РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE (EU) 2015/506
od 20. veljače 2014.
o mjerama koje je Njemačka poduzela u pogledu trgovačkog društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i različitih zračnih prijevoznika SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 868)
(Vjerodostojan je samo tekst na njemačkom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak (1),
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je pozvala zainteresirane strane da u skladu s prethodno navedenim odredbama iznesu svoje primjedbe (2) te uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Komisija je od 2003. do 2006. primala pritužbe različitih strana prema kojima postoji mogućnost da su određeni zračni prijevoznici i upravitelj Zračne luke Berlin-Schönefeld (dalje u tekstu: „Schönefeld”) primili nezakonitu državnu potporu za svoje djelatnosti u toj zračnoj luci.
(2)
Komisija je dopisom od 17. kolovoza 2006. od Njemačke zatražila informacije o tome. Njemačka je na tu molbu odgovorila dopisom od 20. prosinca 2006.
(3)
Dopisom od 10. srpnja 2007. (dalje u tekstu:”odluka o pokretanju postupka”) Komisija je Njemačku obavijestila o odluci o pokretanju postupka u pogledu prethodno navedenih mjera u skladu s člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „UFEU”). Komisija je istodobno izdala nalog za dostavljanje podataka u skladu s člankom 10. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (3) u pogledu svih dokumenata, podataka i informacija na temelju kojih Komisija može ispitati predstavljaju li predmetne mjere državnu potporu.
(4)
Njemačka je Komisiji dostavila mišljenje 4. listopada 2007. i dopunila ga 3. ožujka 2008. dodatnim dokumentima.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je 30. listopada 2007. u Službenom listu Europske unije (4). Komisija je od zainteresiranih strana zatražila da u roku od jednog mjeseca nakon objavljivanja podnesu svoje primjedbe na predmetne mjere.
(6)
Komisija je primila primjedbe više zainteresiranih strana. Komisija je Njemačkoj proslijedila te primjedbe 16. siječnja 2008. i 20. veljače 2008. Dopisom od 15. svibnja 2008. Njemačka je izrazila mišljenje o primjedbama zainteresiranih strana. Dopisom od 31. kolovoza 2009. Komisija je zatražila dodatne informacije. Njemačka je odgovorila na taj zahtjev u tri faze (28. rujna 2009., 12. listopada 2009. i 28. listopada 2009.). Komisija je 4. travnja 2011. od Njemačke ponovno zatražila informacije. Na temelju toga Njemačka je 19. svibnja 2011. dostavila novo mišljenje s dodatnim dokumentima. Komisija je 10. listopada 2011. Njemačkoj proslijedila dodatna mišljenja zainteresiranih strana. Njemačka je 7. studenoga 2011. odgovorila na ta mišljenja. Nakon dodatnog zahtjeva Komisije za dostavljanje informacija od 17. siječnja 2012. Njemačka je 14. veljače 2012. ponovno dostavila mišljenje.
2. OPĆI KONTEKST
(7)
Nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke 1990. Berlin se, kao posljedica desetljećima duge podjele grada na istočni i zapadni dio, našao u specifičnoj situaciji u pogledu zračnog prometa. Zračne luke Berlin-Tegel (dalje u tekstu: „Tegel”) i Berlin-Tempelhof (dalje u tekstu: „Tempelhof”) nalaze se unutar nekadašnjeg zapadnog Berlina. Zračna luka Schönefeld nalazi se na području nekadašnjeg istočnog Berlina, na granici između saveznih pokrajina (Länder) Berlin i Brandenburg.
(8)
Tempelhof je otvoren 1923., a zbog njegovih kratkih uzletno-sletnih staza mogli su ga upotrebljavati samo manji zrakoplovi. Jednostavna modernizacija navedene zračne luke zbog njezina se položaja nije mogla provesti jer zbog blizine povijesne lokacije i okolnih stambenih područja proširenje nije bilo moguće. Zračna luka Tempelhof prestala je poslovati 30. listopada 2008.
(9)
Tegel je otvoren 1948. kako bi se omogućio zračni most za opskrbu grada tijekom sovjetske blokade zapadnog Berlina. Od 1968. brojni zračni prijevoznici prenijeli su poslovanje s Tempelhofa na Tegel jer Zračna luka Tempelhof nije bila primjerena za mlazne zrakoplove. Od 1975. Tegel se razvio u najvažniju berlinsku zračnu luku za putnički promet. Početkom 1990-ih u razdobljima s vršnim opterećenjem u Tegelu je iscrpljen maksimalni kapacitet. Kako bi se dugoročno izbjegla znatna ograničenja kapaciteta, jedina je mogućnost bila proširiti uzletno-sletne staze i izgraditi veći terminal. Međutim, to nije bilo moguće jer se Zračna luka Tegel, jednako kao i Tempelhof, nalazi u gradu i okružena je stambenim područjima i prilaznim cestama. Osim toga, svako dodatno povećanje zračnog prometa na Tegelu dovelo bi do veće smetnje prouzročene bukom za stanovnike u blizini zračne luke.
(10)
Schönefeld je otvoren 1946. po nalogu sovjetske vojne uprave u Njemačkoj. Zračna luka najprije je primarno služila kao vojna zračna luka koju su upotrebljavali i komercijalni zračni prijevoznici, npr. Aeroflot i kasnije istočnonjemački prijevoznik Interflug. Do političkih promjena u Njemačkoj 1990. Zračna luka Schönefeld više je puta proširena. Zamišljen kao vojna zračna luka, Schönefeld nije ispunio zahtjeve modernog komercijalnog zračnog prometa. Osim toga, nakon promjene političke situacije zračna luka više nije bila u dobrom stanju. Stoga su 1990-ih bila potrebna znatna ulaganja kako bi se zračna luka prilagodila zapadnoeuropskim sigurnosnim standardima. Osim toga, Schönefeld se nalazi dalje od gradskog središta u odnosu na Tempelhof i Tegel. Zbog tog razloga barem određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika zračnu su luku smatrale manje privlačnom od spomenute dvije zračne luke.
(11)
Navedenim trima berlinskim zračnim lukama zbog povijesnih su razloga na početku upravljala različita trgovačka društva. Tijekom ponovnog ujedinjenja Njemačke ona su okupljena u jedno holding društvo, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF”), u zajedničkom vlasništvu saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg (po 37 %) i njemačke savezne vlade (26 %). Do 2003. to holding društvo imalo je dva društva kćeri: trgovačko društvo Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dalje u tekstu: „BFG”) koje je upravljalo zračnim lukama Tegel i Tempelhof te trgovačko društvo Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dalje u tekstu: „FBS”) koje je upravljalo zračnom lukom Schönefeld. U listopadu 2003. provedeno je spajanje BBF-a i FBS-a, a FBS je postao vlasnik BFG-a. FBS je 1. siječnja 2012. promijenio naziv u Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dalje u tekstu: „FBB”).
(12)
Tijekom 1990-ih brzo je postalo jasno da je neophodna učinkovitija upotreba postojećeg kapaciteta zračne luke koji je u tom trenutku, na temelju do tada političke motivirane podjele grada, bio raspodijeljen po aglomeracijskom području Berlina. Razlog tome jest činjenica da se općenito predviđalo povećanje zračnog prometa iz Berlina i prema njemu, djelomično i zato što je Berlin trebao ponovno postati glavni grad Njemačke (usp. tablicu 1.).
Tablica 1.
Promet na berlinskim zračnim lukama (u milijunima putnika)
Godina
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991.
1,1
6,7
n.p.
1992.
1,4
6,6
n.p.
1993.
1,6
7
1,1
1994.
1,8
7,2
n.p.
1995.
1,9
8,2
n.p.
1996.
1,8
8,3
n.p.
1997.
1,9
8,6
n.p.
1998.
1,9
8,8
0,9
1999.
1,9
9,5
n.p.
2000.
2,1
10,3
n.p.
2001.
1,9
9,9
n.p.
2002.
1,6
9,1
n.p.
2003.
1,7
11,1
0,5
2004.
3,3
11
0,4
2005.
5
11,5
0,5
2006.
6
11,8
0,6
2007.
6,3
13,5
0,4
2008.
6,6
14,5
0,4
2009.
6,8
14,2
zatvoren
2010.
7,3
15,0
zatvoren
2011.
7,1
16,9
zatvoren
2012.
7,1
18,2
zatvoren
Izvor:
Podatci iz Odluke Komisije o državnoj potpori br. NN 25/09 (ex N 167/09) - Njemačka - Financiranje Zračne luke Berlin Brandenburg International (SL C 179, 1.8.2009., str. 5.), ažurirani podatcima iz godišnjih financijskih izvještaja FBB-a.
(13)
Zbog toga se odmah nakon ponovnog ujedinjenja Njemačke razmatrala mogućnost jedinstvene zračne luke za područje Berlin-Brandenburg. Na temelju prognoza o broju putnika berlinskih zračnih luka smatralo se da bi se povećani zračni promet mogao prihvatiti samo u jedinstvenoj zračnoj luci odgovarajuće veličine i u skladu s najnovijim tehničkim dostignućima.
(14)
Planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992. U tom pogledu 20. lipnja 1993. objavljeno je da su područje južno od Schönefelda te druga dva područja (uzletišta Sperenberg i Jüterborg) određeni kao moguće lokacije za izgradnju nove zračne luke. Tegel i Tempelhof nisu razmatrani kao moguće lokacije zbog dvaju razloga: prvo, zbog negativnih učinaka tih zračnih luka koje se nalaze unutar grada na stanovnike koji žive u blizini (posebno zbog buke u zračnim lukama) i drugo, jer proširenje u opsegu koji je bio potreban za novu jedinstvenu zračnu luku Berlina općenito nije bilo moguće. Izbor Schönefelda na kraju se temeljio na njegovoj relativnoj blizini gradskom središtu (iako se zračna luka nalazi izvan grada) i dobroj cestovnoj i željezničkoj povezanosti. Naposljetku je donesena odluka o proširenju i modernizaciji postojeće Zračne luke Schönefeld kao glavne berlinske zračne luke pod nazivom Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dalje u tekstu: „BER”) te posljedičnom zatvaranju zračnih luka Tegel i Tempelhof. Navedena odluka postala je službena na temelju konsenzusa između njemačke savezne vlade i saveznih pokrajina Berlin i Brandenburg od 28. svibnja 1996.
(15)
Dioničari BBF-a planirali su provedbu projekta BER s privatnim vlasnikom i upraviteljem zračne luke. U 1997. zaključena je privatizacija u okviru koje su svi udjeli u BBF-u trebali biti prodani privatnom ulagaču te se budućem kupcu trebala osigurati koncesija nad zračnom lukom.
(16)
Međutim, postojeći dioničari BBF-a nisu mogli postići sporazum s nijednim ponuditeljem. Stoga su javni vlasnici 2003. proglasili privatizaciju neuspješnom te objavili da će se zračna luka izgraditi s javnim dioničarima. (5)
3. OPIS MJERA I RAZLOGA ZA MJERE
3.1. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(17)
BBF i BFG potpisali su 6. kolovoza 1992. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti. Navedeni je ugovor trebao najprije trajati pet godina, uz automatsko produljenje na razdoblje od dvije godine i otkazni rok od jedne godine. Sličan ugovor sklopili su BBF i FBS. U skladu s njemačkim pravom ugovor o kontroli i prijenosu dobiti između poduzeća i njegova društva kćeri jest ugovor kojim društvo kći svoje upravljanje prenosi na matično društvo. Osim toga, društvo kći obvezno je isplatiti svoju dobit matičnom društvu ili mu je prenijeti radi pokrića gubitka. U praksi, na temelju takvog ugovora dobit i gubitak matičnog društva i društva kćeri zajedno se izračunavaju i na odgovarajući način oporezuju. Na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti koji je sklopljen između BBF-a i njegovih društava kćeri za potrebe poreza na dobit različita poduzeća smatraju se jednim poreznim subjektom.
(18)
Na temelju spajanja BBF-a i FBS-a 2003. prava i obveze BBF-a, koji su utvrđeni u Ugovoru o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljenom s BFG-om, preneseni su na FBS. Osim toga, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti sklopljen između BBF-a i FBS-a nije više bio važan za spajanje. Stoga se navedeni ugovor u toj Odluci neće dalje razmatrati.
(19)
U praksi, Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti od 6. kolovoza 1992. sklopljen između BBF-a i BFG-a („Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti”) doveo je do pokrića gubitaka koji su nastali iz poslovanja Zračne luke Schönefeld s pomoću dobiti koja je ostvarena iz poslovanja Zračne luke Tegel, barem u nekim godinama.
(20)
Zračna luka Schönefeld stvarno je barem do 2006. bilježila gubitke iz poslovanja. To je vidljivo iz tablice u nastavku u kojoj su prikazani EBITDA (6) i EBIT (7) navedene zračne luke za razdoblje od 2003. do 2006. na temelju prihoda i rashoda koji su izravno povezani s poslovanjem zračne luke.
Tablica 2.
EBITDA i EBIT Zračne luke Schönefeld od 2003. do 2006.
EBITDA/EBIT
(u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Međutim, unatoč lošim rezultatima Zračne luke Schönefeld, održivost grupe koju čine FBS, BFG i, do 2003., holding BBF („Grupe FBS”) nije dovedena u pitanje. Grupa FBS mogla je u svakom trenutku osigurati dovoljno vlastitih financijskih sredstava, odnosno prikupiti potrebna financijska sredstva na tržištu. Prema saznanjima Komisije Grupa FBS primila je javna financijska sredstva iz vanjskih izvora samo za financiranje projekta BER i to uz odobrenje Komisije. (9)
(22)
To se posebno temeljilo na relativno dobrim gospodarskim rezultatima Tegela zbog kojih su ublaženi negativni učinci gubitaka iz poslovanja Schönefelda na Grupu FBS. Od 1990. do 2005. Tegel je, za razliku od Schönefelda i Tempelhofa, bio moderna zračna luka koju su upotrebljavali svi važni međunarodni zračni prijevoznici sa sveobuhvatnom ponudom usluga (engl. full service carrier) koji su pristajali u Berlin. Osim toga, određene kategorije putnika i zračnih prijevoznika Tegel su smatrale najprivlačnijom zračnom lukom u širem području Berlina. Nadalje, od 1990. do 2005. u putničkom zračnom prometu u Berlinu zabilježen je opći trend rasta koji je ukupno koristio Grupi FBS.
(23)
U tablici 1. prikazano je da je 1990-ih i od 2004. godišnji putnički promet na Tegelu stalno rastao. U prvoj polovini 1990-ih na Schönefeldu se broj putnika godišnje znatno povećao (s 1,1 milijuna na 1,9 milijuna putnika od 1991. do 1995.), stagnirao je u drugoj polovini i smanjio se od 2000. do 2003. (s 2,1 milijuna na 1,7 milijuna putnika godišnje). U apsolutnom smislu od 1991. do 2003. veći dio povećanja prometa u Berlinu odnosio se na Tegel, a ne na Schönefeld. Dok se broj putnika godišnje na Schönefeldu u navedenom razdoblju povećao za 600 000, na Tegelu se povećao čak za 4,4 milijuna. Kao što se može vidjeti u tablici 1., u objema zračnim lukama promet se od 2003. do 2012. stalno povećavao: za 417 % na Schönefeldu (s 1,7 milijuna na 7,1 milijun putnika godišnje) i za 63 % na Tegelu (s 11,1 milijuna na 18,2 milijuna putnika godišnje). Za razliku od razdoblja 1991. -2003., porast prometa u apsolutnom smislu gotovo je bio izjednačen u objema zračnim lukama, što znači da je porast prometa u postotcima na Schönefeldu bio znatno veći nego na Tegelu.
3.2. Pravilnici o naknadama Zračne luke Berlin-Schönefeld
(24)
Grupa FBS pokušala je 1990-ih potaknuti zračne prijevoznike da promet premjeste iz gotovo potpuno opterećene Zračne luke Tegel u Zračnu luku Schönefeld, čiji su kapaciteti bili daleko od iscrpljenih (10). Cilj tih napora bio je riješiti problem ograničenja kapaciteta na Tegelu i istodobno na najbolji mogući način iskoristiti kapacitet Schönefelda. U tu svrhu uspostavljen je kontakt ne samo sa zračnim prijevoznicima koji su Tegel i Tempelhof već ubrajali u svoje lokacije nego i sa zračnim prijevoznicima koji još nisu održavali zračni promet ni iz jedne berlinske zračne luke ili prema njoj. Nekoliko zračnih prijevoznika iskazalo je interes, no zbog marketinških razloga nitko od njih naposljetku nije premjestio poslovanje na Schönefeld. Uzrok tomu posebno je bio nedostatak takozvanoga „glavnog korisnika” (11) na Schönefeldu i činjenica da infrastruktura na Schönefeldu nije bila moderna kao na Tegelu. Nadalje, taj nedostatak nije nadoknađen povoljnim naknadama zračne luke ili drugim financijskim poticajima. Pokušaj da se dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te da se na Schönefeld dovede zračne prijevoznike koji dosad nisu nudili linije prema Berlinu ili iz njega u tom je trenutku, dakle, većim dijelom bio neuspješan. To je dodatno objašnjeno spomenutom činjenicom da se broj putnika na Schönefeldu od 1991. do 2003. povećao za samo 600 000, dok se u istom razdoblju na Tegelu povećao za 4,4 milijuna putnika.
(25)
Zbog tog razloga počelo se razmišljati o tome kako se ekonomska situacija Schönefelda može strateški poboljšati prije otvorenja Zračne luke BER. Nije razmatrana mogućnost privremenog zatvaranja zračne luke. Međutim, predmet strateških promišljanja bili su, među ostalim, visina naknada zračne luke i njihovo određivanje kako bi se povećao promet.
(26)
U Njemačkoj se naknade koje zračne luke zahtijevaju od zračnih prijevoznika za raspoložive usluge infrastrukture zračnih luka računaju na temelju pravilnika o naknadama pojedine zračne luke. Pravilnici o naknadama objavljuju se u listu Nachrichten für Luftfahrer, njemačkom službenom listu za zračni promet. Svaka zračna luka sastavlja vlastiti pravilnik o naknadama i o tome mora obavijestiti nadležna tijela za civilno zrakoplovstvo pojedine savezne pokrajine.
(27)
Od 2003. na Schönefeldu su vrijedili različiti pravilnici o naknadama. Od 1. kolovoza 2003. do 30. travnja 2004. postojao je zajednički pravilnik o naknadama za Tegel, Tempelhof i Schönefeld („Pravilnik o naknadama iz 2003.”). Taj pravilnik o naknadama nije bio dovoljno privlačan jer zračnim prijevoznicima nije dao poticaj za uspostavu novih linija iz Zračne luke Schönefeld i prema njoj ili za uvođenje češćih letova.
(28)
S obzirom na to, dioničari FBS-a angažirali su 2003. društvo za poslovno savjetovanje ([…] - „društvo za poslovno savjetovanje”) za izradu strategije za poboljšanje financijskog položaja zračne luke Schönefeld do otvorenja BER-a, koja bi se mogla brzo provesti.
(29)
Iz analize društva za poslovno savjetovanje proizišlo je da je postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu koji je utemeljen na brojnim razlozima. Prema procjenama društva za poslovno savjetovanje prihvatno područje Berlin obuhvaćalo je do deset milijuna mogućih putnika godišnje. Društvo za poslovno savjetovanje istražilo je nekoliko strukturnih čimbenika kojima je olakšano proširenje zračnog prometa. Središnjim se čimbenicima pribraja uspostava brojnih sjedišta velikih multinacionalnih poduzeća, činjenica da je Berlin najveći njemački sveučilišni grad i centar „etničkog prometa” (12) te činjenica da je Berlin početkom 2000-ih smatran glavnim gradom koji se razvija i koji je privlačan za turizam (13). Društvo za poslovno savjetovanje navelo je da je Berlin, u usporedbi s drugim zračnim lukama u glavnim gradovima, 2003. još imao velik potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(30)
Istodobno, promet niskotarifnih prijevoznika u cijeloj Europi zabilježio je znatan rast (14). Iz različitih analiza proizlazi da se promet niskotarifnih prijevoznika pretežno odnosio na nove putnike, zbog čega se uz redovan promet moglo računati i na odgovarajući broj dodatnih putnika. Prema prognozama društva za poslovno savjetovanje, potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika kratkoročno, tj. od 2003. do 2005., značio je povećanje od oko 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., oko 300 000 dodatnih putnika godišnje.
(31)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi za provedbu strategije za dolazak niskotarifnih prijevoznika na Schönefeld bile potrebne samo ograničene prilagodbe, no ne i opsežna ulaganja u infrastrukturu ili bitne izmjene postojeće infrastrukture.
(32)
Društvo za poslovno savjetovanje stoga je predložilo takvu strategiju (dalje u tekstu: „strategija za niskotarifne prijevoznike”). Za njezinu provedbu predložena je kombinacija popusta na količinu na naknade zračnih luka i financijskih poticaja. (15)
(33)
FBS se odlučio za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike i u tu je svrhu donio novi pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2004.”). Taj je pravilnik o naknadama, za razliku od Pravilnika o naknadama iz 2003., bio posebno prilagođen Schönefeldu. Novi pravilnik o naknadama donesen je 30. travnja 2004. i stupio je na snagu 1. svibnja 2004. Njime su predviđene sljedeće vrste naknada:
(a)
naknade za uzlijetanje i slijetanje posebno s obzirom na maksimalnu masu zrakoplova pri uzlijetanju,
(b)
naknade za putnike temeljene na broju putnika u odlasku i odredištu,
(c)
naknade za parkiranje zrakoplova temeljene na maksimalnoj masi zrakoplova pri uzlijetanju i na trajanju upotrebe stajanke.
(34)
Pravilnik o naknadama sadržavao je različite financijske mehanizme poticaja:
(a)
„popust na broj putnika” u okviru kojeg su se odobravali popusti na naknade za putnike na temelju broja prevezenih putnika kako slijedi:
Tablica 3.
Popust na broj putnika prema Pravilniku o naknadama iz 2004.
Broj putnika godišnje
Visina popusta
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 150 000
15
više od 250 000
20
(b)
„poticaj za rast u obliku poticaja za odredišta i učestalost letova” koji su se odobravali za uvođenje novih linija iz Schönefelda i povećanje učestalosti letova na postojećim linijama iz Schönefelda. Poticaj za odredište u prvoj godini iznosio je u prvoj godini 80 % naknade Landegrundtarif (određene kao zbroj važećih naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike za relevantno kretanje zrakoplova), u drugoj godini 60 %, u trećoj godini 40 % i u četvrtoj godini 20 %. Poticaj za učestalost letova u prvoj godini iznosio je 60 %, a u drugoj godini 40 % naknade Landegrundtarif. Za određivanje točnih uvjeta bilo je potrebno sklopiti poseban bilateralni sporazum između FBS-a i zračnog prijevoznika.
(35)
Pravilnik o naknadama iz 2004. ponovno je izmijenjen u srpnju 2005. Prema toj izmjeni zračni prijevoznici mogli su dobiti poticaj za odredište ako bi uspostavili nove linije iz berlinskog sustava zračnih luka, odnosno linije prema odredištima prema kojima dotad nisu postojali izravni letovi iz Berlina. Prije izmjene poticaj za odredište vrijedio je za nove linije iz Schönefelda, čak i ako bi prema tom odredištu postojali izravni letovi iz drugih berlinskih zračnih luka.
(36)
Dana 19. siječnja 2006. ponovno je donesen pravilnik o naknadama (dalje u tekstu: „Pravilnik o naknadama iz 2006.”), koji je retroaktivno stupio na snagu 1. siječnja 2006. S obzirom na Pravilnik o naknadama iz 2004. ukinut je poticaj za učestalost letova. Pravilnikom o naknadama iz 2006. ponajprije su predviđena tri različita financijska poticaja: „iznos za poticanje rasta” (16), odnosno poticaj povezan s povećanjem tonaže ili broja putnika po letu, „poticaj za odredište” za uvođenje nove izravne linije iz Berlina u drugo odredište te „popust na broj putnika”.
(37)
Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. zračni prijevoznik pri uspostavi nove linije iz Berlina morao je birati između iznosa poticaja za odredište i iznosa za poticanje rasta. To pravo na izbor bilo je potrebno iskoristiti prije uspostave nove linije i ta je jednokratna odluka bila obvezujuća.
(38)
Poticaj za odredište u prvoj sezoni nakon uspostave nove linije iznosio je 80 %, u drugoj sezoni 60 %, u trećoj sezoni 40 %, u četvrtoj sezoni 20 % i u petoj sezoni 10 % naknade Landegrundtarif. Nadalje, zračni prijevoznici obvezali su se na povrat poticaja za odredište u slučaju da odustanu od nove linije prije isteka pete sezone: u prvoj sezoni 60 % naknade Landegrundtarif, u drugoj sezoni 40 %, u trećoj sezoni 20 %, u četvrtoj sezoni 10 % i u petoj sezoni 0 %.
(39)
Iznos za poticanje rasta zračni prijevoznici mogli su zatražiti u slučaju da su u odnosu na prethodnu godinu ostvarili višu tonažu ili broj putnika po letu. Iznos za poticanje rasta računao se na temelju ljestvice navedene u pravilniku o naknadama prema visini ostvarenog rasta; iz toga su proizišli popusti na naknade zračnih luka koji se postupno smanjuju. Iznos za poticanje rasta bio je ograničen na najviše pet godina.
(40)
„Popust na broj putnika” u odnosu na Pravilnik o naknadama iz 2004. samo je u maloj mjeri promijenjen i proširen. Prema Pravilniku o naknadama iz 2006. popust na broj putnika, koji se sada naziva „poticaj za broj putnika”, označava povrat naknada za uzlijetanje i slijetanje te naknada za putnike ovisno o broju prevezenih putnika. Stope povrata određene su kako slijedi:
Tablica 4.
Poticaj za broj putnika: popusti prema Pravilniku o naknadama iz 2006.
Broj putnika godišnje
Visina povrata
(%)
više od 50 000
5
više od 100 000
10
više od 250 000
15
više od 500 000
20
više od 1 milijun
30
više od 2 milijuna
40
3.3. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima
3.3.1. Dolazak prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika zračne luke Schönefeld
(41)
U okviru provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu FBS je 2003. započeo pregovore s društvom easyJet Airline Company Ltd. („easyJet”) jer je taj prijevoznik bio u potrazi za novom bazom u kontinentalnoj Europi. U zamjenu za povoljne naknade zračne luke i druge financijske poticaje easyJet je ponudio smještaj četiriju zrakoplova u toj zračnoj luci u prvoj godini poslovanja (2004.), nakon toga šest zrakoplova u drugoj godini te po jedan zrakoplov godišnje od 2006. do 2009. Prema navodima Njemačke FBS je to smatrao prilikom da niskotarifnog prijevoznika koji je već etabliran na tržištu uspostavi kao glavnog korisnika na Schönefeldu.
(42)
FBS i easyJet sklopili su 19. prosinca 2003. ugovor („Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.”) s navedenim uvjetima. Ugovorom je određena posebna struktura naknada za easyJet koja je odstupala od važećeg pravilnika o naknadama. U njemu su određene samo naknade na temelju broja putnika u odlasku. Neovisno o tome ugovorom je uveden sustav popusta temeljen na broju dodatnih putnika koje je easyJet u pojedinoj godini prevezao u odnosu na prethodnu godinu. Taj poseban sustav popusta kasnije je prihvaćen u Pravilnik o naknadama iz 2006. pod nazivom „iznos za poticanje rasta” (vidjeti uvodne izjave od 36. do 39.) Osim toga, FBS i easyJet dogovorili su iznos poticaja za odredišta u obliku jednokratnog plaćanja u iznosu od […] EUR za svaku novu dnevnu rotaciju (učestalost) koju easyJet uspostavi. Međutim, plaćanja temeljena na tom sustavu obustavljena su 2004. U okviru sustava potpora je dodijeljena za ukupno 19 novih dnevnih rotacija koje je easyJet uspostavio.
(43)
Ugovor koji su sklopili FBS i easyJet u početku je trajao deset godina, s mogućnošću da easyJet produlji ugovor za još deset godina. FBS i easyJet sklopili su 11. rujna 2007. ugovor o izmjenama (dalje u tekstu: „Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007.”) kojim su izmijenjeni trajanje i drugi uvjeti izvornog ugovora. Tim ugovorom o izmjenama trajanje izmijenjenog Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ograničeno je do otvorenja zračne luke BER (koje je tada bilo predviđeno za 2011.). U pogledu naknada zračne luke Ugovor o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. sadržavao je „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. (17) Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za easyJet, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama.
(44)
Od 2003. do 2006. promet prijevoznika easyJet na Schönefeldu znatno se povećao. Prijevoznik easyJet čak je uspio povećati broj zrakoplova smještenih na Schönefeldu brže nego što je ugovoreno s FBS-om. Posljedično, Schönefeld je 2006. postao najveća baza prijevoznika easyJet izvan Ujedinjene Kraljevine.
(45)
U tablici 5. prikazan je razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu (u apsolutnim brojevima i kao udio u postotcima ukupnog broja putnika na Schönefeldu od 2004. do 2010.).
Tablica 5.
Razvoj prometa prijevoznika easyJet na Schönefeldu od 2004. do 2010.
Razvoj broja putnika prijevoznika easyJet
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Udio putnika prijevoznika easyJet u ukupnom broju putnika na Schönefeldu
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Dolazak drugih zračnih prijevoznika na Schönefeld
(46)
Osim dolaska prijevoznika easyJet kao glavnog korisnika, FBS je nastojao privući druge niskotarifne prijevoznike. U tom pogledu sklopljeni su posebni ugovori sa sljedećim niskotarifnim prijevoznicima ma: Germanwings GmbH („Germanwings”), Ryanair Limited („Ryanair”), Volare Airlines S.p.A. („Volare”), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird”), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle”), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair”) te zračnim prijevoznikom Air Lingus Limited („Aer Lingus”) koji se za potrebe ove Odluke smatra niskotarifnim prijevoznikom (18).
(47)
U slučaju prijevoznika Ryanair i Germanwings sklopljena su dva prateća ugovora, jedan 2003. i jedan 2004.
(48)
Ugovori s prijevoznicima Ryanair, Volare i V-Bird te prvi ugovor s prijevoznikom Germanwings sklopljeni su prije donošenja i datuma stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. (vidjeti uvodnu izjavu 33.). U tim ugovorima opisane su linije i učestalost letova sa Schönefelda. Ugovorima su predviđeni financijski poticaji u obliku plaćanja za pojedine zračne prijevoznike koji su dogovoreni kako bi se te zračne prijevoznike uvjerilo u pokretanje ili proširenje poslovanja na Schönefeldu, a da pritom ne moraju najprije čekati donošenje novog pravilnika o naknadama s financijskim poticajima. Ta su plaćanja bila povezana s uvjetom da zračni prijevoznik provede barem jedan određeni udio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom (19). U prvom ugovoru s prijevoznikom Ryanair predviđeno je plaćanje u visini od […] mil. EUR za jednu godinu (trajanje ugovora). Ugovori s prijevoznicima V-Bird i Volare sadržavali su plaćanja u visini od po […] mil. EUR za tri godine, po stopama koje se umanjuju prema godišnjim tranšama. U prvom ugovoru s prijevoznikom Germanwings određeno je plaćanje u obliku popusta na primjenjive naknade zračne luke za razdoblje od tri godine koji se postupno smanjuje. Osim toga, dogovoreno je da FBS preuzme troškove marketinških aktivnosti u iznosu od […] EUR godišnje.
(49)
Ostali ugovori sklopljeni na dan ili nakon stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. većinom su se temeljili na jednakim načelima. U tim su ugovorima jednako tako opisane linije i učestalost letova sa Schönefelda. Na taj način predmetni zračni prijevoznici mogli su ostvariti pravo na različite financijske poticaje. Međutim, ugovori su sadržavali „dinamično upućivanje” na opći pravilnik o naknadama zračne luke. Prema tome, pravilnik o naknadama koji vrijedi na Schönefeldu u svakom je trenutku vrijedio i za određenog zračnog prijevoznika, čak i u slučaju da FBS nakon sklapanja ugovora izmijeni pravilnik o naknadama. (20) Ugovori su sadržavali klauzule prema kojima je odobrenje određenih poticaja predviđenih pravilnikom o naknadama bilo povezano s uvjetom da zračni prijevoznik ostvari najmanje jedan određeni dio letova planiranih u okviru poslovanja predviđenog ugovorom. Nadalje, u jednom od tih ugovora bilo je određeno da FBS plaća dodatke za financiranje dijela marketinških troškova predmetnih zračnih prijevoznika. U ugovoru s prijevoznikom Norwegian Air Shuttle, primjerice, predviđen je jednokratni dodatak FBS-a u iznosu od […] EUR za pokrivanje dokazanih marketinških troškova zračnog prijevoznika. Prijevoznicima Aer Lingus i Icelandair jednako su tako ponuđena jednokratna plaćanja u iznosu od […] EUR odnosno […] EUR za financiranje dijela marketinških troškova.
(50)
U sljedećoj tablici nalazi se pregled trajanja različitih ugovora.
Tablica 6.
Trajanja ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Datum sklapanja ugovora
Predviđeno trajanje ugovora (21)
Ryanair (prvi ugovor)
31. ožujka 2003.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
Ryanair (drugi ugovor)
28. travnja 2004.
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
Germanwings (prvi ugovor)
14. listopada 2003. (22)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
Germanwings (drugi ugovor)
23. prosinca 2004.
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
Volare
22. listopada 2003. (23)
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007. (24)
V-Bird
3. studenoga 2003. (25)
od 3. studenoga 2003. do 3. studenoga 2007. (26)
Icelandair
6. lipnja 2004.
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
Norwegian Air Shuttle
17. svibnja 2004.
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
Aer Lingus
13. svibnja 2004.
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
(51)
U tablici 7. prikazan je razvoj prometa predmetnih zračnih prijevoznika na Schönefeldu od 2003. do 2010.
Tablica 7.
Razvoj broja putnika niskotarifnih prijevoznika koji su bili predmet istraživanja od 2003. do 2010.
Razvoj broja putnika zračnih prijevoznika s pojedinačnim ugovorima od 2003. do 2010.
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000.
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Ukupni udio tih zračnih prijevoznika u prometu na Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Ukupno, provedba strategije za niskotarifne prijevoznike dovela je do naglog povećanja prometa na Schönefeldu. Iz tablice 1. proizlazi da se broj putnika od 2003. do 2004. gotovo udvostručio (porast s 1,7 milijuna na 3,3 milijuna). Broj putnika i dalje se znatno povećavao te je 2005. dosegnuo pet milijuna, a 2006. šest milijuna putnika. Od 2003. do 2009. broj se putnika učetverostručio.
3.4. Terminal B i davanje u zakup prostorija na tom terminalu prijevozniku easyJet
(53)
U zračnoj luci Schönefeld terminali B i A izgrađeni su tako da su povezani i zajedno čine sjeverni terminal. S obzirom na kapacitet, terminal B jedan je od najmanjih terminala na Schönefeldu. Većina putnika i zračnih prijevoznika služi se znatno većim terminalom A. Na terminalu B provode se samo registracija putnika i prtljage te sigurnosne kontrole putnika. Svi ostali dijelovi postupka otpreme putnika provode se na susjednom terminalu A. To obuhvaća čekanje na uzlijetanje, pripreme za ukrcavanje u zrakoplov i samo ukrcavanje. Nadalje, sav prihvat putnika i njihove prtljage odvija se na terminalu A.
(54)
Radi pripreme na znatan dodatni promet koji se mogao očekivati na Schönefeldu nakon Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003., u ožujku 2004. FBS je sklopio još jedan ugovor s tim prijevoznikom. Tim dodatnim ugovorom („Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.”) FBS je prijevozniku easyJet odobrio izričito pravo upotrebe šaltera za registraciju i prostorija za posadu na terminalu B zračne luke Schönefeld. Dogovorena zakupnina trebala se plaćati odvojeno od naknada zračne luke. Osim toga, ugovorom je easyJet ovlašten za takozvani brending, to jest uređenje određenih površina u skladu s markom zračnog prijevoznika.
(55)
Od 2004. do 2007. easyJet je u zakup uzimao površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] % ukupne površine terminala B. U veljači 2008. easyJet se preselio u odvojene uredske prostore, čime se iskorištena uredska površina na terminalu B smanjila na […] m2.
(56)
Slobodne površine terminala B, uključujući prostorije i prolaze te kafić koji se ondje nalazi mogli su upotrebljavati i putnici drugih zračnih prijevoznika jer prostori terminala A i terminala B nisu odvojeni.
(57)
Otprema putnika na terminalu B razlikuje se od otpreme na drugim terminalima u tehničkom aspektu sigurnosne opreme sustava za otpremu prtljage. Sustav uspostavljen na terminalu B sadržava ugrađen rendgenski uređaj radi kontrole prtljage. Na terminalu A rendgenska kontrola slijedi odmah nakon što putnici uđu u prostor za registraciju. Njemačka smatra da sustav na terminalu B u pogledu tehničke učinkovitosti otpreme prtljage odgovara sustavu na terminalu A.
3.5. Mjere koje podliježu službenom istražnom postupku
(58)
Sljedeće mjere predmet su službenog istražnog postupka:
-
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti („Prva mjera”) čiji je potencijalni korisnik prema odluci o pokretanju postupka FBS;
-
odredbe o naknadama određene u Ugovoru s prijevoznikom easyJet iz 2003. („Druga mjera”), čiji je potencijalni korisnik easyJet;
-
uvjeti, uključujući popuste na naknade zračnih luka i različite financijske poticaje, koji su ponuđeni većem broju drugih niskotarifnih prijevoznika u okviru ugovora navedenih u tablici 6. (dalje u tekstu zajedno kao „Treća mjera”), čiji su potencijalni korisnici Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus i Icelandair;
-
Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. („Četvrta mjera”), čiji je potencijalni korisnik prijevoznik easyJet.
4. RAZLOZI POKRETANJA SLUŽBENOG ISTRAŽNOG POSTUPKA
4.1. Prva mjera: Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti
(59)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da je Schönefeld u određenom razdoblju zabilježio gubitke i da još uvijek posluje s gubitcima. Osim toga, ustanovila je da se jedan od najvažnijih instrumenata za opstanak FBS-a sastoji od nadoknađivanja tih gubitaka s pomoću dobiti koju ostvari BFG. Komisija je došla do privremenog zaključka da je za FBS tim unakrsnim financiranjem na temelju Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti nastala ekonomska prednost koju FBS u uobičajenim tržišnim uvjetima vjerojatno ne bi ostvario. Komisija je tu ekonomsku prednost smatrala selektivnom jer ju je ostvarilo samo jedno poduzeće. Osim toga, smatrala je da se time narušilo tržišno natjecanje te da se utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(60)
Nadalje, Komisija je došla do privremenog zaključka da je ta ekonomska prednost financirana iz državnih sredstava i da se stoga može pripisati državi. U pogledu državnih sredstava Komisija je naglasila da je FBS javno društvo čiji su članovi njemačka savezna vlada i dvije njemačke savezne pokrajine. Osim toga, osam od dvanaest članova nadzornog odbora predstavljaju njemačka javna tijela. Komisija je stoga zauzela stav da su se sredstva FBS-a trebala smatrati državnim sredstvima. U pogledu pripisivanja Prve mjere državi Komisija je posebno naglasila vrstu djelatnosti FBS-a i obrazložila da zračne luke imaju veliku važnost u različitim političkim područjima i da javna tijela obično „nisu odsutna” kad upravitelj zračne luke donosi odluke u pogledu dugoročnog razvoja odgovarajuće infrastrukture.
(61)
Komisija je stoga smatrala da bi predmetna mjera mogla predstavljati državnu potporu. Izrazila je dvojbe u pogledu spojivosti te potencijalne potpore s unutarnjim tržištem, posebno na temelju izuzeća u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U tom pogledu Komisija je utvrdila da je predmetna mjera potpora poslovanju u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, da nije nužna i primjerena za postizanje cilja od javnog interesa te da nije u skladu s postupkom restrukturiranja. Osim toga, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s odredbama iz članka 106. stavka 2. UFEU-a i obrazložila da njemačka tijela nisu dokazala da su FBS-u povjerene usluge od općega gospodarskog interesa. Komisija je nadalje uputila na točke 34. i 35. Smjernica Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (dalje u tekstu: „Smjernice za zračni promet”) (27), prema kojima se poslovanje zračne luke općenito samo u iznimnim slučajevima može smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa.
4.2. Druga mjera: Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(62)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija je navela da su naknade zračne luke koje je plaćao easyJet bile znatno niže od naknada predviđenih važećim pravilnikom o naknadama. Osim toga, Komisija je naglasila da su popusti odobreni ostalim niskotarifnim prijevoznicima na Schönefeldu temeljeni na pravilniku o naknadama koji je vrijedio u određenom trenutku, ali da Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. to „dinamično” upućivanje na pravilnik o naknadama nije bilo predviđeno. Komisija je stoga izrazila preliminarni stav da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. predstavlja selektivnu prednost za easyJet zbog koje je očigledno narušilo tržišno natjecanje i utjecalo na trgovinu među državama članicama.
(63)
Komisija je došla i do privremenog zaključka da se ta mjera financira iz državnih sredstava i da se može pripisati državi, među ostalim, na temelju argumenata navedenih u vezi s Prvom mjerom koji su primjenjivi i za Drugu mjeru. Nadalje, Komisija je navela da je sklapanje ugovora poput onih sklopljenih s prijevoznikom easyJet i ostalim niskotarifnim prijevoznicima najvjerojatnije ovisilo o odobrenju nadzornog odbora, čiji su članovi većinom predstavnici javnih nadležnih tijela. Osim toga, Komisija je primijetila da je pravilnik o naknadama FBS-a trebalo odobriti Ministarstvo za urbani razvoj, stanovanje i promet pokrajine Brandenburg. Ti su aspekti smatrani dodatnom naznakom da je Drugu mjeru (i Treću mjeru) potrebno u jednakoj mjeri pripisati državi. Nadalje, Komisija je uputila na činjenicu da je predsjednik vlade pokrajine Brandenburg bio član nadzornog odbora FBS-a i da je bio na čelu Ministarstva za urbani razvoj, stanovanje i promet.
(64)
Nadalje, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da se može svrstati u državnu potporu, posebno u pogledu odredaba iz Smjernica za zračni promet.
4.3. Treća mjera: ugovori s raznim drugim niskotarifnim prijevoznicima
(65)
U odluci o pokretanju postupka Komisija je objasnila da su odredbe o popustima za povećanje prometa uspostavljene na Schönefeldu bile od koristi samo određenim zračnim prijevoznicima i naglasila je nedovoljnu transparentnost tog sustava popusta. Komisija je uputila na činjenicu da su neke od istraženih odredaba o naknadama dogovorene u vrijeme kad važeći pravilnik o naknadama nije sadržavao odredbe u pogledu sniženja i da je Pravilnik o naknadama iz 2004. sastavljen samo kako bi se stvorila retroaktivna pravna osnova za te odredbe. Prema mišljenju Komisije odredbe o popustima predviđene Pravilnikom o naknadama iz 2004. nisu mogle zakonito stupiti na snagu jer je nadležno tijelo odobrilo Pravilnik o naknadama iz 2004. samo pod uvjetom da se Komisiju obavijesti o odgovarajućim odredbama o popustima, pri čemu takva obavijest nije uslijedila. (28) U svjetlu tih saznanja Komisija je došla do preliminarnog zaključka da je predmetnim odredbama navedenim zračnim prijevoznicima omogućena posebna korist. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(66)
U pogledu primjene državnih sredstava u Trećoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(67)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti predmetnih odredaba s unutarnjim tržištem u slučaju da ih se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
4.4. Četvrta mjera: Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(68)
U pogledu sporazuma između društava FBS i easyJet o upotrebi terminala B zračne luke Schönefeld Komisija je u odluci o pokretanju postupka uputila na presudu Pokrajinskog suda u Potsdamu (Landgericht Potsdam) (29). Pokrajinski sud zaključio je da je easyJet imao pravo na isključivu upotrebu cijelog terminala zračne luke (terminal B) i da su svi ostali zračni prijevoznici koji su se prije služili tim terminalom morali napustiti terminal. Terminal pruža različite prednosti koje ne postoje na ostalim terminalima Zračne luke Berlin-Schönefeld. Terminal, primjerice, raspolaže sustavom za prijevoz prtljage s više razina, kojim se omogućuje znatno brža otprema od sustava za prijevoz prtljage s jednom razinom, koji se nalaze na ostalim terminalima.
(69)
Prema navodima Komisije Pokrajinski sud ustanovio je da ne postoji razlog za davanje isključivog prava na upotrebu terminala B prijevozniku easyJet. Drugi zračni prijevoznici koji su jednako tako poslovali sa Zračnom lukom Berlin-Schönefeld na Schönefeldu su otpremili jednak broj putnika i ponudili približan broj linija kao easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je zakup u iznosu od […] EUR mjesečno koji je FBS odredio za easyJet niži od zakupa u uobičajenim tržišnim uvjetima.
(70)
Komisija je stoga zauzela preliminarni stav da je Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. predstavljao posebnu korist za easyJet. Osim toga, Komisija je smatrala da je ta ekonomska prednost očigledno narušila tržišno natjecanje i utjecala na trgovinu među državama članicama.
(71)
U pogledu primjene državnih sredstava u Četvrtoj mjeri i pripisivanja te mjere državi Komisija je navela iste dokumente kao za Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(72)
Naposljetku, Komisija je izrazila dvojbe u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem u slučaju da je se može svrstati u državnu potporu, posebno u odnosu na odredbe iz Smjernica za zračni promet.
5. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
5.1. Air France
(73)
Prema navodima prijevoznika Air France snižene naknade koje je FBS naplaćivao na Schönefeldu nisu se odnosile na opću mjeru jer u tom slučaju nije izdana potrebna javna obavijest. Osim toga, trajanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (20 godina) u suprotnosti je s praksom odlučivanja Komisije. Za dugoročnu financijsku potporu nema objektivnog opravdanja i ne može se dokazati poticajni učinak.
(74)
Što se tiče upotrebe terminala B prijevoznika easyJet, AirFrance je smatrao da je to bio jedini terminal predviđen za isključivu upotrebu jednog zračnog prijevoznika. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije bio predmet poziva na podnošenje ponuda. Društvo easyJet jedini je zračni prijevoznik koji na Schönefeldu može ponuditi udobnu i pouzdanu dostavu prtljage.
5.2. Lufthansa
(75)
Društvo Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa”) u svojim je primjedbama istaknulo da se poslovanje triju berlinskih zračnih luka (Tegel, Schönefeld i Tempelhof) razvijalo izrazito pozitivno, a prinos od prodaje u posljednje je tri godine iznosio otprilike […] %. Prema mišljenju prijevoznika Lufthansa Schönefeld su subvencionirali zračni prijevoznici koji su letjeli s Tegela.
5.3. Germania
(76)
Trgovačko društvo Germania Fluggesellschaft mbH („Germania”) smatralo je da su koristi koje je nudio Schönefeld financirane na temelju broja putnika zračne luke Tegel u skladu s Ugovorom o kontroli i prijenosu dobiti sklopljenim između FBS-a i BFG-a. Prema mišljenju trgovačkog društva Germania došlo je do unakrsnog financiranja proizišlog iz načina izračuna naknada i iz veza između upravitelja zračnih luka Schönefeld i Tegel, koje Germania smatra tajnim dogovorom. Prema mišljenju prijevoznika Germania u pogledu pokrića gubitaka FBS nije postupio kao ulagač u tržišnom gospodarstvu. Germania smatra da nije vjerojatno da su se troškovi FBS-a na Schönefeldu mogli pokriti iz poslovanja.
(77)
Trgovačko društvo Germania pozvalo se na činjenicu da su zračni prijevoznici na Schönefeldu na temelju posebnih ugovora o naknadama zračnih luka dobivali potpore za poslovanje. Osim toga, prema mišljenju trgovačkog društva Germania, Pravilnik o naknadama iz 2004. nije bio ni odobren ni objavljen.
(78)
Trgovačko društvo Germania smatralo je da iznos zakupa za upotrebu terminala B koji je naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. To odgovara povlaštenom položaju i državnoj potpori. Isključivim pravom na upotrebu cijelog terminala prijevozniku easyJet omogućeno je da nudi učinkovitiju uslugu, dok ostali zračni prijevoznici nisu imali tu mogućnost.
5.4. DBA
(79)
Prema navodima trgovačkog društva DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA”) koje nudi povoljne letove i koje je bilo pod kontrolom trgovačkog društva Air Berlin (poslovanje prekinuto 2008.), konkurencija u pogledu cijena na berlinskom tržištu zračnog prometa bila je izuzetno jaka. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu zaoštreni su uvjeti tržišnog natjecanja, posebno dolaskom društava Germanwings i easyJet. Na taj način izvršen je pritisak na zračne prijevoznike koji su imali odlazne letove s Tegela, među njima ponajprije na ostale niskotarifne prijevoznike kao što je Air Berlin/DBA.
(80)
DBA smatra da iznos zakupa za upotrebu terminala B naplaćen prijevozniku easyJet nije odgovarao cijeni u uobičajenim tržišnim uvjetima. Osim toga, isključiva upotreba sustava za prijevoz prtljage na terminalu B predstavljala je povlašten položaj, što je relevantno za pravila o državnoj potpori.
5.5. Udruga europskih zračnih prijevoznika
(81)
Udruga europskih zračnih prijevoznika (engl. Association of European Airlines - AEA), koja zastupa interese europskih zračnih prijevoznika, smatra da je unakrsno financiranje između zračnih luka Tegel i Schönefeld te između članova AEA-a koji su ponajprije poslovali iz Tegela te subvencioniranih konkurentnih zračnih prijevoznika sa sjedištem na Schönefeldu diskriminirajuće. Prema AEA-u zračni prijevoznici koji posluju na Schönefeldu bez tog unakrsnog financiranja, koje je u suprotnosti s tržišnim natjecanjem u gospodarskom smislu, ne bi opstali, a naknade na Tegelu mogle su biti znatno niže. Zbog zemljopisne blizine Tegela Schönefeldu nije bilo javne potrebe za subvencijama.
(82)
Osim toga, prema mišljenju AEA-a mjere navedene u odluci u pokretanju postupka objektivno nisu bile opravdane, popusti i poticaji bili su proizvoljni i diskriminirajući te stoga nisu bili u skladu sa Smjernicama za zračni promet.
5.6. Germanwings
(83)
Prema navodima trgovačkog društva Germanwings FBS se prema tom poduzeću redovito ponašao kao privatni ulagač. Unatoč postupnom smanjenju odobrenih popusta, Germanwings je izgradio mrežu linija koje polaze sa Schönefelda. Poduzeće je vjerovalo da su financijski sporazumi sklopljeni s FBS-om u skladu sa zakonom, posebno uzevši u obzir činjenicu da su tri berlinske zračne luke činile jedinstven sustav zračnih luka.
(84)
Trgovačko društvo Germanwings navelo je da se zračne luke Hamburg, Dresden, Leipzig ili Lübeck (30) nisu razmatrale kao primjerene konkurentne alternative Schönefeldu s obzirom na to da taj zračni prijevoznik u prvom redu posluje na linijama unutar Njemačke. S obzirom na kratko trajanje letova na linijama unutar zemlje, navedene su zračne luke previše udaljene od Berlina da bi se mogle smatrati primjerenim alternativama Schönefeldu.
(85)
Trgovačko društvo Germanwings nadalje je navelo da se davanjem terminala B u zakup prijevozniku easyJet krše pravila tržišnog natjecanja i propisi u pogledu državnih potpora s obzirom na to da easyJet ni na koji način nije sudjelovao u financiranju terminala B i da je do zakupa došlo bez odgovarajućeg poziva na podnošenje ponuda. Osim toga, iznos je zakupa prenizak ako se uzme u obzir činjenica da terminal B, za razliku od terminala A i C, raspolaže modernim sustavom za prihvat i otpremu prtljage.
5.7. Zračna luka Lübeck
(86)
Zračna luka Lübeck navodi da na tržištu nisu zabilježene negativne posljedice poslovne strategije FBS-a.
5.8. Ryanair
(87)
Trgovačko društvo Ryanair smatra da, s obzirom na letove na kratke i srednje udaljenosti, nije bilo konkurencije između zračnih luka Dresden, Hamburg i Lübeck s jedne strane i Zračne luke Schönefeld s druge strane. Udaljenost između Schönefelda i Dresdena, Hamburga odnosno Lübecka prevelika je da bi nastala takva konkurencija. Stoga ugovor sa Zračnom lukom Schönefeld ne bi imao posljedice za ostale navedene zračne luke.
(88)
Ryanair je naveo da naknade koje je plaćao Schönefeldu odgovaraju podatcima iz pravilnika o naknadama koji su u skladu sa standardnom praksom u tom sektoru. Ugovor s FBS-om sličan je ugovorima sklopljenima s nizom privatnih zračnih luka i na isti bi ga način sklopio ulagač koji djeluje u skladu s tržišnim gospodarstvom. Ryanair je priložio studiju društva za poslovno savjetovanje […] u okviru koje su istraženi sporazumi između društava Ryanair i FBS. Na temelju komparativne analize Zračne luke Schönefeld sa Zračnim lukama Liverpool i Luton društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da ponašanje FBS-a prema prijevozniku Ryanair odgovara ponašanju koje se očekuje od privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(89)
Prema mišljenju prijevoznika Ryanair Berlin je značajno europsko ekonomsko i upravno središte kao London ili Milano, a time i važno europsko odredište u zračnom prometu. Zračni prijevoznici sa sjedištem u Berlinu stoga mogu biti sigurni u postojanje dovoljnog broja putnika koji bi onamo htjeli otputovati.
5.9. easyJet
(90)
U pogledu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. easyJet je tvrdio da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu, a koji djeluje umjesto FBS-a, jednako tako primijenio takvu strategiju. Činjenica jest da je FBS na temelju te mjere uspio zabilježiti znatan rast broja putnika i poboljšane rezultate na godišnjoj razini.
(91)
Prijevoznik easyJet dalje je naveo da postojanje posebnog sporazuma u pogledu naknada između društava FBS i easyJet ne znači nužno da su odobreni diskriminirajući popusti. Prijevoznik easyJet smatrao je da su drugim zračnim prijevoznicima sa sličnim ciljevima u pogledu rasta pruženi jednaki uvjeti kao prijevozniku easyJet. U svakom slučaju popusti su bili opravdani s obzirom na ekonomiju razmjera koju je nudio easyJet. Većina putnika u zračnoj luci Schönefeld bili su klijenti prijevoznika easyJet, čime je easyJet iznimno pridonio poboljšanju rezultata FBS-a.
(92)
U pogledu upotrebe terminala B easyJet je naveo da nije bila riječ o terminalu zračne luke zatvorenog tipa. Činjenica jest da je easyJet uzeo u zakup odvojen prostor za registraciju i pripadajuće uredske prostore na sjevernom terminalu Zračne luke Schönefeld. Površina je većim dijelom bila javno dostupna i njome su se služili i putnici drugih zračnih prijevoznika. U trenutku potpisivanja ugovora s prijevoznikom easyJet na terminalu B bilo je dovoljno slobodnih kapaciteta. Drugi zračni prijevoznici, prema tome, nisu došli u nepovoljan položaj. Prijevoznik easyJet naglasio je da je od početka poslovanja na Schönefeldu 2004. bilo zračni prijevoznik s daleko najvećim brojem putnika. Isključiva upotreba određenih dijelova terminala B stoga je objektivno opravdana.
(93)
Nadalje, sustav za prihvat i otpremu prtljage na terminalu B prema navodima prijevoznika easyJet samo je odgovarao uobičajenim tehničkim standardima i za easyJet time nije nastala nikakva prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima.
(94)
U pogledu tržišne vrijednosti terminala B easyJet je naveo da je plaćeni zakup iznosio više od tržišne vrijednosti terminala B s obzirom na to da terminal nije ispunjavao zahtjeve prijevoznika easyJet u pogledu kapaciteta. Usporedba zakupa stoga je moguća samo sa sličnim površinama u zračnoj luci Schönefeld ili, u pogledu ureda, s uredskim prostorima u neposrednoj blizini zračne luke.
5.10. FBS
(95)
FBS je uputio na posebnu situaciju u Berlinu, to jest na sustav zračnih luka (koji se izvorno sastojao od triju zračnih luka) i na planove izgradnje središnje zračne luke Berlin-Brandenburg (BER). U 2003. samo je otprilike polovina prometnog kapaciteta Schönefelda bila iskorištena, a iz poslovanja zračne luke nisu se pokrivali troškovi. Prema podatcima FBS-a zatvaranje Schönefelda dovelo bi, među ostalim, do gubitka operativne licencije za Schönefeld, koja je bila neophodna za rad zračne luke BER.
(96)
FBS je naglasio da zračne luke koje Komisija u Odluci o pokretanju postupka navodi kao konkurentne zapravo nisu bile konkurentne berlinskim zračnim lukama jer je zemljopisna udaljenost između pojedinih zračnih luka bila prevelika.
(97)
U pogledu Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti FBS je obrazložio da su takvi ugovori između poduzeća jedne grupe uobičajeni u poslovnom svijetu. FBS je smatrao da je prijenos dobiti između triju berlinskih zračnih luka unutarnje pitanje poduzeća. Prema mišljenju FBS-a sustav zračnih luka činio je jedinstveno poduzeće koje je imalo zajedničke interese i koje je međusobno povezano u skladu s pravom trgovačkih društava. Sustav zračnih luka predstavlja jedinstveno zemljopisno i proizvodno tržište. Prema tome, riječ je o uobičajenoj tržišnoj praksi, a u prethodno navedenom slučaju bilo je i opravdano s gospodarskog stajališta.
(98)
FBS je osporio neke od privremenih zaključaka iz Odluke o pokretanju postupka u pogledu upotrebe državnih sredstava. Prema mišljenju tog poduzeća činjenicom da pravilnik o naknadama trebaju odobriti javna tijela ne opravdava se zaključak da je sredstva FBS-a kontrolirala država. FBS navodi da je sustav pravilnika o naknadama jednako vrijedio za javne i privatne članove društva zračnih luka i njime se javni interes u obavljanju zračnog prometa uzeo u obzir u skladu s pravnim standardima. Prema navodima FBS-a predsjednik vlade pokrajine Brandenburg, koji je bio i član nadzornog odbora FBS-a, nije bio ovlašten za izdavanje uputa nadležnom ministarstvu u pogledu odobravanja pravilnika o naknadama. Nadalje, pri utvrđivanju naknada pravni odnos između zračne luke i zračnih prijevoznika podliježe isključivo privatnom pravu i obvezujući je prema građanskom pravu neovisno o odobrenju nadležnog tijela.
(99)
Osim toga, FBS je obrazložio da pravilnik o naknadama ima jednak učinak kao i opći uvjeti poslovanja i, neovisno o bilo kakvom službenom odobrenju, čini središnji sastavni dio ugovora između zračne luke i zračnog prijevoznika. Isti pravilnik o naknadama, uključujući sustave popusta koje sadržava, od 1. svibnja 2004. nudio se svim zračnim prijevoznicima. Odredbe za pojedine ugovore služile su samo za ugovaranje bilateralnih uvjeta transakcije i detaljno utvrđivanje ciljeva. Na temelju tih ugovora nisu ostvarene nikakve posebne koristi.
(100)
FBS je obrazložio da je 2003. nakon neuspjele privatizacije zbog različite iskorištenosti kapaciteta na dvjema najvažnijim berlinskim zračnim lukama - gotovo potpuno iskorišten kapacitet na Tegelu bez znatnih mogućnosti proširenja, za razliku od znatnih slobodnih kapaciteta na Schönefeldu, budućoj lokaciji BER-a - morao poduzeti mjere za održivo i gospodarski učinkovito obavljanje zračnog prometa u aglomeracijskom području Berlina.
(101)
Osim toga, FBS je obrazložio da je u interesu Grupe FBS bilo održati poslovanje na Schönefeldu s obzirom na buduće poslovanje zračne luke BER. Prema FBS-u čak i privremenim zatvaranjem Schönefelda, de facto bi se onemogućilo postizanje dugoročnog strateškog cilja - poslovanja središnje zračne luke u Berlinu na lokaciji Schönefeld.
(102)
Prema navodima FBS-a poslovanje na Schönefeldu od 2003. do otvorenja zračne luke BER trebalo je stoga premostiti na gospodarski najučinkovitiji mogući način. FBS je dodao da je na prijedlog uglednog društva za poslovno savjetovanje donesena odluka o provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike radi boljeg iskorištavanja raspoloživih kapaciteta Schönefelda. Tu se strategiju za niskotarifne prijevoznike smatralo gospodarski najpovoljnijim rješenjem za FBS jer je ocijenjeno vjerojatnim da će se predloženim pravilnikom o naknadama sa sustavom ciljanih financijskih poticaja koji se postupno smanjuju kratkoročno dovesti do povećanja prometa na Schönefeldu.
(103)
Prema FBS-u strategija za niskotarifne prijevoznike bila je izrazito uspješna. Broj putnika na Schönefeldu naglo se povećao, a broj putnika na ostalim berlinskim zračnim lukama nije se smanjio. FBS je naglasio da je povećani promet doveo do rasta prihoda i da su se gospodarske poteškoće brzo mogle prevladati. Već 2006. rezultati poslovanja (EBIT) FBS-a prvi su put bili pozitivni. Prema FBS-u moglo se očekivati da će se ta pozitivna kretanja nastaviti, što je bilo posebno važno za sposobnost financiranja nove zračne luke.
(104)
FBS je naveo da je strateška promjena pokrenuta 2003. zbog gospodarskih razloga bila neophodna te je tako FBS postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Na temelju poslovnog plana na kojem se temeljila strategija za niskotarifne prijevoznike FBS je mogao izraditi prognozu kojom se pokazalo da poslovanje zračne luke neće ostati neodrživo. FBS je uputio na studiju za čiju je provedbu angažirano revizorsko društvo […] („Studija prvog stručnjaka”). Tom studijom dovršenom 2007. potvrđeno je da su provedba strategije za niskotarifne prijevoznike i uvođenje odgovarajućeg pravilnika o naknadama opravdani sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(105)
FBS je objasnio da su posebni ugovori sklopljeni s određenim niskotarifnim prijevoznicima prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. bili nužni kako bi se zračne prijevoznike potaknulo na dolazak na Schönefeld. FBS je uputio na drugu studiju za koju je angažirano revizorsko društvo […], a koja je jednako tako dovršena 2007. U okviru te studije društvo […] analiziralo je održivost različitih ugovora iz Treće mjere i ustanovilo da je FBS pri sklapanju tih ugovora postupao kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu. Svi pojedini ugovori s različitim zračnim prijevoznicima sklopljeni su na temelju isključivo gospodarskih promišljanja u cilju kratkoročnog poboljšanja gospodarske situacije FBS-a.
(106)
U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. FBS smatra da je pritom bila riječ o bitnom sastavnom dijelu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike i da on time ne predstavlja državnu potporu. Na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike easyJet, jedan od vodećih niskotarifnih prijevoznika u Europi, dobio je poticaj za dolazak na Schönefeld.
(107)
Na temelju uspješnog sklapanja ugovora s prijevoznikom easyJet (koji se smatrao „glavnim korisnikom”) FBS je mogao i druge zračne prijevoznike uvjeriti u dolazak na Schönefeld. Ugovornim odnosom s prijevoznikom easyJet (uključujući obvezu zračnog prijevoznika da na Schönefeldu smjesti određeni najmanji broj zrakoplova) obje su strane dobile veliku sigurnost u pogledu planiranja te je to znatno pridonijelo rastu održivosti Schönefelda.
(108)
FBS je obrazložio da se Ugovorom s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne odstupa uvelike od Pravilnika o naknadama iz 2004. i ne povlači nedopušteno odobravanje koristi. FBS je uputio i na činjenicu da se u Ugovoru o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. upućuje isključivo na Pravilnik o naknadama iz 2006., koji je bio na snazi u tom trenutku.
(109)
FBS je nadalje naglasio da su pojedinačni ugovori s niskotarifnim prijevoznicima sklopljeni prije donošenja Smjernica za zračni promet iz 2005. Potpisivanje nekih ugovora dogodilo se još i prije prihvaćanja Odluke Komisije o Charleroiu (31).
(110)
Osim toga, prema mišljenju FBS-a uzimanjem u zakup prostorija na terminalu B easyJet nije ostvario posebnu korist. Do dodjele cjelokupnog terminala prijevozniku easyJet došlo je zbog gospodarskih i praktičnih razloga, tj. zbog velikog broja putnika tog zračnog prijevoznika na Schönefeldu. Prijevoznik easyJet plaćao je uobičajenu tržišnu cijenu dogovorenu na temelju iznosa zakupa koji su već naplaćeni na Schönefeldu. Dodjela prostora terminala uobičajena je praksa na njemačkim i međunarodnim zračnim lukama. Osim toga, prijevozniku easyJet nisu odobrena nikakva prava na oglašavanje zbog kojih bi on imao prednost pred ostalim zračnim prijevoznicima jer je easyJet - baš kao svi ostali zračni prijevoznici - dobio prava na isticanje svojeg znaka samo u vlastitom prostoru za registraciju putnika.
6. PRIMJEDBE NJEMAČKE
6.1. Uplitanje države
(111)
Njemačka je navela da država nije kontrolirala sredstva FBS-a i da se njihova upotreba ne može pripisati državi. Njemačka tvrdi da predmetni poticaji i popusti nisu bili financirani iz javnih sredstava, nego su rezultat poslovanja poduzeća koje posluje u skladu s privatnim pravom.
(112)
Njemačka je u tom pogledu objasnila da FBS i njegova društva kćeri, unatoč vlasnicima udjela koji su u državnom vlasništvu, nisu bili pod javnom upravom, nego su svjesno podvrgnuti načelima tržišnog natjecanja i slobodnog tržišta. Njemačka je dodala da su vlasnici udjela u državnom vlasništvu od FBS-a očekivali da će ostvariti dobit.
6.2. Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(113)
Njemačka je smatrala da Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti ne sadržava unakrsno financiranje koje bi moglo predstavljati državnu potporu.
(114)
Njemačka je naglasila da su u pogledu javnog prava i prema pravnoj stečevini Europske unije (32) berlinske zračne luke bile povezane tako da su činile jedinstven „sustav zračnih luka”. Svrha je takvog sustava zračnih luka da se različite zračne luke promatraju kao jedna jedina zračna luka s većim brojem uzletno-sletnih staza. FBS i BFG stoga je potrebno smatrati jednim poduzećem. Njemačka je stoga uputila na činjenicu da je sama Komisija navela Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti, zajedničku IT strukturu, centralizirane ključne funkcije i jedinstvene poslovne planove kao kriterije prema kojima se pojedina poduzeća unutar grupe mogu svrstati u neautonomna. (33)
(115)
Prema stajalištu Njemačke prijenos dobiti nije predstavljao prijenos troškova sa Schönefelda na Tegel i Tempelhof. To nije utjecalo na naknade zračne luke na Tegelu. Naknade naplaćene na svim trima zračnim lukama temeljile su se na troškovima koji se odnose na svaku pojedinu zračnu luku.
(116)
Osim toga, Njemačka je navela da je FBS, kao svako drugo privatno poduzeće, primjenjivao strateški plan za dugoročno ostvarivanje dobiti. Glavna je značajka tog plana uspostava jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld.
6.3. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004.
(117)
Prema navodima Njemačke u privremenom zaključku Komisije u Odluci o pokretanju postupka prema kojem pravilnici o naknadama koje nadležno pokrajinsko tijelo nije odobrilo bez rezerve nisu valjani (34) ne odražava se pravilno pravna situacija koja vlada u Njemačkoj. Odobrenje nadležnog pokrajinskog tijela (35) prema članku 43.a njemačkog Zakona o dozvolama u zračnom prometu (Luftverkehrszulassungsordnung) nije preduvjet za valjanost pravilnika o naknadama. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Saveznog vrhovnog suda Njemačke (Bundesgerichtshof - BGH) i nižih sudova u Njemačkoj, kod objavljenih pravilnika o naknadama zračnih luka riječ je o „općim uvjetima poslovanja” (Allgemeine Geschäftsbedingungen) u smislu njemačkoga građanskog prava (36).To bi značilo da bi pravilnici o naknadama, bez obzira na to je li ih odobrilo nadležno tijelo ili nije, funkcionirali kao ugovorni uvjeti koji se standardno nude zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom (37).
(118)
Njemačka smatra da su u presudi Pokrajinskog suda u Potsdamu od 20. listopada 2004., na koju se Komisija pozvala u uvodnoj izjavi 22. Odluke o pokretanju postupka (38), poveznice pogrešno prepoznate. Osim toga, protiv te presude uložena je žalba. U tom pogledu Vrhovni sud pokrajine Brandenburg izdao je naputak da presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu nije održiva. Njemačka je objasnila da je nakon toga tužba u okviru nagodbe u glavnom postupku između strana koje su sudjelovale u pravnom sporu povučena. Presuda Pokrajinskog suda u Potsdamu time nikad nije bila valjana te zbog povlačenja tužbe nema učinka, čak i ako nije izričito ukinuta. Njemačka je uputila na činjenicu da je Pokrajinski sud u Potsdamu u međuvremenu izmijenio mišljenje i u gotovo jednakom predmetu koji je uslijedio odbio tužbu u pogledu pravilnika o naknadama Zračne luke Schönefeld.
6.4. Pojedinačni ugovori koje je FBS sklopio s određenim zračnim prijevoznicima (Druga i Treća mjera)
(119)
Njemačka je objasnila da je sustav naknada i pojedine sporazume s različitim zračnim prijevoznicima u zračnoj luci Schönefeld potrebno promatrati u kontekstu provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike.
(120)
Njemačka je navela da u tom kontekstu berlinske zračne luke kao jedinstven „sustav zračnih luka” nisu bile u međusobnoj konkurenciji. Schönefeld je imao dopunsku funkciju radi rasterećenja Zračne luke Tegel, koja je došla do ruba iskorištenosti kapaciteta. strategija za niskotarifne prijevoznike legitimna je metoda neizravne kontrole prometnog opterećenja. Ta strategija nije dovela do smanjenja broja putnika na Tegelu. Štoviše, obje su zračne luke u godinama prije pokretanja službenog istražnog postupka uspjele znatno povećati broj putnika. Osim toga, berlinske zračne luke na temelju zemljopisne udaljenosti, posebno u pogledu štedljivih putnika niskotarifnih prijevoznika, nisu konkurenti zračnim lukama Leipzig, Dresden, Hamburg ili Lübeck.
(121)
Njemačka navodi kako je za provedbu strategije za niskotarifne prijevoznike bilo važno imati zračnog prijevoznika kao glavnog korisnika koji bi Schönefeldu služio kao temelj za daljnji razvoj poslovanja. To je prvi korak u ostvarivanju velikog prometa u toj zračnoj luci, što bi Schönefeld učinilo privlačnijim za druge zračne prijevoznike. Da su za Schönefeld vrijedili isti uvjeti kao za Tegel, bilo bi nemoguće dobiti takvog glavnog korisnika, što pokazuju neuspjeli pokušaji iz 1990-ih godina da se zračne prijevoznike potakne na premještaj s Tegela na Schönefeld. Za preusmjeravanje prometa i učinkovitu upotrebu kapaciteta Schönefelda bilo je nužno stvoriti poticaje za zračni promet u zračnoj luci Schönefeld. Provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike zračni prijevoznici dobili su odgovarajuće poticaje, među koje je spadao i pravilnik o naknadama koji je sadržavao popuste na količinu i druge financijske poticaje.
(122)
Bilo je nužno provesti strategiju za niskotarifne prijevoznike prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004. posebnim ugovorima s više zračnih prijevoznika kako bi se gubitci Schönefelda ograničili što je prije moguće i kako bi se zauzeo povlašten položaj na tržištu niskotarifnih prijevoznika koje se tada brzo povećavalo. U tom pogledu Njemačka je navela da bi službena izmjena pravilnika o naknadama zračne luke uzrokovala znatne administrativne troškove i ne bi se mogla dovoljno brzo donijeti kako bi se što prije započelo s provedbom strategije za niskotarifne prijevoznike, tj. krajem 2003.
(123)
Njemačka je obrazložila da je FBS poduzimanjem predmetnih mjera postupao kao ulagač u tržišnom gospodarstvu jer su se poslovne odluke FBS-a temeljile na strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedini ugovori sklopljeni su na temelju dobrog poslovnog plana koji je izradilo društvo za poslovno savjetovanje. Osim toga, Njemačka je uputila na ocjene dvaju revizorskih društava, […] i […], koje je FBS angažirao kako bi provjerili odgovara li načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu strategiji za niskotarifne prijevoznike i pojedinim ugovorima, što jest bio slučaj.
(124)
Njemačka navodi da su revizori došli do zaključka da se, ne samo na temelju odluke uprave o novom strateškom usmjerenju nego i u pogledu uvođenja programa financijskih poticaja, moglo dokazati da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji donio jednake odluke. U pogledu Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. i pojedinih ugovora navedenih u tablici 6. (osim ugovora s prijevoznikom V-Bird), društvo […] izračunalo je odgovarajuće neto sadašnje vrijednosti (engl. Net Present Values - NPV), koje su sve bile pozitivne. Društvo […] stoga je došlo do zaključka da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu postupio na isti način kao FBS. Ipak, društvo […] izrazilo je dvojbe u pogledu trajanja Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. koje su stranke izvorno dogovorile. Društvo […] uputilo je na činjenicu da bi, u pogledu tog trajanja ugovora (deset godina s mogućnošću produljenja za još deset godina), razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pri sklapanju takvog ugovora najvjerojatnije uzeo u obzir učinak predmetnog ugovora na buduće poslovanje Zračne luke BER, koja se trebala otvoriti prije isteka Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. (39) Prema društvu […] postojanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. moglo se negativno odraziti na naknade koje je FBS mogao dogovoriti s drugim zračnim prijevoznicima za upotrebu Zračne luke BER, što je utjecalo na održivost buduće zračne luke. Međutim, Njemačka je objasnila da ta promišljanja u pogledu izvorno predviđenog trajanja ugovora sklopljenog s prijevoznikom easyJet 2003. nisu više bila relevantna jer je taj ugovor izmijenjen Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. Ugovor o izmjenama sadržavao je odredbu prema kojoj bi ugovor istekao u trenutku otvorenja Zračne luke BER planiranog 2011.
(125)
Nadalje, Njemačka je u komentarima primjedbi drugih zainteresiranih strana smatrala da su mišljenja nekih zainteresiranih strana o Pravilniku o naknadama iz 2004. i o pojedinim ugovorima s niskotarifnim prijevoznicima jednim dijelom netočna i izvađena iz konteksta. Njemačka je naglasila da se pravilnikom o naknadama Zračne luke Schönefeld trebalo potaknuti uvođenje novih odredišta i da u njemu nije bilo diskriminacije jer je svaki zračni prijevoznik koji je uspio privući dovoljan broj putnika ili je uspostavio nove ili češće linije na Schönefeldu imao koristi od popusta.
6.5. Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(126)
U pogledu upotrebe terminala B prijevoznika easyJet Njemačka je uputila na činjenicu da je easyJet u zakup uzeo samo jedan dio (24 %) iskoristive površine terminala B. Njemačka navodi da je stavljanje uredskih površina i registracijskih pultova na određenom području terminala na raspolaganje određenom zračnom prijevozniku uobičajena praksa na međunarodnim zračnim lukama i ne predstavlja stavljanje u povoljniji položaj.
(127)
U pogledu isključivog prava dodijeljenog prijevozniku easyJet Njemačka je objasnila da s obzirom na veliki broj putnika koje easyJet prevozi, drugi zračni prijevoznici čisto zbog praktičnih razloga nisu mogli upotrebljavati terminal B jer je kapacitet terminala već bio prekoračen zbog prijevoznika easyJet.
(128)
Njemačka je nadalje navela da je i drugim zračnim prijevoznicima odobrena isključiva upotreba određenih dijelova terminala Zračne luke Schönefeld. Posebno je Grupa Lufthansa (Condor, SunExpress i Germanwings) izvorno imala koristi od isključive upotrebe terminala D kad je izgrađen 2004.-2005.
(129)
Nadalje, Njemačka je izrazila dvojbe u pogledu primjedbi nekih zainteresiranih strana o Četvrtoj mjeri i tvrdila je da su neki podatci o zakupu koje su te strane navele pogrešni i neosnovani. Zakup koji je plaćao easyJet određen je s obzirom na zakup za Schönefeld u uobičajenim tržišnim uvjetima. Njemačka je smatrala da, suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih stranaka, zakupi na Schönefeldu nisu bili usporedivi s onima na Tegelu.
(130)
U pogledu moguće prednosti za easyJet na temelju posebnog sustava za prijevoz prtljage na terminalu B Njemačka je objasnila da je taj sustav proizvelo isto poduzeće koje je proizvelo sustav za prijevoz prtljage na terminalu A i da je napravljen u skladu s istim tehničkim standardima. Ipak, zbog ugrađene rendgenske tehnike sustav je na terminalu B složeniji; iz toga proizlaze manji tehnički kapacitet, dulje trajanje otpreme prtljage i češće smetnje. U toj mjeri sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u odnosu na zračne prijevoznike koji zračni promet obavljaju preko terminala A u biti predstavlja nedostatak za easyJet. Osim toga, na temelju rasporeda zgrada prtljaga s terminala A može se prenijeti do zrakoplova koji čeka u znatno kraćem roku nego s terminala B. Time za easyJet nastaje još jedan nedostatak u odnosu na zračne prijevoznike smještene na terminalu A.
(131)
Njemačka je tvrdila da, suprotno primjedbama nekih zainteresiranih strana, sustav za prijevoz prtljage za easyJet nije bio obnovljen. Rendgenski uređaj zbog sigurnosnih razloga 2003. jednostavno je ugrađen u postojeći sustav za prijevoz prtljage.
(132)
Naposljetku, Njemačka je navela da je upućivanje putnika koje easyJet otprema na terminal B provedeno na temelju nediskriminirajućih i ispravnih kriterija, iako bez prethodnog poziva na podnošenje ponuda, no on za takve slučajeve nije propisan njemačkim pravom ili pravom Unije. Kad se easyJet 2004. odlučio na početak poslovanja na Schönefeldu, prema tvrdnjama Njemačke bilo je jasno da će taj zračni prijevoznik otpočetka imati značajan udio u ukupnom prometu zračne luke. Činjenica jest da je easyJet već 2004. bio zaslužan za 30 % ukupnog prometa na Schönefeldu. Bilo je primjereno i opravdano promet prijevoznika easyJet okupiti na jednom terminalu, pri čemu se terminal B smatrao najprimjerenijim terminalom s obzirom na slobodne kapacitete. Njemačka navodi da pristup Schönefeldu drugim zračnim prijevoznicima nije bio ni uskraćen ni ograničen jer je zračna luka nudila dovoljne kapacitete za sve zračne prijevoznike koji bi mogli biti zainteresirani.
7. OCJENA MJERA
(133)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.
(134)
Kriteriji utvrđeni u članku 107. stavku 1. kumulativni su. Radi utvrđivanja predstavlja li mjera državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, treba biti ispunjen svaki od sljedeća četiri preduvjeta. Financijsku potporu:
-
dodjeljuje država članica ili se dodjeljuje putem državnih sredstava;
-
njome se određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe stavlja u povoljniji položaj;
-
njome se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje; i
-
ona utječe na trgovinu među državama članicama.
(135)
U ovom predmetu Njemačka je navela argument da je FBS uvijek postupao kao što bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti postupao u sličnoj situaciji, tako da iz predmetnih mjera nije nastala gospodarska korist koju poduzeće ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Ako ti argumenti odgovaraju istini, mjere koje je proveo FBS ne predstavljaju državne potpore.
7.1. Načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu - opća razmatranja
(136)
Kako bi prosudila nastaje li na temelju određenog ugovora koji su sklopili javno poduzeće i treća osoba u pogledu isporuke robe ili usluga gospodarska korist, Komisija istražuje bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu čiji je cilj održivost u usporedivoj situaciji poduzeo slične mjere. Ponašanje javnog poduzeća kao što je FBS potrebno je usporediti s ponašanjem hipotetskog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu u pogledu toga kako bi taj ulagač u tržišnom gospodarstvu postupao pri sklapanju predmetnog posla, uzevši u obzir informacije koje su dostupne i kretanja koja se očekuju u tom trenutku te neovisno o događajima koji slijede.
(137)
Kriterij očekivane održivosti za predmetno javno poduzeće stoga je od najveće važnosti. To ne znači nužno da ulagač mora sklopiti posao samo radi ostvarenja kratkoročne održivosti kako posao ne bi sadržavao državnu potporu. Prema presudi Suda ponašanje javnog ulagača može se usporediti s ponašanjem privatnog ulagača koji se vodi dugoročnim izgledima održivosti (40).
(138)
U ovom predmetu Komisija je najprije provjerila je li strategija za niskotarifne prijevoznike koju FBS provodi od 2003. mogla donijeti srednjoročne i dugoročne pozitivne rezultate i bi li radi održivosti bilo opravdano zatvoriti Schönefeld. Nakon toga Komisija je pregledala svaku pojedinu mjeru koja je bila predmet službenog istražnog postupka prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu. Iz te provjere proizišlo je da u slučaju ispitanih mjera nije bila riječ o državnim potporama.
7.2. Prethodna analiza: ocjena strateških opcija FBS-a sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu
(139)
U odjeljcima 2., 3.1. i 3.2. opisane su gospodarske poveznice na temelju kojih je FBS upravljao zračnom lukom Schönefeld početkom 1990-ih i 2003.
(140)
Kako je navedeno u tim odjeljcima, FBS je upravljao i ostalim berlinskim zračnim lukama, Tempelhofom i Tegelom. Zbog posebnih značajki i položaja unutar grada Tempelhof otpočetka nije razmatran kao primjerena infrastruktura za proširenje. Tegel je bio moderna zračna luka koja je za zračne prijevoznike i putnike općenito bila privlačnija od Schönefelda jer je raspolagao modernijim infrastrukturama i bio bliži središtu grada. U 1990-ima kapacitet Tegela već je bio gotovo potpuno iskorišten i nije se mogao znatno proširiti radi sprečavanja dugoročnih ograničenja u pogledu kapaciteta. S druge strane, kapacitet Schönefelda bio je daleko od iscrpljenoga i zračna se luka prema potrebi mogla proširiti.
(141)
Drugi važan element u tom pogledu bili su izgledi za stvaranje jedinstvene zračne luke za Berlin koja bi trebala zamijeniti sve postojeće berlinske zračne luke i čije bi sjedište bilo na Schönefeldu. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., odluka o provedbi tog projekta postala je službena konsenzusom među njemačkom saveznom vladom i pokrajinama Berlin i Brandenburg u svibnju 1996.
(142)
Treći važan element bio je neuspjeli pokušaj da se 1990-ih dio zračnog prometa premjesti s Tegela na Schönefeld te činjenica da se, nakon stagnacije u drugoj polovini 1990-ih, zračni promet na Schönefeldu od 2000. do 2003. stalno smanjivao. Javna tijela morala su 2003. priznati da je privatizacija berlinskih zračnih luka neuspjela.
(143)
To je 2003. dovelo do toga da su nadležna tijela i FBS istraživali različite strateške opcije koje su bile na raspolaganju FBS-u. U to vrijeme, kako je navedeno u prethodnom tekstu, cilj stvaranja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na lokaciji Schönefeld uz uključivanje dijela postojeće infrastrukture na Schönefeldu nije doveden u pitanje. (41) Cilj FBS-a i javnih tijela bio je, prema tome, za razdoblje od 2003. do otvorenja BER-a planiranog za 2011. pronaći optimalnu strategiju za Schönefeld. U tom pogledu, kako je već navedeno u uvodnoj izjavi 28., društvo za poslovno savjetovanje angažirano je za provedbu studije („Studija društva za poslovno savjetovanje”) u okviru koje je preporučena strategija za privlačenje niskotarifnih zračnih prijevoznika (strategija za niskotarifne prijevoznike).
(144)
Uz strategiju za niskotarifne prijevoznike (opcija 1.) FBS je mogao i nastaviti strategiju koja se do tog trenutka provodila na Schönefeldu (opcija 2.) ili privremeno zatvoriti Schönefeld do otvorenja nove Zračne luke BER (opcija 3.).
7.2.1. Usporedba opcija 1. i 2.
(145)
Kako je objašnjeno u nastavku, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti, a koji bi postupao na mjestu FBS-a bilo bi opravdano odabrati opciju 1., a ne opciju 2..
Studija društva za poslovno savjetovanje
(146)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 29. i 30., društvo za poslovno savjetovanje ukazalo je na činjenicu da je zbog višestrukih strukturnih razloga postojao potencijal za znatno proširenje zračnog prometa u Berlinu i da je Berlin, za razliku od drugih zračnih luka u glavnim gradovima, 2003. još pokazivao znatan potencijal za uspostavu i rast prometa niskotarifnih prijevoznika.
(147)
Društvo za poslovno savjetovanje napravilo je usporedbu Berlina i drugih glavnih gradova u pogledu prometa niskotarifnih prijevoznika. Pokazalo se da je broj letova niskotarifnih prijevoznika po stanovniku na području velegrada u Berlinu bio znatno niži (0,011) nego u drugim europskim velegradovima kao što su London (0,029), Bruxelles (0,040), Köln (0,030) i Dublin (0,051). Usporedbom se pokazalo i da je postotni udio letova niskotarifnih prijevoznika u ukupnim letovima u Berlinu bio znatno niži nego u drugim važnim europskim gradovima. S obzirom na te brojke, procjenjuje se da se postotni udio mogao povećati s […] na najmanje […], a možda čak i na […].
(148)
Na temelju iskustava u drugim važnim gradovima društvo za poslovno savjetovanje procijenilo je da bi uvođenjem mjera za širenje prometa niskotarifnih prijevoznika dvije trećine dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika činili „novi putnici”, odnosno putnici koji ne bi letjeli iz Berlina kad na temelju predmetnih mjera ne bi postojala dodatna ponuda niskotarifnih prijevoznika (42). Prema društvu za poslovno savjetovanje očekivalo se da će se dio tih „novih putnika”„povući” iz drugih prometnih sektora kao što su željeznica ili autobusi.
(149)
Na temelju tih analiza potencijal za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu prema prognozama društva za poslovno savjetovanje kratkoročno, odnosno od 2003. do 2005., predstavljao je povećanje od 600 000 do 900 000 dodatnih putnika godišnje, a srednjoročno, odnosno od 2005. do 2010., povećanje od 300 000 dodatnih putnika godišnje. Zbog tog velikog povećanja moglo se očekivati da će se na Schönefeldu moći otpremiti od tri do 4,2 milijuna putnika više nego 2003. To je značilo da je FBS ukupno mogao očekivati od 4,7 do 5,9 milijuna putnika na Schönefeldu 2010. (43)
(150)
Nadalje, u studiji društva za poslovno savjetovanje detaljno je procijenjena provedivost strategije usmjerene na niskotarifne prijevoznike na Schönefeldu, pri čemu su istražene moguće prepreke i čimbenici koji bi mogli umanjiti uspjeh te strategije.
(151)
Najprije su detaljno analizirani operativni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika, koji se od zahtjeva tradicionalnih zračnih prijevoznika razlikuju na više načina. Analiza se temelji na situaciji u brojnim europskim zračnim lukama kojima se koriste niskotarifni prijevoznici. Iz nje su proizišli sljedeći glavni zahtjevi niskotarifnih prijevoznika:
-
kratko vrijeme stajanja zrakoplova (25 - 30 minuta (44)) - najvažniji zahtjev;
-
usluge zračne luke pri otpremi putnika i prtljage svedene na najmanju moguću mjeru, ali visok standard kvalitete u pružanju traženih usluga;
-
ukrcavanje u zrakoplov pješice („walk-boarding”) (45) umjesto skuplje upotrebe mostova za ulazak putnika, uz malu udaljenost između terminala i stajanke;
-
jednostavna i funkcionalna infrastruktura bez skupih IT sustava, intuitivno i jednostavno usmjeravanje unutar zračne luke;
-
dobra prometna povezanost zračne luke;
-
isključiva dodjela izlaza, šaltera za prodaju karata i registraciju te dovoljna raspoloživost uredskih površina za niskotarifne prijevoznike.
(152)
Prema mišljenju društva za poslovno savjetovanje Schönefeld je u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Na Schönefeldu je posebno bilo moguće kratko stajanje zrakoplova u operativnom smislu. Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje naglasilo je postojanje optimalne prometne povezanosti zračne luke autobusom, željeznicom i cestom. Ipak, studijom su utvrđene različite relativno nevažne praznine i nedostatci u pogledu ukrcavanja pješice, isključive dodjele prostora terminala i uredskih površina, intuitivnog usmjeravanja unutar zračne luke te udaljenosti između terminala i stajanki. Djelomično temeljeno na rješenjima provedenima u drugim zračnim lukama kojima se služe niskotarifni prijevoznici, društvo za poslovno savjetovanje predložilo je niz relativno ograničenih mogućih prilagodbi kako bi se u potpunosti ispunili zahtjevi niskotarifnih prijevoznika zainteresiranih za pokretanje poslovanja na Schönefeldu. Opsežna ulaganja u infrastrukturu ili znatne promjene postojeće infrastrukture nisu se smatrali nužnima. Posebno se činilo da je u pogledu ukrcavanja pješice moguće postojećoj infrastrukturi u roku od nekoliko mjeseci i uz niske troškove dodati dodatne izlaze za ukrcavanje pješice.
(153)
Nadalje, društvo za poslovno savjetovanje ocijenilo je pritisak tržišnog natjecanja kojem bi poslovanje niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu bilo izloženo u slučaju da se FBS odluči na širenje u pogledu niskotarifnih prijevoznika. Društvo za poslovno savjetovanje zaključilo je da bi pritisak tržišnog natjecanja bio ograničen, posebno jer su najbliže međunarodne zračne luke kao što su Dresden, Leipzig ili Hannover, koje bi mogle obavljati znatan promet niskotarifnih prijevoznika, previše udaljene da bi predstavljale veću prijetnju. Prema navodima društva za poslovno savjetovanje to potvrđuje mogućnost da se na Schönefeldu zaista upotrijebi znatan potencijal za promet niskotarifnih prijevoznika na prostoru Berlina.
(154)
Osim toga, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite mogućnosti koje je FBS imao na raspolaganju kako bi niskotarifnim prijevoznicima ponudio privlačne naknade zračne luke. Taj se aspekt smatrao ključnim elementom moguće strategije za niskotarifne prijevoznike. Zaista, neosporno je da niskotarifni prijevoznici na temelju vlastite cjenovne politike prema putnicima, koja proizlazi iz strategije usmjerene na velik broj putnika i privlačne cijene, zahtijevaju niske naknade od upravitelja zračnih luka. Budući da je kod niskotarifnih prijevoznika usto često riječ o zračnim prijevoznicima koji nude izravne letove („point-to-point”), a ne čvorišnu mrežu zrakoplovnih linija („hub-and-spoke”), niskotarifni prijevoznici na vrlo fleksibilan i dinamičan način mogu uvoditi nove zrakoplovne linije, ukidati postojeće linije ili povećati ili smanjiti učestalost letova. Na taj način mogu stvoriti veći pritisak na upravitelja zračne luke kako bi dobili najniže moguće naknade zračne luke. Stoga je bilo jasno da bi strategija za niskotarifne prijevoznike bez privlačnijeg sustava naknada zračne luke na Schönefeldu bila osuđena na propast.
(155)
Opcije koje je društvo za poslovno savjetovanje istražilo i ocijenilo bile su sljedeće: i. općenito smanjenje naknada zračne luke, ii. popusti na količinu, iii. razlika s obzirom na rezultate i iv. kombinacija navedenih osnovnih opcija. Na temelju pravne provjere i ekonomske ocjene tih opcija preporučen je pristup sastavljen od kombinacije općenitog smanjenja naknada zračne luke, popusta na količinu u pogledu broja putnika te razlike u naknadama s obzirom na ponuđene usluge, pri čemu bi ta razlika prije svega značila oslobođenje od naknada za stajanje zrakoplova kraće od 30 minuta. Uz iznimku općenitog smanjenja naknada zračne luke, te su mjere posebno bile namijenjene niskotarifnim prijevoznicima koji se premjeste na Schönefeld, a nisu bile osmišljene za zračne prijevoznike koji su se već poslovali na Schönefeldu. Smisao te strategije bilo je privlačenje novih zračnih prijevoznika bez negativnih posljedica za prihode koje su ostvarivali zračni prijevoznici koji su već poslovali na Schönefeldu.
(156)
Naposljetku, društvo za poslovno savjetovanje istražilo je i analiziralo različite moguće mjere kojima bi se povećali prihodi nevezani za zračni prijevoz (nezrakoplovni prihodi) - posebno iz poslovanja restorana i maloprodajnih lanaca, parkirališta, shuttle prijevoza, površina za oglašavanje itd. U tim preporukama uzeti su u obzir obujam i vrsta (46) dodatnog prometa koji se očekivao na temelju predložene strategije za niskotarifne prijevoznike.
(157)
Društvo za poslovno savjetovanje studiju je temeljilo na čvrstoj metodologiji i provelo je detaljnu ocjenu u kojoj su uzeti u obzir svi relevantni čimbenici. Temeljitu analizu posebno predstavlja kvantifikacija potencijala za dodatni promet niskotarifnih prijevoznika temeljena na posebnim značajkama berlinskog prostora i na iskustvu velikih „referentnih zračnih luka”. Opravdano je bilo i provjeriti u kojoj mjeri konkurentne zračne luke mogu omesti strategiju za niskotarifne prijevoznike, pri čemu su zaključci te analize nedvojbeni. Utemeljeni su i ispitivanje zahtjeva niskotarifnih prijevoznika koji su mogli biti zainteresirani za pokretanje poslovanja na Schönefeldu te istraživanje mjera kojima bi Schönefeld u potpunosti mogao ispuniti te zahtjeve. Činjenica je da je ta analiza sustavna i vrlo detaljna. Isto vrijedi i za analizu različitih mogućih sustava naknada zračne luke kojima se namjeravalo privući niskotarifne prijevoznike.
(158)
Nadalje, uputilo se na činjenicu da je društvo za poslovno savjetovanje u okviru studije izradilo niz dokumenata za FBS, koji su s dokumentima koje je FBS samostalno izradio (uključujući ex ante plan financiranja od 5. rujna 2003. s prognozama u pogledu održivosti) činili osnovu za odluku FBS-a. U tablici 8. nalazi se pregled financijskih rezultata očekivanih 2003. na temelju strategije za niskotarifne prijevoznike i na temelju strategije prema kojoj bi FBS i dalje bio usmjeren na tradicionalni promet (u studiji drugog stručnjaka to je „opcija 1.”). U pogledu strategije za niskotarifne prijevoznike uzeta su u obzir dva scenarija, jedan „pesimističan scenarij” i jedan „realističan scenarij”, koji se razlikuju prema količini očekivanog dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika.
Tablica 8.
Financijske posljedice opcije 1. i opcije 2. u pogledu očekivane profitne marže na Schönefeldu u razdoblju od 2003. do 2012. (u milijunima EUR)
2003.
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Profitna marža bez niskotarifnih prijevoznika (opcija 1.)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 2. - „pesimistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Profitna marža s niskotarifnim prijevoznicima (opcija 3. - „realistični scenarij”)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
Plan financiranja FBS-a.
(159)
I za „realistični” i za „pesimistični” scenarij navedene procjene izvedene su iz prognoza društva za poslovno savjetovanje u pogledu dodatnog prometa niskotarifnih prijevoznika. Tim procjenama uglavnom se potvrđuje da strategija za niskotarifne prijevoznike dovodi do povoljnije financijske situacije od hipotetske situacije u kojoj se FBS i dalje drži tradicionalnih zračnih prijevoznika. Činjenica jest da bi FBS pri odabiru opcije 1. do 2012. morao računati na dodatne znatne gubitke, koje ne bi mogao bitno umanjiti. S druge strane, pri provedbi strategije za niskotarifne prijevoznike moglo se očekivati jasno i stalno smanjenje gubitaka, pri čemu se u „realističnom scenariju” od 2009. moglo računati na povrat održivosti.
(160)
Zaključke studije društva za poslovno savjetovanje povezane s vlastitim prognozama FBS-a razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti smatrao bi čvrstom osnovom za donošenje strateške odluke. Za takvog razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu stoga bi bilo opravdano odabrati opciju 1. umjesto opcije 2.
Studija prvog stručnjaka
(161)
Kako je već navedeno, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („prvi stručnjak”) za provedbu studije kako bi se materijal na kojem se temeljila odluka FBS-a o strategiji za niskotarifne prijevoznike podvrgnuo testiranju otpornosti na stres („Studija prvog stručnjaka”). U studiji dovršenoj 2007. zaključeno je da je, sa stajališta ulagača u tržišnom gospodarstvu, bilo opravdano uvesti strategiju za niskotarifne prijevoznike s odgovarajućim pravilnikom o naknadama, tj. s Pravilnikom o naknadama iz 2004. Prvi stručnjak temeljio je analizu na nizu dokumenata iz 2003., posebno na planu financiranja koji je FBS izradio za razdoblje od 2004. do 2012. i na dokumentima koje je društvo za poslovno savjetovanje izradilo za FBS u okviru studije.
(162)
Zaključci prvog stručnjaka u skladu su sa zaključcima studije društva za poslovno savjetovanje. Iako studija prvog stručnjaka nije mjerodavna za ocjenu Komisije, ona ipak predstavlja dodatni element kojim se potvrđuje da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu bilo opravdano odlučiti se za opciju 1., a ne za opciju 2.
Zaključak
(163)
S obzirom na prethodna razmatranja, zaključuje se da bi za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi srednjoročnim do dugoročnim izgledima održivosti i koji bi postupao na mjestu FBS-a, 2003. bilo opravdano izabrati opciju 1., a ne opciju 2.
7.2.2. Opcija 3. u usporedbi s opcijama 1. i 2.
(164)
Kako je već navedeno, zatvaranje Zračne luke Schönefeld (opcija 3.), barem do otvorenja BER-a, bilo je moguća opcija za FBS. FBS je tu odluku mogao donijeti i prije 2003. (godina u kojoj se FBS odlučio na uvođenje strategije za niskotarifne prijevoznike) i poslije te godine. Na temelju raspoloživih dokumenata čini se da FBS nikad nije ozbiljno razmatrao tu mogućnost, barem ne od sklapanja Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti 1992. Povrh toga, prednosti te opcije nisu analizirane u studiji društva za poslovno savjetovanje.
(165)
Kako bi se odredilo bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti tu opciju smatrao povoljnijom od opcija 1. i 2., važno je uzeti u obzir projekt Zračne luke BER. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 14., planiranje izgradnje jedinstvene zračne luke za Berlin započelo je u siječnju 1992., a 20. lipnja 1993. objavljeno je da se područje južno od Schönefelda, pokraj postojeće zračne luke, razmatra kao jedna od mogućnosti za lokaciju infrastrukture nove zračne luke BER. Time je već 1992./1993. izgradnja nove jedinstvene zračne luke za Berlin na Schönefeldu prestala biti obična mogućnost. Ta je mogućnost konsenzusom koji su 28. svibnja 1996. potpisale njemačka savezna vlada i savezne pokrajine Berlin i Brandenburg postala činjenica koja otad nikad nije dovedena u pitanje.
(166)
S obzirom na to, zatvaranje Schönefelda za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu izazvalo bi niz bitnih nedostataka. Najprije je potrebno podsjetiti na činjenicu da je Tegel, dok se poslovanje na Tempelhofu postupno obustavljalo, od 1990-ih sve više poslovao na granici kapaciteta; usto se promet na Tegelu, kako je prikazano u tablici 1., u tom razdoblju znatno povećao (47).Tegel ni u kojem slučaju nije mogao izdržati ukupan promet na području Berlina. Schönefeld je bio potreban radi osiguranja dovoljnog kapaciteta zračnih luka u Berlinu, a zatvaranje Schönefelda dovelo bi do znatnog ograničenja kapaciteta. Činjenica je da je od 1991. do 2003. na Schönefeldu otpremljeno od 13 % do 20 % ukupnog broja putnika u zračnom prometu u Berlinu. Schönefeld je bio najpotrebniji u vršnim razdobljima, odnosno u razdobljima kad je u Berlinu bilo potrebno otpremiti velik broj čarterskih letova. Osim toga, Schönefeld je bio neizostavan i za teretne letove jer Schönefeld, za razliku od Tegela, ima 24-satnu dozvolu, zbog čega su ondje mogući i noćni letovi. Osim toga, Tegel i Tempelhof nije bilo moguće proširiti na način kojim bi se dugoročno riješio problem ograničenja kapaciteta (48).
(167)
Usto, Schönefeld je imao znatne slobodne kapacitete, zbog čega je mogao izdržati dodatni promet. Kako je prikazano u tablici 1., postojanje Schönefelda predstavljalo je mogućnost za znatan porast zračnog prometa u Berlinu tijekom vremena, posebno od uvođenja strategije za niskotarifne prijevoznike 2003. Promet u Berlinu od 2003. do 2006. stvarno se povećao s 13,3 milijuna na 18,4 milijuna putnika, pri čemu je Schönefeld apsorbirao više od 80 % tog rasta. Stoga se zatvaranjem Schönefelda Berlinu ne bi samo oduzeo bitan udio postojećeg prometa, već i velik udio potencijala za rast.
(168)
Izgledi da bi zatvaranje zračne luke dovelo do ograničenja kapaciteta na području u kojem se nalazi zračna luka i do ograničenja mogućnosti za rast zračnog prometa na tom području sami po sebi ne bi nužno trebali razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti, a ne javnim političkim ciljevima, odvratiti od zatvaranja. U predmetnom slučaju, međutim, zatvaranje Schönefelda i njegove posljedice za ukupni kapacitet infrastrukture zračnih luka na području Berlina, a time i za ukupan zračni promet na tom području, u znatnoj bi se mjeri odrazili na promet u zračnoj luci BER, kao jedinoj budućoj zračnoj luci na području Berlina, na početku njezina poslovanja. U slučaju zatvaranja Schönefelda, BER bi počeo poslovati u znatno lošijim uvjetima, odnosno sa znatno manjim prometom, nego u slučaju nastavka poslovanja Schönefelda. Ta bi činjenica razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji postupa na mjestu FBS-a odvratila od zatvaranja Schönefelda jer bi se zatvaranje odrazilo na održivost poduzeća.
(169)
Da se Schönefeld zatvorio prije otvorenja BER-a, FBS bi morao uspostaviti cjelokupan početni promet na BER-u. Usto bi zračne prijevoznike koji su poslovali na Tegelu trebalo uvjeriti da poslovanje premjeste u novu zračnu luku (umjesto da samo obustave poslovanje). Osim toga, FBS bi morao uvjeriti zračne prijevoznike koji ne nude letove prema Berlinu da započnu poslovanje u Berlinu. Takva bi situacija bila znatno nepovoljnija nego da Schönefeld i dalje posluje u trenutku otvorenja BER-a. U potonjem scenariju znatan bi udio početnog prometa nove zračne luke nastao na „prirodan” način na temelju zračnih prijevoznika koji već posluju na Schönefeldu i zračnih prijevoznika koje bi se od 2003. privuklo u okviru strategije za niskotarifne prijevoznike.
(170)
Osim toga, zatvaranje Schönefelda donijelo bi dalekosežne administrativne posljedice za projekt BER-a. Zatvaranje Schönefelda značilo bi povlačenje njegove operativne licencije. Stoga bi za novu zračnu luku bili potrebni potpuno nov postupak planiranja i potpuno nova operativna licencija. S druge strane, u slučaju nastavka poslovanja na Schönefeldu, za otvorenje BER-a bilo bi potrebno samo proširenje operativne licencije Schönefelda. Posljedica toga bio bi znatno jednostavniji upravni postupak s bitno nižim izdatcima, manje utrošenog vremena i daleko nižom razinom nesigurnosti u pogledu ishoda postupka. U slučaju potpuno novog postupka planiranja i novih operativnih licencija, nesiguran ishod procjene utjecaja projekta na okoliš predstavljao bi posebno velik čimbenik nesigurnosti. Osim toga, postoji jednoglasan stav o tome da je, u pogledu prihvaćanja javnosti, potpuno nov projekt zračne luke znatno osjetljivija tema od proširenja infrastruktura zračne luke koje se već upotrebljavaju.
(171)
Obustava poslovanja na Schönefeldu prouzročila bi i troškove u pogledu otpuštanja zaposlenika te kasnije traženje, zapošljavanje i osposobljavanje novih zaposlenika, što bi za otvorenje BER-a bilo nužno. To bi dovelo do dodatnih troškova i operativnih poteškoća u odnosu na scenarij u kojem bi osoblje na Schönefeldu bilo izravno dostupno za rad u novoj zračnoj luci pri njezinu otvorenju.
(172)
Kvantifikacija navedenih aspekata teška je ponajprije iz razloga što se oni odnose na kratkoročnu, srednjoročnu i dugoročnu gospodarsku situaciju buduće zračne luke. Neosporno je, međutim, da ti aspekti u velikoj mjeri utječu na gospodarske uvjete za otvorenje i poslovanje BER-a te na provedivost projekta koji je od velike strateške važnosti za FBS. Stoga je te negativne okolnosti, čak i na kvalitativnoj osnovi, potrebno smatrati dovoljno ozbiljnima te one premašuju moguće prednosti u obliku uštede na fiksnim troškovima koju bi se moglo očekivati u slučaju zatvaranja Schönefelda. To posebno vrijedi u slučaju u kojem se moglo očekivati da će strategija usmjerena na proširenje prometa niskotarifnih prijevoznika na Schönefeldu dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata.
7.2.3. Zaključak prethodne analize
(173)
S obzirom na prethodna obrazloženja zaključeno je da sa stajališta razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi bilo opravdano zatvoriti Schönefeld ni u jednom trenutku od 1992. do otvorenja BER-a. Nadalje, razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti između triju strateških opcija raspoloživih 2003. odlučio bi se za opciju 1., odnosno za strategiju za niskotarifne prijevoznike, a ne za opcije 2. ili 3. Kao dio te strategije niskotarifnim prijevoznicima ponudio bi povoljne naknade zračne luke (i/ili financijske poticaje za smanjenje troškova povezanih s naknadama zračne luke) kako bi ih uvjerio u dolazak na Schönefeld.
7.3. Ocjena Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti (Prva mjera)
(174)
U Odluci o pokretanju postupka Komisija se pitala je li FBS u pogledu stalnih gubitaka na Schönefeldu postupio kao razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu kad je gubitke na razini Grupe FBS nastale na Schönefeldu nadoknadio s pomoću dobiti nastale iz poslovanja na Tegelu i Tempelhofu. (49)
(175)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti potpisan je 6. kolovoza 1992., odnosno davno prije nego što je donesena presuda u predmetu Aéroports de Pariz (50)12. prosinca 2000. Njemačka su tijela mogla opravdano pretpostaviti da financiranje infrastrukture zračne luke nije predstavljalo državnu potporu te stoga u skladu s tim te mjere nije bilo potrebno prijaviti Komisiji. Iz toga proizlazi da Komisija sada na temelju pravila o državnim potporama ne smije preispitivati valjanost mjera financiranja odobrenih prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (51), tj. prije 12. prosinca 2000. (52) Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti stoga bi tek nakon navedenog datuma mogao predstavljati državnu potporu. Vremenski okvir istrage Komisije u pogledu te mjere stoga je ograničen na razdoblje koje počinje 12. prosinca 2000. i završava na dan pokretanja službenog istražnog postupka.
(176)
Njemačka je objasnila da je sklapanje ugovorâ o kontroli i prijenosu dobiti unutar grupe društava uobičajena poslovna praksa, posebno sa stajališta propisa o porezu na dobit. Nadalje, „nadoknađivanje” gubitaka i dobiti nastalih u različitim društvima jedne grupe jednako je tako uobičajeno. To se može učiniti u obliku ugovora o prijenosu dobiti ili kao isplata dividendi društava kćeri matičnim društvima. Sama činjenica da je Grupa FBS 1992. sklopila ugovor o kontroli i prijenosu dobiti i otad ga održala ne može se stoga smatrati državnom potporom.
(177)
Komisija je u pogledu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu već objasnila sljedeće: „[…] da je potreban velik diskrecijski prostor za donošenje odluka o ulaganjima u poduzeća. Međutim, načela [načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu] moraju se primijeniti kad je u potpunosti sigurno da ne postoji drugo vjerojatno objašnjenje za osiguranje javnih sredstava od onog da ih se smatra dodijeljenom potporom. Primjenjuju se i onda kad se u državnom holding društvu neodrživi dijelovi poduzeća financiraju održivim dijelovima poduzeća. To se događa u privatnim poduzećima kad predmetno poduzeće primjenjuje strateški plan s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit ili kad unakrsno financiranje predstavlja korist za cijelu grupu poduzeća. U slučaju unakrsnog subvencioniranja u državnim holding društvima Komisija će uzimati u obzir slične strateške ciljeve.” (53)
(178)
Stoga se u tom slučaju unakrsno financiranje ne može smatrati stavljanjem Schönefelda u povlašten položaj ako je ono dio strateškog plana s dugoročnije ostvarivom dobiti ili ako ono predstavlja korist za cijelu Grupu FBS.
(179)
S obzirom na sve razloge navedene u odjeljku 7.2.2. barem od 1992., a time i davno prije presude u predmetu Aéroports de Pariz (54), jasno je da je bilo opravdano održati poslovanje na Schönefeldu umjesto da se zračna luka zatvori, čak i ako bi se gubitci bilježili godinama. Zatvaranjem Schönefelda čak bi se zračnoj luci BER (koja bi kao buduća jedina zračna luka u Berlinu barem dugoročno trebala bilježiti dobit) nanijela ozbiljna gospodarska šteta i ugrozila provedivost tog važnog strateškog projekta. Odluka o izgradnji jedinstvene zračne luke u Berlinu nije se temeljila samo na razmatranjima u pogledu iskorištenosti površine i okoliša, nego se odnosila i na očekivani porast prometa i povećane prihode. Kako je navedeno u odluci Komisije o odobrenju potpora za zračnu luku BER, uspjeh očekivanog porasta broja putnika u Berlinu (55) ovisio je o samo jednoj zračnoj luci (56). Kako bi se održalo poslovanje Schönefelda i ispunio kasniji cilj pretvaranja Schönefelda u održivu zračnu luku (tako što bi se najprije potaknulo zračne prijevoznike da se premjeste na Schönefeld, a potom i provela strategija za niskotarifne prijevoznike), bilo je potrebno osigurati održivost Schönefelda upotrebom dijela dobiti ostvarene na Tegelu i Tempelhofu za financiranje Schönefelda. Zbog toga je unakrsno financiranje u tom slučaju dio „strateškog plana s izgledima za dugoročnije ostvarivu dobit” i u svakom slučaju za cijelu Grupu FBS predstavlja dugoročnu korist, za razliku od hipotetske situacije u kojoj bi se Schönefeld zatvorio. FBS je mogao očekivati da će se tim dugoročnim koristima - uspješnim otvorenjem i isplativim poslovanjem jedinstvene nove zračne luke za šire područje Berlina (kao i očekivanom dobiti iz poslovanja Schönefelda nakon nekoliko godina praktične primjene strategije za niskotarifne prijevoznike) - premašiti gubitci koje je Schönefeld bilježio prije otvorenja BER-a.
(180)
Prema tome, Grupa FBS sklapanjem i obnovom Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti te održavanjem poslovanja Schönefelda za zračnu luku Schönefeld nije stvorila gospodarsku korist. (57) Sklapanje Ugovora o kontroli i prijenosu dobiti i njegova provedba od 12. prosinca 2000. stoga ne predstavljaju državnu potporu.
7.4. Ugovori između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika: uvodne napomene
(181)
Prije ocjene ugovora sklopljenih između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika korisne su neke uvodne napomene, posebno u svjetlu presude Općeg suda u predmetu Charleroi (dalje u tekstu: „presuda Charleroi”) (58), donesene nakon pokretanja službenog istražnog postupka u ovom predmetu.
7.4.1. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore sklopljene između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika
(182)
Neke zainteresirane strane načelno su tvrdile da su predmetni ugovori stvorili gospodarsku korist predmetnim zračnim prijevoznicima jer uvjeti ponuđeni u okviru tih ugovora nisu bili u skladu s općim odredbama o naknadama zračne luke važećima na Schönefeldu, odnosno jer nisu svim zračnim prijevoznicima bez iznimke ponuđeni jednaki uvjeti.
(183)
Bitno pitanje koje se nameće na temelju tih argumenata glasi: Ako za zračnu luku čiji je upravitelj javno poduzeće vrijedi javni sustav naknada, i ako upravitelj zračne luke nudi popuste na te naknade ili financijske poticaje s jednakim učinkom kao što ga imaju ti popusti (59), stvaraju li ti popusti i poticaji (60) sami po sebi i u svim okolnostima gospodarsku korist za predmetne zračne prijevoznike?
(184)
Na ovo pitanje potrebno je odgovoriti negativno. U presudi Charleroi, u kojoj je posebno bila riječ o tome da je regija Valonija ponudila popust zračnom prijevozniku u zračnoj luci u kojoj je regija bila ovlaštena određivati naknade zračne luke, sud je obrazložio: „Unatoč okolnosti da regija Valonija u ovom predmetu raspolaže ovlastima određivanja naknada zračne luke, ispitivanje sustava popusta za te naknade, s obzirom na to da ga može uvesti privatan gospodarski subjekt, i dalje se mora provesti prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu.” (61) Iz toga proizlazi da popusti na naknade zračne luke (ili financijski poticaji kojima se umanjuje neto novčani tok od zračnih prijevoznika prema upravitelju zračne luke) ne predstavljaju automatski gospodarsku korist. Kako bi se odredilo je li riječ o takvom slučaju, potrebno je provjeriti bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti predmetnom zračnom prijevozniku odobrio slične popuste i poticaje (62).
(185)
Razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke može iz različitih razloga ne ponuditi iste uvjete svim zračnim prijevoznicima. Posebno može biti opravdano zračnim prijevoznicima koji zračnoj luci donose velik broj putnika odobriti određene financijske poticaje (i u obliku dodataka za marketing) i posebne popuste na objavljene naknade zračne luke. Takvi povoljni uvjeti objektivno se mogu opravdati očekivanim dodatnim prometom i u pogledu prihoda iz djelatnosti koje nisu vezane za zračni promet nastalih na temelju tog dodatnog prometa. (63) Još je jedno opravdanje činjenica da marža po putniku koja se dobiva iz naknada zračne luke koje plaća zračni prijevoznik apsolutno gledano može biti znatna s obzirom na predmetni broj putnika, čak i ako je ta marža umanjena popustima i financijskim poticajima.
(186)
Ulagač u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke pri određivanju uvjeta koji se nude zračnim prijevoznicima može uzeti u obzir brojne čimbenike. Time je obuhvaćen ne samo očekivani dodatni promet, nego i trenutak u kojem se dogovara ugovor sa zračnim prijevoznikom (te situacija u kojoj se zračna luka nalazi u tom trenutku, posebno u pogledu iskorištenosti kapaciteta), linije koje zračni prijevoznik namjerava održavati (64), operativni zahtjevi zračnog prijevoznika u zračnoj luci, vrsta i značajke usluga potrebnih u zračnoj luci, pritisak koji zračni prijevoznici vrše za vrijeme pregovora (65) itd.
(187)
Za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji je upravitelj zračne luke stoga može biti opravdano različitim zračnim prijevoznicima ponuditi različite uvjete u pogledu naknada zračne luke i financijskih poticaja, bez obzira na to jesu li u obliku bilateralnih ugovora ili u obliku sustava popusta i poticaja sadržanih u pravnim aktima kojima se određuju naknade (66). Kako bi se odredilo predstavljaju li takvi popusti i financijski poticaji gospodarsku korist, potrebno je utvrditi je li upravitelj zračne luke u trenutku donošenja odluke o ponudi popusta i poticaja nakon razumnog promišljanja mogao pretpostaviti da je ta odluka isplativa ili, drugim riječima, da ona u usporedbi s hipotetskom situacijom za posljedicu ima veću dobit (ili niže gubitke).
(188)
Osim toga, za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu - suprotno tvrdnjama nekih zainteresiranih strana - u pogledu uvjeta koje upravitelj zračne luke nudi zračnim prijevoznicima u okviru bilateralnih ugovora (primjerice posebnih dodataka za uspostavu novih linija) i koji nisu rezultat općenitih sustava popusta ili poticaja sadržanih u objavljenom pravilniku o naknadama, nije potrebno osigurati da se ti uvjeti temelje na općenitim i transparentnim kriterijima koji vrijede za sve zračne prijevoznike. Pri dogovaranju bilateralnog sporazuma sa zračnim prijevoznikom od razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu očekuje se da se neće voditi prethodno određenim transparentnim kriterijima kojima se ograničava njegov prostor za pregovaranje, nego da će procijeniti sve relevantne aspekte usluga koje predlaže zračni prijevoznik. Iz tog razloga primjedbe koje su neke zainteresirane strane navele u vezi s nedostatkom transparentnosti popusta i financijskih poticaja koje nudi FBS nisu relevantne u ovom predmetu u pogledu primjene načela ulagača u tržišnom gospodarstvu.
7.4.2. Valjanost Pravilnika o naknadama iz 2004. i bilateralnih ugovora između FBS-a i različitih zračnih prijevoznika prema nacionalnom pravu
(189)
Pitanje je li Pravilnik o naknadama iz 2004. postao valjan prema nacionalnom pravu ili nije, nije relevantno za primjenu načela ulagača u tržišnom gospodarstvu, čak i ako je važno prema njemačkom pravu. Činjenica da je popust na naknade zračne luke koje općenito vrijede ili financijski poticaj sličnog učinka odobren u obliku bilateralnog ugovora, a ne na temelju općenitog sustava sadržanog u objavljenom pravilniku o naknadama nije relevantna. Činjenica je da ulagač u tržišnom gospodarstvu može odlučiti odobriti popuste ili poticaje na temelju jednog od dvaju mehanizama i da održivost te odluke ne ovisi o odabranom mehanizmu. Stoga pitanje jesu li uvjeti koje je FBS ponudio određenim zračnim prijevoznicima proizišli iz same provedbe važećeg primjenjivog pravilnika o naknadama ili iz bilateralnih sporazuma nije relevantno.
(190)
Osim toga, nije relevantno ni pitanje je li FBS prema nacionalnom pravu bio ovlašten za sklapanje bilateralnih ugovora kojima se utvrđuju uvjeti različiti od onih iz pravilnika o naknadama (67). U tom pogledu Sud je u Presudi Charleroi zaključio: „[…] spojivost ponašanja institucije koja odobrava potporu s nacionalnim pravom nije potrebno uzeti u obzir ako je riječ o tome je li ta ustanova postupala prema načelu privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu ili je odobrila gospodarsku korist kršenjem članka 87. st. 1. Ugovora o EZ-u.” (68)
7.4.3. Posljedice uvjeta ponuđenih zračnim prijevoznicima koji posluju na Tegelu
(191)
Neke su zainteresirane strane u svojim primjedbama tvrdile da zračne prijevoznike koji posluju na Schönefeldu financiraju zračni prijevoznici koji posluju na Tegelu niskim naknadama zračne luke i drugim povoljnim uvjetima. To navodno unakrsno financiranje proizlazi iz toga da FBS posljedice niskih naknada na Schönefeldu nadoknađuje visokim naknadama na Tegelu.
(192)
Te primjedbe temelje se na pretpostavki da uvjeti koji su se nudili na Schönefeldu ne bi predstavljali državnu potporu samo ako bi bili jednaki onima koji su se nudili na Tegelu.
(193)
Međutim, to nije slučaj. Prije svega, Tegel i Schönefeld ne razlikuju se samo u pogledu naknada zračne luke, nego i na mnoge druge načine, posebno u pogledu vrste infrastrukture zračne luke i udaljenosti od središta grada. Zato ih se ne može smatrati potpuno međusobno zamjenjivima. Dokaz je za to neuspjeli pokušaj da se zračne prijevoznike prije provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike potakne na premještanje poslovanja s Tegela na Schönefeld.
(194)
Nadalje, zračni prijevoznici nisu „prisiljeni” poslovati na Tegelu ili na Schönefeldu. Zračni prijevoznici usto imaju još dvije opcije: ne poslovati ni na Tegelu ni na Schönefeldu ili se služiti tim zračnim lukama smanjenim kapacitetima (i premjestiti svoje zrakoplove i posadu na druge linije koje ne uzlijeću iz Berlina jer niskotarifni prijevoznici dokazano vrlo brzo mogu prilagoditi kapacitete novim tržišnim uvjetima). Time bi svaki pokušaj FBS-a da zračnom prijevozniku koji razmatra uspostavu poslovanja na Schönefeldu pruži iste uvjete kao na Tegelu mogao dovesti do toga da zračni prijevoznik odustane od svojih planova i odluči da neće poslovati ni na Schönefeldu ni na Tegelu ili da nudi manje letova iz Berlina.
(195)
Tako za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojali razlozi da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir postojeće uvjete na Tegelu. Na temelju istih razmatranja i s obzirom na ograničen gospodarski značaj smanjenja odnosno zatvaranja Tempelhofa za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne bi postojao ni razlog da pri određivanju naknada za Schönefeld uzima u obzir uvjete na Tempelhofu.
7.4.4. Primjena načela ulagača u tržišnom gospodarstvu na ugovore između zračne luke i zračnih prijevoznika
(196)
Komisija zaključuje da je predmetne ugovore potrebno smatrati dijelom provedbe strategije za niskotarifne prijevoznike koja je srednjoročno i dugoročno trebala dovesti do pozitivnih poslovnih rezultata za Schönefeld.
(197)
Kako bi se odredilo odobrava li se nekim od predmetnih ugovora gospodarska korist, potrebno je istražiti bi li u trenutku sklapanja ugovora razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu pretpostavio da će se tim ugovorom ostvariti veća dobit nego što bi to bilo moguće na drugi način. Ta veća dobit računa se na temelju razlike između očekivanih dodatnih prihoda ostvarenih ugovorom (tj. razlike između prihoda koji bi se ostvarili kad bi se ugovor sklopio i prihoda koji bi se ostvarili da nema ugovora) i očekivanih dodatnih troškova proizišlih iz ugovora (tj. razlike između troškova koji bi nastali kad bi se ugovor sklopio i troškova koji bi nastali da nema ugovora); rezultat novčanog toka umanjuje se odgovarajućom diskontnom stopom.
(198)
Nadalje, u istrazi je potrebno uzeti u obzir sve relevantne dodatne prihode i troškove povezane s transakcijom. Različite elemente (popuste na naknade zračne luke, dodatke za marketing, druge financijske poticaje) ne smije se odvojeno ocjenjivati. U tom pogledu potrebno je navesti sljedeći odlomak iz Presude Charleroi: „U okviru primjene kriterija privatnog ulagača trgovinsku transakciju […] potrebno je razmatrati u cijelosti kako bi se provjerilo jesu li se državno tijelo i tijelo koje ono kontrolira ukupno gledano ponašali kao gospodarski subjekti usmjereni na tržišno gospodarstvo. Naime, pri ocjeni spornih mjera Komisija mora uzeti u obzir sve mjerodavne aspekte sporne transakcije i njezina konteksta […].” (69)
(199)
Očekivani dodatni prihodi moraju posebno sadržavati prihode iz naknada zračne luke, uzimajući u obzir popuste i dodatan promet koji se očekuje na temelju ugovora te očekivane prihode koji nisu povezani sa zračnim prometom, a koji se ostvaruju na temelju dodatnog prometa. Očekivani dodatni troškovi moraju posebno sadržavati sve dodatne troškove poslovanja i ulaganja koji ne bi nastali da ugovor ne postoji; osim toga, dodatni troškovi moraju sadržavati dodatne troškove dodataka za marketing i drugih financijskih poticaja.
7.5. Ocjena Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (Druga mjera)
(200)
Ugovor s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. izvorno je sklopljen na razdoblje od deset godina, prije stupanja na snagu Pravilnika o naknadama iz 2004., uz mogućnost produljenja ugovora za još deset godina.
(201)
Njemačka je priložila dokumente na kojima se temelje unaprijed sastavljene financijske prognoze za projekt, koje se posebno temelje na prognozama FBS-a od 17. prosinca 2003., nastalima prije sklapanja ugovora između FBS-a i trgovačkog društva easyJet 19. prosinca 2003. (vidjeti uvodnu izjavu 37.). FBS je pretpostavio da će ugovor za razdoblje od 2004. do 2012. donijeti godišnji porast operativne dobiti i da će se 2010. dosegnuti prag isplativosti poslovanja.
Tablica 9.
Prognoze FBS-a u pogledu dodatne dobiti, ostvarene na temelju Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. (u milijunima EUR)
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
Operativna dobit bez trgovačkog društva easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Dodatna operativna dobit s trgovačkim društvom easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Konsolidirana operativna dobit
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Komisija te prognoze i pretpostavke na kojima se one temelje smatra čvrstom osnovom za potpisivanje Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(203)
Prognoze u pogledu očekivanog prometa na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. izračunane su na temelju broja zrakoplova koje je easyJet prema Ugovoru s vremenom trebao smjestiti na Schönefeldu i na temelju čimbenika opterećenja od […], koji se s obzirom na uobičajene čimbenike opterećenja niskotarifnih prijevoznika čini vjerojatnim.
(204)
U poslovnom planu uzete su u obzir prognoze za sve relevantne dodatne troškove i prihode, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet te troškove financijskih poticaja za easyJet. U tim prognozama posebno su uzeti u obzir i dodatni promet i dodatni letovi očekivani na temelju ugovora i ugovornih uvjeta.
(205)
Kako bi se ta strateška odluka podvrgla testu otpornosti na stres, FBS je angažirao revizorsko društvo […] („drugi stručnjak”) da istraži bi li razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi ciljevima održivosti 2003. potpisao taj ugovor. U toj procjeni („Studija drugog stručnjaka”) završenoj 2007. istraženi su i ugovori s drugim zračnim prijevoznicima.
(206)
Drugi stručnjak svoju analizu Ugovora s trgovačkim društvom easyJet iz 2003. temeljio je na prognozama FBS-a navedenima u uvodnoj izjavi 158.
(207)
Drugi stručnjak detaljno je istražio utemeljenost prognoza FBS-a u pogledu troškova i prihoda te je na temelju podataka raspoloživih u trenutku sklapanja ugovora unio ispravke u pretpostavke FBS-a ako bi smatrao da one nisu primjerene.
(208)
U tom je pogledu drugi stručnjak primjerice izvršio prilagodbu poslovnog plana kako bi u njega uključio troškove ulaganja u iznosu od […] milijuna EUR za izgradnju dodatnih izlaza za easyJet na terminalu B. Uslijedile su prilagodbe kako bi se u obzir uzela činjenica da su se prognoze FBS-a temeljile na nacrtu ugovora s prijevoznikom easyJet koji nije potpuno istovjetan ugovoru koji je naposljetku potpisan. Nadalje, drugi stručnjak prilagodio je poslovni plan kako bi osigurao potpunu istovjetnost poslovnog plana i uvjeta iz potpisanog ugovora.
(209)
Usto je drugi stručnjak na temelju prognoza FBS-a (s navedenim ispravcima) izračunao neto sadašnju vrijednost (eng. net present value - NPV) Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. za razdoblje od 2004. do 2007. na dan 30. prosinca 2003. Neto sadašnja vrijednost očekivanih novčanih tokova (uplata i isplata) određuje se kao diskontirani zbroj pojedinih očekivanih novčanih tokova tijekom relevantnog razdoblja. Neto sadašnja vrijednost ekonomski je pokazatelj koji je poduzećima potreban za ocjenu održivosti projekta. Drugi stručnjak izračunao je ukupnu neto sadašnju vrijednost Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. na kraju svake godine do isteka ugovora. Usto je drugi stručnjak izračunao diskontnu stopu primjenjivu za diskontiranje novčanih tokova prema klasičnoj metodi modela za vrednovanje kapitalne imovine (engl. Capital Asset Pricing Model - CAPM) (70), tako da su se u diskontnoj stopi efektivno odražavali troškovi kapitala FBS-a 2003.
(210)
Rezultati neto sadašnje vrijednosti navedeni su u tablici 10.:
Tablica 10.
Neto sadašnje vrijednosti novčanih tokova očekivanih na temelju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003.
Ukupne neto sadašnje vrijednosti na kraju godine (vrijednost na dan 30. prosinca 2003.):
2004.
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013.
2014.
2015.
2016.
2017.
2018.
2019.
2020.
2021.
2022.
2023.
2024.
Neto sadašnja vrijednost
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(u milijunima EUR)
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(211)
Sve su te neto sadašnje vrijednosti pozitivne i njima se potvrđuje da je bilo opravdano 2003. sklopiti ugovor s prijevoznikom easyJet.
(212)
Drugi stručnjak u svojem je izvješću napomenuo da FBS 2003. pri ispitivanju sklapanja ugovora nije uzeo u obzir posljedice ugovora u njegovoj izvornoj verziji, tj. s trajanjem od deset godina i mogućnošću produljenja za još deset godina, na zračnu luku BER. Prema drugom stručnjaku, Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. s izvornim uvjetima trebao je nastaviti vrijediti nekoliko godina nakon otvorenja BER-a planiranog za 2011. Osim toga, Ugovorom su bili predviđeni uvjeti koji su na prvi pogled bili povoljniji od uvjeta iz općeg pravilnika o naknadama planiranog za BER pri njegovu otvorenju. Stoga je, prema drugom stručnjaku, postojao rizik da bi postojeći Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. mogao dovesti do toga da drugi zračni prijevoznici izvrše velik pritisak na FBS kako bi se smanjila razlika između općih naknada BER-a i naknada dogovorenih s prijevoznikom easyJet. Ipak, taj je rizik 2003. bio vrlo nizak; gotovo se nije se mogao predvidjeti s obzirom na tržište niskotarifnih prijevoznika koje se mijenja velikom brzinom i nikako se nije mogao kvantificirati. Činjenica je da taj rizik nikad nije postao stvarnost. Ugovorom o izmjenama s prijevoznikom easyJet iz 2007. koji je trebao isteći u trenutku otvorenja Zračne luke BER zamijenjen je Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(213)
Drugom je studijom stoga potvrđeno da bi razborit ulagač u tržišnom gospodarstvu sklopio Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003.
(214)
Na kraju valja zaključiti da Ugovor s prijevoznikom easyJet iz 2003. ne sadržava državnu potporu.
7.6. Ocjena Ugovora s drugim zračnim prijevoznicima (Treća mjera)
(215)
Odluke FBS-a o sklapanju ugovora s prijevoznicima Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle i Aer Lingus jednako su se tako temeljile na ex ante prognozama u pogledu dodatnog prometa te dodatnih prihoda i troškova iz kojih proizlazi da je sklapanje tih ugovora bilo održivo.
(216)
Za svaki od tih ugovora izračunane su prognoze očekivanog prometa na temelju očekivanog broja letova i opravdanih pretpostavki o čimbeniku opterećenja povezanih s planiranim poslovanjem zračnih prijevoznika. U tim prognozama uzete su u obzir prognoze svih relevantnih dodatnih troškova i prihoda, uključujući kategorije prihoda vezanih uz zračni promet i nevezanih uz zračni promet, i troškovi financijskih poticaja koje FBS nudi zračnim prijevoznicima.
(217)
Kao u slučaju Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2003. ex ante prognoze FBS-a drugi stručnjak podvrgnuo je testiranju otpornosti na stres. Testiranje otpornosti na stres pokazalo je da bi sklapanje ugovora s tim zračnim prijevoznicima za svaki ugovor i za svaku godinu ukupnog trajanja ugovora i dalje vodilo do dodatnih prihoda koji bi bili veći od dodatnih troškova (unatoč drugim, opreznijim zaključcima). Taj je zaključak rezultat analize koju je drugi stručnjak proveo za svaki ugovor na temelju tih prilagođenih prognoza koje su potpuno sukladne metodologiji opisanoj u odjeljcima 7.4.4. i 7.5. Drugi stručnjak ispitivanje i prilagodbe naposljetku je temeljio na podatcima i prognozama koje je FBS imao na raspolaganju dok se ispitivalo sklapanje ugovora.
(218)
Tablica 11. sadržava ex ante neto sadašnje vrijednosti koje je drugi stručnjak izračunao za osam od ukupno devet predmetnih ugovora za razdoblje predviđenog trajanja ugovora u trenutku sklapanja pojedinog ugovora.
Tablica 11.
Neto sadašnje vrijednosti ugovora između FBS-a i različitih niskotarifnih prijevoznika
Zračni prijevoznik/ugovor
Predviđeno trajanje ugovora
Neto sadašnja vrijednost tijekom trajanja ugovora
(u EUR)
Ryanair (prvi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2004.
[…]
Ryanair (drugi ugovor)
od 1. svibnja 2003. do 30. travnja 2008.
[…]
Germanwings (prvi ugovor)
od 26. listopada 2003. do 31. listopada 2006.
[…]
Germanwings (drugi ugovor)
1. svibnja 2004. do 30. travnja 2008.
[…]
Volare
od 26. listopada 2003. do 31. ožujka 2007.
[…]
Icelandair
od 6. lipnja 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Norwegian Air Shuttle
od 29. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Aer Lingus
od 30. ožujka 2004. do 31. ožujka 2009.
[…]
Izvor:
Studija drugog stručnjaka.
(219)
Prema toj tablici sve su neto sadašnje vrijednosti pozitivne. Iz tog bi razloga za razboritog ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi izgledima održivosti bilo opravdano prihvatiti uvjete iz tih ugovora u trenutku njihova potpisivanja.
(220)
Za ugovor s prijevoznikom V-Bird (71) nije izračunana neto sadašnja vrijednost. Prema drugom stručnjaku za taj ugovor nije bio dostupan prethodno izrađeni poslovni plan. Stoga su uvjeti iz tog ugovora vrlo slični uvjetima iz ugovora sklopljenog s prijevoznikom Volare. Oba su ugovora gotovo istodobno sklopljena na gotovo jednako vrijeme trajanja (tri i pol odnosno četiri godine). Ugovorima je predviđena primjena Pravilnika o naknadama iz 2003. radi utvrđivanja naknada zračne luke i jednak poticaj u obliku dodatka u iznosu od po […] EUR za Volare i V-Bird. Uvjetima poslovanja određenima u tim dvama ugovorima predviđeni su vrlo sličan broj letova i isti tip zrakoplova. Nadalje, u trenutku sklapanja tih ugovora bilo je opravdano pretpostaviti da će oba zračna prijevoznika imati sličan čimbenik opterećenja. Stoga je dodatni promet koji proizlazi iz tih ugovora bio usporediv. Naposljetku se za oba ugovora moglo pretpostaviti da će za posljedicu imati slične dodatne troškove poslovanja za FBS. S obzirom na sličnosti između tih dvaju ugovora bilo je vjerojatno da će ugovor s prijevoznikom V-Bird položiti test ulagača u tržišnom gospodarstvu.
(221)
V-Bird je 8. listopada 2004. obustavio poslovanje i podnio zahtjev za pokretanje stečajnog postupka koji je odobren 18. listopada 2004. V-Bird je likvidiran početkom siječnja 2005. Stoga više ne postoji poduzeće koje bi izravno ili neizravno ostvarilo korist od moguće državne potpore povezane s Ugovorom s prijevoznikom V-Bird.
(222)
S obzirom na navedena obrazloženja, nijedan od ugovora navedenih u tablici 6. ne sadržava državne potpore.
7.7. Ocjena Ugovora o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. (Četvrta mjera)
(223)
Neke zainteresirane strane smatrale su da je Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. prijevozniku easyJet omogućena isključiva upotreba terminala B Zračne luke Schönefeld, dok je ostalim zračnim prijevoznicima pristup terminalu B onemogućen.
(224)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 55., easyJet je u razdoblju od 2004. do 2007. uzimao u zakup površinu od oko […] m2 u obliku uredskih prostora i šaltera za registraciju, što odgovara […] ukupne površine terminala B. Javnim površinama terminala B (prolazi, prostorije i kafić) mogu pristupiti i putnici drugih zračnih prijevoznika, s obzirom na to da prostori terminala B i terminala A nisu odvojeni.
(225)
Dodjela prostora za registraciju određenim zračnim prijevoznicima i dodjela prava u pogledu isticanja znaka i oglašavanja tim zračnim prijevoznicima u prostorima koji ga neposredno okružuju uobičajena je praksa u europskim i međunarodnim zračnim lukama i takvi su sporazumi vrlo rašireni.
(226)
Posebno ako zračni prijevoznik ili savez zračnih prijevoznika otprema znatan broj putnika ili ih otprema na određenu zračnu luku, s operativnog (a time i s poslovnog) stajališta opravdano je njihove djelatnosti okupiti na jednom terminalu. Na taj način optimiziraju se operativni procesi zračne luke i zračnog prijevoznika.
(227)
Prema tome, upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku ne stvara nužno gospodarsku korist davanjem svih šaltera za registraciju i uredskih prostorija jednog terminala na isključivu upotrebu. To bi bio slučaj jedino da upravitelj zračne luke zračnom prijevozniku na isključivu upotrebu ustupi prostore koji premašuju potrebe zračnog prijevoznika (pri čemu se ostale zračne prijevoznike ometa u iskorištavanju stvarno raspoloživih kapaciteta) ili da je zakup koji se naplaćuje zračnom prijevozniku pretjerano nizak. Kako je obrazloženo u nastavku, za Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. ne vrijedi nijedan od navedenih uvjeta.
(228)
Od početka poslovanja na Schönefeldu, easyJet je bio daleko najzastupljeniji zračni prijevoznik. Od 2004. do 2007. easyJet je otpremio od […] % do […] % svih putnika na Schönefeldu. Već je 2003. predviđeno da će easyJet u pogledu prometa biti daleko najveći zračni prijevoznik. Na temelju ugovorne obveze prijevoznika easyJet da na Schönefeldu smjesti određen broj zrakoplova, FBS je mogao računati na odgovarajući broj putnika od trenutka početka poslovanja prijevoznika easyJet na Schönefeldu.
(229)
Prema podatcima Međunarodne organizacije za civilno zrakoplovstvo, kapacitet terminala B iznosio je 600 000 putnika godišnje; taj je broj znatno niži od broja putnika koji je easyJet od 2004. prema očekivanja dopremio na Schönefeld i otpremio s njega ([…] milijuna (72)). Zbog toga je jasno da FBS Ugovorom o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije provodio strategiju „gomilanja kapaciteta” usmjerenu na odvraćanje ostalih zračnih prijevoznika od tržišnog natjecanja s prijevoznikom easyJet. Na terminalu B 2006. otpremljeno je […] milijuna putnika, i to bez velikih tehničkih izmjena; to predstavlja više od dvostrukog teoretskog kapaciteta. Otpremanje tako velikog broja putnika može se ponajprije zahvaliti činjenici da se infrastrukturom terminala služi samo jedan zračni prijevoznik, čime su se tokovi putnika mogli optimizirati.
(230)
U pogledu cijene zakupa, usporedba cijena zakupa u drugim zračnim lukama nije važna jer se zračne luke razlikuju na temelju kapaciteta, tržišnih uvjeta i kvalitete infrastrukture. Cijene zakupa koje je plaćao easyJet zaista su odgovarale sustavu cijena zakupa FBS-a, bez odobrenih popusta.
(231)
Na terminalu B easyJet je plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika i […] EUR po m2 za uredske površine. S drugim zračnim prijevoznicima na drugim terminalima dogovorene su slične naknade za slične infrastrukture. Germanwings je primjerice jednako tako plaćao […] EUR po m2 za površine šaltera za registraciju putnika na terminalu A. Prijevozniku Aeroflot naplaćeno je […] EUR po m2 za uredski prostor na terminalu A. Na terminalu B Condor je prije prijevoznika easyJet uzimao u zakup uredske površine i plaćao je niži zakup za jednaku infrastrukturu na terminalu B. Dok je easyJet plaćao […] EUR po m2 za uredske površine, Condor je morao plaćati samo […] EUR po m2.
(232)
Takva je usporedba primjerena kako bi se odredilo je li Ugovor o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004. sadržavao gospodarsku korist. Za razliku od ugovora kojim se određuju cjelokupno poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci i temeljni financijski odnosi između zračnog prijevoznika i zračne luke (73), ugovor o zakupu u pogledu šaltera za registraciju putnika i uredskih površina odnosi se na pristup opremi koja se, barem unutar određene zračne luke, u pravilu može smatrati standardnom opremom. Osim toga, cijene zakupa određene u takvim ugovorima predstavljaju niže iznose u odnosu na naknade zračne luke, dodatke za marketing i druge financijske poticaje. Zbog toga za upravitelja zračne luke ne postoji bitan poticaj za određivanje prilagođenih zakupnina ili dogovaranje najviše moguće zakupnine sa zračnim prijevoznicima. Upravitelj zračne luke ostvaruje veći gospodarski interes ako poslovanje određenog zračnog prijevoznika okupi na jednom mjestu kako bi osigurao operativnu učinkovitost u korist klijenta. To posebno vrijedi za slučajeve u kojima upravitelj zračne luke, kao u slučaju FBS-a, pokušava privući zračne prijevoznike i potaknuti ih na povećanje prometa.
(233)
Stoga, suprotno argumentaciji zainteresiranih strana, ne bi nužno bilo opravdano zračnim prijevoznicima dodjeljivati prostore na temelju poziva na podnošenje ponuda. Činjenica je da je takva praksa vrlo neobična za europske zračne luke. Ponašanje koje se očekuje od razboritog upravitelja zračne luke koji se vodi izgledima održivosti sastoji se od toga da za svakog važnog zračnog prijevoznika koji posluje u zračnoj luci pronađe prostore primjerene s obzirom na kapacitet i druge značajke te da izračuna primjerenu zakupninu koja je u skladu s uobičajenom praksom u zračnoj luci.
(234)
Zbog toga iznos zakupa ne predstavlja gospodarsku korist ako u velikoj mjeri odgovara zakupima koji se naplaćuju ostalim zračnim prijevoznicima koji se služe zračnom lukom, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(235)
Nadalje, za upravitelja zračne luke opravdano je takve ugovore sklapati na razdoblje koje odgovara trajanju „glavnog” ugovora kojim se određuje poslovanje zračnog prijevoznika u zračnoj luci, što odgovara Ugovoru o zakupu s prijevoznikom easyJet iz 2004.
(236)
U pogledu sustava za prijevoz prtljage, sustavi koji se nalaze na terminalima A i B s tehničkog su stajališta jednaki, uz jednu iznimku: sustav za prijevoz prtljage na terminalu B sadržava fiksni rendgenski uređaj. On je ugrađen na zahtjev njemačke savezne policije. U suprotnom bi se povukla operativna licencija za terminal B. Tehničkom opremom sustava za prijevoz prtljage na terminalu B prijevozniku easyJet ne osigurava se operativnu korist kao što su brže ili jednostavnije ukrcavanje i iskrcavanje prtljage. Ona sadržava integriranu rendgensku kontrolu, što nema utjecaja na postupak registracije putnika zračnog prijevoznika.
(237)
Činjenica je da ugrađeni sigurnosni sustav prijevozniku easyJet čak uzrokuje operativne poteškoće. U slučaju pritužbe na prtljagu za koju je potrebna ručna kontrola putnika je potrebno ponovno pozvati u kontrolnu sobu na terminalu B. Putnik se, međutim, u tom trenutku već nalazi u čekaonici gdje čeka svoj let pa ga se mora obavijestiti i vratiti nazad. To je zahtjevan postupak zbog kojeg je Schönefeld morao odrediti rok od 30 minuta kao najkasniji rok za registraciju putnika na terminalu B. Prijevoznik easyJet trenutačno primjenjuje rok od 40 minuta jer se u suprotnom ne može zajamčiti pravovremeno dovršavanje postupka. Na terminalu A ne postoje takvi zahtjevi. Vremensko ograničenje od 20 minuta prije polaska ondje je uobičajena praksa i ne predstavlja nikakve probleme s tehničkog stajališta.
(238)
Daljnji je problem povezan s činjenicom da se sustavi za prijevoz prtljage na terminalu B i terminalu A razlikuju s obzirom na učestalost smetnji. Iz integrirane sigurnosne tehnologije, a time i veće složenosti, proizlazi da je sustav za prijevoz prtljage na terminalu B u razdoblju od svibnja do prosinca 2004. bio raspoloživ […] % vremena poslovanja, dok je sustav za prijevoz prtljage na terminalu A bio raspoloživ […] % vremena.
(239)
Na temelju svega navedenog valja zaključiti da nijedna od odredaba Ugovora s prijevoznikom easyJet iz 2004. nije stvorila gospodarsku korist. Stoga taj ugovor ne predstavlja državnu potporu.
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sljedeće mjere koje je Njemačka provela za trgovačka društva iz točaka a) do l), ne predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije:
(a)
Ugovor o kontroli i prijenosu dobiti koji su 6. kolovoza 1992. sklopila trgovačka društva Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH i Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
(b)
Ugovor koji su 19. prosinca 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.;
(c)
Ugovor koji su 31. ožujka 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(d)
Ugovor koji su 28. travnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Ryanair Limited;
(e)
Ugovor koji su 14. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(f)
Ugovor koji su 23. prosinca 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Germanwings GmbH;
(g)
Ugovor koji su 22. listopada 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Volare Airlines S.p.A.;
(h)
Ugovor koji su 3. studenoga 2003. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i V-Bird Airlines B.V.;
(i)
Ugovor koji su 6. lipnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Icelandair Reykjavik Airport;
(j)
Ugovor koji su 17. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Norwegian Air Shuttle AS;
(k)
Ugovor koji su 13. svibnja 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i Aer Lingus Limited;
(l)
Ugovor o zakupu u pogledu upotrebe određenih površina i infrastrukture na terminalu B Zračne luke Schönefeld koji su u ožujku 2004. sklopila trgovačka društva Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH i easyJet Airline Company Ltd.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Saveznoj Republici Njemačkoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 20. veljače 2014.