РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 9. srpnja 2014.
o mjeri SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) koju su provele Danska i Švedska za poduzetnika Scandinavian Airlines
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 4532)
(Vjerodostojan je samo tekst na engleskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/938/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
uzimajući u obzir odluku prema kojoj je Komisija odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u pogledu potpore SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe u skladu s gore navedenim odredbama te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Krajem studenoga 2012. Komisiji i Nadzornom tijelu EFTA-e („ESA”) neslužbeno su se obratile Danska, Švedska i Norveška (zajednički „države”) u vezi sa svojom namjerom da sudjeluju u novom revolving kreditu u korist poduzetnika Scandinavian Airlines („SAS”, „grupa SAS” ili „poduzetnik”). Međutim 12. studenoga 2012. države su odlučile sudjelovati u novom revolving kreditu, a da pri tome mjeru nisu službeno prijavile Komisiji.
(2)
Dana 14. studenoga 2012. Komisija je po službenoj dužnosti otvorila predmet u pogledu novog revolving kredita. Komisija je 29. studenoga 2012., 18. prosinca 2012., 28. siječnja 2013. i 18. veljače 2013. Danskoj i Švedskoj poslala zahtjeve za informacije na koje su one odgovorile 6. prosinca 2012., 8. siječnja 2013., 5. i 13. veljače 2013., odnosno 22. ožujka 2013. Dopisom od 3. lipnja 2013. Danska i Švedska dostavile su dodatne informacije.
(3)
Osim toga. 20. studenoga 2012. Komisija je primila pritužbu poduzetnika Ryanair, a potom, 4. veljače 2013., i pritužbu Udruge europskih niskotarifnih zračnih prijevoznika („ELFAA”), na koje su Danska i Švedska u dopisu od 22. ožujka 2013. iznijele svoje primjedbe.
(4)
Komisija je u dopisu od 19. lipnja 2013. obavijestila Dansku i Švedsku da je u pogledu potpore odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”) (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”). Danska i Švedska su u dopisima od 19. kolovoza 2013. dostavile primjedbe na odluku o pokretanju postupka.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (2)28. rujna 2013. Komisija je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoje primjedbe na mjere.
(6)
Komisija je 28. listopada 2013. primila opažanja grupe SAS i poduzetnika Foundation Asset Management Sweden AB („FAM”) (3). Komisija je 5. studenoga 2013. ta opažanja proslijedila Danskoj i Švedskoj kojima je dana prilika da na njih reagiraju. Dopisima od 4. i 5. prosinca 2013. danska i švedska nadležna tijela izjavila su da nemaju primjedbi na opažanja grupe SAS i FAM-a.
(7)
Komisija je od Danske i Švedske zatražila dodatne informacije dopisom od 25. veljače 2014. na koji su obje države članice odgovorile 25. ožujka 2014. Osim toga, dopisima od 5. i 7. ožujka 2014. danska i švedska nadležna tijela obavijestila su Komisiju da je SAS odlučio otkazati novi revolving kredit i razmotriti druge mogućnosti jačanja svoje kapitalne osnove. Otkazivanje je stupilo na snagu 4. ožujka 2014.
(8)
Švedska se dopisom od 4. srpnja 2014. pristala odreći se svojih prava koja proizlaze iz članka 342. UFEU-a u vezi s člankom 3. Uredbe EZ-a 1/1958 te da se ova odluka donese i priopći na engleskom jeziku, dok je Danska učinila isto dopisom od 7. srpnja 2014.
(9)
U ovom je postupku isključivo Komisija nadležna ocijeniti jesu li Danska i Švedska postupale u skladu s odredbama UFEU-a. S druge strane, u skladu s člankom 109. stavkom 1. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru („Sporazum o EGP-u”) u vezi s člankom 24. Sporazuma među državama EFTA-e o osnivanju Nadzornog tijela i Suda, ESA je nadležna ocijeniti je li Norveška postupala u skladu s odredbama Sporazuma o EGP-u. Isto tako, na temelju članka 109. stavka 2. Sporazuma o EGP-u i Protokola 27. uz taj Sporazum, kako bi se osigurala jednaka primjena u čitavom EGP-u, ESA i Komisija surađuju, razmjenjuju informacije i međusobno se savjetuju o pitanjima politike nadzora i pojedinačnim predmetima.
(10)
U svjetlu navedenoga i s obzirom na to da su u ovom predmetu nadležne obje institucije, Komisija je prije donošenja ove odluke surađivala i savjetovala se s ESA-om.
2. SKANDINAVSKO TRŽIŠTE ZRAČNOG PROMETA
(11)
U razdoblju između 2001. i 2011. skandinavsko tržište zračnog prometa (kojim su obuhvaćene Danska, Švedska, Finska i Norveška) navodno je naraslo 126 % u raspoloživim kapacitetima u putničkom prometu (ASK) (4). Za gotovo čitav rast u prometu na kratkim linijama na skandinavskom tržištu zaslužni su niskotarifni zračni prijevoznici, osobito Norwegian Air Shuttle i Ryanair. Procjenjuje se da su niskotarifni zračni prijevoznici ostvarili 90 % rasta u tom razdoblju (5).
(12)
Unatoč sve većem značaju niskotarifnih zračnih prijevoznika, najveći igrač na skandinavskom tržištu i dalje je SAS čiji je tržišni udio u 2011. prema procjenama iznosio 35,6 %, što je znatno ispod visokih 50 % koliko je iznosio desetljeće ranije. Tržišni udio prijevoznika Norwegian Air Shuttle iste je godine dosegnuo 18,7 %, dok je tržišni udio prijevoznika Ryanair iznosio 6,8 %.
3. KORISNIK
(13)
SAS je nacionalni zračni prijevoznik državâ, najveći zračni prijevoznik u Skandinaviji i osmi najveći zračni prijevoznik u Europi. Također je jedan od utemeljitelja mreže Star Alliance. Sjedište grupe zračnih prijevoznika kojoj pripadaju prijevoznici Scandinavian Airlines, Widerøe (6) i Blue1 nalazi se u Stockholmu, a glavno joj je europsko i međunarodno žarište zračna luka Kopenhagen. SAS je 2013. prevezao otprilike 28 milijuna putnika i ostvario prihod od otprilike 42 milijarde SEK.
(14)
Trenutačno je 50 % SAS-a u vlasništvu državâ: Švedska posjeduje 21,4 %, Danska 14,3 %, a Norveška 14,3 %. Glavni privatni dioničar je zaklada Knut and Alice Wallenberg Foundation („KAW”) (7,6 %), dok ostali dioničari posjeduju udjele od 1,5 % dionica ili manje.
Tablica 1.
Glavni dioničari SAS AB-a na dan 31. ožujka 2012. (7)
Dioničari
Ukupno
Švedska vlada
21,4 %
Danska vlada
14,3 %
Norveška vlada
14,3 %
Knut and Alice Wallenberg Foundation
7,6 %
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5 %
A.H Värdepapper AB
1,4 %
Unionen
1,4 %
Danska nacionalna banka
1,4 %
Robur Försäkring
0,9 %
Ponderus Försäkring
0,8 %
Andra AP-fonden
0,5 %
Tredje AP-fonden
0,5 %
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5 %
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond
0,4 %
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3 %
JPM Chase NA
0,3 %
AMF Aktiefond Småbolag
0,3 %
JP Morgan Bank
0,3 %
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2 %
Nomura International
0,2 %
(15)
SAS je već nekoliko godina bio u lošem financijskom položaju, a u razdoblju od 2008. do 2013. ostvarivao je gubitke. U studenome 2012. kreditna agencija Standard and Poor's snizila je kreditni rejting poduzetnika s B- na CCC+ (8). Te su poteškoće još više otežane stanjem na tržištu izazvanom visokim cijenama goriva i nesigurnom potražnjom.
(16)
Iz godišnjih izvješća poduzetnika naročito proizlazi da je u razdoblju od 2008. do 2012. SAS svake godine ostvarivao znatne gubitke i da je zabilježio znatne iznose neto financijskog duga.
Tablica 2.
Ključni financijski pokazatelji SAS-a za razdoblje 2007. - 2012. (u milijunima SEK) (9)
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
(sij. - velj.)
Prihod
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Neto financijski dug
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Dobit prije oporezivanja (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Neto dobit
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Novčani tijek za godinu
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Povrat na korišteni kapital (ROCE) - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Povrat na knjigovodstveni kapital nakon oporezivanja - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Koeficijent pokrića kamata - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Zbog sve lošijeg financijskog položaja SAS je 2009./2010. proveo program znatnog smanjenja troškova („Core SAS”). U provedbi tog programa SAS je od svojih dioničara morao prikupiti kapital izdavanjem prava u dva navrata: i. 6 milijardi SEK u travnju 2009. te ii. 5 milijardi SEK u svibnju 2010. (10)
(18)
Financijske poteškoće SAS-a dosegle su vrhunac 2012. kada je poduzetnik predstavio poslovni plan 4 Excellence Next Generation („plan 4XNG”) koji je uprava tog zračnog prijevoznika označila kao „posljednju priliku” za SAS (11). Osim toga, tisak je u studenome 2012. izvijestio o mogućnosti da SAS ode u stečaj (12).
4. OPIS MJERE: NOVI REVOLVING KREDIT U 2012.
(19)
U pogledu drugih prijevoznika u svijetu, SAS se oslanjao na vanjske kreditne linije kako bi održao minimalnu razinu likvidnosti. Od 20. prosinca 2006. SAS se oslanjao na revolving kredit koji je trebao isteći u lipnju 2013. („stari RK”). Stari RK iznosio je 366 milijuna EUR, a pružao ga je isključivo niz banaka ([…] (13)). Uključivao je i niz financijskih klauzula ili uvjeta poput […].
(20)
U prosincu 2011. zbog sve lošijeg poslovanja poduzetnika, uprava SAS-a odlučila je povući sredstva revolving kredita u cijelosti. Nakon što je podružnica SAS-a (Spanair) u siječnju 2012. prijavila stečaj, SAS je stupio u pregovore s bankama i 15. ožujka 2012. postigao dogovor o novim klauzulama. Tim su novim klauzulama povećani troškovi povlačenja starog revolving kredita, postroženi uvjeti povlačenja i od SAS-a je zatraženo da osigura potpuno i trenutačno vraćanje povučenog iznosa. Osim toga, SAS je zajmodavcima morao dostaviti plan dokapitalizacije koji su morali odobriti odbor i glavni dioničari tj. države i KAW.
(21)
Plan dokapitalizacije bio je poduprt takozvanim planom 4XNG koji je već početkom 2012. bio u razvoju. Planom 4XNG obuhvaćena su i pitanja oko kojih je […] izrazio zabrinutost u pogledu postojećeg poslovnog plana SAS-a nazvanog 4 Excellence („plan 4X”) u svibnju 2012. Prema SAS-u planom 4XNG omogućilo bi mu se da se pozicionira kao financijski autonomni zračni prijevoznik. U njemu je utvrđen niz financijskih ciljeva koje je SAS morao ispuniti u financijskoj godini 2014./2015. Oni su uključivali razinu dobiti prije kamata i poreza iznad 8 %, koeficijent financijske pripravnosti iznad 20 % i udio vlasničkog kapitala (vlasnički kapital/imovina) viši od 35 %. Planom 4XNG trebalo se omogućiti SAS-u da poboljša svoju dobit prije oporezivanja (EBT) za otprilike 3 milijarde SEK na godišnjoj razini, dok bi njegova provedba zahtijevala troškove restrukturiranja i jednokratne troškove u iznosu od otprilike 1,5 milijardi SEK.
(22)
Daljnji cilj plana 4XNG bio je pripremiti poduzetnika za uvođenje novih pravila za izračun mirovina od studenoga 2013. za koje se očekivalo da će negativno utjecati na vlasnički kapital grupe SAS. Osim toga, plan je uključivao obvezu završetka plana prodaje imovine i financiranja koji je iznosio otprilike 3 milijarde SEK u potencijalnom neto gotovinskom prihodu. Prodaja imovine uključivala je sljedeće: (14) i. prodaju podružnice Widerøe, regionalnog zračnog prijevoznika u Norveškoj (15), ii. prodaju manjinskog udjela u […], iii. prodaju nekretnina povezanih sa zračnom lukom, iv. eksternalizaciju zemaljskih usluga (16), v. prodaju motora zrakoplova (17), vi. prodaju i povratni najam ili druge financijske transakcije u pogledu […], vii. eksternalizaciju sustava upravljanja i pozivnih centara (18), i viii. prodaju ili osigurano financiranje triju zrakoplova Q400.
(23)
Države tvrde da je plan 4XNG bio samofinancirajući, što znači da bi SAS prikupio dovoljno gotovine iz operativne djelatnosti i prodaje imovine da bi financirao početni trošak provedbe plana 4XNG. Međutim SAS je bio zabrinut zbog percepcije investitora u pogledu slabe likvidnosti uslijed znatnih početnih troškova provedbe plana 4XNG. SAS je stoga zatražio produljenje starog revolving kredita zajedno s pokretanjem novog revolving kredita koji bi podupirale države i KAW. SAS je, međutim, tvrdio da ni stari revolving kredit (produženi) ni novi revolving kredit neće biti povučeni.
(24)
Razgovori o novom revolving kreditu započeli su 4. lipnja 2012. (19) Na početku su, u skladu s planom dokapitalizacije (vidjeti prethodno navedeni stavak 20.), banke koje su bile zajmodavci starog revolving kredita zatražile da države osiguraju još jedan krug kapitala, npr. izdavanje prava, jer nisu bile voljne same podupirati novi revolving kredit. Države su međutim odbile tu ideju.
(25)
Nakon pregovora banke su prihvatile novi revolving kredit koji bi uspostavile zajedno s državama i KAW-om i koji bi bio strukturiran strogo po istim uvjetima za sve sudionike bez podređenosti i nesrazmjernog prava na jamstvo. Mora se naglasiti da je početni cilj bio da novi revolving kredit iznosi [3 - 6] milijarde/milijardi SEK, a postojala su samo dostupna jamstva u iznosu od [1-4] milijarde/milijarda SEK. Dana 22. listopada 2012. iznos novog revolving kredita smanjen je na 3,5 milijardi SEK(otprilike 400 milijuna EUR).
(26)
Novi revolving kredit osigurale su iste banke koje su osigurale stari revolving kredit (osim jedne (20)) zajedno s državama i KAW-om. U tom pogledu države su osigurale 50 % sredstava novog revolving kredita, što je razmjerno njihovom udjelu u SAS-u, a preostalih 50 % osigurale su banke i KAW. Države i KAW u novom su revolving kreditu sudjelovale pod istim uvjetima (naknade, kamate, klauzule) kao i banke.
(27)
Glavne značajke novog revolving kredita bile su sljedeće:
-
Podijeljen je na dvije podlinije od 2 milijarde SEK(linija A) i 1,5 milijardi SEK(linija B), za koje su države dale doprinos od 50 % vrijednosti. Uvjeti u pogledu troškova obje linije uključivali su početnu naknadu, naknadu za otvaranje kreditne linije, naknadu za uporabu, maržu i izlaznu naknadu.
-
SAS je trebao ispuniti određene uvjete da bi mogao povlačiti sredstva iz novog revolving kredita, a ti su uvjeti bili stroži za liniju B nego za liniju A (21).
-
Paket jamstava starog revolving kredita nastavio je vrijediti za novi revolving kredit, a pored toga zajmodavcima je dano i jamstvo u obliku svih dionica u poduzetniku Widerøe i sve druge neopterećene dugotrajne materijalne imovine grupe SAS od prosinca 2012. Novi revolving kredit imao je stoga jamstvo prvog reda na brojnu imovinu SAS-a, uključujući 100 % dionica njegovih podružnica Widerøe i SAS Spare Engine, 18 zrakoplova i brojne nekretnine. Procijenjeno je da je knjigovodstvena vrijednost tih jamstava otprilike 2,7 milijardi SEK(tj. otprilike 75 % novog revolving kredita), a podijeljena su proporcionalno između linije A i linije B.
-
Linija B mogla bi se povući samo kada se linija A povuče u cijelosti. Nakon 1. siječnja 2014. SAS bi mogao povlačiti sredstva iz nje samo ako je prodaja imovine ili dionica poduzetnika Widerøe okončana.
-
Datum dospijeća novog revolving kredita bio je 31. ožujka 2015.
(28)
Uvjeti novog revolving kredita dogovoreni su 25. listopada 2012. Međutim, između ostalog, ovisili su o odobrenju parlamenata svih država i potpisivanju sindikalnih sporazuma s posadom i kabinskim osobljem.
(29)
Države su dostavile izvješće od 7. studenoga 2012. koje je izradio CITI („izvješće CITI-ja”) kojem je cilj bio ocijeniti je li privatni ulagač u situaciji što je moguće sličnijoj onoj u kojoj su se našle države mogao ući u novi revolving kredit pod sličnim uvjetima. Na temelju pretpostavke osnovnog scenarija da će plan 4XNG biti uspješno proveden, u izvješću CITI-ja zaključeno je da će sudjelovanje država u novom revolving kreditu donijeti internu stopu profitabilnosti („IRR”) od [90-140] %, višekratnik povrata na gotovinu od oko [4-9]x, i povećanje u vrijednosti vlasničkog kapitala od gotovo [700-1 200] % (od studenoga 2012. do ožujka 2015.). U izvješću CITI-ja zaključeno je stoga da bi povrat koji zahtijevaju države bio u najmanju ruku jednak povratu koji bi zahtijevali privatni ulagači u sličnom položaju. Međutim u izvješću CITI-ja nije ocijenjena vjerojatnost da će SAS uspješno provesti „osnovni scenarij” plana 4XNG, niti je ocijenio utjecaj odstupanja od „osnovnog scenarija” poput, primjerice, neuspjeha da se monetizira imovina koja nije ključna.
(30)
SAS je 19. prosinca 2012. objavio da su ispunjeni svi potrebni uvjeti da novi revolving kredit stupi na snagu (vidjeti prethodno navedeni stavak 28.), uključujući odobrenje parlamenata država. Od tog datuma do 3. ožujka 2014. na snazi je bio novi revolving kredit koji je zamijenio stari revolving kredit (22).
(31)
Dopisom od 3. lipnja 2013. Danska i Švedska objasnile su da su uslijed prodaje 80 % dionica poduzetnika Widerøe (prethodno navedeni stavak 22.), države i banke zajmodavci sa SAS-om dogovorile izmjene uvjeta novog revolving kredita, iako sporazum o izmjenama još nije službeno potpisan. U svojim primjedbama dostavljenima tijekom službene istrage danska i švedska nadležna tijela obavijestila su Komisiju da su sve strane potpisale izmjene novog revolving kredita i da će one stupiti na snagu nakon zaključenja postupka prodaje poduzetnika Widerøe, tj. 30. rujna 2013. Te su izmjene uključivale sljedeće:
-
Iznos linije A bit će smanjen s 1 173 milijarde SEK na 0,8 milijardi SEK, a njezino će dospijeće biti produljeno pet mjeseci do 1. lipnja 2014.
-
SAS će se obvezati na [0,5 - 0,8] milijardi SEK u gotovini kao jamstvo za liniju A. Preostalih [0,1 - 0,4] milijarde/milijardi SEK bit će osigurano jamstvima koja su već uključena u sporazum o novom revolving kreditu.
-
Iznos od 0,2 milijarde SEK iz linije A bit će opozvan kada odjel zemaljskih usluga bude dijelom prodan. Do trenutka kada je novi revolving kredit ukinut 4. ožujka 2014. SAS je primio pismo namjere potencijalnog kupca (23).
-
Linija B bit će smanjena s 1,5 milijardi SEK na 1,2 milijarde SEK.
5. ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA
(32)
U svojoj odluci o pokretanju postupka Komisija je izrazila sumnju u pogledu pari passu sudjelovanja država, KAW-a i banaka u novom revolving kreditu, uglavnom zbog sljedećeg:
-
Prethodne izloženosti banaka SAS-u kroz njihovo sudjelovanje u starom revolving kreditu. Banke su ugrubo prepolovile svoj doprinos novom revolving kreditu i tako smanjile svoju ukupnu izloženost SAS-u za otprilike 50 % u pogledu novog revolving kredita, dok su države, koje s obzirom na sustavno negativne rezultate SAS-a nisu primile nikakav povrat u pogledu izdavanja prava u 2009. i 2010., pojačale svoju izloženost SAS-u.
-
Činjenica da je SAS u potpunosti povukao sredstva starog revolving kredita u siječnju 2012. mogla je utjecati na odluku banaka zajmodavaca da sudjeluju u novom revolving kreditu kako bi izbjegle daljnja povlačenja i osigurale da njihovi doprinosi u revolving kreditu ne budu u potpunosti izgubljeni s obzirom na poteškoće u poduzetniku.
-
Komisiji je bilo nejasno je li na odluku banaka da sudjeluju u novom revolving kreditu utjecala činjenica da su u prethodnim godinama države stalno financijski podupirale SAS. Komisija je primijetila i da su privatni subjekti kao strogi uvjet za svoje sudjelovanje u novom revolving kreditu tražile uključivanje državâ.
-
Komisija je postavila pitanje bi li se sudjelovanje KAW-a u novom revolving kreditu moglo usporediti sa sudjelovanjem privatnog ulagača, imajući u vidu izloženost KAW-a SAS-u, kroz posjedovanje njegovih dionica, ali i kroz banku SEB.
(33)
Komisija je nadalje postavila pitanje bi li se sudjelovanje država u novom revolving kreditu moglo smatrati razumnim iz perspektive dioničara i bi li prošlo test ulagača u tržišnom gospodarstvu gledano izvan pari passu argumenata. U tom smislu Komisija je ocijenila je li se plan 4XNG oslanjao na dovoljno čvrste pretpostavke da bi naveo privatnog ulagača da sudjeluje u novom revolving kreditu i je li analiza osjetljivosti koja je provedena u okviru plana bila previše optimistična.
(34)
Primjerice, Komisija je, između ostalog, ukazala na optimistične brojke u planu u pogledu rasta tržišta s obzirom na ASK i BDP te na stopu inflacije od 0 % za razdoblje 2015. - 2017. Isto tako, izrazila je sumnju u to da se uspješna provedba svih ušteda troškova i inicijativa prodaje imovine mogla predvidjeti u trenutku potpisivanja novog revolving kredita.
(35)
U pogledu uvjetâ novog revolving kredita i procjene očekivanog povrata iz sudjelovanja država u novom revolving kreditu koju je proveo CITI, Komisija je naglasila da u izvješću CITI-ja nije ocijenjen plan 4XNG niti je provedena analiza osjetljivosti financijskog modela, nego se ono oslanja samo na podatke koji su mu dostavljeni. Komisija je naglasila i da u izvješću CITI-ja nije procijenjeno jamstvo za novi revolving kredit iz perspektive ulagača u tržišnom gospodarstvu te da u njemu nije razmotren utjecaj mogućih alternativnih scenarija s nepovoljnijim pretpostavkama (uključujući neplaćanje) u pogledu analize povrata. U tom smislu Komisija je primijetila da je u izvješću CITI-ja mogućnosti da SAS u sljedeće tri godine neće izvršiti plaćanje dodijeljena vjerojatnost jednaka nuli, što se činilo podcjenjivanjem rizika.
(36)
S obzirom na sve navedeno, Komisija nije mogla isključiti mogućnost da bi sudjelovanje država u novom revolving kreditu moglo značiti prednost u korist SAS-a u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(37)
Naposljetku, ako je novi revolving kredit trebao značiti državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Komisija je izrazila sumnju u to da bi se novi revolving kredit mogao smatrati spojivim s unutarnjim tržištem. U tom smislu Komisija je ocijenila bi li se mogao primijeniti bilo koji temelji za sukladnost utvrđen u UFEU-u. S obzirom na prirodu mjere i poteškoće SAS-a, Komisija je primijetila da su se kao jedini relevantni kriteriji pokazali oni povezani s potporom za spašavanje i restrukturiranje poduzetnika u teškoćama u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a na temelju Smjernica Zajednice o državnoj potpori za spašavanje i restrukturiranje poduzetnika u teškoćama (24) („Smjernice za spašavanje i restrukturiranje”). Međutim preliminarni zaključak Komisije bio je da se čini da uvjeti za potporu za spašavanje i restrukturiranje utvrđeni u Smjernicama za spašavanje i restrukturiranje nisu bili ispunjeni.
6. PRIMJEDBE NA ODLUKU O POKRETANJU POSTUPKA
6.1. Primjedbe Danske i Švedske
(38)
Danska i Švedska tvrde da je njihovo sudjelovanje u novom revolving kreditu počivalo na tržišnim uvjetima jer su u njemu sudjelovale pari passu s bankama i KAW-om, čime se isključuje postojanje državne potpore.
(39)
Danska i Švedska tvrde da SAS nije povlačio sredstva iz starog revolving kredita ni u jednom trenutku tijekom razdoblja trajanja pregovora o novom revolving kreditu. Ukazuju na izmjene uvjeta starog revolving kredita u ožujku 2012. kojima su uvedeni još stroži uvjeti povlačenja i tvrde da su od kraja lipnja 2012. banke stoga bile u mogućnosti odbiti bilo koji zahtjev SAS-a za povlačenjem sredstava. Iznos koji je povučen iz starog revolving kredita SAS je u cijelosti otplatio u ožujku 2012. i od tog trenutka SAS više nije povlačio sredstva iz starog revolving kredita. Zbog toga bi se te banke moglo razumno smatrati „vanjskim ulagačima” koji sudjeluju u novom revolving kreditu pod jednakim uvjetima kao i države (25), a da pritom nisu izložene SAS-u na način da nisu materijalno osigurane (26).
(40)
U pogledu sudjelovanja KAW-a u novom revolving kreditu zajedno s bankama, danska i švedska nadležna tijela mišljenja su da je KAW imao ograničenu ekonomsku izloženost SEB-u i da to nije moglo utjecati na njegovu odluku o sudjelovanju u novom revolving kreditu.
(41)
Štoviše, Danska i Švedska smatraju da je plan 4XNG bio realističan te da ga se moglo uspješno provesti. One ustraju na tome da su svi aspekti i pretpostavke, uključujući one u pogledu projekcije prihoda („RASK”) (27), mjere za uštedu troškova i planirane prodaje pažljivo razmotrene kako bi bile u skladu s financijskim ciljevima plana 4XNG za razdoblje 2014. - 2015. Nadalje, plan 4XNG, zajedno sa svim pretpostavkama na koje se oslanjao, pomno su razmotrili vanjski financijski savjetnici obje države (Goldman Sachs) i banaka ([…]) te je prilagođen u skladu s njihovim primjedbama i preporukama. Također naglašavaju da je očekivanje uspješne provedbe plana pri donošenju odluke o sudjelovanju u novom revolving kreditu poduprla činjenica da je sklapanje novih sindikalnih sporazuma bilo preduvjet za novi revolving kredit. Nadalje, Danska i Švedska izjavile su da su događanja u razdoblju između prosinca 2012. i otkazivanja novog revolving kredita 4. ožujka 2014. pokazala da je plan na dobrom putu da donese očekivane rezultate (28).
(42)
U pogledu uvjeta novog revolving kredita Danska i Švedska smatraju da su bili u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima s obzirom na to da su bili slični onima usporedivih kredita, a novi je revolving kredit imao i više početne naknade te strože uvjete za povlačenje sredstava od većine analiziranih kredita. Što se tiče paketa jamstava, Danska i Švedska tvrde da su stvarni financijski rizici banaka zajmodavaca bili zanemarivi jer je procijenjena vrijednost jamstava jasno prekoračivala iznos linije A. Zbog toga bi, u scenariju likvidacije, sva potraživanja banaka zajmodavaca bila namirena paketom jamstava ili drugom imovinom SAS-a koja bi se mogla prodati, poput […], njegovih dionica u […] itd. Sve gore navedeno potkrepljuje i činjenica stvarnog otkazivanja znatnog dijela obveza u okviru linije A tijekom prve polovine 2013. Prema mišljenju Danske i Švedske to pokazuje da su banke djelovale mudro i u skladu s načelima tržišta kada su se odlučile za sudjelovanje u novom revolving kreditu s državama i KAW-om.
(43)
Naposljetku, Danska i Švedska izvješćuju da je sudjelovanje u novom revolving kreditu zajmodavcima donijelo znatan povrat, a da SAS pritom nije morao povlačiti sredstva kredita. To bi trebalo biti potvrda stajalištu da je sudjelovanje država u novom revolving kreditu zajedno s KAW-om i bankama bilo u potpunosti u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu.
6.2. Primjedbe grupe SAS
(44)
Grupa SAS tvrdi da su države sudjelovale u novom revolving kreditu u svojstvu dioničara, a ne kao javna tijela. Iz te perspektive sudjelovanje u takvom instrumentu poželjno je zbog doprinosa kapitala s obzirom na znatno ostvarivanje prihoda za dioničare/zajmodavce u smislu naknada i budućeg rasta vrijednosti dionice.
(45)
Što se tiče testa pari passu grupa SAS smatra da je ispunjen jer banke nisu bile izložene SAS-u te bi ih se stoga trebalo tretirati kao „vanjske” ulagače. Osim toga, sudjelovanje država u novom revolving kreditu nije utjecalo na ponašanje banaka jer je SAS, a ne banke, bio taj koji je od dioničara zatražio da sudjeluju u novom revolving kreditu. Nadalje, grupa SAS smatra da su banke donijele odluku o sudjelovanju u novom revolving kreditu pod jednakim uvjetima kao i države i KAW na temelju vrlo pozitivnih rezultata analize odnosa rizika i prihoda.
(46)
Grupa SAS nadalje podupire tvrdnju Danske i Švedske da su pretpostavke u pozadini plana 4XNG bile čvrste s vrlo realističnim prognozama u pogledu tri glavna pokazatelja: rasta tržišta u raspoloživim kapacitetima u putničkom prometu (ASK), rasta BDP-a za razdoblje 2015. - 2017. i pretpostavljene inflacije od 0 %. Osim toga, sve su banke zajmodavci pomno razmotrile rizike povezane s provedbom plana pri čemu je posebna pažnja usmjerena na prihod po raspoloživim kapacitetima u putničkom prometu (RASK) kao ključni pokazatelj profitabilnosti poduzetnika.
(47)
Istodobno grupa SAS tvrdi da je paket jamstava bio dovoljno ocijenjen te da je ublažen rizik da SAS neće provesti plan 4XNG. To podupire i činjenica da je ušteda na troškovima bila preduvjet da zajmodavci uđu u novi revolving kredit te da je sklapanje novih kolektivnih ugovora u studenome 2012. bilo ključno za uspješnu provedbu plana.
(48)
Grupa SAS nadalje kritizira Komisiju jer nije uzela u obzir alternativu stečaja i činjenicu da bi države izgubile vrijednost svojih dionica da nije odobren novi revolving kredit. U tom kontekstu grupa SAS naglašava da su države sudjelovale u novom revolving kreditu u svojstvu glavnih dioničara SAS-a kojima je cilj bio dobiti odgovarajući povrat na svoju investiciju.
(49)
Naposljetku, grupa SAS navodi da je provedbom plana 4XNG ostvarena dobit prije oporezivanja u iznosu od 3 milijarde SEK, što je dovelo do pozitivnog ishoda za SAS za razdoblje od studenoga 2012. do srpnja 2013.
6.3. Primjedbe FAM-a
(50)
Prema navodima FAM-a, poduzetnika odgovornog za upravljanje imovinom KAW-a, odluka potonjeg da sudjeluje u novom revolving kreditu donesena je neovisno o njegovim interesima u SEB-u i izloženosti SEB-a SAS-u. FAM navodi argument da KAW nije bio glavni dioničar SEB-a, niti bi se moglo reći da kontrolira SEB.
(51)
FAM je razmotrio plan 4XNG, povezane financijske rizike i paket jamstava te je smatrao da je u interesu KAW-a da sudjeluje u novom revolving kreditu. U tom smislu usporedio je izglede da zaštiti dugoročno ulaganje KAW-a u SAS i budući mogući povrat na to ulaganje te velike naknade koje bi SAS plaćao u okviru novog revolving kredita sa zatvaranjem SAS-a koje nije smatrao ekonomski zanimljivom opcijom.
(52)
FAM se slaže s Danskom, Švedskom i grupom SAS i da su svi dionici u novom revolving kreditu sudjelovali pod jednakim uvjetima, bez ikakvog oblika podređenosti, nesrazmjernih prava na jamstva ili uvjeta koji bi na bilo koji način bili asimetrični. Odluka o sudjelovanju u novom revolving kreditu donesena je na temelju cjelovite analize profitabilnosti koja bi bila rezultat jakog i konkurentnog SAS-a u budućnosti.
(53)
Naposljetku, FAM dijeli stajalište Danske i Švedske da je odluka banaka zajmodavaca bila utemeljena na komercijalnom sagledavanju s obzirom na to da je njihova izloženost koja je postojala u okviru starog revolving kredita bila samo teoretska. Navodi argument da su banke imale još manje motiva od država i KAW-a da sudjeluju u novom revolving kreditu s obzirom na to da su potonji mogli računati na porast cijene dionice. Stoga je stajališta da se mora smatrati da su ispunjeni uvjeti testa pari passu.
7. OCJENA MJERE
7.1. Postojanje državne potpore
(54)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(55)
Koncept državne potpore primjenjuje se stoga na svaku prednost koja se dodjeljuje izravno ili neizravno i koju iz sredstava države financira sama država ili bilo koje posredničko tijelo koje djeluje na temelju ovlasti koje su mu dodijeljene.
(56)
Da bi predstavljala državnu potporu, mjera mora potjecati iz sredstava države i mora je se moći pripisati državi. U načelu, sredstva države sredstva su države članice ili njezinih javnih tijela, kao i sredstva javnih poduzeća u kojima javna tijela imaju izravan ili neizravan kontrolni utjecaj.
(57)
Ne može se osporiti da predmetna mjera podrazumijeva sredstva države jer se financirala iz sredstava proračuna državâ te da se može pripisati državi. Posebno se može primijetiti da su parlamenti Danske i Švedske odobrili sudjelovanje obje vlade u novom revolving kreditu (prethodno navedeni stavak 30.).
(58)
Predmetnom mjerom mora se narušiti ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje i biti takva da utječe na trgovinu među državama članicama.
(59)
U skladu s utvrđenom sudskom praksom, kada financijska potpora koju dodjeljuje država članica jača položaj poduzetnika u odnosu na ostale poduzetnike koji se natječu u trgovini unutar Unije, tada postoji barem potencijalni utjecaj na trgovinu među državama članicama i na tržišno natjecanje (29). U tom smislu Komisija smatra da bi bilo kakva potencijalna ekonomska prednost koja se dodjeljuje SAS-u iz sredstava države ispunila taj uvjet. SAS se na tržištu natječe s drugim zračnim prijevoznicima u Europskoj uniji i na Europskom gospodarskom prostoru, osobito od treće faze liberalizacije zračnog prometa („trećeg paketa”) koja je stupila na snagu 1. siječnja 1993. (30) Uz to, u pogledu putovanja na relativno kratkim udaljenostima unutar EU-a, zračni promet natječe se s cestovnim i željezničkim prometom, pa bi stoga pogođeni mogli biti i prijevoznici u cestovnom i željezničkom prometu.
(60)
Stoga jedini kriterij pojma državne potpore koji je u pitanju jest taj je li mjerom SAS-u dodijeljena selektivna nepropisna ekonomska prednost.
(61)
U svjetlu otkazivanja novog revolving kredita od 4. ožujka 2014. Komisija je ocijenila je li SAS-u dodijeljena selektivna nepropisna ekonomska potpora novim revolving kreditom od trenutka njegova uspostavljanja 2012. do njegova otkazivanja 2014.
7.2. Ekonomska prednost u korist SAS-a
(62)
Kako bi se utvrdilo je li SAS-u dodijeljena državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Komisija će ocijeniti je li taj zračni prijevoznik primio ekonomsku prednost koju ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima. Kako bi razmotrila to pitanje Komisija primjenjuje test ulagača u tržišnom gospodarstvu, prema kojem ne bi bilo državne potpore ako bi u sličnim okolnostima privatni ulagač veličine usporedive s predmetnim tijelima u javnom sektoru i koji djeluje u uobičajenim tržišnim uvjetima u tržišnom gospodarstvu mogao biti ponukan da korisniku pruži predmetnu mjeru.
(63)
U skladu s testom ulagača u tržišnom gospodarstvu Komisija stoga mora ocijeniti bi li privatni ulagač ušao u predmetnu transakciju na temelju procjene i pod istim uvjetima. Stav hipotetskog privatnog ulagača stav je mudrog ulagača koji svoj cilj maksimiziranja profita razmatra u odnosu na razinu rizika koja je prihvatljiva za danu stopu povrata (31).
(64)
U načelu doprinos iz javnih sredstava ne uključuje državnu potporu ako istodobno privatni ulagač da znatan kapitalni doprinos u usporedivim okolnostima i pod usporedivim uvjetima (pari passu) (32).
7.2.1 Pari passu sudjelovanje država, KAW-a i banaka u novom revolving kreditu
(65)
Komisija napominje da su banke zajmodavci koje su bile uključene u novi revolving kredit sudjelovale i u starom revolving kreditu. Međutim u novom revolving kreditu države su povećale svoju izloženost SAS-u, dok su banke otprilike prepolovile svoj doprinos (s 366 milijuna EUR na otprilike 200 milijuna EUR) i tako smanjile svoju ukupnu postojeću izloženost SAS-u u okviru revolving kredita za otprilike 50 %. S obzirom na to Komisija je u odluci o pokretanju postupka izrazila sumnju da je argument u pogledu pari passu sudjelovanja valjan jer se činilo da se države i banke ne nalaze u usporedivom položaju.
(66)
Danska, Švedska i grupa SAS stajališta su da banke zajmodavci nikako nisu bile izložene u okviru starog revolving kredita dok su pregovarale o svojem sudjelovanju u novom revolving kreditu. Banke je stoga trebalo smatrati „vanjskim” ulagačima u položaju usporedivom s položajem državâ i KAW-a.
(67)
Komisija primjećuje da je SAS u siječnju 2012. u potpunosti povukao sredstva starog revolving kredita (prethodno navedeni stavak 20.). Izmjene uvjeta starog revolving kredita u ožujku 2012. uključivale su, između ostalog, i uvjet prema kojem se tražila potpuna i trenutačna otplata povučenog iznosa. Iznos je u potpunosti otplaćen u ožujku 2012., a zbog izmjena uvjeta starog revolving kredita koje su stupile na snagu istog mjeseca, SAS-u je nakon toga bilo iznimno teško povući sredstva iz tog kredita (33). Osim toga, od SAS-a je zatraženo da do lipnja 2012. dostavi plan dokapitalizacije koji su morali odobriti odbor te države i KAW te glavni dioničari. Taj su plan banke u početku odbile. Države su tek u studenome 2012., nakon što su pažljivo razmotrile revidirani plan 4XNG, odlučile sudjelovati u novom revolving kreditu, nakon čega su istu odluku donijele i banke.
(68)
Zbog toga danska i švedska nadležna tijela i grupa SAS tvrde da je SAS bio učinkovito spriječen da zatraži povlačenje sredstava iz starog revolving kredita. Svjesne te situacije, banke su morale odlučiti hoće li nastaviti sa starim revolving kreditom do njegova isteka u lipnju 2013. ili će sudjelovati u novom revolving kreditu pod jednakim uvjetima kao i države i KAW, unatoč činjenici da su države i KAW, kao dioničari, imale jači motiv da sudjeluju u cilju potencijalnog postizanja veće vrijednosti svojih dionica nakon provedbe plana 4XNG.
(69)
Iako Komisija smatra vjerojatnim da banke, barem one koje nisu imale drugih neosiguranih bilateralnih izloženosti SAS-u, nisu bile materijalno izložene starom revolving kreditu u trenutku donošenja odluke o sudjelovanju u novom revolving kreditu, isto tako smatra da je još uvijek postojao rizik da bi SAS mogao ispuniti uvjete za povlačenje sredstava prije uspostavljanja novog revolving kredita. Činjenica da se to nije dogodilo i da stari revolving kredit nije upotrijebljen nakon što je u cijelosti otplaćen u ožujku 2012. u tom je smislu nevažna. Na temelju toga, čini se da su banke u okviru starog revolving kredita u određenoj mjeri bile izložene SAS-u, što nije bio slučaj s državama (i KAW-om). Komisija stoga ne može prihvatiti argument danskih i švedskih nadležnih tijela da su banke sudjelovale u novom revolving kreditu kao „vanjski” ulagači bez obzira na njihovu izloženost u okviru starog revolving kredita.
(70)
Nadalje, Komisija se ne može složiti s Danskom i Švedskom da izloženost nekih banaka u obliku bilateralnih kredita povezanih sa starim revolving kreditom (34) nije uključivala nikakav financijski rizik za banke tijekom razdoblja pregovora o novom revolving kreditu jer se sredstva tih kredita nisu mogla povući ako stari revolving kredit nije bio povučen u cijelosti. Kao što je spomenuto ranije, postojao je rizik, iako doduše malen, da bi uvjeti za povlačenje sredstava mogli biti ispunjeni unatoč činjenici da je, nakon izmjena u ožujku 2012. i strogih uvjeta koji su postavljeni, vjerojatnost da će SAS povući sredstva starog revolving kredita bila vrlo mala.
(71)
Štoviše, čini se da su neke banke imale druge izloženosti SAS-u. Primjerice, pored sudjelovanja u starom revolving kreditu […] je, od 30. rujna 2012., imala neosiguranu (i nepovučenu) bilateralnu izloženost SAS-u u iznosu od [200 - 600] milijuna SEK te neosiguranu izloženost kroz kreditne kartice u iznosu od [500 - 900] milijuna SEK. Mogla je stoga biti odgovorna za pokrivanje troškova naknada klijentima ako bi SAS otkazao odgovarajuće letove. Iako je ta neosigurana izloženost kroz kreditne kartice predstavljala [0 - 2] % ukupnog kreditnog portfelja […] koji je iznosio oko [1 000 - 3 000] milijardi SEK, ipak je predstavljala financijski rizik i ne može se stoga prihvatiti da je pri donošenju odluke o sudjelovanju u novom revolving kreditu […] bila u položaju koji je bio usporediv s položajem državâ.
(72)
Osim toga, tri druge banke imale su izloženost u obliku neplaćenih kredita za financiranje zrakoplova (npr. […]). Iako države smatraju da je to financiranje bilo osigurano zrakoplovima i da nije predstavljalo financijski rizik za banke jer se zrakoplove lako moglo prodati na tržištu, to činjenično nije moglo biti dokazano. Ostaje nejasno bi li, u slučaju prodaje zrakoplova u stečajnom postupku, ukupni iznos doista bio vraćen.
(73)
Nadalje, u svojoj odluci o pokretanju postupka Komisija je postavila pitanje je li na ponašanje banaka moglo utjecati postupanje državâ, s obzirom na to da su države u ranijim godinama kontinuirano pružale financijsku potporu zračnom prijevozniku (npr. izdavanja prava iz 2009. i 2010.) Osim toga, banke su bile voljne sudjelovati u novom revolving kreditu samo pod uvjetom da u njemu sudjeluju države, kako je objašnjeno u prethodnim stavcima 23. i 24.
(74)
U načelu, Komisija smatra da se uvjet pari passu ne može primjenjivati u slučajevima kada je sudjelovanje države postavljeno kao strogi uvjet koji mora biti ispunjen da bi privatni subjekti sudjelovali u transakciji.
(75)
Tijekom službene istrage Danska, Švedska i grupa SAS tvrdile su da se banke ni u jednoj fazi pregovora o novom revolving kreditu nisu osjećale „pod utjecajem” ranijih postupanja država i njihove kontinuirane spremnosti da podupiru SAS unatoč činjenici da nisu ispunjene prognoze o prihodu državâ od izdavanja prava 2009. i 2010.
(76)
Komisija ne može isključiti mogućnost da privatni subjekti ne bi bili spremni uložiti u posao s takvom reputacijom i nepredvidivim projekcijama da nije bilo uključenosti državâ. Istodobno ne može isključiti niti da države, koje su odbile osigurati novi kapital i ući u revolving kredit u podređenom položaju, više nisu bile spremne ulagati dodatna sredstva u SAS. Bez obzira na ta razmatranja, Komisija i dalje nije uvjerena da je sudjelovanje državâ u novom revolving kreditu bilo pari passu s bankama zajmodavcima, uzimajući u obzir da su zbog sudjelovanja državâ banke smanjile ukupnu izloženost SAS-u u okviru revolving kredita za 50 %, a istodobno je povećana izloženost državâ SAS-u.
(77)
U odnosu na to bi li se ponašanje KAW-a moglo smatrati referentnom točkom za utvrđivanje postupanja privatnog ulagača, službena je istraga pokazala da je izloženost KAW-a SAS-u kroz posjedovanje dionica u SEB-u bilo manje nego što je navedeno u odluci o pokretanju postupka. Uzimajući u obzir da je KAW tek manjinski dioničar u SEB-u i da je izloženost SEB-a SAS-u bila ograničena, moglo bi se smatrati da je sudjelovanje KAW-a u novom revolving kreditu bilo potaknuto izgledima u pogledu isplativosti ulaganja.
(78)
Nastavno na gore navedeno, službena istraga nije omogućila Komisiji da sa sigurnošću utvrdi da se sporna transakcija odvijala pod pari passu uvjetima.
(79)
Bez obzira na pari passu ocjenu, Komisija je razmotrila i bi li se sudjelovanje državâ u novom revolving kreditu moglo smatrati razumnim iz perspektive dioničara te bi li prošlo test ulagača u tržišnom gospodarstvu gledano izvan okvira pari passu razmatranja.
7.2.2 Ocjena sudjelovanja državâ u novom revolving kreditu u skladu s testom ulagača u tržišnom gospodarstvu
(80)
Pitanje koje se postavlja jest bi li privatni ulagač u istom položaju kao države, tj. kao postojeći dioničari u SAS-u i suočen sa sličnim okolnostima kao i države 2012. ušao u novi revolving kredit pod sličnim uvjetima (35).
(81)
Neovisne analize koje su proveli financijski savjetnici (Goldman Sachs International i CITI kao savjetnici država i […] kao savjetnik zajmodavaca) prije zaključivanja novog revolving kredita poučne su u tom smislu. Prema navodima Danske i Švedske države su odlučile sudjelovati u novom revolving kreditu tek nakon što su njihovi vanjski savjetnici pomno razmotrili plan 4XNG i nakon prilagodbe uvjeta novog revolving kredita.
(82)
Iako je Komisija u svojoj odluci o otvaranju postupka izrazila određenu rezerviranost u pogledu opsega izvješća koje je pripremio CITI, Danska i Švedska objasnile su da se njihova odluka da sudjeluju u novom revolving kreditu temeljila na svim analizama koje su pripremili njihovi financijski savjetnici te da izvješće CITI-ja stoga ne bi trebalo ocjenjivati izdvojeno.
(83)
Financijski savjetnici dobili su zadatak da, između ostalog, provedu kritičku analizu plana 4XNG i novog revolving kredita te relevantnih osjetljivosti i ranjivosti u tom pogledu. Ta je analiza provedena kroz sukcesivna izvješća kojima je referentna točka bio učinak SAS-a u prošlosti i drugi sektorski kriteriji. Savjetnici su izdali niz preporuka u pogledu strategija za ublažavanje rizika i za plan 4XNG i za novi revolving kredit. U skladu s tim savjetom države su zatražile niz prilagodbi plana 4XNG (da bi se ubrzale mjere uštede troškova i ugradile dodatne inicijative) i prilagodbe uvjeta novog revolving kredita kako bi se smanjila vjerojatnost povlačenja sredstava.
(84)
Prilikom analize plana 4XNG, vanjski su savjetnici identificirali i posebnu pažnju posvetili ključnim područjima mogućeg rizika, uključujući ciljeve mjera uštede troškova, prodaju i pritisak prihoda od raspoloživih kapaciteta u putničkom prometu (RASK). Ocjena rizika rezultirala je, između ostalog, sljedećim razmatranjima:
-
Ciljevi mjera uštede troškova
Na temelju savjeta vanjskih savjetnika plan 4XNG preinačen je i ojačan kako bi uključio inicijative za uštedu troškova u iznosu od otprilike [1 - 4] milijarde SEK godišnje (povećano u odnosu na izvorni cilj od [1 - 4] milijarde SEK godišnje). Iako je kao problem identificirano neispunjavanje ciljeva uštede troškova, ključni korak za uklanjanje rizika povezanog s planom 4XNG prije zaključivanja novog revolving kredita bilo je sklapanje novih sindikalnih sporazuma koji su uključivali rezove u plaćama i naknadama, kao i promjene u mirovinskom sustavu u studenome 2012. To je rezultiralo izravnim uštedama troškova od nešto manje od [0 - 3] milijardi/milijarde SEK godišnje […] koje su, na zahtjev država, morale biti uspješno provedene prije stupanja na snagu novog revolving kredita.
-
Prodaje
Nakon što su vanjski financijski savjetnici doveli u pitanje prvotne pretpostavke o prodaji imovine te zahvaljujući novim informacijama koje su dobivene tijekom postupka, konačni popis planiranih prodaja imovine u planu 4XNG odstupa od popisa koji je prvotno predložio SAS (36). Financijski savjetnik državâ naposljetku je zaključio da su prodaje (s procijenjenom vrijednosti prodaje od otprilike 3,0 milijarde SEK) uključene u konačni plan 4XNG bile izvedive u okviru procijenjenog vremenskog okvira. Nadalje, novi je revolving kredit sadržavao odredbe o početku prodaje poduzetnika Widerøe kao i o strogoj uporabi prihoda od prodaje za otplaćivanje novog revolving kredita.
-
Pritisak prihoda od raspoloživih kapaciteta u putničkom prometu (RASK)
Ocijenjene su pretpostavke o predmetnoj dobiti i pritisku prihoda od raspoloživih kapaciteta u putničkom prometu (RASK) te je zaključeno da su razumne uzmu li se u obzir relevantni podaci o povijesnim trendovima, prognoze trećih strana i poznate promjene u konkurentskoj okolini u tom trenutku. Smatralo se stoga da te pretpostavke ne predstavljaju znatan rizik za provedbu plana 4XNG.
(85)
U vezi sa sumnjama koje je Komisija izrazila u svojoj odluci o pokretanju postupka u pogledu optimistične prirode specifičnih pokazatelja u planu 4XNG (npr. rast tržišta s obzirom na ASK, prognoze za BDP i stopa inflacije od 0 % za razdoblje 2015. - 2017.), podaci koje su dostavile Danska, Švedska i grupa SAS tijekom službene istrage ukazuju na to da su tim procjenama osobito uzeta u obzir glavna tržišta u kojima je SAS aktivan. To je uključivalo snažniju izloženost poduzetnika sjevernijoj nego južnijoj Europi, kao i njegovu izloženost tržištima SAD-a i Azije. U dostavljenim podacima nadalje se objašnjava da je procijenjena inflacija troška od 0 % godišnje za razdoblje 2015. - 2017. neto učinak temeljne stope inflacije od 2 % godišnje (u skladu s procijenjenom razinom inflacije u EU-u) i pretpostavke da će je biti moguće neutralizirati novim mjerama uštede troškova.
(86)
U pogledu nedostatka ispitivanja osjetljivosti u analizi interne stope profitabilnosti predstavljenoj u izvješću CITI-ja (vidjeti prethodno navedeni stavak 35.) i početne zabrinutosti Komisije s obzirom na potencijalni utjecaj manje optimističnih scenarija, Komisija je od Danske i Švedske u njihovim odgovorima na odluku o pokretanju postupka primila dodatne informacije u pogledu opsega poduzete analize osjetljivosti. S tim u vezi Goldman Sachs predstavio je niz ispitivanja osjetljivosti tijekom razvijanja plana 4XNG u razdoblju od lipnja do rujna 2012. Revidirana analiza u rujnu 2012. pokazala je da SAS neće ostati bez gotovine čak i u slučaju predstavljenih nepovoljnijih scenarija tj. u svim analiziranim slučajevima položaj SAS-a u pogledu gotovine ostao bi iznad donje granice novog revolving kredita. Međutim, kako bi se osiguralo povjerenje tržišta, smatralo se da je potrebno dati potporu likvidnosti i da je novi revolving kredit i dalje najrealističnija opcija za takvu rezervnu likvidnost.
(87)
Komisija stoga prima na znanje uzastopne financijske preglede provedene na planu 4XNG (uključujući opširne analize i ispitivanja različitih ponavljanja plana). Komisija primjećuje i zahtjeve državâ da se smanje rizici provedbe i postigne konsolidirani plan restrukturiranja prije stupanja u novi revolving kredit. Čini se da bi takve aktivnosti bile u skladu s aktivnostima mudrog privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu. Bez obzira na to, još uvijek treba razmotriti jesu li uvjeti novog revolving kredita bili u skladu s onim što bi prihvatio privatni ulagač u tržišnom gospodarstvu koji bi bio u istom položaju kao i države tj. kao postojeći dioničari u poduzeću.
(88)
Danska, Švedska i grupa SAS objasnile su da je specifična značajka sektora zračnog prometa potreba da se održi visoka razina financijske pripravnosti kako bi se sačuvalo povjerenje korisnika i dionika u sposobnost poduzetnika da nastavi s djelovanjem. S obzirom na financijske teškoće s kojima je SAS bio suočen 2012. i prevladavajućom situacijom u pogledu likvidnosti u tom razdoblju, vjerojatni motiv za sudjelovanje država, kao dioničara SAS-a, u novom revolving kreditu bilo je izbjegavanje većih gubitaka ili stečaja u slučaju problema s likvidnosti u poduzeću.
(89)
U tom smislu, čini se da su se države pri zaključivanju uvjeta novog revolving kredita prije svega oslanjale na preporuke neovisnih financijskih savjetnika. Čini se da je skupni cilj uvjetâ novog revolving kredita ublažiti glavne identificirane komercijalne rizike. Primjerice, kao što je spomenuto u prethodno navedenom stavku 84., ključni uvjet koji je morao biti ispunjen prije provedbe novog revolving kredita bilo je uspješno sklapanje novih kolektivnih ugovora s posadama zrakoplova. Nadalje, činilo se da je zbog uvjeta za povlačenje sredstava koji su se primjenjivali na liniju B bilo vrlo malo vjerojatno da će sredstva biti moguće povući prije ožujka 2015. (37) Financijske klauzule priložene novom revolving kreditu bile su strukturirane na način da ako SAS ne bi bio u mogućnosti provesti ključne financijske projekcije sadržane u planu 4XNG, tada ne bi imao pristup revolving kreditu ili bi morao vratiti sve iznose povučene iz revolving kredita u tom trenutku (38).
(90)
Osim gore navedenih opažanja, Komisija je primila dodatne informacije o prikladnosti pruženog kolaterala za novi revolving kredit. U izvješću iz svibnja 2012., […] je dao neovisnu procjenu vrijednosti poduzetnika Widerøe i neke materijalne imovine (uključujući rezervne motore, zrakoplove, niz manjih nekretnina i neku opremu) koji su kasnije upotrijebljeni kao jamstvo za novi revolving kredit. Iako je naglasak stavljen na poduzetnika Widerøe, kao najvažniju imovinu u paketu jamstava, a procjena druge imovine bila je utemeljena na ograničenim informacijama, ukupna ocjena ukazala je na ukupnu vrijednost imovine od otprilike [1 - 4] - [3 - 6] milijarde/milijardi SEK. Prema tome, ukupna procijenjena vrijednost imovine koja je bila uključena u jamstvo premašivala je veličinu linije A. Prema navodima Danske i Švedske smatralo se da je to dovoljno osiguranje zajmodavcima u okviru novog revolving kredita s obzirom da se, kako je navedeno gore, smatralo da je vjerojatnost da će SAS ikada povući sredstva iz linije B bila zanemariva.
(91)
Stvarni financijski rizici povezani s novim revolving kreditom dodatno su bili ublaženi odredbama o obveznom prethodnom plaćanju i/ili otkazivanju obveza u okviru novog revolving kredita ako SAS bude raspolagao određenim sredstvima ili ako posegne za drugim mogućnostima financiranja. Takve odredbe o prethodnom plaćanju i otkazivanju imale su takav učinak da bi se tijekom vremena smanjivao potencijalni gubitak. Kao rezultat prodaje poduzetnika Widerøe i u skladu sa sporazumom koji je stupio na snagu nakon te prodaje u rujnu 2013. (vidjeti prethodno navedeni stavak 31.), ukupni iznos novog revolving kredita smanjen je s 3,5 milijardi SEK na 2 milijarde SEK.
(92)
Čini se stoga da je poduzet sveobuhvatan i usklađen skup mjera koje su za cilj imale osigurati stalnu održivost SAS-a tijekom razdoblja 2012. - 2015. i ograničiti ključne financijske rizike povezane s novim revolving kreditom.
(93)
Nadalje, Komisija prepoznaje potrebu da razmotri bi li usporedivi privatni ulagač suočen sa sličnim okolnostima na tržištu kao države (tj. postojeći dioničari SAS-a) mogao biti ponukan da korisniku pruži predmetnu mjeru. S tim bi ciljem bilo korisno razmotriti i moguće protučinjenične situacije koje bi mogle nastati u odsutnosti mjere koja se pruža.
(94)
U tom smislu, Danska, Švedska i grupa SAS u svojim odgovorima na odluku o pokretanju postupka tvrde da bi stečaj bio vjerojatan da 2012. novi revolving kredit nije bio stavljen na raspolaganje. Prema navodima Danske i Švedske to bi odgovaralo ukupnom gubitku od 1 044 milijuna SEK za države, tj. ukupnoj vrijednosti dionica u njihovom vlasništvu. Daljnje razmatranje odnosilo se i na mogućnost odustajanja od mogućih budućih kapitalnih dobitaka ako plan 4XNG bude uspješno proveden. Za usporedbu, Danska i Švedska procjenjuju u svojim odgovorima da bi, ako SAS ne ispuni svoje obveze u okviru novog revolving kredita, mogući ukupni zajednički gubitak koji bi proizašao iz vlasništva država nad dionicama i njihovih doprinosa revolving kreditu u najekstremnijem slučaju mogao biti između [1 000 - 3 000] milijuna SEK (39).
(95)
Prema tome, u slučaju stečaja SAS-a, mogući dodatni gubitak povezan sa sudjelovanjem državâ u novom revolving kreditu (tj. otprilike 447,5 milijuna SEK na temelju oglednog primjera za Dansku i Švedsku) čini se relativno ograničen u usporedbi s gubitkom koji bi ionako nastao u pogledu vlasništva državâ nad dionicama. Čini se da usporedba te relativno ograničene dodatne, za države negativne, promjene scenarija (stečaj) i za države pozitivnog scenarija uspješne provedbe plana 4XNG, pruža dodatnu potporu odluci država da sudjeluju u novom revolving kreditu. U najoptimističnijem osnovnom scenariju, u izvješću CCTI-ja procjenjuje se potencijalna kapitalna dobit za države u iznosu od [7 000 - 12 000] milijuna SEK. Međutim, iako je Komisija u svojoj odluci o pokretanju postupka izrazila rezerve u pogledu optimistične prirode takvih projekcija rasta, ipak priznaje mogućnost da bi, čak i u konzervativnijim scenarijima, potencijalna kapitalna dobit u pozitivnom scenariju i dalje mogla premašivati potencijalne gubitke u negativnom scenariju.
(96)
Komisija stoga uzima u obzir gornju analizu rizika i dobiti te opsežne revizije i testiranja plana 4XNG, dodatne provjere temeljnog kolaterala (40), odredbe o otkazivanju i prethodnom plaćanju kojima se tijekom vremena smanjuje potencijalni gubitak (41) i razne druge mjere za ublažavanje rizika uključene u uvjete novog revolving kredita (42). Uzimajući u obzir gore navedeno, čini se da je odluka država da sudjeluju u novom revolving kreditu u skladu s aktivnostima privatnog ulagača koji djeluje u cilju ostvarivanja uobičajenog tržišnog povrata s obzirom na specifičnu situaciju poduzetnika u tom trenutku.
(97)
Na temelju gore navedenoga Komisija zaključuje da su se države, u svojstvu postojećih dioničara SAS-a, vodile razumnim i realističnim izgledima u pogledu profitabilnosti pri donošenju odluke o sudjelovanju u novom revolving kreditu zajedno s KAW-om i bankama zajmodavcima tijekom razdoblja od prosinca 2012. do ožujka 2014. Stoga to sudjelovanje SAS-u nije donijelo nikakvu prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
7.3. Zaključak u pogledu postojanja državne potpore
(98)
S obzirom na gore navedeno, Komisija zaključuje da sudjelovanje Danske i Švedske u novom revolving kreditu ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(99)
Naposljetku, Komisija napominje da su Danska i Švedska pristale da se predmetna odluka donese i priopći na engleskom.
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Financiranje zračnog prijevoznika Scandinavian Airlines novim revolving kreditom koji su Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska provele u prosincu 2012. ne predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Danskoj i Kraljevini Švedskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 9. srpnja 2014.