РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 февруари 2014 година
относно мярката SA.35388 (13/C) (ex 13/NN и ex 12/N) - Полша - Изграждане на летище Гдиня-Косаково
(нотифицирано под номер C(2014) 759)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/883/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като призова заинтересованите страни да представят своите коментари съгласно цитираните по-горе разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 септември 2012 г. Полша уведоми Комисията, от съображения за правна сигурност, за планове за финансиране на преобразуването на военно летище в близост до Гдиня в северна Полша в гражданско летище. Мярката е регистрирана като дело за държавна помощ под № SA.35388.
(2)
С писма от 7 ноември 2012 г. и 6 февруари 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация за мярката, предмет на уведомлението. На 7 декември 2012 г. и на 15 март 2013 г. Полша предостави допълнителна информация. На 17 април 2013 г. се състои среща между Комисията и Полша. На тази среща Полша потвърждава, че финансирането, предмет на уведомлението, вече е неотменимо отпуснато.
(3)
С писмо от 15 май 2013 г. Комисията информира Полша, че прехвърля делото в регистъра на делата, за които не е постъпило уведомление (NN дело), тъй като по-голямата част от финансирането, за което е подадено уведомление до Комисията, вече е била неотменимо отпусната. С писмо от 16 май 2013 г. Полша предостави допълнителна информация.
(4)
С писмо от 10 юли 2013 г. Комисията уведоми Полша за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) (наричано по-нататък „решение за откриване на процедура“) по отношение на отпуснатото финансиране за Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (наричано по нататък „Gdynia-Kosakowo Airport Ltd“) от град Гдиня (наричан по-нататък „Гдиня“) и община Косаково (наричана по-нататък „Косаково“). На 6 август 2013 г. Полша предоставя своите коментари относно решението за откриване на процедура.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедура бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията прикани заинтересованите страни да предоставят своите коментари относно въпросната мярка в рамките на един месец след датата на публикуването.
(6)
Комисията не получи коментари от заинтересованите страни. Полша бе уведомена за това с писмо от 9 октомври 2013 г.
(7)
С писмо от 30 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация. Полша предостави допълнителна информация с писма от 4 ноември 2013 г. и 15 ноември 2013 г. На 26 ноември 2013 г. се състоя среща между Комисията и Полша. Полша предостави допълнителна информация с писма от 3 декември 2013 г. и 2 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. КОНТЕКСТ НА РАЗСЛЕДВАНЕТО
(8)
Делото се отнася за финансирането на ново гражданско летище в Померания (Поморско войводство) на границата между град Гдиня и община Косаково, на разстояние 25 км от летище Гданск (4). Новото летище е собственост и ще се управлява от Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (наричано по-нататък също „оператор на летището“ или „летище Гдиня“). Операторът на летището е изцяло собственост на общините Гдиня и Косаково.
(9)
Целта на инвестиционния проект е да създаде второ летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военно летище, разположено в Косаково (5). Новото летище ще обслужва основно трафик в рамките на общата авиация (напр. частни реактивни самолети, безмоторни самолети/леки спортни въздухоплавателни средства), нискотарифни превозвачи (наричани по-нататък „НТП“) и чартърни полети. Към момента на уведомяването се очаква летището да започне дейност в началото на 2014 г. Доклад на PricewaterhouseCoopers (наричано по-нататък „PWC“) от 2012 г. предоставя следните прогнози за пътническия трафик през първите години от дейността: около […] през 2014 г., […] през 2017 г., […] през 2020 г. и около […] през 2028 г.
(10)
Проектът води началото си от април 2005 г., когато различни регионални органи, Министерството на отбраната и представители на летище Гданск (6) подписват писмо за намерения за създаване на ново летище в Померания, като се използва инфраструктурата на военното летище в Косаково. През юли 2007 г. местните органи в Гдиня и Косаково основават дружество с наименование Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. През декември 2009 г. Гдиня и Косаково получават одобрение от Министерството на транспорта Gdynia-Kosakowo Airport Ltd да отговаря в бъдеще за новото летище. На тази основа полското правителство, по силата на споразумение от 9 септември 2010 г., прехвърля терена на военното летище с площ от 254 хектара на Косаково за период от 30 години, след което Косаково отдава терена под аренда на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd за същия период.
Инвестиционен проект
(11)
Тъй като съществуващото военно летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) първоначално е бил използван изключително за военни цели, управляващият орган на новото летище следва да може да използва съществуващата инфраструктура (като например писта от 2 500 метра, писти за рулиране, перон, навигационно оборудване и др.). Общите инвестиционни разходи за проекта за преобразуване се оценяват на 164,9 млн. PLN (41,2 млн. EUR (7)) в номинално изражение и на 148,4 млн. PLN (37,1 млн. EUR) в реално изражение. Таблицата по-долу предоставя преглед на постепенното разработване на летището, което е разделено на четири фази. Според Полша общите инвестиционни разходи включват също инвестиции, свързани с извършването на задачи, които попадат в сферата на публичната политика (8), възлизащи на около […] млн. PLN ([…] млн. EUR) общо (за четирите фази).
Таблица 1
Общи номинални инвестиционни разходи за летище Гдиня-Косаково през 2007-2030 г.
Инвестиционен проект
Разходи в млн. РLN
Разходи в млн. ЕUR
Фаза I: 2007-2011 г.
[…]
[…]
Подготвителни работи (напр. разчистване на терена, премахване на стари сгради и дървета) и предпроектни проучвания, планиране
Фаза II: 2012-2013 г.
[…]
[…]
-
Терминал (който да бъде завършен през юни 2013 г. и първоначално използван за обща авиация)
-
Сграда за летищната администрация и противопожарната служба
-
Реновиране на перона,
-
Енергийна инфраструктура, навигационни светлини и летищна ограда
-
Летищна поддръжка и оборудване за сигурност
-
Адаптиране на навигационното оборудване
-
Пътища за достъп, бензиностанция и паркинг за автомобили
Фаза III: 2014-2019 г.
[…]
[…]
-
Инвестиции, необходими за обслужване на по-големи самолети (напр. Воет§ 737 или Airbus А320), като например удължаване на пистата за рулиране, перон и летищно оборудване
-
Други инвестиции, свързани с пътнически услуги (напр. разширяване на паркинга за
Фаза IV: 2020-2030 г.
[…]
[…]
-
Разширяване на терминала
-
Разширяване на сградата на летищната администрация и на противопожарната служба
-
Разширяване на перони, писти за рулиране и паркинги за автомобили
Общи инвестиционни разходи
164,90
41,02
Източник:
информация, предоставена от Полша.
Финансиране на инвестиционния проект
(12)
Инвестиционният проект се финансира чрез капиталови инжекции от публичните акционери (т.е. Гдиня и Косаково). Капиталовите инжекции имат за цел да обхванат както инвестиционните разходи, така и оперативните разходи на летището по време на първоначалната фаза от неговата експлоатация (т.е. периода до края на 2019 г.). Публичните акционери очакват управляващият летището орган да започне да генерира печалба и по този начин да бъде в състояние да финансира всички свои дейности чрез собствени приходи през 2020 г.
(13)
Преди Комисията да бъде уведомена за проекта (т.е. преди 7 септември 2012 г.) публичните акционери в летище Гдиня се споразумяват да предоставят общо около 207,48 млн. PLN (9) (около 51,87 млн. EUR) за целите на изпълнението на инвестиционния проект и покриването на загубите на летището в ранните години от неговата експлоатация. Гдиня ще предостави 142,48 млн. PLN (около 35,62 млн. EUR) в брой през периода 2007-2019 г. Косаково е предоставила парична вноска от 0,1 млн. PLN (25 000 EUR) при учредяването на дружеството. През периода 2011-2040 г. Косаково ще направи също така непарична вноска от 64,9 млн. PLN (около 16,2 млн. EUR) чрез замяна на част от годишната аренда, платима от летище Гдиня по силата на договора за аренда, за акции в летището (вж. таблица 2 по-долу).
Таблица 2
Финансиране на инвестиционния проект чрез увеличаване на капитала
млн. PLN
млн. EUR
Преди 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня
60,73
15,18
Парични капиталови инжекции от Косаково
0,10
0,03
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково
3,98
1,00
Общи вноски преди 18 юни 2012 г.
64,81
16,20
Предвидени за периода след 18 юни 2012 г.
Парични капиталови инжекции от Гдиня:
81,75
20,44
от които:
през 2013 г.
29,90
7,48
през 2014 г.
[…]
[…]
през 2015 г.
[…]
[…]
през 2016 г.
[…]
[…]
през 2017 г.
[…]
[…]
през 2018 г.
[…]
[…]
през 2019 г.
[…]
[…]
Замяна на дълг срещу собствен капитал от Косаково:
60,92
15,23
от която:
през 2013-2039 г. (27* […] PLN)
[…]
[…]
през 2040 г.
[…]
[…]
Общо предвидени вноски за периода след 18 юни 2012 г.
142,67
35,67
Общо предвиден капитал на
207,48
51,87
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
2.2. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И ЗА ПЪРВОНАЧАЛНАТА ОЦЕНКА
(14)
Решението за откриване на процедура е поставило следните въпроси:
-
първо, дали публичното финансиране на инвестиционния проект съответства на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика (наричан по-нататък „ПИУПИ“), по-специално по отношение на i) своевременното прилагане на ПИУПИ, методологията за прилагане на ПИУПИ и ii) дали анализът на ПИУПИ, извършен от полските органи, сочещ положителна нетна настояща стойност (наричана по-нататък „NPV“) (10), се основава на реалистични и достоверни допускания;
-
второ, дали оперативната и инвестиционната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
Прилагане на ПИУПИ
(15)
По отношение на първия въпрос, Комисията е изразила съмнения дали проучването относно ПИУПИ, проведено през 2012 г., т.е. след като публичните акционери са взели неотменимо решение за финансиране на преобразуването на летището, може да се използва за целите на преценката за наличието на държавна помощ. Поради това Комисията е изразила съмнения дали съпоставителният сценарий, в който се предполага, че инвестицията приключва през 2012 г., е уместен.
(16)
Предвид факта, че летище Гдиня ще прилага подобен бизнес модел (насочен основно към НТП, чартърни полети и обща авиация) като този на съществуващото летище Гданск, което все още притежава резервен капацитет и има планове за допълнително разширяване, и което се намира само на разстояние от 25 км, Комисията е изразила съмнения дали прогнозата за приходите на летище Гдиня се основава на реалистични предположения, по-специално по отношение на размера на летищните такси и обема на очаквания пътнически трафик. По-специално Комисията е отбелязала, че бизнес планът за летище Гдиня предвижда по-висока пътническа такса (след приспадането на съответните отстъпки/намаления) от прилаганата на летище Гданск и други сравними регионални летища в Полша.
(17)
Комисията е изразила също така съмнения дали бизнес планът е взел под внимание всички планирани стимули (като например маркетингова подкрепа, отстъпки или всякакви други стимули за развитие на въздушните линии и др.), предоставяни директно от летище Гдиня, неговите акционери или други регионални органи с цел поощряване на авиокомпаниите да откриват нови въздушни линии, обслужвани от летището.
(18)
Тъй като темпът на растеж на предприятията обикновено не превишава този на икономиката, в условията на която те функционират (т.е. от гледна точка на ръста на БВП), Комисията е изразила съмнения дали темпът на нарастване на оборота от […], използван за изчисляване на крайната стойност, е подходящ (11). Това съмнение оказва пряко влияние върху оценката на рентабилността на инвестиционния проект, тъй като стойността на собствения капитал на новото летище става положителна единствено спрямо крайната стойност на проекта през 2040 г. (кумулативните дисконтирани парични потоци за прогнозния период 2010-2040 г. са отрицателни).
(19)
Поради това Комисията е счела, че публичното финансиране за инвестиционния проект поражда избирателни икономически ползи за управляващия летище Гдиня орган. Също така публичното финансиране е предоставено чрез държавни ресурси и e вменяемо на държавата. Освен това то нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и търговията между държавите членки. Тъй като са изпълнени всички кумулативни критерии по отношение на понятието за помощ, Комисията е счела, че публичното финансиране представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Съвместимост на помощта
(20)
Що се отнася до втория въпрос, Комисията е изразила съмнения дали инвестиционната и оперативната помощ за летище Гдиня могат да се счетат за съвместими с вътрешния пазар.
(21)
По отношение на инвестиционната помощ Комисията е изразила съмнения дали са спазени всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г. (12). По-специално Комисията е изразила съмнения дали въпросната инвестиция съответства на ясно определена цел от общ интерес, дали инфраструктурата е необходима и пропорционална и дали тя предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване. Освен това Комисията е изразила съмнения дали въздействието върху развитието на търговията е съвместимо с общия интерес.
(22)
По отношение на оперативната помощ под формата на финансиране на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd през първите години от дейността, Комисията е изразила съмнения дали такава помощ отговаря на изискванията за дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. По-специално Комисията е изразила съмнения дали оперативната помощ може да се счита за съвместима с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „НРП“) (13).
3. КОМЕНТАРИ НА ПОЛША
3.1. ПРИЛАГАНЕ НА ПИУПИ И НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(23)
Полша поддържа своята позиция, че публичното финансиране на инвестицията в летище Гдиня съответства на ПИУПИ и следователно не представлява държавна помощ. В тази връзка Полша се позовава на проучванията относно ПИУПИ, проведени във връзка с инвестицията в периода 2010-2012 г. Полша заявява, че всички проучвания относно ПИУПИ сочат положителна нетна настояща стойност и вътрешна норма на възвращаемост (14) (наричана по-нататък „IRR“), по-висока от цената на капитала.
3.1.1. Процес на вземане на решения и методологична обоснованост на проучването относно ПИУПИ
(24)
Полша обяснява, че дискусиите и работата по преобразуването на военното летище Гдиня/Косаково в гражданско летище са започнали още през 2005 г. Тогава участват и други партньори (като например летище Гданск). Полша обяснява също така, че през 2007 г. Гдиня и Косаково учредяват дружеството Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, което оттогава отговаря за инвестициите.
(25)
В хода на производството Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, проведени от PWC. Първото проучване относно ПИУПИ (от 16 юли 2010 г., наричано по-нататък „проучване относно ПИУПИ от 2010 г.“) е проведено през юли 2010 г. Впоследствие PWC извършва две актуализации на ПИУПИ: първата през май 2011 г. (от 13 май 2011 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2011 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2011 г.“) и втората през юли 2012 г. (от 13 юли 2012 г., наричана по-нататък „актуализация на ПИУПИ от 2012 г.“ или „проучване относно ПИУПИ от 2012 г.“). Тези актуализации включват нови прогнози за пътническия трафик, промени в обхвата на проекта, промени в инвестиционните параметри и промени в методологията и основните изходни данни за изчисляването на NPV (като например коефициента бета и нормата на дисконтиране). През ноември 2013 г. Полша предоставя допълнителна информация, която сочи, че нови източници на приходи (т.е продажбата на гориво и предоставянето на навигационни услуги) ще повишат NPV на проекта. Към датата, на която е прието решението за откриване на процедура, Полша е предоставила единствено актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(26)
Полша обяснява също така времевата рамка за проекта на Гдиня и Косаково за инвестиция в летище Гдиня. В тази връзка Полша подчертава, че инвестиционният процес може да бъде разделен на две фази на изпълнение на проекта:
i) Първата фаза (2007-2009 г.) обхваща подготвителните работи и предпроектните проучвания за целите на изграждането на новото летище (т.е. фаза 1, както е описана в таблица 1):
(27)
Полша обяснява, че през първата фаза дружеството, учредено от Гдиня и Косаково, изпълнява подготвителни задачи (напр. изготвяне на генерален план за инвестицията, необходимите документи за получаване на статут на летищен оператор, доклад за въздействието на инвестицията върху околната среда, проектна документация и др.).
(28)
Полша счита, че по време на първата фаза не е осъществена значителна капиталова инвестиция и че публичното финансиране, предоставено на управляващия летището орган, съответства на правилата за минимална помощ (15). Полша посочва, че капиталовите инжекции в дружеството преди 26 юни 2009 г. възлизат на 1,691 млн. PLN (около 423 000 EUR).
ii) Втората фаза (след 2010 г.) обхваща самото преобразуване на летището (т.е. фази II - IV, както са описани в таблица 1):
(29)
В допълнение Полша обяснява, че първата подготвителна фаза приключва през 2010 г., когато както генералният план (16), така и първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня са финализирани. Полша подчертава, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. показва, че инвестицията от двата местни органа ще бъде извършена при пазарни условия (т.е. няма да представлява държавна помощ), което налага акционерите да увеличат дяловия капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR).
(30)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изчислява NPV за инвестиционния проект, използвайки метода на свободния паричен поток на дружеството (FCFF) (17). Тази калкулация на NPV се основава на предположението, че всички капиталови инжекции, предвидени в инвестиционния план, ще бъдат направени с цел изпълнение на инвестиционния проект (18). Този метод за оценка се използва за изчисляване на паричните потоци на всички притежатели на капитал в дружеството (както притежателите на собствен капитал, така и притежателите на облигации) в прогнозния период. Като следваща стъпка прогнозите за паричните потоци се дисконтират чрез средно претеглената цена на капитала (19) (WACC), за да се получи дисконтираният паричен поток на дружеството (DCF) в прогнозния период. След това крайната стойност се изчислява чрез използване на метода на постоянен растеж (който предполага тенденция на устойчив растеж въз основа на FCFF от последния прогнозен период). NPV се основава на сумата от DCF за прогнозния период и крайната стойност. В този случай, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предоставя оценки за паричните потоци за периода 2010-2040 г., използвайки WACC от […]% (20). Въз основа на тези изходни данни проучването установява DCF от минус […] млн. PLN ([…] млн. EUR) за периода 2010-2040 г. и (дисконтирана) крайна стойност от около […] млн PLN ([…] млн. EUR) (21). По този начин NPV на цялостния проект възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR).
(31)
Следната фигура (вж. фигура 1) показва очаквания кумулативен дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г., както е изчислен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
Фигура 1
Кумулативен (реален) DCF (в PLN)
[…]
(32)
Полша обяснява, че на 29 юли 2010 г. собственият капитал на дружеството е увеличен до 6,052 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR). Същевременно с това Полша добавя, че акционерите, въпреки че проучването относно ПИУПИ показва, че инвестицията не представлява държавна помощ, са започнали изготвянето на уведомление до Комисията, което е трябвало да бъде предоставено единствено от съображения за правна сигурност.
(33)
В допълнение Полша обяснява, че новото проучване относно ПИУПИ е проведено през май 2011 г. Полша посочва, че това проучване относно ПИУПИ е актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проведено с оглед на напредъка в подготовката и наличието на по-точни данни за инвестиционния план, неговия времеви график и финансиране. Полша обяснява, че в периода между изготвянето на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и проучването относно ПИУПИ от 2011 г.:
-
акционерите са подписали споразумение на 11 март 2011 г., което очертава финансовите условия за инвестицията в изграждането на гражданско летище. В това споразумение Гдиня се ангажира да инжектира общо 59 млн. PLN в периода 2011-2013 г. От своя страна Косаково се ангажира да осигури непарична вноска под формата на замяна на дълг срещу собствен капитал (както е описана в таблица 2) в периода 2011-2040 г.;
-
в същия ден, 11 март 2011 г., дружеството, което отговаря за изграждането на летище Гдиня, сключва договор с Косаково за аренда на земята (което посочва обхвата на отдадената под аренда земя, условията за извършване на арендните вноски, данъчни въпроси и др.);
-
инвестиционните разходи, включени в инвестиционния план, са определени и актуализирани.
(34)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ от 2011 г. също така установява положителна NPV. В допълнение Полша посочва, че публичните акционери на управляващия летището орган са направили последващи капиталови инжекции на тази основа. Полша изтъква, че собственият капитал на дружеството е увеличен до 33,801 млн. PLN (8,45 млн. EUR) през юли 2011 г. и до 64,810 млн. PLN (16,20 млн. EUR) през април 2013 г.
(35)
В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2011-2040 г. Актуализираният DCF се запазва на равнище от (-[…]) млн. PLN (- […] млн. EUR), като предполага по-големи загуби, докато крайната стойност е намалена до […] млн. PLN (около […] млн. EUR). По този начин NPV е намалена до […] млн. PLN (или по-малко от […] млн. EUR). WACC е намалена до […] % (22), а темпът на устойчив растеж за изчисляването на крайната стойност е намален от […] % на […] %.
(36)
Полша посочва, че промяна в макроикономическата ситуация (финансовата криза и икономическият спад) е наложила извършването на повторна оценка на проекта през 2012 г., която е довела до ново проучване относно ПИУПИ (а именно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). Полша посочва, че за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са направени следните промени в допусканията в предходните проучвания относно ПИУПИ:
-
прогнозиран е по-малък пътнически трафик за летище Гдиня,
-
намален е обхватът на инвестицията, като инвестиционните разходи са съкратени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
идеята за изграждане на главен терминал (заедно със съответното разработване на пътна инфраструктура и паркинги за автомобили) е отпаднала. Вместо това е взето решение за разширяване на капацитета на терминала за обща авиация с […] % през втората инвестиционна фаза,
-
след проведен анализ на пазарната ситуация се налага инвестиционните разходи, свързани със сигурността, да бъдат увеличени с […] млн. PLN ([…] млн. EUR),
-
намалението на инвестицията е довело до по-кратък период на възвращаемост на инвестицията (в номинално изражение с […] години, от […] години и […] месеца на […] години и […] месеца).
(37)
Полша посочва също така, че методологията, използвана за предходните проучвания относно ПИУПИ, е модифицирана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.:
-
С цел по-добро отразяване на структурата на финансиране и разходите за обслужване на дълга методът на свободния паричен поток на фирмата (наричан по-нататък „FCFF“) е заменен с метода на свободния паричен поток на акционерите (наричан по-нататък „FCFE“) (23).
-
След промени на финансовия (фондов) пазар безрисковият лихвен процент и коефициентът бета са актуализирани. Освен това дружества извън Европа са изключени от сравнителните анализи. Това е довело до нова норма на дисконтиране.
-
Нормата на дисконтиране за изчисляване на NPV е определена въз основа на анализ на сравними дружества, обхващащи както дружества - оператори на летища, така и дружества, предоставящи услуги в летища (чиито финансови резултати са тясно свързани с представянето на дружествата - оператори на летища) (24).
-
Направено е допускането, че проектът ще се финансира предимно чрез ресурси на акционерите и едва на второ място от външни източници (заеми за работен капитал) и оперативни приходи.
(38)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. DCF е изчислен на базата на DCF за прогнозния период 2012-2030 г. (т.е. прогнозният период, използван за предходното проучване, е намален с 10 години). Актуализираният DCF възлиза на (-[…] млн. PLN) (около (-[…]) млн. EUR), докато крайната стойност е претърпяла значително увеличение, покачвайки се до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). Капитализираната стойност на вече направените инвестиции ([…] млн. PLN) е приспадната. След актуализацията от 2012 г. NPV възлиза на […] млн. PLN (или […] млн. EUR). С цел изчисляване на NPV е използвана цена на капитала от […]% (25), а темпът на устойчив растеж за целите на изчисляването на крайната стойност е намален допълнително от […] % на […] %.
(39)
Полша посочва, че резултатите от проучването относно ПИУПИ от 2012 г. са все още положителни и са довели до допълнителни капиталови инжекции от акционерите. Полша посочва, че капиталът на компанията е увеличен до 91,310 млн. PLN (22,8 млн. EUR) до април 2013 г. и не е претърпял допълнителни промени през 2013 г., както е обобщено в таблица 3.
Таблица 3
Увеличаване на капитала на управляващия летище Гдиня орган от страна на Гдиня и Косаково
Дата на решението за вписване в националния съдебен регистър
Дата на решението за увеличаване на капитала
Акционер
Предмет на решението
Стойност на акциите
Дялов капитал
Кумулативен дял в общото увеличение на капитала, извършено до края на 2013 г.
(млн. PLN)
(млн. PLN)
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007 г.
23.7.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008 г.
6.12.2007 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008 г.
21.7.2008 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
404 акции, притежавани от община Г диня, са обезсилени, без акционерът да бъде обезщетен
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009 г.
26.6.2009 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010 г.
29.7.2010 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011 г.
7.6.2011 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011 г.
26.7.2011 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012 г.
5.4.2012 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013 г.
8.4.2013 г.
Kosakowo
емитиране на нови акции
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013 г.
25.4.2013 г.
Гдиня
емитиране на нови акции
20,031
91,310
100,00 %
Източник:
информация, предоставена от Полша.
(40)
Обобщавайки, Полша посочва, че макар и местните органи да са предприели първоначални стъпки за изграждане на летище Гдиня още през 2005 г., проектът не придобива своя окончателен вид преди изготвянето на генералния план и първото проучване относно ПИУПИ, т.е. през 2010 г. Полша обяснява, че първоначалните допускания във връзка с проекта са съществено преразгледани в резултат на промените на външните обстоятелства. Полша твърди, че окончателното решение на публичните акционери за изпълнението на проекта и окончателния му вид е взето през 2012 г. Полша подчертава също така, че и трите версии на проучването относно ПИУПИ потвърждават жизнеспособността на проекта и демонстрират, че инвеститор в условията на пазарна икономика би осъществил проекта.
(41)
По отношение на съпоставителния сценарий Полша твърди, че националното законодателство дава право на Косаково да използва земята, върху която е разположено летище Гдиня, само за изграждането на ново гражданско летище. В тази връзка Полша обяснява, че теренът на летището е отдаден под аренда на Косаково за период от 30 години. Полша посочва, че договорът за аренда задължава Косаково да отдава под аренда земята само на субект, отговарящ за изграждането и/или експлоатацията на гражданско летище. Според Полша е съществувала възможност земята да бъде взета обратно от държавата, ако Косаково не е отдала под аренда земята за изграждане на гражданско летище в рамките на 6 месеца, ако земята е използвана за други цели или ако летището не е започнало дейност в рамките на 3 години. Поради факта, че сценарият, при който теренът на летище Гдиня се използва/отдава под аренда за различни от авиационни цели, не е възможен, той не може да бъде използван като съпоставителен сценарий.
3.1.2. Надеждност на ключовите допускания за проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Прогнози за трафика и приходите
(42)
Полша обяснява, че планираните летищни такси се основават на публично достъпни тарифи, прилагани от други летища, за да не настъпят пазарни смущения, като същевременно с това се гарантира подходящо ниво на рентабилност на проекта въз основа на прогнозирания обем на пътническия трафик. Според Полша таксите не се различават значително от стандартните такси, събирани от малки летища. По-специално две новооткрити регионални летища в Модлин и Люблин прилагат стандартни летищни такси, сходни с прогнозираните за летище Гдиня в проучването относно ПИУПИ.
(43)
В отговор на коментара на Комисията, че прогнозираните такси за летище Гдиня (25 PLN (5,25 EUR) за заминаващ пътник през първите две години и 40 PLN (10 EUR) в периода след това) са по-високи от дисконтираните такси, прилагани в летище Гданск (24 PLN (5 EUR) за заминаващ пътник за самолет на НТП по международна авиолиния, обслужвана най-малко два пъти седмично, и 12,5 PLN (3,1 EUR) за вътрешна авиолиния), Полша посочва, че нивото на таксите в бизнес плана представлява средното равнище за целия прогнозен период (2014-2030 г.), отчитайки факта, че таксите на летище Гданск неминуемо ще се увеличат в дългосрочен план, тъй като стандартите на обслужване на летището се повишават.
(44)
Освен това Полша посочва, че маржът на печалбата на проекта, преразгледаната (малко по-висока) прогноза за въздушния трафик и споделянето на някои оперативни разходи от военните означават, че летище Гдиня следва да е в състояние да поддържа намалени пътнически такси за по-дълъг период (намалените такси могат да се прилагат до края на 2021 г.), като същевременно с това поддържа положителна NPV за публичните акционери.
(45)
Полша твърди също така, че актуализираната (през март 2013 г.) прогноза за трафика за Померания предполага по-висок трафик, отколкото проучването относно ПИУПИ от 2012 г. По последни данни летище Гдиня ще обслужва 1 149 978 пътници през 2030 г., а не 1 083 746. За Померания като цяло се предвижда броят на пътниците да се увеличи от 7,8 на 9 млн. пътници през 2030 г.
(46)
По мнение на Полша тези данни потвърждават, че е осъществимо летище Гданск и летище Гдиня да съществуват едновременно и да работят съвместно на пазара на Померания. Според тях дори и летище Гданск да се разшири, за да достигне планирания капацитет от 7 млн. пътници, съществува възможност на развиващия се авиационен пазар на Померания да функционира още едно малко регионално летище (с капацитет от 1 млн.), което ще допълва услугите, предоставяни от летище Гданск.
Таблица 4
Сравнение на прогнозите за трафика съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г. с актуализираните прогнози за трафика (от март 2013 г.) за летище Гдиня
Година
Търговски трафик
Търговски трафик
Обща авиация
Пътници (000)
Въздухоплавателни операции
Въздухоплавателни операции
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Прогноза съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Актуализирана прогноза
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
Общо
2009 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029 г.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030 г.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
въз основа на информация, предоставена от Полша.
Оперативни разходи (стимули за авиокомпании, разходи, свързани с военните дейности на летището)
(47)
Полша обяснява, че проучването относно ПИУПИ взема под внимание маркетинговите и промоционалните мерки на летището при определянето на:
i)
оперативните разходи, като тези разходи се определят въз основа на наличните финансови отчети за всички ключови летища на Полша;
ii)
други разходи по видове, които са с консервативно висока прогнозна стойност за летище Гдиня, като се вземат също така под внимание съответните разходи на други летища.
(48)
Полша посочва също така, че проучването относно ПИУПИ предполага, че всички оперативни разходи ще се поемат от инвеститора, при което не се взема под внимание никакво споделяне на оперативни разходи от военните, използващи летището. Полша твърди, че предполагаемото съотношение на разделяне на оперативните разходи за споделена инфраструктура е […] за съответния брой граждански и военни полети. Полша обяснява също така, че разходите за обновяване и ремонт ще бъдат […]. Полша подчертава, че приемането на правила за съвместното използване на летището (които все още не са официално съгласувани с военните, използващи летището) ще доведе до намаление на разходите, свързани с външни услуги и трудови възнаграждения, в размер на най-малко […]. Според Полша включването на този фактор в проучванията относно ПИУПИ ще доведе до по-висока прогнозна рентабилност на проекта.
Дългосрочен темп на растеж
(49)
Полша обяснява, че темпът на растеж от […] %, заложен в проучването относно ПИУПИ, се отнася за крайната стойност в номинално изражение.
(50)
Полша посочва също така, че темпът на растеж от […] % е равен на целевото равнище на инфлацията, определено за Полша от Съвета за валутна политика (орган за вземане на решения към Националната банка на Полша). Полша отбелязва, че според последната прогноза на Международния валутен фонд от юли 2013 г. БВП на Полша ще нараства с темп от 2,2 % през 2014 г., 3 % през 2015 г., 3,3 % през 2017 г. и 3,8 % през 2018 г.
Актуализация от ноември 2013 г.
(51)
През ноември 2013 г. Полша докладва, че управляващият летището орган е получил административните решения от митническата служба и от енергийния регулаторен орган, които го упълномощават да извършва директни продажби на гориво на самолетни компании. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще представлява допълнителен източник на приходи и ще подобри финансовите резултати, заложени в бизнес плана.
(52)
Според Полша всички проучвания относно ПИУПИ, проведени до момента, предвиждат продажба на гориво чрез външен оператор. Продажбата на гориво от управляващия летището орган ще повиши маржа на печалбата на дружеството от тази дейност от […] PLN ([…] EUR) за литър (в случаите, когато горивото се продава чрез външен оператор) на […] PLN ([…] EUR) (в случаите, когато горивото се продава директно от управляващия летището орган).
(53)
По мнение на Полша тези допълнителни приходи ще подобрят резултата на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша подчертава, че по този начин NPV на проекта се очаква да се повиши от […] млн. PLN ([…] млн. EUR) до […] млн. PLN ([…] млн. EUR). В допълнение Полша обяснява, че IRR ще се повиши от […] % на […] %.
(54)
Полша твърди, че освен това допълнителните приходи ще позволят летищните такси за авиокомпаниите да не се повишават в дългосрочен план.
(55)
Полша е потвърдила, че поради използването на разумен подход продажбата на гориво за собствена сметка на летището не е включена в проучванията относно ПИУПИ. Към момента на извършване на тези проучвания летищният оператор не е разполагал с необходимите пълномощия или с някаква гаранция, че ще има възможност да ги получи.
(56)
В допълнение Полша посочва, че дружеството възнамерява да предоставя навигационни услуги на авиокомпании (вместо Полската агенция за аеронавигационни услуги). Полша подчертава, че това ще даде възможност крайната такса, заплащана от авиокомпаниите (понастоящем заплащана на агенцията), да бъде намалена, благодарение на което летище Гдиня ще стане по-атрактивно за авиокомпаниите. По този начин управляващият летището орган ще бъде в състояние да предложи на авиокомпаниите по-конкурентоспособни летищни такси в сравнение със съседните летища.
3.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
3.2.1. Инвестиционна помощ
(57)
Според Полша всички критерии за съвместимост по отношение на инвестиционна помощ за летища, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., са изпълнени.
Изпълнение на ясно определена цел от общ интерес
(58)
Полша твърди, че изграждането на летище Гдиня, като елемент от транспортната система на Померания, оптимизира използването на наличната инфраструктура и ще окаже положително въздействие върху регионалното развитие, по-специално чрез увеличаване на заетостта в летищния сектор, доходите от веригата на доставки на авиационния пазар и развитието на туризма.
(59)
Полша се позовава на „Регионалната стратегия за развитие на транспорта в Померания за периода 2007-2020 г.“, която се основава на прогнозите за въздушния трафик за региона и признава необходимостта от изграждане на комплекс от летища, работещи в тясно сътрудничество, за да посрещнат потребностите на населението от Зоната на трите града (26).
(60)
Според Полша основните аргументи за изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града са: увеличаването на въздушния трафик в Полша, липсата на обхват за увеличаване на капацитета на летище Гданск и разширяването на агломерацията на разстояние от близо 60 км (или 100 км, ако градовете Тчев и Вейхерово бъдат включени). Полша твърди, че макар и летище Гданск понастоящем да притежава капацитет от около 5 млн. пътници, някои прогнози за въздушния трафик предвиждат, че потенциалният пътнически трафик на това летище може да надвиши 6 млн. пътници през 2035 г. От една страна, Полша твърди в своите коментари, че екологични ограничения и наличието на жилищни квартали в съседство на летище Гданск ограничават възможностите за неговото по-нататъшно разширяване. От друга страна, в своите коментари от 6 декември 2012 г., Полша се позовава на генералния план за летище Гданск, за да се аргументира, че не съществуват ограничения за разширяването на летище Гданск.
(61)
Полша посочва, че въздушната сигурност също оправдава изграждането на комплекс от летища в Зоната на трите града, като летище Гдиня служи като резервно летище за аварийно кацане (приземяването на летище Гдиня е възможно в около 80 % от случаите, когато ниската облачност и видимостта не позволяват кацането на летище Гданск).
(62)
На последно място Полша твърди, че развитието на летище Гдиня съответства на целите на националната и регионалната стратегия относно развитието на авиационната инфраструктура в Полша. Полша обяснява, че развитието на летище Гдиня се очаква да окаже положително въздействие върху развитието на Померания и използването на съществуващата военна инфраструктура, както и че то се явява допълващо за летище Гданск.
Необходимост и пропорционалност на инфраструктурата
(63)
Полша твърди, че инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел поради малкия обхват на летищните операции (дял от 1,55 % от полския авиационен пазар през 2030 г.), прогнозите за обема на пътническия трафик, превишаващ капацитета за разширяване на летище Гданск, туристическата привлекателност на региона и прогнозирания висок ръст на развитие на Померания.
(64)
Полша подчертава стратегическата роля на военното летище Гдиня в региона и отбелязва, че използването на съществуващата инфраструктура минимизира инвестиционните разходи и максимизира положителното въздействие върху регионалното развитие.
(65)
Полша посочва също така, че тези разходи са сведени до минимум и ефективността на инвестицията е увеличена чрез прилагането на технически решения, като например изграждането на общ авиационен терминал както за общо въздухоплаване, така и за пътнически трафик, разполагане на по-голямата част от летищните услуги (гранична охрана, митнически служби, полиция, противопожарни служби, управление) в една единствена сграда и адаптиране на други съществуващи сгради с цел оптимизиране на тяхното използване. В допълнение към това оперативните разходи за инфраструктурата ще се споделят с армията.
Задоволителни средносрочни перспективи за използване
(66)
Полша подчертава, че средносрочните перспективи за използване на летище Гдиня са задоволителни поради ръста на БВП в Померания, който се очаква да надхвърли средния за Полша и ЕС, туристическата атрактивност на региона, неговия статут на притегателен център за чуждестранни инвестиции и прогнозите за растеж на въздушния трафик.
(67)
Полша подчертава, че планираното сътрудничество с летище Гданск и взаимодопълняемостта на услугите, предлагани от двете летища (летище Гдиня ще бъде специализирано предимно в трафик в рамките на общата авиация), допълнително засилват средносрочните и дългосрочните перспективи за летище Гдиня.
(68)
В допълнение Полша обяснява, че летището планира също така да развива специализирани дейности, свързани с авиацията, в рамките на зоната на летището, като например производство на базови сервизни части, ремонт на самолетни части или производство на други компоненти/продукти, доставяни на принципа „точно навреме“.
(69)
Полша се позовава на писмо за намерения, подписано от търговска банка и изразяващо желанието на банката да започне разговори за финансиране на инвестиция в летище Гдиня, като допълнително доказателство за атрактивността на проекта.
Въздействие върху развитието на търговията в противовес на общия интерес
(70)
Поради факта, че летище Гдиня ще бъде летище с малък пазарен дял (обслужващо по-малко от 1 млн. пътници годишно), Полша не счита че въздействието на проекта върху търговията е в противовес на общия интерес. С оглед на прогнозирания растеж на въздушния трафик Полша очаква летищата Гданск и Гдиня да сформират център за авиационно сътрудничество, обслужващ Зоната на трите града в Померания и предлагащ взаимодопълващи се услуги.
(71)
Полша подчертава, че летище Гдиня няма да е конкурентно на летище Гданск, тъй като ще се насочи предимно към предоставяне на услуги за сектора на общата авиация (поддръжка, ремонт и основен ремонт, летателна академия) и сътрудничество с морско пристанище Гдиня.
(72)
Освен това Полша заявява, че чартърният и нискотарифният трафик на летище Гдиня няма да бъде за сметка на летище Гданск, а ще произлиза от общото увеличение на благосъстоянието и мобилността. Полша подчертава, че темпът на растеж на летище Гданск и характерът на въздухоплавателните операции, осъществявани от летището, свидетелстват, че броят на обслужваните полети рано или късно ще трябва да бъде ограничен. Полша посочва, че тези заключения са представени в доклада за оценката на въздействието върху околната среда за проекта „Разширяване на летище Лех Валенса, Гданск“.
(73)
Полша обяснява, че инвестицията в летище Гдиня може да ограничи финансовите и социалните разходи, свързани с ограничаване на дейността на летище Гданск. Полша изтъква, че пренасочването на част от въздушния трафик от летище Гданск към летище Гдиня ще доведе до по-добро използване на капацитета на двете летища.
Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(74)
Полша заявява, че дружеството не би реализирало проекта без публично финансиране. Полша отбелязва, че помощта е сведена до минимум и че разходите за проекта са намалени и оптимизирани чрез използване на съществуващата военна инфраструктура.
(75)
По мнение на Полша капиталовите инжекции в летище Гдиня са необходими и сведени до минимум, както се потвърждава от:
i)
вътрешната норма на възвръщаемост на проекта от […] %, само малко по-висока от нормата на дисконтиране (стойността на собствения капитал), която възлиза на […] % (въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.);
ii)
необходимостта, предвидена във финансовите прогнози, от заем за оборотен капитал за финансиране на летищните операции, тъй като в противен случай дружеството може да загуби ликвидност;
iii)
факта, че общото финансиране със собствен капитал е по-ниско от общите капиталови разходи (финансирането със собствен капитал възлиза на по-малко от […] от общите парични разходи в прогнозния период, включително общите капиталови разходи).
(76)
В допълнение Полша обяснява пропорционалността на мярката за помощ, сравнявайки нейното публично финансиране (около 148 PLN в реално изражение) с това за инвестиция „на зелено“ (летище Люблин-Швидник, за което нетните разходи за строителство са около 420 млн. PLN) и инвестиция на база военен аеродрум (летище Варшава-Модлин, чието изграждане до момента струва почти 454 млн. PLN).
3.2.2. Оперативна помощ
(77)
Полша твърди, че проектът отговаря на заложените в НРП критерии за съвместимост по отношение на оперативна помощ в регион, обхванат от член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС. Според Полша оперативната помощ за проекта:
i)
е предназначена за финансиране на предварително определена група от разходи;
ii)
е ограничена до необходимия минимум и се предоставя на временна база (помощта за оперативни разходи се предоставя в степента и за периода, необходими за пускане на летището в експлоатация, т.е. до края на 2018 г.);
iii)
е низходяща и намалява от […] % от капиталовите разходи през 2013 г. на […] % през 2018 г.;
iv)
е предназначена да изпълни целите на проекта за регионално развитие и облекчаване на съществуващите ограничения. Вземайки под внимание размера на помощта спрямо нейните благоприятни ефекти върху развитието на Померания, Полша смята, че помощта трябва да се счита за пропорционална.
(78)
Полша подчертава също така, че помощта е предназначена за малко летище с максимален капацитет от 1 млн. пътници годишно, което означава, че рискът от нарушаване на конкуренцията и от оказване на ефект в противовес на общия интерес е минимален, особено вземайки под внимание планираното сътрудничество между летища Гдиня и Гданск и взаимната допълняемост на тяхното сътрудничество.
(79)
Полша посочва също така, че договаряното в момента сътрудничество с военните, използващи летището, и участието на последните в оперативните разходи на летището ще намали загубите и оперативните разходи на дружеството.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(80)
Комисията не е получила никакви съображения от трети страни след публикуването на своето решение за откриване на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на финансирането, предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd от Гдиня и Косаково.
5. ОЦЕНКА
5.1. НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(81)
По силата на член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(82)
Критериите, посочени в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. С оглед на това, за да се определи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. А именно финансовата помощ трябва:
i)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
ii)
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
iii)
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията; както и
iv)
засяга търговията между държави членки.
5.1.1. Икономическа дейност и понятие за предприятие
(83)
Съгласно установената съдебна практика Комисията трябва първо да установи дали Gdynia-Kosakowo Airport Ltd е предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Концепцията за предприятие обхваща всеки субект, осъществяващ икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране (27). Всяка дейност, състояща се в предлагане на стоки или услуги на даден пазар, представлява икономическа дейност (28).
(84)
В свое решение по делото „Leipzig-Halle airport“ Съдът потвърждава, че експлоатацията на летище за търговски цели и изграждането на летищна инфраструктура представляват икономическа дейност (29). След като летищен оператор започне да осъществява икономически дейности чрез предлагане на летищни услуги срещу заплащане, независимо от неговия правен статут или начин на финансиране, той представлява предприятие по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради което правилата на Договора по отношение на държавните помощи могат да се прилагат по отношение на привилегии, предоставяни на този летищен оператор от държавата или чрез държавни ресурси (30).
(85)
В тази връзка Комисията отбелязва, че инфраструктурата, предмет на настоящото решение, трябва да се експлоатира на търговска основа от управляващия летището орган Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради факта, че управляващият летището орган ще таксува потребителите за използването на тази инфраструктура, последната трябва да се счита за пригодна за търговска експлоатация. Следователно субектът, който експлоатира тази инфраструктура, представлява предприятие за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(86)
Въпреки това не е задължително всички дейности на управляващия летището орган да са с икономически характер (31).
(87)
Съдът (32) е постановил, че дейности, които обикновено попадат под отговорността на държавата в упражняване на нейните официални правомощия като публичен орган, нямат икономически характер и не попадат в обхвата на правилата за държавната помощ. Тези дейности включват например сигурността, контрола на въздушния трафик, полиция, митници и др. Финансирането трябва да бъде строго ограничено до компенсиране на разходите, които произтичат от тях, и не може да бъде използвано за други икономически дейности (33).
(88)
В този смисъл финансирането на дейности, попадащи в обхвата на публичната политика, или на инфраструктура, пряко свързана с тези дейности, по правило не представлява държавна помощ (34). По отношение на летища дейности като контрол на въздушния трафик, полиция, митници, противопожарни служби, дейности, необходими за защита на гражданското въздухоплаване срещу незаконна намеса, и инвестициите, свързани с инфраструктурата и оборудването, необходими за осъществяването на тези дейности, се считат най-общо за дейности с неикономически характер (35).
(89)
При все това публичното финансиране на неикономически дейности, тясно свързани с извършването на икономическа дейност, не трябва да води до неправомерна дискриминация между авиокомпании и управляващи летища органи. Действително, установена съдебна практика е съществуването на предимство в случаите, когато публичните органи освобождават предприятията от разходите, свързани с техните икономически дейности (36). Поради това, ако при дадена правна система е нормално авиокомпаниите или управляващите летища органи да поемат разходите за определени услуги, докато други авиокомпании или управляващи летища органи, предоставящи същите услуги от името на същите публични органи, не са задължени да поемат тези разходи, последните могат да се ползват с предимство дори и ако тези услуги се считат, сами по себе си, за неикономически. В този смисъл е необходим анализ на правната рамка, приложима за летищния оператор, за да се прецени дали съгласно тази правна рамка управляващите летища органи или авиокомпаниите са задължени да поемат разходите за предоставяне на някои дейности, които, сами по себе си, могат да са неикономически, но са свързани с извършването на икономическите дейности на тези субекти.
(90)
Макар и дейностите, посочени в съображение 88, да могат да се считат за неикономически, Комисията отбелязва, че полското законодателство (37) задължава управляващите летища органи да финансират съоръженията и оборудването, необходими за извършването на тези дейности, със свои собствени средства.
(91)
С оглед на това Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено на управляващия летище Гдиня орган за горепосочените съоръжения и оборудване, го освобождава от разходи, присъщи за неговата икономическа дейност (вж. раздел 5.1.3). Поради това Комисията стига до заключението, че капиталът, разпределен за тези съоръжения и оборудване, трябва да бъде взет под внимание при изчисляването на рентабилността на въпросната инвестиция. По този начин Комисията прилага подхода, правилно следван от Полша при проучванията относно ПИУПИ.
5.1.2. Държавни ресурси и вменяване на отговорност на държавата
(92)
Концепцията за държавна помощ се прилага за всяко предимство, предоставено чрез държавни ресурси от самата държава или чрез посреднически орган, действащ по силата на предоставени му правомощия (38). За целите на член 107 от ДФЕС ресурсите на местните органи са държавни ресурси (39). В настоящия случай инжектираният в Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капитал произлиза от бюджетите на двата местни органа, Гдиня и Косаково. Поради това Комисията счита, че ресурсите на тези две общини са държавни ресурси.
(93)
С оглед на това Комисията счита, че инвестициите са финансирани чрез държавни ресурси и че държавата е отговорна за тях.
5.1.3. Икономическо предимство
(94)
Комисията отбелязва, че, от една страна, Полша заявява, че капиталовите инжекции са в съответствие с ПИУПИ, докато, от друга страна, счита помощта за съвместима, тъй като летищният оператор не би извършил инвестиция без наличието на публичното финансиране.
(95)
За да определи дали въпросната мярка в този случай предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd предимство, което компанията не би получила при нормални пазарни условия, Комисията трябва да сравни поведението на публичните акционери на управляващия летището орган с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективите за рентабилност в по-дългосрочен план (40).
(96)
Всякакви положителни последици за икономиката в региона, в който е разположено летището, трябва да се пренебрегнат в оценката, тъй като Съдът е обяснил, че уместният въпрос при прилагането на проучването относно ПИУПИ е „дали при сходни обстоятелства един частен акционер, като се вземат предвид предвидимата възвращаемост и като се оставят настрани съображения от социален характер и съображенията, свързани с регионалната политика и конкретния отрасъл, би записал този капитал“ (41).
(97)
Полша заявява, че въпросните мерки не предоставят икономическо предимство на управляващия летище Гдиня орган, тъй като те съответстват на ПИУПИ. Както е посочено в раздел 3.1, за да подкрепи това становище, Полша е предоставила три проучвания относно ПИУПИ, извършени от РWC (42). През ноември 2013 г. Полша информира също така, че нови източници на приходи ще повишат NPV на проекта (т.е. продажбата на гориво, навигационни услуги). Към момента на вземането на решение за откриване на процедура Полша е предоставила единствено актуализация на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(98)
Въпреки факта, че споразумението на акционерите от 2011 г. задължава Гдиня и Косаково да предоставят парични и непарични вноски за финансиране на инвестиционния проект до 2040 г., Полша заявява, че единствено актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. и последващата информация за допълнителните потоци от приходи са уместни при преценката дали капиталовите инжекции са съвместими с вътрешния пазар.
(99)
В своето решение по делото Stardust Marine Съдът е заявил, че, „[…] за да се установи дали държавата е действала като далновиден инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика, е необходимо случаят да се постави в контекста на периода, в който са били предприети мерките за финансова подкрепа, за да се оцени икономическата рационалност на поведението на държавата и по този начин да се избегне евентуална оценка на базата на последваща ситуация“ (43).
(100)
Освен това в своето решение по делото EDF Съдът е постановил, че „[…] за да се демонстрира, че, преди или успоредно с предоставянето на предимство, държавата членка е взела това решение в ролята си на акционер, не може да се разчита единствено на икономическите оценки, направени след предоставянето на предимството, на констатация със задна дата, че направената от въпросната държава членка инвестиция действително е била рентабилна, или на последващи обосновки на реално избрания курс на действие“ (44).
(101)
За да може да приложи ПИУПИ, Комисията трябва да се постави в контекста на периода, през който са взети отделните решения за преобразуването на бившия военен аеродрум в гражданско летище. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, с които публичните акционери разполагат към момента на вземане на решение относно финансовите условия за инвестиционния проект.
(102)
Комисията счита, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е първият уместен анализ за целите на преценката дали общините Гдиня и Косаково са действали като частен инвеститор. Действително, оценката дали държавната намеса е в съответствие с пазарните условия следва да се извършва въз основа на ex-ante анализ, използвайки информацията и данните, налични към момента на вземане на решение за инвестицията.
(103)
Комисията отбелязва, че проучването и подготвителните работи за въпросния инвестиционен проект са проведени в периода до 2010 г. Те включват генералния план за инвестиционния проект, екологичния доклад, проектната документация за терминала за обща авиация, проектната документация за административната сграда и за сградата на противопожарната служба, специализирана авиационна документация и други проучвания. В периода до края на 2010 г. разходите за тези проучвания възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR) (45). Това показва, че инвеститорите са взели решението за развитие на летище Гдиня преди 2010 г. Гдиня и Косаково са предприели серия от предварителни мерки с цел изпълнение на проекта (вж. съображение 10 по-горе) и за целта са възложени специални проучвания.
(104)
Освен това, както посочва Полша, през 2010 г. публичните акционери на управляващия летището орган приключват подготовката за въпросния инвестиционен проект. През същата година публичните акционери увеличават акционерния капитал на дружеството до 6,05 млн. PLN (около 1,5 млн. EUR) с оглед изпълнение на инвестиционния проект. Основните инвестиции в дълготрайни активи (като например изграждането на терминала за обща авиация) са предвидени да започнат през 2011 г., но на практика започват през 2012 г. Комисията е убедена, че всеки частен инвеститор би оценил очакваната рентабилност на проекта към този момент. Ако инвестиционният план не е показал приемлива норма на възвръщаемост, или ако е основан на съмнителни предположения, един частен инвеститор не би започнал изпълнението на плана и не би изразходвал допълнителни средства за него в допълнение към вече изразходваните за подготвителните работи, посочени в съображението по-горе.
а) Капиталови инжекции
(105)
По отношение на капиталовите инжекции Комисията отбелязва, че решението за първата важна капиталова инжекция от 4,4 млн. PLN е взето на 29 юли 2010 г. (увеличавайки почти четирикратно наличния капитал от 1,7 млн. PLN), веднага след като проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (от 16 юли 2010 г.) е приключило. В допълнение към това споразумението за допълнителните капиталови инжекции (до 2040 г.) за финансиране на проекта за преобразуване (посочено в съображение 33) е подписано през март 2011 г. (още преди приключването на второто проучване относно ПИУПИ от 13 май 2011 г.). Освен това, в същото време са сключени оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.), и споразумението за отдаване под аренда на земята на дружеството (11 март 2011 г. (посочено в съображение 33 по-горе).
(106)
Комисията подчертава също така, че Полша е потвърдила, че взетото на 29 юли 2010 г. решение за капиталова инжекция се основава на икономическата оценка на проекта, съдържаща се в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това става ясно, че на този етап публичните акционери са взели решение да участват във въпросния инвестиционен проект, който е трябвало да бъде изпълнен в срок от 30 години. Макар и да е възможно частният инвеститор да коригира своя инвестиционен план в хода на неговото изпълнение с оглед на променящите се обстоятелства, е ясно, че всеки частен инвеститор би оценил достойнствата на въпросния инвестиционен проект още през 2010 г., преди да започне да влага съществени ресурси в него.
(107)
Към момента на извършване на първата актуализация на ПИУПИ през 2011 г. публичните акционери вече са инжектирали 6,05 млн. PLN в дружеството (вж. таблица 3). Дружеството вече е взело под аренда земята за летището от Косаково (договорът за аренда между Gdynia-Kosakowo Airport Ltd и Косаково е подписан на 11 март 2011 г.) и вече е подписало оперативното споразумение с военните, използващи летището (7 март 2011 г.). В допълнение към това на 11 март 2011 г. акционерите подписват споразумение за увеличаване на акционерния капитал на дружеството в периода до 2040 г. (46). Към момента на приключване на втората актуализация на проучването относно ПИУПИ през юли 2012 г. публичните акционери са инжектирали общо 64,810 млн. PLN (т.е. около 70 % от целия инжектиран капитал). Комисията подчертава, че проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. несъмнено представляват корекции на първоначалния инвестиционен план, въз основа на който е взето първоначалното решение за започване на проекта за преобразуване на военното летище. В този смисъл, макар и след първото проучване относно ПИУПИ от 2010 г. да са направени по-големи капиталови инжекции, тези инжекции не могат да бъдат разглеждани самостоятелно.
б) Капиталови разходи
(108)
В проучването относно ПИУПИ от 2012 г. инвестициите в дълготрайни активи са разделени на 4 фази. Първата фаза на инвестиционния проект обхваща проектирането, но така също и разчистването на терена (премахване на дървета и храсти, събаряне на редица хангари и изравняване на терена). Тези разходи са реализирани през 2011 г. и възлизат на […] млн. PLN ([…] EUR). Втората фаза на проекта, обхващаща изграждането на терминала за обща авиация, административната сграда и сградата на противопожарната служба, вече е започнала през 2012 г. Втората фаза на проекта е най-важната от гледна точка на капиталовите разходи, като заема дял от […] % от номиналните капиталови разходи (наричани по-нататък „КР“) в периода 2012-2013 г. Според предоставената от Полша информация капиталовите разходи през 2012 г. възлизат на […] млн. PLN (повече от половината от които са изразходвани още преди актуализацията на прочуването от 2012 г. да започне). Графиката по-долу (фигура 2) показва (номиналните) КР по инвестиционни фази, както са представени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
Фигура 2
КР по фази (проучване относно ПИУПИ от 2012 г.)
[…]
(109)
С оглед на съображения 103 и 108 Комисията счита, че нито проучването относно ПИУПИ от 2011 г., нито проучването относно ПИУПИ от 2012 г. е проведено към момента и въз основа на информацията, с която публичните акционери разполагат, когато е взето основното решение за финансиране на проекта за преобразуване. Освен това Комисията не може да вземе предвид със задна дата планираните допълнителни източници на приходи въз основа на информацията, предоставена през ноември 2013 г., за да оправдае решенията, взети от публичните акционери през 2010 и 2011 г.
(110)
С оглед на това Комисията счита, че, за да прецени дали Гдиня и Косаково са действали като разумен частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тя трябва да базира своята преценка предимно на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., пренебрегвайки всякакви по-нататъшни обстоятелства и информация, с която тези публични акционери не са разполагали към момента на вземане на своето решение за изпълнение на въпросния инвестиционен проект.
(111)
От друга страна, проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и проучването относно ПИУПИ от 2012 г. оценяват единствено измененията на първоначалното решение за започване на инвестиционния проект, взето през 2010 г. въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. На практика проучването относно ПИУПИ от 2012 г. потвърждава, че определен брой инвестиции (като например терминалът за обща авиация, административната сграда, електроенергийната система) вече се намират „в напреднал етап на изпълнение“. Двете последващи проучвания показват, че акционерите са се ръководили от развитието на пазара и са адаптирали обхвата на проекта в съответните насоки (в посока към разширяване или свиване, в зависимост от вида на инвестицията). При все това тези промени са незначими на фона на цялостното решение за преобразуване на военната база в гражданско летище. Графиката по-долу (фигура 3) показва капиталовите разходи, както са представени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (посочени в реално изражение към 2010 г.). Както се вижда, макар и срокът и размерът на инвестициите да са актуализирани както през 2011, така и през 2012 г., тези промени са несъществени на фона на общия мащаб на проекта. През 2010 г. реалните КР са изчислени на около […] млн. PLN и тази сума нараства […] до около […] млн. PLN както през 2011, така и през 2012 г. (т.е. […] % за инвестиционен период от почти 20 години).
(112)
По същество, в този случай Комисията трябва да оцени серия от инвестиционни решения, взети от едни и същи публични акционери в рамките на кратък период (който не се характеризира с възникването на непредвидени събития), за изпълнението на практика на един и същ инвестиционен проект. Поради това актуализациите на ПИУПИ от 2011 и 2012 г. не могат да трансформират инвестиционно решение, което не съответства на ПИУПИ към момента на вземането му, в разумно инвестиционно решение. Актуализациите могат в най-добрия случай да покажат, че полските органи са действали като частен инвеститор само ако сочат че, чрез инвестиране на допълнителни средства, проектът би отбелязал възвръщаемост, която в достатъчна степен възстановява инвестирания/подлежащия на инвестиране капитал (или която в достатъчна степен възстановява този капитал дори и като се вземе под внимание рискът да се наложи възстановяването на всяка неправомерно получена помощ в миналото).
Фигура 3
КР (в 1 000 PLN), както са предвидени в проучванията относно ПИУПИ от 2010, 2011 и 2012 г. (в реално изражение към 2010 г.)
[…]
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.:
(113)
Проучването относно ПИУПИ за 2010 г., предоставено от Полша, се основава на бизнес план, прогнозиращ бъдещите парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2010-2040 г. Към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ Полша очаква летището да започне да обслужва трафика в рамките на общата авиация през 2011 г., чартърни полети през 2013 г. и полети на НТП през 2015 г. Това ще доведе до постоянно нарастване на броя на обслужените пътници от […] пътници през 2013 г. до почти […] млн. през 2024 г. и 1,753 млн. през 2040 г. (както е показано в таблица 5 по-долу).
Таблица 5
Прогнози за трафика на летище Гдиня, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (в хиляди)
Очаквано развитие на пътническия трафик (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
Година
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Брой пътници
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г., дружеството ще реализира печалби на ниво EBITDA (печалба преди лихви, данъци и амортизации), считано от 2018 г. Годишният дисконтиран паричен поток ще бъде положителен, считано от 2020 г., както се вижда от фигурата по-долу (фигура 4). Въпреки това, на кумулативна база (т.е. при ежегодно агрегиране на паричните потоци за предходните години), общият DCF за целия период 2010-2040 г. се очаква да бъде отрицателен (както се вижда от фигура 1). С други думи, положителните парични потоци, които се очаква да бъдат генерирани от 2018 г., не са достатъчно високи, за да неутрализират силно отрицателните парични потоци за ранните инвестиционни периоди.
Фигура 4
DCF в ’000 PLN (проучване относно ПИУПИ от 2010 г.)
[…]
Източник:
въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г.
(115)
Очакванията са, че след 2040 г. управляващият летището орган ще реализира непрекъснат растеж при устойчив темп на нарастване на свободния паричен поток от […] %. На базата на това допускане Полша изчислява крайната стойност на летищния оператор през 2040 г. Дисконтираната крайна стойност възлиза на […] млн. PLN.
(116)
Проучването относно ПИУПИ от 2010 г. сочи положителна стойност на собствения капитал (47) от […] млн. PLN (т.е. около […] млн. EUR). В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната цена на капитала на управляващия летището орган ([…] %).
(117)
Комисията отбелязва, че ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите. Съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г. приходите от НТП и чартърни полети (пътнически такси, такси за приземяване и паркиране) заемат [80 - 90] % от всички приходи през 2040 г. и средно [80 - 90] % от всички приходи за целия разглеждан период, а именно от 2010 до 2040 г. Комисията отбелязва, че този факт е в противоречие със становищата на Полша, че дейностите на летище Гдиня ще допълват тези на летище Гданск, тъй като летище Гдиня ще се насочи предимно към дейности в сферата на общата авиация. На практика, както се вижда от представените по-горе данни, НТП и чартърните полети са основният източник на приходи през повечето години, обхванати от прогнозата. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-долу, по-голямата част от приходите на летище Гданск също произлиза от НТП и чартърни полети (вж. съображение 121).
(118)
Отчитайки търсенето от страна на пътници и въздушни превозвачи, Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще има същия обхват на обслужване като летище Гданск, което се намира само на 25 км от летище Гдиня. След разширението от 2012 г. летище Гданск може да обслужва до 5 млн. пътници, а за 2015 г. е предвидено допълнително разширяване на капацитета до 7 млн. пътници. През 2010 г., т.е. към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., този план за разширение вече е публично оповестен (48). Освен това публичното финансиране за разширяването на капацитета на летище Гданск до 5 млн. пътници също е оповестено на Комисията на 24 септември 2008 г. в рамките на дело № N472/08 за държавна помощ и е одобрено от Комисията на 5 февруари 2009 г. (49).
(119)
Полша информира Комисията, че генералният план, изготвен за летище Гданск през 2010 г. (50), предвижда удължаване на пистата, перони и друга летищна инфраструктура, в резултат на което в бъдеще летище Гданск ще може да обслужва над 10 млн. пътници годишно.
(120)
В допълнение към това Комисията отбелязва, че през 2010 г. летище Гданск е обслужвало 2,2 млн. пътници (т.е. то е използвало 45 % от своя капацитет, включително капацитета в процес на изграждане). Според предоставените от летище Гданск прогнози в периода до 2020 г. ще се използват само между 50 и 60 % от наличния капацитет (51). Тези прогнози не вземат под внимание пускането в експлоатация на летище Гдиня (т.е. предполага се, че цялото търсене в обхвата на обслужване ще бъде задоволено от летище Гданск). Комисията отбелязва, че летище Гданск ще бъде в състояние да задоволява търсенето в региона за дълъг период от време, т.е. най-малко до 2030 г., дори и при допускането за динамичен ръст на пътническия трафик.
(121)
Както е посочено по-горе, проучването относно ПИУПИ от 2010 г. за летище Гдиня предвижда по-голямата част от приходите (средно [80-90] % за целия период 2012-2040 г.) да бъде генериран от НТП и чартърни авиокомпании. В тази връзка Комисията отбелязва, че летище Гданск също обслужва предимно НТП и чартърен трафик. През 2010 г. полетите на НТП и чартърните полети заемат дял от 72 % от целия пътникопоток, обслужван от летище Гданск (52).
(122)
С оглед на непосредствената близост до друго утвърдено и ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел и разполагащо със значителен резервен капацитет в дългосрочен план, Комисията счита, че способността на управляващия летище Гдиня орган да привлече трафик и пътници ще зависи до голяма степен от размера на предлаганите на авиокомпаниите летищни такси, по-специално в сравнение с тези на най-преките конкуренти.
(123)
В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. предвижда пътническа такса за чартърни полети и за полети на НТП в размер на 25 PLN/PAX (6,25 EUR) до 2014 г. и 40 PLN/PAX (10 EUR) от 2015 г. (до 2040 г.). Таксата за приземяване за същата категория полети е установена на 25 PLN/тон (6,25 EUR) за целия период (при допускане, че средното MTOW (максимално излетно тегло) е 70 тона), докато таксата за паркиране се определя на 4 PLN (1,0 EUR) за 24 ч/тон (при средно MTOW от 70 тона). Според проучването относно ПИУПИ от 2010 г. определените ценови равнища са сравними с тези на други регионални летища към момента на провеждане на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Цените на летище Гдиня също са определени въз основа на допускането, че няма да съществува конкуренция от страна на летище Гданск.
(124)
Комисията отбелязва също така, че тарифните ставки, прилагани от летище Гданск от 31 декември 2008 г., фиксират стандартната пътническа такса на 48 PLN/PAX (12,0 EUR), стандартната такса за приземяване на летателен апарат с тонаж над 2 тона (т.е. включително всички чартърни самолети и самолети на НТП) на 25 PLN/тон (6,25 EUR) и таксата за паркиране на 4,5 PLN/24 ч/тон (1,25 EUR).
(125)
Въпреки това Комисията отбелязва, че тарифните ставки, прилагани на летище Гданск, предлагат също така различни намаления и отстъпки по отношение на, inter alia, полети на НТП. Летище Гданск прилага намалена пътническа такса от 24 PLN/PAX (6 EUR) за всички нови въздушни линии (считано от 1 януари 2004 г.) и за всички увеличения на честотата на полетите на летателни апарати с MTOW между 50 и 100 тона (напр. Airbus A320 и Boeing 737 и други летателни апарати, използвани от НТП). Таксата за приземяване, прилагана за такива въздушни линии, също е намалена с 50 % (т.е. до 12,5 PLN/тон). Таксата за паркиране отпада напълно, ако честотата на полетите по дадена въздушна линия е най-малко 6 пъти седмично. В допълнение към това стандартната пътническа такса е намалена първоначално с 23 PLN за всички заминаващи пътници по редовни вътрешни линии. Впоследствие се прилага съответната отстъпка. Вземайки под внимание намалението и отстъпките, прилагани от летище Гданск, Комисията счита, че средните летищни такси, предвидени за летище Гдиня, са значително по-високи от тези на утвърденото съседно летище.
(126)
Прилагайки въпросните летищни такси, летище Гдиня, като нов участник, няма да бъде в състояние да привлече значителен трафик, когато в същия обхват на обслужване съществува утвърдено летище, което разполага с резервен капацитет и прилага по-ниски нетни такси за нови линии и увеличаване на честотата на полетите по съществуващите линии. Комисията отбелязва също така, че тарифата на летищните такси на летище Гданск предвижда намалените такси да се прилагат до 31 декември 2028 г. Поради факта, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. (въз основа на бизнес плана на летищния оператор към този момент) разглежда летищните такси като основния източник на приходи за управляващия летището орган, Комисията счита това решение за доказателство, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не е достатъчно надеждно и убедително, за да демонстрира, че въпросният инвестиционен проект би бил реализиран от частен инвеститор.
(127)
Имайки предвид, че както летище Гдиня, така и летище Гданск ще се насочат предимно към нискотарифни и чартърни превозвачи, че летище Гданск не използва своя пълен капацитет, че неговите действащи такси са по-ниски от заложените в бизнес плана на летище Гдиня, както и непосредствената близост на двете летища, Комисията счита също така, че предположението, че няма да съществува ценова конкуренция между двете летища, е погрешно.
(128)
Комисията отбелязва също така, че към момента на изготвяне на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. нетните такси (стандартни такси след приспадане на приложимите отстъпки), прилагани на летище Бидгошч (разположено на 196 километра и 2 часа и 19 минути с автомобил от летище Гдиня) и летище Шчечин (разположено на 296 километра и 4 часа и 24 минути с автомобил от летище Гдиня), второто и третото най-близки полски регионални летища, са значително по-ниски (53).
(129)
С оглед на гореизложеното и предвид непосредствената близост на друго ненатоварено летище, следващо същия бизнес модел, Комисията счита че летищните такси, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., които са по-високи от прилаганите от летище Гданск и други близки регионални летища, са нереалистични. Освен това, отчитайки нивото на конкурентоспособност на летище Гдиня, Комисията счита, че прогнозите за трафика, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., се основават на нереалистични предположения.
(130)
Следва да се отбележи също така, че проучването относно ПИУПИ от 2010 г. не включва нито анализ на чувствителността, нито оценка на потенциалните сценарии за очакваните резултати (най-песимистичен, най-оптимистичен и базов сценарий). Поради това Комисията стига до заключението, че сценарият, представен в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., изглежда се основава на твърде оптимистични предположения по отношение на обема на пътническия трафик и размера на таксите.
(131)
Комисията отбелязва, че намаляването на годишните приходи от пътнически такси, свързани с НТП и чартърния трафик, само с […] % (през прогнозния период 2010-2040 г.), води до отрицателна стойност на собствения капитал за публичните акционери. Такъв спад на приходите може да възникне ако таксите и/или трафикът са по-ниски от предполагаемото. В тази връзка следва да се отбележи, че летищните такси съгласно бизнес плана за целите на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. вече са с […] % по-високи от тези на летище Гданск (54). В този смисъл много малко вероятно е летище Гдиня да бъде в състояние да привлече трафик, без да предложи значително намаление на таксата от 40 PLN (10 EUR) съгласно бизнес плана. Поради това високата чувствителност на NPV спрямо привидно незначителното намаление на летищните такси (в резултат на реалистични предположения) поражда значително съмнение за правдоподобността на първоначалния бизнес план.
(132)
Макар и проучването относно ПИУПИ от 2010 г. да се основава на прогнози за трафика, налични към този момент, и да не следва да се използва ex-post информация за пряка оценка на проучването относно ПИУПИ, Комисията въпреки това отбелязва степента, в която тези прогнози са прекалено оптимистични. Действително, сравнението на прогнозите за трафика от 2010 и 2012 г. показва значителни различия. Освен че началото на проекта е забавено, през периода на положителна EBITDA всяка година прогнозите за трафика са занижавани с […] до […] %. Тази значителна корекция само след две години и без наличието на значителна промяна на обстоятелствата представлява полезна проверка на достоверността на първоначалните предположения. Тя показва също така, че проведените от Комисията проверки на чувствителността (които са с по-малка тежест) са особено красноречиви по отношение на нереалистичния характер на предположенията, на базата на които е направено заключението, че проектът е целесъобразен.
Таблица 6
Сравнение на прогнозите за пътническия трафик, използвани в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. и актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо PAX в
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Разлика (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Общо PAX в
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ра злика (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Допълнителните тестове за чувствителността сочат, че проектът би станал нерентабилен при спадане на общите годишни приходи само с […] % за целия прогнозен период или при спадане на приходите с […] % и увеличаване на оперативните разходи с […] %. Следователно рентабилността на инвестицията е силно чувствителна спрямо незначителни промени в базовите предположения. Комисията счита, че тези промени са несъществени в сравнение с промените, направени в следващите проучвания относно ПИУПИ.
(134)
Предприетите от Комисията проверки за чувствителността изглеждат още по-уместни предвид факта, че само след по-малко от една година след проучването относно ПИУПИ от 2010 г. полските органи получават актуализиран анализ, показващ, че NPV на проекта ще бъде значително по-ниска и ще възлиза едва на […] млн. PLN (около […] EUR). Така през май 2011 г. NPV на проекта е намалена с […] % спрямо първоначалния проект.
(135)
Освен това Комисията отбелязва, че положителните резултати от проучването относно ПИУПИ от 2010 г. зависят също така до голяма степен от крайната стойност на инвестицията в края на периода, обхванат от бизнес плана (т.е. през 2040 г.). Действително дисконтираният паричен поток на дружеството за периода 2010-2040 г. е отрицателен и възлиза на (-[…] млн.) PLN. Дисконтираната крайна стойност към 30 юни 2010 г. възлиза на […] млн. PLN.
(136)
Крайната стойност се основава на предположенията, че годишният темп на растеж на паричния поток на инвестицията след 2040 г. ще възлиза на […] %. Съгласно стандартната практика темпът на растеж на дадено предприятие не следва да превишава този на икономиката, в условията на която то функционира (т.е. от гледна точка на ръста на БВП). Действително крайната стойност се изчислява към момента, когато се очаква фирмата да достигне зрялост и следователно периодът на интензивен растеж на фирмата е приключил. Имайки предвид, че икономиката обхваща както предприятия с динамичен растеж, така и предприятия със стабилен растеж, се очаква темпът на растеж на зрелите фирми да бъде по-нисък от средния темп на растеж за икономиката като цяло. В своите коментари Полша не е посочила базата, на която е избрала дългосрочен темп на растеж от […] %, но е обяснила, че дългосрочният темп на растеж представлява номинален темп на растеж. Въз основа на информация, предоставена от МВФ, Комисията е констатирала, че прогнозите за ръста на реалния БВП в Полша от началото на 2010 г. показват, че номиналният темп на растеж на полската икономика ще варира от 5,6 % през 2011 г. до 6,6 % през 2015 г. При равнище на инфлация от порядъка на 2,5 % може да се очаква реалният БВП да нарасне с 4 %. Следователно изборът на номинален темп на растеж от […] % за летище Гдиня може на пръв поглед да съответства на наличната към момента информация и на стандартната практика да се избира по-нисък темп на растеж от растежа на икономиката. Въпреки това, избирайки дългосрочен темп на растеж, по-висок от ръста на инфлацията (която се изчислява на 2,5 % през април 2010 г.), бизнес планът предвижда, че летището ще продължи да бележи ръст всяка година след 2040 г.
Таблица 7
Данни и прогнози за БВП и инфлацията, предоставени от МВФ през април 2010 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% ръст на БВП
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% ръст на БВП
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% инфлация
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Източник:
Международен валутен фонд, база данни „Световна икономическа перспектива“, април 2010 г. (изтеглено от http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Освен това Комисията отбелязва, че в този случай, с оглед особено дългия прогнозен период и отдалечеността на датата, за която е изчислена крайната стойност, задачата за определяне на най-подходящия темп на растеж става още по-сложна, а несигурността още по-голяма. На практика прогнозите за ръста на БВП рядко се правят за период, по-голям от пет години, докато в този случай моделът трябва да прогнозира разумен темп на растеж за летището след период на експлоатация от 30 години. Този факт показва, че един разумен инвеститор би предприел серия от тестове за чувствителност.
(138)
В тази връзка следва да се отбележи, че в последващите актуализации на първоначалния бизнес план темпът на устойчив растеж е намален от […] % на […] %. Въпреки това Полша не е предоставила ясни обяснения за намалението. Крайната стойност е функция на предполагаемия постоянен темп на устойчив растеж, но също така и на прогнозираните постъпления, очаквани по време на периода на устойчив растеж. Комисията е извършила няколко теста за чувствителност, които потвърждават, че заключението на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. е силно чувствително на слаби и реалистични промени в базовите предположения. На първо място темпът на устойчив растеж, при който бизнес планът от 2010 г. сочи отрицателна NPV, е около […] %. Въпреки това, допускайки че приходите са само с […] % по-ниски от прогнозираните, темпът на устойчив растеж, при който проектът става нерентабилен, е […] %.
(139)
Моделът на темп на устойчив растеж, използван за изчисляване на крайната стойност в този случай, изисква също така да се направят предположения за датата, на която фирмата ще започне да бележи ръст с устойчив темп, който може да поддържа постоянно. В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. тази дата е определена на 2040 г., което означава прогнозен период от 30 години (2010-2040 г.). В актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. прогнозният период е намален до 18 години (2012-2030 г.), а крайната стойност е изчислена съответно за 2030 г. Ако същият времеви хоризонт се приложи за проучването относно ПИУПИ от 2010 г., NPV ще стане отрицателна.
(140)
Комисията посочва също така, че проучването относно ПИУПИ от 2012 г. изрично отбелязва, че един разумен инвеститор би взел под внимание факта, че проектът е свързан с особено дълъг времеви хоризонт преди достигането на рентабилност (вж. раздел 4.10.1.2 от проучването относно ПИУПИ от 2012 г., в което се прави заключението, че „Получената положителна нетна настояща стойност доказва, че инвестицията в летище Гдиня-Косаково може да представлява бизнес интерес за потенциални инвеститори. При все това, преди да се вземат каквито и да е решения, инвеститорите ще трябва да вземат под внимание също така дългосрочния инвестиционен хоризонт, характерен за инфраструктурните инвестиционни проекти“).
(141)
Комисията отбелязва, че през 2010 г., когато е проведено първото проучване относно ПИУПИ, бизнес планът и изчисленията на NPV вземат под внимание всички капиталови разходи, включително разходите, свързани с публичните задължения (противопожарна служба, сигурност, митници и др.). Комисията отбелязва, че този подход изглежда правилен, имайки пред вид, че тези разходи са неизменно свързани с изграждането и експлоатацията на летища (и поради това са допълнителни спрямо разходите за проекта).
(142)
Въпреки това Комисията е оценила също така рентабилността на проекта въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., без да отчита капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика.
(143)
Предоставената от Полша информация не дава възможност за точно определяне на елементите от капиталовите и оперативните разходи, които се отнасят за публичната сфера. Комисията отбелязва, че в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. Полша е обособила самостоятелно инвестициите, които попадат в обхвата на публичната политика; не такъв е случаят обаче с проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Въпреки това Комисията е преизчислила NPV, изключвайки определен брой разграничими елементи от капиталови разходи, които са ясно свързани със сферата на публичните дейности. По-специално Комисията е преизчислила NPV, изключвайки следните капиталови разходи: „Противопожарни коли и оборудване“, „Летищни огради и наблюдение“ и „Оборудване за летищна охрана“, възлизащи на […] млн. PLN (обща номинална стойност).
(144)
В проучването относно ПИУПИ от 2010 г. изключването на разходите в сферата на публичните задължения води до увеличаване на дисконтирания паричен поток до около (-[…]) млн. PLN (или с други думи очакваната дисконтирана загуба за периода 2010-2040 г. спада с […] млн. PLN от (-[…]) млн. PLN на (-[…]) млн. PLN). Имайки предвид, че крайната стойност не е променена (и е равна на […] млн. PLN), NPV на проекта нараства от […] млн. PLN на […] млн. PLN (т.е. тя се увеличава от […] млн. EUR на около […] млн. EUR).
(145)
Проведени са допълнителни тестове за чувствителност, които показват, че NPV става отрицателна, ако се направят следните промени: намаление на общите приходи с […] %, намаление на приходите от летищни такси с […] % или намаление на общите приходи с […] %, при разходи, по-високи с […] % (всички на годишна база). Предвид силно нереалистичните предположения относно летищните такси (с […] % по-високи от тези за летище Гданск (55)) и твърде оптимистичните прогнози за трафика (преразгледаните прогнозни данни са от […] % до […] % по-ниски от първоначално предвидените) тези тестове за чувствителност сочат, че малко по-реалистични предположения водят до извода, че проектът не би бил рентабилен.
(146)
Щом разграничимите разходи в публичната сфера, заложени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., бъдат изключени, тестовете за чувствителност сочат, че NPV ще стане отрицателна, ако очакваните приходи от летищни такси от НТП (без летищните такси за чартърните полети да бъдат намалени) бъдат намалени с […] % годишно, а приходите от чартърни полети, всички други приходи, оперативните разходи и капиталовите разходи се задържат на нивата, прогнозирани в бизнес плана (считайки, че приходите от НТП започват да бъдат генерирани през 2017 г. и прогресивно нарастват във времето).
(147)
Освен това следва да се припомни, че проектът е рентабилен само от гледна точка на крайната стойност (т.е. стойността на летището към 2040 г., допускайки постоянен годишен ръст на паричния поток в размер на […] %). В периода до 2040 г. проектът генерира отрицателен паричен поток.
(148)
Поради това, дори и рентабилността на проекта да се оценява въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г., като се изключват капиталовите разходи за задачи, попадащи в обхвата на публичната политика, не може да се направи категорично заключение, че частен инвеститор би осъществил въпросната инвестиция.
Обобщение и заключение
(149)
Преобразуването на летище Гдиня е свързано със значителна инвестиция и дълъг период на отрицателни парични потоци. В действителност бизнес планът показва, че кумулативният дисконтиран паричен поток за прогнозния период 2010-2040 г. е отрицателен (-[…] млн. PLN или - […] млн. EUR). Според бизнес плана проектът бележи положителни стойности единствено от гледна точка на дисконтираната крайна стойност от […] млн. PLN, изчислена за 2040 г. и за целия последващ период, допускайки, че летището бележи ежегодно и постоянно след това ръст с номинален темп от […] %. Въпреки значителната несигурност, характерна за такъв дългосрочен проект, бизнес планът не съдържа анализ на чувствителността и поради това се различава от анализа, който един разумен инвеститор би предприел по отношение на такъв проект.
(150)
Освен това в анализа на Комисията се стига до заключението, че бизнес планът се основава на редица предположения, които са оптимистични и нереалистични с оглед на близостта на летище Гданск, което има същия бизнес модел, резервен капацитет и планове за разширяване. Няколко теста за чувствителност показват, че NPV на проекта става отрицателна в случай на незначителни и реалистични промени на основните предположения.
(151)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че частният инвеститор не би решил да предприеме въпросния инвестиционен проект въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Поради това решението на общините Гдиня и Косаково предоставя на управляващия летището орган икономическо предимство, което той не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. и актуализацията на ПИУПИ от 2012 г.
(152)
Що се отнася до проведените през 2011 и 2012 г. проучвания относно ПИУПИ (и средствата, които Полша заявява, че са инжектирани в управляващия летището орган след тези проучвания), Комисията счита, че тези капиталови инжекции са заложени още в споразумението на акционерите, подписано на 11 март 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), т.е. преди да бъдат проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. Поради това, когато са проведени проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г., инвестиционните решения на акционерите вече са взети, макар и да са изпълнени на по-късен етап. Освен това Комисията счита, че капиталовите инжекции, направени след като проучванията относно ПИУПИ от 2011 и 2012 г. са проведени, не могат да се считат за самостоятелно взети независими инвестиционни решения, тъй като те се отнасят за същия инвестиционен проект, който публичните акционери са започнали да изпълняват най-късно през 2010 г., и представляват единствено корекции или изменения на първоначалния проект.
(153)
Поради това, както вече беше посочено, Комисията счита, че проучванията могат да демонстрират, че Полша е действала като частен инвеститор само ако покажат, че инвестирането на допълнителни средства би позволило на проекта да генерира подходяща възвращаемост на вече инвестирания капитал и на капитала, който предстои да бъде инвестиран (или би генерирал подходяща възвращаемост на този капитал дори и като се вземе под внимание рискът от възстановяване на всякаква неправомерно получена в миналото помощ).
(154)
Въпреки това проучванията далеч не показват посоченото по-горе и изглеждат неправдоподобни поради причини, които ще бъдат изложени по-долу.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г.
(155)
Първата актуализация на проучването относно ПИУПИ е проведена през май 2011 г. Макар и капиталовите инжекции, направени след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди май 2011 г. (в допълнение към това вж. съображение 33 по-горе), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика. В проучването относно ПИУПИ от 2011 г. приходите от проекта остават непроменени, но капиталовите разходи са увеличени (вж. фигура 3, посочваща кумулативните инвестиционни разходи в реално изражение към 2010 г.). Това проучване взема също така под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. WACC е слабо намалена (от […] % на […] %), а дългосрочният темп на растеж е намален от […] % на […] %. Тези актуализации водят до значително по-ниска NPV от […] млн. PLN (около […] EUR). Това се дължи на по-високи загуби (дисконтираният паричен поток за периода 2011-2030 г. би възлязъл на -[…] млн. PLN), а крайната стойност би спаднала слабо до […] млн. PLN.
(156)
Поради това Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2011 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково (Гдиня-Оксивие) в гражданско летище, не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Прилагането на ПИУПИ въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(157)
Полша счита, че Комисията следва да направи преценка за съответствието с ПИУПИ въз основа на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. С цел да отговори на този аргумент, макар и капиталовите инжекции, реализирани след провеждането на това проучване относно ПИУПИ, да са заложени преди това (в допълнение към това вж. съображение 33), въз основа на съдържащата се в това икономическо проучване информация Комисията е направила също така преценка дали е възможно да се счита, че капиталовите инжекции отразяват поведението на частен инвеститор, извършващ дейност в условията на пазарна икономика.
(158)
Комисията отбелязва, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание предходните капиталови инжекции и вече направените капиталови разходи. Актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. показва, че предоставеното на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd финансиране води до положителна стойност на собствения капитал от […] млн. PLN (около […] млн. EUR) за неговите акционери. В допълнение към това IRR на инвестиционния проект от […] % е по-висока от прогнозираната от управляващия летището орган цена на капитала ([…] %).
(159)
Проучването относно ПИУПИ от 2012 г. сравнява стойността на собствения капитал на дружеството при допълнителни инвестиции и в случай че новото летище бъде пуснато в експлоатация („базов сценарий“) със стойността на собствения капитал на дружеството при липса на допълнителни инвестиции и в случай че инвестиционният проект бъде прекратен през юни 2012 г. („съпоставителен сценарий“) (56).
(160)
В този контекст Комисията вече е направила заключението, че капиталовите инжекции, направени след 2010 г., не могат да се разглеждат отделно от първоначалното инвестиционно решение, взето през 2010 г. Правилният съпоставителен сценарий през 2010 г. би бил изпълнението на проекта да не бъде започнато. Според Полша договорът за аренда позволява Косаково да използва земята единствено за гражданско летище. Комисията отбелязва, че един частен инвеститор изобщо не би сключил такова споразумение, ако планът за разработване на ново гражданско летище в областта не е показал реалистична възможност за реализиране на печалба от такава инвестиция. Поради това съпоставителният сценарий, описан в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е нарушен от предходно решение, което, само по себе си, не отразява поведението на частен инвеститор. С други думи, правилният съпоставителен сценарий през 2010 и 2012 г. би бил проектът за изграждане на въпросното гражданско летище да не бъде реализиран, тъй като всички капиталови инжекции и проведените от Полша проучвания относно ПИУПИ се отнасят за изпълнението на същия инвестиционен проект.
(161)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че базовият сценарий съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., предоставена от Полша, се основава на бизнес план, предвиждащ бъдещи парични потоци за капиталовите инвеститори за периода 2012-2030 г. (т.е. период на висок растеж) (57). Очакваните бъдещи парични потоци се основават на предположението, че летището ще започне своята дейност през 2013 г. Към момента, когато се провежда актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., Полша очаква летището да обслужва около […] пътници през 2014 г. и постепенно да разширява своята дейност, така че да обслужва до […] пътници през 2020 г. и около […] през 2028 г. (вж. прогнозата за развитие на пътническия трафик в таблица 8 по-долу).
Таблица 8
Прогнози за пътническия трафик за летище Гдиня (в ’000)
Очакван ръст на броя пътници
Година
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Общо
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. се очаква след 2030 г. летищният оператор да бележи непрекъснат растеж при темп на устойчив растеж от […]. На базата на това предположение Полша е изчислила крайната стойност ла летищния оператор през 2030 г.
(163)
Комисията отбелязва, че, както е посочено в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., ключовият фактор за повишаване на стойността на бъдещите парични потоци на управляващия летище Гдиня орган са очакваните авиационни приходи, които ще зависят от броя пътници и от размера на летищните такси, заплащани от авиокомпаниите.
(164)
Що се отнася до очакваното развитие на пътническия трафик, Полша твърди, че търсенето на услуги за въздушен превоз на пътници ще се увеличава в бъдеще и предвид очаквания ръст на БВП на Полша и развитието на региона. Поради това Полша счита, че прогнозите за трафика са консервативни, както и че реалният трафик би могъл да бъде по-висок от прогнозирания. Според Полша извършената през март 2013 г. актуализация на прогнозата за трафика в региона предвижда по-висок трафик, отколкото актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(165)
Полша заявява, че бизнес планът прогнозира, че летище Гдиня ще обслужва по-малко от […] % от пътническия трафик в региона. Освен това Полша счита, че развитието на пазара за въздухоплавателни услуги в Померания позволява също така съществуването на едно допълнително малко летище, допълващо предлаганите от летище Гданск услуги.
(166)
По отношение на търсенето от страна на пътниците Комисията счита, че аргументите, представени в съображения 118-129, относно конкуренцията между летище Гдиня и летище Гданск за авиолинии и за пътници, са приложими също така за оценката на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
(167)
Комисията отбелязва по-специално, че размерът на летищните такси, посочени в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., е същият като заложения в проучването относно ПИУПИ от 2010 г. Според Полша таксите, използвани в актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., не се различават съществено от стандартните тарифи, прилагани от други малки летища в Полша. Полша обяснява, че размерът на таксите, заложени в бизнес плана, представлява средна стойност за целия период на бизнес плана (т.е. 2014-2040 г.) и предполага, че в дългосрочен план таксите, прилагани от летище Гданск, ще трябва да се увеличат успоредно с подобряването на стандартите на обслужване на това летище.
(168)
Тъй като през 2012 г. летищата в Гданск, Бидгошч и Шчечин са прилагали същите тарифи като през 2010 г. (включително същите отстъпки), оценката на Комисията за размера на таксите, посочени в проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, е същата като тази по отношение на проучванията относно ПИУПИ от 2010 г. (вж. съображения 122-129).
(169)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от перспективата за рентабилност, не би взел инвестиционно решение по отношение на въпросния проект, базирайки се на такси, които са значително по-високи от нетните такси, прилагани от други регионални летища в Полша (58), особено от летище Гданск.
(170)
Комисията отбелязва също така, че стрес-тестът, проведен от Полша, показва, че стойността на собствения капитал става отрицателна, ако пътническата такса бъде намалена до […] PLN. В тази връзка Комисията отбелязва, че една намалена летищна такса, сравнима с летищните такси, заплащани на други регионални летища в Полша (напр. Гданск, Бидгошч, Шчечин, Люблин), би довела до отрицателна стойност на собствения капитал.
(171)
Освен това Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика не би установил по-висок размер на своите такси въз основа на предположението, че таксите на летище Гданск ще се увеличават в дългосрочен план. В тази връзка Комисията отбелязва, че тарифните ставки, използвани от летище Гданск, предвиждат прилагането на отстъпки до 2028 г. (т.е. за период само с две години по-кратък от този, заложен в бизнес плана съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.). На тази основа, дори и ако летищните такси на летище Гданск бъдат увеличени след 2028 г., Комисията счита, че прогнозираните средни летищни такси за периода на бизнес плана (т.е. до 2030 г.) остават по-високи от средното равнище за конкурентното летище.
(172)
Полша е потвърдила, че актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. взема под внимание оперативните разходи, свързани с военната дейност на летището. Очаква се тези разходи да бъдат компенсирани от държавата. Полша е потвърдила също така, че все още не е постигнато официално споразумение за споделяне на разходите (както оперативните, така и инвестиционните разходи) между летище Гдиня и военните, използващи летището.
(173)
Комисията счита, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би базирал своята оценка единствено на резултати, предвидими към момента на вземане на инвестиционното решение. Поради това Комисията счита, че при оценката на съответствието на инвестицията с ПИУПИ не трябва да се взема под внимание възможното намаление на разходите чрез споделянето на разходите с военните, използващи летището (и въздействието върху общите разходи и приходи на летището). В действителност проучването относно ПИУПИ от 2012 г. не определя количествено намаленията на разходите, които управляващият летището орган би могъл да реализира в тази връзка.
(174)
Както и при проучването относно ПИУПИ от 2010 г., общият DCF за проекта за периода 2012-2030 г. е отрицателен, както е показано на фигура 5. Летището ще започне да генерира положителни парични потоци за пръв път през 2020 г., но дългият инвестиционен период означава, че кумулативният (дисконтиран) паричен поток ще остане отрицателен за прогнозния период.
Фигура 5
Кумулативен (реален) DCF (в PLN) съгласно актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г.
[…]
(175)
Следователно Комисията стига до заключението, че също и въз основа на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. решението на общините Гдиня и Косаково да финансират преобразуването на военното летище Гдиня в гражданско летище не съответства на ПИУПИ, и поради това заключава също, че то предоставя икономическо предимство, което управляващият летището орган не би получил при нормални пазарни условия.
Актуализация от ноември 2013 г.
(176)
Комисията счита също така, че измененията в инвестиционния план, насочени към генериране на допълнителни приходи от продажбата на гориво от летището (без намесата на външен оператор) и предлагане на навигационни услуги, не трябва да се вземат под внимание при извършването на преценка дали инвестицията съответства на ПИУПИ. Полша е потвърдила, че тези възможни допълнителни източници на приходи не са включени в проучването относно ПИУПИ от 2010 г., проучването относно ПИУПИ от 2011 г. или актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г. за летище Гдиня, тъй като нито публичните акционери, нито дружеството са можели да бъдат сигурни към момента на изготвяне на тези проучвания, че ще получат всички разрешения и концесии, необходими за предоставянето на такива услуги. Поради липсата на възможност необходимите разрешения и концесии да бъдат получени към момента на провеждане на проучванията относно ПИУПИ Комисията не може да ги вземе под внимание със задна дата.
Заключение
(177)
Комисията счита, че публичното финансиране, предоставено от общините Гдиня и Косаково на управляващия летището орган, е несъвместимо с ПИУПИ. Поради това Комисията счита, че въпросната мярка предоставя на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd икономическо предимство, което дружеството не би получило при нормални пазарни условия.
5.1.4. Избирателност
(178)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, за да бъде дадена мярка определена като държавна помощ, тя трябва да облагодетелства „определени предприятия или производството на определени стоки“. В конкретния случай Комисията отбелязва, че капиталовите инжекции се отнасят единствено за Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Поради това те се считат за избирателни по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
5.1.5. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(179)
Когато предоставена от държава членка помощ укрепва позициите на едно предприятие спрямо други конкурентни предприятия в рамките на вътрешния пазар, се счита, че последните са засегнати от помощта (59). Икономическото предимство, предоставено чрез въпросната мярка, укрепва икономическите позициите на летищния оператор, тъй като летищният оператор ще може да започне своя стопанска дейност, без да извършва присъщите инвестиционни и оперативни разходи.
(180)
Както е посочено в раздел 5.1.1, експлоатацията на дадено летище представлява икономическа дейност. Съществува конкуренция, от една страна, между летищата за привличане на авиокомпании и съответния въздушен трафик (пътнически и товарен) и, от друга страна, между управляващите летищата органи, които могат да се конкурират помежду си да им бъде възложено управлението на дадено летище. Освен това Комисията подчертава, по-специално по отношение на НТП, че летищата, разположени в различни обхвати на обслужване и в различни държави членки, също могат да се конкурират помежду си за привличане на тези авиокомпании. Комисията отбелязва, че летище Гдиня ще обслужва около […] 000 пътници до 2020 г. и до 1 млн. пътници през 2030 г.
(181)
Както е отбелязано в параграф 40 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г., не е възможно да се изключат дори и малки летища от приложното поле на член 107, параграф 1 от ДФЕС. С оглед на прогнозирания трафик на летище Гдиня и близостта на летището до летище Гданск (намиращо се на разстояние от не повече от около 25 км), Комисията счита, че конкуренцията и търговията между държавите членки могат да бъдат засегнати.
(182)
Въз основа на аргументите, представени в съображения 179-181, предоставеното на управляващия летище Гдиня орган икономическо предимство укрепва позициите му спрямо неговите конкуренти на пазара на доставчици на летищни услуги на Съюза. Поради това разглежданото публично финансиране нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
5.1.6. Заключение
(183)
С оглед на аргументите, представени в съображения 83-182, Комисията счита, че предоставените на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd капиталовите инжекции представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Тъй като финансирането вече е било предоставено на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Комисията счита също така, че Полша е нарушила забраната, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС (60).
5.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(184)
Комисията е извършила преценка дали въпросната помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар. Както е описано по-горе, помощта се състои във финансиране на инвестиционните разходи, свързани със започването на дейността на летище Гдиня, и на оперативните загуби през първите години от експлоатацията на летището (т.е. до 2019 г., включително, както съгласно проучването относно ПИУПИ от 2010 г., така и съгласно проучването относно ПИУПИ от 2012 г.).
(185)
Член 107, параграф 3 от ДФЕС предвижда някои изключения от общото правило, определено в член 107, параграф 1 от ДФЕС, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар. За въпросната помощ може да се направи преценка единствено въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който предвижда, че: „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. В тази връзка Насоките за въздухоплаването от 2005 г. предвиждат рамка за извършване на преценка дали помощи, предоставени на летищни оператори, могат да бъдат счетени за съвместими по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Те посочват определен брой критерии, които Комисията трябва да вземе под внимание.
5.2.1. Инвестиционна помощ
(186)
Държавна помощ за финансиране на летищна инфраструктура е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако отговаря на условията, предвидени в параграф 61 от Насоките за въздухоплаването от 2005 г.:
i)
изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.);
ii)
инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел;
iii)
инфраструктурата има задоволителни средносрочни перспективи за използване, особено по отношение на използването на съществуващата инфраструктура;
iv)
всички потенциални потребители имат равен и недискриминиращ достъп до нея; и
v)
развитието на търговията не е повлияно в степен, която да противоречи на интереса на Съюза.
(187)
Освен това, за да бъде съвместима с вътрешния пазар, държавната помощ за летища, като всяка друга мярка за държавна помощ, следва да има стимулиращ ефект и да бъде необходима и пропорционална на поставената правомерна цел.
(188)
Полша е на мнение, че публичното финансиране на проекта за преобразуване на аеродрум Гдиня отговаря на всички критерии за инвестиционна помощ, заложени в Насоките за въздухоплаването от 2005 г.
i) Изграждането и експлоатацията на инфраструктурата са в съответствие с ясно определена цел от общ интерес (регионално развитие, достъпност и др.)
(189)
Комисията отбелязва, че Померания вече е ефективно обслужвана от летище Гданск, което е на разстояние само от около 25 км от планираното ново летище.
(190)
Летище Гданск е разположено непосредствено до околовръстния път на Зоната на трите града, който е част от високоскоростния път S6, заобикалящ Гдиня, Сопот и Гданск, и предоставя на голяма част от жителите на Померания лесен достъп до летището. Дори за жителите на Гдиня изграждането на ново летище, само по себе си, не би довело до значително подобрение на свързаността, тъй като и летище Гдиня, и летище Гданск се намират на разстояние от около 20-25 минути с автомобил от центъра на Гдиня.
(191)
Комисията отбелязва също така, че метрополната железопътна връзка в Зоната на трите града, която понастоящем се изгражда със съфинансиране от структурните фондове на Съюза, ще позволи на гражданите и на Гданск, и на Гдиня да пътуват директно от центъра на своя град до летище Гданск за около 25 минути. Метрополната железница в Зоната на трите града ще предостави също така на хората от други области на Померания директни или индиректни железопътни връзки до летище Гданск.
(192)
Комисията отбелязва също така, че понастоящем летище Гданск има капацитет от 5 млн. пътници годишно, докато реалният пътнически трафик за периода 2010-2013 г. е следният: 2010 г. - 2,2 млн., 2011 г. - 2,5 млн., 2012 г. - 2,9 млн., 2013 г. - 2,8 млн. Комисията отбелязва също така, че в момента летище Гданск се разширява, за да обслужва 7 млн. пътници годишно. Тази инвестиция ще бъде завършена през 2015 г.
(193)
Освен това, съгласно предоставената от Полша прогнозата за трафика за Померания, използвана за изготвянето на актуализацията на проучването относно ПИУПИ от 2012 г., общото търсене в региона ще възлиза на […] пътници годишно […].
Таблица 9
Прогнози за трафика за Померания (в милиони)
2013 г.
2015 г.
2017 г.
2019 г.
2020 г.
2023 г.
2026 г.
2027 г.
2028 г.
2030 г.
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Комисията отбелязва също така, че съгласно предоставената от Полша информация, генералният план за летище Гданск предвижда допълнително разширяване на летището, за да обслужва над 10 млн. пътници годишно. В зависимост от развитието на трафика в бъдеще може да се вземе решение за разширяване на капацитета на летище Гданск над 7 млн. пътници.
(195)
Според Полша актуализираната прогноза (изготвена през март 2013 г.) показва, че търсенето в обхвата на обслужване се очаква да бъде по-високо от прогнозите за трафика от 2012 г. Според изменените прогнози търсенето в обхвата на обслужване ще бъде 9 млн. пътници през 2030 г. Въпреки това, дори и тази прогноза показва, че летище Гданск, само по себе си, ще бъде в състояние, без извършването на допълнителни инвестиции, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025 г. (въз основа на коригираните прогнози за трафика, посочени в съображение 45).
(196)
Освен това, съгласно предоставената от Полша информация, настоящият капацитет на пистата на летище Гданск възлиза на 40-44 кацания и излитания на час, въпреки че използваният понастоящем капацитет е средно 4,7 кацания и излитания на час.
(197)
Въз основа на предоставената от Полша информация (вж. съображения 192-196 по-горе) Комисията отбелязва, че през следващите години ще бъде използван само 50-60 % от капацитета на летище Гданск. Вследствие на това, дори при бърз ръст на броя на пътниците в Померания, летище Гданск ще е в състояние да задоволи търсенето от страна на авиокомпании и пътници в дългосрочен план.
(198)
Освен това Комисията отбелязва, че летище Гданск предлага повече от 40 национални и международни дестинации (както преки връзки от точка до точка, така и връзки до летищни възли за прикачване като Франкфурт, Мюнхен, Варшава и Копенхаген).
(199)
Както е посочено в съображение 60, Полша твърди, от една страна, че обхватът за разширяване на капацитета на летище Гданск е ограничен поради проектантски и екологични причини. От друга страна, тя твърди също така, че не съществуват никакви ограничения на обхвата за разширяване на капацитета на летище Гданск. Тъй като аргументите относно ограниченията за разширяване на капацитета са противоречиви и необосновани, Комисията счита, че не може да базира своята оценка на тях.
(200)
С оглед на резервния капацитет на летище Гданск, който в дългосрочен план няма да бъде използван напълно, и на плана за допълнително разширяване на капацитета на това летище, ако това е необходимо в дългосрочен план, Комисията не счита, че създаването на друго летище в Померания ще допринесе за развитието на региона. В допълнение към това, Комисията отбелязва, че Померания вече притежава добра свързаност благодарение на летище Гданск и че едно ново летище няма да подобри връзките с този регион.
(201)
Комисията отбелязва също така, че бизнес моделът за летище Гдиня предполага, че то ще се конкурира с летище Гданск за привличане на пътници на пазарите на НТП, чартърните полети и общата авиация. Освен това, създаването на ново летище, което да служи като резервно летище за аварийно кацане, не може да оправдае мащаба на инвестицията на летище Гдиня.
(202)
С оглед на гореизложеното Комисията счита, че инвестицията в летище Гдиня просто ще доведе до дублиране на инфраструктура в региона, което не е в съответствие с ясно определена цел от общ интерес.
ii) Инфраструктурата е необходима и пропорционална на поставената цел
(203)
Както е посочено в съображения 189-202, Комисията счита, че обхватът на обслужване на летище Гдиня е и ще продължи да бъде ефективно осъществяван от летище Гданск. В допълнение към това двете летища ще следват сходен бизнес модел и ще се насочат предимно към полети на НТП и чартърни полети.
(204)
Отчитайки липсата на ясно формулирана цел от общ интерес, Комисията счита, че инфраструктурата не може да бъде счетена за необходима или пропорционална на цел от общ интерес (вж. също съображение 202 по-горе).
iii) Средносрочните перспективи за използване на инфраструктурата са задоволителни, по-специално по отношение на използването на съществуваща инфраструктура
(205)
Както е посочено в точка i), летище Гдиня се намира само на 25 км от съществуващото летище Гданск и двете летища имат един и същ обхват на обслужване и сходен бизнес модел.
(206)
Понастоящем летище Гданск използва по-малко от 60 % от своя капацитет. Като се вземат под внимание извършваните в момента инвестиции, летище Гданск е в състояние, само по себе си, да задоволи търсенето в региона най-малко до 2025-2028 г., в зависимост от използваните прогнози, и неговото по-нататъшно разширяване е осъществимо.
(207)
Комисията отбелязва също така, че бизнес планът за летище Гдиня показва, че летището би генерирало около [80-90] % от своите приходи от обслужване на нискотарифни и чартърни превозвачи. Това означава, че то вероятно ще се насочи предимно към пазарите, представляващи основната дейност на летище Гданск.
(208)
В този контекст Комисията отбелязва също така, че Полша не е предоставила никакво доказателство за възможно сътрудничество между двете летища.
(209)
Плановете за генериране на приходи от други авиационни и неавиационни дейности (производство и услуги) също не биха били достатъчни, сами по себе си, за да се покрият високите оперативни разходи, свързани с експлоатацията на летище Гдиня.
(210)
Поради това Комисията счита, че летище Гдиня не предлага задоволителни средносрочни перспективи за използване.
iv) Всички потенциални потребители на инфраструктурата имат достъп до нея при равни и недискриминационни условия
(211)
Полша е потвърдила, че всички потенциални потребители ще имат достъп до летищната инфраструктура при равни и недискриминационни условия, без каквато и да е икономически необоснована дискриминация.
v) Развитието на търговията не е засегнато до степен, която противоречи на общия интерес
(212)
Комисията отбелязва, че Полша не е предоставила никакво доказателство, че летищата Гдиня и Гданск ще сформират център за авиационно сътрудничество. Логиката сочи, че двете летища на практика ще трябва да се конкурират за привличане по същество на едни и същи пътници.
(213)
В допълнение Комисията отбелязва, че бизнес планът на летище Гдиня (според който около [80-90] % от приходите се генерират от нискотарифни и чартърни полети) и мащабът на инвестицията (напр. терминал с капацитет от 0,5 млн. пътници годишно, който допълнително ще се разширява в бъдеще) не подкрепят твърдението, че летище Гдиня ще се насочи предимно към трафик в рамките на общата авиация и ще предоставя единствено или предимно услуги на сектора на общата авиация.
(214)
С оглед на гореизложеното и на факта, че двете летища ще се насочат предимно към НТП и чартърни полети, Комисията счита, че помощта е ориентирана към летище, което пряко ще се конкурира с друго летище в същия обхват на обслужване, без да съществува никакво търсене на летищни услуги, което да не може да бъде задоволено от съществуващото летище.
(215)
Поради това Комисията счита, че въпросната помощ би засегнала търговията до степен, която противоречи на общия интерес. Това заключение се потвърждава от липсата на цел от общ интерес, която да бъде постигната чрез помощта.
vi) Необходимост от помощ и стимулиращ ефект
(216)
Въз основа на предоставената от Полша информация Комисията счита, че инвестиционните разходи могат да бъдат по-ниски от тези за изграждането на други сравними регионални летища в Полша. Това се дължи предимно на използването на съществуващата инфраструктура на военното летище. Освен това Полша заявява, че без помощта инвестицията не би била предприета от управляващия летището орган.
(217)
Комисията отбелязва също така, че дългият период, необходим за достигане на прага на рентабилност за този вид инвестиция, означава, че би било необходимо публично финансиране с цел промяна на поведението на получателя, така че той да осъществи инвестицията. Освен това, поради факта, че очакваната рентабилност на инвестиционния проект не може да бъде установена (вж. съображение 177) и един инвеститор в условията на пазарна икономика не би осъществил такъв проект, наистина има вероятност помощта да влияе върху поведението на управляващия летището орган.
(218)
Въпреки това, при липсата на ясно определена цел от общ интерес, Комисията заключава, че помощта не може да бъде счетена за необходима и пропорционална на тази цел.
(219)
Поради това Комисията счита, че инвестиционната помощ от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd не съответства на изискванията на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. и не може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
5.2.2. Оперативна помощ
(220)
Комисията изразява становището, че финансирането на оперативните загуби на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd представлява оперативна помощ, намаляваща текущите разходи на летищния оператор. Съгласно съдебната практика на Съда такава оперативна помощ е по принцип несъвместима с вътрешния пазар. Както е посочено в Насоките за въздухоплаването от 2005 г., оперативната помощ, предоставена на летища, може да бъде обявена за съвместима само при изключителни обстоятелства и съгласно строги условия в необлагодетелствани региони.
(221)
Комисията отбелязва, че летище Гдиня се намира в необлагодетелстван регион, за който се прилага дерогацията, посочена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, което означава, че Комисията трябва да прецени дали въпросната оперативна помощ може да бъде счетена за съвместима по силата на НРП.
(222)
Според параграф 76 от НРП в региони, за които се прилага дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, може да бъде предоставяна оперативна помощ, ако са изпълнени следните кумулативни критерии: i) тя е обоснована по отношение на приноса ѝ за регионалното развитие и характера ѝ и ii) тя е пропорционална по степен на проблемите, които цели да облекчи.
(223)
Полша счита, че оперативната помощ е съвместима с параграф 76 от НРП (вж. съображения 77-79).
(224)
Тъй като Померания вече се обслужва от летище Гданск и новото летище няма да подобри връзките с този регион, Комисията не може да стигне до заключението, че помощта ще допринесе за регионалното развитие.
(225)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ не може да бъде считана за пропорционална на проблемите, които цели да облекчи, тъй като Померания явно не изпитва проблеми по отношение на свързаността.
(226)
Освен това Комисията счита, че оперативната помощ - предмет на оценката, е била предоставена за финансиране на предварително определена група от разходи. Въпреки това, с оглед на проведените от Комисията оценки на бизнес плана за летище Гдиня и на размера на прогнозираните приходи и разходи, представени в раздел 5.1.3, не може да се направи заключението, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, предоставена на временна основа и прогресивно намаляваща. По-специално, вземайки под внимание несигурността относно очакваната рентабилност на летищния оператор (вж. раздела относно съществуването на помощ), временният характер и прогресивното намаляване на помощта не могат да бъдат гарантирани.
(227)
При всички случаи Комисията счита, че предоставянето на оперативна помощ с цел осигуряване изпълнението на инвестиционен проект, който се възползва от несъвместима инвестиционна помощ, е по същество несъвместимо с вътрешния пазар.
(228)
Поради това Комисията счита, че оперативната помощ, предоставена от Гдиня и Косаково в полза на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, не отговаря на критериите, заложени в НРП.
5.2.3. Заключение относно съвместимостта
(229)
Следователно Комисията стига до заключението, че държавната помощ, предоставена на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар.
(230)
Комисията не е установила друга разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар, въз основа на която въпросната помощ може да бъде счетена за съвместима с Договора. Полша също не се е позовала на разпоредба относно съвместимостта с вътрешния пазар или изтъкнала съществени аргументи, които биха позволили на Комисията да счете тази помощ за съвместима.
(231)
Инвестиционната и оперативната помощ, която Полша е предоставила или възнамерява да предостави на Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, е несъвместима с вътрешния пазар. Полша е предоставила неправомерно помощта в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
6. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(232)
В съответствие с ДФЕС и установената съдебна практика на Съда на ЕО, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта, когато се установи, че тя е несъвместима с вътрешния пазар (61). Освен това Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за несъвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (62). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението, съществувало преди предоставянето на помощта, е възстановено (63).
(233)
В съответствие с тази съдебна практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (64) предвижда, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(234)
С оглед на това посочената по-горе държавна помощ трябва да бъде възстановена на полските органи, доколкото същата е изплатена,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Държавната помощ, неправомерно отпусната от Полша в периода между 28 август 2007 г. и 17 юни 2013 г., в нарушение на разпоредбите на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, в полза на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. посредством капиталови инжекции в размер на 91 714 000 PLN, е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Държавната помощ, която Полша планира да предостави на Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. след 17 юни 2013 г. за преобразуването на военното летище Гдиня-Косаково в гражданско летище, е несъвместима с вътрешния пазар. Поради това държавната помощ не може да бъде приведена в действие.
Член 2
1. Полша възстановява посочената в член 1, параграф 1 помощ от получателя.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датите, посочени във втората алинея, до фактическото им възстановяване.
Датите, на които подлежащите на възстановяване суми са предоставени на разположение на получателя, са следните:
а)
28 август 2007 г. за сума от 50 000 PLN;
б)
4 март 2008 г. за сума от 200 000 PLN;
в)
11 септември 2008 г. за сума от 500 000 PLN;
г)
28 юли 2009 г. за сума от 1 345 000 PLN;
д)
8 декември 2010 г. за сума от 4 361 000 PLN;
е)
8 юли 2011 г. за сума от 25 970 000 PLN;
ж)
1 септември 2011 г. за сума от 1 779 000 PLN;
з)
25 април 2012 г. за сума от 31 009 000 PLN;
и)
27 май 2013 г. за сума от 6 469 000 PLN;
й)
17 юни 2013 г. за сума от 20 031 000 PLN.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (65).
4. Полша отменя всички неизплатени до момента плащания по помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 1, е незабавно и ефективно.
2. Полша прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 4
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Полша представя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документи, доказващи, че на получателя е разпоредено да възстанови помощта.
2. Полша информира редовно Комисията за напредъка по националните мерки, предприети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1, параграф 1. По искане на Комисията тя предоставя незабавно информация относно предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация за размера на помощта и лихвата, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 11 февруари 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 11. veljače 2014.
o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) - Poljska Osnivanje trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 759)
(Vjerodostojan je samo tekst na poljskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/883/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je od zainteresiranih strana zatražila da podnesu komentare u skladu s prethodno navedenim odredbama (1),
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Dopisom od 7. rujna 2012. Poljska je zbog pravne sigurnosti obavijestila Komisiju o planiranom financiranju prenamjene vojne zračne luke u blizini Gdynije na sjeveru Poljske u civilnu zračnu luku. Mjera je registrirana kao predmet državne potpore pod brojem SA.35388.
(2)
Dopisima od 7. studenoga 2012. i 6. veljače 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri. Poljska je dostavila dodatne informacije 7. prosinca 2012. i 15. ožujka 2013. Dana 17. travnja 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Na tom je sastanku Poljska potvrdila da je prijavljeno financiranje već neopozivo dodijeljeno.
(3)
Dopisom od 15. svibnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da će predmet upisati u registar neprijavljenih potpora (predmet NN) jer je iznos financiranja koji je prijavljen Komisiji već neopozivo dodijeljen. Dopisom od 16. svibnja 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije.
(4)
Dopisom od 10. srpnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da je odlučila pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) (2) (dalje u tekstu „odluka o otvaranju postupka”) u pogledu financiranja koje je trgovačkom društvu Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dalje u tekstu ƒ”Gdynia-Kosakowo Airport Ltd”) odobrila općina Kosakowo (dalje u tekstu „Kosakowo”). Poljska je 6. kolovoza 2013. dostavila svoje primjedbe na odluku o otvaranju postupka.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3). Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu primjedbe o predmetnoj mjeri u roku od jednog mjeseca od dana objave.
(6)
Komisija nije primila nikakve primjedbe zainteresiranih strana. Poljska je o tome obaviještena dopisom od 9. listopada 2013.
(7)
Dopisom od 30. listopada 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 4. studenoga 2013. i 15. studenoga 2013. Dana 26. studenoga 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 3. prosinca 2013. i 2. siječnja 2014.
2. OPIS MJERA I RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
2.1. OKOLNOSTI ISTRAGE
(8)
Predmet se odnosi na financiranje nove civilne zračne luke u Pomorju (Pomeransko vojvodstvo), na granici između grada Gdynia i općine Kosakowo, 25 kilometara od zračne luke u Gdansku (4). Nova zračna luka u vlasništvu je trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i ono će njome upravljati (dalje u tekstu i „upravitelj zračne luke” ili „zračna luka Gdynia”). Upravitelj zračne luke u cijelosti je u vlasništvu općina Gdynia i Kosakowo.
(9)
Cilj je projekta ulaganja izgraditi drugu zračnu luku u Pomorju na temelju infrastrukture vojne zračne luke koja se nalazi u Kosakowu (5). Nova zračna luka uglavnom bi bila u službi općeg zrakoplovstva (npr. privatnih zrakoplova, zračnih jedrilica/lakih sportskih zrakoplova), niskotarifnih zračnih prijevoznika i čarter letova. U trenutku obavijesti očekivalo se da će zračna luka početi poslovati početkom 2014. U izvješću društva PricewaterhouseCoopers (dalje u tekstu „PWC”) iz 2012. navode se sljedeće prognoze putničkog prometa tijekom prvih godina poslovanja: od oko […] u 2014., […] u 2017., […] u 2020. i oko […] u 2028.
(10)
Projekt je započeo u travnju 2005. kada su različita regionalna nadležna tijela, Ministarstvo nacionalne obrane i predstavnici zračne luke u Gdansku (6) potpisali pismo namjere o izgradnji nove zračne luke za Pomorje na temelju infrastrukture vojnog uzletišta u Kosakowu. U srpnju 2007. lokalna nadležna tijela u Gdyniji i Kosakowu osnovala su trgovačko društvo pod nazivom Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. U prosincu 2009. Gdynia i Kosakowo dobili su odobrenje Ministarstva prometa da će društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd od tada biti odgovorno za novu zračnu luku. Na temelju toga, u skladu sa sporazumom od 9. rujna 2010. poljska vlada prenijela je lokaciju vojnog uzletišta od 254 hektara na Kosakowo na razdoblje od 30 godina; Kosakowo je zatim zemljište dalo u zakup društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd na isto razdoblje.
Projekt ulaganja
(11)
Budući da se postojeće uzletište Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) izvorno upotrebljavalo isključivo u vojne svrhe, upravitelj nove zračne luke trebao bi moći iskoristiti postojeću infrastrukturu (kao što su uzletno-sletna staza od 2 500 metara, rulne staze, stajanka, oprema za navigaciju itd.). Ukupni trošak ulaganja u projekt prenamjene procjenjuje se na 164,9 milijuna PLN (41,2 milijuna EUR (7)) u nominalnom iznosu 148,4 PLN (37,1 milijun EUR) u realnom iznosu. U tablici u nastavku daje se pregled postupnog razvoja zračne luke koji je podijeljen u četiri faze. Prema mišljenju Poljske, ukupan trošak ulaganja uključuje i ulaganja u vezi s poslovima koji su u području nadležnosti javne politike (8), koja ukupno iznose oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (za sve četiri faze).
Tablica 1.
Ukupni nominalni trošak ulaganja u zračnu luku Gdynia-Kosakowo 2007. - 2030.
Projekt ulaganja
Troškovi u milijunima u PLN
Troškovi u milijunima u EUR
Faza I.: 2007. - 2011.
[…]
[…]
Pripremni radovi (npr. čišćenje lokacije, uklanjanje starih građevina i stabala) i studije izvedivosti, planiranje
Faza II.: 2012. - 2013.
[…]
[…]
-
terminal (koji će biti spreman u lipnju 2013. i na početku će se upotrebljavati za opće zrakoplovstvo)
-
zgrada uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
obnova stajanke
-
energetska infrastruktura, pozicijska svjetla i ograda
-
oprema za održavanje i zaštitu zračne luke
-
prilagodba opreme za navigaciju
-
pristupne ceste, benzinska postaja i parkiralište
Faza III.: 2014. - 2019.
[…]
[…]
-
ulaganja potrebna za prihvaćanje većih zrakoplova (npr. Boeinga 737 ili Airbusa A320), kao što su produljenje rulne staze, oprema za stajanku i zračnu luku
-
ostala ulaganja usmjerena na pružanje usluga putnicima npr. produljenje parkirališta)
Faza IV.: 2020. - 2030.
[…]
[…]
-
proširenje terminala
-
proširenje zgrade uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
proširenje stajanki, rulnih staza i parkirališta
Ukupni troškovi ulaganja
164,90
41,02
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
Financiranje projekta ulaganja
(12)
Projekt ulaganja financira se dokapitalizacijom koju provode javni dioničari (tj. Gdynia i Kosakowo). Dokapitalizacijama se namjeravaju pokriti troškovi ulaganja te početni troškovi poslovanja zračne luke (tj. u razdoblju do kraja 2019.) Javni dioničari očekuju da će 2020. upravitelj zračne luke početi ostvarivati dobit i tako moći financirati sve svoje aktivnosti iz vlastitih prihoda.
(13)
Prije nego što je projekt prijavljen Komisiji (tj. prije 7. rujna 2012.), javni dioničari u zračnoj luci Gdynia dogovorili su se o uplati ukupnog iznosa od oko 207,48 milijuna PLN (9) (oko 51,87 milijuna EUR) za potrebe provedbe projekta ulaganja i pokrivanja gubitaka zračne luke u prvim godinama poslovanja. Gdynia bi uplatila 142,48 milijuna PLN (oko 35,62 milijuna EUR) u novcu u razdoblju 2007. - 2019. Kosakowo je osiguralo uplatu u novcu od 0,1 milijun PLN (25 000 EUR) kad je trgovačko društvo osnovano. U razdoblju 2011. - 2040. Kosakowo bi izvršilo i nenovčanu uplatu od 64,9 milijuna PLN (oko 16,2 milijuna EUR) zamjenom dijela godišnje zakupnine koju plaća zračna luka Gdynia u okviru zakupa za dionice zračne luke (vidjeti tablicu 2. u nastavku).
Tablica 2.
Financiranje projekta ulaganja povećanjima kapitala
u milijunima PLN
u milijunima EUR
Do 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia
60,73
15,18
Dokapitalizacija u novcu koju osigurava Kosakowo
0,10
0,03
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo
3,98
1,00
Ukupni unosi do 18. lipnja 2012.
64,81
16,20
Predviđeno nakon 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia:
81,75
20,44
od čega:
2013.
29,90
7,48
2014.
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo:
60,92
15,23
od čega:
2013. - 2039. (27*PLN […])
[…]
[…]
2040.
[…]
[…]
Ukupni unosi predviđeni nakon 18. lipnja 2012.
142,67
35,67
Ukupni predvi?eni kapital društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
2.2. RAZLOZI ZA POKRETANJE FORMALNOG ISTRAŽNOG POSTUPKA I POČETNA PROCJENA
(14)
U odluci o otvaranju postupka postavljena su sljedeća pitanja:
-
Prvo, je li javno financiranje u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu (dalje u tekstu: MEIP), a posebno u pogledu i. pravovremene primjene MEIP-a, metodologije za primjenu MEIP-a i ii. temelji li se analiza MEIP-a koju su provela poljska nadležna tijela i koja je dovela do pozitivne neto sadašnje vrijednosti (dalje u tekstu „NPV”) (10) na realnim i pouzdanim pretpostavkama;
-
Drugo, mogu li se operativna potpora i potpora za ulaganje zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
Primjena MEIP-a
(15)
U pogledu prvog pitanja Komisija je izrazila sumnju može li se studija o MEIP-u koja je provedena 2012., tj. nakon neopozive odluke javnih dioničara o financiranju prenamjene zračne luke, upotrijebiti radi procjene postojanja državne potpore. Komisija je stoga sumnjala je li hipotetski scenarij, u kojem se pretpostavlja da je ulaganje dovršeno 2012., bio primjeren.
(16)
S obzirom na to da zračna luka Gdynia ima sličan poslovni model (s naglaskom na niskotarifne zračne prijevoznike, čarter letove i opće zrakoplovstvo) kao postojeća zračna luka u Gdansku, koja još ima neiskorištenog kapaciteta i planove o dodatnom proširenju te koja je udaljena samo 25 km, Komisija je izrazila sumnju je li se prognoza zračne luke Gdynia temeljila na realnim pretpostavkama, a posebno u pogledu razine zrakoplovnih pristojbi i očekivanog putničkog prometa. Točnije, Komisija je primijetila da je u poslovnom planu zračne luke Gdynia predviđena putnička pristojba viša od one koja se nakon odbitka diskonta/rabata primjenjuje u zračnoj luci u Gdansku i drugim sličnim poljskim zračnim lukama.
(17)
Komisija je izrazila i dvojbe da su poslovnim planom obuhvaćeni svi planirani poticaji (npr. potpora prodaji, rabati ili drugi poticaji razvoju linija itd.) koje bi trebala osigurati zračna luka Gdynia izravno odnosno koje bi trebali osigurati njezini dioničari ili druga regionalna tijela kako bi privukli zrakoplovne prijevoznike da uvedu nove linije iz te zračne luke.
(18)
Budući da stopa rasta poduzeća obično nije viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a), Komisija je izrazila sumnju u primjerenost stope rasta prometa od […] koja je upotrijebljene za izračun završne vrijednosti (11). Ta sumnja izravno utječe na procjenu profitabilnosti projekta ulaganja jer vrijednost vlasničkog kapitala nove zračne luke postaje pozitivna samo u svjetlu završne vrijednosti projekta iz 2040. (kumulativni diskontirani novčani tijekovi tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040. negativni su).
(19)
Komisija je stoga smatrala da se javnim financiranjem projekta ulaganja omogućuju selektivne ekonomske koristi za upravitelja zračne luke Gdynia. Javno financiranje dodijeljeno je i iz državnih sredstava te je pripisivo državi. Štoviše, njime se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama. Budući da su ispunjeni kumulativni kriteriji za pojam potpore, Komisija je smatrala da javno financiranje čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
Spojivost potpore
(20)
U pogledu drugog pitanja Komisija je izrazila sumnju mogu li se potpora za ulaganje i operativna potpora zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
(21)
U pogledu potpore za ulaganje Komisija je imala dvojbe jesu li ispunjeni svi kriteriji sukladnosti određeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. (12) za potporu za ulaganje zračnim lukama. Točnije, Komisija je sumnjala da dotično ulaganje ispunjuje jasno utvrđeni cilj zajedničkog interesa, da je infrastruktura nužna i razmjerna te da nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu. Štoviše, Komisija je sumnjala je li utjecaj razvoja trgovine bio u skladu sa zajedničkim interesom.
(22)
U pogledu operativne potpore u obliku financiranja gubitaka iz poslovanja trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. tijekom prvih godina poslovanja Komisija je izrazila sumnju ispunjuje li ta potpora uvjete za odstupanje određeno u članku 107. stavku 3. točki (a) UFEU-a. Točnije, Komisija je izrazila sumnju može li se operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za nacionalne regionalne potpore u razdoblju 2007. - 2013. (dalje u tekstu. „smjernice za regionalne potpore”) (13).
3. PRIMJEDBE POLJSKE
3.1. PRIMJENA MEIP-A I POSTOJANJE POTPORE
(23)
Poljska zadržava stav da je javno financiranje ulaganja u zračnu luku Gdynia u skladu s MEIP-om i da stoga ne čini državnu potporu. U pogledu toga Poljska upućuje na studije o MEIP-u koje su provedene za ulaganja u razdoblju 2010. - 2012. Poljska tvrdi da su sve studije o MEIP-u pokazale pozitivnu neto sadašnju vrijednost i unutarnju stopu povrata (14) (dalje u tekstu „IRR”) višu od troškova kapitala.
3.1.1. Proces odlučivanja i metodološka pouzdanost studije o MEIP-u
(24)
Poljska obrazlaže da su rasprave i rad na prenamjeni vojnog uzletišta Gdynia/Kosakowo u civilnu zračnu luku počeli 2005. U to su vrijeme bili uključeni drugi partneri (kao što je zračna luka u Gdansku). Poljska obrazlaže i da su 2007. Gdynia i Kosakowo osnovali trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd koje je od tada odgovorno za ulaganje.
(25)
Tijekom postupak Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC. Prva studija o MEIP-u (od 16. srpnja 2010., dalje u tekstu „studija o MEIP-u iz 2010.”) provedena je u srpnju 2010. PWC je kasnije dva puta ažurirao tu studiju o MEIP-u, najprije u svibnju 2011. (13. svibnja 2011., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2011.”), a zatim u srpnju 2012. (13. srpnja 2012., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2012.” ili „studija o MEIP-u iz 2012.”.). Navedene ažurirane verzije uključuju nove projekcije putničkog prometa, promjene opsega projekta, promjene iznosa ulaganja i promjene metodologije te osnovne ulazne podatke za izračune NPV-a (kao što su beta i diskontna stopa). U studenome 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije iz kojih se može zaključiti da bi se novim izvorima prihoda (tj. prodajom goriva i pružanjem usluga u zračnoj plovidbi) povećao NPV projekta. U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(26)
Poljska pojašnjava i vremenski okvir projekta Gdynia i Kosakowo za ulaganje u zračnu luku Gdynia. U tom pogledu Poljska naglašava da se proces ulaganja može podijeliti u dvije faze provedbe projekta:
i. Prvom fazom (2007. - 2009.) obuhvaćeni su pripremni radovi i studije izvedivosti za potrebe uspostave nove zračne luke (to se odnosi na fazu 1. kako je opisana u tablici 1.)
(27)
Poljska pojašnjava da u prvoj fazi trgovačko društvo koje su osnovali Gdynia i Kosakowo provodi pripremne aktivnosti (npr. izradu glavnog plana ulaganja, dokumenata potrebnih za dobivanje statusa operatora zračne luke, izvješća o utjecaju ulaganja na okoliš, projektne dokumentacije itd.).
(28)
Poljska i dalje tvrdi da tijekom prve faze nije bilo znatnog kapitalnog ulaganja i da je javno financiranje dodijeljeno upravitelju zračne luke bilo u skladu s pravilima o potporama de minimis (15). Poljska tvrdi da su dokapitalizacije trgovačkog društva do 26. lipnja 2009. ukupno iznosile 1,691 milijuna PLN (oko 423 000 EUR).
ii. Druga faza (od 2010. nadalje) odnosila se na stvarnu prenamjenu zračne luke (to se odnosi na faze II. do IV. kako su opisane u tablici 1.)
(29)
Poljska dalje obrazlaže da je prva, pripremna faza završila 2010. kada su završeni glavni plan (16) i prva studija o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia. Poljska naglašava da je studija o MEIP-u iz 2010. pokazala da će se ulaganje dvaju lokalnih tijela provesti po tržišnim uvjetima (tj. neće predstavljati državnu potporu), zbog čega će dioničari povećati temeljni kapital trgovačkog društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR).
(30)
U studiji o MEIP-u iz 2010. izračunan je NPV projekta ulaganja primjenom metode slobodnog novčanog tijeka društvu (FCFF) (17). NPV se izračunava na temelju pretpostavke izvršenja svih dokapitalizacija predviđenih planom ulaganja u cilju provedbe projekta ulaganja (18). Metoda vrednovanja primjenjuje se radi izračuna novčanih tijekova svim imateljima kapitala u društvu (imateljima dionica i obveznica) u obuhvaćenom razdoblju. Projekcije novčanog tijela zatim se diskontiraju za ponderirani prosječni trošak kapitala (19) (WACC) kako bi se dobio diskontirani novčani tijek društva (DCF) u obuhvaćenom razdoblju. Krajnja vrijednost zatim se izračunava primjenom metode stalnog rasta (u kojoj se pretpostavlja stabilni put rasta na temelju FCFF-a najranijeg obuhvaćenog razdoblja). NPV se temelji na zbroju DCF-a za razdoblje projekcije i završne vrijednosti. U tom slučaju studija o MEIP-u iz 2010. sadržava procjene novčanog tijeka za razdoblje 2010. - 2040. primjenom WACC-a od […] % (20). Primjenom tih ulaznih podataka u studiji je izračunan DCF od minus […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) za razdoblje 2010. - 2040. i (diskontirana) završna vrijednost od oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (21). NPV cijelog projekta stoga se procjenjuje na […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR).
(31)
Sljedeća slika (vidjeti sliku 1.) opisuje očekivani kumulativni diskontirani novčani tijek za razdoblje projekcije 2010. - 2040. kako je izračunan u studiji o MEIP-u iz 2010.
Slika 1.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN)
[…]
(32)
Poljska obrazlaže da je 29. srpnja 2010. vlasnički kapital (vlastiti kapital) trgovačkog društva povećan na 6,052 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR). Poljska istodobno dodaje da su dioničari, unatoč činjenici da je studija o MEIP-u pokazala da ulaganje ne čini državnu potporu, počeli pripremati obavijest za Komisiju koju je trebalo dostaviti samo zbog pravne sigurnosti.
(33)
Poljska dalje obrazlaže da je nova studija o MEIP-u provedena u svibnju 2011. Tvrdi da je ta studija o MEIP-u bila ažurirana verzija studije o MEIP-u iz 2010. koja je provedena u svjetlu napretka priprema i dostupnosti točnijih podataka o planu ulaganja, njegovom vremenskom rasporedu i financiranju. Poljska obrazlaže da se u razdoblju između izrade studije o MEIP-u iz 2010. i studije o MEIP-u iz 2011. dogodilo sljedeće:
-
Dioničari su potpisali sporazum 11. ožujka 2011. o utvrđivanju financijskih uvjeta za ulaganje u novoosnovano društvo za upravljanje civilnom zračnom lukom. U tom se sporazumu Gdynia obvezala uplatiti ukupno 59 milijuna PLN u razdoblju 2011. - 2013. Kosakowo se sa svoje strane obvezao osigurati nenovčani doprinos u obliku zamjene duga za glavnicu (kako je opisano u tablici 2.) u razdoblju 2011. - 2040.,
-
istog dana, 11. ožujka 2011., društvo nadležno za uspostavu zračne luke Gdynia sklopilo je s Kosakowom sporazum o zakupu zemljišta (u kojem su određeni opseg zemljišta pod zakupom, uvjeti plaćanja zakupa, porezna pitanja itd.);
-
troškovi ulaganja uključeni u plan ulaganja utvrđeni su i ažurirani.
(34)
Poljska objašnjava da je i studija o MEIP-u iz 2011. pokazala pozitivan NPV. Poljska dalje navodi da su javni dioničari upravitelja zračne luke na temelju toga unijeli dodatni kapital. Poljska naglašava da je vlasnički kapital (vlastiti kapital) društva povećan na 33,801 milijun PLN (8,45 milijuna EUR) u srpnju 2011. i na 64,810 milijuna PLN (16,20 milijuna EUR) u travnju 2013.
(35)
U studiji o MEIP-u iz 2011. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2011. - 2040. Ažurirani DCF iznosio je (-[…]) milijuna PLN (-[…] milijuna EUR), što je ukazivalo na veće gubitke, dok je završna vrijednost smanjena na […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR). NPV je stoga smanjen na […] milijuna PLN (ili manje od […] milijuna EUR). WACC je smanjen na […] % (22) te je stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti smanjena s […] % na […] %.
(36)
Poljska navodi da je zbog promjene makroekonomske situacije (financijske krize i usporavanja gospodarskog rasta) projekt bilo potrebno ponovno procijeniti 2012. što je dovelo do nove studije o MEIP-u (odnosno studije o MEIP-u iz 2012.). Poljska navodi da su pretpostavke u prethodnim studijama o MEIP-u za potrebe studije o MEIP-u iz 2012. izmijenjene na sljedeći način:
-
Smanjene su prognoze putničkog prometa za zračnu luku Gdynia.
-
Smanjen je opseg ulaganja, čime su troškovi ulaganja sniženi za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Odustalo se od ideje o izgradnji glavnog terminala (zajedno s povezanim razvojem cestovne infrastrukture i parkirališta). Umjesto toga, donesena je odluka o proširenju kapaciteta terminala za opće zrakoplovstvo za […] % u drugoj fazi ulaganja.
-
Nakon što je provjereno stanje na tržištu, troškove ulaganja povezane sa zaštitom bilo je potrebno povećati za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Smanjenje ulaganja dovelo je do kraćeg razdoblja otplate ulaganja (nominalno za […] godina, s […] godina i […] mjeseci na […] godina i […] mjeseci).
(37)
Poljska navodi i da je metodologija koja je primijenjena u prethodnim studijama o MEIP-u izmijenjena za potrebe studije o MEIP-u iz 2012.
-
Kako bi se bolje odražavala strukturu financiranja i trošak otplate duga, metoda slobodnog novčanog tijeka društvu (dalje u tekstu „FCFF”) zamijenjena je metodom slobodnog novčanog tijeka kapitalu (dalje u tekstu „FCFE”) (23).
-
Nakon promjena financijskog tržišta (tržišta vrijednosnih papira) ažurirane su nerizična kamatna stopa i beta faktor. Štoviše, trgovačka društva izvan Europe uklonjena su iz komparativnih analiza. To je dovelo do nove diskontne stope.
-
Diskontna stopa za izračunavanje NPV-a određena je na temelju analize usporedivih trgovačkih društava koja je uključivala društva koja upravljaju zračnim lukama i društva koja u zračnim lukama pružaju usluge (čiji su financijski rezultati usko povezani s rezultatima društava koja upravljaju zračnim lukama) (24).
-
Pretpostavljalo se da će se projekt prije svega financirati sredstvima dioničara, a tek onda iz vanjskih izvora (zajmova za obrtni kapital) i prihoda iz poslovanja.
(38)
U studiji o MEIP-u iz 2012. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2012. - 2030. (tj. razdoblje projekcije korišteno za prethodnu studiju skraćeno je za 10 godina). Ažurirani DCF iznosio je (-[…] milijuna PLN) (oko (-[…]) milijuna EUR), dok se završna vrijednost znatno povećala i dosegnula […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Kapitalizirana vrijednost već izvršenih ulaganja ([…] milijuna PLN) zatim je smanjena. Kako je ažuriran 2012., NPV je iznosio […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR). U cilju izračuna NPV-a primijenjen je trošak kapitala od […] % (25), a stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti dodatno je snižena s […] % na […] %.
(39)
Poljska naglašava da su rezultati studije o MEIP-u iz 2012. još uvijek bili pozitivni, što je dovelo do dodatnih dokapitalizacija koje su proveli dioničari. Poljska je navela da je kapital društva povećan na 91,310 milijuna PLN (22,8 milijuna EUR) do travnja 2013. i da se 2013. nije dodatno mijenjao, kako je sažeto prikazano u tablici 3.
Tablica 3.
Povećanja kapitala upravitelja zračne luke Gdynia koja su proveli Gdynia i Kosakowo
Datum odluke o upisu u nacionalni sudski registar
Datum odluke o povećanju kapitala
Naziv dioničara
Predmet odluke
Vrijednost dionica
Temeljni kapital
Kumulativni udjel u ukupnim dokapitalizacijam a do kraja 2013.
(u milijunima PLN)
(u milijunima PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 dionice u vlasništvu općine Gdynia povučene bez suglasnosti dioničara
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
izdavanje novih dionica
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
izdavanje novih dionica
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
izdavanje novih dionica
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
izdavanje novih dionica
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
20,031
91,310
100,00 %
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
(40)
Kao zaključak, Poljska navodi da iako su lokalna nadležna tijela već 2005. poduzela privremene mjere radi uspostavljanja zračne luke Gdynia, projekt nije u potpunosti razrađen sve do izrade glavnog projekta i prve studije o MEIP-u, tj. 2010. Poljska objašnjava da su početne pretpostavke u projektu suštinski revidirane kao rezultat promjena vanjskih okolnosti. Poljska tvrdi da je konačna odluka javnih dioničara o provedbi i konačnom izgledu projekta donesena 2012. Poljska naglašava i da je u svim trima verzijama studije o MEIP-u potvrđena održivost projekta i da je dokazano da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu proveo projekt.
(41)
U hipotetskom scenariju Poljska tvrdi da je u skladu s nacionalnim pravom Kosakowo ovlašteno koristiti se zemljištem na kojem se nalazi zračna luka Gdynia samo kako bi se izradila nova civilna zračna luka. U tom pogledu Poljska objašnjava da je lokacija zračne luke dana Kosakowu u zakup na razdoblje od 30 godina. Poljska navodi da je u skladu sa sporazumom o zakupu Kosakowo obvezno zemljište dati u zakup samo subjektu koji je nadležan za uspostavljanje civilne zračne luke i/ili upravljanje njome. Prema mišljenju Poljske, država je mogla vratiti zemljište da Kosakowo nije dalo zemljište u zakup u svrhu izgradnje civilne zračne luke u roku od 6 mjeseci, da se zemljište koristilo u druge svrhe ili da zračna luka nije pokrenula poslovanje u roku od 3 godine. Budući da scenarij u kojem se zemljište zračne luke Gdynia koristi/uzima u zakup u druge svrhe umjesto zrakoplovstva nije bio moguć, nije se mogao primijeniti za utvrđivanje hipotetskog scenarija.
3.1.2. Pouzdanost ključnih pretpostavki studije o MEIP-u iz 2012.
Projekcije prometa i prognoza prihoda
(42)
Poljska pojašnjava da su se planirane pristojbe zračne luke temeljile na javno dostupnim tarifama koje primjenjuju druge zračne luke kako se ne bi narušilo postojeće tržište, dok se istodobno osigurava odgovarajuća razina profitabilnosti projekta na temelju predviđenog obujma putničkog prometa. Prema mišljenju Poljske, pristojbe se ne razlikuju znatnije od standardnih pristojbi koje naplaćuju male zračne luke. Točnije, dvije nedavno otvorene zračne luke Modlin i Lublin primjenjuju standardne pristojbe zračne luke koje su slične pristojbama predviđenima u studiji o MEIP-u za zračnu luku Gdynia.
(43)
U odgovoru na komentar Komisije da su pristojbe predviđene za zračnu luku Gdynia (25 PLN (5,25 EUR) po izlaznom putniku u prve dvije godine i 40 PLN (10 EUR) nakon toga) više od diskontiranih pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku (24 PLN (5 EUR) po izlaznom putniku za niskotarifne zrakoplove na međunarodnoj liniji koji se opslužuju najmanje dvaput tjedno i 12,5 PLN (3,1 EUR) na domaćoj liniji), Poljska napominje da razina pristojbi u poslovnom planu predstavlja prosjek za cijelo razdoblje prognoze (2014. - 2030.), uzimajući u obzir činjenicu da će se pristojbe zračne luke u Gdansku dugoročno povećati kako se standardi usluga u zračnoj luci budu povećavali.
(44)
Štoviše, Poljska naglašava da profitna marža na projektu, revidirana (nešto viša) prognoza zračnog prometa i podjela nekih operativnih troškova s vojskom pokazuju da bi zračna luka Gdynia trebala moći zadržati snižene putničke pristojbe tijekom duljeg razdoblja (snižene pristojbe mogle bi se primjenjivati do kraja 2021.), uz istodobno zadržavanje NPV-a za javne dioničare.
(45)
Osim toga, Poljska tvrdi da je u ažuriranoj prognozi prometa (iz ožujka 2013.) za Pomorje pretpostavljen veći promet od prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. Prema najnovijim podacima zračna luka Gdynia mogla bi prihvatiti 1 149 978 putnika 2030., a ne 1 083 746. Za cijelo Pomorje predviđa se povećanje broja putnika sa 7,8 na 9 milijuna putnika 2030.
(46)
Prema mišljenju Poljske navedenim se podacima potvrđuje da zračna luka u Gdansku i zračna luka Gdynia mogu postojati jedna uz drugu i da mogu zajedno poslovati na tržištu Pomorja. Poljska smatra da čak i ako se zračna luka u Gdansku proširi na planirani kapacitet od 7 milijuna putnika, na zrakoplovnom tržištu u Pomorju koje je u razvoju još ima mjesta za malu regionalnu zračnu luku (kapaciteta od 1 milijuna) koja bi dopunila usluge koje pruža zračna luka u Gdansku.
Tablica 4.
Usporedba projekcija prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. i ažurirane projekcije prometa za zračnu luku Gdynia (ožujak 2013.)
Godina
Komercijalni promet
Komercijalni promet
Opće zrakoplovstvo
Putnici (000)
Operacije zrakoplovima
Operacije zrakoplovima
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
2009.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
Operativni troškovi (poticaji za zračne prijevoznike, troškovi povezani s vojnim operacijama na zračnoj luci)
(47)
Poljska pojašnjava da su u studiji o MEIP-u uzete u obzir marketinške i promotivne mjere zračne luke pri procjeni:
i.
operativnih troškova, troškova koji se procjenjuju na temelju financijskih izvještaja dostupnih za sve velike zračne luke u Poljskoj,
ii.
ostalih troškova prema vrsti koji se predviđaju za zračnu luku Gdynia na konzervativno visokoj razini, uzimajući u obzir i odgovarajuće troškove u drugim zračnim lukama.
(48)
Poljska navodi i da je u studiji o MEIP-u pretpostavljeno da će sve operativne troškove snositi ulagač, uzimajući pri tome u obzir podjelu operativnih troškova s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku. Poljska tvrdi da se pretpostavljalo da je podjela operativnih troškova za zajedničku infrastrukturu […] za niz civilnih i vojnih letova. Poljska pojašnjava i da će troškovi obnove i popravaka iznositi […]. Poljska naglašava da će usvajanje pravila o zajedničkom korištenju zračne luke (još nije službeno dogovoreno s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku) dovesti do smanjenja troškova povezanih s uslugama trećih osoba i plaćama od najmanje […]. Prema mišljenju Poljske uključivanje tog čimbenika u studije o MEIP-u dovelo bi do veće predviđene profitabilnosti projekta.
Dugoročna stopa rasta
(49)
Poljska pojašnjava da se stopa rasta od […] % usvojena u studiji o MEIP-u odnosi na završnu vrijednost u nominalnom iznosu.
(50)
Poljska tvrdi i da je stopa rasta od […] % jednaka ciljnoj inflaciji koju je za Poljsku odredilo Vijeće za monetarnu politiku (tijelo za donošenje odluka Nacionalne banke Poljske). Poljska napominje da prema najnovijoj prognozi Međunarodnog monetarnog fonda iz srpnja 2013. poljski BDP rast će po stopi od 2,2 % u 2014., 3 % u 2015., 3,3 % u 2017. i 3,8 % u 2018.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(51)
U studenome 2013. Poljska je izvijestila da je upravitelj zračne luke primio upravna rješenja Carinske uprave i Ureda za regulaciju energetskog sektora na temelju kojih je ovlašten zrakoplovima izravno prodavati gorivo. Prodaja goriva preko upravitelja zračne luke bila bi dodatan izvor prihoda čime bi se poboljšali financijski rezultati iz poslovnog plana.
(52)
Prema mišljenju Poljske u svim studijama o MEIP-u koje su do sada provedene predviđena je prodaja goriva preko vanjskog operatora. Prodajom goriva preko upravitelja zračne luke povećala bi se profitna marža društva od te aktivnosti s […] PLN ([…] EUR) po litri (ako gorivo prodaje vanjski operator) na […] PLN ([…] EUR) (ako gorivo prodaje izravno upravitelj zračne luke).
(53)
Poljska smatra da bi se tim dodatnim prihodom poboljšao rezultat iz ažurirane verzije MEI-a iz 2012. Poljska naglašava da se očekuje da će se NPV tako povećati s […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) na […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Poljska dalje pojašnjava da bi se IRR povećao s […] % na […] %.
(54)
Poljska tvrdi da bi se, s druge strane, dodatnim prihodom omogućilo dugoročno zadržavanje niske razine pristojbi zračne luke za zračne prijevoznike.
(55)
Poljska je potvrdila da je razboritim pristupom spriječeno uključivanje prodaje goriva koju je provela sama zračna luka u studije o MEIP-u. U vrijeme provođenja tih studija operator zračne luke nije imao potrebna ovlaštenja ili jamstvo da će ih moći dobiti.
(56)
Osim toga, Poljska je navela da trgovačko društvo namjerava zračnim prijevoznicima pružati usluge u zračnoj plovidbi (umjesto poljske Agencije za usluge u zračnoj plovidbi). Poljska naglašava da bi se time omogućilo smanjenje naknade za korištenje terminala koju plaćaju zračni prijevoznici (trenutačno je plaćaju Agenciji) i tako im zračnu luku Gdynia učinilo privlačnijom. Upravitelj zračne luke stoga bi zračnim prijevoznicima mogao ponuditi konkurentnije pristojbe zračne luke u odnosu na susjedne zračne luke.
3.2. PROCJENA SUKLADNOSTI
3.2.1. Potpore za ulaganje
(57)
Poljska smatra da su kriteriji sukladnosti utvrđeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. za potporu za ulaganje zračnim lukama ispunjeni.
Postizanje jasno definiranog cilja zajedničkog interesa
(58)
Poljska tvrdi da se uspostavljanjem zračne luke Gdynia, kao elementa prometnog sustava Pomorja, optimizira korištenje dostupne infrastrukture i da će to pozitivno utjecati na regionalni razvoj, posebno povećanjem broja radnih mjesta u zračnoj luci te prihoda od opskrbnog lanca na zrakoplovnom tržištu i razvoja turizma.
(59)
Poljska upućuje na „Regionalnu strategiju razvoja prometa u Pomorju za 2007. - 2020.” koja se temelji na prognozama zračnog prometa u regiji i u kojoj se prepoznaje potreba za izgradnjom čvorišta zračnih luka koje usko surađuju na ispunjavanju potreba stanovništva triju velikih gradova (Trojmiasto) (26).
(60)
Prema mišljenju Poljske, glavni su argumenti za izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta sljedeći: povećanje zračnog prometa u Poljskoj, nedostatak opsega za povećanje kapaciteta zračne luke u Gdansku i proširenje aglomeracije na gotovo 60 km (ili više od 100 km ako se uključe gradovi Tczew i Wejherowo). Poljska tvrdi da iako zračna luka Gdansk trenutačno ima kapacitet za oko 5 milijuna putnika, u nekim prognozama zračnog prometa predviđa se da mogući putnički promet na toj zračnoj luci može premašiti 6 milijuna putnika 2035. S jedne strane, Poljska je u svojim komentarima tvrdila da su zbog okolišnih ograničenja i izgradnje stambenih područja u blizini zračne luke u Gdansku ograničene mogućnosti njezina daljnjeg širenja. S druge strane, u svojim komentarima od 6. prosinca 2012. Poljska se pozvala na glavni plan zračne luke u Gdansku kako bi tvrdila da u pogledu širenja zračne luke u Gdansku ne postoje nikakva ograničenja.
(61)
Poljska tvrdi da i zračna sigurnost jamči izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta, pri čemu zračna luka Gdynia služi kao dodatna zračna luka za hitne situacije (slijetanje u zračnoj luci Gdynia moguće je u oko 80 % slučajeva kada zbog baze oblaka i vidljivosti slijetanje u zračnoj luci u Gdansku nije moguće).
(62)
Konačno, Poljska tvrdi da razvoj zračne luke Gdynia odgovara ciljevima nacionalnih i regionalnih strateških dokumenata koji se odnose na razvoj infrastrukture zračnog prometa u Poljskoj. Poljska pojašnjava da se očekuje kako će razvoj zračne luke Gdynia pozitivno utjecati na razvoj Pomorja i korištenje vojne infrastrukture te se na taj način dopunjuju usluge zračne luke u Gdansku.
Nužnost i razmjernost infrastrukture
(63)
Poljska tvrdi da je infrastruktura nužna i razmjerna određenom cilju zbog malog opsega operacija zračne luke (1,55 % udjela na poljskom zrakoplovnom tržištu 2030.), prognoza obujma putničkog prometa koje premašuju kapacitet širenja zračne luke u Gdansku, privlačnosti regije za turizam i predviđene visoke stope razvoja Pomorja.
(64)
Poljska naglašava stratešku ulogu vojnog uzletišta Gdynia u regiji i napominje da se korištenjem postojeće infrastrukture troškovi ulaganja svode na minimalnu razinu te se u najvećoj mogućoj mjeri povećava pozitivan učinak regionalnog razvoja.
(65)
Poljska ističe i da su troškovi smanjeni na minimalnu razinu i učinkovitost ulaganja povećana provedbom tehničkih rješenja kao što su, na primjer, izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo za promet općeg zrakoplovstva i putnika, pružanjem većine usluga zračne luke (čuvara, carinika, policije, vatrogasaca, uprave) u jednoj zgradi i prilagođavanjem postojećih građevina u cilju optimiziranja njihova korištenja. Štoviše, operativni troškovi infrastrukture dijelit će se s vojskom.
Zadovoljavajuća srednjoročna perspektiva za korištenje
(66)
Poljska ističe da je srednjoročna perspektiva za korištenje zračne luke Gdynia zadovoljavajuća zbog rasta BDP-a u Pomorju za koji se očekuje da će premašiti prosjek Poljske i EU-a, privlačnosti regije za turiste, njezina statusa kao središta stranih ulaganja i predviđenog rasta zračnog prometa.
(67)
Poljska naglašava da će se planiranom suradnjom sa zračnom lukom u Gdansku i dopunjavanjem usluga koje nude te dvije zračne luke (zračna luka Gdynia bit će uglavnom usmjerena na promet općeg zrakoplovstva) dodatno poboljšati srednjoročna i dugoročna perspektiva zračne luke Gdynia.
(68)
Poljska dalje pojašnjava da zračna luka planira razviti i specijalizirane aktivnosti povezane sa zrakoplovstvom na području zračne luke, kao što su proizvodnja jednostavnih rezervnih dijelova, popravak dijelova zrakoplova ili proizvodnja drugih komponenti/proizvoda koji se dostavljaju „točno na vrijeme”.
(69)
Poljska upućuje na pismo namjere koje je potpisala poslovna banka i u kojem se izražava namjera banke u pogledu pokretanja razgovora o financiranju ulaganja u zračnu luku Gdynia kao dodatni dokaz privlačnosti projekta.
Utjecaj na razvoj trgovine suprotan zajedničkom interesu
(70)
Budući da će zračna luka Gdynia biti zračna luka s malim tržišnim udjelom (uz prihvat manje od jednog milijuna putnika godišnje), Poljska ne smatra da je utjecaj projekta suprotan zajedničkom interesu. S obzirom na predviđeni rast zračnog prometa Poljska očekuje da će zračne luke Gdansk i Gdynia surađivati i činiti zrakoplovno čvorište kojim će se obuhvatiti područje Trojmiasta u Pomorju i nuditi dodatne usluge.
(71)
Poljska naglašava da zračna luka Gdynia neće biti konkurent zračnoj luci u Gdansku jer će se usmjeriti na pružanje usluga sektoru općeg zrakoplovstva (usluge održavanja, servisa i remonta, zrakoplovna akademija) i suradnju sa zračnom lukom Gdynia.
(72)
Poljska, nadalje, tvrdi da promet čarter i niskotarifnih zračnih prijevoznika u zračnoj luci Gdynia neće biti na štetu zračne luke u Gdansku, nego da će dovesti do ukupnog povećanja prihoda i mobilnosti. Poljska ističe da stopa rasta zračne luke u Gdansku i priroda operacija povezanih sa zrakoplovima koje prihvaća znače da će se broj letova koje prihvaća prije ili kasnije morati ograničiti. Poljska navodi da su ti zaključci predstavljeni u izvješću o procjeni utjecaja na okoliš projekta „Proširenje zračne luke Lech Wałęsa u Gdansku”.
(73)
Poljska pojašnjava da ulaganje u zračnu luku Gdynia može ograničiti financijske i socijalne troškove svakog ograničenja aktivnosti u zračnoj luci u Gdansku. Poljska pojašnjava da će prebacivanje dijela zračnog prometa iz zračne luke u Gdansku na zračnu luku Gdynia dovesti do bolje iskorištenosti kapaciteta obiju zračnih luka.
Nužnost potpore i učinak poticaja
(74)
Poljska tvrdi da trgovačko društvo ne bi provelo projekt bez javnog financiranja. Poljska napominje da je potpora zadržana na minimalnoj razini i da su troškovi projekta smanjeni i optimizirani korištenjem postojeće vojne infrastrukture.
(75)
Prema mišljenju Poljske, dokapitalizacije zračne luke Gdynia potrebne su i ograničene na najmanju moguću mjeru kako je potvrđeno sljedećim:
i.
unutarnjom stopom povrata projekta od […] %, koja je samo nešto viša od diskontne stope (troška kapitala) koja iznosi […] % (na temelju studije o MEIP-u iz 2012.);
ii.
potrebom, koja je predviđena u financijskim projekcijama, u pogledu podizanja zajma za obrtni kapital radi financiranja operacija zračne luke jer bi trgovačko društvo inače moglo izgubiti likvidnost;
iii.
činjenicom da je ukupno financiranje iz vlasničkog kapitala niže od ukupnih kapitalnih izdataka (financiranje s računa vlasničkog kapitala za manje od […] ukupnih troškova u gotovini u razdoblju prognoze, uključujući ukupne kapitalne izdatke).
(76)
Poljska dalje pojašnjava razmjernost mjere potpore uspoređujući svoje javno financiranje (oko 148 PLN u realnim iznosima) s financiranjem greenfield ulaganja (Zračna luka Lublin-Świdnik za koju su neto građevinski troškovi iznosili oko 420 milijuna PLN) i ulaganja na temelju vojnog uzletišta (Zračna luka Warsaw-Modlin čiji troškovi izgradnje do sada iznose gotovo 454 milijuna PLN).
3.2.2 Operativna potpora
(77)
Poljska tvrdi da projekt ispunjava kriterije spojivosti utvrđene u smjernicama za regionalne potpore u pogledu operativne potpore u regiji obuhvaćene člankom 170. stavkom 3 točkom (a) UFEU-a. Poljska smatra da je operativna potpora za projekt:
i.
namijenjena financiranju prethodno određenih izdataka;
ii.
ograničena na potrebni minimum i dodijeljena na privremenoj osnovi (potpora za operativne troškove dodjeljuje se u mjeri i tijekom razdoblja potrebnog za pokretanje poslovanja zračne luke, tj. do kraja 2018.);
iii.
degresivna i smanjuje se s […] % kapitalnih izdataka u 2013. na […] % u 2018.;
iv.
osmišljena za postizanje ciljeva projekta u pogledu regionalnog razvoja i ublažavanja postojećih ograničenja. Uzimajući u obzir iznos potpore u odnosu na njezine korisne učinke na razvoj Pomorja, Poljska tvrdi da se mora smatrati razmjernom.
(78)
Poljska naglašava i da je potpora namijenjena maloj zračnoj luci najvećeg kapaciteta od jednog milijuna putnika godišnje, što znači da je rizik od narušavanja tržišnog natjecanja i učinka koji je suprotan zajedničkom interesu minimalan, posebno s obzirom na planiranu suradnju zračnih luka Gdynia i Gdansk i komplementarnost njihove suradnje.
(79)
Poljska ističe i da će se u okviru suradnje o kojoj se trenutačno pregovara s vojnim korisnikom zračne luke i njegova sudjelovanja u operativnim troškovima zračne luke smanjiti gubici i operativni troškovi društva.
4. OPAŽANJA TREĆIH STRANA
(80)
Komisija nije primila opažanja zainteresiranih strana nakon objave odluke o pokretanju postupka predviđene člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu financiranja koje su trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd odobrili Gdynia i Kosakowo.
5. PROCJENA
5.1. POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE
(81)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(82)
Kriteriji određeni u članku 107. stavku 1. UFEU-a kumulativni su. Stoga, kako bi se odredilo čini li predmetna mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, svi sljedeći kriteriji moraju biti ispunjeni. Financijska potpora mora ispunjavati sljedeće:
i.
mora je dodijeliti država ili se dodjeljuje iz državnih sredstva;
ii.
mora stavljati određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe u povoljniji položaj;
iii.
mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje; i
iv.
mora utjecati na trgovinu među državama članicama.
5.1.1. Gospodarska aktivnost i pojam poduzetnika
(83)
U skladu s prihvaćenom sudskom praksom Komisija najprije mora utvrditi je li trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd poduzetnik u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Pojmom poduzetnika obuhvaćeni su subjekti koji obavljaju gospodarsku aktivnost, bez obzira na njihov pravni status i način na koji ih se financira (27). Sve aktivnosti koje se sastoje od nuđenja robe ili usluga na tržištu gospodarske su aktivnosti. (28)
(84)
U presudi o zračnoj luci Leipzig-Halle Sud je potvrdio da upravljanje zračnom lukom u komercijalne svrhe i izgradnja infrastrukture zračne luke čine gospodarsku aktivnost (29). Kad operator zračne luke počne obavljati gospodarsku aktivnost ponudom usluga zračne luke za naknadu, bez obzira na njegov pravni status ili način na koji se financira, smatra se poduzetnikom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te se stoga pravila iz Ugovora o državnoj potpori mogu primjenjivati na koristi koje je tom operatoru zračne luke dodijelila država ili koje su dodijeljene iz državnih sredstava (30).
(85)
U tom pogledu Komisija napominje da upravitelj zračne luke Gdynia-Kosakowo Airport Ltd infrastrukturom koja je predmet ove odluke treba upravljati na komercijalnoj osnovi. Budući da će upravitelj zračne luke korisnicima naplaćivati korištenje te infrastrukture, potonja se mora smatrati komercijalno iskoristivom. Iz toga slijedi da subjekt koji se koristi tom infrastrukturom čini poduzetnika u svrhu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(86)
Nisu, međutim, sve aktivnosti upravitelja zračne luke nužno gospodarske naravi. (31)
(87)
Sud (32) je utvrdio da aktivnosti za koje je obično odgovorna država pri izvršenju službenih ovlasti kao javno tijelo nisu gospodarske naravi i nisu obuhvaćene pravilima o dodjeli državne potpore. Navedene aktivnosti uključuju, na primjer, sigurnost, kontrolu zračnog prometa, policiju, carinu itd. Financiranje je potrebno strogo ograničiti na naknadu troškova koji zbog toga nastaju i ne može se umjesto toga upotrebljavati za financiranje drugih gospodarskih aktivnosti (33).
(88)
Stoga financiranje aktivnosti koje su obuhvaćene područjem javne politike ili infrastrukture koja je izravno povezana s tim aktivnostima općenito ne čini državnu potporu (34). Aktivnosti u zračnoj luci poput kontrole zračnog prometa, aktivnosti policije, carine, vatrogasaca i aktivnosti potrebne za zaštitu civilnog zrakoplovstva od nezakonitih radnji te ulaganja povezana s infrastrukturom i opremom potrebnom za provođenje tih aktivnosti općenito se smatraju negospodarskima. (35)
(89)
Međutim, javno financiranje negospodarskih aktivnosti koje je usko povezano s obavljanjem gospodarske aktivnosti ne smije dovesti do neopravdane diskriminacije među zrakoplovnim prijevoznicima i upraviteljima zračnih luka. Prihvaćena je sudska praksa da postoji prednost kada javna tijela oslobode poduzetnike troškova koji su svojstveni njihovim gospodarskim aktivnostima. (36) Stoga, ako je u određenom pravnom sustavu uobičajeno da zrakoplovni prijevoznici ili upravitelji zračne luke snose troškove određenih usluga, dok neki zračni prijevoznici ili upravitelji zračnih luka koji pružaju iste usluge u ime istih javnih tijela ne moraju snositi navedene troškove, potonji mogu imati prednost čak i ako se te usluge ne smatraju gospodarskima. Stoga je analiza pravnog oblika koji se primjenjuje na operatora zračne luke potrebna za procjenu moraju li u skladu s tim pravnim oblikom upravitelji zračnih luka ili zrakoplovni prijevoznici snositi troškove pružanja nekih aktivnosti koje samo po sebi mogu biti negospodarske, ali su svojstvene pružanju njihovih gospodarskih aktivnosti.
(90)
Čak i ako se aktivnosti određene u uvodnoj izjavi 88. mogu smatrati negospodarskima, Komisija primjećuje da se poljskim zakonom (37) upravitelje zračnih luka obvezuje na financiranje objekata i opreme potrebne za obavljanje tih aktivnosti iz vlastitih sredstava.
(91)
Stoga Komisija smatra da se javnim financiranjem koje je osigurano upravitelju zračne luke Gdynia za prethodno navedene objekte i opremu zračnu luku oslobađa troškova koji su svojstveni njezinoj gospodarskoj aktivnosti (vidjeti odjeljak 5.1.3). Komisija stoga zaključuje da bi kapital dodijeljen tim objektima i opremi trebalo uključiti u izračun profitabilnosti predmetnog ulaganja. Pri tome Komisija primjenjuje pristup koji je Poljska ispravno slijedila u studijama o MEIP-u.
5.1.2. Državna sredstva i mogućnost njihova pripisivanja državi
(92)
Pojam državne potpore primjenjuje se na svaku prednost koju je uz državnih sredstava dodijelila sama država ili bilo koje posredničko tijelo koje djeluje u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene (38). Za potrebe članka 107. UFEU-a sredstva lokalnih tijela državna su sredstva (39). U ovom predmetu kapital unesen u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd proizlazi iz proračuna dvaju lokalnih tijela, općina Gdynia i Kosakowo. Komisija stoga smatra da su sredstva tih dviju općina uključena u državna sredstva.
(93)
Zbog toga Komisija smatra da se ulaganja financiraju iz državnih sredstava i da se mogu pripisati državi.
5.1.3. Gospodarska prednost
(94)
Komisija primjećuje da Portugal, s jedne strane, tvrdi da su dokapitalizacije u skladu s MEIP-om, a, s druge strane, smatrajući potporu spojivom, da upravitelj zračne luke ne bi izvršio ulaganje bez javnog financiranja.
(95)
Kako bi se odredilo dodjeljuje li se predmetnom mjerom u ovom slučaju društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd prednost koju ne bi primio u uobičajenim tržišnim uvjetima, Komisija mora usporediti ponašanje javnih dioničara upravitelja zračne luke s ponašanjem ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnostima profitabilnosti tijekom duljeg razdoblja (40).
(96)
Sve pozitivne posljedice na gospodarstvo regije u kojoj se zračna luka nalazi u procjeni je potrebno zanemariti jer je Sud pojasnio da je pri primjeni studije o MEIP-u važno ispitati „bi li u sličnim okolnostima privatni dioničar, uzimajući u obzir predviđenu mogućnost ostvarivanja povrata i bez obzira na sva socijalna, regionalno-politička i sektorska razmatranja, upisao predmetni kapital” (41).
(97)
Poljska tvrdi da se predmetnim mjerama upravitelju zračne luke Gdynia ne dodjeljuje ekonomska prednost jer su u skladu s MEIP-om. Kako je opisano u odjeljku 3.1, kako bi to dokazala, Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC (42). U studenome 2013. Poljska je dodatno izjavila da bi se novim izvorima prihoda poboljšao NPV projekta (tj. prodajom goriva, uslugama u zračnom prometu). U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(98)
Unatoč činjenici da su na temelju dioničarskog ugovora iz 2011. Gdynia i Kosakowo obvezni osigurati unose u novcu i druge unose za financiranje projekta ulaganja do 2040., Poljska tvrdi da su samo ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. i kasnije informacije o dodatnim izvorima prihoda relevantni za procjenu spojivosti dokapitalizacija s unutarnjim tržištem.
(99)
U presudi Stardust Marine Sud je naveo da, „[…] kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razumnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu, potrebno je staviti se u kontekst razdoblja tijekom kojeg su mjere financijske potpore bile poduzete kako bi se procijenila ekonomska opravdanost ponašanja države te se suzdržati od bilo kakve procjene na temelju kasnijeg stanja” (43).
(100)
Nadalje, Sud je u presudi EDF donio odluku da, „[…] za potrebe dokazivanja je prije ili u trenutku dodjele prednosti država članica donijela tu odluku kao dioničar, nije dovoljno osloniti se na ekonomske ocjene provedene nakon dodjele prednosti, retrospektivni nalaz da je ulaganje predmetne države članice zapravo profitabilno ili na daljnja opravdanja stvarno odabranog daljnjeg postupanja” (44).
(101)
Kako bi mogla primijeniti MEIP, Komisija se mora staviti u kontekst razdoblja tijekom kojeg su pojedinačne odluke o prenamjeni nekadašnjeg vojnog uzletišta u civilnu zračnu luku donesene. Osim toga, Komisija mora temeljiti svoju procjenu na informacijama i pretpostavkama koje su bile dostupne javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o načinima financiranja projekta ulaganja.
(102)
Komisija smatra da je studija o MEIP-u iz 2010. prva relevantna analiza za potrebe određivanja jesu li općine Gdynia i Kosakowo postupale kao privatni ulagač. Procjenu usklađenosti državne intervencije s tržišnim uvjetima potrebno je provesti na temelju ex ante analize, uzimajući u obzir informacije i podatke dostupne u trenutku donošenja odluke o ulaganju.
(103)
Komisija primjećuje da su studije i pripremni radovi za predmetni projekt ulaganja provedeni do 2010. To je uključivalo glavni plan projekta ulaganja, izvješće o zaštiti okoliša, projektnu dokumentaciju terminala za opće zrakoplovstvo, projektnu dokumentaciju upravne zgrade i zgrade vatrogasne postrojbe, posebne dokumente koji se odnose na zračni promet i druge studije. Do kraja 2010. troškovi tih studija iznosili su […] milijuna PLN ([…] EUR) (45). Time se dokazuje da su ulagači odluku o razvoju zračne luke Gdynia donijeli prije 2010. Gdynia i Kosakowo poduzeli su niz privremenih mjera kako bi proveli projekt (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 10.) te su u tu svrhu naručene posebne studije.
(104)
Štoviše, kako tvrdi Poljska, 2010. javni dioničari upravitelja zračne luke dovršili su pripreme predmetnog projekta ulaganja. Iste su godine javni dioničari povećali temeljni kapital društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR) u cilju provedbe projekta ulaganja. Planirano je da glavna ulaganja u dugotrajnu imovinu (kao što je izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo) započnu 2011., no stvarno su počela 2012. Komisija smatra da bi svaki privatni ulagač u tom trenutku procijenio očekivanu profitabilnost projekta. Ako plan ulaganja ne bi pokazao prihvatljivu stopu povrata ili bi se temeljio na dvojbenim pretpostavkama, privatni ulagač ne bi pokrenuo provedbu plana i ne bi na njega potrošio dodatni novac uz onaj koji je već potrošen za pripremne radove koji su navedeni u prethodnoj uvodnoj izjavi.
(a) Dokapitalizacije
(105)
U pogledu dokapitalizacija Komisija napominje da je odluka o prvoj važnoj dokapitalizaciju od 4,4 milijuna PLN donesena 29. srpnja 2010. (čime je gotovo učetverostručen postojeći kapital od 1,7 milijuna PLN), neposredno nakon što je studija o MEIP-u iz 2010. dovršena 16. srpnja 2010. Osim toga, sporazum o dodatnim dokapitalizacijama (do 2040.) za financiranje projekta prenamjene (kako je navedeno u uvodnoj izjavi 33.) potpisan je u ožujku 2011. (čak i prije dovršetka druge studije o MEIP-u od 13. svibnja 2011.). Štoviše, u isto su vrijeme sklopljeni operativni sporazum s vojnim subjektom koji je korisnik zračne luke (7. ožujka 2011.) i sporazum o zakupu zemljišta trgovačkog društva (11. ožujka 2011. (kako je prethodno navedeno u uvodnoj izjavi 33.)).
(106)
Komisija naglašava i da je Poljska potvrdila da se dokapitalizacija usvojena 29. srpnja 2010. temeljila na ekonomskoj procjeni projekta sadržanoj u studiji o MEIP-u iz 2010. Stoga je jasno da su u toj fazi javni dioničari donijeli odluku o sudjelovanju u predmetnom projektu ulaganja koji se trebao provoditi tijekom 30 godina. Iako privatni ulagač može prilagoditi svoj plan ulaganja tijekom njegove provedbe s obzirom na okolnosti koje se mijenjaju, jasno je da bi svaki privatni ulagač već procijenio koristi od predmetnog projekta ulaganja 2010. prije ulaganja znatnih sredstava u njega.
(107)
Do trenutka provedbe prve ažurirane verzije MEIP-a 2011., javni dioničari već su unijeli 6,05 milijun PLN u društvo (vidjeti tablicu 3.). Trgovačko društvo već je od općine Kosakowo uzelo u zakup zemljište za zračnu luku (sporazum o zakupu između trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i općine Kosakowo potpisan je 11. ožujka 2011.), a već je bilo potpisalo i operativni sporazum s vojnim korisnikom zračne luke (7. ožujka 2011.). Osim toga, 11. ožujka 2011. dioničari su potpisali sporazum o povećanjima temeljnog kapitala društva do 2040. (46) Do dovršetka druge ažurirane verzije studije o MEIP-u u srpnju 2012. javni dioničari unijeli su ukupno 64,810 milijuna PLN (tj. oko 70 % ukupnog unesenog kapitala). Komisija naglašava da studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. neosporno predstavljaju prilagodbe početnog plana ulaganja na temelju kojeg je donesena početna odluka o uključivanju u projekt prenamjene vojnog uzletišta. Stoga, iako su veće dokapitalizacije provedene nakon prve studije o MEIP-u iz 2010., navedene se dokapitalizacije ne mogu izdvojeno ispitati.
(b) Kapitalni izdaci
(108)
U studiji o MEIP-u iz 2012. ulaganja u dugotrajnu imovinu podijeljena su u četiri faze. U prvoj je fazi projekta ulaganja obuhvaćen rad na projektu, ali i čišćenje lokacije (uklanjanje stabala i grmova, rušenje niza hangara i poravnavanje zemljišta). Navedeni su troškovi nastali 2011. i ukupno su iznosili […] milijuna PLN ([…] EUR). Druga faza projekta, koja je uključivala izgradnju terminala za opće zrakoplovstvo, upravne grade i zgrade vatrogasne postrojbe, već je započela 2012. Druga je faza projekta najvažnija u smislu kapitalnih izdataka i čini […] % nominalnih kapitalnih izdataka (dalje u tekstu „CAPEX”) u razdoblju 2012. - 2013. U skladu s informacijama koje je dostavila Poljska kapitalni izdaci 2012. iznosili su […] milijuna PLN (od čega je više od polovine potrošeno prije nego što je ažuriranje studije iz 2012. uopće započelo). U grafikonu u nastavku (slika 2.) prikazan je (nominalni) CAPEX po fazama ulaganja kako je prikazan u studiji o MEIP-u iz 2012.
Slika 2.
CAPEX po fazama (studija o MEIP-u iz 2012.)
[…]
(109)
S obzirom na uvodne izjave 103. i 108. Komisija smatra da ni studija o MEIP-u iz 2011. ni studija o MEIP-u iz 2012. nisu provedene na temelju informacija koje su javnim dioničarima bile na raspolaganju u trenutku donošenja glavne odluke o financiranju projekta prenamjene. Nadalje, Komisija ne može retroaktivno uzeti u obzir planirane dodatne izvore prihoda na temelju informacija dostavljenih u studenome 2013. kako bi opravdala odluke koje su javni dioničari donijeli 2010. i 2011.
(110)
Komisija stoga smatra da, kako bi se procijenilo jesu li se Gdynia i Kosakowo ponašali kao razboriti ulagač koji posluje u tržišnom gospodarstvu, svoju procjenu mora prije svega temeljiti na studiji o MEIP-u iz 2010., ne uzimajući u obzir daljnje razvoje događaja i informacije koje nisu bile na raspolaganju tim javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o provedbi predmetnog projekta ulaganja.
(111)
S jedne strane, u studijama o MEIP-u iz 2011. i 2012. procijenjene su samo izmjene početne odluke o sudjelovanju u projektu ulaganja koja je donesena 2010. na temelju studije o MEIP-u iz 2010. U studiji o MEIP-u iz 2012. priznaje se da je niz ulaganja (kao što su terminal za opće zrakoplovstvo, upravna zgrada, sustav električne energije) već bio u „naprednoj fazi provedbe”. Dvije daljnje studije pokazuju da su se dioničari vodili razvojem tržišta i u skladu s tim prilagodili opseg projekta (na višu ili nižu razinu, ovisno o vrsti ulaganja). Međutim, te su promjene bile neznatne u usporedbi s ukupnom odlukom o prenamjeni vojne baze u civilnu zračnu luku. U grafikonu u nastavku (slika 3.) prikazani su kapitalni rashodi kako su predstavljeni u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (izraženi u stvarnim vrijednostima iz 2010.). Kao što se može vidjeti, iako su vrijeme i opseg ulaganja ažurirani 2011. i 2012., te promjene nisu bile znatne u usporedbi s ukupnom veličinom projekta. U 2010. stvarni CAPEX procijenjen je na oko […] milijuna PLN i ta se brojka povećala za […] na oko […] milijuna PLN 2011. i 2012. (tj. […] % tijekom razdoblja ulaganja od gotovo 20 godina).
(112)
Zaključno, u tom slučaju Komisija mora procijeniti niz odluka o ulaganju koje su u kratkom vremenu, koje nije obilježeno pojavom nepredviđenih događanja, donijeli isti javni dioničari radi provedbe u biti istog projekta ulaganja. Stoga se ažuriranim verzijama MEIP-a iz 2011. i 2012. ne može promijeniti odluka o ulaganju koja nije bila u skladu s MEIP-om u trenutku u kojem je uključen u razumnu odluku o ulaganju. Ažuriranim verzijama moglo se najviše dokazati da su se poljska nadležna tijela ponašala kao privatni ulagač samo ako su trebala pokazati da bi ulaganjem dodatnih sredstava projekt mogao ostvariti povrat kojim bi se na odgovarajući način mogao vratiti kapital koji jest ili bi bio uložen (ili kojim bi se na odgovarajući način vratio taj kapital čak i ako se uzme u obzir rizik od obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
Slika 3.
CAPEX (u tisućama PLN) kako je predviđen u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (2010. u stvarnim vrijednostima)
[…]
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(113)
Studija o MEIP-u iz 2010. koju je dostavila Poljska temelji se na poslovnom planu kojim se predviđaju budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital za razdoblje 2010. - 2040. U vrijeme provedbe studije o MEIP-u Poljska je očekivala da će zračna luka biti otvorena za promet općeg zrakoplovstva 2011., čarter letove 2013., a niskotarifne zračne prijevoznike 2015. To bi dovelo do stalnog povećanja broja primljenih putnika s […] putnika 2013. na gotovo […] milijuna 2024. i 1,753 milijuna 2040. (kako je prikazano u tablici 5. u nastavku).
Tablica 5.
Projekcije prometa za zračnu luku Gdynia korištene u studiji o MEIP-u iz 2010. (u tisućama)
Očekivani razvoj putničkog prometa (MEIP iz 2010.)
Godina
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Broj putnika
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Prema studiji o MEIP-u iz 2010. društvo bi bilo profitabilno na razini EBITDA-e od 2018. Godišnji diskontirani novčani tijek postao bi pozitivan 2020., kako je prikazano na slici u nastavku (slika 4.). Međutim, očekuje se da će kumulativno (tj. nakon dodavanja novčanih tijekova od prošle godine svake godine) ukupni DCF tijekom cijelog razdoblja 2010. - 2040. biti negativan (kako je prikazano na slici 1.). Drugim riječima, pozitivni novčani tijekovi koji se očekuju od 2018. nisu dovoljno visoki da nadoknade jako negativne novčane tijekove u početnim razdobljima ulaganja.
Slika 4.
DCF u tisućama PLN (studija o MEIP-u iz 2010.)
[…]
Izvor:
na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(115)
Očekivalo se da će nakon 2040. upravitelj zračne luke stalno rasti po stabilnoj stopi rasta slobodnog novčanog tijeka od […] %. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2040. Diskontirana završna vrijednost iznosi […] milijuna PLN.
(116)
Studija o MEIP-u iz 2010. pokazuje pozitivnu vrijednost kapitala (47) od […] milijuna PLN (tj. oko […] milijuna EUR). Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(117)
Komisija napominje da je ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici. U studiji o MEIP-u iz 2010. prihodi od niskotarifnih i čarter letova (pristojbe za putnike, slijetanje i parkiranje) čine [80 - 90] % svih prihoda u 2040. i prosječno [80 - 90] % svih prihoda tijekom cijelog procijenjenog razdoblja, odnosno od 2010. do 2040. Komisija napominje da je ta činjenica u suprotnosti s izjavama Poljske da će aktivnosti zračne luke Gdynia biti dopuna aktivnostima zračne luke u Gdansku jer će se Gdynia usmjeriti na aktivnosti općeg zrakoplovstva. De facto, kako je prikazano u prethodno navedenim podacima, niskotarifni i čarter letovi glavni su izvor prihoda tijekom većine godina obuhvaćenih prognozom. Međutim, kako će se dodatno pojasniti u nastavku, velik dio prihoda zračne luke u Gdansku ostvaruje se i od niskotarifnih i čarter letova (vidjeti uvodnu izjavu 121.).
(118)
U kontekstu zahtjeva u pogledu putnika i zrakoplovnih prijevoznika Komisija primjećuje da bi zračna luka Gdynia imala isto područje obuhvata kao zračna luka u Gdansku, koja je od zračne luke Gdynia udaljena samo oko 25 km. Zračna luka u Gdansku proširena je 2012. kako bi mogla prihvatiti 5 milijuna putnika, a dodatno proširenje za 7 milijuna putnika planira se 2015. Raspored proširenja već je bio objavljen 2010., tj. u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. (48) Štoviše, javno financiranje za proširenje zračne luke u Gdansku na kapacitet od 5 milijuna putnika isto je bilo prijavljeno Komisiji 24. rujna 2008. pod brojem državne potpore N472/08 i Komisija ga je odobrila 5. veljače 2009. (49)
(119)
Poljska je obavijestila Komisiju da je u glavnom planu za zračnu luku u Gdansku 2010. (50) predviđeno proširenje uzletno-sletnih staza, stajanki i druge infrastrukture zračne luke zbog čega bi zračna luka u Gdansku u budućnosti mogla prihvatiti više od 10 milijuna putnika godišnje.
(120)
Komisija dalje primjećuje da je 2010. zračna luka u Gdansku imala 2,2 milijuna putnika (tj. koristila je 45 % svojeg kapaciteta, uključujući kapacitet u izgradnji). Prema prognozama koje su dostavljene za zračnu luku u Gdansku do 2020. upotrebljavat će se samo od 50 % do 60 % raspoloživog kapaciteta (51). U tim prognozama nije se uzeo u obzir početak poslovanja zračne luke Gdynia (tj. pretpostavilo se da će sve zahtjeve u tom području obuhvata ispuniti zračna luka Gdynia). Komisija napominje da će zračna luka u Gdansku moći ispuniti zahtjeve u regiji tijekom duljeg razdoblja, tj. najmanje do 2030., čak i ako se pretpostavi dinamičan rast putničkog prometa.
(121)
Kako je prethodno navedeno, u studiji o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia očekuje se da će se velik dio prihoda ([80 - 90] % u prosjeku za cijelo razdoblje 2012. - 2040.) ostvariti od niskotarifnih i čarter zrakoplovnih prijevoznika. U tom kontekstu Komisija napominje da i zračna luka u Gdansku uglavnom prihvaća niskotarifne i čarter letove. U 2010. niskotarifni i čarter letovi činili su 72 % svih putnika u zračnoj luci u Gdansku (52).
(122)
S obzirom na blizinu drugoj uspostavljenoj i nepreopterećenoj zračnoj luci s jednakim poslovnim modelom i znatnim rezervnim kapacitetom u dugoročnom razdoblju, Komisija smatra da će sposobnost upravitelja zračne luke Gdynia da privuče promet i putnike uglavnom ovisiti o razini pristojbi zračne luke koje se nude zračnim prijevoznicima, a posebno u usporedbi s pristojbama njezinih najbližih konkurenata.
(123)
U tom kontekstu Komisija primjećuje da je u studiji o MEIP-u iz 2010. predviđena putnička pristojba za čarter i niskotarifne letove od 25 PLN/putnik (6,25 EUR) do 2014. i 40 PLN/putnik (10 EUR) od 2015. (do 2040.). Pristojba za slijetanje za istu kategoriju letova određena je na 25 PLN/tona (6,25 EUR) za cijelo razdoblje (pretpostavlja se da prosječni MTOW (maksimalna težina u polijetanju) iznosi 70 tona), dok je pristojba za parkiranje procijenjena na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 h/tona (uz prosječni MTOW od 70 tona). Prema studiji o MEIP-u iz 2010. cijene su određene na razinama koje se mogu usporediti s cijenama na drugim regionalnim zračnim lukama u vrijeme provedbe studije o MEIP-u iz 2010. Cijene na zračnoj luci Gdynia isto su tako određene na temelju pretpostavke da zračna luka u Gdansku neće biti konkurent.
(124)
Komisija napominje i da je u rasporedu tarifa koje zračna luka u Gdansku primjenjuje od 31. prosinca 2008. utvrđena standardna putnička pristojba od 48 PLN/putnik (12,0 EUR), standardna pristojba za slijetanje za zrakoplove iznad dvije tone (tj. uključujući sve čarter i niskotarifne zrakoplove) od 25 PLN/tona (6,25 EUR) i pristojba za parkiranje od 4,5 PLN/24 h/tona (1,25 EUR).
(125)
Međutim, Komisija napominje da se u rasporedu tarifa koje se primjenjuju na zračnoj luci u Gdansku nude i različiti popusti i rabati koji se, među ostalim, odnose na niskotarifne letove. Zračna luka u Gdansku primjenjuje sniženu putničku pristojbu od 24 PLN/putnik (6 EUR) za sve nove linije (od 1. siječnja 2004.) i za svako povećanje učestalosti koje uključuje zrakoplove s MTOW-om od 50 do 100 tona (npr. Airbus A320 i Boeing 737 te druge zrakoplove koje upotrebljavaju niskotarifni prijevoznici). Pristojba za slijetanje koja se primjenjuje za te linije isto je tako snižena za 50 % (tj. 12,5 PLN/tona). Pristojba za parkiranje uopće se ne plaća ako je učestalost linija najmanje 6 puta tjedno. Osim toga, standardna putnička pristojba najprije je snižena za 23 PLN za sve izlazne putnike na redovnim domaćim letovima. Zatim se primjenjuje odgovarajući popust. Uzimajući u obzir popuste i rabate koji se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku, Komisija smatra da su prosječne pristojbe predviđene za zračnu luku u Gdansku bile znatno više od pristojbi na uspostavljenoj susjednoj zračnoj luci.
(126)
Primjenom predmetnih pristojbi zračne luke zračna luka Gdynia kao novi dionik na tržištu neće moći privući znatan promet jer postoji uspostavljena zračna luka s rezervnim kapacitetom u istom području obuhvata koja primjenjuje niže neto pristojbe za nove letove i povećanje učestalosti postojećih letova. Komisija napominje i da je u rasporedu pristojbi zračne luke za zračnu luku Gdynia predviđena primjena diskontiranih pristojbi do 31. prosinca 2028. Budući da se u studiji o MEIP-u iz 2010. (koja se temeljila na tadašnjem poslovnom planu operatora zračne luke) pristojbe zračne luke smatraju glavnim izvorom prihoda upravitelja zračne luke, Komisija to rješenje smatra dokazom da studija o MEIP-u iz 2010. nije dovoljno čvrsta i vjerodostojna kako bi se njome dokazalo da bi se u predmetni projekt ulaganja uključio privatni ulagač.
(127)
Budući da bi se zračne luke Gdynia i Gdansk uglavnom usmjerile na niskotarifne i čarter prijevoznike, da zračna luka u Gdansku ne upotrebljava u potpunosti svoj kapacitet, da su njezine stvarne pristojbe niže od pristojbi pretpostavljenih u poslovnom planu zračne luke Gdynia i da su te dvije zračne luke međusobno blizu, Komisija smatra i da je pretpostavka da među njima neće biti konkurencije u cijenama pogrešna.
(128)
Komisija napominje i da su u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. neto pristojbe (standardne pristojbe nakon primjene popusta) koje se primjenjuju u zračnoj luci Bydgoszcz (udaljenoj od zračne luke Gdynia 196 kilometara i 2 sata i 19 minuta automobilom) i zračnoj luci Szczecin (udaljenoj od zračne luke Gdynia 296 kilometara i 4 sata i 24 minute automobilom), drugoj i trećoj najbližoj poljskoj regionalnoj zračnoj luci, bile znatno niže (53).
(129)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i s obzirom na blizinu druge nepreopterećene zračne luke s jednakim poslovnim modelom, Komisija smatra da su pristojbe zračne luke u studiji o MEIP-u iz 2010., koje su više od pristojbi koje se primjenjuju u Gdansku i drugim susjednim regionalnim zračnim lukama, nerealne. Nadalje, s obzirom na konkurenciju zračne luke Gdynia, Komisija smatra da se prognoze prometa u studiji o MEIP-u iz 2010. temelje na nerealnim pretpostavkama.
(130)
Potrebno je napomenuti i da studija o MEIP-u iz 2010. nije uključivala ni analizu osjetljivosti ni procjenu vjerojatnih mogućnosti ishoda (kao što su najgori, -najbolji i osnovni scenarij). Komisija stoga zaključuje kako se čini da se scenarij predstavljen u studiji o MEIP-u iz 2010. oslanja na pretjerano optimistične pretpostavke o razvoju putničkog prometa i razini pristojbi.
(131)
Komisija napominje da smanjenje godišnjih prihoda od putničkih pristojbi povezanih s niskotarifnim i čarter letovima za samo […] % (tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040.) dovodi do negativne vrijednosti kapitala za javne dioničare. Taj bi se pad prihoda mogao dogoditi ako bi pristojbe i/ili promet bili niži od pretpostavljenih. U tom je pogledu potrebno napomenuti da su pristojbe zračne luke u poslovnom modelu upotrijebljenom za studiju o MEIP-u iz 2010. već […] % više od pristojbi zračne luke u Gdansku (54). U tom je kontekstu malo vjerojatno da bi zračna luka Gdynia mogla privući promet bez znatnog rabata na pristojbu od 40 PLN (10 EUR) iz poslovnog plana. Visoka osjetljivost NPV-a na, kako izgleda, neznatno smanjenje pristojbi zračne luke (koje dovodi do realnih pretpostavka) stoga u znatnoj mjeri baca sumnju na vjerodostojnost početnog poslovnog plana.
(132)
Iako se studija o MEIP-u iz 2010. temeljila na projekcijama prometa u to vrijeme te ex-post informacije ne bi trebalo upotrebljavati za izravnu procjenu studije o MEIP-u, Komisija ipak napominje opseg u kojem su te projekcije bile previše optimistične. Usporedba projekcija prometa 2010. i 2012. pokazuje znatne razlike. Ne samo da je početak projekta odgođen, nego su osim toga i tijekom razdoblja „pozitivne EBITDA-e” projekcije prometa smanjene za […] na […] % svake godine. Takav znatan ispravak nakon samo dvije godine i bez znatne izmjene okolnosti korisna je provjera opravdanosti početnih pretpostavki. To dodatno pokazuje da provjere osjetljivosti koje je provela Komisija (koje su neznatne u usporedbi s tim) daju posebno dobre naznake u pogledu nerealne prirode pretpostavki na kojima se temelji zaključak da je projekt isplativ.
Tablica 6.
Usporedba prognoza putničkog prometa korištenih u studiji o MEIP-u iz 2010. i ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Razlika
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Razlika
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Dodatna ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi projekt postao neprofitabilan ako bi ukupni prihodi bili samo […] % godišnje niži tijekom cijelog razdoblja prognoze ili ako bi prihodi bili […] % niži, a operativni izdaci […] % viši. Profitabilnost ulaganja stoga u velikoj mjeri ovisi o neznatnim promjenama osnovnih pretpostavki. Komisija smatra da su te promjene neznatne u usporedbi s promjenama u uzastopnim studijama o MEIP-u.
(134)
Provjere osjetljivosti koje je provela Komisija čine se tako još opravdanijima jer su manje od godinu dana nakon studije o MEIP-u iz 2010. poljska nadležna tijela primila ažuriranu analizu koja pokazuje da bi NPV projekta bila znatno niža i iznosila samo […] milijuna PLN (oko […] EUR). Stoga je u svibnju 2011. NPV projekta snižen za […] % u odnosu na početni projekt.
(135)
Komisija, nadalje, primjećuje da i pozitivni rezultati studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovise o završnoj vrijednosti ulaganja na kraju razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. 2040). Diskontirani novčani tijek trgovačkog društva za razdoblje 2010 - 2040, negativan je i iznosi (-[…] milijuna PLN). Diskontirana završna vrijednost 30. lipnja 2010. iznosi […] milijuna PLN.
(136)
Završna vrijednost temeljila se na pretpostavkama da će godišnja stopa rasta novčanog tijeka ulaganja nakon 2040. iznositi […] %. U skladu sa standardnom praksom stopa rasta poduzetnika ne bi trebala biti viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a). Završna vrijednost izračunava se u trenutku kad se očekuje da će društvo dosegnuti zrelost i kad je stoga razdoblje velikog rasta društva završilo. Budući da se očekuje da gospodarstvo čine poduzetnici visokog rasta i drugi stabilnog rasta, očekuje se da će stopa rasta zrelog društva biti niža od prosječne stope rasta ukupnog gospodarstva. Poljska u svojim komentarima nije naznačila na temelju čega je odabrala dugoročnu stopu rasta od […] %, ali je objasnila da je dugoročna stopa rasta nominalna stopa rasta. Na temelju informacija MMF-a Komisija je utvrdila da su prognoze realnog rasta BDP-a u Poljskoj koje su bile dostupne početkom 2010. ukazivale na to da će nominalna stopa rasta poljskoga gospodarstva iznositi od 5,6 % u 2011. do 6,6 % u 2015. Uz inflaciju od 2,5 % moglo se očekivati da će realni BDP rasti za 4 %. Stoga bi se moglo smatrati da je izbor nominalne stope rasta od […] % za zračnu luku Gdynia u skladu s informacijama koje su bile dostupne u tom trenutku i standardnom praksom odabira niže stope rasta od rasta gospodarstva. Međutim, odabirom više stope rasta od inflacije (koja je procijenjena na 2,5 % u travnju 2010.) u poslovnom planu pretpostavlja se da bi zračna luka nastavila rasti svake godine nakon 2040.
Tablica 7.
Podaci i prognoze MMF-a koji se odnose na BDP i inflaciju u travnju 2010.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% rasta BDP-a (stalne cijene)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% rasta BDP-a (trenutačne cijene)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflacije
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Izvor:
Međunarodni monetarni fond, World Economic Outlook Database, travanj 2010. (preuzeto s http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Štoviše, Komisija napominje da je u tom slučaju, s obzirom na posebno dugo razdoblje prognoze i udaljenost datuma za koji je završna vrijednost izračunana, zadatak određivanja najprimjerenije stope rasta tim više složeniji, a nesigurnost veća. Prognoze stope BDP-a rijetko uključuju razdoblje dulje od pet godina, dok je u ovom slučaju u modelu predviđena razumna stopa rasta zračne luke nakon što je u funkciji 30 godina. Ta činjenica ukazuje na to da bi razuman ulagač poduzeo niz ispitivanja osjetljivosti.
(138)
U tom je pogledu važno napomenuti da je u naknadnim ažuriranim verzijama izvornog poslovnog plana stabilna stopa rasta smanjena s […] % na […] %. Međutim, Poljska nije dostavila jasno obrazloženje tog smanjenja. Završna vrijednost funkcija je pretpostavljene stalne stabilne stope rasta, ali i predviđenih povrata tijekom razdoblja stabilnog rasta. Komisija je provela niz ispitivanja osjetljivosti kojima je potvrđeno da zaključak studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovisi o manjim i realnim promjenama osnovnih pretpostavki. Prvo, stabilna stopa rasta po kojoj prema poslovnom planu iz 2010. ostvaruje negativan NPV iznosi oko […] %. Međutim, uz pretpostavku da su prihodi samo […] % niži od predviđenih, stabilna stopa rasta po kojoj projekt postaje neprofitabilan iznosi […] %.
(139)
Za model stabilne stope rasta primijenjen za izračun završne vrijednosti u tom slučaju potrebne su pretpostavke o datumu kada će društvo početi rasti po stabilnoj stopi koju može zauvijek održavati. U studiji o MEIP-u iz 2010. taj je datum određen za 2040., što znači da uključuje razdoblje prognoze od 30 godina (2010. - 2040.). U studiji o MEIP-u iz 2012. razdoblje prognoze smanjeno je na 18 godina (2012. - 2030.) te je stoga završna vrijednost izračunana za 2030. Ako se isto razdoblje primijeni na studiju o MEIP-u iz 2010., NPV postaje negativan.
(140)
Komisija napominje i da je u studiji o MEIP-u iz 2012. posebno navedeno da bi razuman ulagač uzeo u obzir činjenicu da je projektu potrebno posebno dugo razdoblje prije nego što postane profitabilan (vidjeti odjeljak 4.10.1.2 studije o MEIP-u iz 2012. u kojem je zaključeno sljedeće: „Pozitivan rezultat neto sadašnje vrijednosti dokazuje da ulaganje u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport može biti zanimljiv posao za moguće ulagače. Međutim, prije donošenja odluka ulagači će morati uzeti u obzir i dugo razdoblje ulaganja koje je uobičajeno za projekte ulaganja u infrastrukturu”).
(141)
Komisija napominje da su 2010., kad je provedena prva studija o MEIP-u, u poslovnom planu i izračunima NPV-a uzeti u obzir svi kapitalni izdaci, uključujući izdatke koji se odnose na obveze iz javnog sektora (vatrogasce, zaštitu, carinu itd.). Komisija napominje da se taj pristup čini ispravnim s obzirom na to da su ti izdaci neodvojivo povezani s izgradnjom zračne luke i upravljanjem njome (te su stoga dodatak troškovima projekta).
(142)
Međutim, Komisija je procijenila i profitabilnost projekta na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike.
(143)
Iz informacija koje je dostavila Poljska ne može se točno utvrditi koji se elementi kapitalnih izdataka i operativnih troškova mogu pripisati javnom sektoru. Komisija napominje da je u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. Poljska raščlanila ulaganja koja se odnose na područje javne politike; to, međutim, nije učinjeno u studiji o MEIP-u iz 2010. Komisija je ipak ponovno izračunala NPV isključivanjem niza stavki kapitalnih izdataka za koje se jasno može utvrditi da su povezane s aktivnostima iz javnog sektora. Točnije, Komisija je ponovno izračunala NPV isključivanjem sljedećih kapitalnih izdataka: „vatrogasna vozila i oprema”, „ograda zračne luke i nadzor” te „oprema za zaštitare u zračnoj luci” koji iznose […] milijuna PLN (ukupni nominalni iznos).
(144)
U studiji o MEIP-u iz 2010. uklanjanje izdataka iz javnog sektora dovelo je do povećanja diskontiranog novčanog tijeka od oko (-[…]) milijuna PLN (ili drugim riječima, očekivani diskontirani gubitak tijekom razdoblja 2010. - 2040. smanjen je za […] milijuna PLN s (-[…]) milijuna PLN na (-[…]) milijuna PLN). Budući da se završna vrijednost nije mijenjala (i iznosi […] milijuna PLN), NPV projekta povećava se s […] milijuna PLN na […] milijuna PLN (tj. povećava se s […] milijuna EUR na oko […] milijuna PLN).
(145)
Provedena su dodatna ispitivanja osjetljivosti koja ukazuju na to da NPV postaje negativan ako se naprave sljedeće izmjene: smanjenje ukupnih prihoda za […] %, smanjenje prihoda od pristojbi zračne luke za […] % ili smanjenje ukupnih prihoda za […] % povezanih s troškovima koji su viši za […] % (sve na godišnjoj razini). S obzirom na u velikoj mjeri nerealne pretpostavke u pogledu pristojbi zračne luke ([…] % više od zračne luke u Gdansku (55)) i preoptimistične projekcije prometa (revidirane projekcije s […] % na […] % niže u odnosu na one predviđene na početku) ta ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da nešto realnije pretpostavke dovode do zaključka da projekt ne bi bio profitabilan.
(146)
Kad se u studiji o MEIP-u iz 2010. isključe utvrđeni izdaci javnog sektora, ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi NPV postao negativan ako bi se očekivani prihodi od pristojbi zračne luke za niskotarifne letove (bez smanjenje pristojbi zračne luke za čarter letove) smanjili za […] % godišnje, dok bi se istodobno zadržali prihodi od čarter letova, svi ostali prihodi, operativni troškovi i kapitalni izdaci kako su predviđeni u poslovnom planu (uzimajući u obzir da bi se prihodi od niskotarifnih letova počeli ostvarivati 2017. i s vremenom se postupno povećavali).
(147)
Nadalje, važno je podsjetiti da je projekt profitabilan samo zbog završne vrijednosti (tj. vrijednosti zračne luke od 2040. uz pretpostavku stalnog godišnjeg rasta novčanog tijeka od […] %). Do 2040. projekt bilježi negativan novčani tijek.
(148)
Stoga, čak i ako se profitabilnost projekta procijeni na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike, ne može se jasno zaključiti da bi privatni ulagač izvršio predmetno ulaganje.
Sažetak i zaključak
(149)
Prenamjena zračne luke Gdynia uključuje znatno ulaganje i dugo razdoblje negativnih novčanih tijekova. Poslovni plan pokazuje da je kumulativni diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja prognoze 2010. - 2040. negativan (-[…] milijuna ili -[…] milijuna EUR). U skladu s poslovnim planom projekt ostvaruje pozitivne rezultate samo na temelju diskontirane završne vrijednosti od […] milijuna PLN izračunane na 2040. i stalno nakon toga, uz pretpostavku da zračna luka godišnje raste i stalno nakon toga po nominalnoj stopi od […] %). Unatoč znatnim nesigurnostima koje su svojstvene tako dugoročnom projektu, poslovni plan ne sadržava analizu osjetljivosti i stoga se razlikuje od analize koju bi razumni ulagač proveo za takav projekt.
(150)
Nadalje, na temelju analize Komisije zaključeno je da se poslovni plan oslanja na niz pretpostavki koje su optimistične i nerealne s obzirom na zračnu luku u Gdansku koja se nalazi u blizini, a koja ima jednak poslovni model, rezervni kapacitet i planove širenja. Nekoliko ispitivanja osjetljivosti ukazuje na to da NPV projekta postoje negativan u slučaju manjih i realnih izmjena temeljnih pretpostavki.
(151)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da se privatni ulagač ne bi odlučio na uključivanje u predmetni projekt ulaganja na temelju studije o MEIP-u iz 2010. Odlukom općina Gdynia i Kosakowo stoga se upravitelju zračne luke dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2011. i ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(152)
U pogledu studija o MEIP-u provedenih 2011. i 2012. (i sredstava za koje Poljska navodi da su uložena u upravitelja zračne luke nakon tih studija) Komisija smatra da su te dokapitalizacije već bile dogovorene u dioničarskom ugovoru koji je potpisan 11. ožujka 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), tj. prije provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. Stoga, kad su studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. provedene, odluke o ulaganju dioničara već su bile donesene iako su izvršene kasnije. Nadalje, Komisija smatra da se dokapitalizacije koje su izvršene nakon provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. ne mogu smatrati autonomnim odlukama o ulaganju koje su donesene neovisno o ostalome jer se odnose na isti projekt ulaganja koji su javni dioničari počeli provoditi najkasnije 2010. te one čine samo prilagodbe ili izmjene početnog projekta.
(153)
Stoga, kako je već navedeno, Komisija smatra da se studijama moglo dokazati da je Poljska postupala kao privatni ulagač samo ako bi pokazale da bi se ulaganjem dodatnih sredstava omogućilo da projekt ostvari odgovarajući povrat kapitala koji je već uložen i koji će se uložiti (ili da će ostvariti odgovarajući povrat kapitala čak i ako se uzme u obzir rizik obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
(154)
Međutim, ne samo da to ne pokazuju, nego se studije čine nepouzdanima zbog razloga koji će se opisati u nastavku.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011.
(155)
Prvo ažuriranje studije o MEIP-u provedeno je u svibnju 2011. Iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene prije svibnja 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu. U studiji o MEIP-u iz 2011. prihodi od projekta zadržani su na jednakoj razini, ali su kapitalni izdaci povećani (vidjeti sliku 3. koja prikazuje kumulativne izdatke ulaganja izražene u stvarnim vrijednostima 2010.). U toj su studiji uzete u obzir i prethodne provedene dokapitalizacije te kapitalni izdaci. WACC je nešto smanjen (s […] % na […] %), a dugoročna stopa rasta smanjena je s […] % na […] %. Navedena su ažuriranja dovela do znatno nižeg NPV-a od […] milijuna PLN (oko […] EUR). To je bila posljedica većih gubitaka (diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja 2011. - 2030. iznosio bi -[…] milijuna PLN), a završna vrijednost nešto bi se smanjila, na […] milijuna PLN.
(156)
Komisija stoga zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(157)
Poljska smatra da je Komisija trebala procijeniti usklađenost s MEIP-om na temelju studije o MEIP-u iz 2012. Kako bi odgovorila na taj argument, iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene ranije (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu.
(158)
Komisija napominje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzete u obzir prethodne provedene dokapitalizacije i kapitalni izdaci. Ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. pokazuje da je financiranje osigurano trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dovelo do pozitivne vrijednosti kapitala od […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR) za njegove dioničare. Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(159)
U studiji o MEIP-u iz 2012. uspoređena je vrijednost kapitala društva s daljnjim ulaganjima u situaciji u kojoj nova zračna luka počinje poslovati („osnovni scenarij”) s vrijednošću kapitala društva bez dodatnih ulaganja u situaciji u kojoj je projekt ulaganja obustavljen od lipnja 2012. („hipotetski scenarij”) (56).
(160)
U tom je kontekstu Komisija već zaključila da se dokapitalizacije provedene nakon 2010. ne mogu promatrati odvojeno od početne odluke o ulaganju donesene 2010. Ispravni hipotetski scenarij 2010. bio bi nepokretanje provedbe projekta. Poljska smatra da se sporazumom o zakupu Kosakowu omogućilo samo korištenje zemljišta za civilnu zračnu luku. Komisija napominje da privatni ulagač uopće ne bi sklopio takav sporazum ako planovi razvoja nove civilne zračne luke u tom području nisu pokazivali realnu mogućnost ostvarivanja dobiti od tog ulaganja. Hipotetski scenarij definiran u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. stoga je narušen prethodnom odlukom koja sama po sebi nije odražavala ponašanje privatnog ulagača. Drugim riječima, ispravan hipotetski scenarij u 2010. i 2012. bio bi scenarij u kojem projekt izgradnje predmetne zračne luke nije proveden jer se sve dokapitalizacije i studije o MEIP-u koje je provela Poljska odnose na provedbu istog projekta ulaganja.
(161)
U svakom slučaju Komisija primjećuje da se osnovni scenarij u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. koji je dostavila Poljska temelji na poslovnom planu u kojem su pretpostavljeni budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital tijekom razdoblja 2012. - 2030. (tj. razdoblja velikog rasta) (57). Projicirani budući novčani tijekovi temelje se na pretpostavci da će zračna luka početi s radom u 2013. U trenutku kad je ažuriranje MEIP-a 2012. bilo provedeno Poljska je očekivala da će zračna luka prihvaćati oko […] putnika 2014. i postupno proširivati svoje aktivnosti do […] putnika 2020. i oko […] 2028. (vidjeti prognozu razvoja putničkog prometa u tablici 8. u nastavku).
Tablica 8.
Projekcije putničkog prometa za zračnu luku Gdynia (u tisućama)
Očekivani rast broja putnika
Godina
2013.
2014.
2015.
2017.
2018.
2019.
2020.
2023.
2026.
2030.
Ukupno
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
U skladu s ažuriranom verzijom MEIP-a iz 2012. očekuje se da će operator zračne luke nakon 2030. stalno rasti po stabilnoj stopi rasta od […]. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2030.
(163)
Komisija napominje da je, kako je navedeno u studiji o MEIP-u iz 2010., ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod od zračnog prometa koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici.
(164)
U pogledu očekivanog razvoja putničkog prometa Poljska tvrdi da će se potražnja za putničkim uslugama u zračnom prometu s vremenom povećati s obzirom na očekivano povećanje BDP-a Poljske i razvoj regije. Poljska stoga smatra da su projekcije prometa konzervativne i da bi stvarni promet mogao biti viši od predviđenog. Prema mišljenju Poljske u ažuriranoj verziji prognoze prometa u regiji iz ožujka 2013. predviđen je veći promet nego u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
(165)
Poljska tvrdi da je poslovnim planom predviđeno da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti manje od […] % putničkog prometa u regiji. Štoviše, Poljska smatra da se razvojem tržišta zrakoplovnih usluga u Pomorju ostavlja prostora za dodatnu malu zračnu luku koja će biti dodatak uslugama zračne luke u Gdansku.
(166)
U pogledu zahtjeva koji se odnosi na putnike Komisija smatra da se argumenti predstavljeni u uvodnim izjavama 118. - 129. koji se odnose na konkurenciju zračne luke Gdynia za zrakoplovne prijevoznike i putnike sa zračnom lukom u Gdansku primjenjuju i na procjenu iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(167)
Komisija posebno primjećuje da je razina pristojbi zračne luke navedena u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. bila jednaka razini iz studije o MEIP-u iz 2010. Poljska smatra da se pristojbe iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. ne razlikuju znatno od standardnih tarifa koje naplaćuju druge male zračne luke u Poljskoj. Poljska pojašnjava da je razina pristojbi u poslovnom planu prosječna za cijelo razdoblje obuhvaćeno poslovnim planom (tj. 2014. - 2040.) i da se njome pretpostavlja da će se dugoročne pristojbe koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku morati povećati kako se standardi usluga u toj zračnoj luci budu povećavali.
(168)
Budući da su zračne luke u Gdansku, Bydgoszczu i Szczecinu primjenjivale jednake tarife 2012. kao i 2010. (uključujući jednake popuste), Komisijina procjena razine pristojbi u studiji o MEIP-u iz 2012. za zračnu luku Gdynia jednaka je kao za studije o MEIP-u iz 2010. (vidjeti uvodne izjave 122. do 129.).
(169)
Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnošću profitabilnosti ne bi temeljio odluku o ulaganju u predmetni projekt na razini pristojbi koja je znatno viša od neto pristojbi koje se primjenjuju u drugim poljskim regionalnim zračnim lukama (58), posebno u zračnoj luci u Gdansku.
(170)
Komisija napominje i da ispitivanje otpornosti na stres koje je provela Poljska pokazuje da vrijednost kapitala postaje negativna ako se putnička pristojba snizi na[…] PLN. U tom kontekstu Komisija napominje da bi snižena pristojba zračne luke koja se može usporediti s pristojbama u drugim poljskim zračnim lukama (npr. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) dovela do negativne vrijednosti kapitala.
(171)
Međutim, Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi odredio pristojbe na višoj razini na temelju pretpostavke da će se pristojbe u zračnoj luci u Gdansku dugoročno povećati. U tom pogledu Komisija primjećuje da je u popisu pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku predviđena primjena popusta do 2028. (tj. tijekom razdoblja koje je samo dvije godine kraće od razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.). Na temelju toga, čak i ako se pristojbe zračne luke u Gdansku povećaju nakon 2028., Komisija smatra da su predviđene prosječne pristojbe zračne luke tijekom razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. do 2030.) i dalje više od prosječne razine u konkurentskim zračnim lukama.
(172)
Poljska potvrđuje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzeti u obzir operativni troškovi povezani s vojnom aktivnošću u zračnoj luci. Očekuje se da će te troškove nadoknaditi država. Poljska je potvrdila i da još nije postignut službeni dogovor o podjeli troškova (operativnih i troškova ulaganja) između zračne luke Gdynia i vojnog korisnika.
(173)
Komisija smatra da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu temeljio svoju procjenu samo na rezultatima koji su predvidljivi u trenutku donošenja odluke o ulaganju. Komisija stoga smatra da u obzir ne bi trebalo uzimati moguće smanjenje troškova podjelom troškova s vojnim korisnikom zračne luke (i utjecaj na ukupne troškove i prihode zračne luke) pri procjeni usklađenosti s MEIP-om. U studiji o MEIP-u iz 2012. ne utvrđuju se smanjenja troškova koje bi upravitelj zračne luke mogao ostvariti u okviru tog odnosa.
(174)
Kao i u slučaju studije o MEIP-u iz 2010., ukupni DCF projekta tijekom razdoblja 2012. - 2030. negativan je, kako je prikazano na slici 5. Zračna luka počet će ostvarivati pozitivne novčane tijekove 2020., no dugo razdoblje ulaganja znači da će kumulativni novčani tijek, u diskontiranom iznosu, ostati negativan tijekom razdoblja prognoze.
Slika 5.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN) u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
[…]
(175)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(176)
Komisija smatra i da izmjene plana ulaganja koje su usmjerene na ostvarivanje dodatnog prihoda od prodaje goriva preko zračne luke (bez vanjskog operatora) i nuđenje usluga u zračnom prometu ne bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni usklađenosti ulaganja s MEIP-om. Poljska je potvrdila da ti mogući dodatni izvori prihoda nisu uključeni u studiju o MEIP-u iz 2010., studiju o MEIP-u iz 2011. ili ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012. za zračnu luku Gdynia jer u trenutku izrade tih studija ni javni dioničari ni trgovačko društvo nisu mogli biti sigurni da će dobiti sva odobrenja i koncesije koji su potrebni za pružanje tih usluga. Budući da nije bilo moguće dobiti potrebna odobrenja i koncesije u trenutku provedbe studija o MEIP-u, Komisija ih retrospektivno ne može uzeti u obzir.
Zaključak
(177)
Komisija smatra da javno financiranje koje su upravitelju zračne luke osigurale općine Gdynia i Kosakowo nije u skladu s MEIP-om. Komisija stoga smatra da se predmetnom mjerom trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima.
5.1.4. Selektivnost
(178)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, kako bi se mjera definirala kao državna potpora, njome se mora staviti „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj. U predmetnom slučaju Komisija napominje da se dokapitalizacije odnose samo na trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. One su stoga selektivne u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a
5.1.5. Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu
(179)
Kad se potporom koju dodijeli država članica jača položaj nekog poduzetnika u usporedbi s drugim konkurentnim poduzetnicima unutarnjem tržištu, mora se smatrati da je ta potpora utjecala na potonje. (59) Ekonomskom prednosti dodijeljenoj na temelju predmetne mjere jača se ekonomski položaj operatora zračne luke jer će operator zračne luke moći pokrenuti poslovanje, a da pri tome ne mora snositi svojstvene troškove ulaganja i operativne troškove.
(180)
Kako je procijenjeno u odjeljku 5.1.1., upravljanje zračnom lukom gospodarska je aktivnost. Tržišno natjecanje postoji, s jedne strane, među zračnim lukama kako bi privukle zrakoplovne prijevoznike i povezani zračni promet (putnike i teret), a, s druge strane, među upraviteljima zračnih luka koji se mogu međusobno natjecati kako bi im se povjerilo upravljanje određenom zračnom lukom. Štoviše, Komisija naglašava, posebno u pogledu niskotarifnih zrakoplovnih prijevoznika, da i zračne luke koje se nalaze u različitim područjima obuhvata i u različitim državama članicama mogu međusobno konkurirati kako bi privukle te zrakoplovne prijevoznike. Komisija napominje da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti oko […] 000 putnika do 2020. i do jednog milijuna putnika 2030.
(181)
Kako je navedeno u stavku 40. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005., čak ni male zračne luke nije moguće isključiti iz područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a. S obzirom na predviđeni promet u zračnoj luci Gdynia i činjenicu da se nalazi u blizini zračne luke u Gdansku (najviše 25 km), Komisija smatra da to može utjecati na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
(182)
Na temelju argumenata predstavljenih u uvodnim izjavama 179. do 181. ekonomskom prednosti dodijeljenoj upravitelju zračne luke Gdynia jača se njegov položaj u odnosu na njegove konkurente na tržištu pružatelja usluga zračne luke u Uniji. Javnim financiranjem koje je predmet ispitivanja stoga se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama.
5.1.6. Zaključak
(183)
S obzirom na argumente predstavljene u uvodnim izjavama 83. do 182. Komisija smatra da dokapitalizacije odobrene trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Budući da je financiranje već stavljeno na raspolaganje trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Komisija smatra i da Poljska nije postupala u skladu sa zabranom iz članka 108. stavka 3. UFEU-a (60).
5.2. SPOJIVOST POTPORE
(184)
Komisija je ispitala može li se predmetna potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem. Kako je prethodno opisano, potporu čini financiranje troškova ulaganja povezanih s pokretanjem zračne luke Gdynia i operativnim gubicima tijekom prvih godina poslovanja zračne luke (tj. do 2019., uključivo, u skladu sa studijom o MEIP-u iz 2010. i studijom o MEIP-u iz 2012.).
(185)
U članku 107. stavku 3. UFEU-a predviđen je niz izuzeća općem pravilu utvrđenom u članku 107. stavku 1. UFEU-a prema kojem državna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Predmetna potpora može se procijeniti samo na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a u kojoj je propisano da se: „potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu” mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem. U tom pogledu u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. nalazi se okvir za procjenu može li se potpora operatorima zračnih luka smatrati spojivom u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U njima je naveden niz kriterija koje Komisija mora uzeti u obzir.
5.2.1. Potpore za ulaganje
(186)
Državna potpora za financiranje infrastrukture zračne luke u skladu je s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) ako ispunjuje uvjete iz stavka 61. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.:
i.
izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
ii.
infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen;
iii.
infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture;
iv.
svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način; i
v.
razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije.
(187)
Osim toga, da bi bila spojiva s unutarnjim tržištem, potrebno je da državna potpora zračnim lukama, kao i svaka druga mjera državne potpore, ima učinak poticaja te da je nužna i razmjerna zakonitom cilju koji se provodi.
(188)
Poljska smatra da je javno financiranje projekta prenamjene uzletišta Gdynia u skladu sa svim kriterijima potpore za ulaganja iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.
i. Izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
(189)
Komisija napominje da zračna luka Gdynia, koja je samo 25 km udaljena od planirane nove zračne luke, već učinkovito poslužuje Pomorje.
(190)
Zračna luka u Gdansku nalazi se uz obilaznicu Trojmiasta koja je dio brze ceste S6 koja obilazi Gdyniju, Sopot i Gdansk i velikoj većini stanovnika Pomorja osigurava jednostavan pristup zračnoj luci. Čak ni stanovnicima Gdynije izgradnja nove zračne luke sama po sebi ne bi dovela do znatnog poboljšanja povezivosti jer su i zračna luka Gdynia i zračna luka u Gdansku automobilom udaljene oko 20 - 25 minuta od centra Gdynije.
(191)
Komisija primjećuje i da će se podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto i koja se trenutačno gradi uz sufinanciranje iz strukturnih fondova Unije stanovnicima Gdanska i Gdynije omogućiti izravno putovanje od centra njihova grada do zračne luke u Gdansku za oko 25 minuta. Podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto osigurat će i ljudima iz drugih područja Pomorja izravnu ili neizravnu željezničku vezu sa zračnom lukom u Gdansku.
(192)
Komisija primjećuje i da zračna luka u Gdansku trenutačno ima kapacitet od 5 milijuna putnika godišnje, dok je stvarni putnički promet od 2010. do 2013. bio sljedeći: 2010. - 2,2 milijuna, 2011. - 2,5 milijuna, 2012. - 2,9 milijuna, 2013. - 2,8 milijuna. Komisija napominje i da se zračna luka u Gdansku trenutačno proširuje kako bi mogla prihvatiti 7 milijuna putnika godišnja. To će ulaganje biti dovršeno 2015.
(193)
Osim toga, u skladu s prognozom prometa koju je Poljska dostavila za Pomorje i koja je upotrijebljena za izradu ažurirane verzije MEIP-a iz 2012., ukupna potražnja u regiji iznosit će […] putnika godišnje […].
Tablica 9.
Projekcije prometa za Pomorje (u milijunima)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komisija primjećuje i da je, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, u glavnom planu zračne luke u Gdansku predviđeno daljnje širenje zračne luke kako bi mogla prihvatiti 10 milijuna putnika godišnje. Ovisno o razvoju prometa, odluka o proširenju kapaciteta zračne luke u Gdansku iznad 7 milijuna može se stoga donijeti u budućnosti.
(195)
Prema mišljenju Poljske ažurirana prognoza (izrađena u ožujku 2013.) pokazuje da se očekuje da će potražnja u području obuhvata biti veća nego u projekcijama prometa 2012. U skladu s izmijenjenim projekcijama, potražnja u području obuhvata iznosit će oko 9 milijuna putnika 2030. Međutim, čak i ta prognoza pokazuje da bi sama zračna luka u Gdansku bila dovoljna, bez dodatnih ulaganja, kako bi se zadovoljila potražnja u regiji najmanje do 2025. (na temelju prilagođenih prognoza prometa opisanih u uvodnoj izjavi 45.).
(196)
Nadalje, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, trenutačni kapacitet uzletno-sletne staze u zračnoj luci u Gdansku iznosi 40 - 44 operacije u satu, dok trenutačno u prosjeku ima 4,7 operacija u satu.
(197)
Na temelju informacija koje je dostavila Poljska (vidjeti prethodne uvodne izjave 192. - 196.) Komisija primjećuje da će sljedećih godina zračna luka u Gdansku upotrebljavati samo 50 - 60 % svojeg kapaciteta. Kao rezultat toga, čak i u slučaju brzog rasta broja putnika u Pomorju, zračna luka u Gdansku moći će ispuniti zahtjeve zrakoplovnih prijevoznika i putnika tijekom duljeg vremena.
(198)
Komisija dalje primjećuje da zračna luka u Gdansku nudi više od 40 nacionalnih i međunarodnih odredišta (uključujući izravne letove i letove preko čvorišta kao što su Frankfurt, München, Varšava i Kopenhagen).
(199)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 60., Poljska, s jedne strane, tvrdi da je opseg kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku ograničen zbog razloga planiranja i zaštite okoliša. S druge strane, tvrdi i da ne postoje ograničenja u pogledu kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku. Budući da su argumenti u pogledu ograničenja širenja kapaciteta proturječni i nisu ni na koji način potkrijepljeni, Komisija smatra da svoju procjenu ne može temeljiti na njima.
(200)
S obzirom na rezervni kapacitet zračne luke u Gdansku, koji se dulje vrijeme neće u potpunosti upotrebljavati, i plan daljnjeg širenja zračne luke ako je dugoročno potrebno, Komisija ne smatra da bi osnivanje druge zračne luke u Pomorju pridonijelo razvoju regije. Štoviše, Komisija primjećuje da je Pomorje već dobro povezano zahvaljujući zračnoj luci u Gdansku i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom.
(201)
Komisija napominje i da poslovni model zračne luke Gdynia ukazuje na to da bi se natjecala sa zračnom lukom u Gdansku za putnike na tržištu niskotarifnih i čarter letova te općeg zrakoplovstva. Štoviše, osnivanje nove zračne luke koja bi služila kao dodatna zračna luka za hitne situacije ne može opravdati opseg ulaganja u zračnu luku Gdynia.
(202)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da će ulaganje u zračnu luku Gdynia jednostavno dovesti do dupliciranja infrastrukture u regiji, čime se ne ispunjuje jasno definiran cilj od zajedničkog interesa.
ii. Infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen
(203)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 189. do 202., Komisija smatra da zračna luka u Gdansku učinkovito poslužuje i da će učinkovito posluživati područje obuhvata zračne luke Gdynia. Osim toga, obje zračne luke imaju sličan poslovni model i usmjerene su uglavnom na niskotarifne i čarter letove.
(204)
U izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija smatra da se infrastruktura ne može smatrati nužnom i razmjernom cilju od zajedničkog interesa (vidjeti i prethodnu uvodnu izjavu 202.).
iii. Infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture
(205)
Kako je navedeno u točki i., zračna luka Gdynia udaljena je samo oko 25 km od postojeće zračne luke u Gdansku i te dvije zračne luke imaju isto područje obuhvata i sličan poslovni model.
(206)
Zračna luka u Gdansku trenutačno upotrebljava manje od 60 % svojeg kapaciteta. Uzimajući u obzir ulaganja koja se trenutačno provode, zračna luka u Gdansku dovoljna je za ispunjavanje potreba regije najmanje do 2025. - 2028., ovisno o korištenim prognozama, te je njezino daljnje proširenje izvedivo.
(207)
Komisija napominje i da se poslovnim planom zračne luke Gdynia ukazuje i na to da će zračna luka ostvarivati oko [80 - 90] % svojih prihoda od niskotarifnih i čarter prijevoznika. To znači da će se usmjeriti na tržišta koja predstavljaju temeljno poslovanje zračne luke u Gdansku.
(208)
U tom kontekstu Komisija primjećuje i da Poljska nije dostavila dokaze o mogućoj suradnji dviju zračnih luka.
(209)
Ni planovi o ostvarivanju prihoda od drugih zrakoplovnih i nezrakoplovnih aktivnosti (proizvodnje i usluga) ne bi bili sami po sebi dovoljni za pokrivanje visokih operativnih troškova vođenja zračne luke Gdynia.
(210)
Komisija stoga smatra da zračna luka Gdynia ne nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje.
iv. Svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način
(211)
Poljska je potvrdila da bi mogući korisnici imali pristup infrastrukturi zračne luke na jednakoj i nediskriminirajućoj osnovi bez komercijalno neopravdane diskriminacije.
v. Razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije
(212)
Komisija napominje da Poljska nije dostavila dokaz da bi zračne luke Gdynia i Gdansk surađivale i činile čvorište zračnog prometa. Logika ukazuje na to da bi se dvije zračne luke zapravo morale natjecati u privlačenju istih putnika.
(213)
Komisija dalje napominje da se poslovnim planom zračne luke Gdynia (u kojem se oko [80 - 90] % prihoda ostvaruje od niskotarifnih i čarter letova) i opsegom ulaganja (npr. terminalom kapaciteta 0,5 milijuna godišnje koji će se proširiti u budućnosti) ne potkrjepljuje tvrdnja da bi se zračna luka Gdynia usmjerila na promet općeg zrakoplovstva te da bi pružala samo ili uglavnom usluge sektoru općeg zrakoplovstva.
(214)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i činjenicu da bi se obje zračne luke usmjerile na niskotarifne i čarter letove, Komisija smatra da je potpora usmjerena na zračnu luku koja bi bila izravan konkurent drugoj zračnoj luci u istom području obuhvata, a da pri tome ne postoji potražnja za uslugama zračne luke koje ne bi mogla zadovoljiti postojeća zračna luka.
(215)
Komisija stoga smatra bi predmetna potpora utjecala na trgovinu u mjeri u kojoj je to suprotno zajedničkom interesu. Taj se zaključak temelji na izostanku cilja od zajedničkog interesa koji se namjerava postići s pomoću potpore.
vi. Nužnost potpore i učinak poticaja
(216)
Na temelju podataka koje je dostavila Poljska Komisija smatra da troškovi ulaganja mogu biti niži od troškova izgradnje drugih usporedivih regionalnih zračnih luka u Poljskoj. To je uglavnom posljedica korištenja postojeće infrastrukture na vojnom uzletištu. Štoviše, Poljska tvrdi da bez potpore upravitelj zračne luke ne bi bio poduzeo ulaganje.
(217)
Komisija, nadalje, primjećuje da dugo razdoblje potrebno za postizanje točke isplativosti te vrste ulaganja znači da bi javno financiranje moglo biti potrebno kako bi se postupanje korisnika promijenilo tako da nastavi s ulaganjem. Štoviše, budući da se očekivana profitabilnost projekta ulaganja ne može utvrditi (vidjeti uvodnu izjavu 177.) i da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi sudjelovao u takvom projektu, vrlo je vjerojatno da potpora mijenja postupanje upravitelja zračne luke.
(218)
Međutim, u izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija zaključuje da se potpora ne može smatrati nužnom i razmjernom tom cilju.
(219)
Komisija stoga smatra da potpora za ulaganje koju su Gdynia i Kosakowo osigurali u korist trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu sa zahtjevima iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005. i ne može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
5.2.2. Operativna potpora
(220)
Komisija smatra da financiranje operativnih gubitaka trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čini operativnu potporu kojom se smanjuju tekući izdaci operatora zračne luke. U skladu sa sudskom praksom Suda takva operativna potpora u načelu nije spojiva s unutarnjim tržištem. U skladu sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. operativna potpora dodijeljena zračnim lukama može se smatrati spojivom samo u iznimnim okolnostima i strogim uvjetima u neprivilegiranim regijama.
(221)
Komisija smatra da se zračna luka Gdynia nalazi u neprivilegiranoj regiji obuhvaćenoj odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a, što znači da Komisija mora procijeniti može li se predmetna operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za regionalne potpore.
(222)
U skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore operativna potpora u regijama obuhvaćenima odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a može se dodijeliti pod uvjetom da su ispunjeni sljedeći kumulativni kriteriji: i. opravdana je u smislu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje prirode te ii. njezina je razina razmjerna nedostacima koji se namjeravaju umanjiti.
(223)
Poljska smatra da je operativna potpora u skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore (vidjeti uvodne izjave 77. do 79.).
(224)
Budući da zračna luka u Gdansku već poslužuje Pomorje i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom, Komisija ne može zaključiti da bi se potporom pridonijelo regionalnom razvoju.
(225)
Komisija stoga smatra da se operativna potpora ne može smatrati razmjernom nedostacima koji se namjeravaju umanjiti jer se čini da Pomorje nije bilo zakinuto zbog nedostatka povezanosti.
(226)
Štoviše, Komisija smatra da je procijenjena operativna potpora dodijeljena za financiranje prethodno određenih izdataka. Međutim, s obzirom na Komisijinu procjenu poslovnog plana zračne luke Gdynia i njezine procjene razine predviđenih prihoda i troškova predstavljenih u odjeljku 5.1.3, ne može se zaključiti da bi potpora bila ograničena na nužni minimum, dodijeljena na prijelaznoj osnovi i degresivna. Točnije, u pogledu nesigurnosti koje se odnose na očekivanu profitabilnost operatora zračne luke (vidjeti odjeljak o postojanju potpore) prijelazna i degresivna priroda potpore ne može se osigurati.
(227)
U svakom slučaju Komisija smatra da je dodjeljivanje operativne potpore kako bi se osiguralo funkcioniranje projekta ulaganja u kojem se ostvaruje korist od nespojive potpore za ulaganje samo po sebi nespojivo s unutarnjim tržištem.
(228)
Stoga Komisija smatra da operativna potpora koju su Gdynia i Kosakowo dodijelili trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu s kriterijima iz smjernica za regionalne potpore.
5.2.3. Zaključak o spojivosti
(229)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da je državna potpora dodijeljena trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojiva s unutarnjim tržištem.
(230)
Komisija nije utvrdila nijednu drugu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem na temelju koje bi se moglo smatrati da je predmetna potpora spojiva s Ugovorom. Osim toga, ni Poljska se nije pozvala ni na kakvu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem ili dostavila značajne argumente koji bi Komisiji omogućili da tu potporu smatra spojivom.
(231)
Potpora za ulaganje i operativna potpora koje je Poljska dodijelila ili namjerava dodijeliti trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojive su s unutarnjim tržištem. Poljska je nezakonito provela potporu i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
6. POVRAT
(232)
U skladu s UFEU-om i ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija je ovlaštena odlučiti mora li dotična država ukinuti ili izmijeniti potporu za koju je ustanovila da nije spojiva s unutarnjim tržištem (61). Sud je isto tako dosljedno smatrao da je obveza države da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem namijenjena ponovnoj uspostavi prethodno postojećeg stanja (62). U tom kontekstu Sud je naveo da će taj cilj biti ostvaren kad primatelj vrati iznose koji su mu dodijeljeni u okviru nezakonite potpore, čime će izgubiti prednost nad konkurentima koju je uživao na tržištu te će se uspostaviti situacija koja je postojala prije isplate potpore (63).
(233)
U skladu sa sudskom praksom, u članku 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 (64) navedeno je sljedeće: „Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore”.
(234)
Stoga se prethodna navedena potpora mora vratiti poljskim nadležnim tijelima u mjeri u kojoj je isplaćena,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
1. Državna potpora koju je Poljska nezakonito dodijelila od 28. kolovoza 2007. do 17. lipnja 2013. i kojom se krši članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. u okviru dokapitalizacija u iznosu od 91 714 000 PLN nespojiva je s unutarnjim tržištem.
2. Državna potpora koju Poljska planira provesti u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. nakon 17. lipnja 2013. radi prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo u civilnu zračnu luku nespojiva je s unutarnjim tržištem. Državna potpora stoga se ne može provesti.
Članak 2.
1. Poljska mora zatražiti od korisnika povrat potpore iz članka 1 stavka 1.
2. Na iznose koje treba vratiti moraju se zaračunati kamate od datuma navedenih u drugom podstavku do stvarnog povrata.
Datumi kada su iznosi koje treba vratiti stavljeni na raspolaganje korisniku sljedeći su:
(a)
28. kolovoza 2007. iznos od 50 000 PLN;
(b)
4. ožujka 2008. iznos od 200 000 PLN;
(c)
11. rujna 2008. iznos od 500 000 PLN;
(d)
28. srpnja 2009. iznos od 1 345 000 PLN;
(e)
8. prosinca 2010. iznos od 4 361 000 PLN;
(f)
8. srpnja 2011. iznos od 25 970 000 PLN;
(g)
1. rujna 2011. iznos od 1 779 000 PLN;
(h)
25. travnja 2012. iznos od 31 009 000 PLN;
(i)
27. svibnja 2013. iznos od 6 469 000 PLN;
(j)
17. lipnja 2013. iznos od 20 031 000 PLN.
3. Kamatna stopa izračunava se na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 (65).
4. Poljska mora otkazati sva preostala plaćanja potpore iz članka 1. stavka 2., s učinkom od datuma objave ove Odluke.
Članak 3.
1. Povrat potpore iz članka 1. stavka 1. ima trenutačni učinak.
2. Poljska mora osigurati da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od dana njezine objave.
Članak 4.
1. U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci Poljska dostavlja Komisiji sljedeće informacije:
(a)
ukupni iznos (glavnicu i kamatu na iznos povrata) koji treba povući od korisnika;
(b)
detaljan opis već poduzetih i planiranih mjera kojima će se ispuniti uvjeti iz ove Odluke;
(c)
dokumentaciju koja pokazuje da je korisniku naložen povrat potpore.
2. Poljska mora izvješćivati Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih radi provedbe ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 1. stavka 1. Na jednostavan zahtjev Komisije mora odmah predočiti informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu ispunjavanja uvjeta iz ove Odluke. Jednako tako, mora pružiti detaljne informacije o iznosima potpore i kamata za povrat koji su već naplaćeni od korisnika.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Republici Poljskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. veljače 2014.