РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 11. lipnja 2014.
o državnoj potpori SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom Stretto
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 3571)
(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/944/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU), a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Talijanska su tijela 27. listopada 2008. obavijestila Komisiju o namjeri regije Kalabrija da dodijeli potporu u obliku dokapitalizacije radi podmirivanja poslovnih gubitaka društva SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dalje u tekstu „SO.G.A.S.” ili „primatelj”): SO.G.A.S. je društvo za upravljanje zračnom lukom Stretto u regiji Kalabrija.
(2)
Tijekom prethodnih ispitivanja Komisija je došla do saznanja o ostalim mjerama u korist istog primatelja koje su se činile nezakonitom državnom potporom. Komisija je stoga te mjere uključila u istražni postupak.
(3)
S obzirom na to da je raspolagala informacijama o tome da je državna potpora dodijeljena prije nego li je mogla ocijeniti njezinu spojivost s unutarnjim tržištem, Komisija je evidentirala predmet kao neprijavljenu potporu pod brojem NN 32/10.
(4)
Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri dopisima od 27. studenoga 2008., 23. veljače 2009. i 19. svibnja 2009. Italija je odgovorila 14. siječnja 2009., 26. ožujka 2009. i 9. listopada 2009.
(5)
Komisija je dopisom od 20. srpnja 2010. obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti službeni istražni postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu potpore društvu SO.G.A.S. (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”).
(6)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je njome uputila poziv zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba.
(7)
Primatelj je dopisom od 19. studenoga 2010. dostavio svoje primjedbe u pogledu odluke o pokretanju postupka. Komisija je 20. prosinca 2010. proslijedila primateljeve primjedbe talijanskim tijelima i od njih zatražila očitovanja. Komisija je 8. ožujka 2011. poslala podsjetnik, a Italija je svoja zapažanja dostavila 29. travnja 2011. Zainteresirane strane Komisiji nisu dostavile nikakve druge primjedbe.
(8)
Talijanska su tijela dostavila primjedbe o odluci o pokretanju postupka dopisima od 23. rujna 2010. i 15. prosinca 2010.
(9)
Komisija je dopisom od 30. ožujka 2012. zatražila dodatne informacije o mjerama koje su predmet istražnog postupka. Talijanska su tijela dostavila tražene informacije dopisom od 30. travnja 2012.
2. DETALJNI OPIS MJERA
2.1. Primatelj
(10)
Korisnik je mjera društvo SO.G.A.S za upravljanje zračnom lukom Reggio Calabria.
(11)
SO.G.A.S. je društvo s ograničenom odgovornošću u potpunom vlasništvu javnih tijela, osnovano u skladu s talijanskim pravom u ožujku 1981.
(12)
Promet u zračnoj luci povećao se sa 272 859 putnika u 2004. na 571 694 putnika u 2012. (3)
2.2. Sporne mjere
(13)
Mjera koju je Italija prijavila jest dokapitalizacija u iznosu od 1 824 964 EUR koju je provela regija Kalabrija radi podmirivanja gubitaka koje je ostvarilo društvo SO.G.A.S. u 2004. i 2005.
(14)
U lipnju 2005. i lipnju 2006. javni članovi društva SO.G.A.S. odlučili su podmiriti njegove gubitke nastale u prethodne dvije godine (u iznosu od 1 392 900 EUR u 2004., odnosno 2 257 028 u 2005.) razmjernim dokapitalizacijama. U tom je trenutku regija Kalabrija imala 50 % udjela u društvu, dok su ostali članovi društva bili općina Reggio Calabria, pokrajina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina.
(15)
Prema informacijama kojima je Komisija raspolagala u trenutku odluke o pokretanju postupka, pokrajina Reggio Calabria, općina Messina, općina Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina već su provele razmjerne dokapitalizacije.
(16)
Društvo SO.G.A.S. u 2006. ostvarilo je dodatni gubitak u iznosu od 6 018 982 EUR. U prosincu 2007. članovi društva SO.G.A.S. odlučili su pretvoriti rezerve društva u kapital i smanjiti kapital kako bi podmirili preostale gubitke. Međutim, zbog toga bi kapital bio niži od najniže razine koja je za društva za upravljanje zračnim lukama predviđena talijanskim pravom. Kako bi kapital opet bio u skladu s pravnim zahtjevima, članovi društva SO.G.A.S. usuglasili su se o povećanju kapitala za 2 742 919 EUR. Kapital je povećan pretvaranjem obveznica koje su ranije upisali neki članovi društva u ukupnom iznosu od 2 274 919 EUR. Regija Kalabrija nije se nalazila među članovima društva koji su imale konvertibilne obveznice te je njezin udjel u kapitalu društva pao s 50 % na 6,74 %.
2.3. Tijelo koje je dodijelilo potporu
(17)
U slučaju dotičnih mjera tijelo koje je dodijelilo potporu jest regija Kalabrija.
(18)
Kako je prethodno navedeno, javna sredstva društvu SO.G.A.S. osigurale su pokrajina Reggio Calabria, općina Reggio Calabria, pokrajina Messina, općina Messina, Gospodarska komora pokrajine Reggio Calabria i Gospodarska komora pokrajine Messina u obliku razmjernih dokapitalizacija radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004., 2005. i 2006. i usklađivanja kapitala s pravnim zahtjevima.
2.4. Proračun
(19)
Talijanska tijela prijavila su dokapitalizacije u iznosu od 1 824 964 EUR koje su razmjerne udjelu regije Kalabrija u društvu SO.G.A.S., a koje su odobrene u lipnju 2005. i lipnju 2006. Osim toga, kako je prethodno navedeno, ostali javni članovi društva isto su tako podmirili gubitke u iznosu od 1 824 964 EUR. U prosincu 2007. provedena je daljnja dokapitalizacija u iznosu od 2 742 919 EUR.
(20)
Stoga je ukupni proračun mjera koje se ocjenjuju 6 392 847 EUR.
2.5 Postupak pred domaćim sudom
(21)
Regija Kalabrija odlučila je da dokapitalizacije o kojima su članovi društva donijeli odluku u lipnju 2005. i lipnju 2006. neće stupiti na snagu prije odluke Komisije kojom se one odobravaju pa je društvo SO.G.A.S. pokrenulo postupak protiv nje pred redovnim sudom (Tribunale) pokrajine Reggio Calabria. Sud je presudio u korist društva SO.G.A.S., a žalba koju je podnijela regija odbačena je u svibnju 2009.
(22)
Iako je potvrdio nadležnost Komisije za odlučivanje o spojivosti mjere državne potpore s unutarnjim tržištem, sud je smatrao da su nacionalni sudovi nadležni za odlučivanje o tome može li se mjera smatrati državnom potporom. Sud je presudio da javno financiranje u tom slučaju nije činilo državnu potporu jer nije moglo dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja niti utjecati na trgovinu među državama članicama. Sud je iznio i opažanje da je zadovoljeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu jer su u trenutku dodjele potpore, neovisno o gubitcima nastalima u 2004., 2005. i 2006., postojali razumni izgledi u smislu dugoročne profitabilnosti.
(23)
Regija je uložila žalbu na presudu suda na osnovi mišljenja da mjera čini državnu potporu i da je, posljedično, ne bi trebalo provoditi prije nego što Komisija donese odluku o odobrenju. Talijanska su tijela u prosincu 2009. obavijestila Komisiju da je žalba odbačena i da nije moguće poduzeti daljnje postupovne korake protiv dodjele javnog doprinosa društvu SO.G.A.S.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
(24)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka zauzela privremeno stajalište da su razmjerne dokapitalizacije koje je provela regija i ostali javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka nastalih u 2004. i 2005. te dokapitalizacija o kojoj su odlučili članovi društva SO.G.A.S. u prosincu 2007. predstavljale državnu potporu zbog sljedećih razloga:
(a)
uključivale su prijenos sredstava u korist društva SO.G.A.S. brojnih regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria ili lokalnih autonomnih tijela osnovanih u skladu s javnim pravom, odnosno Gospodarske komore pokrajine Reggio Calabria i Gospodarske komore pokrajine Messina; dakle, uključivale su državna sredstva i bile su pripisive državi;
(b)
nisu bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu te su stoga predstavljale selektivnu prednost u korist društva SO.G.A.S.;
(c)
mogle su dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecati na trgovinu među državama članicama.
(25)
Komisija je zauzela privremeno stajalište da sporne mjere nisu spojive s unutarnjim tržištem. Kao prvo, Italija je izričito tvrdila da društvu SO.G.A.S. nije povjereno pružanje nikakvih usluga od općega gospodarskog interesa. Kao drugo, talijanska su tijela potvrdila da se mjere nisu odnosile na nikakva posebna ulaganja u zračnu luku pa je Komisija privremeno zaključila da spojivost mjera nije moguće ocijeniti na temelju kriterija utvrđenih smjernicama o financiranju zračnih luka i početnim potporama zračnim prijevoznicima koji polijeću iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu „Smjernice o zračnom prometu iz 2005.”) (4). Kao treće, neovisno o svojim tvrdnjama da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u poteškoćama u smislu smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama („Smjernice za sanaciju i restrukturiranje”) (5), talijanska su tijela navela i da mjere nisu dio plana restrukturiranja te da takav plan ne postoji. Konačno, Komisija je zauzela stajalište da mjere nisu spojive sa Smjernicama o nacionalnim regionalnim potporama za razdoblje od 2007. do 2013. (dalje u tekstu: „Regionalne smjernice”) (6), kojima je osiguran okvir za ocjenu potpora dodijeljenih na temelju članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) UFEU-a.
(26)
Kad je riječ o postupcima pokrenutima pred talijanskim sudovima u pogledu odbijanja regije da plati svoj razmjerni doprinos prije odobrenja Komisije u skladu s pravilima o državnim potporama, Komisija je smatrala da je, s obzirom na primat prava EU-a nad nacionalnim pravom i sve do službenog povlačenja obavijesti, Italija obvezna postupati u skladu s klauzulom o mirovanju utvrđenom člankom 108. stavkom 3. UFEU-a. Komisija je stoga zauzela stajalište da je, zbog primata obveze mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a, stajalište koje su zauzeli nacionalni sudovi trebalo zanemariti te da talijanska tijela nisu smjela početi primjenjivati prijavljenu mjeru do okončanja postupka u pogledu državne potpore.
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(27)
Primatelj, društvo SO.G.A.S., jedina je zainteresirana strana koja je Komisiji dostavila primjedbe u obliku dokaza i dopuna tvrdnjama koje su talijanska tijela iznijela tijekom službenog istražnog postupka.
4.1. Postojanje potpore
(28)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera koja se ocjenjuje ne čini državnu potporu jer nisu ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. UFEU-a. Preciznije, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da mjera: i. nije utjecala na trgovinu među državama članicama, odnosno ii. nije predstavljala selektivnu ekonomsku prednost u korist društva SO.G.A.S. te iii. nije narušavala niti prijetila da će narušiti tržišno natjecanje.
(29)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da su sporne mjere dodijeljene u uobičajenim tržišnim uvjetima i da su stoga bile u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Bile su u skladu s člancima 2446. i 2447. talijanskoga Građanskog zakonika, prema kojima članovi društva s ograničenom odgovornošću koje je izgubilo više od trećine kapitala moraju nadoknaditi njegove gubitke kako ne bi došlo do likvidacije društva. Kad članovi društva ne bi podmirili gubitke društva SO.G.A.S. za upravljanje zračnom lukom, to bi uključivalo povlačenje (u smislu članka 13. Odluke ministra br. 521 od 12. studenoga 1997.) djelomičnog upravljanja zračnom lukom Stretto koje je povjereno društvu SO.G.A.S. na temelju članka 17. Ukaza-zakona br. 67 iz 1997. te bi potpuna koncesija za upravljanje zračnom lukom, za koju je zahtjev podnesen Ministarstvu prometa, u budućnosti bila nemoguća. Stoga je razumna pretpostavka da bi privatni ulagač pred kojim je sličan izbor jednako postupio kako bi povećao vrijednost svojeg udjela.
(30)
Primatelj je naglasio da je redovni sud pokrajine Reggio Calabria u lipnju 2008. naručio neovisnu procjenu društva kojom je njegova vrijednost procijenjena u rasponu od 12 milijuna EUR do 17 milijuna EUR.
(31)
Kako bi dokazo izglede u pogledu profitabilnosti društva, primatelj je Komisiji dostavio poslovni plan koji je za društvo SO.G.A.S. u listopadu 2008. izradio vanjski konzultant u kojem se predviđa da će društvo ponovno postati održivo u 2013.
(32)
U srpnju 2007. objavljen je poziv na podnošenje ponuda za djelomičnu privatizaciju društva SO.G.A.S. Ponudu za preuzimanje 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. podnio je talijansko-argentinski konzorcij (associazione temporanea di imprese ili„ATI”). Članovi društva SO.G.A.S. smatrali su ponudu ekonomski nepovoljnom. U ožujku 2010. objavljen je novi poziv na podnošenje ponuda za 35 % udjela u društvu SO.G.A.S. Prema tvrdnjama društva SO.G.A.S., dva iskaza interesa koja su podnesena na taj poziv, uz početnu ponudu konzorcija, ukazuju na to da je ispunjeno načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(33)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je i da je Komisija pogriješila pri zaključku da putnici koji upotrebljavaju zračnu luku Stretto mogu upotrebljavati i zračne luke Catania, Lamezia Terme ili Crotone, ovisno o boravištu, i da su sporne mjere posljedično mogle narušiti tržišno natjecanje među upraviteljima zračnih luka.
(34)
Kao prvo, zračna luka Stretto i zračne luke Catania, Lamezia Terme i Crotone regionalne su zračne luke za izravne letove čija se gravitacijska područja ne preklapaju. Zračna luka Stretto ne predstavlja konkurenciju nijednoj drugoj zračnoj luci u Italiji ili Uniji. Zbog posebnih zemljopisnih i infrastrukturnih obilježja Kalabrije nije moguće preklapanje gravitacijskih područja zračne luke Stretto i obližnjih talijanskih zračnih luka. Zračna luka Lamezia Terme udaljena je više od 130 km, odnosno približno sat vremena vožnje od zračne luke Stretto. Ne postoji brza veza između zračnih luka Stretto i Crotone, koje su udaljene više od tri sata. Zračna luka Catania nalazi se u drugoj zemljopisnoj regiji na udaljenosti većoj od 130 km, odnosno jedan sat i 30 ili jedan sat i 40 minuta vožnje automobilom.
(35)
Društvo SO.G.A.S. dostavilo je tablicu u kojoj je naveden indeks povezanosti broja dolaznih putnika u zračnoj luci Stretto i zračnim lukama Lamezia Terme, Crotone i Catania. Prema njihovu mišljenju iz tablice je vidljivo da putnici u zračnoj luci Stretto čine novu sastavnicu regionalnog prometa. Stoga bi zatvaranje zračne luke za posljedicu imalo gubitak dijela potražnje za uslugama zračnog prijevoza, a ne preraspodjelu u ostale zračne luke. Društvo SO.G.A.S. dostavilo je i tablicu kako bi pokazalo da je mjerama koje su predmet ispitivanja doista stvorena nova potreba za uslugama zračnog prijevoza u tom području, od koje koristi imaju zračni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija između zračne luke Stretto i ostalih zračnih luka u Italiji i EU-u te ostale zračne luke koje su se suočile s povećanom potražnjom.
(36)
Društvo SO.G.A.S. odbacilo je privremeni nalaz Komisije da su mjere mogle narušiti tržišno natjecanje među zračnim prijevoznicima. Nijedan zračni prijevoznik nije dobio javna sredstva zahvaljujući odobravanju nižih naknada za slijetanje ili ostalih povoljnih uvjeta. Naknade za slijetanje i ostale uvjete poslovanja zračne luke utvrdilo je nadležno tijelo te upravitelju zračne luke nije omogućilo nikakvo diskrecijsko pravo. Konačno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da zračnu luku uglavnom upotrebljava društvo Alitalia (koje ostvaruje šest od osam dnevnih letova) te da nema pokazatelja da su čarterski ili niskotarifni prijevoznici zainteresirani za uspostavu novih linija iz zračne luke Stretto.
(37)
Društvo SO.G.A.S. zaključilo je da je Komisija pri ocjeni učinka mjere na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama morala u većoj mjeri uzeti u obzir posebne okolnosti i utvrditi da mjera ne predstavlja državnu potporu.
4.2. Spojivost potpore
(38)
Kad je riječ o pitanju mogu li se mjere smatrati spojivima na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je javno financiranje koje se ocjenjuje bilo namijenjeno kontinuitetu poslovanja upravitelja zračne luke i razvoju određenih gospodarskih aktivnosti. Opravdanje tog cilja bila je činjenica da male zračne luke ne ostvaruju dovoljno prihoda za podmirivanje troškova za postupanje u skladu sa zahtjevima u pogledu zaštite i sigurnosti. Osim toga, zračna luka Stretto imala bi znatnih poteškoća s prihvatom čarterskih i niskotarifnih prijevoznika, s obzirom na obilježja infrastrukture zračne luke i posljedična ograničenja koje je uvelo nacionalno tijelo za civilno zrakoplovstvo ENAC (7).
(39)
Točnije, zračna luka Stretto razvrstana je u zračne luke 2. razine u skladu s parametrima ENAC-a. To se razvrstavanje temelji na veličini infrastrukture, a ne na broju putnika, a od zračnih luka s manjim brojem putnika, kako bi ispunile sigurnosne standarde, zahtijeva se da snose jednake troškove kao i zračne luke s više od milijun putnika.
(40)
Bez javnog financiranja koje je predmet istražnog postupka zračna bi se luka morala povući s tržišta, uz negativne posljedice na mobilnost stanovništva na regionalnoj razini. Zbog toga ni članovi društva ne bi ostvarili povrat od svojeg ulaganja.
(41)
Konačno ili alternativno, društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je u ovom predmetu Odluka Komisije 2005/842/EZ (8) o uslugama od općega gospodarskog interesa primjenjiva te da se mjere u svakom slučaju mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem i izuzeti od zahtjeva za prijavu na toj osnovi.
(42)
Društvo SO.G.A.S. tvrdilo je da je upravljanje zračnom lukom usluga od općega gospodarskog interesa u okviru područja primjene članka 2. stavka 1. točke (d) Odluke 2005/842/EZ jer broj putnika u zračnoj luci nije premašivao milijun putnika godišnje. Društvo SO.G.A.S. naglasilo je da na temelju Ukaza-zakona br. 250 od 25. srpnja 1997. lokalna tijela mogu biti članovi samo onih društava kojima su povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Društvo SO.G.A.S. uvijek je bilo u vlasništvu lokalnih tijela u Kalabriji i Messini, što je vjerojatni dokaz da se upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa. Kako bi dokazalo da je upravljanje zračnom lukom doista usluga od općega gospodarskog interesa, društvo SO.G.A.S. dostavilo je odluke općine Reggio Calabria od 27. srpnja 2010. i 19. lipnja 2010. u kojima se govori o važnosti usluga zračne luke na regionalnoj razini.
(43)
Naknada za pružanje javne usluge ograničena je na gubitke upravitelja zračne luke pri pružanju usluge od općega gospodarskog interesa pa je stoga u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti utvrđenima člankom 5. stavkom 1. Odluke 2005/842/EZ. Kad je riječ o izostanku bilo kakvog akta kojim se usluga od općega gospodarskog interesa povjerava upravitelju zračne luke, društvo SO.G.A.S. predložilo je sastavljanje sporazuma kojim bi se otklonile sve sumnje o ispunjivanju četiriju uvjeta iz predmeta Altmark (9) u predmetu zračne luke Stretto.
5. PRIMJEDBE TALIJANSKIH TIJELA
(44)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka naglasila da je Italija potvrdila da društvu SO.G.A.S. nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa pa se spojivost spornih mjera ne može ocijeniti prema pravilima o takvim uslugama.
5.1. Pitanje može li se poslovanje zračne luke smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa
(45)
Italija je tijekom istražnog postupka tvrdila da su mjere koje se ocjenjuju naknada za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa društva SO.G.A.S. Zbog nedostatka dokaza o suprotnome, talijanska su tijela tvrdila da bi se tijekom ex post ocjene moglo zaključiti da su u slučaju društva SO.G.A.S. ispunjeni zahtjevi EU-a za usluge od općega gospodarskog interesa.
(46)
Italija je smatrala da je Komisija stavila neopravdani naglasak na formalne, umjesto na sadržajne zahtjeve za usluge od općega gospodarskog interesa. Kao dokaz za to Italija je dostavila okvirnu ocjenu četiriju kriterija iz predmeta Altmark. Italija je tvrdila da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena misija pružanja javne usluge. Misija je, izravno ili neizravno, potvrđena u nekoliko administrativnih akata koje su izdala lokalna tijela. Italija je dostavila zapisnik sa sastanka izvršnog tijela općine Reggio Calabria održanog 17. listopada 2007. na kojem je donesena odluka o subvencioniranju gubitaka upravitelja zračne luke te zapisnike sa sastanaka istog tijela održanih 16. lipnja 2009. i 31. prosinca 2009. iz kojih je vidljivo da se aktivnosti zračne luke mogu smatrati uslugama od općega gospodarskog interesa. U zapisniku sa sastanka održanog 17. listopada 2007. navedeno je da „regija Kalabrija smatra da su određene aktivnosti zračne luke Reggio Calabria nužne za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa i da su društvu SO.G.A.S. uvedene brojne obveze pružanja javne usluge kako bi se osiguralo pravilno služenje javnom interesu. U takvim slučajevima tijela mogu upravitelju zračne luke subvencionirati dodatne troškove nastale pri ispunjivanju tih obveza, koje su bile takve da nije bilo moguće isključiti da se cjelokupno upravljanje zračnom lukom može smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa”.
(47)
U općenitijem smislu, regija Kalabrija potpisala je Protokol o razvoju zračnih luka Lamezia Terme, Crotone i Reggio Calabria iz kojeg je jasno da su usluge zračne luke javne usluge nužne za gospodarski i društveni razvoj regije te da se, posljedično, mogu financirati sredstvima EU-a, nacionalnim ili regionalnim sredstvima.
(48)
Italija je naglasila i da je 28. prosinca 2008. upravitelj zračne luke zatražio od članova društva podmirivanje gubitaka na temelju obveze pružanja javne usluge te je tvrdio da nijedan privatni operator ne bi pružao uslugu upravljanja zračnom lukom po isključivo komercijalnim uvjetima. Prvi je kriterij iz predmeta Altmark stoga ispunjen.
(49)
Parametre za izračun naknade moguće je jednostavno preuzeti iz bilance stanja društva SO.G.A.S., koja sadržava transparentan izvještaj o troškovima poslovanja. Javno financiranje ograničeno je na iznos gubitaka, pri čemu primatelj nije ostvario dodatnu maržu.
(50)
Kad je riječ o trećem kriteriju iz predmeta Altmark, Italija je tvrdila da se, u slučaju javnih usluga, djelovanje javnog člana društva ne može usporediti s djelovanjem privatnog ulagača. Ponašanje javnog tijela može se opravdati ciljevima u javnom interesu koji su prepreka za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu. U ovom predmetu motiv za ponašanje javnih članova društva nisu tržišni kriteriji te se posljedično ne može usporediti s ponašanjem ulagača na tržištu. Italija je zaključila da treći kriterij iz predmeta Altmark, za koji se činilo da zahtijeva primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, nije relevantan u predmetu koji se istražuje.
(51)
Italija je tvrdila da se, s obzirom na to da je djelatnost društva SO.G.A.S. usluga od općeg interesa, dokapitalizacije mogu smatrati naknadom za pružanje tih usluga na temelju ex post ocjene te da stoga ne predstavljaju državnu potporu.
5.2. Spojivost potpore
(52)
Italija je tvrdila da bi mjere, kad bi se smatrale državnom potporom, u svakom slučaju trebalo smatrati spojivima na temelju članka 2. stavka 1. Odluke 2005/842/EZ.
5.3. Bez narušavanja tržišnog natjecanja
(53)
Italija se pozvala na stavak 39. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. u kojem se navodi da „nije vjerojatno da financiranje koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušava tržišno natjecanje ili utječe na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”.
(54)
Talijanska su tijela nadalje tvrdila da djelatnosti zračne luke nisu profitabilne. Dokaz je za to činjenica da postupak na kraju nije uspio, iako se početna namjera u pogledu djelomične privatizacije društva naširoko oglašavala. S obzirom na to da su se mogući ulagači morali obvezati na podmirivanje gubitaka koji se očekuju u sljedećim godinama, kako je navedeno u poslovnom planu objavljenom u natječaju, i s obzirom na to da se jedina dostavljena ponuda nije smatrala ekonomski povoljnom, bilo je jasno da priroda poslovanja nije profitabilna. Osim toga, činjenica da ponuditelji nisu bili spremni podmiriti moguće buduće gubitke u neograničenoj mjeri, nego samo do unaprijed utvrđenih graničnih vrijednosti, dokaz je nepostojanja tržišta privlačnog ulagačima, a to znači da mjere nisu mogle utjecati na trgovinu među državama članicama.
6. ZAPAŽANJA ITALIJE O PRIMJEDBAMA KOJE SU DOSTAVILE ZAINTERESIRANE STRANE
(55)
Talijanska su tijela dopisom od 27. travnja u ime regije Kalabrija Komisiji dostavila zapažanja o primjedbama društva SO.G.A.S.
(56)
Italija je podržala tvrdnje društva SO.G.A.S., uključujući njegovu tvrdnju da se mjere koje se ocjenjuju odnose na uslugu od općega gospodarskog interesa, što, prema mišljenju Italije, znači da se ne mogu smatrati državnom potporom.
(57)
Italija je tvrdila i da mjere ne narušavaju tržišno natjecanje niti utječu na trgovinu među državama članicama.
7. OCJENA POTPORE
7.1. Postojanje potpore
(58)
U članku 107. stavku 1. UFEU-a navodi se da je, osim ako je UFEU-om drukčije predviđeno, „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da se će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva s unutarnjim tržištem”.
(59)
Kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. kumulativni su: mjere koje su predmet ispitivanja predstavljat će državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a samo ako su ispunjeni svi prethodno navedeni uvjeti. Stoga za financijsku potporu mora vrijediti sljedeće:
(a)
dodjeljuje je država ili se ona dodjeljuje iz državnih sredstava;
(b)
njome se u povlašteni položaj stavljaju određena poduzeća ili proizvodnja određene robe;
(c)
njome se narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja; te
(d)
utječe na trgovinu među državama članicama.
(60)
Opći sud u svojoj je presudi u predmetu Zračna luka Leipzig-Halle (10) smatrao da izgradnja civilne zračne luke i upravljanje njome predstavlja gospodarsku djelatnost. Jedina su iznimka određene djelatnosti koje su u pravilu obuhvaćene izvršavanjem javnih ovlasti pa se ne mogu smatrati gospodarskim djelatnostima. Državno financiranje tih djelatnosti nije obuhvaćeno područjem primjene pravila o državnim potporama. Stoga nema sumnje da je za potrebe zakonodavstva o državnim potporama društvo SO.G.A.S. poduzeće koje upravlja zračnom lukom Stretto i uz naknadu gospodarskim subjektima (posebno zračnim prijevoznicima) koji posluju u zračnoj luci pruža usluge zračne luke.
7.1.1. Državna sredstva
(61)
Koncept državnih potpora primjenjuje se na sve izravno ili neizravno dodijeljene prednosti koje se financiraju iz javnih sredstava i koje dodjeljuje sama država ili posredničko tijelo po ovlastima koje mu je dodijelila država. Stoga se primjenjuje i na sve prednosti koje dodjeljuju regionalna ili lokalna tijela država članica, bez obzira na njihov status i opis (11).
(62)
Komisija je u stavcima 27. i 28. odluke o pokretanju postupka naglasila da mjere koje se ocjenjuju uključuju prijenos sredstava nekoliko regionalnih i lokalnih tijela, odnosno regije Kalabrija, pokrajine Reggio Calabria, općine Messina i općine Reggio Calabria, u korist društva SO.G.A.S. Stoga je Komisija zauzela stajalište da sporne mjere uključuju državna sredstva i da su pripisive državi. Komisija je i sredstva talijanskih gospodarskih komora smatrala državnim sredstvima. Gospodarske komore javna su tijela, uređena javnim pravom, u skladu s kojim čine dio javne uprave i povjerene su im javne funkcije pa je Komisija prema tome smatrala da su njihove odluke pripisive Italiji. Na toj su osnovi sredstva Gospodarske komore pokrajine Messina činila državna sredstva i njihov se prijenos mogao pripisati državi. Tijekom istražnog postupka ni Italija ni zainteresirane strane nisu osporile taj privremeni nalaz.
(63)
Komisija stoga potvrđuje da su sve mjere koje se ocjenjuju dodijeljene državnim sredstvima i pripisive državi.
7.1.2. Selektivna ekonomska prednost
(64)
Javno je financiranje selektivno jer koristi jednom poduzeću, društvu SO.G.A.S. Njime se podmiruju troškovi društva SO.G.A.S. nastali pri redovnom poslovanju.
(65)
Kad je riječ o izgradnji infrastrukture zračne luke i upravljanju njome kao gospodarskoj djelatnosti, Komisija smatra da javno financiranje dodijeljeno društvu SO.G.A.S., upravitelju te infrastrukture, za podmirivanje troškova koje bi upravitelj zračne luke u pravilu trebao sam snositi, predstavlja ekonomsku prednost u njegovu korist jer se njime jača njegov tržišni položaj i sprječava uobičajeno djelovanje tržišnih sila (12).
(66)
Iako je u preliminarnoj fazi Italija tvrdila da zračnoj luci nije službeno povjereno pružanje usluge od općega gospodarskog interesa, Komisija naglašava da je nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Italija ponovno razmotrila svoje stajalište i tvrdila da je sporno javno financiranje zapravo predstavljalo javnu naknadu za ispunjivanje obveza pružanja javne usluge (13).
(67)
Sud je u svojoj presudi u predmetu Altmark odredio sljedeće kriterije za utvrđivanje predstavlja li naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa prednost obuhvaćenu člankom 107. UFEU-a (14):
1.
poduzeću primatelju moraju zaista biti povjerene obveze pružanja javnih usluga i te obveze moraju biti jasno određene („prvi kriterij iz predmeta Altmark”);
2.
parametri za izračun naknade moraju biti unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni („drugi kriterij iz predmeta Altmark”);
3.
naknada ne smije premašiti iznos nužan za podmirenje svih ili dijela troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („treći kriterij iz predmeta Altmark”);
4.
ako poduzeće kojem su povjerene obveze pružanja javne usluge u određenom slučaju nije odabrano u postupku javne nabave kojim bi se omogućio odabir ponuditelja sposobnog za pružanje tih usluga uz najmanji trošak za zajednicu, razina potrebne naknade mora biti utvrđena na temelju analize troškova koje bi tipično poduzeće, kojim se primjereno upravlja i koje ima odgovarajuća prijevozna sredstva za ispunjivanje zahtjeva javnih usluga, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza („četvrti kriterij iz predmeta Altmark”).
7.1.2.1. Prvi kriterij iz predmeta Altmark
(68)
Zahtjev prvog kriterija iz predmeta Altmark podudara se sa zahtjevom utvrđenim člankom 106. stavkom 2. UFEU-a da usluga mora biti jasno povjerena i utvrđena (15).
(69)
Kao prvo, članak 106. stavak 2. UFEU-a primjenjuje se samo na „poduzeća kojima je povjereno pružanje” usluge od općega gospodarskog interesa. Sud je stalno naglašavao potrebu za aktom o povjeravanju usluge (16). Akt o povjeravanju nužan je za definiranje obveza poduzeća i države. Bez tog službenog akta nije poznata posebna zadaća poduzeća i ne može se definirati pravedna naknada (17). Potreba za jasnom definicijom usluge od općega gospodarskog interesa stoga je svojstvena ideji povjeravanja i neodvojiva je od nje, zbog čega i proizlazi izravno iz članka 106. stavka 2. UFEU-a. Kad se usluga povjerava poduzeću, logično je da mora biti definirana.
(70)
Još od 2001. i Komunikacije o uslugama od općega gospodarskog interesa Komisija skreće pozornost na vezu između definicije povjeravanja te nužnosti i proporcionalnosti naknade za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a (18). U stavku 22. Komunikacije navodi se da „u svakom slučaju, za primjenu iznimke predviđene člankom 86. stavkom 2., misija pružanja javne usluge mora biti jasno definirana i izričito povjerena aktom javnog tijela … Ta je obveza potrebna za osiguranje pravne sigurnosti i transparentnosti u odnosu na građane i nužna kako bi Komisija mogla obaviti procjenu proporcionalnosti.” Povjeravanje i definicija stoga su logičan preduvjet za sve smislene procjene proporcionalne razine svih naknada. Sudovi koji primjenjuju pravo Unije neprestano su naglašavali potrebu za jasnom definicijom obveza pružanja javne usluge za primjenu iznimke iz predmeta Altmark i članka 106. stavka 2. UFEU-a (19).
(71)
Okvirom Zajednice iz 2005. za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga (20) potvrđuje se taj pristup. U stavku 8. Okvira navedeno je da se naknada za pružanje javnih usluga koja predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem ako su ispunjeni uvjeti utvrđeni Okvirom. Točnije, ti uvjeti uključuju povjeravanje usluge od općega gospodarskog interesa jednim službenim aktom ili više njih, kojima se, među ostalim, precizno određuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada (stavak 12. Okvira).
(72)
U Komunikaciji Komisije iz 2011. o primjeni pravila o državnim potporama Europske unije na naknadu dodijeljenu za pružanje usluga od općega gospodarskog interesa (21) navodi se i da usluga od općega gospodarskog interesa i obveze pružanja javnih usluga moraju unaprijed biti jasno definirane. Prema stavku 51. Komunikacije, „za primjenu članka 106. stavka 2. UFEU-a pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora biti povjereno jednom poduzeću ili više njih. Država stoga mora predmetnom poduzeću povjeriti posebnu zadaću. Isto tako, prvim kriterijem iz predmeta Altmark zahtijeva se da poduzeće ima obvezu pružanja javne usluge. Prema tome, za postupanje u skladu sa sudskom praksom u predmetu Altmark nužna je dodjela javne usluge kojom se definiraju obveze predmetnih poduzeća i tijela.” U stavku 52. navodi se da se zadaća pružanja javne usluge mora dodijeliti jednim aktom ili više njih, kojima se utvrđuje barem sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge, poduzeće i, ovisno o slučaju, predmetno državno područje, priroda svih isključivih ili posebnih prava koja je tom poduzeću dodijelilo predmetno tijelo, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada.
(73)
Međutim, talijanska tijela tvrde da je pristup Komisije pretjerano formalistički te da je društvu SO.G.A.S. zapravo povjerena usluga od općega gospodarskog interesa; u tom se slučaju uglavnom oslanjaju na dokumente datirane nakon datuma odobrenja predmetnih mjera.
(74)
Prema mišljenju Italije, činjenica da je upravljanje zračnom lukom Stretto usluga od općega gospodarskog interesa može se utvrditi iz nekoliko regionalnih odluka kojima se upućuje na javni interes povezan s uslugama zračne luke i njihovu ključnu ulogu u gospodarskom razvoju regije. Međutim, u tim se regionalnim odlukama ne navode izričita definicija navodne usluge od općega gospodarskog interesa povjerene upravitelju zračne luke ni pravila kojima se uređuje naknada. Osim toga, predmetni akti doneseni su od 2007. nadalje, odnosno nakon navodnog početka pružanja usluga od općega gospodarskog interesa, odnosno nakon poslovanja zračne luke od 2004. do 2006. Italija Komisiji nije stavila na raspolaganje ni ostale dokumente o području primjene pretpostavljenih obveza pružanja javnih usluga nametnutih primatelju, s datumom prije 2004.
(75)
Stoga Komisija smatra da u ovom predmetu navodna usluga od općega gospodarskog interesa nije pravilno povjerena primatelju.
(76)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju talijanskih tijela da se za uslugu od općega gospodarskog interesa naknada može zakonito dodijeliti ako usluga nije ex ante definirana kao usluga od općega gospodarskog interesa i povjerena primatelju na toj osnovi. U tom bi slučaju države članice mogle slobodno ponovno ex post razmotriti potrebu za uvođenjem obveza pružanja javnih usluga po vlastitom nahođenju. Nakon što poduzeće ostvari gubitke od poslovanja, države članice mogle bi mu povjeriti obveze pružanja javne usluge i dodijeliti naknadu kao sredstvo potpore poduzeću, neovisno o ex ante ocjeni stvarne potrebe za pružanjem usluge od općeg interesa. Taj se pristup ne može uskladiti sa zahtjevom da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Tvrdnja talijanskih tijela da su usluge zračne luke ključne za gospodarski razvoj regije nije dostatan dokaz da je usluga od općega gospodarskog interesa pravilno povjerena primatelju, jer obveze pružanja javnih usluga i pravila kojima se uređuje naknada nisu bili unaprijed transparentno definirani.
(77)
Osim toga, kad bi se postupilo prema tvrdnjama talijanskih tijela i uzelo u obzir da države članice mogu ex post povjeriti usluge od općega gospodarskog interesa, države članice koje su prekršile obveze obavješćivanja i mirovanja bile bi u povoljnijem položaju. Te države članice mogle bi tvrditi da je potpora nezakonito dodijeljena poduzeću zapravo bila potrebna za podmirivanje troškova pružanja javne usluge koju je slučajno pružao primatelj, ali bez njezina definiranja ili povjeravanja poduzeću unaprijed. Međutim, države članice koje namjeravaju ispuniti svoju obvezu obavješćivanja trebale bi jasno ex ante povjeriti i definirati uslugu od općega gospodarskog interesa, kako bi postupale u skladu s pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa i sudskom praksom u predmetu Altmark.
(78)
To bi bio poticaj državama članicama da ne prijave novu državnu potporu, što je u suprotnosti s uhodanim načelom da države članice koje ne prijavljuju državnu potporu ne mogu biti u povoljnijem položaju od država članica koje to čine (22).
(79)
Ukratko, Komisija zaključuje da prvi kriterij iz predmeta Altmark nije ispunjen te smatra da nisu ispunjeni ni ostali kriteriji iz predmeta Altmark, zbog razloga navedenih u nastavku.
7.1.2.2. Drugi kriterij iz predmeta Altmark
(80)
Parametri za izračun naknade nisu unaprijed utvrđeni. U aktima kojima se, prema tvrdnjama talijanskih tijela, povjeravaju usluge precizno se ne navode usluge koje primatelj mora pružati niti je uspostavljen mehanizam za dodjelu naknade za javnu zadaću koja mu je navodno povjerena.
7.1.2.3. Treći kriterij iz predmeta Altmark
(81)
U skladu s trećim kriterijem iz predmeta Altmark, naknada koja se dodjeljuje za ispunjivanje obveze pružanja javnih usluga ne smije premašiti iznos nužan za podmirivanje svih nastalih troškova ili njihova dijela, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit od ispunjivanja tih obveza.
(82)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju Italije da je zračnoj luci dodijeljeno samo javno financiranje potrebno za ispunjivanje obveza pružanja javnih usluga jer je financiranje bilo ograničeno na podmirivanje poslovnih gubitaka. Temeljno je načelo ocjene proporcionalnosti naknade da samo neto troškovi javnog operatora nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javnih usluga mogu biti razlogom dodjele naknade. Bez jasne definicije obveza primatelja Komisija ne može nedvojbeno utvrditi koje je troškove potrebno uzeti u obzir pri izračunu naknade.
(83)
Čak i kad bi se cjelokupno upravljanje zračnom lukom moglo smatrati uslugom od općega gospodarskog interesa, neke djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima, uključujući izgradnju, financiranje, upotrebu i najam zemljišta i objekata za urede, skladišta, hotele i industrijska poduzeća smještene unutar zračne luke te za trgovine, restorane i parkirališta, nisu obuhvaćene uslugom od općega gospodarskog interesa i zbog toga se ne mogu subvencionirati po pravilima o uslugama od općega gospodarskog interesa. Talijanska tijela nisu dostavila dokaze o nepostojanju subvencioniranja djelatnosti koje nisu izravno povezane s osnovnim djelatnostima zračne luke, kako se zahtijeva stavkom 34. i stavkom 53. točkom iv. Smjernica o zračnom prometu iz 2005.
7.1.2.4. Četvrti kriterij iz predmeta Altmark
(84)
Prema četvrtom kriteriju iz predmeta Altmark, naknada se ne smatra potporom ako je ograničena na najmanji potrebni iznos. Smatra se da je taj kriterij ispunjen ako je primatelj naknade odabran u natječajnom postupku ili, u suprotnom, ako je naknada izračunana u usporedbi s troškovima učinkovitog poduzeća.
(85)
U ovom predmetu primatelj nije odabran u javnom natječajnom postupku niti je Italija dostavila Komisiji dokaze o tome da je razina naknade određena na osnovi analize troškova koje bi tipično poduzeće, dobro vođeno i na odgovarajući način opremljeno prijevoznim sredstvima kako bi moglo udovoljiti zahtjevima javne usluge, imalo pri ispunjivanju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit za njihovo ispunjivanje. Komisija stoga smatra da se ne može zaključiti da je javno financiranje o kojem je ovdje riječ određeno na temelju troškova učinkovitog poduzeća.
(86)
Posljedično, Komisija ne može utvrditi je li primatelj pružao usluge uz najniži trošku za zajednicu.
(87)
Komisija, radi cjelovitosti, primjećuje da je u tijeku istražnog postupka primatelj tvrdio da su mjere u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iako je upravitelj zračne luke zabilježio gubitke, u velikoj se mjeri može pretpostaviti da bi poslovanje bilo profitabilno.
(88)
Komisija naglašava, suprotno tvrdnjama primatelja, kao prvo, da Italija tijekom istražnog postupka nije tvrdila da je država uložila sredstva u upravitelja zračne luke zbog očekivane profitabilnosti te je zapravo nastavila tvrditi da u ovom predmetu načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu nije primjenjivo (vidjeti stavak 49.).
(89)
Kao drugo, za ocjenu na temelju načela ulagača u tržišnom gospodarstvu nužno je utvrditi bi li se u sličnim okolnostima privatni ulagač slično ponašao. Sud je smatrao da, iako ponašanje privatnog ulagača s kojim je potrebno usporediti ponašanje javnog ulagača koji nastoji ispuniti ciljeve gospodarske politike nije nužno ponašanje običnog ulagača koji nudi kapital s ciljem ostvarivanja dobiti u relativno kratkom roku, mora biti riječ barem o ponašanju privatnog holdinškog društva ili privatne grupe poduzeća koji slijede opću ili sektorsku strukturnu politiku i koji se vode izgledima u pogledu profitabilnosti u dugoročnijem razdoblju (23). Kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razboritog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu ili nije, nužno je razmotriti kontekst razdoblja tijekom kojeg su poduzete mjere financijske potpore radi procjene ekonomske opravdanosti ponašanja države te se dakle suzdržati od procjena na temelju kasnijih okolnosti (24). U skladu sa stalnom sudskom praksom, ako se država članica oslanja na načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu tijekom upravnog postupka, ona mora, u slučaju sumnje, nedvojbeno i na temelju objektivnih i provjerljivih dokaza utvrditi da se provedena mjera može pripisati državi u ulozi člana društva. Iz tih dokaza mora biti jasno vidljivo da je predmetna država članica, prije ili u tijeku dodjeljivanja ekonomske prednosti, donijela odluku o ulaganju u javno poduzeće putem mjere koja je stvarno provedena (25).
(90)
Komisija ne može prihvatiti tvrdnju primatelja da su mjere koje se ocjenjuju potaknute izgledima u pogledu profitabilnosti društva, kako je navedeno u poslovnom planu za povrat održivosti iz 2008., nakon što je o predmetnim mjerama donesena odluka. Komisija smatra da bi privatni ulagač svježim kapitalom dokapitalizirao društvo čiji je kapital pao ispod pravnog ograničenja, poput društva SO.G.A.S., samo ako bi u trenutku dokapitalizacije mogao očekivati povrat održivosti društva u razumnom roku. S obzirom na to da talijanska tijela ni društvo SO.G.A.S. nisu dostavili konkretne dokaze iz razdoblja poduzimanja mjera iz kojih je vidljivo da su javna tijela željela ulagati i da su mogla razumno očekivati dobit od svojeg ulaganja koja bi bila prihvatljiva privatnom ulagaču, te s obzirom na to da je Italija izričito potvrdila da se načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu u ovom predmetu ne primjenjuje, Komisija zaključuje da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.1.2.5. Zaključak
(91)
Nalaz je Komisije da u ovom slučaju nije ispunjen ni jedan od četiri kriterija koje je Sud utvrdio u predmetu Altmark te da mjere nisu u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu. Posljedično, Komisija zaključuje da sporne mjere, odnosno dokapitalizacije za podmirivanje gubitaka društva SO.G.A.S. u 2004., 2005. i 2006. predstavljaju ekonomsku prednost u njegovu korist.
7.1.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na trgovinu među državama članicama
(92)
Kad je riječ o narušavanju tržišnog natjecanja, Italija naglašava da, prema Smjernicama o zračnom prometu iz 2005., „nije vjerojatno da će se financiranjem koje se dodjeljuje malim regionalnim zračnim lukama (kategorija D) narušiti tržišno natjecanje ili utjecati na trgovinu u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu”. Međutim, ta se odredba odnosi na ocjenu spojivosti državne potpore na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i njome se ne želi reći da javno financiranje malih zračnih luka ne čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1.
(93)
Osim toga, u stavku 40. Smjernica o zračnom prometu iz 2005. navodi se i: „Osim tih općih pokazatelja, nije moguće utvrditi pravila kojima bi bili obuhvaćeni svi mogući slučajevi, posebno za zračne luke kategorija C i D. Zbog toga je sve mjere koje bi mogle činiti državnu potporu potrebno prijaviti kako bi se moglo ispitati njihov učinak na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama te, ovisno o slučaju, njihovu spojivost.”
(94)
Zračna luka Stretto nalazi se na južnom dijelu talijanskog poluotoka i jedna je od tri zračne luke u regiji Kalabrija. Broj putnika u zračnoj luci uvijek je bio manji od milijuna (26). U trenutku stupanja na snagu mjera koje su predmet ispitivanja za potrebe Smjernica o zračnom prometu iz 2005. zračna luka imala je kategoriju D, „male regionalne zračne luke”. Međutim, broj putnika u zračnoj luci udvostručio se od 2004. do 2012.
(95)
Tržište usluga upravljanja zračnim lukama i njihovog poslovanja, uključujući male zračne luke, otvoreno je za tržišno natjecanje u kojem sudjeluju brojna privatna i javna poduzeća diljem Unije. Na to upućuje činjenica da je Italija namjeravala djelomično privatizirati zračnu luku Stretto i da je u tu svrhu u 2007. objavila poziv na podnošenje ponuda u kojem su mogla sudjelovati poduzeća svih država članica EU-a (vidjeti stavak 32.). Javno financiranje upravitelja zračne luke moglo bi tako narušiti tržišno natjecanje na tržištu usluga upravljanja infrastrukturom zračne luke i njezina poslovanja. Osim toga, zračne luke mogu se međusobno natjecati u privlačenju prometa čak i ako imaju različita gravitacijska područja. U određenoj mjeri i za neke putnike različita se odredišta mogu zamijeniti. Stoga se javnim financiranjem zračnih luka može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu na tržištu zračnog prijevoza diljem Unije.
(96)
U predmetnom se razdoblju iz zračne luke Stretto promet odvijao uglavnom na domaćim linijama i na dvije međunarodne - Pariz i Malta - a zahvaljujući dobivenim sredstvima zračna se luka uspjela održati na tržištu i znatno proširiti poslovanje pa Komisija prema tome smatra da se predmetnim mjerama moglo narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama.
7.1.4. Zaključak o postojanju potpore
(97)
Komisija zaključuje da dokapitalizacije društva SO.G.A.S. koje su proveli javni članovi društva radi podmirivanja gubitaka koje je društvo ostvarilo u 2004., 2005. i 2006. čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.2. Zakonitost potpore
(98)
Mjere koje su predmet istražnog postupka stupile su na snagu prije službenog odobrenja Komisije, iz čega slijedi da Italija nije postupila u skladu s obvezom mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU-a.
7.3. Spojivost potpore
7.3.1. Spojivost potpore na temelju pravila o uslugama od općega gospodarskog interesa
(99)
Društvo SO.G.A.S. tvrdi da je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(100)
Člankom 106. stavkom 2. predviđeno je: „Poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa ili koja su po svojoj naravi monopoli koji ostvaruju prihod podliježu pravilima sadržanima u Ugovorima, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprječava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene. Na razvoj trgovine ne smije se utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije.”
(101)
Tim je člankom predviđena iznimka od zabrane državne potpore iz članka 107. UFEU-a u mjeri u kojoj je potpora nužna i proporcionalna za osiguranje pružanja usluge od općega gospodarskog interesa prema prihvatljivim ekonomskim uvjetima. Na temelju članka 106. stavka 3., zadatak je Komisije osigurati primjenu tog članka, među ostalim, utvrđivanjem uvjeta u kojima smatra da su kriteriji nužnosti i proporcionalnosti ispunjeni.
(102)
Prije 31. siječnja 2012. politika Komisije za primjenu iznimke iz članka 106. stavka 2. UFEU-a bila je utvrđena Okvirom Zajednice za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2005.”) (27) i Odlukom 2005/842/EZ.
(103)
Novi paket povezan s uslugama od općega gospodarskog interesa stupio je na snagu 31. siječnja 2012. i uključivao je Okvir Europske unije za državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga („Okvir za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.”) (28) i Odluku Komisije 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Spojivost na temelju Odluke 2005/842/EZ
(104)
Mjere su poduzete u lipnju 2004., lipnju 2005. i prosincu 2007. Primatelj tvrdi da su mjere Odlukom 2005/842/EZ bile izuzete od zahtjeva za prijavu.
(105)
Odlukom 2005/842/EZ utvrđeno je da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga koje se dodjeljuju poduzećima u vezi s uslugama od općega gospodarskog interesa spojive ako ispunjuju uvjete utvrđene Odlukom. Točnije, Odlukom je utvrđeno da su državne potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga spojive u slučaju zračnih luka i. u kojima godišnji broj putnika ne premašuje milijun; ili ii. koje su tijekom dviju financijskih godina prije dodjele usluge od općega gospodarskog interesa ostvarivale godišnji promet prije oporezivanja manji od 100 milijuna EUR ako primaju godišnju naknadu za predmetnu uslugu manju od 30 milijuna EUR (30).
(106)
Odluka 2005/842/EZ primjenjivala se isključivo na potpore u obliku naknade za pružanje javnih usluga u vezi sa stvarnim uslugama od općega gospodarskog interesa. Kako bi se smatrala iznimkom, naknada za pružanje javnih usluga za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa mora ispunjivati i detaljne uvjete utvrđene člancima 4., 5. i 6. Odluke (31).
(107)
Člankom 4. Odluke 2005/842/EZ zahtijeva se da se usluga od općega gospodarskog interesa poduzeću mora povjeriti službenim aktom ili više njih kojima se, među ostalim, utvrđuje priroda i trajanje obveza pružanja javne usluge, parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade te mehanizmi potrebni za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Člankom 5. Odluke utvrđeno je da iznos naknade ne smije premašivati iznos nužan za pokrivanje troškova koji su nastali pri ispunjivanju obveza pružanja javne usluge, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit. Konačno, člankom 6. Odluke od država članica zahtijeva se da provode redovne provjere kako bi osigurale da se poduzećima ne dodjeljuje naknada koja premašuje iznos utvrđen u skladu s člankom 5.
(108)
Zbog razloga iz odjeljka 7.1.2.1., nalaz je Komisije da ni primatelj ni talijanska tijela nisu dokazali da su društvu SO.G.A.S. povjerene jasno definirane obveze pružanja javnih usluga. Nisu dokazali ni da su aktima o navodnom povjeravanju usluge na koje se oslanjaju utvrđeni parametri za izračun, kontrolu i reviziju naknade ni mehanizmi za izbjegavanje i povrat prekomjernih naknada. Stoga zahtjevi iz članaka 4., 5. i 6. Odluke 2005/842/EZ koji se odnose na sadržaj akata o povjeravanju nisu ispunjeni.
(109)
Komisija zato smatra da sredstva za podmirivanje gubitaka upravitelja zračne luke Stretto nisu spojiva s unutarnjim tržištem niti izuzeta od zahtjeva za prijavu na temelju Odluke 2005/842/EZ.
(110)
Isto tako, bez jasne definicije obveza pružanja javne usluge nametnutih društvu SO.G.A.S. mjera se ne može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem i izuzetom od zahtjeva za prethodnu prijavu na temelju članka 10. točke (b) Odluke 2012/21/EU. Komisija je zato razmatrala može li se mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem na temelju stavka 69. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., u skladu s kojim „načela utvrđena ovom Komunikacijom Komisija primjenjuje na nezakonitu potporu o kojoj odlučuje nakon 31. siječnja 2012. čak i ako je potpora dodijeljena prije tog datuma”.
7.3.1.2. Spojivost na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(111)
Stavkom 16. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. utvrđeni su zahtjevi na temelju kojih se usluga od općega gospodarskog interesa može smatrati valjano povjerenom. Stavkom 16. točkom (a) utvrđeno je da se u aktu o povjeravanju usluge mora navesti sadržaj i trajanje obveza pružanja javne usluge. Stoga se, zbog istih razloga koji su već navedeni u odjeljku 7.1.2.1., predmetne mjere potpore ne mogu smatrati spojivima na temelju Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011. Točnije, cjelokupno upravljanje zračnom lukom nije jasno povjereno primatelju kao usluga od općega gospodarskog interesa. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi pravni dokumenti kojima se unaprijed jasno definira usluga od općega gospodarskog interesa povjerena primatelju ili pravo primatelja na naknadu. Komisiji nisu dostavljeni nikakvi dokazi o postupanju u skladu sa stavcima 17. i 18. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011.
(112)
Komisija stoga smatra da se mjera potpore koja se istražuje ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a.
(113)
Komisija bi, radi cjelovitosti, naglasila da se, u skladu sa stavkom 9. Okvira za usluge od općega gospodarskog interesa iz 2011., naknada za pružanje usluge od općega gospodarskog interesa koja se dodjeljuje poduzećima u teškoćama mora ocjenjivati na temelju Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama (dalje u tekstu „Smjernice o sanaciji i restrukturiranju”).
(114)
Tijekom ranijih faza predmeta Italija je tvrdila da je društvo SO.G.A.S. poduzeće u teškoćama u smislu Smjernica o sanaciji i restrukturiranju. Međutim, Italija je tvrdila i da mjere koje se ocjenjuju nisu dio plana restrukturiranja i da taj plan ne postoji. Stoga je Komisija je u odluci o pokretanju postupka smatrala da se mjere ne mogu smatrati spojivima sa Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju.
(115)
Tijekom službenoga istražnog postupka Italija više nije tvrdila da je upravitelj zračne luke bio u teškoćama u trenutku poduzimanja mjera te da se potpora zato može smatrati spojivom na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju.
(116)
Komisija stoga nema dokaza na temelju kojih bi mogla ocijeniti spojivost mjera na temelju Smjernica o sanaciji i restrukturiranju pa ih zato ne može proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem na tom temelju.
7.3.2. Spojivost na temelju novih smjernica o zračnom prometu
(117)
Komisija je 31. ožujka 2014. donijela komunikaciju kojom se utvrđuju smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima („nove smjernice o zračnom prometu”) (32). Nove smjernice o zračnom prometu primjenjuju se na operativne potpore dodijeljene zračnim lukama prije 31. ožujka 2014.
(118)
Operativne potpore dodijeljene prije stupanja na snagu novih smjernica o zračnom prometu mogu se proglasiti spojivima u punom iznosu nepodmirenih troškova poslovanja ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
-
doprinos dobro definiranom cilju od općeg interesa: taj je uvjet ispunjen ako se, među ostalim, potporom povećava mobilnost građana EU-a i povezanost regija ili olakšava regionalni razvoj (33),
-
potreba za državnom intervencijom: potpora bi trebala biti usmjerena na situacije u kojima potpora može donijeti materijalno poboljšanje koje tržište ne može ostvariti samo po sebi (34),
-
postojanje učinka poticaja: ovaj je uvjet ispunjen ako postoji vjerojatnost da bi u nedostatku operativnih potpora i uzimajući u obzir moguću prisutnost potpore za ulaganje i razinu prometa razina gospodarske aktivnosti predmetne zračne luke bila znatno smanjena (35),
-
proporcionalnost iznosa potpore (potpora ograničena na najmanji potreban iznos): kako bi bile proporcionalne, operativne potpore zračnim lukama moraju se ograničiti na najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje (36),
-
izbjegavanje neopravdanih negativnih učinaka na tržišno natjecanje i trgovinu (37).
(119)
Prema mišljenju talijanskih tijela, regija Kalabrija suočena je s ozbiljnim teškoćama zbog zabačenog zemljopisnog položaja i nedovoljno razvijene mobilnosti tereta, koja je uglavnom posljedica nedostatka odgovarajuće infrastrukture. Italija je tvrdila da su mjere koje su predmet ispitivanja dio većeg projekta poboljšanja prometne mreže u Kalabriji. Zahvaljujući mjerama, društvo SO.G.A.S. moglo bi unaprijediti infrastrukturu i usluge koje nudi zračna luka u smislu nove regionalne strategije čiji je cilj poboljšanje prometne mreže i jamstvo boljeg pristupa regiji.
(120)
Prema tome, Komisija smatra da je operativna potpora dodijeljena društvu SO.G.A.S. pridonijela postizanju cilja od zajedničkog interesa zbog poboljšanja pristupačnosti, povezanosti i regionalnog razvoja putem razvoja sigurne i pouzdane infrastrukture za zračni promet.
(121)
U skladu s novim smjernicama o zračnom prometu, manje zračne luke mogu imati poteškoće pri osiguravanju financijskih sredstava za svoje poslovanje bez javnog financiranja. U stavku 118. novih smjernica o zračnom prometu navodi se da zračne luke s godišnjim brojem putnika manjim od 700 000 mogu, u znatnoj mjeri, imati teškoće pri podmirivanju svojih troškova poslovanja. Broj putnika u zračnoj luci Stretto uvijek je manji od 700 000. Komisija stoga smatra da je potpora bila nužna u smislu omogućavanja poboljšanja povezanosti regije Kalabrija koju samo tržište ne bi omogućilo.
(122)
Bez potpore, poslovanje zračne luke znatno bi se smanjilo, ako ne i prekinulo u potpunosti. Istodobno, potpora nije premašila iznos potreban za podmirivanje poslovnih gubitaka pa, posljedično, nije premašila najmanji iznos potreban za provođenje aktivnosti za koju se potpora dodjeljuje.
(123)
Unutar istoga gravitacijskog područja ne nalazi se nijedna druga zračna luka (38): kako je prethodno navedeno, najbliža je zračna luka udaljena više od 130 km. Osim toga, Italija je potvrdila da je infrastruktura zračne luke na raspolaganju svim zračnim prijevoznicima po nediskriminirajućim uvjetima. Ni u informacijama kojima raspolaže Komisija ni u primjedbama zainteresiranih strana tijekom istražnog postupka nigdje nije navedeno da je postojala diskriminacija u pogledu pristupa infrastrukturi.
(124)
Komisija zaključuje da su ispunjeni uvjeti za spojivost utvrđeni novim smjernicama o zračnom prometu.
7.3.3. Zaključak o spojivosti potpore
(125)
Komisija zaključuje da je prijavljena mjera potpore spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a.
(126)
Taj je nalaz donijela na temelju pravila o državnim potporama i ne dovodeći u pitanje primjenu ostalih odredbi prava EU-a, poput zakonodavstva EU-a u području zaštite okoliša.
8. ZAKLJUČCI
(127)
Nalaz je Komisije da je Italija nezakonito provela predmetnu potporu, čime je prekršila članak 108. stavak 3. UFEU-a. Međutim, Komisija je u smislu prethodno navedene ocjene odlučila da neće uložiti prigovore na potporu jer je potpora spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a i s novim smjernicama o zračnom prometu,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Državna potpora koju je Italija dodijelila društvu SO.G.A.S. SpA za upravljanje zračnom lukom Stretto u iznosu od 6 392 847 EUR spojiva je s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. lipnja 2014.