РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: разпределителни дружества SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2013) 7743)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/457/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят бележки в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези бележки,
като има предвид, че:
ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Céntrica plc и Céntrica Energía S.L.U. (наричани по-нататък с общото название „Céntrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагани в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше регистрирано като помощ, за която не е постъпило уведомление (дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят бележки по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха бележките си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи бележки от следните заинтересовани страни: Xunta de Galicia (писмо от 23 март 2007 г.), Céntrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), Gobierno de Asturias (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - productor de metales (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати бележките на заинтересованите страни до испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Предприятието Céntrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието беше разделено на две части: дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA.36559 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се занимава изключително с помощите за електроразпределителните дружества.
ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 г.
Разграничение между регулирани и нерегулирани дейности
(13)
В законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. относно сектора на електроенергията (оттук нататък ЗСЕ) - крайъгълен камък на испанската електроенергийна система, - се прави основно разграничение между регулирани дейности и либерализирани дейности.
(14)
Производството, вносът, износът и доставките на дребно на електроенергия са либерализирани дейности, т.е. дейности, които икономическите оператори могат свободно да упражняват при пазарни условия и върху които държавата не упражнява строг регулаторен контрол, например чрез контрол на цените и условията на доставка.
(15)
За разлика от това разпределението, преносът и дейностите, извършвани от пазарния оператор (3) и от оператора на системата (4), са изцяло регулирани от държавата. Обикновено държавата регулира тези дейности във всяка електроенергийна система, тъй като операторите, които ги развиват, имат de jure или de facto монопол и иначе пред тях не биха съществували никакви пречки да нарушават правилата на конкуренцията, и те биха могли да налагат монополни цени, по-високи от нормалната пазарна цена.
Разпределение само по себе си и доставка по регулирани тарифи
(16)
През 2005 г. разпределението включва три вида регулирани дейности в испанската електроенергийна система. Първото е самото разпределение. Този вид разпределение представлява пренос на електроенергия до точките на потребление посредством разпределителни мрежи и се явява монопол, тъй като не съществуват алтернативни мрежи. Вторият вид включва някои дейности на търговско управление, тясно свързани с разпределението, като отчитането на електромери, сключването на договори, фактурирането, предоставянето на услуги на клиентите и др. През 2005 г. третата регулирана дейност бяха доставките по регулирана тарифа и по закон те се падаха на разпределителните дружества в добавка към основната възложена им от закона задача (да управляват електроразпределителните мрежи и да предоставят достъп до тях) (5). След реформата, завършена през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по регулирани тарифи.
(17)
По закон разпределителните дружества трябваше да купуват електроенергията, необходима за снабдяване на клиентите, подлежащи на регулиране на организирания пазар на едро („общ резерв“), по цена за деня (пределна цена на системата или „цена на общия резерв“), или директно за снабдяване на производителите на енергия от възобновяеми източници (6), и след това да препродават електроенергията на крайните потребители по приложимата регулирана тарифа.
Роля на разпределителните дружества като финансови посредници на системата
(18)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 различни регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила и/или използването за потребление, и напрежението на връзката към мрежата. Междувременно спрямо крайните потребители се прилагаха още девет регулирани такси за достъп до мрежата на свободния пазар, също основаващи се на напрежението на връзката и други характеристики (7). На свободния пазар крайните потребители плащаха таксите за достъп до мрежата на доставчиците, които на свой ред ги прехвърляха върху разпределителните дружества. На регулирания пазар таксите за достъп до мрежата бяха включени в обща регулирана тарифа, която крайните потребители плащаха на разпределителните дружества (т.е. бяха заложени). От 2005 г. насам Испания направи промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г.
(19)
Решението за равнищата на пакетните регулирани тарифи и на регулираните такси за достъп до мрежата се вземаше предварително и еднократно за цялата година, обикновено преди края на година N+1, макар че равнищата можеха да бъдат коригирани целогодишно (8). Въпреки това годишното повишение на тарифите не можеше да надхвърля определена максимална стойност (9). По принцип всички равнища на тарифите и таксите се фиксираха въз основа на прогнози, за да се гарантира, че регулираните приходи, получени от тяхното прилагане, са достатъчни за покриване на всички регулирани разходи на електроенергийната система. През 2005 г. тези регулирани разходи на системата включваха разходите за доставка на енергия за пакетните тарифи, разходите за закупуване на енергия от специалните подпомагани режими (възобновяеми енергийни източници, комбинирано производство и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производството на електроенергия на испанските острови, подкрепата за въглищата с местен произход, дефицитите от предходните години и др.
(20)
В регулаторната схема на Испания разпределителните дружества бяха и продължават да бъдат основните финансови посредници на системата. Те управляваха всички приходи в системата на регулираните тарифи, т.е. разходите за достъп до мрежата и постъпленията от пакетните тарифи. Тези приходи, известни общо като платими приходи, се използваха за покриване на всички регулирани разходи на системата. Не съществуваха норми, съгласно които определена категория приходи или част от тях да се заделят за конкретна категория разходи или за част от тях. В резултат на това приходите от таксите за достъп до мрежата не бяха предназначени за цялостно или частично покриване на по-високите разходи за подпомагане на електроенергията от възобновяеми източници или на разходите за производство на електроенергия на испанските острови.
(21)
Нетирането на сметките се осъществяваше при процес на ликвидация, извършван под прекия контрол на испанския регулатор - Националната комисия по енергетика (Comisión Nacional de Energía, „CNE“). Възнаграждението на разпределителните дружества (за дейностите, свързани с разпределението само по себе си) също идваше от платимите приходи след приспадане на всички останали разходи.
Разпределителни дружества спрямо доставчици и съответни цени
(22)
Следователно, на испанския пазар на дребно на електроенергия през 2005 г. действаха две категории оператори: разпределителните дружества, задължени да продават по регулирани тарифи, и доставчиците, които продаваха при свободно договаряни условия. По исторически причини в Испания разпределителните дружества са част от вертикално интегрирани групи - оформилите се с течение на времето оператори, които по традиция са експлоатирали разпределителните мрежи в определени географски области и са се променяли единствено вследствие на сливания и консолидиране. На регулирания пазар разпределителните дружества прилагаха пакетни тарифи, при които не се прави разлика между разходите за закупуване на енергия и разходите за достъп до мрежата.
(23)
Доставчиците могат да принадлежат към вертикално интегрирани групи (които обикновено имат различни поделения за производство, разпределение и доставка) или да бъдат нови участници на пазара. Новите участници често нямат производствен капацитет и извършват дейности само на пазара на дребно. Céntrica е един от тези нови участници. На свободния пазар доставчиците налагаха цени, които трябваше да покрият таксата за достъп до мрежата (която такса бяха длъжни да платят на разпределителните дружества), разходите за закупуване на енергия (разходи за закупуване на пазара на едро или разходи за собствено производство на енергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж за пазарна реализация“, който покриваше други разходи (разходи за пускане на пазара, информационни системи, фактуриране и др.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал.
(24)
През 2005 г. съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означаваше, че регулираните тарифи действат като референтна цена (или de facto като ограничение) на цените на свободния пазар. Ето защо даден доставчик можеше да работи рентабилно в определен пазарен сегмент само ако беше налице положителен марж за пазарна реализация, т.е. определена разлика между цената на дребно - в случая регулирана тарифа, на която е имал право клиентът, - и общите разходи, направени за предоставяне на услугата на клиентите.
Тарифният дефицит за 2005 г.
(25)
През 2005 г. равнището, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не даваше възможност за генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие разходи на системата за цялата година. Окончателната ликвидационна процедура за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, установи дефицит в размер на 3 811 млн. евро. Това не беше първият път, при който ликвидационната процедура установява дефицит, но размерът му за 2005 г. беше безпрецедентен. През 2000 г., 2001 г. и 2002 г. вече бяха отчетени по-ниски нива на дефицит.
(26)
Наред с други неща правителството подцени реалните разходи за закупуване на електроенергия. И тъй, макар най-общо казано консумацията на електроенергия от крайните потребители както на регулирания, така и на свободния пазар да нарасна през 2005 г. съгласно прогнозите от декември 2004 г., непредвидените повишения на цените, настъпили през годината, вдигнаха цените на едро до 62,4 EUR/MWh през 2005 г., докато през 2004 г. стойността им беше 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. беше 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(27)
Испанският регулатор CNE посочи, че средно през 2005 г. пакетните тарифи не са отразявали всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на енергия на пазара на едро. По-специално, както се вижда от диаграмата по-долу, само през пет месеца - между януари и февруари 2005 г. и впоследствие в периода между април и юни 2005 г. - цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били под пазарните цени на едро на електроенергията. Въпреки това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - през този 14-месечен период средните цени на едро спаднаха внезапно под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените цени в пакетните тарифи.
Диаграма 1
Среднопретеглена цена на пазара на едро в сравнение с цената на енергията, включена по подразбиране в пакетната тарифа
Източник: CNE, Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
(28)
Един важен фактор, който също допринесе за увеличаване на общите разходи на системата, беше високото равнище на субсидиите за производството на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в „общия резерв“. През 2005 г. този вариант се оказа особено привлекателен, така че в „общия резерв“ участва по-голям брой производители на енергия от възобновяеми източници от първоначално предвидения, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това прякото подпомагане за разходите за непродадената на общия резерв електроенергия по специалния режим (енергия от възобновяеми източници, комбинирано производство), които разходи се регистрираха като регулиран разход в отчетността, през 2005 г. възлизаше на 2 701 млн. евро, което представляваше увеличение от 5,75 % в сравнение с 2004 г. За илюстрация, през 2004 г. разходите на системата за пренос и разпределение възлизаха на 4 142 млн. евро, през 2005 г. - на 4 410 млн. евро, а през 2006 г. - на 4 567 млн. евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране и изплащане на дефицита
(29)
Образуването на дефицит не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (10) необходимите средства за покриване на разликата да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“ - предприятията с право да получат компенсации за невъзвръщаемите разходи (11), в съответствие със следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. 6,08 %
-
Endesa, S.A.: 44,16 %
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(30)
Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило право на вземания, представляващо правото на дружествата да получават приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците биха могли да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Тези дружества, с изключение на Elcogás SA, са дружества майки на вертикално интегрирани предприятия, които обикновено извършват дейност в производството на електроенергия, както и в сектора на електроразпределението чрез разпределителни клонове. Както е предвидено в член 24 на Кралски указ-закон № 5/2005, основанията и критериите за определянето на тези пет дружества за целите на предварителното финансиране на тарифния дефицит от 2005 г. - а не на други предприятия, извършващи дейност на испанския пазар на електроенергия, - изглежда са правото им да получават компенсация за невъзвръщаеми разходи, а не например дейността им в сектора на електроразпределението. Всъщност Elcogás SA е било и все още е дружество, опериращо единствено в сектора на производството на електроенергия (12). Също така, за целите на предварителното финансиране на дефицита в електроенергийната система през следващите години Испания е определяла последователно дружеството майка на предприятието (т.е. Endesa S.A Iberdrola S.A.) и неговия клон за производство на електроенергия (Endesa Generación S.A. Iberdrola Generación S.A. с Кралски указ - Закон 6/2009), но никога електроразпределителния клон (т.е. Endesa Distribución Eléctrica, S.L, притежавано дъщерно дружество, отговарящо за електроразпределението при системата от регулирани тарифи през 2005 г.).
(31)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно начините за финансиране на дефицита за 2005 г. от потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (13) испанските власти постановиха, че потребителите ще плащат дефицита за 2005 г. (или по-точно вземанията, предоставени на петимата избрани доставчици) в продължение на 14 1/2 години посредством специален налог, прилаган както спрямо пакетните тарифи, така и спрямо тарифите за достъп. Налогът, изчислен като годишната сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксиран на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесечният Euribor.
(32)
Този налог беше представен като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитната сметка, управлявана от CNE. След това CNE щеше да прехвърля средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на равнищата на тарифите на испанския пазар
(33)
През 2005 г. 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания са задоволяваше на свободния пазар. Това количество съответства на един относително ограничен брой потребители: едва 8,5 % от потребителите се бяха насочили към свободния пазар, а 91,5 % продължаваха да използват регулираните тарифи (което представлява спад спрямо отчетените през 2004 г. 97 %). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях бяха упражнили тази възможност и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от домакинствата и дребните потребители на ниско напрежение, станали допустими през 2003 г. (14), останаха на регулирани тарифи, но въпреки това през 2005 г. също масово преминаха към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. повече от два милиона потребители бяха на свободния пазар (цифрата беше 1,3 млн. през 2004 г.).
(34)
Въпреки това, средното ценово предимство, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда успоредно със закъснялото до известна степен връщане на потребителите на регулирания пазар. Както е показано в таблица 2, броят на потребителите, задоволяващи потребностите си на свободния пазар, се е увеличил през 2005 г., но през 2006 г. е намалял до процента (8,15 %), отчетен през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваното през декември 2004 г. намаляване на количеството енергия, подадена на крайните потребители на свободния пазар през декември 2004 г., е продължило през първата половина на 2005 г. И макар че се е забавило чувствително между юни и септември 2005 г., е продължило през декември същата година и през 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка и дял на енергията на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като процент от центровете за доставка
1,53 %
2,82 %
4,21 %
5,73 %
7,42 %
9,42 %
10,37 %
10,66 %
10,20 %
9,28 %
8,86 %
8,15 %
Като процент от енергията
29,30 %
33,60 %
36,19 %
33,57 %
33,15 %
35,34 %
41,39 %
37,41 %
29,38 %
27,10 %
25,74 %
24,87 %
Източник: доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализиран вариант от 31 декември 2006 г.“
(35)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започна да се проявява в средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да се увеличават значително, договорите за доставка не можеха да се прекратят с незабавен ефект. В резултат на това доставчиците на свободния пазар, и особено онези, които нямаха производствен капацитет, а трябваше да закупуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да избират между това да правят оферти на свободния пазар, равностойни на регулираната тарифа, въпреки потенциалните оперативни загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за закупуване, загубвайки по този начин пазарен дял.
РЕШЕНИЕ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(36)
Решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване се основаваше на различни причини, описани по-долу:
(37)
В решението се съпоставяха регулираните тарифи, заплащани от различните категории крайни потребители, с изчислените цени, които биха платили на свободния пазар при липсата на тези тарифи, и се установява, че изглежда е налице предимство в полза на повечето категории потребители. Предполагаемата помощ в полза на крайните потребители е предмет на отделно решение по дело SA.21817 - Регламентирани тарифи за електроенергия: потребители.
(38)
Що се отнася до разпределителните дружества, в решението за откриване на процедурата се посочваше, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла да облагодетелства разпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантиран марж на печалба за своите регулирани дейности. Това предимство изглежда е било предоставено избирателно на тези дружества, тъй като те са единствените пазарни оператори, на които е било разрешено да продават електроенергия на регулирани тарифи.
(39)
Наред с това в решението беше направено заключението, че системата предполага прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат изплатени на крайните бенефициери. Заключението в решението беше, че в светлината на имащата отношение съдебна практика тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(40)
Като се има предвид, че както големите крайни потребители, така и разпределителните дружества извършват дейност на пазари, които обикновено са отворени за конкуренция и търговия в рамките на ЕС, в решението за откриване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1 от ДФЕС и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители и на разпределителните дружества.
(41)
След като отбеляза, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, решението за откриване на процедурата разгледа въпроса дали доставката на електроенергия на регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за откриване на процедурата се припомня, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществени услуги в сектора на електроенергията е ограничено от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (15) (наричана по-долу „Директивата за електроенергията“). В Директивата за електроенергията от държавите членки се изисква да установят задължение за предоставяне на всеобщо обслужване (включително по-специално правото на снабдяване на разумни цени), ограничено само до частните потребители и малките предприятия (16). В решението се заключаваше, че в светлината на тази директива доставката на електроенергия на регулирани тарифи за средни и големи предприятия, за разлика от домакинствата и малките предприятия, не може да се счита за истинска УОИИ.
(42)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, и за разпределителните дружества, могат да бъдат счетени за съвместими с общия пазар.
БЕЛЕЖКИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(43)
На поканата на Комисията за представяне на бележки по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, разпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук се разглеждат само бележките, отнасящи се до становището на разпределителните дружества.
БЕЛЕЖКИ НА НЕЗАВИСИМИТЕ ДОСТАВЧИЦИ
(44)
Бяха получени бележки от Céntrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения до голяма степен са равностойни и са представени заедно.
(45)
Най-същественият елемент в бележките на Céntrica е предполагаемата държавна помощ, предоставена на електроразпределителните дружества. Предприятие Céntrica изтъква, че средната покупна цена на електроенергията на пазара на едро през 2005 г. е била почти 70 % по-висока от прогнозната средна покупна цена, включена в пакетните тарифи, установени от правителството с Кралски указ 2329/2004.
(46)
В резултат на това несъответствие между прогнозната и действителната цена приходите на системата не са били достатъчни, за да се покрият разходите, главно защото цената, плащана от разпределителните дружества за закупуване на електроенергия, е била по-висока от регулираната цена, на която е трябвало да я продават. Ето защо разпределителните дружества са отчели дефицит в сметките си. Независимо от това, в резултат от механизма, приет от испанските органи за преодоляване на дефицита при приходите (който механизъм се състои в налагането на изискване към производителите на електроенергия, отговарящи на изискванията, да финансират предварително дефицита в замяна на право на възстановяване на по-късен етап), сметките на разпределителните дружества са продължили да бъдат в равновесие, а загубите им на практика са били компенсирани от държавата.
(47)
Третирането на доставчиците на свободния пазар е било различно, въпреки че те са понесли подобни загуби. Според Céntrica и ACIE доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на разпределителните дружества (17). Нещо повече, те на практика са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, тъй като в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят вече съществуващите. По-специално, ACIE посочва, че в началото на 2005 г. нейните членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар това да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Въпреки това, за разлика от разпределителните дружества, държавата не е компенсирала загубите им. Céntrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
(48)
Според ACIE и Céntrica компенсирането на загубите на разпределителните дружества е нарушило конкуренцията, довело е до дискриминация срещу независимите доставчици и следва да се счита за държавна помощ. Наред с твърденията, че компенсирането на загубите представлява предимство само по себе си, предприятие Céntrica заявява, че заварените на пазара оператори (вертикално интегрираните дружества) са можели да запазят пазарния си дял и да избегнат загуби, като стимулират клиентите да извършват дейност не чрез поделенията си за доставка, които отчитали загуби, а чрез поделенията си за електроразпределение, които съответно биха получили компенсация.
(49)
Според ACIE и Céntrica предимството на заварените предприятия е „специфично“, т.е. селективно, тъй като механизмът за финансиране и компенсиране е облагодетелствал конкретно разпределителните дружества, предоставяйки им финансово и конкурентно преимущество пред доставчиците на свободния пазар. Предприятие Céntrica заявява, че разграничението между разпределителни дружества и доставчици на свободния пазар е било само формално, тъй като и двете категории са се конкурирали на един и същ пазар (продажба на дребно на електроенергия), и двете са били засегнати от пакетните тарифи (дали защото са им наложени по закон, или защото на практика са действали като ограничение на пазарната цена), и двете са закупували електроенергия на една съща цена и са понасяли едни и същи загуби.
(50)
Според предприятие Céntrica преференциалното отношение към разпределителните дружества не е било оправдано от никаква причина, свързана с логиката и структурата на електроенергийната система, нито би могло да се разглежда като компенсация за услуга от общ икономически интерес. Предприятие Céntrica твърди, че системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на мерките във връзка с дефицита, но и защото потребителите са били лишени от правото да разполагат с прозрачни цени и тарифи (18). Тъй като част от цената, която e трябвало да се плати за електроенергията през 2005 г., е била отложена за бъдещи години, окончателните цени са били непрозрачни за потребителите.
(51)
Предприятие Céntrica счита, че селективното предимство, предоставено от разпоредбите за дефицита, е облагодетелствало не само разпределителните дружества, но и вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат тези дружества. Според предприятие Céntrica една вертикално интегрирана група следва да се счита за едно-единствено предприятие за целите на прилагането на правилата за държавна помощ. Предприятие Céntrica твърди, че испанската система позволява на производителите на електроенергия да увеличават цените на пазара на едро и да продължават да получават печалба. При тези обстоятелства групите са били заинтересувани да запазят пазарния дял, с който са разполагали поделенията им за електроразпределение. Следователно вертикално интегрираните групи също следва да се считат за бенефициери на държавна помощ.
БЕЛЕЖКИ НА РАЗПРЕДЕЛИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА
(52)
Бяха получени бележки от UNESA (асоциация, представляваща разпределителните дружества), Iberdrola Distribución, Unión Fenosa, ENEL Viesgo Distribución и Endesa Distribución. Бележките им до голяма степен съвпадат и са представени заедно.
(53)
Разпределителните дружества (представяни от UNESA) правят разграничение между разпределението само по себе си и дейностите по търговско управление, които смятат за УОИИ, от една страна, и от друга - доставката на регулирани тарифи, която според тях не предполага държавна помощ, тъй като не представлява финансово предимство.
(54)
Разпределителните дружества припомнят, че правният контекст, в който доставчиците и разпределителните дружества упражняват своите дейности, е бил твърде различен, тъй като последните са били задължени да купуват електроенергия за доставка на регулирани тарифи по конкретни начини (или от общия резерв, или от производителите на „специален режим“), докато първите са можели да договарят свободно цените си. Разпределителните дружества не са можели да отказват да доставят електроенергия на клиентите на регулирани тарифи, нито да привличат други клиенти освен тези, които са избирали регулираните тарифи. Разпределителните дружества не са можели да предлагат и допълнителни услуги, докато доставчиците са били свободни да определят своите условия за доставка.
(55)
Следната таблица обобщава различията между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества по отношение на продажбата на дребно на електроенергия (19):
Задължение за доставка
Потенциален пазар
Закупувания на енергия
Доставчици
Не
Всички испански потребители
Всякакъв механизъм
Разпределителни дружества
Да
Само потребители, свързани към техните мрежи
Чрез общия резерв или чрез производителите на специален режим
Покупна цена на едро
Продажна цена
Марж на печалба
Доставчици
Свободно
Свободно
Марж от продажбите
Разпределителни дружества
Цена на „общия резерв“ или на регулирания „специален режим“
Регулирани тарифи
Без марж на печалба
(56)
Така разпределителните дружества правят заключението, че предвид различния правен и фактически контекст доставчиците на свободния пазар са били в конкуренция не с разпределителните дружества, а с регулираните тарифи, действащи като референтна цена на пазара.
(57)
Разпределителните дружества твърдят, че дейността по доставка на електроенергия по тарифа не им е осигурявала никакви печалби или предимства. Докато възнаграждението на разпределителните дружества, произтичащо от разпределението само по себе си и от търговското управление, е включвало марж на печалбата за възстановяване на инвестирания капитал, разпределителните дружества са се ползвали само от възстановяване на разходите си за доставка на електроенергия на регулирани тарифи, без какъвто и да било марж на печалба. По-специално, разходите, „признати“ на дадено разпределително дружество, са се основавали на среднопретеглената цена, платена за електроенергията по време на референтния период. При определени обстоятелства е било възможно тези признати разходи да бъдат по-ниски от действителните разходи, понесени от разпределителното дружество. Когато дейността по регулирани продажби е генерирала излишък, средствата не са отивали при разпределителните дружества, а чрез процедурата по ликвидация са били заделяни за финансиране на други общи разходи на системата. Количеството, признавано от държавата, е било равно на разликата между среднопретеглената цена на покупките на електроенергия, умножена по количеството енергия, прехвърлена от всяко разпределително дружество, след корекция на обикновените загуби.
(58)
Разпределителните дружества твърдят още, че не са получили никакви финансови облаги, преки или косвени, от завръщането към регулираните тарифи на клиентите, избрали свободния пазар, тъй като тяхното възнаграждение за разпределението само по себе си и за търговското управление изобщо не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, или от количеството електроенергия, продавана на тези тарифи.
-
Първо, както вече беше споменато, възнаграждението за доставката на регулирани тарифи е било само възстановяване на разходите.
-
Второ, възнаграждението за разпределението само по себе си също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като се е основавало на обема „прехвърлена енергия“, включващ цялата електроенергия, прехвърлена от разпределителните дружества в рамките на мрежата, независимо дали въпросната енергията се е продавала на регулирани тарифи или на цените на свободния пазар.
-
Трето, възнаграждението за дейностите по търговско управление също не е зависело от броя клиенти, плащащи регулирани тарифи, тъй като законът е предвиждал плащания въз основа на броя сключени договори (както за тарифите за достъп, така и за регулираните тарифи), поради което възнаграждението не е било свързано с броя клиенти, плащащи регулирани тарифи. Във всеки случай разпределителните дружества е трябвало да обработват молбите на всички клиенти, като промени във вида свързване, договори, фактуриране на таксите за достъп, отчитане на показанията на електромерите и т.н., независимо от вида на доставката.
(59)
Ето защо разпределителните дружества стигат до заключението, че „компенсацията“, която са получили за доставката на регулирани тарифи, трябва да се разглежда по-скоро като възстановяване на сумите, предварително дължими от тях по силата на закона, или като обезщетение за понесени вреди.
(60)
По-конкретно Iberdrola твърди, че нито от юридическа, нито от икономическа гледна точка не би било правилно вината за дефицита да се приписва на разпределителните дружества. Разходите за закупуване на електроенергия за регулирания пазар са били по вина на електроенергийната система, а не на разпределителните дружества, действащи просто като изпълнители. Приходите от продажбите на регулирани цени никога не са били собственост на разпределителните дружества, а са принадлежали на електроенергийната система като цяло, и затова системата следва да се счита за „продавач“ на електроенергия на регулирани цени. Според Iberdrola в една система, обект на такова регулиране като испанската, не би било разумно да се приписват на разпределителните дружества финансовите дисбаланси, причинени от структурата на регулаторната рамка или от грешки в прогнозните оценки на бъдещите разходи за енергия.
(61)
Iberdrola отбелязва също, че разпределителните дружества не са задържали постъпленията от допълнителната такса, които в качеството си на квота със специално предназначение са били незабавно прехвърляни на депозитната сметка, открита от CNE, и предоставяни на производителите на електроенергия, предварително финансирали дефицита.
БЕЛЕЖКИ НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(62)
Бележките на Автономна област Астурия са същите като тези, представени по-долу от испанското правителство, поради което се позоваваме на последните.
БЕЛЕЖКИ НА ИСПАНИЯ
(63)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала държавна помощ нито за крайните потребители, нито за разпределителните дружества. И по-специално, що се отнася до разпределителните дружества, Испания счита, че получената от тях компенсация съответства на практиката на Съда по делото Altmark и следователно не представлява държавна помощ.
НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
НЕ СЪЩЕСТВУВА НИКАКВА ПРИЧИННО-СЛЕДСТВЕНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ДЪРЖАВНИТЕ МЕРКИ И ДЕФИЦИТА И ТОЙ НЕ МОЖЕ ДА СЕ ПРИПИШЕ НА ДЪРЖАВАТА
(64)
Испания твърди, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(65)
Испания счита, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че очакваните разходи да отговарят на очакваното търсене.
(66)
Разпределителните дружества са събирали средства чрез пакетните тарифи и тарифите за достъп, след което са прехвърляли част от тези постъпления на специални сметки (в съответствие с процентите, установени в годишния указ за тарифите). Впоследствие дружествата са приспадали покупките на електроенергия от „общия резерв“ и от производителите на „специален режим“. Ако постъпленията от пакетните тарифи и тарифите за достъп не са покривали разходите за регулираните дейности, се е създавал тарифен дефицит.
(67)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Изключително високите цени през 2005 г. се дължат на непредвидими причини, предполагащи наличие на непреодолима сила (вж. съображение 26).
(68)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро, надхвърлящо прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало, то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Според Испания съществуването на непреодолима сила прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи, че са налице обективните условия за причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
ЛИПСА НА ДЪРЖАВНИ СРЕДСТВА
(69)
Испания твърди, че тарифите не включват публични средства. На първо място, в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на ЕС в областта на парафискалните такси, тъй като не се събира от държавата и не съответства на даден налог. Според Испания налогът представлява неразделна част от тарифата и има същото естество. Поради това тарифата е цена на частен доставчик.
(70)
На второ място, средствата не са събирани от държавата и не са били предназначени за фонд, посочен от нея. Тарифите са получавани от разпределителните дружества, а не от държавата, и затова са цени на частен доставчик, които гарантират справедливо възнаграждение на заинтересованите страни (както е предвидено в ЗСЕ). Не са данъци, нито цени от публичния сектор. Държавата не изплаща нищо като възнаграждение, тъй като самата система осигурява възнаграждение по силата на пазарните сили за нерегулираните дейности и по силата на тарифите за достъп, определени от държавата, за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, съгласно съдебната практика по делото Sloman Neptune (20) няма и държавни ресурси. Освен това тези средства никога не са преминавали в държавния бюджет, не са споменавани в законите за бюджета, Сметната палата не ги е проверявала и не е било възможно да бъдат възстановени от длъжник с административни средства. Върху дълговете към електроенергийната система не се начислява лихвеният процент, приложим към дълговете към държавата.
(71)
Испания настоява, че тези средства са били управлявани от испанския регулаторен орган CNE единствено в качеството му на счетоводен посредник. Според испанските власти, в решението си от 2001 г. относно невъзвръщаемите разходи в Испания (SA NN 49/99) Комисията вече е установила, че „преминаването на средства през CNE има основно счетоводно значение. Прехвърлените средства по сметката на името на CNE никога не са били собственост на този орган и незабавно са били изплатени на бенефициерите в съответствие с предварително определена сума, която CNE изобщо не може да променя“. Предвид тази констатация Комисията стига до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима за невъзвръщаемите разходи, представляват държавни ресурси“.
(72)
На трето място, Испания оспорва заключението на Комисията, че регулираните продажби на разпределителните дружества са се финансирали чрез „специален данък“, който всички крайни потребители на електроенергия в Испания са били длъжни да плащат. Според Испания разпределителните дружества не са били „финансирани от държавата“, а са получавали разумно и справедливо възнаграждение за изпълнението на задача, наложена им по закон, която са били задължени да изпълняват.
(73)
Освен това при продажбата на електроенергия по регулирани тарифи и закупуването ѝ от производителите в „общия резерв“, разпределителните дружества генерират дефицит (който е обхванат от механизма за предварително финансиране, създаден с Кралски указ-закон 5/2005), но производителите, а не разпределителните дружества, получават генерираните приходи от добавения към тарифата налог.
ЛИПСА НА ПРЕДИМСТВА
(74)
Испания не е съгласна с предварителното заключение на Комисията, че регулираните тарифи са предоставяли икономическо предимство на разпределителните дружества.
(75)
По отношение на разпределителните дружества, Испания оспорва заключението на Комисията, че тарифните системи са гарантирали марж на минимална печалба на разпределителните дружества. Испания твърди, че доставките по регулирани тарифи от страна на разпределителните дружества са били обосновани от необходимостта да се осигури услуга от общ икономически интерес и че възнаграждението за регулираните дейности е било предназначено само за покриване на разходите, възникнали във връзка с изпълнението на задълженията по отношение на тези дейности.
ЛИПСА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ КОНКУРЕНЦИЯТА И ТЪРГОВИЯТА МЕЖДУ ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ
(76)
Според испанските власти регулаторните разпоредби, приложими към доставките по регулирани тарифи, не ограничават свободата на установяване на доставчиците на електроенергия и не съществува преференциално третиране за испанските доставчици в сравнение с доставчиците от друга държава членка.
(77)
През 2005 г. капацитетът на междусистемните връзки на Иберийския полуостров е толкова нисък, че реално не съществува вътрешен енергиен пазар. Становището на испанските власти е, че предвид тази изолация би било непропорционално да се твърди, подобно на Комисията, че тарифата е засегнала конкуренцията и търговията между държавите членки.
(78)
Испанските власти заявяват, че електроенергията не е изнасяна извън Испания и разпределителните дружества, извършващи дейност в страната, не са можели да продават испанска енергия извън националната територия. От друга страна, всяко предприятие, което е отговаряло на определените условия, е можело да участва в разпределителните дейности при същите условия като испанските предприятия и да се ползва от същото правно и икономическо третиране.
(79)
Според Испания, доставчици са развивали свободна и нерегулирана дейност. Били са изправени пред съответните рискове и ползи. Поемането на тези рискове предполага приемане на факта, че в някои непредвидими условия търговската им дейност на дребно може да се окаже непечеливша. Независимо от това рентабилността ще се възстанови възможно най-скоро в зависимост от тарифите или от изчезването на тези изключителни обстоятелства.
АНАЛИЗ В СВЕТЛИНАТА НА СЪДЕБНАТА ПРАКТИКА ПО ДЕЛОТО ALTMARK
(80)
Испания заявява, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е противоречало на законодателството на ЕС, тъй като крайният срок за либерализиране на пазара за всички потребители, включително домакинствата, е бил 1 юли 2007 г.
(81)
Според Испания покриването на разходите, направени от разпределителните дружества за доставки на електроенергия по регулирани тарифи, отговаря на четирите критерия от съдебната практика по делото Altmark и следователно тази намеса не попада в понятието за държавна помощ.
(82)
На първо място, доставките на електроенергия представляват услуга от общ икономически интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол). Следователно, предприятията, които извършват регулирани дейности, изпълняват задължения за обществена услуга.
(83)
На второ място, параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Възнаграждението за регулирани дейности е било обективно и прозрачно. Други предприятия от Съюза също са можели да навлязат на пазара за разпределителни дейности.
(84)
На трето място, плащанията за регулираните дейности покриват само разходите, направени при изпълнението на задължението за обществена услуга. На разпределителните дружества могат да бъдат възстановени единствено разходите, свързани с регулираните дейности.
(85)
На четвърто място, сложната регулаторна рамка, която определя тарифите, и процедурата по изплащане показват, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
(86)
Предвид изложеното по-горе Испания смята, че тарифната система не представлява държавна помощ, тъй като съответства на съдебната практика, установена по делото Altmark.
ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(87)
Обхватът на настоящото решение се ограничава до доставките на електроенергия за големи и средни предприятия от разпределителни дружества по регулирани тарифи и не се отнася за останалите дейности, извършвани от разпределителните дружества и отнасящи се до самото разпределение. Последните са изцяло независими както в правно, така и във финансово отношение от дейността по продажба по регулирани тарифи и, при всяко положение, не попадат в обхвата на решението за откриване на процедурата, в което се изразяват съмнения единствено за съвместимостта с вътрешния пазар на предполагаемото предимство, предоставено на разпределителните дружества в резултат на ниското равнище на регулираните тарифи и приложените мерки за компенсация и възстановяване на дефицита през 2005 г.
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(88)
Дадена мярка представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако е изпълнено всяко едно от следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера; б) предоставя се от държавата или чрез държавни ресурси; в) има избирателен характер; г) засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Предвид факта, че тези условия трябва да бъдат кумулативни, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство, предоставено на бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(89)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС предприятията са облагодетелствани, ако получат икономическо предимство, от което не биха се ползвали при пазарни условия. В това отношение Съдът на Европейския съюз е установил, че в определени случаи отпуснатите суми за услуги, предоставени в замяна на наложени от държавите членки задължения, когато тези суми не надвишават годишните непокрити разходи и са предназначени да гарантират, че засегнатите предприятия не търпят загуби, не представляват помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, а насрещна престация за предоставените услуги от съответните предприятия (21).
(90)
По-специално в електроенергийния сектор, предвид значителния брой взети решения за прилагането на член 107, параграф 1 и параграф 3, буква в) от ДФЕС по отношение на наложените на разпределителните дружества задължения да закупуват електроенергия от определени енергийни източници на цена, по-висока от пазарната цена, Комисията също не е счела, че компенсацията, покриваща разликата между покупната цена и пазарната цена, представлява икономическо предимство в полза на разпределителните дружества. В тези случаи съответните оператори действат съгласно законовите задължения само като посредници в електроенергийната система и са компенсирани за разходите си, без да се счита, че тази компенсация води до икономическо предимство, като същевременно може да се твърди, че приложимите правила са можели да налагат единствено задължение за закупуване без компенсация за разходите.
(91)
Същото се отнася по-специално и за доставката на електроенергия по регулирани тарифи по отношение на компенсацията за покриване на разликата между приходите и разходите за закупуване на електроенергия на пазара за търговия на едро по регулирани тарифи, поискани от потребителите, които отговарят на съответните изисквания (22). От това следва, че компенсацията за разходите за закупуване на електроенергия от разпределителните дружества в електроенергийния сектор не трябва да води непременно до икономическо предимство съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС. Предполагаемата компенсация на испанските разпределителни дружества за разходите за доставка по регулирани тарифи следва да се разглежда, като се вземат предвид тези прецеденти.
(92)
В решението на Комисията за откриване на процедура по официално разследване се представят предварителни констатации въз основа на два аргумента, че съществува икономическо предимство по отношение на пазарните условия за испанските разпределителни дружества. На първо място се твърди, че разпределителните дружества са получили марж на гарантирана печалба за дейността си по доставка по регулирана тарифа. На второ място се твърди, че тарифите са увеличили приходите на разпределителните дружества чрез насърчаване на потребителите да предпочетат регулирания пазар, на който извършват дейност тези дружества. Тези два аргумента могат да се обединят в едно-единствено твърдение - печалбата на разпределителните дружества е нараснала пропорционално на доставките им на електроенергия по регулирани тарифи през 2005 г.
(93)
Наличното описание на испанската електроенергийна система и предоставената информация в хода на процедурата, отразена в съображения 16, 19, 20, 57 и 58, не подкрепят това твърдение. Въпреки че полученото от разпределителните дружества през 2005 г. възнаграждение за самата разпределителна дейност включва марж на печалба, разпределителните дружества получават само възстановяване („признаване“) на разходите без никакъв марж на печалба за доставките по регулирана тарифа. По аналогичен начин възнаграждението на разпределителните дружества за чисто разпределителните им дейности не зависи от броя на клиентите, които плащат по регулирани тарифи, нито от количеството електроенергия, продадено по тези тарифи, и следователно приходите им не биха се увеличили, ако те бяха предоставяли услуги на по-голям брой клиенти по регулирани тарифи.
(94)
От това следва, че събраната по време на процедурата информация не подкрепя твърдението, че продажбите на електроенергия по регулирани тарифи са увеличили печалбите през 2005 г. на испанските разпределителни дружества поради маржа на гарантирана печалба.
(95)
По отношение на въпроса дали признаването на разходите за доставка и компенсацията им предоставя на разпределителните дружества икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали, следва да се отбележи, че признаването на направените разходи под формата на вземания, предоставени на петте посочени дружества в член 24 от Кралски указ-закон № 5/2005, а именно Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., не представлява възнаграждение за разпределителната им дейност. В действителност, както беше вече пояснено в съображения 29 и 30, докато дружеството Elcogás S.A, което няма дъщерни дружества, не е извършвало дейност в сектора на разпределителните дейности през 2005 г. (нито през следващите години), въпросните дружества са посочени по силата на предишното им право да получават невъзвръщаемите разходи, вероятно като се вземат предвид дейностите им по производство на електроенергия, а не разпределителните дейности по регулирани тарифи.
(96)
На второ място, дори ако се предположи, че вземанията, които отразяват задължението за посочените по-горе пет дружества да финансират предварително дефицита на електроенергийната система през 2005 г., може да се тълкуват като компенсация за разходите за разпределение на четирите дружества с дейност в сектора на разпределението по регулирани тарифи, следва да се вземат предвид реалните условия, при които разпределителните дружества се оказват задължени да изпълняват тази напълно регулирана дейност. Както беше посочено в съображения 54-55, разпределителните дружества не могат да реализират печалба, нито да натрупват загуби, нито да избират как да закупят електроенергията, нито да избират клиентите си, нито да определят продажната цена, нито да предлагат допълнителна услуга, която да доведе до марж на печалба. Нито самите разпределителни дружества, нито вертикално интегрираните групи, към които те принадлежат, имат икономически интереси, преки или косвени, за участието си в доставката на електроенергия по тарифа. За дадена вертикално интегрирана група би било по-атрактивно да извършва доставки за крайните потребители при свободни пазарни условия, тъй като нейното подразделение за доставка би реализирало печалби от тези продажби, за разлика от разпределителното дружество от групата, което доставя на потребителите по регулирани тарифи.
(97)
Поради това сравнението с условията за доставка в пазарна среда не отчита правните и фактическите разлики, които съществуват между доставчиците на свободния пазар и разпределителните дружества, които извършват доставки по регулирана тарифа. Макар че държавата може да наложи принципно покупните и продажните цени и други търговски условия на разпределителните дружества в рамките на една електроенергийна система, това не означава, че компенсацията на разходите, направени от последните, им предоставя икономическо предимство, от което при други обстоятелства при пазарни условия не биха се ползвали. Всъщност регулирането на тарифите, съчетано освен това със задължение за доставка, не оставя възможност за решение относно най-важните елементи от предлагането, а именно цените и продукцията. Не само при хипотетични пазарни условия, т.е. без регулаторни пречки, които се прилагат към тези основни параметри, разпределителните дружества биха били в състояние да наложат на крайните потребители по-висока тарифа, която да покрива всички разходи. Освен това с още по-голямо значение е фактът, че в испанската електроенергийна система през 2005 г., както във всяка електроенергийна система, разпределителното дружество или операторът на мрежата за високо напрежение за големите потребители на енергия е само посредник, който свързва физически потребителя към мрежата като необходимо условие за доставката на електроенергия. Като се има предвид липсата на теоретична алтернативна разпределителна мрежа в Испания през 2005 г., въпросните разпределителни дружества са били избрани и са извършвали доставки както по линия на свободния пазар, така и по линия на регулирания пазар. Разпределителните дружества играят важна роля, тъй като осигуряват доставките на електроенергия независимо от установените регулаторни режими или политика, или от факта дали конкурентните условия, които уреждат доставките, се основават на пазарни механизми или на регулаторна дейност.
(98)
В система от регулирани тарифи като испанската през 2005 г., в хода на обичайната стопанска дейност всеки дефицит на ресурси, отчетен през дадена година в общата счетоводна система, се възстановява по правило през следващата година чрез увеличаване на тарифите и/или таксите за достъп за крайните потребители, докато намаляването на разходите може да доведе до излишък, при който на по-късен етап е възможно да се прилагат по-ниски тарифи или такси за достъп. Въпреки това без предварително насочване на определени категории приходи към дадени разходи, увеличаването (или намаляването) на приходите и/или разходите може да не доведе до съответен дефицит или излишък от полза за разпределителните дружества. Например, както е посочено в съображение 27, графика 1, докато цените на енергията, заложени в регулираните тарифи, са били като цяло по-ниски от пазарните цени на едро през повечето месеци на 2005 г., в периода ноември 2006 г. - декември 2007 г. е възникнала обратната ситуация, без това да доведе до по-високи печалби за дейността на разпределителните дружества, свързана с доставките по регулирани тарифи. Това съответства на нормативната структура на системата, според която разпределителните дружества не поемат разходите за неравновесия при всички разходи или приходи на системата или при част от тях, но същевременно никога не реализират печалба от тази дейност и всеки излишък в резултат от продажбата на електроенергия по тарифа се използва за покриване на други разходи на системата.
(99)
Разпределителните дружества действат като финансови посредници на електроенергийната система, като централизират всички финансови потоци - както входящите (регулираните приходи от тарифите и таксите за достъп), така и изходящите (всички общи разходи на системата). Както е посочено в съображения 19, 20 и 28, сред регулираните приходи и разходи на електроенергийната система през 2005 г. се включват разнообразни регулирани разходи, генерирани от пазара или възприетата стратегия, като например разходите за закупуване на електроенергия, включително от възобновяеми източници, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови и разходите за пренос и разпределение и т.н., без предварително насочване на конкретни приходи към определени разходи. Регулираните приходи никога не са били собственост на разпределителните дружества, с изключение на възнаграждението за самата разпределителна дейност, което те задържат след приспадане на всички останали разходи на системата.
(100)
Следователно всеки счетоводен дефицит, като отчетения през 2005 г., независимо от причините за него, фигурира в счетоводството на разпределителните дружества, без те да разполагат с възможност за приемане на решения относно равнището на регулираните приходи и разходи, нито относно финансирането на специфични разходи със специфични приходи. И наистина, както сочат данните, включени в съображение 28, разходите за пренос и разпределение в електроенергийната система през 2005 г. възлизат на 4 410 милиона евро в съответствие със същата категория разходи съответно за 2004 г. и 2006 г. Следователно размерът на разходите на разпределителните дружества няма връзка с размера на дефицита през 2005 г.
(101)
Ето защо сякаш няма основания дефицитът за 2005 г. да се определя като „загуби за разпределителните дружества“, тъй като дефицитът не се дължи на тях, а по-скоро на нормативните разпоредби, които установяват правото на крайните потребители да получават доставки по регулирани тарифи, и до известна степен на предвидените по закон възможности и възприетите стратегии с цел например насърчаване на производството на електроенергия от възобновяеми енергийни източници и комбинирано производство на енергия. От това следва, че финансирането на дефицита в счетоводството на електроенергийната система чрез описаните в съображения 29-32 механизми не е средство за покриване на специфичните загуби на разпределителните дружества, а на загубите на системата като цяло. В действителност, ако не беше признат дефицитът от 3 811 милиона евро през 2005 г. и петте големи електрически компании не го бяха финансирали предварително, нямаше да може да се платят разходите за пренос и разпределение, направени в полза на всички потребители, както на регулирания, така и на свободния пазар.
(102)
Официалното разследване не установява съществуването на никакъв друг елемент на предимство в полза на разпределителните дружества. Последните прехвърлят всички ползи от ниските регулирани тарифи към крайните потребители, не реализират печалба от продажбите и не се ползват от никакво предимство, ако потребителите се върнат на регулирания пазар. От това следва, че във финансов план позицията на разпределителните дружества в Испания е напълно сравнима с тази на посредник в системата. В това отношение признаването на разходите за доставка по регулирана тарифа съгласно испанската електроенергийна система през 2005 г. не се различава по принцип от компенсацията на разходите за закупуване на електроенергия, която Комисията не счита за държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито по отношение на електроенергията, произведена от определени източници (съображение 90), както и на електроенергията на пазара на едро за доставки по регулирана тарифа (съображение 91).
(103)
Въпреки че решението за откриване на процедурата не е насочено към вертикално интегрираните предприятия, към които принадлежат разпределителните дружества, с частична счетоводна и правна самостоятелност, с цел да се вземат предвид твърденията на Céntrica, Комисията провери също така дали тези предприятия може да са получили косвени предимства, които биха могли да представляват държавна помощ. Céntrica заявява по-конкретно, че интегрираните предприятия с дейност на свободния пазар на дребно на електроенергия (чрез свое разпределително подразделение) са можели да избегнат загубите, като насърчават потребителите да предпочетат тяхното собствено разпределително подразделение. Освен това Céntrica твърди, че производителите, които принадлежат към интегрирано предприятие, имат стимул да поддържат високи равнища на цените на едро, тъй като разпределителното подразделение на интегрираното предприятие (което продава по регулирана тарифа) е защитено от загуби.
(104)
Комисията не беше в състояние да установи наличието на икономическо предимство, произтичащо от факта, че потребителите на електроенергия са избрали разпределителните дружества вместо доставчиците. От икономическа гледна точка този избор не води до печалби, а само предотвратява загубите за поделенията за доставка на четирите вертикално интегрирани групи: Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A; от своя страна Elcogás извършва дейност единствено в сектора на производство на електроенергия. Въпреки това не може да се разглежда като предимство за останалите четири дружества, тъй като поделенията за доставка са можели при всяко положение да избегнат тези загуби, като прекратят договорите за доставка. Следователно системата не води до предимство, а до санкция за поделенията за доставка: загуба на клиенти. За разпределителните дружества (поради изложените по-горе причини) системата също е неутрална от финансова гледна точка. От своя страна предприятията производители така или иначе биха продавали произведената от тях електроенергия на пазара на едро.
(105)
Що се отнася до предполагаемия стимул за производителите да поддържат високи равнища на цените на едро, следва да се отбележи, че дори създадената от испанските власти пазарна среда да е създала стимул за производителите да повишат цените, тарифите сами по себе си не са довели до увеличаване на цените на едро. Едно реално повишаване на цените би изисквало сложни стратегии и поведение в нарушение на конкуренцията от страна на производителите. Не беше установена пряка причинно-следствена връзка между тарифите и евентуално изкуствено увеличение на цените на едро, което продължава да бъде недоказана теоретична хипотеза.
(106)
Комисията разгледа също така възможността след като системата изключва от пазара на електроенергия конкурентите със свободна дейност, тя да предоставя предимство на вече установените групи, като увеличава и „преобразува“ пазарния им дял така, че приблизително да отговаря на размера на разпределителната мрежа на всяка една от четирите вертикално интегрирани групи. Това хипотетично предимство също не беше доказано предвид следните съображения:
-
На първо място, невинаги е възможно да се „преместват“ клиенти в рамките на една и съща група. Клиент на подразделението за доставка на Endesa в район, където местното разпределително дружество е Iberdrola, не може да избере подразделението за разпределение на Endesa, а само на Iberdrola. От друга страна, предпочитането на регулирания пазар води до нетни разходи за интегрираните предприятия, тъй като нараства дефицитът, който тези предприятия трябва да финансират при неблагоприятни условия.
-
На второ място, групите не реализират никаква печалба от продажбите, осъществени от разпределителните дружества. Поради това евентуалното предимство, произтичащо от увеличението на пазарния дял, не би могло да доведе до ползи през 2005 г. (годината, която е предмет на разследването), а само през следващите години, когато свободният пазар започне отново да функционира. За да се получи това предимство, потребителите, получаващи услуга от разпределителното дружество от групата, би трябвало отново да предпочетат подразделението за доставка на същата група. Въпреки това към този момент клиент, който смята отново да смени доставчика, би имал свободата да избира измежду всички доставчици, които извършват дейност на испанския пазар. Следователно Комисията не можа да установи наличието на конкретно предимство, свързано със самия факт, че групите притежават по-голям пазарен дял през периода, обхванат от разследването.
-
Точно обратното, на интегрираните групи е била наложена обективна санкция: задължението да финансират дефицита при нерентабилни условия, предвид факта, че лихвеният процент по вземанията е бил по-нисък от съответния пазарен лихвен процент и следователно секюритизацията на вземанията е била извършена с евентуално по-ниско възнаграждение в сравнение с това при използването на пазарен лихвен процент.
(107)
Предвид изложеното по-горе Комисията стигна до заключението, че по отношение на доставките за предприятия регулаторната система, установена в Испания през 2005 г., не предоставя икономическо предимство, пряко или косвено, на разпределителните дружества, нито на интегрираните групи, към които те принадлежат.
(108)
На последно място, що се отнася до твърдението на Céntrica, че системата допуска дискриминация между разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар, Комисията припомня, че може да има дискриминация, когато по различен начин се третират лица, които се намират в едно и също правно или фактическо положение, или обратното, когато лица, които се намират в различни правни или фактически условия, получават едно и също третиране.
(109)
На първо място, това твърдение е явно неоснователно в случая на Elcogás, S.A., тъй като дружеството получава вземания, без да извършва дейност в сектора на разпределението. На второ място, не беше доказано, че определените четири други предприятия Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A и Endesa, S.A. са компенсирани предвид дейността им като разпределителни дружества, които доставят електроенергия по регулирани тарифи, както вече беше посочено в съображение 30 по-горе. На трето място и във всеки случай в испанската електроенергийна система разпределителните дружества и доставчиците на свободния пазар не се намират в едно и също правно и фактическо положение. Задължението за доставки на електроенергия по регулирани тарифи се изпълнява при регулаторни ограничения, които превръщат разпределителните дружества само във финансови посредници и посредници при доставките, които изпълняват правните разпоредби, докато доставките на свободния пазар са напълно либерализирана дейност. Следователно разликата в третирането, на която се противопоставя Céntrica, не може да се разглежда като дискриминация, въпреки че нивото на регулираните тарифи може да е било в ущърб на процеса на либерализация. То обаче не е следствие от неправомерна държавна помощ, отпусната на разпределителните дружества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(110)
В процеса на официалното разследване бяха разсеяни съмненията, изразени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата. Комисията е убедена, че признаването от страна на Испания на разходите, направени от електроразпределителните предприятия при извършване на дейността им по доставки на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия, не е предоставило икономическо предимство на разпределителните дружества съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(111)
Тъй като предвидените критерии в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали останалите критерии са изпълнени. Поради това заключението на Комисията е, че мярката не представлява държавна помощ в полза на електроразпределителните предприятия. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Признаването от Кралство Испания на разходите, направени от разпределителните дружества при доставките на електроенергия за средни и големи предприятия по регулирани тарифи през 2005 г., под формата на вземания на Iberdrola, S.A, Unión Eléctrica Fenosa, S.A. Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa, S.A и Elcogás, S.A., предвидени в Кралски указ-закон 5/2005, не представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 4. veljače 2014.
o španjolskim tarifama za opskrbu električnom energijom: distributeri Državna potpora SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) koju je provela Španjolska
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2013) 7743)
(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/457/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
POSTUPAK
(1)
Poduzeća Centrica plc i Centrica Energía S.L.U. (dalje u tekstu zajedno „Centrica”) dopisom od 27. travnja 2006. Komisiji su podnijela pritužbu u pogledu sustava reguliranih tarifa za opskrbu električnom energijom provedenog u Španjolskoj u 2005.
(2)
Komisija je dopisom od 27. srpnja 2006. od španjolskih tijela zatražila dostavu informacija o prethodno navedenoj mjeri. Komisiji su te informacije dostavljene dopisom od 22. kolovoza 2006.
(3)
Predmet je evidentiran 12. listopada 2006. kao neprijavljena potpora (predmet 66/2006).
(4)
Komisija je dopisom od 9. studenoga 2006. od španjolskih tijela zatražila dodatna pojašnjenja u pogledu mjere. Španjolska tijela odgovorila su dopisom od 12. prosinca 2006.
(5)
Komisija je dopisom od 24. siječnja 2007. obavijestila španjolska tijela da je u pogledu te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
(6)
Odluka Komisije objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe u pogledu te mjere.
(7)
Španjolska je dostavila primjedbe dopisom od 26. veljače 2007.
(8)
Sljedeće zainteresirane strane dostavile su primjedbe Komisiji: vlada pokrajine Galicije (dopisom od 23. ožujka 2007.), društvo Centrica (dopisima od 26. ožujka i 3. srpnja 2007.), Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE (dopisom od 26. ožujka 2007.), vlada pokrajine Asturije (dopisom od 27. ožujka 2007.), Udruženje energetski intenzivnih korisnika AEGE (dopisom od 2. travnja 2007.), društvo Asturiana de Zinc AZSA (dopisom od 3. travnja 2007.), proizvođač kovina Ferroatlántica (dopisom od 3. travnja 2007.), društvo Alcoa (dopisom od 3. travnja 2007.), Španjolsko udruženje elektroenergetskog sektora UNESA (dopisom od 25. travnja 2007.), društvo ENEL Viesgo (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Iberdrola (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Union Fenosa Distribución (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Endesa Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.).
(9)
Komisija je dopisima od 15. svibnja i 6. srpnja 2007. španjolskim tijelima proslijedila primjedbe zainteresiranih strana te im omogućila da odgovore, a ona su primjedbe dostavila dopisom od 2. kolovoza 2007.
(10)
Društvo Centrica dostavilo je daljnje informacije dopisima od 1. srpnja 2007., 28. kolovoza 2007., 4. veljače 2008. i 1. ožujka 2008.
(11)
Komisija je dopisima od 30. srpnja 2009., 19. ožujka 2010., 6. listopada 2011., 12. travnja 2012., 31. kolovoza 2012., 4. veljače 2013. i 17. srpnja 2013. od španjolskih tijela zatražila dostavu dodatnih pojašnjenja u pogledu mjere. Tijela su odgovorila dopisima od 5. listopada 2009., 26. travnja 2010., 7. prosinca 2011., 12. lipnja 2012., 18. listopada 2012., 11. veljače 2013. i 4. listopada 2013.
(12)
Predmet je 19. travnja 2013. podijeljen u dva dijela: predmet SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu krajnjim korisnicima električne energije i predmet SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu distributerima električne energije. Ova se Odluka odnosi samo na potporu distributerima električne energije.
DETALJAN OPIS MJERE
ŠPANJOLSKI ELEKTROENERGETSKI SUSTAV U 2005.
Razlika između reguliranih i nereguliranih djelatnosti.
(13)
U zakonodavnom okviru utvrđenom Zakonom 54/1997 od 27. studenoga 1997. (šp. Ley del sector eléctrico, LSE) koji je temelj španjolskog elektroenergetskog sustava, postoji osnovna razlika između reguliranih i liberaliziranih djelatnosti.
(14)
Proizvodnja, uvoz i izvoz električne energije te maloprodajna opskrba električnom energijom liberalizirane su djelatnosti, odnosno djelatnosti koje gospodarski subjekti mogu slobodno obavljati prema tržišnim uvjetima i koje nisu pod regulatornim nadzorom države, poput kontrole cijena i uvjeta opskrbe.
(15)
Za razliku od njih, država u potpunosti regulira distribuciju, prijevoz i djelatnosti koje obavljaju tržišni operatori (3) i operatori sustava (4). Država te djelatnosti u pravilu regulira u svim elektroenergetskim sustavima jer operatori koji ih obavljaju imaju de facto i de jure monopol pa u suprotnome oni ne bi imali nikakvih ograničenja u kršenju pravila o tržišnom natjecanju te bi mogli naplaćivati monopolističke cijene veće od uobičajenih tržišnih cijena.
Čista distribucija i opskrba po reguliranim tarifama
(16)
Distribucija je u 2005. u španjolskom elektroenergetskom sustavu uključivala tri vrste reguliranih djelatnosti. Prva je bila čista distribucija. Čista distribucija uključuje prijenos električne energije distribucijskim mrežama do točaka potrošnje te predstavlja monopol zbog nepostojanja alternativnih mreža. Druga djelatnost uključuje neke djelatnosti komercijalnog upravljanja blisko povezane s distribucijom, poput očitavanja brojila, uključujući ugovore, ispostavljanje računa, osiguravanje službe za korisnike itd. Treća je regulirana aktivnost u 2005. bila opskrba po reguliranim tarifama koja je bila zakonom dodijeljena distributerima, uz njihovu glavnu zakonsku zadaću (upravljanje i osiguranje pristupa elektroenergetskim distribucijskim mrežama) (5). Nakon reforme koja je dovršena u 2009. distributeri više ne obavljaju opskrbu električnom energijom po reguliranim tarifama.
(17)
Distributeri su prema zakonu obvezni nabavljati električnu energiju potrebnu za opskrbu reguliranih potrošača na organiziranom veleprodajnom tržištu (engl. pool) po dnevnoj cijeni (granična cijena sustava ili cijena poola) ili izravno od proizvođača obnovljive energije (6) i potom je prodavati krajnjim potrošačima po važećoj reguliranoj tarifi.
Uloga distributera kao financijskih posrednika sustava
(18)
U 2005. postojalo je najmanje 25 različitih reguliranih tarifa za krajnje korisnike ovisno o razini potrošnje, profilu potrošnje i/ili namjeni potrošnje te naponu priključka na mrežu. Istodobno, krajnjim korisnicima na slobodnom tržištu naplaćivalo se devet ostalih reguliranih naknada za pristup mreži, isto na temelju priključnog napona i ostalih obilježja (7). Na slobodnom tržištu krajnji korisnici opskrbljivačima plaćaju naknade za pristup mreži, koji ih potom prosljeđuju distributerima. Na reguliranom tržištu naknade za pristup mreži ugrađene su u sveobuhvatnu reguliranu tarifu koju plaćaju krajnji korisnici distributerima (one su uključene). Španjolska je od 2005. uvela promjene u sustav reguliranih tarifa. Posljednja je promjena uvedena u 2013. kad je Španjolska donijela novi zakonodavni okvir za elektroenergetski sektor (Zakon 24/13) koji, među ostalim mjerama, uključuje reformu regulacije maloprodajnih tržišnih cijena. Španjolska je najavila da će taj novi zakon i njegove provedbene odredbe primijeniti tijekom 2014.
(19)
O razinama reguliranih integralnih tarifa i reguliranim naknadama za pristup mreži odlučuje se jednokratno ex ante za cijelu godinu, u pravilu prije kraja godine N-1, ali ih je tijekom godine moguće prilagoditi (8). Međutim, godišnja su povećanja tarifa ograničena (9). U načelu su sve tarife i naknade utvrđene na temelju predviđanja tako da se osigura da su regulirani prihodi od njihove primjene dostatni za pokrivanje ukupnih reguliranih troškova elektroenergetskog sustava. Ti su regulirani troškovi sustava u 2005. uključivali troškove opskrbe električnom energijom za integralne tarife, troškove kupnje električne energije iz posebnih sustava potpore (obnovljivi izvori, kogeneracije itd.), troškove prijevoza i distribucije, mjere za upravljanje potražnjom, troškove proizvodnje dodatne električne energije na španjolskim otocima, potporu za ugljen, gubitke iz ranijih godina itd.
(20)
U regulatornoj strukturi u Španjolskoj distributeri su bili (i dalje jesu) glavni financijski posrednici sustava. Distributeri su upravljali svim prihodima od sustava reguliranih tarifa, odnosno naknada za pristup mreži i prihoda od integralnih tarifa. Ti su se prihodi pod zajedničkim nazivom „dospjeli prihodi” (ingresos liquidables) upotrebljavali za plaćanje svih reguliranih troškova sustava. Nisu postojala pravila za odvajanje određene kategorije prihoda ili njihovih dijelova za određenu kategoriju troškova ili njihovih dijelova. Posljedično, prihodi od naknada za pristup mreži nisu ni u cijelosti ni djelomično odvajani za financiranje viših troškova potpore za električnu energiju iz obnovljivih izvora ili trošak proizvodnje na španjolskom otocima.
(21)
Do poravnanja računa došlo je u okviru postupka namire provedenog pod izravnim nadzorom španjolskog regulatora Comisión Nacional de Energía (u daljnjem tekstu: „CNE”). Naknada distributerima (za djelatnost povezane s čistom distribucijom) isto se tako plaćala iz dospjelih prihoda nakon odbitka svih ostalih troškova.
Usporedba distributera i opskrbljivača i odgovarajuće cijene
(22)
Stoga su u 2005. dvije različite kategorije operatora poslovale na španjolskom maloprodajnom tržištu električne energije: distributeri, koji su bili obvezni prodavati po reguliranim tarifama te opskrbljivači, koji su prodavali po slobodno dogovorenim uvjetima. Zbog povijesnih su razloga distributeri u Španjolskoj dio vertikalno integriranih grupacija (pozicionirani operatori) koje su tradicionalno upravljale distribucijskim mrežama na posebnim zemljopisnim područjima i koje su se mijenjale isključivo zbog ranijih spajanja i konsolidacija. Na reguliranom su tržištu distributeri naplaćivali integralne tarife u kojima nije postojala razlika između troškova nabave električne energije i troškova za pristup mreži.
(23)
Opskrbljivači mogu pripadati vertikalno integriranim grupacijama (koje u pravilu imaju zasebne divizije za proizvodnju, distribuciju i opskrbu) ili mogu biti novi subjekti na tržištu. Novi subjekti nemaju proizvodni kapacitet te posluju samo na maloprodajnom tržištu. Društvo Centrica jedan je od tih novih subjekata. Na slobodnom su tržištu opskrbljivači naplaćivali cijene kojima je trebalo podmiriti naknadu za pristup mreži (koja se plaća distributerima), troškove nabave električne energije (troškovi nabave električne energije na veleprodajnom tržištu ili troškovi vlastite proizvodnje u slučaju vertikalno integriranog društva) te „maržu za komercijalizaciju” koja uključuje ostale troškove (troškovi komercijalizacije, računalnih sustava, naplate itd.), kao i povrat na uloženi kapital.
(24)
U 2005. istodobno postojanje slobodnog i reguliranog tržišta, a osobito mogućnost krajnjih korisnika da ih bez naknade mijenjaju, značilo je da su regulirane tarife predstavljale referentnu cijenu, odnosno de facto gornju granicu cijena na slobodnom tržištu. Stoga je opskrbljivač mogao poslovati s dobiti u određenom tržišnom segmentu samo uz pozitivnu maržu za komercijalizaciju, tj. određenu razliku između maloprodajne cijene, odnosno u ovom slučaju regulirane tarife na koju kupac ima pravo i ukupnih troškova uključenih u usluge kupcima.
Tarifni deficit iz 2005.
(25)
U 2005. zbog razine na kojoj su utvrđene regulirane tarife i naknade za pristup mreži nisu ostvareni dostatni prihodi kojima bi sustav mogao podmiriti sve troškove evidentirane ex post za cijelu godinu. Tijekom konačnog postupka namire za 2005. koji je na kraju godine proveo CNE utvrđen je deficit u iznosu od 3 811 milijun EUR. To nije bio prvi slučaj da je postupkom namire ostvaren deficit, iako iznos deficita iz 2005. do tada nije zabilježen. U 2000., 2001. i 2002. već su zabilježeni niži deficiti.
(26)
Među ostalim, država je podcijenila stvarne troškove nabave električne energije. Iako se, u općenitom smislu, potrošnja električne energije krajnjih korisnika na reguliranom i slobodnom tržištu u 2005. kretala prema predviđanjima iz prosinca 2004., zbog niza su nepredviđenih povećanja cijena tijekom godine veleprodajne cijene u 2005. utvrđene na 62,4 EUR/MWh u usporedbi s 35,61 EUR/MWh u 2004., zbog čega je prosječna veleprodajna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh. Uzroci su tog povećanja neobično sušna godina zbog koje je proizvodnja električne energije u hidroelektranama smanjena za 55 %, povećanje cijena nafte, prebacivanje tržišne cijene naknada na emisiju CO2 u okoliš koje su dobivene bez naknade na temelju sustava trgovanja emisijama te povećanje potražnje za energijom veće od rasta BDP-a.
(27)
Španjolski regulator, CNE, naglasio je da u 2005. prosječne integralne tarife nisu uključivale sve troškove opskrbe, a osobito trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu. Točnije, kako je prikazano dijagramom u nastavku, samo su u pet mjeseci, od siječnja do veljače 2005. i potom ponovno od travnja do lipnja 2005., cijene uključene u prosječne regulirane integralne tarife bile niže od prosječnih cijena na veleprodajnom tržištu električne energije. Međutim, od listopada 2006. do prosinca 2007. dogodilo se suprotno: tijekom tog razdoblja u trajanju od 14 mjeseci prosječne veleprodajne cijene naglo su pale ispod cijena električne energije uključenih u prosječne regulirane integralne tarife znatno više od razlike uočene tijekom sedam mjeseci u 2005. kad su veleprodajne cijene bile više od cijena uključenih u integralne tarife.
Dijagram 1.:
Ponderirana prosječna veleprodajna cijena u usporedbi s cijenom električne energije uključene u integralnu tarifu
Izvor: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Razdoblje od 2005. do 2007., str. 84.
(28)
Važan čimbenik koji je isto predstavljao doprinos povećanju općih troškova sustava bila je visoka razina potpore za proizvodnju obnovljive energije. Točnije, proizvođači obnovljive energije mogli su odabrati izravno sudjelovanje na veleprodajnom tržištu. U 2005. ta je mogućnost bila posebno privlačna pa je, posljedično, više proizvođača obnovljive energije od očekivanog sudjelovalo na veleprodajnom tržištu, što je dovelo do viših troškova sustava. Osim toga, izravna potpora za troškove električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija) koji se ne prodaju veleprodajnom tržištu, koji su u računima knjiženi kao regulirani troškovi, iznosila je 2 701 milijuna EUR u 2005., što je povećanje od 5,75 % u odnosu na 2004. Primjerice, troškovi sustava za prijevoz i distribuciju iznosili su 4 142 milijuna EUR u 2004., 4 410 milijuna EUR u 2005. i 4 567 milijuna EUR u 2006.
Mehanizam koji je donesen za pretfinanciranje i naknadu deficita
(29)
Porast deficita nije prošao nezapaženo. Već u ožujku 2005., kad je postalo jasno da će biti ostvaren tarifni deficit, člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005 (10) španjolska tijela propisala su da će pet najvećih španjolskih „ovlaštenih opskrbljivača električnom energijom”, odnosno onih koji imaju pravo na naknadu za naslijeđene troškove (11), osigurati sredstva za podmirivanje razlike između troškova i prihoda elektroenergetskog sustava na temelju sljedećih postotaka:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %
(30)
Negativni saldo na računu naslijeđenih troškova predstavljao bi osnovu za prava na naplatu koja uključuju pravo društava na naplatu prihoda od potrošača električne energije u budućnosti. Društva bi mogla sekuritizirati ta prava i prodavati ih na tržištu. Ta su društva, osim društva Elcogás S.A., matična društva vertikalno integriranih grupacija koje obično posluju u sektoru proizvodnje električne energije te u sektoru distribucije divizijama za distribuciju. Kako je utvrđeno člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005, motivi i kriteriji na kojima se temelji odabir tih pet društava za potrebe pretfinanciranja tarifnog deficita iz 2005., a ne drugih društava koja posluju na španjolskom tržištu električne energije, su, čini se, njihovo pravo na nadoknadu troškova tranzicije umjesto za, primjerice, njihovo poslovanje u sektoru distribucije. Društvo Elcogás S.A. bilo je i dalje jest društvo koje se bavi isključivo proizvodnjom električne energije (12). Na isti je način za potrebe pretfinanciranja deficita u elektroenergetskom sustavu u kasnijim godinama Španjolska odredila matično društvo grupacije (primjerice Endesa S.A., Iberdrola S.A.) ili njegovu diviziju za proizvodnju (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. u Kraljevskom zakonskom dekretu 6/2009), ali nikad diviziju za distribuciju (Endesa Distribución Eléctrica, S.L., društvo kćer u cijelosti u njegovu vlasništvu odgovorno za distribuciju električne energije na temelju sustava reguliranih tarifa u 2005.).
(31)
Španjolska su tijela u rujnu 2006. donijela odluku o mjerama za podmirivanje deficita iz 2005. od potrošača električne energije reguliranim tarifama. Kraljevskim dekretom 809/2006 (13) španjolska su tijela utvrdila da će deficit iz 2005. (ili točnije prava na naplatu koja je dobilo pet odobrenih opskrbljivača) podmiriti potrošači tijekom 14,5 godina posebnom dodatnom naknadom koja se primjenjuje na integralne tarife i tarife za pristup. Dodatna naknada, izračunana kao godišnji iznos potreban za linearno podmirivanje neto sadašnje vrijednosti deficita iz 2005. tijekom 14,5 godina, utvrđena je na 1,378 % integralne tarife, odnosno 3,975 % tarife za pristup za 2006. Važeća je kamata bila tromjesečni Euribor.
(32)
Ta se dodatna naknada smatrala „doprinosom posebne namjene” (šp. cuota con destino espécifico). Španjolska tijela utvrdila su da će se prihodi od doprinosa za financiranje deficita iz 2005. prikupljati na depozitnom računu kojim upravlja CNE. Potom će CNE izvršiti prijenos sredstava vlasnicima prava na naplatu, odnosno opskrbljivačima koji su financirali deficit ili subjektima koji su naknadno od njih kupili prava na naplatu u skladu s udjelom deficita koji su financirali.
Učinci tarifnog deficita na španjolsko tržište
(33)
U 2005. 37,49 % potražnje za električnom energijom zadovoljeno je nabavom na slobodnom tržištu. Ta se količina odnosi na relativno mali broj potrošača; samo je 8,5 % potrošača kupovalo na slobodnom tržištu, dok ih se 91,5 % i dalje zadržalo na reguliranim tarifama (smanjenje u usporedbi s 97 % u 2004.) Potrošači na visokom naponu (prije svega industrijski potrošači) predstavljali su glavnu kategoriju na slobodnom tržištu, njih 38,9 % iskoristilo je tu mogućnost, a njihove su nabave predstavljale 29 % ukupne potrošnje električne energije na španjolskom kopnu u 2005. Velika većina kućanstava i malih potrošača na niskom naponu, koji su se mogli odlučiti za slobodno tržište od 2003. (14), i dalje se zadržala na reguliranim tarifama, međutim, znatan se dio njih u 2005. odlučio za slobodno tržište. Na dan 31. prosinca 2005. na slobodnom je tržištu bilo više od dva milijuna potrošača (u usporedbi s 1,3 milijuna u 2004.).
(34)
Međutim, prosječnu cjenovnu prednost reguliranih tarifa za 2005. potrebno je razmatrati usporedo s povratkom potrošača reguliranom tržištu, iako uz određeni vremenski pomak. Kako je prikazano u tablici 2. u nastavku, broj potrošača koji se opskrbljivao na slobodnom tržištu povećao se tijekom 2005., odnosno smanjio u 2006. čime se njihov postotak (8,15 %) izjednačio s postotkom ostvarenim u prvoj polovini 2005. Isto tako, smanjenje količine električne energije kojom su se opskrbljivali krajnji korisnici na slobodnom tržištu koje je zabilježeno u prosincu 2004., nastavilo se i u prvoj polovici 2005. Iako se ono znatno zaustavilo od lipnja do rujna 2005., nastavilo se u prosincu 2005. i kroz čitavu 2006.
Tablica 2. -
Udjel opskrbnih stanica i električne energije na slobodnom tržištu (kao postotak ukupnog tržišta) od 2004. do 2006.
Električna energija
2004.
2005.
2006.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
kao postotak opskrbnih stanica
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
kao postotak električne energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Izvor: CNE-ovo izvješće „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(35)
Iako se učinak gubitaka koje su snosili opskrbljivači počeo osjećati sredinom 2005. kad je došlo do znatnog povećanja veleprodajnih cijena, ugovore o opskrbi nije bilo moguće odmah raskinuti. Posljedično, opskrbljivači na slobodnom tržištu, osobito oni bez proizvodnog kapaciteta koji su morali nabavljati električnu energiju na veleprodajnom tržištu, bili su prisiljeni birati između ponuda nižih od uvjeta na slobodnom tržištu koje su odgovarale reguliranoj tarifi, unatoč mogućnosti nastanka gubitaka naplate viših cijena koje uključuju stvarne troškove nabave, zbog čega bi izgubili tržišni udjel.
ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA NA TEMELJU ČLANKA 108. STAVKA 2. UFEU-A
(36)
Odluka Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka temeljila se na sljedećim razlozima:
(37)
U odluci se uspoređuju regulirane tarife koje plaćaju različite kategorije krajnjih korisnika s procijenjenim cijenama koje bi oni trebali plaćati na slobodnom tržištu da nema tarifa te je utvrđeno da se čini da postoji prednost u korist većine kategorija korisnika. Navodna je potpora u korist krajnjih korisnika predmet zasebne odluke u predmetu SA.21817 - Regulirane tarife za opskrbu električnom energijom: potrošači.
(38)
Kad je riječ o distributerima, u odluci o pokretanju postupka navodi se da je poticanjem krajnjih korisnika na povratak na regulirano tržište sustav išao na ruku povlaštenim distributerima čija se profitna marža od reguliranih djelatnosti činila zajamčenom. Činilo se da se ta prednost dodjeljivala selektivno distributerima jer su oni bili jedini tržišni operatori kojima je bilo dopušteno prodavati električnu energiju po reguliranim tarifama.
(39)
Odlukom je utvrđeno i da je sustav uključivao prijenos državnih sredstava jer se dodatna naknada za podmirivanje deficita smatra parafiskalnim nametom od kojeg prihode prije prijenosa krajnjim korisnicima prikuplja španjolski regulator CNE (javno tijelo). U odluci se zaključuje da je, u kontekstu sudske prakse Suda u tim pitanjima, ta sredstva potrebno smatrati državnim sredstvima.
(40)
S obzirom na to da veliki krajnji korisnici i distributeri posluju na tržištima koja su u pravilu otvorena za tržišno natjecanje i trgovinu unutar Unije, Komisija je u odluci o pokretanju postupka zaključila da su ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a te da mjera predstavlja državnu potporu u korist krajnjih korisnika i distributera.
(41)
Naglašavajući da se nijedno odstupanje predviđeno člankom 107. UFEU-a ne čini primjenjivim, u odluci se ocjenjuje može li se opskrba električnom energijom po reguliranim tarifama smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa (engl. service of general economic interest, SGEI) te može li ona imati koristi od odstupanja predviđenih člankom 106. stavkom 2. UFEU-a. U odluci se navodi da je u elektroenergetskom sektoru diskrecijsko pravo država članica pri utvrđivanju obveza pružanja javne usluge ograničeno odredbama Direktive 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (15) („Direktiva o električnoj energiji”). Direktivom o električnoj energiji utvrđuje se obveza država članica da utvrde obvezu pružanja univerzalne usluge (uključujući posebno pravo na opskrbu po razumnim cijenama) samo za potrošače iz kategorije kućanstva i malih poduzeća (16). U odluci se zaključuje da, u kontekstu prethodno navedene Direktive, opskrbu električnom energijom srednjih i velikih poduzeća po reguliranim tarifama, za razliku od kućanstava i malih poduzeća, nije moguće smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa u strogom smislu tog pojma.
(42)
Komisija je zato izrazila ozbiljnu sumnju u to mogu li se elementi potpore u reguliranim tarifama koje su primijenjene na poduzeća koja nisu mala poduzeća i distributere smatrati usklađenima s unutarnjim tržištem.
PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(43)
Na poziv Komisije za dostavu primjedaba o odluci o otvaranju detaljnog istražnog postupka veliki industrijski potrošači, distributeri, neovisni opskrbljivači i vlade španjolskih autonomnih zajednica dostavili su brojne podneske. U ovoj će se Odluci ispitivati samo primjedbe relevantne za stajalište distributera.
PRIMJEDBE NEOVISNIH OPSKRBLJIVAČA
(44)
Primjedbe su dostavili društvo Centrica i Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE. Njihovi su argumenti i zaključci u velikoj mjeri jednaki i na njih će se odgovarati zajednički.
(45)
Glavna je točka podneska društva Centrica navodna državna potpora koja je dodijeljena distributerima električne energije. Društvo Centrica naglašava da je u 2005. prosječni trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu bio gotovo 70 % veći od prosječnog predviđenog troška nabave uključenog u integralne tarife koje je država utvrdila Kraljevskim dekretom 2329/2004.
(46)
Posljedica su te razlike između predviđanja i stvarnih troškova nedostatni prihodi sustava za podmirivanje troškova, uglavnom zato što je cijena koji su distributeri plaćali pri nabavi električne energije bila veća od regulirane cijene po kojoj su je morali prodavati. Distributeri su stoga ostvarili deficit u svojim bilancama. Međutim, kao posljedica mehanizma koji su donijela španjolska tijela za podmirivanje manjka prihoda (koji je uključivao zahtjev prihvatljivim proizvođačima za pretfinanciranje deficita na temelju zahtjeva za naknadnu naknadu), bilance distributera ostale su uravnotežene, a njihove je gubitke de facto nadoknadila država.
(47)
Druga su pravila vrijedila za opskrbljivače na slobodnom tržištu unatoč činjenici da su i oni ostvarili slične gubitke. Prema društvu Centrica i udruženju ACIE opskrbljivači na slobodnom tržištu imali su slične troškove nabave kao i distributeri (17). Štoviše, oni su de facto bili obvezani razinom integralne tarife koju je država utvrdila za sve kategorije kupaca jer u suprotnome ne bi mogli privući nove kupce ni zadržati postojeće. Točnije, ACIE naglašava da su njegovi članovi početkom 2005. sklopili ugovore na temelju predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena te da su potom morali poštovati obveze iz tih ugovora, iako se pokazalo da ne ostvaruju dobit. Posljedično, neovisni su opskrbljivači ostvarili gubitke. Međutim, za razliku od distributera, gubitke neovisnih opskrbljivača država nije nadoknadila. Društvo Centrica procjenjuje da je u 2005. ostvarilo gubitke u iznosu od 10 milijuna EUR. Prema udruženju ACIE nekoliko je opskrbljivača, uključujući društva Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, bilo prisiljeno prekinuti poslovanje.
(48)
Prema mišljenju udruženja ACIE i društva Centrica naknada gubitaka distributera predstavlja narušavanje tržišnog natjecanja, diskriminaciju neovisnih opskrbljivača te ju je potrebno smatrati državnom potporom. Osim ocjene da naknada gubitaka sama po sebi predstavlja prednost, društvo Centrica tvrdilo je da pozicionirani sudionici na tržištu (vertikalno integrirana poduzeća) mogu zadržati svoj tržišni udjel i izbjeći gubitke poticanjem kupaca na odlazak od njihovih divizija za opskrbu koje ostvaruju gubitke i prelazak njihovim divizijama za distribuciju koje će dobiti naknadu, ovisno o slučaju.
(49)
Prema mišljenju udruženja ACIE i društva Centrica prednost je pozicioniranih poduzeća bila „posebna” odnosno selektivna jer je mehanizam financiranja i naknade predstavljao osobitu korist za distributere omogućavajući im financijsku i konkurentsku prednost u odnosu na opskrbljivače na slobodnom tržištu. Društvo Centrica tvrdilo je da je razlika između distributera i opskrbljivača na slobodnom tržištu isključivo formalna jer su obje kategorije konkurenti na istom tržištu (maloprodaja električne energije), jer su pod utjecajem integralnih tarifa (zato što su one uvedene zakonom ili zato što one de facto predstavljaju ograničavanje tržišnih cijena) i jer su nabavljali električnu energiju po istoj cijeni i ostvarili jednake gubitke.
(50)
Prema mišljenju društva Centrica povlašteni tretman distributera niti je bilo moguće opravdati nijednim razlogom u smislu logike i strukture elektroenergetskog sustava niti ga se moglo smatrati naknadom za uslugu od općeg gospodarskog interesa. Društvo Centrica i dalje smatra da je sustavom prekršena Direktiva o električnoj energiji ne samo zbog diskriminacijskog karaktera mjera za podmirivanje deficita, već i zato što je potrošačima oduzeto pravo na transparentne cijene i tarife (18). S obzirom na to da je dio cijene električne energije za 2005. odvojen za buduće godine, konačne naplaćene cijene potrošačima nisu bile transparentne.
(51)
Društvo Centrica smatra da selektivna prednost omogućena mjerama za podmirivanje deficit ne predstavlja korist samo za distributere, već i za vertikalno integrirana poduzeća kojima pripadaju. Prema mišljenju društva Centrica vertikalno integriranu grupaciju potrebno je smatrati jednim poduzećem za potrebe primjene pravila o državnim potporama. Društvo Centrica tvrdi da je u španjolskom sustavu proizvodnim društvima dopušteno podizanje cijena na veleprodajnom tržištu i nastavak ostvarivanja dobiti. U tim su okolnostima grupacije imale stečena prava na zadržavanje tržišnog udjela na koji su računale njihove divizije za distribuciju. Stoga je vertikalno integrirane grupacije isto tako potrebno smatrati primateljima državne potpore.
PRIMJEDBE DISTRIBUTERA
(52)
Primjedbe su dostavili UNESA (udruženje koje predstavlja distributere), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución i Endesa Distribución. Njihove se primjedbe u velikoj mjeri preklapaju i na njih će se odgovarati zajednički.
(53)
Distributeri (koje predstavlja UNESA) razlikuju čistu distribuciju/djelatnosti komercijalnog upravljanja, koje smatraju uslugom od općeg gospodarskog interesa i opskrbu po reguliranim tarifama, koja prema njihovu mišljenju ne uključuje državnu potporu jer njome nije omogućena financijska prednost.
(54)
Distributeri podsjećaju da su opskrbljivači i distributeri poslovali u vrlo različitom pravnom kontekstu; od distributera se zahtijevala nabava električne energije za opskrbu po reguliranim tarifama na posebne načine (na veleprodajnom tržištu ili od proizvođača „u posebnom sustavu”), dok su opskrbljivači mogli slobodno pregovarati o cijenama. Distributeri nisu mogli odbiti opskrbu reguliranih kupaca i nisu mogli privući kupce, osim onih koji su se odlučili za regulirane tarife. Distributeri nisu mogli ni nuditi pomoćne usluge, dok su opskrbljivači slobodno određivali uvjete opskrbe.
(55)
U tablici u nastavku navodi se sažetak razlika između opskrbljivača na slobodnom tržištu i distributera u pogledu maloprodaje električne energije (19):
Obvezna opskrba
Moguće tržište
Nabave električne energije
Opskrbljivači
Ne
Svi korisnici u Španjolskoj
Svi mehanizmi
Distributeri
Da
Samo korisnici priključeni na njihove mreže
Na veleprodajnom tržištu ili od proizvođača u posebnom sustavu
Veleprodajna nabavna cijena
Prodajna cijena
Profitna marža
Opskrbljivači
Slobodna
Slobodna
Prodajna marža
Distributeri
Cijena na veleprodajnom tržištu ili regulirana cijena „u posebnom sustavu”
Regulirane tarife
Bez profitne marže
(56)
Distributeri stoga zaključuju da, s obzirom na različit pravni i činjenični kontekst, opskrbljivači na slobodnom tržištu nisu predstavljali konkurenciju distributerima, već reguliranim tarifama koje su djelovale kao referentna cijena na tržištu.
(57)
Distributeri tvrde da od opskrbe električnom energijom po toj tarifi nisu ostvarivali ni dobit ni prednost bilo koje vrste. Dok je naknada distributerima za čistu distribuciju i komercijalno upravljanje uključivala profitnu maržu za naknadu za uloženi kapital, za opskrbu po reguliranim tarifama distributeri su dobili samo naknadu troškova bez ikakve profitne marže. Točnije, troškovi „priznati” distributeru temeljili su se na prosječnoj ponderiranoj cijeni električne energije tijekom referentnog razdoblja. U određenim okolnostima ti su priznati troškovi mogli biti niži od stvarnih ukupnih troškova distributera. U slučaju ostvarivanja viška od regulirane prodaje ta sredstva nisu ostala distributerima, već su tijekom postupka namire raspoređena za financiranje ostalih općih troškova sustava. Iznos koji je država priznala bio je jednak razlici između prosječne ponderirane cijene nabava električne energije pomnožena s količinom energije koju je prevezao svaki distributer nakon ispravka za uobičajene gubitke.
(58)
Distributeri su dalje tvrdili da nisu imali nikakve ni izravne ni neizravne financijske koristi od povratka kupaca sa slobodnog tržišta na regulirane tarife jer je njihova naknada za čistu distribuciju i komercijalno upravljanje u cijelosti neovisna o broju kupaca po reguliranim tarifama ili količini električne energije koja je prodana po određenoj tarifi.
-
Kao prvo, kako je prethodno objašnjeno, za opskrbu po reguliranoj tarifi postojala je samo naknada troškova.
-
Kao drugo, naknada za čistu distribuciju isto tako nije ovisila o broju kupaca po reguliranim tarifama jer se temeljila na količini „prevezene energije”, koja je uključivala svu električnu energiju koju su prevezli distributeri u mreži, neovisno o tome je li ona prodana po reguliranim tarifama ili na slobodnom tržištu.
-
Kao treće, naknada za djelatnosti komercijalnog upravljanja isto tako nije ovisila o broju kupaca koji se opskrbljuju po reguliranim tarifama jer su zakonom predviđena plaćanja na temelju broja sklopljenih ugovora (za tarife za pristup i regulirane tarife) i stoga nisu povezana s brojem kupaca po reguliranim tarifama. Od distributera se u svakom slučaju zahtijevalo rješavanje svih upita kupaca, poput promjena vrste priključka, ugovora, izdavanja računa za tarife za pristup, očitanja brojila itd., neovisno o vrsti opskrbe.
(59)
Distributeri stoga zaključuju da je „naknadu” koju su primili za opskrbu po reguliranim tarifama potrebno smatrati prije povratom iznosa koje su bili dužni platiti unaprijed zbog primjene zakona ili naknadom štete.
(60)
Društvo Iberdrola posebno tvrdi da bi pripisivanje deficita distributerima bilo pravno i ekonomski netočno. Troškovi nastali pri nabavi električne energije za regulirano tržište mogli su se pripisati elektroenergetskom sustavu, a ne distributerima, što samo predstavlja provedbu pravnih odredaba. Prihodi od prodaje po reguliranim cijenama nikad nisu postali vlasništvo distributera, već su pripali elektroenergetskom sustavu u cjelini pa je stoga sustav potrebno promatrati kao „prodavatelja” električne energije po reguliranim cijenama. U visoko reguliranom sustavu poput španjolskoga pripisivanje distributerima financijskih neravnoteža uzrokovanih regulatornom strukturom ili pogreškama u procjenama budućih troškova električne energije bilo bi, prema mišljenju društva Iberdrola, neopravdano.
(61)
Društvo Iberdrola isto tako naglašava da distributeri nisu zadržali prihod od dodatne naknade koja je, kao „doprinos posebne namjene”, odmah prebačena na depozitni račun koje je otvorio CNE i proslijeđen proizvođačima koji su pretfinancirali deficit.
PRIMJEDBE REGIONALNE VLADE POKRAJINE ASTURIJE
(62)
Primjedbe regionalne vlade pokrajine Asturije jednake su primjedbama španjolske vlade navedenima u nastavku na koje se upućuje.
PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE
(63)
Španjolska i dalje smatra da sustav reguliranih tarifa iz 2005. nije uključivao potporu ni krajnjim korisnicima ni distributerima. Točnije, kad je riječ o distributerima, Španjolska smatra da je dobivena naknada u skladu sa sudskom praksom Suda u predmetu Altmark i da stoga ne predstavlja državnu potporu.
POSTOJANJE POTPORE
NEPOSTOJANJE UZROČNO-POSLJEDIČNE VEZE IZMEĐU DJELOVANJA DRŽAVE I DEFICITA I NEMOGUĆNOST PRIPISIVANJA DEFICITA DRŽAVI
(64)
Španjolska tvrdi da se deficit nije mogao pripisati državi jer je on posljedica nepredvidljivih vanjskih okolnosti, a ne namjere države da subvencionira određene djelatnosti.
(65)
Španjolska tvrdi da opskrba po reguliranim tarifama koje utvrđuje država nije bila suprotna pravu EU-a u 2005. Stoga je regulatorna intervencija države bila pravno valjana jer je predstavljala izraz nacionalne samostalnosti. Jedno se od tih prava na samostalnost odnosi na utvrđivanje tarifa tako da se očekivani troškovi podudaraju s očekivanom potražnjom.
(66)
Distributeri su prikupljali sredstva integralnim tarifama i tarifama za pristup i potom prebacivali dio tih prihoda na posebne račune (u skladu s postocima utvrđenima dekretom o godišnjim tarifama). Potom su oduzimali nabave električne energije na veleprodajnom tržištu i od proizvođača „u posebnom sustavu”. Ako prihodi od integralnih tarifa i tarifa za pristup nisu bili dostatni za podmirivanje troška reguliranih djelatnosti, nastao je tarifni deficit.
(67)
Španjolska tvrdi da je deficit iz 2005. posljedica razlike između predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena električne energije i stvarnih cijena zabilježenih na veleprodajnom tržištu. Iznimno visoke cijene u 2005. posljedica su nepredvidljivih uzroka koji se smatraju višom silom (vidjeti uvodnu izjavu 26).
(68)
S obzirom na to da je događaj zbog kojeg je nastala potreba za navodnom potporom bilo povećanje veleprodajnih cijena veće od predviđenog, navodnu prednost nije bilo moguće pripisati nijednom pravnom aktu. Čak i uz pretpostavku da je ta prednost ranije postojala, ona bi bila posljedica okolnosti koje nisu povezane s namjerama države. Postojanjem više sile, prema mišljenju Španjolske, prekida se uzročno-posljedična veza između administrativne odluke o utvrđivanju razine tarifa i konkurentske prednosti koja je osnova za državnu potporu. Čak i uz pretpostavku da je ispunjen objektivni uvjet uzročno-posljedične veze, nedostaje subjektivni uvjet namjere (mogućnost pripisivanja) na strani države.
NEPOSTOJANJE DRŽAVNIH SREDSTAVA
(69)
Španjolska tvrdi da tarife nisu uključivale javna sredstva. Kao prvo, Španjolska u tom pogledu tvrdi da dodatna naknada nije „naknada” u smislu sudske prakse Europskog suda u pogledu parafiskalnih nameta jer ju ne naplaćuje država pa se ona ne smatra fiskalnim nametom. Prema mišljenju Španjolske dodatna je naknada sastavni dio tarife i ima karakter tarife. Stoga je tarifa privatna cijena.
(70)
Kao drugo, država nije prikupljala sredstva i uplaćivala ih u fond koji je država odredila. Distributeri su naplaćivali tarife, a ne država, pa su one stoga bile privatne cijene kojima je osigurana primjerena naknada čimbenicima (kako je utvrđeno LSE-om). One nisu predstavljale ni poreze ni javne cijene. Država nije ništa nadoknađivala jer je naknada osigurana sustavom na temelju tržišnih sila kod nereguliranih djelatnosti i tarifa za pristup koje je država utvrdila za regulirane djelatnosti. Budući da u tom sustavu ne postoji opterećenje za državu, nikakva državna sredstva neće biti uključena u skladu sa sudskom praksom u predmetu Sloman Neptune (20) . Nadalje, ta se sredstva nisu slijevala u državnu riznicu, nisu navedena u proračunskim zakonima, nisu podlijegala nadzoru Revizorskog suda te njihov povrat od dužnika nije bilo moguće izvršiti administrativnim postupcima povrata. Dugovanja unutar elektroenergetskog sustava nisu podlijegala kamatnoj stopi koja se primjenjuje na dugovanja državi.
(71)
Španjolska inzistira da je tim sredstvima upravljao španjolski regulator, CNE, isključivo u ulozi računovodstvenog posrednika. Španjolska tijela naglašavaju da je Komisija u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima iz 2001. (SA NN 49/99) već utvrdila da „je prijenos sredstava CNE-om u osnovi računovodstvenog karaktera. Sredstva koja se prenose na račun CNE-a nisu nikada postala vlasništvom tog tijela te su odmah isplaćena korisnicima u skladu s ranije utvrđenim iznosom koji CNE ni na koji način ne može mijenjati”. Komisija je na temelju tog razmatranja zaključila da „ne može utvrditi predstavljaju li prihodi od nameta utvrđenog u okviru sustava naslijeđenih troškova državna sredstva”.
(72)
Kao treće, Španjolska osporava zaključak Komisije da se regulirana prodaja distributera financirala „posebnim porezom” koji su plaćali svi krajnji korisnici električne energije u Španjolskoj. Prema mišljenju Španjolske, „država (nije) financirala” distributere, već su oni primili razumnu i pravičnu naknadu za zakonom propisanu zadaću koju su bili obvezni obavljati.
(73)
Osim toga, pri prodaji električne energije po reguliranim tarifama i njezinoj nabavi na veleprodajnom tržištu od proizvođača distributeri su ostvarili deficit (koji je podmiren mehanizmom pretfinanciranja utvrđenim Kraljevskim zakonskim dekretom 5/2005), ali će proizvođači, umjesto distributera, ostvariti prihode od dodatne naknade dodane tarifi.
NEPOSTOJANJE PREDNOSTI
(74)
Španjolska se ne slaže s privremenim zaključkom Komisije da je reguliranim tarifama distributerima omogućena ekonomska prednost.
(75)
Kad je riječ o distributerima, Španjolska osporava zaključak Komisije da su tarifni sustavi predstavljali jamstvo minimalne profitne marže za distributere. Španjolska tvrdi da je opskrba po reguliranim tarifama koju obavljaju distributeri bila opravdana potrebom za jamstvom usluge od općeg interesa te da je naknada za regulirane djelatnosti bila namijenjena isključivo za podmirivanje troškova ispunjavanja obveza povezanih s tim djelatnostima.
NEPOSTOJANJE UČINKA NA TRŽIŠNO NATJECANJE I TRGOVINU MEĐU DRŽAVAMA ČLANICAMA
(76)
Prema mišljenju španjolskih tijela regulatornim odredbama primjenjivima na opskrbu po reguliranim tarifama nije ograničena sloboda osnivanja opskrbljivača električne energije te nije postojao povlašteni tretman španjolskih opskrbljivača u usporedbi s opskrbljivačima iz ostalih država članica.
(77)
U 2005. Pirinejski poluotok imao je toliko mali kapacitet međusobnog povezivanja da stvarno unutarnje tržište električne energije nije postojalo. Španjolska tijela smatrala su da bi, s obzirom na izolaciju, bilo nesrazmjerno zaključiti, kao što je to učinila Komisija, da je tarifa utjecala na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
(78)
Španjolska tijela i dalje smatraju da električna energije nije izvezena izvan Španjolske te da distributeri koji posluju u Španjolskoj nisu mogli prodavati španjolsku električnu energiju izvan nacionalnog državnog područja. S druge su strane sva prihvatljiva društva mogla obavljati djelatnost distribucije u jednakim uvjetima kao i španjolska poduzeća i uživati jednak pravni i ekonomski tretman.
(79)
Španjolska smatra da su opskrbljivači, za razliku od toga, obavljali slobodnu i nereguliranu djelatnost. Oni su se suočavali s odgovarajućim rizicima i prednostima. Preuzimanje tih rizika značilo je prihvaćanje da od svoje djelatnosti maloprodaje u određenim nepredvidljivim uvjetima možda neće ostvarivati dobit. Ipak, ponovno bi ostvarivali dobit čim bi to bilo omogućeno zahvaljujući tarifama ili po prestanku postojanja iznimnih okolnosti.
ANALIZA U SMISLU SUDSKE PRAKSE U PREDMETU ALTMARK
(80)
Španjolska navodi da u 2005. postojanje reguliranih tarifa nije bilo u suprotnosti s pravom Unije s obzirom na to da je rok za otvaranje tržišta za sve potrošače, uključujući kućanstva, bio 1. srpnja 2007.
(81)
Prema mišljenju Španjolske podmirivanje troškova distributera pri opskrbi po reguliranim tarifama u skladu je s četiri kriterija sudske prakse u predmetu Altmark pa stoga ta intervencija nije obuhvaćena područjem primjene državne potpore.
(82)
Kao prvo, opskrba električnom energijom usluga je od općeg interesa i država mora intervenirati radi sprečavanja zloupotreba vladajućih položaja koji proizlaze iz postojanja jedinstvene mreže (prirodni monopol). Stoga društva koja obavljaju regulirane djelatnosti ispunjavaju obveze pružanja javne usluge.
(83)
Kao drugo, parametri za utvrđivanje tarifa utvrđeni su na objektivan i transparentan način. Naknada za regulirane djelatnosti objektivna je i transparentna. Ostala su poduzeća iz EU-a isto tako mogla ući na tržište distribucije.
(84)
Kao treće, plaćanjima za regulirane djelatnosti podmiruju se samo troškovi ispunjavanja obveze pružanja javne usluge. Distributeri su mogli dobiti naknadu troškova koji su isključivo povezani s reguliranim djelatnostima.
(85)
Kao četvrto, složeni regulatorni okvir za utvrđivanje tarifa i postupak namire dokazi su da je tarifni sustav utemeljen na pomnoj analizi troškova i prihoda sustava te analizi potražnje za električnom energijom.
(86)
Španjolska na toj osnovi zaključuje da tarifni sustav nije predstavljao državnu potporu jer je bio u skladu sa sudskom praksom u predmetu Altmark.
OCJENA MJERE
(87)
Područje primjene ove Odluke ograničeno je na opskrbu električnom energijom velikih i srednjih poduzeća koju obavljaju distributeri po reguliranim tarifama i ne uključuje ostale djelatnosti koje obavljaju distributeri i koje se odnose na čistu distribuciju. Potonje su u potpunosti neovisne u pravnom i financijskom smislu, od djelatnosti prodaje po reguliranim tarifama i u svakom slučaju nisu obuhvaćene područjem primjene odluke o pokretanju postupka, što je pobudilo sumnju samo u pogledu usklađenosti s unutarnjim tržištem navodne prednosti omogućene distributerima kao posljedice niske razine reguliranih tarifa i mjera poduzetih za podmirivanje i refinanciranje deficita iz 2005.
POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE U SKLADU S ČLANKOM 107. STAVKOM 1. UFEU-A
(88)
Mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti: mjera (a) korisniku omogućuje ekonomsku prednost; (b) dodjeljuje ju država ili se dodjeljuje kroz državna sredstva; (c) selektivna je; (d) utječe na trgovinu unutar Zajednice te bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja unutar Unije. Budući da ti uvjeti moraju biti ispunjeni kumulativno, Komisija će ograničiti ocjenu na postojanje ekonomske prednosti za korisnike.
Postojanje ekonomske prednosti
(89)
Poduzeća su u prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako ostvare ekonomsku prednost koju inače ne bi ostvarila po tržišnim uvjetima. Kad je riječ o tome, Sud Europske unije smatra da u posebnim slučajevima naknade za usluge pružene u zamjenu za obveze koje uvode države članice, koje ne premašuju godišnje nepodmirene troškove i koje su namijenjene osiguranju da predmetna poduzeća ne ostvaruju gubitke, ne predstavljaju potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, već naknadu za usluge koje pružaju predmetna poduzeća (21).
(90)
Točnije u elektroenergetskom sektoru Komisija nije u svojoj dugotrajnoj praksi donošenja odluka primjenom članka 107. stavka 1. i članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a u pogledu obveza uvedenih distributerima da nabavljaju električnu energiju iz određenih izvora po cijeni većoj od tržišne, uzela u obzir da ta naknada koja pokriva razliku između troškova nabave i tržišnih cijena predstavlja ekonomsku prednosti u korist distributera. U tim su slučajevima predmetni operatori djelovali u skladu s regulatornim obvezama isključivo u ulozi posrednika u elektroenergetskom sustavu i primali su naknadu za svoje troškove, a da se pritom nije uzelo u obzir da će ta naknada dovesti do ekonomske prednosti, dok je zakonodavstvom nedvojbeno mogla biti uvedena obveza nabave bez naknade troškova.
(91)
Isto se događa, posebno u području opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama, i kad je riječ o naknadi namijenjenoj financiranju razlika između prihoda i troškova nabave električne energije na veleprodajnom tržištu po reguliranim tarifama koje su zatražili prihvatljivi potrošači (22). Iz toga proizlazi da naknada troškova nabave električne energije distributera u elektroenergetskom sustavu ne predstavlja nužno ekonomsku prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Navodnu je naknadu španjolskim distributerima troškova opskrbe po reguliranim tarifama potrebno ispitati u smislu tih presedana.
(92)
Privremeni je zaključak iz odluke Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka bio da postoji ekonomska prednost u odnosu na tržišne uvjete u korist španjolskih distributera na temelju dvaju argumenata. Kao prvo, distributeri su navodno ostvarili zajamčenu profitnu maržu od djelatnosti opskrbe po reguliranoj tarifi. Kao drugo, poticanjem korisnika na prelazak na regulirano tržište koje opskrbljuju distributeri, zbog tarifa je navodno došlo do povećanja prihoda distributera. Ta se dva argumenta mogu objediniti u jednostavnu rečenicu, a to je da je dobit distributera porasla razmjerno njihovom opskrbom električnom energijom po reguliranim tarifama u 2005.
(93)
Dostupni opis španjolskog elektroenergetskog sustava i tijekom postupka dostavljene informacije navedene u uvodnim izjavama 16., 19., 20., 57. i 58. ne predstavljaju potporu tom prijedlogu. Dok je u slučaju čiste distribucije naknada koju su distributeri dobili u 2005. uključivala profitnu maržu, u slučaju opskrbe po reguliranoj tarifi distributeri su dobili samo naknadu („priznavanje”) troškova bez profitne marže. Slično tomu, naknada distributerima u pogledu njihovih djelatnosti čiste distribucije nije ovisila o broju kupaca po reguliranim tarifama i količini prodane električne energije po određenoj tarifi, stoga u slučaju opskrbe većeg broja kupaca po reguliranim tarifama ne bi došlo do porasta njihovih prihoda.
(94)
Iz toga proizlazi da informacije prikupljene tijekom postupka ne potkrjepljuju tvrdnju da je zbog prodaje električne energije došlo do rasta dobiti španjolskih distributera zato što im je profitna marža bila zajamčena.
(95)
Kad je riječ o pitanju bi li priznavanjem troškova opskrbe i naknadom za njih distributerima bila omogućena ekonomska prednost koju inače ne bi ostvarili po tržišnim uvjetima, potrebno je naglasiti da priznavanje troškova nastalih u obliku prava naplate koja je dobilo pet poduzeća određeno člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005, odnosno društva Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. i Elcogás, S.A., nije predstavljalo naknadu za njihovu djelatnost distribucije. Kako je ranije objašnjeno u uvodnim izjavama 29. i 30., iako društvo Elcogás S.A., koje nema društva kćeri u vlasništvu, nije poslovalo u sektoru distribucije u 2005. (ni u kasnijim godinama), navedena poduzeća određena su zbog njihova postojećeg prava na naknadu naslijeđenih troškova, uz moguće uzimanje u obzir njihove proizvodne djelatnosti, ali ne i njihove djelatnosti distribucije po reguliranim tarifama.
(96)
Kao drugo, čak i uz pretpostavku da se prava naplate koja predstavljaju obvezu pet prethodno navedenih poduzeća na pretfinanciranje deficita u elektroenergetskom sustavu iz 2005. mogu tumačiti kao naknada troškova distribucije četirima poduzećima koja su poslovala u sektoru distribucije po reguliranim tarifama, potrebno je uzeti u obzir stvarne uvjete po kojima su distributeri bili obvezni obavljati tu u potpunosti reguliranu djelatnost. Kako je ranije opisano u uvodnim izjavama 54. do 55., distributeri nisu mogli ostvariti ni dobit ni gubitke, nisu mogli birati ni način nabave električne energije ni kupce, niti su mogli određivati prodajne cijene niti su mogli nuditi dodatne usluge kojima se ostvaruje profitna marža. Sami distributeri i vertikalno integrirane grupacije kojima su pripadali nisu imali ni izravan ni neizravan ekonomski interes za uključivanje u opskrbu električne energije po reguliranoj tarifi. Vertikalno integrirana grupacija radije bi imala interes za opskrbu krajnjih korisnika po uvjetima slobodnog tržišta jer bi njezina divizija za opskrbu od takve prodaje ostvarivala dobit, što ne bi bio slučaj da se korisnike opskrbljuje distributer grupacije po reguliranim tarifama.
(97)
Iz toga proizlazi da se u usporedbi s uvjetima opskrbe po uvjetima slobodnog tržišta zanemaruju različite pravne i činjenične okolnosti opskrbljivača na slobodnom tržištu i distributera koji obavljaju opskrbu po reguliranim tarifama. Iako država u načelu distributerima u elektroenergetskom sustavu može uvesti nabavne i prodajne cijene i ostale uvjete trgovanja, to ne znači da im je naknadom troškova omogućena ekonomska prednost koju ne bi inače ostvarili po tržišnim uvjetima. Doista, regulacija tarifa dodatno osigurana obveznom opskrbom ne omogućuje slobodu odlučivanja o najosnovnijim čimbenicima opskrbe, poput cijena i proizvodnje. Distributeri bi mogli krajnjim kupcima naplaćivati znatno višu tarifu za pokrivanje troškova ne samo po hipotetskim tržišnim uvjetima, odnosno zbog nepostojanja regulatornih ograničenja u pogledu tih osnovnih parametara. Štoviše i još važnije, u španjolskom je elektroenergetskom sustavu u 2005., kao i u svakom elektroenergetskom sustavu, distributer - ili operator visokonaponske mreže za energetski intenzivne potrošače - samo posrednik koji fizički povezuje korisnika s mrežom, što je nužan uvjet za opskrbu električnom energijom. S obzirom na nepostojanje hipotetske druge distribucijske mreže u Španjolskoj u 2005., predmetni su distributeri određeni te su opskrbljivali slobodno i regulirano tržište. Distributeri imaju važnu ulogu jer omogućavaju opskrbu električnom energijom, neovisno o posebnim regulatornim mjerama ili politici ili o tome temelje li se uvjeti tržišnog natjecanja kojima je opskrba uređena na tržišnim mehanizmima ili regulaciji.
(98)
U reguliranom tarifnom sustavu, poput španjolskoga u 2005., u uobičajenom tijeku poslovanja nedostatak sredstava u ukupnoj bilanci sustava iz jedne godine u pravilu bi se nadoknadio sljedeće godine višim tarifama i/ili naknadama za pristup za krajnje korisnike, dok bi smanjenje troškova dovelo do viška zbog kojeg bi potom bile moguće niže tarife ili naknade. Međutim, u izostanku odvajanja posebnih kategorija prihoda za troškove, povećanje (smanjenje) prihoda i/ili troškova možda neće dovesti do odgovarajućeg deficita ili viška u korist distributera. Primjerice, kako je navedeno u uvodnoj izjavi (27), dijagramu 1., dok su cijene električne energije uključene u regulirane tarife bile u pravilu niže od tržišnih cijena u većini mjeseci 2005., obratno vrijedi za razdoblje od studenoga 2006. do prosinca 2007. i to se nije odrazilo na povećanu dobit od djelatnosti opskrbe po reguliranim tarifama distributera. To je u skladu s regulatornom strukturom sustava prema kojoj distributeri ne bi u cijelosti ili djelomično snosili troškove neuravnoteženosti troškova i prihoda sustava, kao i što nikad ne bi ostvarili dobit od te aktivnosti, a svaki bi višak od prodaje električne energije po reguliranim tarifama bio upotrijebljen za podmirivanje ostalih troškova sustava.
(99)
Distributeri su imali ulogu financijskih posrednika elektroenergetskog sustava tako da su predstavljali središte svih ulaznih (regulirani prihodi od tarifa i naknada za pristup) i izlaznih (svi opći troškovi sustava) financijskih tokova. Regulirani prihodi i troškovi elektroenergetskog sustava u 2005. prema opisu iz uvodnih izjava 19., 20. i 28. uključuju vrlo raznolike regulirane troškove koji su uvjetovani tržištem i politikom, poput troškova nabava električne energije, uključujući nabavu iz obnovljivih izvora, dodatne troškove proizvodnje električne energije na španjolskim otocima itd., bez odvajanja određenih prihoda za određene troškove. Regulirani prihodi nikada nisu postali vlasništvo distributera, uz iznimku naknade za čistu distribuciju koju su distributeri zadržali nakon odbitka svih ostalih troškova sustava.
(100)
Svaki bi se deficit u bilanci poput onoga iz 2005., neovisno o njegovim uzrocima, stoga pojavio u bilancama distributera, a oni nemaju slobodu odlučivanja o razini reguliranih prihoda i troškova ili o financiranju određenih troškova određenim prihodima. Doista, kao što je očito iz iznosa navedenih u uvodnoj izjavi (28), troškovi prijevoza i distribucije elektroenergetskog sustava u 2005. iznosili su 4 410 milijuna EUR, što je u skladu s istim kategorijama troška u 2004. odnosno 2006. Prema tome, razina troškova distributera nije povezana s iznosom deficita iz 2005.
(101)
Stoga se klasifikacija deficita iz 2005. kao „gubitaka distributera” ne čini opravdanom jer se deficit ne može pripisati djelovanju distributera, već regulatornim odredbama kojima se utvrđuje pravo krajnjih korisnika na opskrbu po reguliranim tarifama i, u određenoj mjeri, regulatornim i političkim odlukama, primjerice o potpori proizvodnji električne energije iz obnovljivih izvora i kogeneracije. Iz toga proizlazi da financiranje deficita u bilanci elektroenergetskog sustava mehanizmima opisanima u uvodnim izjavama 29. do 32. nije način za apsorbiranje određenih gubitaka distributera, već ukupnih gubitaka sustava. Doista, bez priznavanja deficita od 3 811 milijuna EUR iz 2005. i njegova pretfinanciranja od strane pet najvećih opskrbljivača električne energije, podmirivanje troškova prijevoza i distribucije sustava nastalih u korist svih korisnika, bez obzirna na to nalaze li se oni na reguliranom ili slobodnom tržištu, ne bi bilo moguće.
(102)
Formalnim istražnim postupkom ne utvrđuje se postojanje nikakvih drugih elemenata prednosti u korist distributera. Distributeri su prepustili cjelokupnu korist od niskih reguliranih tarifa krajnjim korisnicima, nisu ostvarili nikakvu dobit i nisu imali ikakve koristi od korisnika koji se vraćaju na regulirano tržište. Iz toga proizlazi da je u financijskom smislu uloga distributera u Španjolskoj u potpunosti usporediva s ulogom posrednika sustava. U tom se pogledu priznavanje troškova opskrbe po reguliranoj tarifi za opskrbu električnom energijom na temelju španjolskog elektroenergetskog sustava u 2005. u načelu ne razlikuje od naknade troškova nabave električne energije koju Komisija nije klasificirala kao državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a u pogledu električne energije iz određenih izvora (uvodna izjava (90)) i energije iz veleprodaje za opskrbu po reguliranim tarifama (uvodna izjava (91)).
(103)
Iako u odluci o pokretanju postupka cilj nisu vertikalno integrirani subjekti kojima pripadaju distributeri, računovodstvenim i djelomično pravnim razdvajanjem u cilju očitovanja o tvrdnjama društva Centrica, Komisija je ocijenila i jesu li takvi subjekti mogli ostvariti neizravne prednosti koje se mogu smatrati državnom potporom. Društvo Centrica posebno je tvrdilo da su integrirani subjekti koji se bave maloprodajom električne energije na slobodnom tržištu (divizijom za opskrbu) mogli izbjeći gubitke poticanjem korisnika na prelazak na njihovu diviziju za distribuciju. Tvrdilo je i da je postojao poticaj za proizvođača koji pripada integriranom subjektu da zadrži visoke veleprodajne cijene s obzirom na to da će divizija za distribuciju integriranog subjekta (koja prodaje po reguliranoj tarifi) biti zaštićena od gubitaka.
(104)
Komisija nije mogla utvrditi postojanje ekonomske prednosti nastale od činjenice da korisnici električne energije radije biraju distributere umjesto opskrbljivača. U ekonomskom smislu, prelazak s opskrbe na distribuciju nije donio dobit, već samo izbjegavanje gubitaka divizija za opskrbu četiriju vertikalno integriranih grupacija, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. i Endesa, S.A.; kad je riječ o društvu Elcogás, ono je poslovalo samo u sektoru proizvodnje električne energije. Međutim, to se ne može smatrati prednošću u slučaju ostalih četiriju predmetnih društava jer su divizije za opskrbu mogle izbjeći te troškove u svakom slučaju jednostavnim raskidima ugovora o opskrbi. Stoga u slučaju divizija za opskrbu sustav nije predstavljao prednost, već kaznu jer su izgubile kupce. I u slučaju distributera sustav je bio financijski neutralan (zbog prethodno navedenih razloga). Kad je riječ o proizvođačima, oni bi ionako prodali svoju električnu energiju na veleprodajnom tržištu.
(105)
Kad je riječ o navodnom poticaju za proizvođače da zadrže visoke veleprodajne cijene, potrebno je naglasiti da, iako je poticaj za proizvođače na podizanje cijena nedvojbeno mogao biti posljedica tržišnog okruženja koje su stvorila španjolska tijela, tarife same po sebi nisu dovele do većih veleprodajnih cijena. Stvarno podizanje cijena zahtijevalo bi složene strategije i protutržišno ponašanje u slučaju proizvođača. Nije utvrđena ni izravna ni jasna uzročno-posljedična veza između tarifa i mogućeg umjetnog povećanja veleprodajnih cijena, zbog čega to ostaje nedokazana teoretska hipoteza.
(106)
Komisija je isto tako razmatrala mogućnost da je sustavom, istiskivanjem konkurenata na slobodnom tržištu s elektroenergetskog tržišta, omogućena prednost pozicioniranim grupacijama povećanjem i „ponovnim oblikovanjem” njihova tržišnog udjela tako da on uglavnom odgovara veličini distribucijske mreže svake grupacije u slučaju četiri vertikalno integrirane grupacije. Ni tu hipotetsku prednost nije bilo moguće utvrditi zbog sljedećih razloga:
-
Kao prvo, nije uvijek moguće „premještati kupce” unutar iste grupacije. Kupac kojeg opskrbljuje divizija za opskrbu društva Endesa na području na kojem je lokalni distributer društvo Iberdrola ne može se prebaciti diviziji za distribuciju društva Endesa, već samo diviziji za distribuciju društva Iberdrola. Štoviše, taj je prelazak na regulirano tržište integriranim subjektima predstavljao neto trošak jer je zbog njega došlo do povećanja deficita koji su morali financirati po nepovoljnim uvjetima.
-
Kao drugo, grupacije nisu ostvarile nikakvu dobit od prodaje koju su ostvarili distributeri. Stoga moguću korist od većeg tržišnog udjela nije moguće pretvoriti u dobit u 2005. (godini obuhvaćenoj istražnim postupkom), već samo u kasnijim godinama kad slobodno tržište ponovno postane održivo. Da bi se ta prednost materijalizirala, korisnici koje opskrbljuje distributer grupacije morali bi ponovno prijeći diviziji za opskrbu grupacije. Međutim, u toj bi fazi kupac koji razmišlja o novoj promjeni opskrbljivača bio slobodan birati među svim opskrbljivačima koji posluju na španjolskom tržištu. Komisija stoga nije utvrdila postojanje konkretne prednosti povezane sa samim postojanjem većeg tržišnog udjela grupacija u razdoblju obuhvaćenom istražnim postupkom.
-
Suprotno tome, integrirane grupacije podlijegale su objektivnoj kazni: obvezi financiranja deficita po neisplativim uvjetima jer je kamatna stopa od prava naplate bila niža od odgovarajuće tržišne stope pa je stoga sekuritizacija prava naplate provedena uz naknadu koja je nedvojbeno niža od naknade u slučaju primjene tržišne stope.
(107)
Na temelju prethodno navedenoga Komisija je zaključila da, kad je riječ o opskrbi poslovnih korisnika, regulatornim sustavom koji je Španjolska primjenjivala u 2005. nisu omogućene ni izravna ni neizravna ekonomska prednost distributerima ili integriranim grupacijama kojima su pripadali.
(108)
Konačno, u pogledu tvrdnji društva Centrica da u sustavu postoji diskriminacija između distributera i opskrbljivača na slobodnom tržištu, Komisija naglašava da do diskriminacije može doći u slučaju različitog tretmana osoba koje su u jednakom činjeničnom i pravnom položaju, ili obrnuto, kad se jednaki tretman primjenjuje na osobe u različitim činjeničnim i pravni položajima.
(109)
Kao prvo, u slučaju društva Elcogás S.A., kojem su dodijeljena prava naplate iako ono nije poslovalo u sektoru distribucije, ta je tvrdnja očito neutemeljena. Kao drugo, nije dokazano da su ostala četiri određena društva, Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, i Endesa, S.A., primila naknadu zbog svojih djelatnosti u ulozi distributera koji obavljaju opskrbu električnom energijom po reguliranim tarifama, kako je ranije navedeno u uvodnoj izjavi (30). Kao treće, distributeri i opskrbljivači na slobodnom tržištu ni u kom slučaju nisu u jednakom činjeničnom i pravnom položaju u španjolskom elektroenergetskom sustavu. Obveza je opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama ispunjena na temelju regulatornih ograničenja zbog kojih su distributeri bili u isključivoj ulozi posrednika u smislu financija i opskrbe koji su provodili pravne odredbe, dok je opskrba po uvjetima slobodnog tržišta bila u potpunosti liberalizirana djelatnost. Stoga razlika u tretmanu koju je osporilo društvo Centrica ne može predstavljati doprinos diskriminaciji, neovisno o činjenici da je razina reguliranih tarifa mogla biti štetna za postupak liberalizacije. Međutim, to nije bila posljedica dodjele nezakonite državne potpore distributerima.
ZAKLJUČAK
(110)
Sumnje koje je Komisija izrazila u odluci o pokretanju postupka ublažene su tijekom formalnog istražnog postupka. Komisija je zadovoljna što priznavanjem od strane Španjolske troškova distributera električne energije u pogledu njihove djelatnosti opskrbe električnom energijom po reguliranim tarifama srednjih i velikih poslovnih korisnika distributerima nije omogućena ekonomska prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(111)
S obzirom na to da su kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a kumulativnog karaktera, nema potrebe za ispitivanjem jesu li ispunjeni ostali kriteriji. Komisija stoga zaključuje da mjera ne predstavlja državnu potporu u korist distributera električne energije. Ovaj se zaključak odnosi na stanje i vremensko razdoblje obuhvaćene ovom pritužbom te se njime ne dovodi u pitanje mogućnost da Komisija ispita mjere koje je Španjolska poduzela od 2005.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Priznavanje od strane Kraljevine Španjolske troškova koje su distributeri imali pri opskrbi električnom energijom srednjih i velikih poslovnih korisnika po reguliranim tarifama tijekom 2005. u obliku prava naplate društava Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. i Elcogás, S.A. utvrđenih Kraljevskim zakonskim dekretom 5/2005 ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 4. veljače 2014.