РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 2. listopada 2013.
o naknadi koju treba platiti društvu Simet SpA za usluge javnog prijevoza pružene u razdoblju od 1987. do 2003. (mjera državne potpore SA.33037 (2012/C) - Italija)
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2013) 6251)
(Vjerodostojan je samo tekst na talijanskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/201/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje svojih primjedbi u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Talijanska su tijela 18. svibnja 2011. obavijestila elektroničkim putem, u skladu s člankom 108. stavkom 3. Ugovora, o naknadi danoj društvu Simet SpA (dalje u tekstu: „Simet”) za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza putnika u okviru obveze pružanja javne usluge koja je izvršena u razdoblju od 1987. do 2003., po nalogu Državnoga vijeća (Consiglio di Stato), talijanskog Visokog upravnog suda (dalje u tekstu: „prijavljena mjera”). Ta je prijava upisana pod brojem predmeta SA.33037.
(2)
Daljnje informacije o prijavljenoj mjeri pružila su talijanska tijela u podnescima od 12. srpnja 2011., 5. listopada 2011., 20. veljače 2012., 2. i 28. ožujka 2012. te 17. travnja 2012.
(3)
Dopisom od 31. svibnja 2012. Komisija je obavijestila Italiju da je odlučila pokrenuti postupak utvrđen u članku 108. stavku 2. Ugovora („odluka o pokretanju postupka”).
Sljedeći su podnesci primljeni unutar prihvaćenih rokova:
-
Talijanska su tijela podnijela svoja zapažanja o odluci o pokretanju postupka u dopisima od 1. lipnja 2012., 24. rujna 2012. i 11. listopada 2012.
-
Jedina treća strana koja je podnijela zapažanja kao reakciju na odluku o pokretanju postupka bilo je društvo Simet, potencijalni korisnik prijavljene mjere. Podnesci društva Simet primljeni su 4. kolovoza 2012., 31. listopada 2012. i 13. prosinca 2012.
-
Talijanska su tijela iznijela primjedbe na podneske treće strane dopisima od 28. studenog 2012., 4. prosinca 2012., 19. prosinca 2012. i 10. siječnja 2013.
2. OPIS MJERE
2.1. TRGOVAČKO DRUŠTVO I PRUŽENE USLUGE
(4)
Simet je privatno trgovačko društvo koje pruža usluge linijskog autobusnog prijevoza putnika na temelju koncesije koju je odobrila talijanska država u skladu sa Zakonom 1822/39 (2). Preciznije rečeno, Simet upravlja mrežom međuregionalnih linijskih autobusnih veza između regije Kalabrije i drugih talijanskih regija. Osim tih usluga, koje predstavljaju otprilike dvije trećine njihovih prihoda, društvo također pruža druge usluge, uključujući usluge međunarodnih putovanja, turističke usluge te iznajmljivanje autobusa s vozačem (3), na što otpada preostala trećina prihoda.
(5)
U listopadu 1999. društvo Simet po prvi je put zatražilo od Ministarstva infrastrukture i prometa („Ministarstvo”) naknadu za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza u odnosu na razdoblje koje započinje s 1987. godinom (4). Ministarstvo je odbilo taj i kasnije zahtjeve, smatrajući da nije povjerilo društvu Simet obvezu pružanja javne usluge.
(6)
Prema tvrdnjama talijanskih tijela, društvo Simet je, kao i ostali pružatelji usluga u međuregionalnom linijskom autobusnom prijevozu, poslovalo na temelju privremenih dozvola (koncesija) koje se svake godine obnavljaju na zahtjev trgovačkih društava. Tim je koncesijama trgovačkom društvu dodijeljeno ekskluzivno pravo pružanja odgovarajućih usluga. U specifikacijama godišnjih koncesija bilo je navedeno da pružanje navedene usluge ne daje prava trgovačkom društvu na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste i da se usluga pruža u potpunosti na rizik društva. Cijene putnih karata, koje je predložilo samo društvo,odrazile su se i u specifikacijama godišnjih koncesija koje je prihvatilo Ministarstvo.
(7)
Tijekom vremena društvo je podnijelo niz zahtjeva za promjenom uvjeta za isporuku usluga koje pruža, koji su obično bili odobreni u skladu s postupkom utvrđenim u Uredbi Predsjednika Republike 369/94 (5). Člancima 4. i 5. Uredbe Predsjednika Republike 369/1994 predviđa se detaljan postupak ocjene i komparativne analize zahtjeva za uvođenje bilo koje nove usluge utemeljene na koncesiji.
2.2. PRESUDE DRŽAVNOGA VIJEĆA KOJE SU PRETHODILE ODLUCI O POKRETANJU POSTUPKA
(8)
Kao odgovor na to što je Ministarstvo odbilo odobriti naknade za javnu uslugu za razdoblje koje započinje 1987., društvo Simet pokrenulo je postupak pred talijanskim upravnim sudovima, zahtijevajući naknadu za izvršenje obveza javne usluge.
(9)
Povodom žalbe, u presudi 1405/2010 od 9. ožujka 2010. („presuda 1405/2010”), Državno vijeće priznalo je društvu Simet pravo da primi naknadu za usluge linijskog (pretežno međuregionalnog) autobusnog prijevoza pružene u skladu s koncesijama koje je dodijelila talijanska država. Točni iznos naknade trebalo je utvrditi na temelju pouzdanih računovodstvenih podataka društva.
(10)
Kao što je podrobnije objašnjeno u odluci o pokretanju postupka, u presudi 1405/2010 ne navodi se točno kojim je pravnim aktom uvedena obveza pružanja javne usluge, ili u kojem obliku. Nalog 2072 Državnoga vijeća, izdan 18. siječnja 2011., nakon što upravno tijelo nije djelovalo u skladu s presudom 1405/2010, u tom je pogledu eksplicitniji i u njemu se navodi da je „Ministarstvo više puta odbilo dati trgovačkom društvu priliku da promijeni relacije, vremena polaska i autobusna stajališta te je naredilo da cijene putnih karata održava jednakima ili ispod onih koje naplaćuje Ferrovie dello Stato (Talijanska državna željeznica) - trgovačko društvo vjeruje da ovi elementi pokazuju da se radilo o pružanju javne usluge.”
(11)
Premda se u presudi 1405/2010 spominje nova Uredba (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća (6), kojom se uređuju naknade za javne usluge u mjeri u kojoj se „utvrđuju kriteriji za naknadu koji se ne razlikuju od onih utvrđenih u prethodnim uredbama Zajednice”, Državno vijeće naložilo je odgovornim tijelima da isplate društvu Simet naknadu na temelju članaka 6., 10. i 11. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1191/69 (7).
(12)
Talijanska su tijela odlučila pričekati ocjenu Komisije u pogledu prijavljene mjere prije no što izvrše odluke Državnoga vijeća (presudu 1405/2010 i nalog 2072/2010) i isplate naknadu društvu Simet.
2.3. PRVOTNO PRIJAVLJENI IZNOS MOGUĆE NAKNADE ZA PRUŽANJE JAVNE USLUGE
(13)
U pogledu iznosa naknade koji treba isplatiti društvu Simet za usluge koje je pružilo, talijanska su tijela podnijela Komisiji izvješće, koje je naručilo društvo Simet, a pripremio vanjski konzultant („početno izvješće”), bez potvrđivanja procjena koje je ono sadržavalo. U početnome je izvješću procijenjeno da naknada koju treba isplatiti iznosi otprilike 59,4 milijuna EUR (8).
(14)
Naknadno se, međutim, zahtjeve za naknadom ponovo procijenilo, zato što je nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Državno vijeće zatražilo neovisnu ocjenu odgovarajuće razine naknade. O ishodu te ocjene raspravlja se u odjeljcima 2.6 i 2.7.
2.4. TRAJANJE
(15)
Iako SIMET zahtijeva naknadu za usluge pružene do kraja 2013. (9), talijanska tijela smatraju da odgovarajuće razdoblje u svrhu ove prijave pokriva samo godine od 1987. do 2003., jer se presuda 1405/2010 odnosi samo na žalbu koja obuhvaća to razdoblje. Osobito se u točki 3.1. presude 1405/2010 jasno poziva na obeštećenje za razdoblje od 1987. do 2003.
2.5. RAZVOJ DOGAĐANJA U NACIONALNIM SUDSKIM POSTUPCIMA KOJI SU USLIJEDILI NAKON ODLUKE O POKRETANJU POSTUPKA
(16)
Nakon što su talijanska tijela odbila izvršiti presudu 1405/2010 i nalog 2072/2011, Državno vijeće sastavilo je novi nalog, br. 270/2012, kojim se imenuje skupina nezavisnih stručnjaka koja je trebala odlučiti o načinu provođenja presude 1405/2010.
(17)
To je tijelo, sastavljeno od predsjednika i dva člana, imalo zadaću izračunati iznos naknade plative društvu Simet u skladu s presudom 1405/2010. Istodobno su stranke u sporu imenovale vlastite stručnjake, koji su komentirali preliminarne nalaze stručnoga tijela. To je dovelo do razmjene niza izvješća i odgovora tijekom narednih mjeseci.
(18)
Stručno tijelo završilo je s radom u kolovozu 2012. Nije došlo do jednoglasnog zaključka. Umjesto toga, Državnome vijeću podnesena su dva zasebna izvješća:
-
29. kolovoza 2012. podneseno je izvješće manjine članova, koje je potpisao predsjednik tijela kojeg je imenovalo Državno vijeće, u kojem se zaključuje da nema dovoljno podataka za utvrđivanje naknade koju treba isplatiti društvu Simet te da se stoga naknada ne može dodijeliti.
-
20. kolovoza 2012. podneseno je izvješće većine članova, koje su potpisala dva od tri stručnjaka koje je imenovalo Državno vijeće, u kojem je zaključeno da naknada koju treba isplatiti društvu Simet iznosi 22 049 796 EUR.
(19)
Budući da je postupak dobivanja državne potpore i dalje u tijeku pred Komisijom, Državno vijeće još nije donijelo konačnu odluko o iznosu naknade koju treba isplatiti društvu Simet.
2.6. IZVJEŠĆE MANJINE ČLANOVA
(20)
U izvješću manjine članova stavlja se poseban naglasak na sljedeće točke:
-
nedostatak pouzdanih podataka za izračun naknade (kao što se traži nalogom 2072/2011 i presudom 1405/2010),
-
nedostatak odvojenog računovodstva, koje se traži Uredbom (EEZ) br. 1191/69 kao nužan uvjet za dodjelu naknade (kako bi se spriječila prekomjerna naknada),
-
nemogućnost zamjene odvojenog računovodstvenog sustava drugim računovodstvenim sustavima, za koje se još nije pokazalo da omogućuju točnu identifikaciju svih elemenata troškova i prihoda,
-
što se tiče godina za koje su dostupni podaci iz troškovnog računovodstva (samo dvije godine: 2002. i 2003.), dokumenti priloženi financijskim izvještajima (napomene uz financijski izvještaj i izvješće o poslovanju) ne sadržavaju upućivanja na takve podatke. Ovo bi moglo ukazati na to da tijela korporativnog upravljanja nisu koristila račune troškova za praćenje poslovanja trgovačkog društva,
-
nedostatak prethodno utvrđenih parametara za izračun naknade,
-
propust trgovačkoga društva da utvrdi precizne, specifične i nedvosmislene obveze pružanja javne usluge (u odnosu na vrste utvrđene u zakonodavstvu Unije) za pojedine relacije,
-
propust da utvrdi „gospodarski nepovoljniji položaj” koji proizlazi iz tih obveza,
-
nedostatak dokaza koji bi ukazali na štetu koju je pretrpjelo društvo Simet, na kojem je bio teret dokazivanja u postupcima koji su doveli do presude 1405/2010.
(21)
S obzirom na ove manjkavosti, u izvješću manjine članova zaključuje se da nema pouzdanih podataka za izračun naknade čija se isplata nalaže presudom 1405/2010 te da se stoga ne može odrediti iznos naknade.
2.7. IZVJEŠĆE VEĆINE ČLANOVA
(22)
U izvješću većine članova stručnjaci se služe sljedećom metodom za izračun naknade koju treba isplatiti društvu Simet:
2.7.1. Element naknade utemeljen na razlici između operativnih troškova i prihoda
2.7.1.1. Metoda za procjenu prihoda
(23)
Za razdoblja od 1987. do 1992. i od 2002. do 2003. stručnjaci su izlučili prihod dobiven iz usluga linijskog autobusnog prijevoza izravno iz financijskih izvještaja. Za razdoblje1993.-2001. stručnjaci su se koristili dokumentacijom društva Simet o prihodima, jer se u financijskim izvještajima za to razdoblje ne opisuju potanko prihodi proizašli iz tih usluga (10). Na temelju ovih izračuna utvrđeno je da je ukupni prihod za razdoblje od 1987.-2003. iznosio 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metoda za procjenu troškova usluge autobusnog prijevoza
(24)
Budući da nikakvi računi troškova nisu bili dostupni za razdoblje od 1987. do 1992., stručnjaci su preraspodijelili troškove na usluge međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza na temelju postotka prihoda koji su proizvele te iste usluge tijekom navedenog razdoblja. Stručnjaci su ukupan iznos troškova uzeli iz pojedinačnih godišnjih financijskih izvještaja. Zatim su, kako bi rekonstruirali operativne troškove, od ukupnih troškova odbili sljedeće neoperativne troškove: dospjele kamate, financijske troškove, gubitke raspolaganja imovinom, razne gubitke i troškove, izravne poreze i završne zalihe. Konačno, operativni troškovi koji se mogu pripisati uslugama međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza određeni su na temelju postotka prihoda koji su proizvele iste usluge linijskog autobusnog prijevoza.
(25)
Za razdoblje od 1993.-2001. Simet je promijenio način predstavljanja podataka u godišnjim financijskim izvještajima (11). Kao rezultat toga, za te su godine stručnjaci iz godišnjih financijskih izvještaja trgovačkoga društva izveli vrijednost ukupnih operativnih troškova, a ona je algebarski zbroj sljedećih stavki proizvodnih troškova: pomoćni i potrošni materijali, vanjske usluge, korištenje imovine koja nije u vlasništvu, troškovi osoblja, amortizacija, varijacije u zalihama sirovina, pomoćnog i potrošnog materijala te razni operativni troškovi. Operativni troškovi koji se mogu pripisati linijskim uslugama autobusnog prijevoza potom su utvrđeni na temelju postotka prihoda koji su proizvele iste te usluge linijskog autobusnog prijevoza (kao što je učinjeno za razdoblje od 1987. do 1992). Za godine 2000. i 2001., čak i ako se primijeni troškovno računovodstvo, nema dovoljno iscrpnih odgovarajućih dokumenata, zbog čega je donesena odluka da se koristi ista metoda za identifikaciju troškova koji proizlaze iz usluga linijskog autobusnog prijevoza kao i za prethodne godine.
(26)
Podaci troškovnog računovodstva bili su dostupni za godine 2002. i 2003. Stručnjaci su stoga podijelili troškove u sljedeće kategorije: i. troškovi koji se odnose na kilometražu; ii. troškovi koji se mogu izravno raspodijeliti na usluge linijskog autobusnog prijevoza, i iii. troškovi utemeljeni na prometu koje je moguće raspodijeliti.
-
Prva kategorija troškova uključuje troškove koji se odnose na gorivo, motorno ulje, gume, rezervne dijelove, honorarne poslove, pranje vozila, cestarine, obvezno servisiranje vozila, leasing i amortizaciju imovine. Svaka od ovih stavki troškova podijeljena je s ukupnim brojem prijeđenih kilometara, nakon čega je trošak po kilometru pomnožen s brojem prijeđenih kilometara samo u linijskom autobusnom prijevozu.
-
Druga kategorija troškova uključuje stavke troškova koje se, na temelju troškovnog računovodstva, mogu izravno pripisati uslugama međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza. Oni uključuju: izravno zapošljavanje, zbrinjavanje otpada, dospjele provizije, razne pristojbe, naknade za parkiranje, unajmljivanje vozila treće strane za usluge linijskog autobusnog prijevoza, nabava za usluge koje se pružaju u vozilima te nadoknada troškova putničkog osoblja.
-
Treća kategorija troškova uključuje „neizravne troškove” i obuhvaća neizravne troškove rada, režijske troškove, osiguranje autobusa, porez na vlasništvo nad vozilima i najam prostorija. Navedeni su se troškovi raspodijelili na temelju postotka prihoda dobivenih od istih usluga linijskog autobusnog prijevoza.
(27)
Nakon zbrajanja tako izračunanih iznosa za svako od gore navedenih razdoblja, ustanovilo se da su ukupni troškovi koji se odnose na usluge linijskog autobusnog prijevoza za razdoblje od 1987.-2003. iznosili 59 510 413 EUR.
(28)
Konačno, nakon oduzimanja tih troškova od prihoda proizašlih iz usluga linijskog autobusnog prijevoza, u izvješću većine članova dolazi se do gubitka u redovitom poslovanju od 2 296 973 EUR za razdoblje od 1987.-2003.
2.7.2. Element naknade koji se odnosi na potrebu osiguranja nadoknade angažiranog kapitala:
(29)
Stručnjaci su za svaku pregledanu godinu utvrdili iznos angažiranog kapitala, koji je zbroj:
-
vlasničkog kapitala (E), čija je vrijednost uzeta iz godišnjih financijskih izvještaja, uzimajući u obzir dionički kapital, i
-
kreditnog kapitala (D). Stručnjaci su pod kreditnim kapitalom ubrojili samo financijski dug, tj. iznose koje treba platiti bankama i drugim zajmodavcima.
(30)
Formula ponderiranog prosječnog troška kapitala (eng. Weighted Average Cost Of Capital, WACC) uzeta je kao osnova za utvrđivanje stope za nadoknadu angažiranog kapitala.
Pri čemu je:
Re
=
zahtijevana stopa povrata na vlasnički kapital;
Rd
=
trošak duga, E = vlasnički kapital poduzeća;
D
=
dug poduzeća, ;
E/V
=
udio vlasničkog kapitala u ukupno investiranom kapitalu;
D/V
=
udio duga u ukupno investiranom kapitalu;
Tc
=
stopa poreza na dobit
(31)
Zahtijevana stopa povrata na vlasnički kapital izračunata je pomoću „Modela procjene kapitalne imovine”. Taj model opisuje odnos između rizika i očekivanog povrata.
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Kamatna stopa za desetogodišnje državne obveznice, uzeta iz nacionalnih statistika, korištena je kao zamjena za nerizične kamate (rf).
(33)
Za godine za koje je trebalo izračunati naknadu, stručnjaci su zaključili da su ulagači koji su ulagali u dionice radije nego u nerizične vrijednosnice na talijanskom tržištu u prosjeku tražili premije za rizik (rm - rf) od 5,8 % (12).
(34)
Beta koeficijent (13) dionica u kapitalu društva Simet izračunan je uzimanjem vrijednosti bete bez efekta duga (14) od 0,39 za usluge autobusnog prijevoza i prijevozni sektor (15). Slijedom toga, beta vrijednost prilagođena je u odnosu na financijsku strukturu koju je društvo navelo u izvješću za svaku godinu:
(35)
U razdoblju od 1987. do 1994. stopa poreza na dobit poduzeća u Italiji iznosila je 36 %, od 1995. do 2000. bila je 37 %, a od 2001. do 2002. 36 %.
(36)
Prema izjavi stručnjaka, nadoknada angažiranog kapitala osigurava naknadu koju Simet treba primiti nakon oporezivanja. Kako će naknada biti oporeziva, mora se prilagoditi na sljedeći način:
(37)
Na temelju navedenih formula stručnjaci su izračunali da nadoknada angažiranog kapitala koju treba isplatiti društvu Simet iznosi 5 948 150 EUR.
(38)
Stoga ukupni iznos naknade koji su stručnjaci izračunali prije primjene zatezne kamate iznosi 8 245 124 EUR (naknada u odnosu na gubitak u poslovanju i nadoknada angažiranog kapitala).
2.7.3. Izračun zateznih kamata
(39)
Kako gore spomenuti iznosi naknade nisu plaćeni u godinama dospijeća, stručnjaci su ih revidirali na više iznose, i to kako slijedi:
-
izvorno izračunate iznose revalorizirali su na osnovu indeksa inflacije potrošačkih cijena talijanskog državnog zavoda za statistiku (ISTAT) sve do srpnja 2012.,
-
zatim su na tako dobivene iznose primijenili zakonske kamate.
(40)
Na taj je način stručno tijelo došlo do ukupne naknade u iznosu od 22 049 796 EUR.
2.7.4. Ostala zapažanja uključena u izvješće većine članova
(41)
U izvješću većine članova zauzima se stav da se kod naknade koju je dodijelilo Državno vijeće ne radi o izravnoj primjeni Uredbe (EEZ) br. 1191/69, to jest o izravnoj dodjeli - premda retroaktivnoj - naknade u skladu s Uredbom. Umjesto toga, smatra se da je Državno vijeće predložilo primjenu kriterija navedenih u Uredbi na uobičajene metode plaćanja naknade kako bi se utvrdila šteta koju je društvo Simet pretrpjelo kao posljedicu nezakonitog proširenja obveza pružanja javnih usluga tijekom vremena.
(42)
U izvješću većine članova nadalje se iznosi da je Komisija, u slučajevima kada je smatrala da se Uredba (EEZ) br. 1191/69 ne primjenjuje u svrhu procjene naknade za javne usluge, često odobravala takve naknade primjenjujući odgovarajući okvir Zajednice za državnu potporu u obliku obveza pružanja javnih usluga. Za Komisiju je glavni kriterij bio da iznos naknade ne premašuje iznos neophodan za pokriće troškova nastalih kao posljedica ispunjavanja tih obveza. Što se tiče rizika od prekomjerne naknade u konkretnom slučaju, u izvješću većine zauzima se sljedeći stav: kako se izvršena operacija odnosi na ex post izračun troškova koje je trgovačko društvo stvarno pretrpjelo u prošlosti kako bi pružilo tražene usluge linijskog autobusnog prijevoza, izračuni su lišeni nesigurnosti svojstvene svim prognostičkim procjenama kada se naknada utvrđuje ex ante. Dakle, nema riječi o prekomjernoj naknadi.
(43)
U izvješću većine spominje se pitanje odsutnosti računovodstvenog odvajanja. Zauzima se stajalište da se odvojeno računovodstvo primjenjuje na ona poduzeća koja primaju naknadu za pružanje javne usluge kako bi se spriječila zlouporaba tih sredstava za druge djelatnosti trgovačkoga društva. Međutim, kako u predmetnom slučaju nikakva javna sredstva dosad nisu doznačena društvu Simet kao naknada za pružanje javne usluge, zahtjev za računovodstvenim odvajanjem ne bi se trebao smatrati razlogom za odbijanje isplate naknade koju je dodijelilo Državno vijeće.
(44)
U izvješću većine članova navodi se i da je za godine 2002. i 2003., kada je troškovno računovodstvo bilo dostupno, stvarni gubitak u poslovanju u najvećoj mjeri bio jednak gubicima do kojih se dolazilo na temelju metodologije korištene za prethodne godine, prema kojoj su se troškovi raspodijelili na usluge međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza na temelju postotka prihoda koji su donijele iste te usluge (iznosi su se razlikovali za samo 2,6 %). Stoga stručnjaci zauzimaju stav da nedostupnost troškovnog računovodstva za prethodne godine ne bi trebalo biti od praktičnog značaja za dodjelu naknade.
3. RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
(45)
Kao što je objašnjeno u odluci o pokretanju postupka, Komisija je imala nekoliko dvojbi u pogledu spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem.
(46)
Prvo, Komisija je imala dvojbe u pogledu klasificiranja prijavljene mjere kao mjere koja nije mjera potpore. Komisija je osobito propitivala jesu li ispunjena četiri uvjeta koja je Europski sud naveo u svojoj presudi u predmetu Altmark (16).
(47)
Drugo, Komisija je potaknula pitanje o primjenjivom pravnom okviru. Kako se naknada čiju je isplatu Državno vijeće naložilo, a koja još nije plaćena, odnosila na obveze pružanja javne usluge koje su navodno bile uvedene društvu Simet za godine od 1987. do 2003., pojavilo se pitanje je li u predmetnom slučaju bila primjenjiva Uredba (EEZ) br. 1191/69 ili Uredba (EZ) br. 1370/2007.
(48)
Komisija je smatrala da bi se na ovaj predmet trebala primijeniti Uredba (EEZ) br. 1191/69 ako bi se pokazalo da su talijanska tijela doista jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge i da je predložena naknada bila u skladu sa svim zahtjevima Uredbe. Razlog je taj što je, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, naknada za obveze pružanja javne usluge jednostrano uvedena nekom poduzeću, koja je plaćena prema pravilima te Uredbe, oslobođena prethodne prijave Komisiji. Ako se, međutim, pokazalo da nijedan od navedena dva uvjeta nije ispunjen, spojivost prijavljene mjere trebalo bi ocijeniti u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007.
(49)
Treće, pod pretpostavkom da je naknada koju je naložilo Državno vijeće doista bila posljedica jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge, Komisija je ipak dvojila, na temelju informacija koje su joj bile dostupne, je li naknada bila u skladu sa zahtjevima iz Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija je dvojila i o prikladnosti primjene zajedničkog postupka isplate naknade utvrđenog Uredbom (EEZ) br. 1191/69, primjenjivog na jednostrano uvedene obveze pružanja javne usluge, za godine nakon 1992., jer od srpnja 1992. međuregionalne usluge autobusnog prijevoza nisu mogle biti podložne jednostrano uvedenoj obvezi pružanja javne usluge (17).
(50)
Četvrto, ako se daljnjim ispitnim postupkom potvrdilo da bar jedan od uvjeta za izuzeće od prijave u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 nije ispunjen i da se trebalo provesti ocjenjivanje u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, Komisija je dvojila jesu li u ovom predmetu ispunjeni uvjeti iz te Uredbe.
(51)
U svakom slučaju, bez obzira na to koja je pravna osnova primijenjena, Komisija je dvojila je li kod naknade čiju je isplatu naložilo Državno vijeće isključena mogućnost prekomjerne naknade. Komisija je primijetila da društvo Simet nije provodilo pravilno računovodstveno odvajanje, barem do 2000. (18) te je dovela u pitanje mogućnost preciznog ex post utvrđivanja troškova povezanih s uslugama linijskog autobusnog prijevoza. Dovela je u pitanje i prikladnost traženog prinosa na vlasnički kapital koji se koristio u izračunima naknade.
4. PRIMJEDBE IZ ITALIJE
(52)
U svojim su podnescima talijanska tijela iznijela stav da je prijavljena mjera predstavljala državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, posebice stoga što nije ispunjavala sve uvjete koje je Europski sud utvrdilo u presudi u slučaju Altmark. Talijanska su tijela isto tako smatrala da naknada koju je dodijelilo Državno vijeće nije u skladu ni s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 ni s Uredbom (EZ) br. 1370/2007.
(53)
Talijanska su tijela naglasila da u razdoblju koje je bilo predmet pregleda nije postojalo ni jednostrano ni ugovorno uvođenje obveza pružanja javnih usluga za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza. Pravni instrumenti kojima se uređuju odnosi između javnih tijela i privatnih trgovačkih društava što vrše usluge putničkog prijevoza bile su jednostrane koncesije na temelju kojih su javna tijela prenosila na privatna tijela svoje zakonsko pravo da obavljaju usluge prijevoza za sve vrste klijenata, koje je izvorno bilo dodijeljeno državi, u skladu sa Zakonom 1822/39.
(54)
Talijanska su se tijela nadalje prisjetila da je u specifikacijama koncesije koje je izdalo Ministarstvo na zahtjev trgovačkog društva jasno navedeno kako se pružanje usluga obavlja isključivo na rizik samoga društva, osim u slučaju jamčenja isključivih prava koja su postojala tijekom razdoblja koje je bilo predmet pregleda. Pružanje ove usluge nije podrazumijevalo pravo na primanje bilo kakve subvencije ili naknade. Takve su koncesije bile privremene naravi i obnavljale su se svake godine na zahtjev društva. Dozvole su od godine do godine bile podložne različitim promjenama u pogledu relacija, autobusnih stajališta, broja odlazaka itd., na temelju specifičnih zahtjeva koje su postavljala trgovačka društva.
(55)
Što se tiče određivanja gornje granice cijene putnih karata opisanog u odluci o pokretanju postupka, koje je postojalo do 2001., talijanska su tijela navela da se to određivanje gornje granice primjenjivalo u cijeloj Italiji, a ne samo na nekoj posebnoj zemljopisnoj lokaciji. Navela su i da se, u skladu s člankom 2. stavkom 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, radilo o mjeri politike cijena, koja nije predstavljala tarifnu obvezu podložnu obveznoj naknadi u smislu te Uredbe.
(56)
Nadalje, prema tvrdnjama talijanskih tijela, od srpnja 1992. (19), u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69, uopće nije bilo dopušteno jednostrano uvođenje obveze pružanja javne usluge za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza. Člankom 1. stavkom 5. te Uredbe jednostrana su uvođenja obveze dopuštena samo za usluge gradskog, prigradskog i regionalnog prijevoza.
(57)
U svakom slučaju, talijanska su tijela naznačila da se društvo Simet nikada nije prijavilo za prekid obveze pružanja javne usluge, kao što je propisano u članku 4. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, što je po njihovu mišljenju preduvjet za tvrdnju da su dotične obveze uopće postojale. Zahtjev koji je društvo Simet uputilo Ministarstvu (20) 1999. bio je opći zahtjev za naknadu za obveze pružanja javne usluge koje su navodno bile uvedene koncesijama izdanim od 1987. nadalje. Talijanska su tijela istaknula da se u tom zahtjevu nije naznačilo koje su obveze pružanja javne usluge trebale biti ukinute kako bi se osigurala profitabilnost usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza.
(58)
Kao posljedica toga, talijanska su tijela zaključila da društvo nije pokazalo da je preuzelo odgovornost za obveze pružanja javne usluge (kao što je određeno u članku 2. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69) te da, posebice, nije pokazalo kojim je to točno određenim, precizno navedenim obvezama poslovanja i prijevoza, i kojim to cjenovnim obvezama, bio podvrgnut. Prema stavu talijanskih tijela, društvo je jedino pokazalo da je obavljalo različite univerzalne prijevozne usluge na temelju državnih koncesija koje su mu odobrila ovlaštena tijela i koje su izdane na zahtjev društva. Povjeravanje univerzalnih transportnih usluga društvu Simet nije samo po sebi znak da je društvo preuzelo bilo kakvu obvezu pružanja javne usluge u smislu Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
(59)
Talijanska su tijela nadalje navela da tijekom najvećeg dijela razdoblja koje je bilo predmet pregleda (1987.-2001.) društvo Simet nije provodilo pravilno računovodstveno odvajanje kako je propisano člankom 1. stavkom 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 (21). Stoga nije bilo moguće izračunati dodatne neto troškove koji su proizašli iz ispunjavanja obveza pružanja javne usluge, što je značilo da nisu ispunjeni uvjeti utvrđeni člankom 10. Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
(60)
Konačno, talijanska su tijela istaknula da Ministarstvo nije unaprijed utvrdilo nikakav iznos naknade, kako je propisano člankom 13. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, jer ono nije uvelo društvu Simet obvezu pružanja javne usluge. U predmetnom je slučaju naknada dugovana društvu Simet izračunata isključivo na temelju ex post procjene.
(61)
Talijanska su tijela iznijela mišljenje da se kod procjene u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007 postavljaju uglavnom ista pitanja kao i kod procjene u skladu s Uredbom (EEZ) br. 1191/69 (uključujući nepostojanje jasno utvrđenih obveza pružanja javne usluge, nepostojanje unaprijed određenih objektivnih parametara naknade, nepostojanje računovodstvenog odvajanja itd.). U pogledu koncepta „razumne dobiti”, kako je utvrđen u Prilogu Uredbi (EZ) br. 1370/2007, talijanska su tijela navela da je stopa povrata koju je društvo Simet predložilo u početnom izvješću napuhana da bi se dobila situacija u kojoj je naknada utvrđena ex post i u kojoj je uklonjen rizik od nepredviđenih troškova/gubitaka.
(62)
Talijanska su tijela u potpunosti podržala nalaze iz izvješća manjine članova, u kojem je zaključeno da se iznos naknade ne može izračunati. Istodobno su smatrala da izvješće većine članova sadrži određene materijalne i metodološke greške. Na primjer, talijanska su tijela dvojila o prikladnosti metode temeljene na pretpostavci koja je korištena u izvješću za procjenu neto operativnih troškova navodnih obveza pružanja javnih usluga. Osporavala su i činjenicu da navedeno izvješće:
-
ne ograničava iznos angažiranog kapitala na kapital koji se može pripisati obvezama pružanja javne usluge, već uzima cjelokupni angažirani kapital u svrhu izračuna naknade; to jest, kapital korišten za druge poslovne djelatnosti trgovačkoga društva, kao što su djelatnosti putničke agencije, međunarodne usluge, iznajmljivanje autobusa s vozačem, nije isključen iz tih izračuna,
-
uključuje premiju rizika koja nadmašuje 100 baznih bodova prilikom utvrđivanja zahtijevanog povrata kapitala, što se ne čini prikladnim za naknadu koja se računa ex post, i
-
ne izračunava pravilno kamatu koja se odnosi na činjenicu da iznosi naknade nisu bili plaćeni u godinama za koje su bili utvrđeni. Stručnjaci koje je Državno vijeće imenovalo primijenili su zakonsku kamatu na iznose koji su potpuno revalorizirani 2012., a ne na izvorne iznose, kao što bi bilo primjereno.
5. PRIMJEDBE TREĆIH STRANA
(63)
Jedina treća strana koja je podnijela opažanja kao odgovor na odluku o pokretanju postupka bilo je društvo Simet, mogući korisnik prijavljene mjere. U svojim podnescima društvo se nije složilo s preliminarnim stajalištima koja je zauzela Komisija u odluci o pokretanju postupka.
(64)
Kako bi potkrijepilo tvrdnju da su mu obveze bile uvedene, društvo Simet dostavilo je koncesije koje su mu dodijeljene za relacije obuhvaćene sudskim postupcima. Prema tvrdnjama društva Simet, zahtjevi propisani u tim koncesijama uključivali su, među ostalim, cijene putnih karata, pridržavanje reda vožnje, autobusna stajališta, učestalost i tempiranje usluga. Uključivali su i uvjete kojima se uređuje prijevoz putničke prtljage, besplatno prenošenje običnih pisama za poštansku službu i druge pošte uz plaćanje pristojbe propisane odredbama kojima se uređuje takvo prenošenje. Navedenim se koncesijama od društva tražilo i da izvijesti o svim prekidima, nezgodama i promjenama u uslugama, a one su sadržavale i obvezu izdavanja putnih karata za prijevoz putnika, prtljage i poljoprivrednih paketa te obvezu čuvanja odgovarajuće evidencije pet godina. Osim toga, društvo Simet moralo je prethodno ishoditi odobrenje pokrajinskih ureda za motorna vozila Ministarstva u pogledu tipa i osobina autobusa koji će se koristiti za pružanje usluga obuhvaćenih koncesijama te za pružanje ostalih usluga.
(65)
Društvo Simet dostavilo je i dokumente za koje je tvrdilo da su potpune ili djelomične odbijenice Ministarstva u pogledu odobrenja promjena pojedinosti usluga koje je pružalo. Za razdoblje koje je bilo predmet pregleda, društvo Simet dostavilo je (djelomične) odbijenice s obzirom na (22):
-
zahtjeve da posluje na novim stajalištima osim onih na kojima već posluje na linijama Rossano-Napulj (1992.), Cariati-Milano (1995.), Cosenza-Firenca (1999.), Cosenza-Firenca i Cosenza-Pisa(2000.)te San Giovanni-Milano (2003.),
-
zahtjev za odobrenje pružanja nove usluge linijskog prijevoza na liniji Cosenza-Napulj (2000.).
(66)
Društvo Simet smatra da ove odbijenice pokazuju jednostranu prirodu uvođenja obveza javne usluge od strane talijanskih tijela. Društvo nadalje tvrdi da tijela nisu dopuštala „optimizaciju” prijevoznih linija širenjem i povećanjem raznolikosti ponude. Putničke linije su zapravo bile „zamrznute” te su stoga ostale vezane za ministarske odluke, premda su formalno bile klasificirane kao „poslovne djelatnosti”.
(67)
Društvo se ne slaže s tvrdnjom iz uvodne izjave16. odluke o pokretanju postupka da su se cijene putnih karata koje je to društvo predložilo odrazile u specifikacijama godišnjih koncesija. U početku su cijene putnih karata za duge relacije morale biti slične onima za putovanje željeznicom u drugom razredu. Kao temelj za navedenu tvrdnju služi memorandumom ministarstva od 19. prosinca 1988. (D.C. III Div 32 br. 3846), u kojem se tvrdi: „budući da su mnoga trgovačka društva s koncesijama za pružanje javnih usluga autobusnog prijevoza podnijela zahtjeve za povećanjem cijena putnih karata; budući da u zadnje vrijeme nisu izdane nikakve opće direktive o cijeni putnih karata; do izdavanja novih direktiva […] [regionalni uredi] mogu izravno odobriti nositeljima koncesije povećanje cijena putnih karata za usluge koje obavljaju, kako bi ih uskladili s razinom cijena državnog željezničkog trgovačkog društva Ferrovie dello Stato (FS) za putovanje vlakom drugim razredom, plus nadoplata za ‚ekspresnu vožnju’ ako se za usluge koriste auto-cestom [kao u predmetnom slučaju]; … jasno je da ne bi trebalo doći do rasta cijena putnih karata u slučajevima kada se gore navedena razina cijene već primjenjuje.” Prema tvrdnji društva Simet, gore navedene mjere ukazuju na to da nije bilo dopušteno odrediti cijene putnih karata više od cijena putnih karata za drugi razred željeznice (što su najniže cijene putnih karata koje naplaćuje Ferrovie dello Stato). Na taj je način, zbog interesa države u zadovoljavanju prije svega javnih potreba i svrha, društvo spriječeno da ostvari veći prihod iz poslovanja.
(68)
Okružnicom Ministarstva br. A/7302 od 3. srpnja 1992. propisano je da se cijena putnih karata za tu godinu treba povećati za 6,1 % za autobusne linije pod nadležnošću države. Prema tvrdnjama društva Simet, navedena okružnica, kojom je Ministarstvo odobrilo povećanje cijena putnih karata samo u onoj mjeri da se poravnaju s iznosima ISTAT-a, potvrđuje da društvo nije moglo na vlastitu inicijativu naplatiti putne karte po cijenama koje je smatralo primjerenim. Društvo Simet nadalje napominje da se okružnicom Ministarstva br. 3/02 od 5. travnja 2002., kojom se utvrđuje da cijene putnih karata treba pretvoriti iz lira u eure, navodi (u točki 2.) da su cijene predmetnih putnih karata „regulirane cijene putnih karata”.
(69)
Konačno, za koncesije koje izdalo Ministarstvo navodi se da je cijena putnih karata „utvrđena” (stabilita), tj. da ju je upravno tijelo čvrsto odredilo. Kako nije riječ o jednostavnom „odobrenju” nego o „koncesiji”, odgovarajućim specifikacijama izričito se tvrdi da se pružanje usluga „uređuje klauzulama koje su utvrđene i onima koje će možda biti naknadno utvrđene” te da „upravno tijelo može povući koncesiju u bilo kojem trenutku, a operater nema pravo na tražbinu bilo kakve vrste”. U točki 6. specifikacija svake koncesije jasno se navodi da red vožnje i cijene putnih karata mora odobriti pokrajinski ured za motorna vozila Ministarstva. Simet tvrdi da kako čvrsto utvrđene cijene putnih karata isključuju bilo kakvu fleksibilnost usluga koje se mogu ponuditi korisnicima, društvu nije bilo dozvoljeno reagirati na zahtjeve tržišta ili na vlastite potrebe na način koji joj se činio prikladnim.
(70)
S obzirom da su morali naplaćivati putne karte po cijenama koje su im bile određene, Simet tvrdi da su bili spriječeni provoditi cjenovnu politiku koju bi inače primjenjivalo poduzeće na modernom, slobodnom i konkurentnom tržištu. S jedne strane, Simet naglašava da je razina cijena putnih karata koju je uvelo Ministarstvo (istovjetna s cijenom željezničkih putnih karata za drugu klasu koje naplaćuje Ferrovie dello Stato) bila toliko niska da društvo nije moglo pokriti troškove obavljanja autobusnog prijevoza. S druge strane, navedene su mjere omogućile državi da pruži neopravdanu potporu vlastitom željezničkom trgovačkom društvu, Ferrovie dello Stato, jer je spriječila nositelje koncesije za usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza poput društva Simet da primjene cijene putnih karata niže od onih koje je naplaćivalo to državno trgovačko društvo za kartu drugog razreda s nadoplatom za ekspresni vlak. Osim toga, društvo Ferrovie dello Stato bilo je u povlaštenom položaju i zahvaljujući činjenici da je država odbila dati subvencije društvu Simet i drugim trgovačkim društvima koja pružaju slične usluge.
(71)
S obzirom na gore navedeno, Simet smatra da koncesije koje je izdalo Ministarstvo te naknadne odluke kojima se odbijaju zahtjevi za promjenom relacija pokazuju da navedene koncesije ispunjavaju kriterije iz ugovora o pružanju usluga u smislu članka 14. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 kada se radi o ispunjavanju obveza s obzirom na linije, stajališta, cijene putnih karata, besplatno prenošenje običnih pisama za poštansku službu i druge pošte uz plaćanje pristojbe propisane odredbama kojima se uređuje takvo prenošenje.
(72)
Čak i kad bi se pretpostavilo da se Uredbom (EEZ) br. 1191/69 ne predviđa pravo na naknadu nositeljima međuregionalnih koncesija, kao što je iznijelo Ministarstvo, društvo Simet tvrdi da bi to značilo da se usluga liberalizirala te da stoga upravno tijelo ne može trgovačkom društvu uvoditi nikakve obveze, a pogotovo ne u odnosu na cijene putnih karata. Simet stoga smatra da je Ministarstvo povrijedilo zakon te da u skladu s nacionalnim pravom (odnosno člankom 35. Zakonodavne uredbe br. 80/1998 koju primjenjuje Državno vijeće) treba isplatiti naknadu za štetu.
(73)
Simet zastupa mišljenje da tu nije u pitanju predmet koji je uređen Uredbom (EEZ) br. 1191/69, nego spor u vezi s naknadom štete. Društvo Simet napominje da je u presudi 1405/2010 prepoznato njegovo pravo na odštetu u skladu s člankom 35. Zakonodavne uredbe br. 80/1998, kako bi mu se pružila naknada za štetu prouzročenu nezakonitim odlukama Ministarstva kojima se odbijalo ukinuti obveze pružanja javne usluge koje su uvedene društvu Simet. Te odluke, kojima je povrijeđeno pravo na slobodu poduzetništva utvrđeno člankom 41. talijanskog Ustava, budući da su prouzročile materijalni gubitak trgovačkome društvu u vođenju poslovnih djelatnosti, morale su se stoga smatrati nezakonitim te kao takve davati društvu pravo na povrat sredstava za pretrpljene gubitke. Državno vijeće priznalo je da je Ministarstvo nanijelo društvu Simet neopravdanu štetu obvezujući ga na pružanje javne usluge, čime je povrijeđeno njegovo pravo slobodnog i neovisnog pružanja usluge prijevoza.
(74)
Ako se, međutim, pretpostavi da je Uredbom (EEZ) br. 1191/69, kako je izmijenjena, upravnom tijelu dopušteno uvođenje obveze pružanja javne usluge kako bi se zadovoljile potrebe regije, Simet smatra da je Ministarstvo bilo obvezno osigurati plaćanje kao naknadu za te obveze. Prema društvu Simet, Uredbom (EEZ) br. 1191/69 dopušta se uvođenje obveza usluge kako bi se „zadovoljile potrebe za prijevozom regije” a ne „u regiji” (članak 1. stavak 2.).
6. PRIMJEDBE IZ ITALIJE NA PRIMJEDBE TREĆE STRANE
(75)
U primjedbama na primjedbe treće strane talijanska su tijela ponovno iznijela svoje stajalište da u smislu Uredbe (EEZ) br. 1191/69 ili Uredbe (EZ) br. 1370/2007 nisu postojale obveze pružanja javne usluge ta da nije trebalo isplatiti nikakvu naknadu.
(76)
Kako bi potkrijepile svoje stajalište, talijanska su tijela nadalje objasnila sustav po kojem se uređuju usluge linijskog autobusnog prijevoza putnika u skladu sa Zakonom br. 1822/39 (23) (zakon koji se primjenjivao tijekom razdoblja koje je predmet razmatranja). Prema tome zakonu, regulatorni okvir za usluge linijskog prijevoza pod nadležnošću države (također poznate kao „usluge redovitog autobusnog linijskog prijevoza”) bio je kako slijedi:
i.
Usluga se obavljala u skladu sa sustavom koncesija.
ii.
Koncesije su se dodjeljivale na temelju zahtjeva koje su podnijela poduzeća.
iii.
Pri dodjeljivanju koncesija nisu bili predviđeni niti su se vršili nikakvi postupci odabira.
iv.
U skladu s navedenim Zakonom, koncesije su mogle biti privremene ili stalne, ovisno isključivo o diskrecijskoj odluci Ministarstva, koje je redovito svim poduzećima dodjeljivalo privremene koncesije. Slijedom toga, koncesije su trajale godinu dana, a poduzeća (uključujući Simet) svake su godine podnosila zahtjev za obnovu koncesije.
v.
Koncesije su pružale operaterima isključivo pravo obavljanja usluga na relaciji naznačenoj u specifikaciji koncesije.
vi.
Nositeljima koncesije dodjeljivale su se povlastice na osnovi gravitacijskih područja na kojima pružaju usluge, utvrđenih na temelju kriterija „finitimità”, to jest blizine autobusne relacije te gospodarske i funkcionalne međusobne povezanosti (članci 5. i 6. Zakona br. 1822/39).
vii.
Prvenstvo je također dano postojećim uslugama. Drugim riječima, u svrhu isplativosti, smatralo se da je bolje prilagoditi postojeće usluge nego uspostavljati nove.
viii.
Nadalje, kad god je trebalo izdati koncesiju za nove usluge, primjenjivao se kriterij broja stanovnika u gravitacijskom području u odnosu na ukupnu duljinu novih autobusnih relacija. Broj od najmanje 300 000 stanovnika smatrao se nužnim za usluge s ukupnom duljinom linije do 500 km. Za dulje autobusne relacije primjenjivao se kriterij razmjernosti (24).
(77)
Slijedom navedenoga, kad god bi poduzeća podnijela zahtjev za promjenu postojeće usluge ili dodjelu koncesije za novu uslugu, Ministarstvo je moralo utemeljiti svoju odluku na gore navedenom pravnom okviru.
(78)
Što se tiče potpunih ili djelomičnih odbijenica Ministarstva za odobrenje promjena koje je zatražilo društvo Simet u pogledu usluga koje pruža, talijanska su tijela navela da su se one odnosile jedino na sustav koji je uređen Zakonom 1822/39. Ministarstvo se nije moglo složiti s dodjelom novih koncesija kako bi se osigurale nove usluge ili s proširenjem opsega postojećih koncesija (prihvaćanjem novih stajališta) u slučajevima kada bi to narušilo prava drugih operatera linijskog prijevoza, kako je utvrđeno spomenutim Zakonom. Istodobno je Ministarstvo prihvaćalo promjene koje nisu protuslovile načelima utvrđenima u Zakonu 1822/39 (25).
(79)
Iako priznaju da je društvu Simet mnogo puta uskraćeno odobrenje za pružanje novih usluga ili uvođenje dodatnih stajališta na postojećim linijama, talijanska tijela smatraju da podnesci društva Simet i priloženi dokumenti ne pružaju dokaz o službenim zahtjevima za promjenom pojedinosti usluga koje se pružaju, kao što je utvrđeno u postojećim specifikacijama koncesije, nakon čega je uslijedilo odbijanje. U svakom slučaju, Ministarstvo nikad nije odbilo zahtjeve društva Simet za uklanjanje autobusnih stajališta u rijetko naseljenim područjima ili za promjenama reda vožnje.
(80)
U pogledu klauzula o prijevozu pošte navedenih u specifikacijama koncesije, talijanska tijela tvrde da društvo Simet nije dostavilo nikakav dokaz kojim se dokumentima potkrepljuju stvarno pružene usluge i pripadajući neto trošak. Talijanska tijela nadalje su istaknula da društvo Simet nikad nije predalo nijedan dokumentirani dokaz da je Ministarstvo odbilo njegove zahtjeve za promjenama cijena putnih karata. Štoviše, društvo Simet nijednom nije zatražilo odobrenje smanjenja cijenu putnih karata.
(81)
Što se tiče memoranduma Ministarstva prometa od 19. prosinca 1988. (D.C. III Div 32 br. 3846) i ministarske okružnice br. A/66 od 10. siječnja 1989. koja je potom uslijedila (a koju je izdao Pokrajinski ured Ministarstva za motorna vozila Catanzaro), talijanska tijela tvrde da se tim dokumentima dopustilo pružateljima usluga linijskog prijevoza da usklade svoje cijene putnih karata s cijenama Ferrovie dello Stato te da na njih treba gledati kao na dio šire nacionalne prometne politike i šire cjenovne politike. Isto bi se trebalo reći i za dopis Pokrajinskog ureda Catanzaro br. 7302 od 3. srpnja 1992. (koji je spominjalo i društvo Simet), čiji je cilj bio omogućiti operaterima linijskog autobusnog prijevoza povišenje cijena putnih karata za najviše 6,1 % u skladu s inflacijom, kojim se provode odredbe okružnice br. 801/92 (26). Ovim se dopisom ističe i da su poduzeća mogla djelovati pod različitim sustavima cijena putnih karata, pod uvjetom da podnesu poseban zahtjev. Talijanska tijela ističu da Simet nikad nije podnio takvu prijavu. U svakom slučaju, ni ministarskim memorandumom iz 1988. ni dopisom Ministarstva iz 1992. nije odbijen nijedan zahtjev društva Simet za prestanak obveze pružanja javne usluge u odnosu na cijene putnih karata.
(82)
Talijanska se tijela ne slažu ni s tvrdnjama društva Simet da točka 2. okružnice br. 3/02 od 5. travnja 2002. dokazuje da je Ministarstvo odredilo cijene putnih karata za usluge linijskog prijevoza. Tom se okružnicom samo donose upute za pretvorbu cijene karata iz lira u eure. Činjenica da se o cijenama karata za linijski prijevoz na duge relacije govori kao o „reguliranim” cijenama putnih karata ne znači da im cijene nisu odredili operateri. Ovo zapravo znači da su te cijene putnih karata bile unaprijed određene u interesu transparentnosti i javne objave podataka za putnike, a naknadno su ih odobrile nadležne ministarske službe. Kako je navedena usluga linijska univerzalna usluga, pojedinosti o uslugama koje se pružaju kao što su relacije, autobusna stajališta, redovi vožnje i cijene putnih karata, moraju biti unaprijed poznati, za razliku od povremenih usluga prijevoza. Prema stavu talijanskih tijela, isto načelo postoji i na razini Unije za redovite usluge, koje su uređene Uredbom (EZ) br. 1073/2009 Europskog parlamenta i Vijeća (27), prema kojoj su cijene putnih karata sastavni dio odobrenja za redovite usluge (članak 6. stavak 2. navedene Uredbe). S obzirom na spomenute zahtjeve za unaprijed utvrđenim elementima, talijanska tijela protive se i tumačenju točke 6. specifikacija koncesije (28) koje je navelo društvo Simet, jer su se i prijava društva i specifikacije koncesije Ministarstva odnosile na prethodno utvrđene redove vožnje i cijene putnih karata za usluge linijskog prijevoza.
(83)
Što se tiče traženog iznosa naknade, društvo Simet potraživalo je samo „naknadu … u granicama iznosa za koje se dokazalo da ih treba isplatiti”. Prema tvrdnji talijanskih tijela, izračuni troškova koje je društvo Simet proizvelo tijekom vremena generički su, budući da pokrivaju cjelokupne poslovne djelatnosti društva, a isto tako su, objektivno gledano, netočni te nisu utemeljeni na pouzdanim podacima s obzirom da ne postoji računovodstveno razdvajanje za veći dio razdoblja koje je bilo predmet pregleda.
(84)
Talijanska tijela smatraju potpuno nebitnim odnosi li se predmetni slučaj na dodjelu naknade za pružanje javne usluge (otuda izravna primjena Uredbe (EEZ) br. 1191/69) ili na dodjelu odštete. Čak i ako se pretpostavi da je Državno vijeće namjeravalo priznati pravo društva Simet na odštetu, što prema talijanskim tijelima nije ni unaprijed stvoren ni očit zaključak utemeljen na tumačenju presude 1405/2010 (29), jedina pretrpljena šteta mogla je proizaći iz obveza pružanja javne usluge. Talijanska su tijela ustrajala na tvrdnji da društvu Simet nikad nisu bile uvedene nikakve obveze.
(85)
Konačno, talijanska se tijela ne slažu s tvrdnjom da se člankom 41. talijanskoga Ustava zahtjeva naknada štete. Prijevoz putnika pružanjem usluga linijskog međuregionalnog prijevoza ne može se smatrati potpuno liberaliziranim jednostranom i izravnom primjenom članka 41. talijanskoga Ustava, zato što je podložan prvo sustavu koncesija (koji je uređen Zakonom br. 1822/39 i Uredbom Predsjednika Republike 369/94), a zatim i sustavu izdavanja odobrenja (koji je uređen Zakonodavnom uredbom 285/05).
7. PROCJENA POTPORE
7.1. POSTOJANJE POTPORE
(86)
Prema članku 107. stavku 1. Ugovora, „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(87)
Da bi mjera podrške bila smatrana državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, moraju se ispuniti svi u nastavku navedeni uvjeti:
-
mora biti dodijeljena od strane države ili putem državnih sredstava,
-
mora predstavljati selektivnu ekonomsku prednost poticanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određenih dobara,
-
mora narušivati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje,
-
mora utjecati na trgovinu između država članica.
(88)
Komisija će ispitati jesu li svi navedeni uvjeti ispunjeni u konkretnom slučaju.
7.1.1. Državna sredstva i pripisivanje odgovornosti
(89)
Komisija zapaža da se presudama Državnoga vijeća od Ministarstva zahtijeva da isplati naknadu društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza od 1987. do 2003. za relacije pod nadležnošću države. Sredstva kojima bi se ova naknada platila su sredstva dostupna Ministarstvu te stoga predstavljaju državna sredstva. Odgovornost za odluku o isplati naknade koju je donio sud može se pripisati državi.
7.1.2. Selektivna ekonomska prednost
(90)
Komisija ponajprije napominje da se Simet bavi gospodarskom djelatnošću, naime prijevozom putnika uz nadoknadu troškova. Stoga bi Simet trebalo smatrati „poduzećem” u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
(91)
Odobravanje mjere trebalo bi se nadalje smatrati selektivnim, s obzirom na to da jedino Simet od nje ima koristi.
(92)
Što se tiče odobravanja ekonomske prednosti, iz presude u slučaju Altmark proizlazi da naknada dodijeljena poduzećima od strane države ili iz državnih sredstava kao protunaknada za obveze pružanja javne usluge ne predstavlja prednost dotičnim poduzećima te stoga ne predstavlja potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, pod uvjetom da su ispunjena sljedeća četiri uvjeta (30):
-
prvo, od poduzeća koje je korisnik doista se mora zatražiti da vrši obveze pružanja javne usluge i te obveze moraju biti jasno određene,
-
drugo, parametri na temelju kojih se izračunava naknada moraju prethodno biti objektivno i transparentno utvrđeni,
-
treće, naknada ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje svih ili djelomičnih troškova snošenih tijekom vršenja obveza pružanja javne usluge, vodeći računa o odgovarajućim izdanim računima i razumnoj dobiti za vršenje navedenih obveza, i
-
četvrto, ako poduzeće koje treba vršiti obveze pružanja javne usluge nije izabrano u postupku javne nabave, razina potrebne naknade morala je biti određena na osnovi analize troškova koje bi tipično poduzeće, dobro vođeno i odgovarajuće opremljeno prijevoznim sredstvima kako bi moglo udovoljiti zahtjevima javne usluge, pretrpjelo pri vršenju tih obveza, vodeći računa o odgovarajućim izdanim računima i razumnoj dobiti za vršenje tih obveza.
(93)
Što se tiče drugog uvjeta, parametri koji služe kao osnova za izračun naknade moraju biti unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni, kako bi se osiguralo da ne predstavljaju ekonomsku prednost koja bi stavila to poduzeće u povoljniji položaj u odnosu na konkurentna poduzeća. Međutim, potreba da se unaprijed utvrde parametri za naknadu ne znači da ta naknada mora biti izračunata temeljem točno određene formule. Umjesto toga, važno je da je od samog početka jasno kako će naknada biti utvrđena.
(94)
U konkretnom slučaju, Simet nije predočio nikakav dokaz kako bi pokazao da su parametri za određivanje naknade za pružanje predmetnih usluga tijekom razmatranog razdoblja bili unaprijed objektivno i transparentno utvrđeni. Umjesto toga, u specifikacijama koncesija na koje se Simet oslanja pri dokazivanju da mu je uvedena obveza pružanja javne usluge navodi se da pružanje usluga ne daje pravo trgovačkom društvu na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste te da se usluga pruža u potpunosti na rizik samog trgovačkog društva. Upravo se iz toga razloga u presudi 1405/2010 Državnoga vijeća nalaže da se naknada izračuna na osnovi pouzdanih podataka iz računovodstva trgovačkoga društva. Svaki takav izračun, u nedostatku unaprijed utvrđenih parametara za određivanje naknade, nužno počiva jedino na ex post procjenama neto troškova uključenih u pružanje predmetnih usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza, a takvi su i izračuni sadržani u početnom izvješću i izvješću većine. U konkretnom se slučaju, dakle, nije zadovoljio drugi uvjet iz presude u predmetu Altmark.
(95)
Kako bi se isključilo postojanje ekonomske prednosti kada se poduzećima dodjeljuje naknada za obveze pružanja javne usluge koje su im uvedene, presudom u predmetu Altmark traži se da se zadovolje sva četiri uvjeta, te stoga nema razloga da Komisija ispituje jesu li u predmetnom slučaju zadovoljena preostala tri uvjeta. Prema tome, plaćanje naknade društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza za razdoblje od 1987. do 2003. uistinu predstavlja selektivnu ekonomsku prednost za to poduzeće.
7.1.3. Narušavanje tržišnog natjecanja i utjecaj na razmjenu među državama članicama
(96)
U pogledu dvaju navedenih kriterija, nužno je provjeriti postoji li vjerojatnost da će prijavljena mjera narušiti tržišno natjecanje do te mjere da će utjecati na razmjenu među državama članicama.
(97)
Kao što se odrazilo u presudi u predmetu Altmark (31), nekoliko je država članica od 1995. otvorilo određena tržišta prijevoznih usluga tržišnom natjecanju s poduzećima osnovanim u drugim državama članicama, tako da već sada niz poduzeća nudi usluge gradskog, prigradskog i regionalnog prijevoza u državama članicama koje nisu njihove države podrijetla. Ova je tendencija čak izraženija kod usluga međuregionalnog linijskog prijevoza, kao što su usluge koje pruža Simet. Prema tome, treba smatrati da bi svaka naknada dodijeljena društvu Simet mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja kod pružanja usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza te da bi se mogla do te mjere odraziti na razmjenu među državama članicama da počne negativno utjecati na sposobnost prijevoznih poduzeća osnovanih u drugim državama članicama da ponude usluge u Italiji, čime bi se ojačao tržišni položaj društva Simet.
(98)
Komisija također napominje da Simet djeluje i na drugim tržištima, kao što su međunarodne putničke usluge, turističke usluge i usluge iznajmljivanja autobusa te da se stoga, dakako, natječe na tim tržištima s drugim trgovačkim društvima u Uniji. Svaka naknada koja bi se dodijelila društvu Simet nužno bi narušila tržišno natjecanje i utjecala na razmjenu među državama članicama i na tim tržištima
(99)
Prema tome, Komisija zauzima stav da bi prijavljena mjera mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja i utjecati na razmjenu među državama članicama.
7.1.4. Zaključak
(100)
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija smatra da prijavljena mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.
7.2. IZUZEĆE OD OBVEZE OBAVJEŠĆIVANJA U SKLADU S UREDBOM (EEZ) BR. 1191/69
(101)
Prema obrazloženju Državnoga vijeća, Simet je stekao pravo na dobivanje naknade za pružanje predmetnih usluga prijevoza u onom trenutku u kojom je obnašao te usluge. Da bi to obrazloženje imalo smisla, plaćanja naknade morala su biti izuzeta iz obvezatnog postupka obavješćivanja prema članku 17. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69: u suprotnom, izostanak obavijesti o naknadi učinio bi je nezakonitom, jer bi bila u suprotnosti s odredbama o državnoj potpori iz Ugovora.
(102)
Razlog je to što je u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe br. 1191/69 naknada plaćena prema Uredbi izuzeta iz postupka preliminarnog izvješćivanja propisanog člankom 108. stavkom 3. Ugovora te stoga i od obveze prethodnog obavješćivanja. Iz presude u predmetu Combus proizlazi da koncept „naknade za pružanje javne usluge” u smislu ove odredbe mora biti vrlo usko tumačen (32). Izuzeće od obavješćivanja predviđeno člankom 17. stavkom 2. obuhvaća samo naknadu za jednostrano uvedene obveze pružanja javne usluge nekom poduzeću, u skladu s člankom 2. te Uredbe, izračunate korištenjem metode opisane u člancima 10. i 13. te Uredbe (zajednički postupak isplate naknade), a ne ugovore o javnim uslugama prema definiciji iz članka 14. Naknada plaćena u skladu s ugovorom o javnim uslugama prema definiciji iz članka 14. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 koja predstavlja državnu potporu mora biti prijavljena Komisiji prije nego što se počne primjenjivati. Propusti li se to učiniti, naknada će biti smatrana nezakonito provedenom potporom.
(103)
Pitanje je li se člankom 17. stavkom 2. uistinu oslobađa talijanska tijela od prethodne obavijesti u predmetnome slučaju ovisi stoga kao prvo o tome jesu li talijanska tijela doista jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge i kao drugo o tome udovoljava li naknada plaćena u skladu s tom obvezom odredbama Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija će redom razmotriti oba ta pitanja.
7.2.1. Jesu li talijanska tijela jednostrano uvela društvu Simet obvezu pružanja javne usluge?
(104)
Prema tvrdnji društva Simet (33), jednostrano uvođenje obveze pružanja javne usluge vidljivo je iz specifikacija u pogledu pojedinosti usluga koje je trebalo pružiti, a propisane su u specifikacijama koncesija koje se izdaju za svaku pojedinačnu relaciju međuregionalnog linijskog autobusnog prijevoza, iz nametanja cijena putnih karata od strane Ministarstva i iz ministarskih odbijenica u pogledu prihvaćanja promjena u postojećim uslugama ili izdavanja koncesija za nove usluge.
(105)
Međutim, na osnovi informacija koje je primila, Komisija smatra da društvo nije uvjerljivo pokazalo da su mu talijanska tijela jednostrano uvela obvezu pružanja javne usluge.
(106)
Prvo, inicijativa koju je Simet pokazao podnoseći zahtjeve za obnavljanjem specifikacija koncesija tijekom svih šesnaest godina razdoblja koje je predmet pregleda ne poklapa se s jednostranim uvođenjem obveze javne službe. Svrha navedenih specifikacija bila je osigurati društvu isključivo pravo pružanja odgovarajućih usluga tijekom razdoblja koji je bilo predmet pregleda. Usprkos činjenici da se u svakoj od tih specifikacija propisuje da pružanje usluga nije podložno naknadi i da se usluge pružaju isključivo na rizik samog trgovačkog društva, Simet je više puta iznova tražio produljenje tih prava.
(107)
Drugo, činjenica da su se tim specifikacijama propisivale cijene putnih karata, relacije, učestalost i tempiranje usluga ne znači nužno da su društvu uvedene jednostrane obveze pružanja javne usluge kao posljedica koncesija. Umjesto toga, kada se uzme u obzir da su pružene usluge bile redovite linijske usluge, specifikacijama koncesije kojima se društvu Simet davalo isključivo pravo na pružanje tih usluga bilo je potrebno unaprijed propisati pojedinosti usluga koje se pružaju. Društvo Simet nije predočilo nikakve dokaze o službenim zahtjevima za promjenom tih pojedinosti nakon kojih su slijedile odbijenice Ministarstva. Također nije pružilo dokaze koji bi pokazali da su talijanska tijela jednostrano nametnula navedene pojedinosti, a ne da ih je predložio dotični operater, kako bi zauzvrat dobio ekskluzivno pravo pružanja usluga, za koje je nakon toga izdano odobrenje Ministarstva.
(108)
Treće, što se tiče navodne obveze prenošenja pošte, društvo nije priskrbilo nikakav dokaz o stvarno pruženim uslugama i pripadajućem neto trošku. Također nije pružilo dokaze da je ikad osporavalo klauzule specifikacija koncesija koje se tiču prijevoza pošte. To bi moglo značiti da pružanje tih usluga nije bilo protivno komercijalnim interesima trgovačkoga društva ili da je društvo smatralo pružanje tih usluga pravednom protuuslugom za dobivanje ekskluzivnog prava na vršenje usluga međuregionalnog prijevoza.
(109)
Četvrto, u pogledu cijena putnih karata koje je Simet mogao naplaćivati od putnika za pružanje usluga, iako talijanska tijela priznaju da su do 2001. postojale nacionalne odredbe kojima su se određivala opća načela formiranja cijena za usluge autobusnog prijevoza kao dio šire nacionalne prometne politike i šire cjenovne politike (34), operateri su mogli dostaviti poseban zahtjev za primjenom različitih cijena putnih karata. Ovo je jasno objašnjeno u ministarskom dopisu na koje se Simet poziva (35). Komisija, međutim, zapaža da Simet nije pružio dokaz da je ikad dostavio takav zahtjev talijanskim tijelima niti da je Ministarstvo ikad odbilo zahtjeve za promjenom cijena karata u razdoblju od 1987. do 2003..
(110)
Suprotno tvrdnji društva Simet, činjenica da je cijene putnih karata za linijski prijevoz na duge relacije „odobrio” Pokrajinski ured za motorna vozila Ministarstva (36) i pozivanje na „regulirane” cijene putnih karata iz okružnice br. 3/02 od 5. travnja 2002. (37) ne znači da ove cijene putnih karata nisu prvotno odredili operateri. Korištenje tih uvjeta, naprotiv, samo znači da su cijene putnih karata bile unaprijed određene u interesu transparentnosti i javne objave podataka za putnike, a naknadno su ih odobrile nadležne ministarske službe.
(111)
U svakom slučaju, takve mjere ne predstavljaju „tarifnu obvezu” u smislu članka 2. stavka 5. Uredbe (EEZ) br. 1191/69 koja bi bila podložna zajedničkom postupku isplate naknade. Potonje se ograničava na „svaku obvezu uvedenu prijevoznim poduzećima da primijene, posebno za određene kategorije putnika, za određene kategorije robe ili na određenim relacijama, cijene koje je utvrdilo ili odobrilo javno tijelo, a koje su suprotne poslovnim interesima tih poduzeća i koje su posljedica uvođenja ili odbijanja izmjene posebnih odredaba o primjeni posebne tarife”. Definicija tarifnih obveza „ne primjenjuje se na obveze koje proizlaze iz općih mjera cjenovne politike koja se primjenjuje na gospodarstvo u cjelini ili na mjere poduzete u odnosu na cijene i uvjete prijevoza općenito radi organiziranja tržišta prijevoza ili kojeg njegova dijela”.
(112)
Konačno, što se tiče ministarskih odbijenica koje je dostavio Simet, Komisija zapaža da su se odnosile na zahtjeve za širenjem i da se nisu ticale promjena u načinu pružanja postojećih usluga. Širenje usluga nije bilo uvijek moguće, zbog načina na koji je pružanje usluga linijskog putničkog prijevoza uređeno Zakonom br. 1822/39. Koncesije za pružanje novih usluga ili proširivanje opsega postojećih usluga mogle su biti dodijeljene samo do mjere u kojoj ne narušavaju prava drugih operatera linijskog prijevoza, tako da su odbijenice u pogledu započinjanja novih ili proširenja postojećih usluga bile rezultat uspostavljanja ravnoteže između interesa različitih poslovnih subjekata, a ne posljedica uvođenja obveza pružanja javne usluge, kao što je tvrdio Simet.
(113)
Slijedom toga, Simet nije dokazao da su mu talijanska tijela jednostrano uvela obvezu pružanja javne usluge.
7.2.2. Udovoljava li naknada plaćena u skladu s tom obvezom odredbama Uredbe (EEZ) br. 1191/69?
(114)
U svakom slučaju, čak i da se pokazalo da je postojao neki oblik jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge, naknada za te usluge, kako bi je se izuzelo od prethodnog obavješćivanja iz članka 17. stavka 2. ove Uredbe, i dalje bi trebala udovoljavati zajedničkom postupku isplate naknade (odjeljak IV.) Uredbe (EEZ) br. 1191/69. Komisija smatra da to nije slučaj.
(115)
Kao prvo, Komisija napominje da se člankom 10. Uredbe (EEZ) br. 1191/69. među ostalim predviđa da iznos naknade, u slučaju obveze rada ili prijevoza, mora biti jednak razlici između smanjenja financijskih obveza i smanjena prihoda poduzeća da se cijela obveza ili njezin odgovarajući dio ukine za promatrano vremensko razdoblje. Komisija nadalje navodi da, prema stavu Europskoga suda u presudi u predmetu Antrop, uvjet predviđen navedenom odredbom nije ispunjen ako „na osnovi pouzdanih podataka [iz računovodstva trgovačkoga društva] nije moguće utvrditi razliku između troškova koji se mogu pripisati dijelovima djelatnosti [trgovačkoga društva] u područjima obuhvaćenim pojedinim koncesijama i odgovarajućih prihoda te ako zbog toga nije moguće izračunati dodatni trošak koji proizlazi iz vršenja obveza javne službe od strane [tog poduzeća]” (38).
(116)
Nadalje, od 1. srpnja 1992., člankom 1. stavkom 5. točkom (a) Uredbe (EEZ) br. 1191/69, od prijevoznih se poduzeća koje ne upravljaju samo uslugama podložnim obvezama pružanja javne usluge nego se bave i drugim djelatnostima zahtijeva da upravljaju javnim uslugama kao zasebnom kategorijom, pri čemu: i. poslovni računi koji odgovaraju svakoj od tih djelatnosti razdvojeni su, a razmjer imovine koji se odnosi na svaku od njih koristi se u skladu s računovodstvenim pravilima koja su na snazi i ii. izdaci su u ravnoteži s prihodima od poslovanja i plaćanjima javnih tijela, bez ikakve mogućnosti prebacivanja iz jednog sektora djelatnosti poduzeća u drugi.
(117)
U konkretnom slučaju, Simet sve do 2002. nije provodio pravilno računovodstveno razdvajanje za različite usluge koje je pružao, a temeljitost u pogledu računovodstvenog razdvajanja troškovnih računa za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom jer nema dokaza da su upravljačka tijela trgovačkoga društva koristila te troškovne račune za provođenje nadzora nad njegovim djelovanjem. Dakle, nije se udovoljilo članku 10.
(118)
Kao drugo, Simet nije pokazao da je ekonomska šteta utvrđena… „uzimajući u obzir učinke obveze na poslovanje poduzeća u cjelini” (članak 5. stavak 1. Uredbe (EEZ) br. 1191/69), niti je ispunjen zahtjev za utvrđivanjem iznosa naknade unaprijed (članak 13. Uredbe), kao što je objašnjeno u odjeljku 7.1.2.
(119)
Konačno, razdoblje naknade za prijavljenu mjeru obuhvaća razdoblje od 1987. do 2003.. Međutim, zajednički postupak isplate naknade primjenjivao se na usluge međuregionalnog autobusnog prijevoza samo do srpnja 1992., a potom je ograničen na „usluge gradskog, prigradskog ili regionalnog putničkog prijevoza” Uredbom (EEZ) br. 1893/91 (39). Definicija „regionalne usluge” iz Uredbe (EEZ) br. 1191/69 („usluge prijevoza koje se obavljaju kako bi se zadovoljile prijevozne potrebe neke regije”) ne može se proširiti kako bi obuhvatila sve prijevozne usluge koje služe potrebama stanovništva u nekoj regiji te stoga ne može obuhvatiti ni međuregionalne linije. Razlog je to što bi tako široko tumačenje učinilo ovu Uredbu u velikoj mjeri neučinkovitom, jer je državama članicama u svakom slučaju bilo dopušteno isključiti njezinu primjenu na poduzeća čije su djelatnosti bile isključivo ograničene na „pružanje gradskih, prigradskih ili regionalnih usluga prijevoza” (40).
(120)
Komisija, dakle, smatra da prijavljena naknada ne udovoljava zajedničkom postupku isplate naknade propisanom Uredbom (EEZ) br. 1191/69.
7.2.3. Zaključak o izuzeću od obavješćivanja
(121)
S obzirom na gore navedeno, Komisija zaključuje da naknada koju prema mišljenju Državnoga vijeća treba isplatiti društvu Simet za pružanje usluga međuregionalnog autobusnog prijevoza u razdoblju od 1987. do 2003. nije bila izuzeta od obveze prethodnog obavješćivanja na temelju članka 17. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69.
7.3. SPOJIVOST POTPORE
(122)
Kako se nije pokazalo da su isplate naknade izuzete od obveze prethodnog obavješćivanja prema članku 17. stavku 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, trebat će se ispitati spojivost tih isplata s unutarnjim tržištem, jer predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kao što je objašnjeno u gore navedenome odjeljku 7.1.
(123)
Komisija smatra da bi se ispitivanje spojivosti prijavljene mjere trebalo obaviti u skladu s Uredbom (EZ) br. 1370/2007, koja je stupila na snagu 3. prosinca 2009. i kojom je stavljena izvan snage Uredba (EEZ) br. 1191/69, jer je to propis koji je na snazi u trenutku donošenja predmetne odluke (41). Ona u tom pogledu napominje da naknada koje je Državno vijeće dodijelilo društvu Simet još nije isplaćena, tako da se datum kada bi se ostvarili učinci planirane potpore poklapa s datumom donošenja odluke Komisije o spojivosti potpore s unutarnjim tržištem (42). Osim toga, dvojbeno je to što je priznanje prava na ovu naknadu nepovratno dodijeljeno društvu Simet prije presude 1405/2010, koju je donijelo Državno vijeće 9. ožujka 2010., što učinkovito obvezuje državu Italiju na izvršavanje plaćanja tome poduzeću. Kao što je objašnjeno u gore navedenoj uvodnoj izjavi 94., u specifikacijama koncesije, na osnovi kojih društvo želi pokazati da mu je obveza pružanja javne usluge uvedena, navodi se da pružanje usluga ne daje društvu pravo na subvenciju ili naknadu bilo koje vrste te da se usluge obavljaju u potpunosti na rizik samog društva. Konačno, trebalo bi naglasiti da Državno vijeće još nije odlučilo o iznosu naknade koji treba isplatiti društvu Simet.
(124)
Uredbom (EZ) br. 1370/2007 uređuje se dodjela ugovora o javnim uslugama, kao što je definirano u njezinu članku 2. stavku 2. točki i., u području cestovnog i željezničkog javnog prijevoza putnika. U skladu s člankom 9. stavkom 1. te Uredbe, „naknada za javnu uslugu obavljanja javnog prijevoza putnika ... koja je plaćena u skladu s ovom Uredbom, sukladna je s [unutarnjim] tržištem. Takva je naknada izuzeta od obveze prethodne prijave utvrđene u članku [108. stavku 3.] Ugovora.”
(125)
Zbog razloga iznesenih u nastavku, Komisija smatra da prijavljena naknada ne udovoljava uvjetima iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007 te se stoga ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem temeljem članka 9. stavka 1. te Uredbe.
(126)
Komisija posebno napominje da čak i ako su specifikacije koncesije udovoljavale zahtjevima iz članka 2. točke i. Uredbe (EZ) br. 1370/07 s obzirom na definiciju ugovora o javnim uslugama, nije se udovoljilo svim odredbama članka 4. ove Uredbe, kojim se utvrđuje obvezni sadržaj ugovora o javnim uslugama i općih pravila. Na primjer, člankom 4. stavkom 1. točkom (b) zahtijeva se da se parametri na temelju kojih se računa plaćanje naknade utvrde unaprijed na objektivan i transparentan način koji onemogućuje prekomjernu naknadu, dok se člankom 4. stavkom 1. točkom (c) i člankom 4. stavkom 2. određuju uvjeti raspodjele troškova i prihoda. Kao što je objašnjeno u odnosu na ispitivanje drugog kriterija iz presude u predmetu Altmark u odjeljku 7.1.2, koje je provela Komisija, specifikacijama koncesije o kojima je riječ propisivalo se da pružanje usluga ne daje društvu Simet pravo na subvenciju ili naknadu bilo kakve vrste i da se te usluge pružaju u potpunosti na rizik samog društva. Takvo izuzeće naknade nužno podrazumijeva da parametri naknade nisu unaprijed utvrđeni, što znači da se nije udovoljilo članku 4. te Uredbe.
(127)
Nadalje, člankom 6. stavkom 1. predviđa se da u slučaju izravno sklopljenih ugovora o javnim uslugama naknada treba biti u skladu s odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007 i u skladu s odredbama propisanim u Prilogu, kako bi se osiguralo da naknada ne prijeđe iznos potreban za ispunjenje obveza pružanja javne usluge. Tim se Prilogom, među ostalim, zahtijeva računovodstveno razdvajanje (točka 5.) i točno utvrđuje kako odrediti maksimalni iznos naknade.
(128)
Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 115., tijekom većeg dijela prijavljenoga razdoblja (između 1987. i 2001.) društvo Simet nije primjenjivalo pravilno računovodstveno razdvajanje, a temeljitost troškovnog računovodstva za godine 2002. i 2003. može se smatrati upitnom Kao posljedica toga, nemoguće je pokazati da naknada koja se na koncu dodijeli, kolika god bila, neće prelaziti iznos koji odgovara neto financijskom učinku jednakom zbroju učinaka, pozitivnih ili negativnih, poštovanja obveza obavljanja javnih usluga na troškove i prihode operatera javnih usluga (točka 2. Priloga).
(129)
Usto, zbog izostanka unaprijed utvrđenih parametara koncesije, svaka raspodjela troškova mora se nužno obaviti ex post na temelju proizvoljnih pretpostavki, kao što je učinjeno i u početnom izvješću i u izvješću većine. Komisija, međutim, ne može prihvatiti pretpostavke iznesene u izvješću većine da svaka usluga koju je trgovačko društvo pružilo treba nužno predstavljati jednak omjer prihoda i troškova u dotičnoj godini. Nadalje, kako će ex post izračun nužno imati za rezultat punu naknadu troškova nastalih pri pružanju usluge, Komisija smatra da se stopa povrata na vlasnički kapital koja premašuje relevantnu kamatnu stopu za zamjenu (swap) za više od 100 baznih bodova, koja se koristila i u početnom izvješću i izvješću većine, obično ne bi smatrala prikladnom referencom za izračun razumne dobiti.
(130)
Prema tome Komisija smatra da naknada koju je naredilo Državno vijeće, a koja nije predviđena specifikacijama koncesije, ne bi bila isplaćena u skladu s odredbama Uredbe (EZ) br. 1370/2007. te da stoga prijavljena mjera nije sukladna s unutarnjim tržištem.
(131)
Naposljetku, što se tiče tvrdnje društva Simet da se presuda 1405/2010 Državnog vijeća ne tiče dodjele naknade za javne usluge utemeljene na primjenjivoj Uredbi Vijeća, nego da ona predstavlja dodjelu odštete koja se odnosi na kršenje Uredbe (EEZ) br. 1191/69, a koja proizlazi iz navodno nezakonitog jednostranog uvođenja obveza pružanja javne usluge u skladu s člankom 1. stavkom 3. i člankom 1. stavkom 5. te Uredbe, Komisija napominje sljedeće: premda u izreci presude 1405/2010 nema pozivanja na Uredbu (EEZ) br. 1191/69, ta se presuda ipak odnosi na pravo društva Simet da primi novčane iznose putem naknade u skladu člancima 6., 10. i 11. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, koje upravno tijelo mora utvrditi na temelju pouzdanih podataka (43). Nadalje, u presudi 1405/2010, Državno je vijeće samo odbacilo zahtjev društva Simet za odštetom, za koju je smatralo da bi trebala pokriti preostale gubitke koji nisu pokriveni naknadom koja se treba dodijeliti, kao i zahtjev društva za nepravednim bogaćenjem, jer je prethodno prihvaćen glavni zahtjev za naknadom na osnovi Uredbe (EEZ) br. 1191/69 (44). Stoga u točki 3.3 presude Državno vijeće izjavljuje sljedeće: „Trenutačno se ne mogu prihvatiti nikakvi zahtjevi za naknadom štete koje je podnio podnositelj žalbe, jer će tek kada upravno tijelo odredi gore navedeni iznos biti poznato postoji li preostala šteta koja nije pokrivena procijenjenim iznosom, što mora izračunati i prikazati dotično trgovačko društvo.”
(132)
U svakom slučaju, Komisija smatra da bi se dodjela odštete u korist društva Simet za navodno nezakonito jednostrano uvođenje obveza pružanja javne usluge od strane talijanskih tijela, koja je izračunata na temelju zajedničkog postupka isplate naknade propisanog Uredbom (EEZ) br. 1191/69, prekršili članci 107. i 108. Ugovora. Razlog je to što bi takva dodjela proizvela istovjetan rezultat za Simet kao i dodjela naknade za javnu uslugu za razdoblje koje je predmet pregleda, unatoč činjenici da specifikacije koncesije kojima se uređuju predmetne usluge nisu bile oslobođene obveze prethodnog obavještavanja niti udovoljavaju stvarnim zahtjevima Uredbe (EEZ) br. 1191/69 ili Uredbe (EZ) br. 1370/2007, kao što je prikazano gore. Raspoloživost takve dodjele omogućila bi uspješno izigravanje pravila o državnoj potpori i uvjeta koje je propisao zakonodavac Unije prema kojima nadležna tijela, kada nameću obvezu ili sklapaju ugovor o javnim uslugama, plaćaju naknadu operatorima javnih usluga za nastale troškove u zamjenu za izvršavanje obveza pružanja javne usluge. Konačno, kao što je prethodno navedeno, u specifikacijama koncesije u skladu s kojima je društvo Simet pružalo usluge prijevoza nije predviđeno plaćanje novčane naknade. Društvo se složilo da će na vlastiti rizik obavljati usluge pod uvjetima propisanim u tim koncesijama.
(133)
Prema tome, Komisija ne može prihvatiti tvrdnju društva da presuda 1405/2010 Državnoga vijeća predstavlja dodjelu odštete koja se odnosi na kršenje Uredbe (EEZ) br. 1191/69, a ne dodjelu naknade za pružanje javne usluge.
8. ZAKLJUČAK
(134)
S obzirom na gore navedeno, Komisija smatra da prijavljena mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora koja nije spojiva s unutarnjim tržištem,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Plaćanja naknade društvu Simet koja su prijavila talijanska tijela predstavljaju državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Na osnovi članka 17. stavka 2. Uredbe (EEZ) br. 1191/69, ova potpora nije bila izuzeta od obveze prethodnog obavješćivanja.
Ova potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem jer nisu zadovoljeni uvjeti iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Slijedom toga, talijanska tijela ne mogu primijeniti ovu potporu.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.
Sastavljeno u Bruxellesu 2. listopada 2013.