РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 февруари 2014 година
относно мярката за тарифите за електроенергия в Испания: потребители
SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) прилагана от Испания
(нотифицирано под номер С(2014) 7741)
(само текстът на испански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/456/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 27 април 2006 г. дружествата Centrica plc и Centrica Energía S.L.U. (заедно наричани по-нататък „Centrica“) подадоха жалба до Комисията относно системата на регулираните тарифи за електроенергия, прилагана в Испания през 2005 г.
(2)
С писмо от 27 юли 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят информация относно горепосочената мярка. Комисията получи въпросната информация с писмо от 22 август 2006 г.
(3)
На 12 октомври 2006 г. делото беше заведено като помощ, за която не е постъпило уведомление (Дело NN 66/06).
(4)
С писмо от 9 ноември 2006 г. Комисията поиска от испанските власти да предоставят допълнителни разяснения относно горепосочената мярка. Испанските власти отговориха с писмо от 12 декември 2006 г.
(5)
С писмо от 24 януари 2007 г. Комисията уведоми испанските власти, че е взела решение да започне процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз, по отношение на мярката.
(6)
Решението на Комисията беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си по отношение на мярката.
(7)
Испанските власти представиха мненията си с писмо от 26 февруари 2007 г.
(8)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: правителството на автономна област Галисия (писмо от 23 март 2007 г.), Centrica (писма от 26 март 2007 г. и 3 юли 2007 г.), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (писмо от 26 март 2007 г.), правителството на автономна област Астурия (писмо от 27 март 2007 г.), AEGE - Asociación de empresas con gran consumo de energía (писмо от 2 април 2007 г., допълнено на 21 ноември 2011 г.), Asturiana de Zinc - AZSA (писмо от 3 април 2007 г.), Ferroatlántica - производител на метали (писмо от 3 април 2007 г.), Alcoa (писмо от 3 април 2007 г.), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (писмо от 25 април 2007 г.), ENEL Viesgo (писмо от 26 април 2007 г.), Iberdrola (писмо от 26 април 2007 г.), Unión Fenosa Distribución (писмо от 27 април 2007 г.), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.), Endesa Distribución Eléctrica (писмо от 27 април 2007 г.).
(9)
С писма от 15 май и 6 юли 2007 г. Комисията изпрати мненията на заинтересованите страни на испанските власти, за да могат те на свой ред да представят коментарите си, които бяха получени с писмо от 2 август 2007 г.
(10)
Centrica предостави допълнителна информация с писма от 1 юни 2007 г., 28 август 2007 г., 4 февруари 2008 г. и 1 март 2008 г.; AEGE направи същото с писмо от 21 ноември 2011 г., а Ferroatlantica с писмо от 5 декември 2011 г.
(11)
С писма от 30 юли 2009 г., 19 март 2010 г., 6 октомври 2011 г., 12 април 2012 г., 31 август 2012 г., 4 февруари 2013 г. и 17 юли 2013 г. Комисията поиска допълнителни разяснения относно въпросната мярка от испанските власти. Те отговориха с писма съответно от 5 октомври 2009 г., 26 април 2010 г., 7 декември 2011 г., 12 юни 2012 г., 18 октомври 2012 г., 11 февруари 2013 г. и 4 октомври 2013 г.
(12)
На 19 април 2013 г. досието се раздели на две части: настоящото дело SA.21817 (C3/07 ех NN 66/06) относно помощите за крайните потребители на електроенергия и дело SA. 36559 (C3a/07 ех NN 66/06) относно помощите за електроразпределителните дружества. Настоящото решение се отнася само до евентуалните помощи за крайните потребители на електроенергия, включени в обхвата на процедурата, т.е. без битовите потребители и малките предприятия.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
ИСПАНСКАТА ЕЛЕКТРОЕНЕРГИЙНА СИСТЕМА ПРЕЗ 2005 Г.
(13)
В контекста на законодателната рамка, установена със Закон 54/1997 от 27 ноември 1997 г. за електроенергийния сектор (наричан по-нататък „ЗЕС“), приложим през 2005 г., доставката на електроенергия на крайни потребители по регулирани тарифи беше считана за регулирана дейност. Съгласно закона тази задача е била възложена на електроразпределителните дружества.
(14)
През 2005 г. всички крайни потребители на електроенергия на испанския пазар можеха да изберат да сключат договори за доставка с независими доставчици или да получават електроенергия по регулираните тарифи, определени от държавата. На регулирания пазар всички изявили желание крайни потребители имаха право да получават електроенергия от местното електроразпределително дружество по пакетна регулирана тарифа (всеобхватна цена), съобразена с техния профил и обем на потребление. На свободния пазар потребителите заплащаха такса за достъп до мрежата, която също беше регулирана, след което трябваше да поемат и разходите за доставката на електроенергия. След като реформата в електроенергийния сектор приключи през 2009 г., разпределителните дружества вече не доставят електроенергия по пакетни регулирани тарифи.
(15)
Пакетните регулирани тарифи и регулираните такси за достъп до мрежата се определяха предварително за цялата година, обикновено преди края на година N - 1, но можеха да бъдат коригирани през годината (3). Въпреки това годишното увеличение на тарифите беше ограничено от максимална горна граница (4). По принцип тарифите и таксите се определяха на базата на прогнози така, че да се гарантира, че регулираните приходи, произтичащи от прилагането им, са достатъчни, за да покрият всички регулирани разходи на електроенергийната система. Тези регулирани разходи на системата през 2005 г. включваха разходите за доставка на електроенергия по пакетни тарифи, разходите за закупуване на енергия, произведена при специални условия (възобновяеми източници, когенерация и т.н.), разходите за пренос и разпределение, мерките за управление на търсенето, допълнителните разходи за производство на електроенергия на испанските острови, помощите за въгледобивния сектор, дефицитите през предходните години и пр. Не съществуваха правила за отнасяне на всички или част от определена категория приходи към всички или част от определена категория разходи. В резултат на това приходите, например от таксата за достъп до мрежата, не бяха предназначени изцяло или частично за финансирането например на субсидии в подкрепа на електроенергията от възобновяеми източници или на производството на електроенергия на територията на испанските острови.
(16)
През 2005 г. имаше не по-малко от 25 регулирани тарифи за крайните потребители в зависимост от равнището, профила или предназначението на потреблението и захранващото напрежение. Същевременно за крайните потребители на свободния пазар се прилагаха девет други регулирани такси за достъп до мрежата, също основани на захранващото напрежение и на други характеристики.
(17)
На 30 декември 2004 г. испанските власти установиха тарифите за електроенергия, приложими през 2005 г. (5), за следните категории потребители:
ПАКЕТНИ ТАРИФИ
Ниско напрежение
1.0.
Мощност до 770 kW
2.0.
Обща за мощност, непревишаваща 15 кW
3.0.
Обща
4.0.
Обща за дългосрочно потребление
B.0
Улично осветление
R.0
Селскостопанско напояване
Високо напрежение
Общи тарифи
Краткосрочно потребление
1.1.
Обща за напрежение, не по-голямо от 36 kV
1.2.
Обща за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
1.3.
Обща за напрежение, по-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
1.4.
Обща за напрежение, по-голямо от 145 kV
Средносрочно потребление
2.1.
Непревишаващо 36 kV
2.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
2.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
2.4.
По-голямо от 145 kV
Дългосрочно потребление
3.1.
Непревишаващо 36 kV
3.2.
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
3.3.
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
3.4.
По-голямо от 145 kV
Тарифи за тягова електроенергия
T.1
Непревишаващо 36 kV
T.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
T.3
По-голямо от 72,5 kV и 145 kV
Тарифи за селскостопанско напояване
R.1
Непревишаващо 36 kV
R.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
R.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
Ж. Тарифа за големи потребители (G4)
Тарифи за продажби на електроразпределителните дружества
D.1
Непревишаващо 36 kV
D.2
По-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV
D.3
По-голямо от 72,5 kV, но непревишаващо 145 kV
D.4
По-голямо от 145 kV
ТАРИФИ ЗА ДОСТЪП
Ниско напрежение
2,0 A
Обикновена тарифа за достъп за ниско напрежение
2,0 NA
Обикновени тарифи за достъп за ниско напрежение с дневен и нощен режим
3,0 A
Обща тарифа за достъп за ниско напрежение
Високо напрежение
3.1.A
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност, не по-голяма от 450 kW)
6.1
Тарифа за достъп за напрежение, непревишаващо 36 kV (мощност над 450 kW)
6.2
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 36 kV, но непревишаващо 72,5 kV (мощност над 450 kW)
6.3
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 72,5, но непревишаващо 145 kV (мощност над 450 kW)
6.4
Тарифа за достъп за напрежение, по-голямо от 145 kV (мощност над 450 kW)
6.5
Тарифа за достъп при международен обмен
(18)
Пакетните регулирани тарифи можеха да бъдат разделени на компонент, предназначен за покриване на разходите за пренос, разпределение и разходите на системата от общ характер (такса за достъп до мрежата) и на компонент, който отразява разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро (енергиен компонент). Освен това за пакетните тарифи за услугите по управление на търсенето се прилагаше система на отстъпки (например приемливи прекъсвания в захранването, извършени с предварително предизвестие, или потребление, концентрирано в ненатоварените часове). От 2005 г. насам Испания е направила промени в системата на регулираните тарифи. Последната промяна е от 2013 г., когато Испания прие нова законодателна рамка за електроенергийния сектор (Закон 24/13), която включва, наред с други мерки, регулаторна реформа на цените на пазара на дребно. Испания обяви, че този нов закон и правилата за прилагането му ще бъдат разработени през 2014 г. Следват някои базови пакетни тарифи за най-ниското ниво на горепосочените категории (т.е. за напрежение, непревишаващо 145 kV), приложими от 1 януари 2005 г.:
Таблица 1
Основна сума на пакетните регулирани тарифи за 2005 г.
A/Компонент мощност
Б/Енергиен компонент
Пакетна тарифа за компонента мощност-енергия
EUR/kW на месец
EUR/kWh
EUR/MWh
Ниско напрежение
1.0
Мощност 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
Обща
1,430269
0,083728
85,71
4.0
Обща за дългосрочно потребление
2,284634
0,076513
79,69
Високо напрежение
1.4
Краткосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
Средносрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
Дългосрочно потребление, обща за напрежение 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
Ж.
Големи потребители G4
10,208070
0,011265
25,44
Източник: приложение I към Кралски указ 2392/2004, изчисления на Комисията.
(19)
Националната комисия по енергетиката (Comisión Nacional de la Energía, CNE) - испанският регулаторен орган - посочва, че средно за 2005 г. пакетните тарифи не отразяваха всички разходи за доставка, и по-специално разходите за закупуване на електроенергия на пазара на едро. По-специално, както е показано в графиката по-долу, само през пет месеца от 2005 г., а именно януари-февруари и април-юни, цените, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, са били по-ниски от средните цени на пазара на едро на електроенергия. За разлика от това, между октомври 2006 г. и декември 2007 г. се случи обратното - по време на тези 14 месеца средните цени на едро спаднаха значително под цените на енергията, заложени в средните пакетни регулирани тарифи, с доста по-голяма разлика от наблюдаваната през седемте месеца на 2005 г., през които цените на едро са били по-високи от заложените в пакетните тарифи цени.
Графика 1
Среднопретеглена цена на едро и цена на електроенергията, заложена в пакетната тарифа
Източник: CNE - Доклад относно развитието на конкуренцията на пазарите на газ и електроенергия. Период 2005-2007 г., стр. 84.
ТАРИФНИЯТ ДЕФИЦИТ ПРЕЗ 2005 Г.
(20)
Сметките на електроенергийната система, основани на приходите и на действителните регулирани разходи, се уравняват веднъж годишно. През 2005 г. нивото, на което бяха установени регулираните тарифи и таксите за достъп до мрежата, не доведе до генериране на достатъчно приходи, за да бъдат възстановени всички вписани впоследствие регулирани разходи на системата за цялата година. Окончателната процедурата по уравняване за 2005 г., извършена от CNE в края на годината, даде дефицит от 3 811 милиона евро. Това не е първият път, в който процедурата по уравняване регистрира дефицит, но този от 2005 г. достигна безпрецедентна стойност. През 2000, 2001 и 2002 г. е бил регистриран по-малък дефицит.
(21)
Правителството подцени най-вече реалните разходи за закупуване на електроенергия. Всъщност, макар че консумацията на електроенергия от крайните потребители на регулирания пазар и свободния пазар през 2005 г. протече приблизително според предвижданията от декември 2004 г., редица непредвидени повишения на цените през годината доведоха до цени на едро от 62,4 EUR/MWh през 2005 г., които през 2004 г. бяха 35,61 EUR/MWh, така че средната цена на едро през 2005 г. достигна до 59,47 EUR/MWh. Сред причините за това увеличение бяха изключително сухата година (което доведе до намаляване на производството на електроенергия от водноелектрически централи с 55 %), повишаването на цените на нефта, въздействието върху пазарната цена на квотите за емисии на CO2, получени безплатно по схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове, и нарастване на търсенето на енергия, надвишаващо ръста на БВП.
(22)
Друг важен фактор, който допринесе за увеличаването на общите разходи на системата, беше високото ниво на помощите за производство на енергия от възобновяеми източници. По-специално производителите на енергия от възобновяеми източници можеха да изберат да участват пряко в енергийния пазар на едро или в „общ резерв“. През 2005 г. тази възможност беше особено привлекателна, така че в „общия резерв“ участва по-голям от очаквания брой производители на енергия от възобновяеми източници, което доведе до по-високи разходи за системата. Освен това преките помощи за енергийните разходи за електроенергията, произведена при специални условия (от възобновяеми източници, когенерация), които бяха вписани като регулиран разход в сметките, за 2005 г. възлизаха на 2 701 милиона евро. За сравнение разходите за пренос и разпределение на системата през 2005 г. възлизаха на 4 410 милиона евро.
Механизъм, приет за предварително финансиране на дефицита
(23)
Образуването на дефицита не мина незабелязано. Още през март 2005 г., когато стана ясно, че се трупа тарифен дефицит, испанските власти разпоредиха по силата на член 24 от Кралски указ-закон 5/2005 (6) необходимите за покриване на разликата между разходите и приходите за електроенергийната система средства да бъдат предоставени от петте големи „електрически компании с право на вземания“, които имаха право да получат компенсация за невъзвръщаемите разходи (7) при следните проценти:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %;
-
Endesa, S.A.: 44,16 %;
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %
(24)
В Указ-закон № 5/2005 предвижда, че бъдещият дефицит може да бъде записан на петте посочени по-горе дружества като отрицателно салдо по съществуваща депозитна сметка, която CNE използва за покриване на невъзвръщаемите разходи на тези дружества. Това означаваше, че на практика доставчиците трябва да осигурят средства в аванс. Отрицателното салдо по сметката за невъзвръщаемите разходи би породило права на вземания, които оправомощават доставчиците да събират приходи от потребителите на електроенергия в бъдеще. Доставчиците можеха да секюритизират тези права и да ги предлагат на пазара. Вземанията, приписани на тези доставчици, носеха минимален лихвен процент (тримесечен EURIBOR, изчислен въз основа на средната стойност на ставките на EURIBOR за месец ноември на предходната година, без спред).
Механизъм, приет за възстановяване на дефицита чрез крайните потребители
(25)
През юни 2006 г. испанските власти взеха решение относно условията за възстановяване на дефицита от 2005 г. чрез потребителите на електроенергия посредством регулираните тарифи. С Кралски указ 809/2006 (8) испанските власти постановиха, че потребителите ще започнат да плащат дефицита през 2007 г. (или по-точно вземанията, предоставени на доставчиците) и ще го изплащат 14 1/2 години посредством специална надбавка, прилагана както към пакетните тарифи, така и към тарифите за достъп. Надбавката, изчислена като годишна сума, необходима за линейното възстановяване на текущата нетна стойност на дефицита за 2005 г. за период от 14 1/2 години, беше фиксирана на 1,378 % от пакетната тарифа и на 3,975 % от тарифата за достъп за 2006 г. Приложимият лихвен процент беше тримесеченият EURIBOR.
(26)
Тази надбавка беше представена като „такса със специална цел“. Испанските власти разпоредиха приходите от вноската за финансиране на дефицита за 2005 г. да се събират в депозитна сметка, управлявана от CNE. След това CNE е щяла да прехвърли средствата към титулярите на вземанията, т.е. произвеждащите електроенергия дружества, които са финансирали дефицита, или към субектите, които впоследствие са закупили вземанията, според дела на дефицита, финансиран от всеки от тях.
Въздействие на тарифния дефицит върху испанския пазар
(27)
През 2005 г. свободният пазар задоволи 37,49 % от търсенето на електроенергия в Испания. Това количество съответства на сравнително малък брой потребители, тъй като само 8,5 % от потребителите закупиха енергия на свободния пазар, докато 91,5 % все още се придържаха към регулираните тарифи (по-малко в сравнение с 97 % през 2004 г.). Потребителите на високо напрежение (предимно промишлени предприятия) бяха основната група, присъстваща на свободния пазар, като 38,9 % от тях избраха този пазар и закупените от тях количества представляваха 29 % от общото потребление на електроенергия в континентална Испания през 2005 г. По-голямата част от битовите потребители и потребителите на ниско напрежение, които от 2003 г. насам можеха да изберат свободния пазар (9), се придържаха към регулираните тарифи; въпреки това през 2005 г. голяма част от тях се насочи и към свободния пазар. Към 31 декември 2005 г. на свободния пазар имаше над два милиона потребители (1,3 милиона през 2004 г.).
(28)
Въпреки това относителното предимство на цените, предлагано от регулираните тарифи през 2005 г., трябва да се разглежда паралелно с връщането на потребителите на регулирания пазар, макар и с известно закъснение. Както е показано в таблица 2 по-долу, броят на потребителите, обслужвани на свободния пазар, нарастваше през цялата 2005 г., но през 2006 г. намаля, достигайки процент (8,15 %), регистриран още през първата половина на 2005 г. Също така, наблюдаваната през декември 2004 г. тенденция на намаляване на количеството доставена на крайните потребители енергия в рамките на свободния пазар се запази през първото тримесечие на 2005 г. и въпреки че претърпя значително забавяне между юни и септември 2005 г., продължи през декември 2004 г. и през цялата 2006 г.
Таблица 2
Дял на центровете за доставка на електроенергия на свободния пазар (като процент от целия пазар) за периода 2004-2006 г.
Електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
март
юни
септември
декември
Като % от центровете за доставка
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Като % от енергията
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Източник: Доклад на CNE „Информационна бележка относно доставките на електроенергия и природен газ на либерализираните пазари, актуализирана към 31 декември 2006 г.“
(29)
Въпреки че въздействието на загубите, понесени от доставчиците, започнаха да се усещат към средата на 2005 г., когато цените на едро започнаха да нарастват драстично, договорите за доставка не можеха да бъдат прекратени незабавно. Поради това доставчиците на свободния пазар, особено онези, които нямаха капацитет за производство и трябваше да купуват електроенергия на пазара на едро, бяха принудени да предлагат оферти в условията на свободен пазар, които са равностойни на регулираната тарифа, независимо от възможността да претърпят загуби, или да налагат по-високи цени, които да отразяват действителните разходи за получаване на електроенергията, като по този начин губят пазарен дял.
3. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(30)
Решението на Комисията за започване на официално разследване съдържаше сравнение на регулираните тарифи, заплащани от различни категории крайни потребители, и предполагаемите цени, които те биха платили на свободния пазар при липса на въпросните тарифи. Прогнозните пазарни цени бяха изчислени въз основа на цената на електроенергията на пазара на едро, разходите за достъп до мрежата и среден марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, представен от Centrica.
Таблица 3
Сравнение на цените по категории потребители
Категория потребители
Регулирана тарифа
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (само цена на едро плюс такса за достъп)
(EUR/MWh)
Прогнозна пазарна цена (плюс марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR)
1.
Големи промишлени потребители, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифа G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Големи промишлени потребители, на които може да се прекрати доставката
27,0
73,87-76,47
83,87-76,47
3.
Потребители, свързани към мрежата за високо напрежение
76,2
81,57
91,57
4.
Битови потребители
101,2
107,75
117,75
5.
Малки промишлени потребители или дружества за предоставяне на услуги, свързани към мрежата за ниско напрежение
103,9
101,07
111,07
Източник: Centrica.
(31)
Тази таблица показва значително предимство за първите две категории, които включват големи промишлени потребители. За другите категории крайни потребители сравнението не е толкова убедително, но все пак се наблюдава малко предимство.
(32)
В решението се посочва, че това предимство е било предоставено избирателно, тъй като изкуствено занижените цени на регулираната тарифа благоприятстват дружествата, използващи електричество, а не например газ, като източник на енергия. Налице е също избирателност de facto и de jure поради факта, че този ущърб е бил несъразмерно по-голям за големите промишлени крайни потребители, които в някои случаи са се ползвали от общи цени за компонента енергия, на стойност по-малко от половината от предполагаемите цени на свободния пазар.
(33)
В решението за започване на процедурата се посочва, че чрез насърчаване на крайните потребители да се върнат на регулирания пазар системата би могла също да облагодетелства електроразпределителните дружества, които явно са се ползвали с гарантирана печалба за своите регулирани дейности.
(34)
Наред с това в решението беше отбелязано, че системата предвижда прехвърляне на държавни ресурси, тъй като включеният в цената налог, използван за изплащане на дефицита, съставлява парафискална такса, постъпленията от която преминават през CNE - испанския регулаторен орган (публичен орган) - преди да бъдат насочени към крайните бенефициери. В решението се стига до заключението, че в светлината на съдебната практика на Съда по този въпрос тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси.
(35)
Като се има предвид, че крайните потребители извършват дейност на пазари, които по принцип са отворени за конкуренция и търговия в рамките на Съюза, в решението за започване на процедурата Комисията заключи, че са изпълнени всички критерии по член 107, параграф 1, и че мярката представлява държавна помощ в полза на крайните потребители.
(36)
В решението за започване на процедурата беше отбелязано, че нито една от дерогациите по член 107 от ДФЕС не изглежда приложима, и съответно беше разгледан въпросът дали доставката на електроенергия по регулирани тарифи може да се счита за услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и като такава да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението се посочва, че свободата на преценка на държавите членки при определянето на задължения за обществено обслужване в сектора на електроенергията е ограничена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (10) (наричана по-долу „Директива за електроенергията“). Тази директива изисква държавите членки да установят задължение за всеобщо обслужване (включваща по-специално правото на получаване на електроенергия на разумни цени) само за битовите потребители и малките предприятия (11). В решението се стига до заключението, че в светлината на директивата за електроенергията доставката на електроенергия по регулирани тарифи за средни и големи предприятия не би могла да се счита по естество за УОИИ.
(37)
Ето защо Комисията изрази сериозни съмнения, че елементите на помощта, включени в регулираните тарифи, приложими за предприятията, различни от малките предприятия, могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар.
(38)
В решението за започване на процедурата също беше отбелязано, че е възможно електроразпределителните дружества да са получили държавна помощ. Тази част от случая е предмет на друго решение (дело C 3a/07).
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(39)
На поканата на Комисията за представяне на мнения по решението за започване на задълбочено разследване отговориха множество големи промишлени потребители, електроразпределителни дружества, независими доставчици и правителства на автономни области в Испания. Тук са обобщени само мненията, свързани с твърдения за наличието на държавна помощ в полза на крайните потребители на електроенергия.
МНЕНИЯ НА НЕЗАВИСИМИ ДОСТАВЧИЦИ
(40)
Бяха получени мненията на Centrica и ACIE - Асоциацията на независимите търговци на енергия. Техните аргументи и заключения са сходни в голяма степен.
Мнения на Centrica и ACIE
(41)
Основният аспект в мнението на Centrica е предполагаемото предимство, предоставено на електроразпределителните дружества. Въпреки това представените от това дружество данни и аргументи сочат също и наличието на държавна помощ за крайните потребители на електроенергия.
(42)
Според Centrica съвместното съществуване на свободния пазар и регулирания пазар, и по-специално възможността крайните потребители да преминават свободно от единия на другия, означава, че регулираните тарифи са действали като референтната цена или de factoкато ограничение на цените на свободния пазар. Доставчиците не са могли да определят цени, по-високи от включените в регулираната тарифа - в противен случай не биха привличали нови клиенти и биха загубили съществуващите.
(43)
По принцип на свободния пазар цената, която крайните потребители заплащат, се образува от два компонента: такса за достъп до мрежата и „компонент доставка“, който е формиран от пазарните механизми и засяга доставчика на дребно. При снабдяването на дребно рентабилността зависи от това дали „компонентът доставка“, който заплащат клиентите, покрива разходите на доставчика (т.е. разходите за закупуване на енергия на пазара на едро или разходите за собствено производство на електроенергия в случай на вертикално интегрирани предприятия) и един „марж на пазарна реализация“, който включва други разходи по снабдяването (разходи за пускане на пазара, информационни системи, изготвяне на сметки и пр.), както и възнаграждение върху инвестирания капитал. Поради тази причина един доставчик на свободния пазар би могъл да функционира рентабилно в определен пазарен сегмент само ако има „положителен марж на пазарна реализация“, т.е. разлика между общите разходи на доставчика за предоставянето на услугата и регулираната тарифа.
(44)
Centrica доказа наличието на неблагоприятно конкурентно положение на доставчиците на свободния пазар чрез изчисления, от които стана ясно, че през 2005 г. не е имало маржове на пазарна реализация за никоя категория потребители (12) (или че маржовете от началото на годината по-късно не са били налични). Това означава, че регулираните тарифи са били твърде ниски, за да може независимите доставчици да се конкурират рентабилно. Според Centrica не е било възможно да има конкуренция за определени категории крайни потребители (по-специално потребителите на големи количества енергия по тарифа G4 и други големи промишлени потребители), дори преди появата на тарифен дефицит, тъй като пакетните тарифи никога не биха дали възможност за това. Неблагоприятното конкурентно положение, посочено от Centrica, е възникнало най-вече за категорията потребители, състояща се от дружества за предоставяне на услуги и малки предприятия, свързани към мрежата за ниско напрежение, и за сегмента на битовите потребители.
(45)
В решението на Комисията за започване на процедурата се използват данните, предоставени от Centrica, и по-специално сравнението между регулираните тарифи и прогнозите за пазарните цени (вж. съображение 30 и таблица 3).
(46)
Според Centrica системата е нарушила Директивата за електроенергията не само поради дискриминационния характер на дефицитния режим (който компенсира загубите на електроразпределителните дружества, но не и тези на доставчиците), но и защото потребителите са били лишени от правото на прозрачни цени и тарифи (13). Тъй като част от цената, която трябваше да се плати за електроенергията през 2005 г., беше отложена за бъдещи години, окончателните цени бяха непрозрачни за потребителите.
(47)
Освен това Centrica твърдеше, че механизмът за изплащане на дефицита не е балансиран по две основни причини: на първо място дефицитът ще бъде възстановен преди всичко от крайните потребители на ниско напрежение, при все че потребителите, които са допринесли в най-голяма степен за създаването му, са именно големите крайни потребители на високо напрежение. На второ място, от крайните потребители на свободния пазар се изисква да изплащат дефицит, за чието образуване нямат никакъв принос.
(48)
Centrica подкрепи предварителното становище на Комисията, според което при испанския дефицитен режим е налично прехвърляне на държавни ресурси. Centrica добави също, че решението на испанското правителство да позволи на произвеждащите електроенергия дружества да секюритизират вземанията си предполага използването на такива ресурси.
(49)
Асоциацията на независимите търговци на енергия (ACIE) е изчислила, че прогнозната цена за закупуване на енергия, взета за основа на регулирани тарифи през 2005 г., е била с 68 % по-ниска от реалната цена, платена от доставчиците за закупуване на енергия на пазара на едро. ACIE изтъкна сериозните последствия за независимите доставчици в резултат на тарифния дефицит от 2005 г. Според асоциацията, доставчиците на свободния пазар са поддържали покупни цени, подобни на тези на електроразпределителните дружества. Нещо повече, те са били принудени да се съобразят с нивото на установената от правителството пакетна тарифа за всяка категория клиенти, в противен случай не биха били в състояние да привличат нови клиенти, нито да запазят съществуващите. По-специално ACIE посочва, че в началото на 2005 г. неговите членове са сключили договори, основани на прогнозите на правителството за цените на едро, и по-късно е трябвало да се съобразяват с тях, макар да не е било рентабилно. В резултат на това независимите доставчици са претърпели загуби. Centrica оценява понесените през 2005 г. загуби на 10 милиона евро. Според ACIE редица доставчици, включително Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía и RWE, са били принудени да напуснат пазара.
МНЕНИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ С ГОЛЯМО ЕНЕРГОПОТРЕБЛЕНИЕ
(50)
Потребителите на големи количества енергия се включиха в процедурата чрез своята асоциация AEGE (асоциация на предприятия с високо енергопотребление). Някои от тях (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica и Alcoa) се включиха и индивидуално. Дружество Alcoa е производител на алуминий, разполагащ с три производствени обекта в Испания - в San Ciprián, La Coruña и Avilés, и през 2005 г. се е ползвало от пакетната тарифа G4 (предназначена за потребители с голямо енергопотребление с възможност за прекъсваемо снабдяване). Дружество Ferroаtlántica е производител на алуминиеви сплави и желязо, което се е ползвало от тарифа по безсрочен договор 3.4. Дружество Asturiana de Zinc е производител на цинк, което се е ползвало от тарифа G4 в завода си в San Juan de Nieva.
(51)
В бележките си потребителите с голямо енергопотребление поставиха под въпрос заключението на Комисията, че промишлените тарифи (G4 и други тарифи по безсрочни договори) представляват държавна помощ, тъй като считат, че тези тарифи не предоставят икономическо предимство, не включват държавни ресурси и не влияят върху конкуренцията и търговията между държавите членки.
Липса на икономически предимства
(52)
Според потребителите с голямо енергопотребление референтната стойност, използвана в решението за започване на процедурата с цел да се прецени дали е налично предимство, не е правилна. Комисията сравни промишлените тарифи със средната цена на пазара на едро (цената на „общия резерв“), която счете за представителна за сумата, която тези предприятия биха платили на пазара при обичайни условия. Тъй като промишлените тарифи се оказаха по-ниски от цената на „общия резерв“, в решението за започване на процедурата се стигна до заключението, че тарифите са предоставили икономическо предимство на техните бенефициери.
(53)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че „общият резерв“ е спот пазар, където електроенергията се определя на всеки час за следващия ден. Според потребителите с голямо енергопотребление, „общият резерв“ има някои недостатъци, които се отразяват неблагоприятно на неговата ефективност и конкурентоспособност, поради това, че цените му не дават достоверна представа за маргиналните разходи за производството и съответно не отразяват положението на съвършена конкуренция. Големите крайни потребители, които консумират мащабни количества електроенергия и отчитат постоянно потребление, не придобиват електроенергията в „общ резерв“, а сключват по-скоро двустранни договори с доставчиците на електроенергия. Това бе потвърдено и в доклада от 2005 г. на OMEL, според който само седем от потребителите, отговарящи на изискванията и представляващи 5 % от търгуваната електроенергия, са придобили електроенергия пряко в „общия резерв“.
(54)
При всички случаи, дори ако се предположи, че регистрираните в „общия резерв“ цени могат да бъдат считани за валидна референтна стойност, не би било правилно да се използва (както направи Комисията) средната цена на едро през 2005 г., тъй като тя отразява търсенето на електроенергия от страна на доставчици, които предоставят услуга на широка гама от крайни потребители, сред които битови потребители и малки предприятия. Според AEGE, Ferroatlántica и Asturiana de Zinc подходяща референтна стойност би била минималната цена, регистрирана в „общия резерв“ през 2005, т.е. 18,36 EUR/MWh, тъй като тази цена би отразила най-конкурентните пазарни условия за „общия резерв“ (поради това, че производителите предлагат електроенергията на цена, съответстваща на маргиналните им разходи). Положението на големите промишлени потребители не може да се сравнява с това на другите крайни потребители, и по-специално на битовите потребители. Поради това средната цена на „общия резерв“ не би представлявала подходяща референтна стойност. Според Alcoa Комисията следва по-скоро да сравни оспорваните тарифи с цените по двустранните договори, сключени от големите крайни потребители.
(55)
Alcoa представи пример за двустранно договорена пазарна цена и посочи, че трите му завода за алуминий винаги са се ползвали от тарифата G4. Alcoa обаче притежава друг завод за диалуминиев триоксид (Alúmina Española), за който сключи двустранен договор с доставчик в края на 2004 г. Договорът е сключен за срок от две години, с възможност за подновяване за още една година. Трите завода за алуминий имат същия профил на постоянно потребление като заводите за диалуминиев триоксид. При все това, последните консумират много по-малки количества електроенергия (0,35 TWh в сравнение с 1,3 TWh в заводите в Aviles и La Coruña, и 3,4 TWh в завода в San Ciprián). Средната цена, договорена съгласно този договор, е 34,45 EUR/MWh (включително разходите за ядрения мораториум, разходите за достъп до мрежата и други допълнителни разходи). Тази цена беше получена чрез търг, като разликите между офертите на доставчиците са били под пет евро.
(56)
Според Alcoa разликата между тази двустранно договорена цена (34,45 EUR/MWh) и тарифата G4 (23,90 EUR/MWh) може да се обясни с обективни фактори. По-специално, потребителите на тарифата G4 са били подложени на регулаторни ограничения, които не се прилагат за двустранните договори, като например задължението да се използва цялото количество електроенергия, договорено по тарифа G4 (с налагане на санкции при неспазване), задължението за наличие на оборудване за контрол на напрежението и плащане в рамките на двадесет дни (като се има предвид, че двустранните договори съдържат по-благоприятни условия за плащане).
(57)
Поради това Alcoa стига до заключение, че хипотетичната пазарна цена, приложима за трите му завода за алуминий, би била много по-ниска от 34,45 EUR/MWh поради по-голямото потребление на тези заводи. От друга страна, ако се отчете и средният марж на пазарна реализация в размер на 10 EUR/MWh, нетната цена за доставка на завода за диалуминиев триоксид ще бъде 24,25 EUR/MWh - стойност много близка до пакетната тарифа G4.
(58)
Ferroatlántica отбеляза, че в решението за започване на процедурата използваната от дружеството през 2005 г. регулирана тарифа 3.4 се тълкува неправилно, като погрешно включва отстъпки по основната тарифа и я сравнява с такса за достъп, десет пъти по-висока от приложимата в неговия случай (както и в случая на по-големите потребители). Ferroatlántica представи също доказателства, че макар и през 2004 г. средната месечна пазарна цена за бъдещи споразумения за доставка на електроенергия през 2005 г. да е била 31,68 EUR/MWh, през декември 2004 г. тази цена е била 31,05 EUR/MWh. Оттук следва, че едно предприятие би получило доставка на електроенергия през 2005 г. на тази цена в момента на установяването на регулирани тарифи. След добавянето на „допълнителни услуги“ (3,92 EUR/MWh) и на съответната такса за достъп (1,70 EUR/MWh), един промишлен потребител би получил пазарна цена от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от сумата от 56,11 EUR/MWh по тарифа 3.4, приложима за потребителите с голямо енергопотребление.
(59)
В действителност други отстъпки от тази тарифа обезпечават капацитета за предоставяне на услуги по управление на търсенето и приемането ѝ в полза на системата. Във връзка с това Ferroаtlántica добавя, че отстъпката от тарифата отразява различни предоставени услуги, а именно времевото разграничение (с нощно потребление и потребление в почивните дни), непрекъсваемостта (приемането на доставка по искане на оператора на мрежата), сезонността (с концентрация на доставките през месеците на слабо търсене) и управлението на реактивната енергия. Именно тези отстъпки, които са били променливи и са се определяли с наредба от 1995 г. насам, а не нивото на регулираната тарифа, обясняват и според Ferroatlántica оправдават по-ниската средна цена за електроенергията, заплащана през 2005 г.
(60)
Потребителите с голямо енергопотребление поставят под съмнение твърдението в решението за започване на процедурата, че предимството не е било съразмерно на употребените количества и като цяло е било по-голямо за големите потребители. Във връзка с това въпросните потребители заявяват например, че самата CNE е потвърдила, че нивото на тарифата G4 би следвало да е било дори още по-ниско. Потребителите с голямо енергопотребление отбелязват, че големите потребители по тарифи G4 или 3.4 са консумирали хиляди пъти повече електроенергия от средните потребители на високо напрежение, а са плащали само три пъти по-малко от тях.
(61)
Също така би било уместно големите потребители да получат по-голяма единична отстъпка от цената. С оглед на това, според потребителите с голямо енергопотребление, изводът, че промишлените тарифи водят до предимство, е доста спорен. Те припомнят, че във всички случаи Комисията е тази, която следва да представи убедителни доказателства за наличието на въпросното предимство.
(62)
Също така, Alcoa посочи, че цената, която е плащало в Испания, е била почти същата като среднопретеглената цена, заплащана от заводите за алуминий в Съюза, и е била дори по-висока от среднопретеглената цена, плащана в ЕИП.
Липса на участие на държавни ресурси
(63)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че именно те са изплащали пряко по промишлените тарифи на електроразпределителните дружества, без средствата да остават под контрола на държавата и следователно, в съответствие със съдебната практика по делото PreussenElektra, въпросният режим не е включвал държавни ресурси.
(64)
Потребителите с голямо енергопотребление посочват, че между установяването на тарифите в края на 2004 г. и приемането на механизма за възстановяване на дефицита чрез потребителите, което се случи едва през юни 2006 г., е изтекъл определен период от време. В решението за започване на процедурата Комисията твърди, че са използвани държавни ресурси поради въвеждането на налог върху сметките на потребителите на енергия, окачествена като парафискална такса. Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че ако това предположение бъде прието, мярка, която не е представлявала помощ през 2005 г., би се трансформирала в помощ (последваща) през 2006 г., което би било в противоречие с основните принципи на правото на Съюза, като правната сигурност и оправданите правни очаквания. Тези потребители посочват, че дали дадена мярка има естество на помощ зависи единствено от обстоятелства, които са съществували към датата на приемането ѝ, и не може да зависи от бъдещите развития, особено когато те не могат да бъдат логично предвидени. Цитат от генералния адвокат Jacobs по дело Van Calster (14): „положението трябва да се преценява към датата на първоначалното установяване на таксите и да не може да се променя със задна дата“.
(65)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че регулираните тарифи от 2005 г. не представляват държавна помощ за тази година. Тези предприятия посочват, че при тези обстоятелства анализът на механизма за финансиране е без значение, тъй като въпросният механизъм не е бил въведен до 2006 г. Проучването на метода на финансиране би било от значение само ако мярката е била държавна помощ от самото начало. Тъй като тарифите не са включвали помощи, според мнението на потребителите с голямо енергопотребление Комисията не може да се позове на налога, за да достигне до противоположния извод.
(66)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че в случая с парафискалните такси начинът на финансиране на дадена мярка при всички случаи е от значение за оценяване на държавната помощ, само когато таксата е „задължително свързана по предназначение с помощта“, т.е. когато е налице пряка и непосредствена връзка между мярката и нейното финансиране (15). Потребителите с голямо енергопотребление отричат съществуването на такава връзка, тъй като налогът е предназначен да покрие дефицит, произтичащ от преустановяването на регулираните дейности, засягащи не само доставката на електроенергия по регулирани тарифи, но също и други разходи на системата. Поради това налогът не е била наложен специално за покриване на загубите, произтичащи от доставката по регулирани тарифи. На второ място, не е имало пряка или непряка връзка между нивото на тарифите и наложения налог, тъй като тарифата, определена през 2004 г., е била безусловна (не е била предмет на допълнителни корекции през следващите години).
(67)
Потребителите с голямо енергопотребление също твърдят, че налогът не е представлявал парафискална такса или данък, тъй като не е бил фискална мярка съгласно испанското право. Фискалните мерки се използват за финансиране на публични разходи, докато в този случай налогът е имал за цел да се възстанови дефицитът, генериран от частните оператори (електроразпределителни дружества), извършващи регулирани дейности в рамките на електроенергийната система. В съответствие с испанската конституция нова данъчна мярка може да бъде въведена само със закон (а не чрез кралски указ). От друга страна държавата никога не е собственик, нито може да разполага с приходите от налога, тъй като тези средства се прехвърлят към депозитна сметка, управлявана от CNE, и държавата не може да ги присвои. Процесът на ликвидация е напълно автоматичен и CNE няма право на преценка, автономия и контрол върху предназначението или размера на средствата, които трябва да се изплатят на различните участници.
(68)
Според потребителите с голямо енергопотребление Комисията отчита този факт в своето решение за невъзвръщаемите разходи на Испания (16), в което посочва, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер“, и не стига до извод, че мярката включва държавни ресурси.
(69)
Тези потребители твърдят, че положението е същото като при „невъзвръщаемите разходи“, тъй като и в двата случая правителството въведе налог за компенсиране на постоянните разходи на системата. Изглежда същият начин на разсъждение е бил приложен и в случая, засягащ Обединеното кралство (17).
Липса на въздействие върху конкуренцията и търговията
(70)
Asturiana de Zinc и Alcoa твърдят, че поради особеностите на пазарите на алуминий и цинк, никоя мярка по отношение на цената на електроенергията, използвана за производството на тези метали, не засяга търговията в Съюза, тъй като металите са базови продукти и цените им се определят в световен мащаб на Лондонската борса за метали. При тези обстоятелства разликите в местните разходи за производство не водят до разлики в световните цени.
(71)
Двете дружества твърдят, че при нарастващия недостиг на производство на алуминий и цинк в Съюза търсенето се задоволява във все по-голяма степен чрез износ от трети държави.
(72)
Ако производството на алуминий и цинк в Испания се преустанови, нито един нов участник на пазара от Съюза няма да запълни тази ниша, тъй като заводите (за алуминий) в Съюза работят на пълен капацитет и нито един нов или вече установен производител не би имал стимул да увеличи капацитета си, тъй като перспективите за използването на енергия на достъпни цени в дългосрочен план са несигурни. Следователно недостигът ще бъде преодолян изключително чрез внос.
(73)
Alcoa също е на мнение, че тарифите не застрашават интересите на останалите европейски производители, тъй като те предлагат електроенергия на цена, идентична на средната цена, плащана от други производители на алуминий в ЕС-25.
Дори ако промишлените тарифи по безсрочни договори представляваха помощ, то тя щеше да е „вече съществуваща помощ“
(74)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че оспорваните тарифи са съществували преди присъединяването на Испания към ЕС.
(75)
Въпреки че наименованието „тарифа G4“ беше въведено официално с министерското постановление от 6 март 1986 г., на практика тя съществува от преди 1 януари 1986 г. - датата на присъединяване на Испания към Съюза - тъй като съответства на предишната „тарифа I, промишлена, дългосрочно потребление“, установена с министерското постановление от 14 октомври 1983 г., т.е. преди присъединяването на Испания. Всички крайни потребители на електроенергия, ползващи се от промишлена тарифа I, преминаха автоматично към тарифа G4, която представлява същата тарифа, но с друго наименование.
(76)
Другите тарифи по безсрочни договори също бяха изрично предвидени в министерското постановление от 1983 г.
(77)
От друга страна, според потребителите с голямо енергопотребление мярката би представлявала съществуваща помощ съгласно член 15 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (18) поради изтичането на давностен срок от десет години.
Оправданите правни очаквания биха попречили на възстановяването на помощите
(78)
Потребителите с голямо енергопотребление твърдят, че дори и да се предположи, че тарифите не могат да се считат за съществуваща помощ, принципът на оправданите правни очаквания би попречил на нейното възстановяване. През цялата 2005 г. тарифите представляваха преки плащания между частни оператори. Потребителите не биха могли да предвидят, че тарифите, определени през декември 2004 г., ще бъдат преобразувани в помощ по силата на правителствена мярка, приета през юни 2006 г.. Никой икономически оператор, колкото и разумен да е той, не е в състояние да предвиди тази промяна в правното си положение. Поради тази причина потребителите са имали оправдани правни очаквания, че тарифите им не включват държавна помощ.
КОМЕНТАРИ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО НА АВТОНОМНА ОБЛАСТ ГАЛИСИЯ И АВТОНОМНА ОБЛАСТ АСТУРИЯ
(79)
По отношение на евентуалните помощи за потребителите с голямо енергопотребление правителството на автономна област Галисия твърди, че Комисията погрешно е използвала цената на „общия резерв“ като заместител на пазарната цена, тъй като тези потребители често сключват дългосрочни договори при много по-благоприятни условия.
(80)
Като се има предвид, че либерализацията на испанския пазар все още не е приключила, и по-специално липсата на двустранни договори между производителите и големите потребители, правителството на автономна област Галисия счита за целесъобразно като референтна стойност да се използват действителните разходи на производителите за доставката на електроенергия на тези клиенти. Друг начин за получаването на референта цена би бил тя да се образува въз основа на техническата библиография (Wilson, 1993 (19) и Castro-Rodríguez (20), 1999), като са вземат надлежно предвид цената на най-ефикасната за задоволяване на специфичните нужди на потребителите с високо енергопотребление технология, както и средната цена на електроенергията през различните часове на деня. Разликата между получената по този начин референтна цена и регулираната тарифа в сила през 2005 г. ще бъде много по-малка. Правителството на автономна област Галисия счита също, че при всички случаи всички испански потребители, включително тези с голямо енергопотребление, в даден момент ще дадат своя дял за възстановяването на дефицита, натрупан в резултат на прилаганите през 2005 г. ниски тарифи.
(81)
Освен това, според правителството на автономна област Галисия селективността на тарифната система през 2005 г. не е била законово обезпечена, тъй като държавата не е имала намерение да предостави предимство на крайните потребители, а просто е допуснала грешки при прогнозите си за пазарните тенденции и цени, въз основа на които е определила тарифите си през 2004 г. Правителството на автономна област Галисия също така оспорва заключението, че системата е оказала въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
(82)
Забележките на автономна област Астурия са подобни на представените от правителството на Испания, към които правят препратка.
МНЕНИЕ И КОМЕНТАРИ НА ИСПАНИЯ
(83)
Испания твърди, че системата на регулираните тарифи през 2005 г. не е включвала помощи нито за крайните потребители, нито за електроразпределителните дружества.
Не съществува никаква причинно-следствена връзка между държавните мерки и дефицита и той не може да се припише на държавата
(84)
Испания счита, че дефицитът не може да бъде приписан на държавата, тъй като е бил причинен от непредвидими външни обстоятелства, а не от съзнателното намерение на държавата за субсидиране на определени дейности.
(85)
Испания твърди, че законодателството на Съюза в сила през 2005 г. не е възпрепятствало доставката на електроенергия по определени от държавата регулирани тарифи. Следователно регулаторната намеса на държавата е била юридически обоснована като израз на националния суверенитет. Един такъв суверенен прерогатив е определянето на тарифи така, че предполагаемите разходи да отговарят на предполагаемото търсене.
(86)
Испания заявява, че дефицитът за 2005 г. е бил причинен от несъответствие между прогнозите на правителството за цените на едро на електроенергията и реалните цени, регистрирани в „общия резерв“. Цените през 2005 г. са били твърде високи, за да бъдат предизвикани от непредвидими причини, представляващи непреодолима сила.
(87)
Тъй като събитието, довело до предполагаемата помощ, е било нарастване на цените на едро над прогнозите, предполагаемото предимство не би могло да се припише на правен инструмент. Дори да се допусне, че такова предимство е съществувало (quod non), то би било породено от обстоятелства, които не са свързани с намеренията на държавата. Съществуването на непреодолима сила, според Испания, прекъсва причинно-следствената връзка между административното решение за определяне на тарифите и конкурентното предимство, което би довело до държавна помощ. Дори да се предположи (quod non), че е изпълнено обективното условие за наличие на причинно-следствена връзка, не би било налично субективното условие за преднамереност (отговорност) от страна на държавата.
Липса на участие на държавни ресурси
(88)
Испания посочва, че тарифите не включват публични средства. На първо място в това отношение Испания твърди, че налогът не е „такса“ по смисъла на съдебната практика на Съда на Европейския съюз в сферата на парафискалните такси, тъй като не е събиран от държавата и няма характер на такса. Според Испания налогът е неразделна част от тарифата и има същото естество. Следователно тарифата представлява частна цена.
(89)
На второ място, средствата не се събират от държавата, нито са насочени към фонд, посочен от последната. Тарифите се налагат от електроразпределителните дружества, а не от държавата, и следователно са частни цени, които гарантират справедливо възнаграждение на участниците (предвидено в ЗЕС). Не са нито данъци, нито публични цени. Държавата не предоставя никакво плащане, по-скоро е системата, която би осигурила заплащане по силата на пазарните механизми за нерегулираните дейности и на установени от държавата тарифи за достъп за регулираните дейности. Тъй като в подобна система не съществува тежест за държавата, в нея не участват държавни ресурси (съгласно делото Sloman Neptune (21). Освен това тези средства не се вливат в държавната хазна, не са споменати в бюджетните закони, Сметната палата не им прави проверка и не могат да бъдат възстановени от длъжниците с административни средства. За дълговете към електроенергийната система не се прилага лихвеният процент, приложим за дълговете към държавата.
(90)
Испания отново заявява, че тези средства се управляват от испанския регулаторен орган CNE в качеството му на обикновен счетоводен посредник. Според Испания, в решението си за невъзвръщаемите разходи от 2011 г. (S.A. NN 49/99) Комисията вече е определила, че „транзитното преминаване на средства през CNE има преди всичко счетоводен характер. Финансовите средства, прехвърлени по сметката на името на CNE, никога не са били собственост на този орган и незабавно се изплащат на бенефициерите в съответствие с предварително определен размер, който CNE не може да променя по никакъв начин“. Въз основа на тази констатация Комисията стигна до заключението, че „не е в състояние да определи дали приходите от таксата, установена в рамките на режима на невъзвръщаеми разходи, представляват държавни ресурси“.
Липса на предимства
(91)
Испания не споделя мнението на Комисията, че тарифите са предоставили икономическо предимство на крайните потребители (или на електроразпределителните дружества).
(92)
Що се отнася до крайните потребители, като припомня, че дефицитът е произтекъл от непреодолима сила, Испания твърди, че това не е облагодетелствало големите потребители, тъй като е дало отражение плюс лихви върху тарифите през следващите години. Следователно предполагаемото икономическо предимство, произтичащо от по-ниска цена на електроенергията, е само привидно, тъй като потребителите са върнали заедно с лихвите разликата спрямо цените на свободния пазар.
Доставката по регулирани тарифи представлява услуга от общ икономически интерес
(93)
Испания твърди, че през 2005 г. наличието на регулирани тарифи не е било в противоречие със законодателството на Съюза, тъй като крайният срок за либерализация на пазара за всички потребители, включително битовите потребители, е бил 1 юли 2007 г.
(94)
По-специално, според испанските власти доставката на електрическа енергия е услуга от общ интерес и държавата трябва да се намеси, за да се избегнат злоупотреби с господстващо положение, произтичащо от наличието на една-единствена мрежа (естествен монопол).
(95)
Параметрите за определяне на тарифите са били установени по обективен и прозрачен начин. Сложната регулаторна рамка, при която се определят тарифите, и процедурата по ликвидация показват, според испанските органи, че тарифната система се основава на задълбочен анализ на разходите и приходите на системата, както и на анализ на търсенето на електроенергия.
Ангажимент на Испания
(96)
Както е посочено в съображения 25 и 26, генерираният през 2005 г. дефицит е изплатен чрез годишни вноски с лихвен процент, равен на EURIBOR без спред. Без това да засяга коментарите ѝ, Испания пое ангажимент да увеличи със задна дата лихвения процент за потребителски дружества, свързани към мрежа с напрежение над 1 kV. Това увеличение ще бъде пропорционално на вноската за дефицита от 2005 г. на потребителските дружествата, които са предмет на процедурата в ход и които са получавали доставка по пакетни тарифи. То ще се равнява на спред от 65 б.т. над референтния EURIBOR, като по този начин се привежда в съответствие с процента, прилаган за дефицита през следващите години.
(97)
Съответната сума ще бъде изплатена от потребителските дружества по следния начин: по отношение на годишните плащания по тази част от дефицита от 2005 г., която вече е изплатена, ще се приложи увеличение единствено на таксата за достъп; по отношение на сумите, които все още не са изплатени, за всяка следваща годишна вноска ще се прилага директно по-висок лихвен процент, отново под формата на увеличение на тарифите за достъп.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
НАЛИЧИЕ НА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(98)
Една мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия: а) мярката предоставя икономическо предимство на бенефициера, б) предоставя се от държавата или чрез публични ресурси, в) е селективна, г) засяга търговията в рамките на Съюза и може да наруши конкуренцията в рамките на Съюза. Тъй като всички тези условия трябва да бъдат изпълнени, Комисията ще ограничи оценката си до наличието на икономическо предимство за бенефициерите.
Наличие на икономическо предимство
(99)
Дружествата се считат за облагодетелствани по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, ако им бъде предоставено икономическо предимство, което не биха могли да получат под друга форма в пазарни условия. В настоящия случай разследването трябва да оцени, като се вземе предвид и изплащането на дефицита на електроенергийната система през 2005 г., дали е имало положителна разлика между установените през 2005 г. регулирани тарифи и пазарните цени, на които потенциалните бенефициери би трябвало да са закупили електроенергията и предоставените им услуги в рамките на тарифния режим. Всяко предимство по отношение на пазарните условия следва да се разглежда във връзка с действителните пазарни цени. Тези аспекти, а именно съществуването на положителни разлики или липсата на такива, между цените на електроенергията от „общия резерв“, пазарните цени и регулираните тарифи, и изплащането на дефицита, са последователно разгледани по-долу.
Сравнение със средните цени на електроенергията от „общия резерв“
(100)
Средните цени на електроенергията от „общия резерв“ са индикатор за общото ниво на пазарните цени на едро. Тази референтна средна цена е била 59,47 EUR/MWh през цялата 2005 г. Както е описано и онагледено в съображение 19 (графика 1), за седем непоследователни месеца през 2005 г. средните цени на едро са били по-високи от цените на електроенергията по регулираните пакетни тарифи, прилагани към всички крайни потребители. Следователно средната тарифа, определена с Наредба № 2392/2004, изглежда е дала положителна разлика в полза на всички крайни потребители, които са избрали регулираните тарифи, поне за повечето месеци на 2005 г.
(101)
Въпреки това за месечни периоди, по-кратки от една година, такава разлика не е била налична - например за петте месеца между януари и май 2005 г., поради което и не е било налице предимство за цялата система на регулираните тарифи. Освен това, ако се направи съпоставка на периоди, надвишаващи една година, например до 30 декември 2007 г., евентуалното предимство, акумулирано от юни 2005 г., изобщо не е било налице поради спада в средните цени на „общия резерв“, които намаляха драстично, достигайки до 37 EUR/MWh през март 2007 г., докато заложените в регулираните тарифи цени през същия период бяха около 68 EUR/MWh. Всъщност от октомври 2006 г. цените на електроенергията по регулираните тарифи са били много по-високи от цените на едро за доставка (вж. графика 1). Съответно, икономическите ползи и предимства за потребителите, получаващи доставка по регулирани тарифи, налични, когато цените на „общия резерв“ са по-високи от цените на електроенергията по регулираните тарифи, може и да се неутрализират, когато цените на „общия резерв“ са по-ниски от цените на електроенергията, заложени в регулираните тарифи.
(102)
От това следва, че както за по-кратки от една година месечни периоди през 2005 г., така и за двугодишни периоди, обхващащи част от 2005 г., цените на електроенергията по приложимите през 2005 г. регулирани тарифи не изглежда да са предоставили предимство на групата от потребители, получавали доставка по регулирани тарифи, в сравнение с цените на електроенергия на едро от „общия резерв“ При все това е факт, че приходите от таксите за достъп и регулираните тарифи, заплащани от цялата електроенергийна система, не са били достатъчни, за да се покрият разходите на регулираната система през 2005 г. Следователно е необходимо да се разгледа дали се въвежда подходящ механизъм, гарантиращ изплащането на дефицита.
Изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г.
(103)
Както е обяснено в съображения 15, 20 и 22, отчетите на електроенергийната система през 2005 г. включват всички регулирани разходи и приходи на системата, без определени приходи да се разпределят за специфични разходи. Например, разходите за пренос и разпределение (4 410 млн. евро) или разходите за помощи за когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия (2 701 млн. евро) нито бяха разделени съответно между регулираните приходи от пакетните тарифи на регулирания пазар и/или приходите от регулираните такси за достъп на свободния пазар, нито бяха финансирани при разграничение между тези два вида приходи. Всъщност всички потребители на системата извличат полза и би могло да се очаква да допринесат за покриването на разходите за помощи за ефективни начини на когенерация и за възобновяеми източници на електроенергия, или за услугите по преноса и разпределението. В тази система на некумулативни разходи за всяка тарифа, е невъзможно разходите да се разпределят обективно със задна дата на потребителите на свободния пазар и на потребителите на регулираните тарифи, а в рамките на втората категория - и на 25-те тарифни нива, приложими през 2005 г. От това следва, че е уместно да се анализират потенциалните предимства или липсата на такива в резултат на дефицита за 2005 г. за електроенергийната система като цяло.
(104)
Във връзка с това в Испания е създаден механизъм за възстановяване в пълен размер на дефицита от 2005 г., който е съвместим с универсалността на отчетите на приложимата по това време система. Проблемът с дефицита на регулирани приходи на електроенергийната система за покриване на разходите на системата беше решен чрез вливане на средства, събрани чрез „такса със специална цел“, предвидена в Кралски указ 809/2006. Възстановяването започна от средата на 2006 г. чрез прилагане на налог от 1,378 % върху пакетните регулирани тарифи и 3,975 % върху таксите за достъп и след това на налози, необходими за възстановяването на сумата от 3,8 милиарда евро, плюс лихвите, за период от 14,5 години, който приключва през 2020 г. (вж. съображения 25 и 26).
(105)
От това следва, че с увеличението, необходимо за последващото изравняване на отчетите на системата от 2005 г., приходите от специалната вноска, предназначени за финансирането на дефицита от 2005 г., позволяват да бъдат изплатени сметките за електроенергия на потребителите на системата, макар и със значително закъснение.
(106)
При тези обстоятелства, единствената спорна характеристика на избрания през 2006 г. метод за изплащане на дефицита на електроенергийната система през 2005 г. и за изравняване на отчетите би била ниският лихвен процент, приложим първоначално за годишните плащания за възстановяване на дефицита, а именно референтният EURIBOR без спред. Както е посочено по-подробно в съображения 96 и 97, Испания се е ангажирала да увеличи лихвените проценти, приложими за потребителските дружества - предмет на настоящата процедура. Испания поема ангажимент да приложи спред от 65 б.т. над референтния лихвен процент.
(107)
Въвеждането на това изменение на първоначално прилаганата за възстановяване на дефицита от 2005 г. мярка, което изключва битовите потребители и малките предприятия, абонирани на по-високи регулирани тарифи в сравнение с механизма за корекции, изключва всякакво хипотетично предимство за предприятията в резултат на разсрочването на плащанията от 2006 г. насам. Освен това прилагането на налог към стойността на тарифата води до пряко пропорционална зависимост за всяко дружество между абсолютната стойност на възстановената сума и потреблението му на електроенергия. Колкото повече електроенергия се консумира, толкова по-голям е налогът.
Сравнение с цените на пазара на електроенергия
(108)
На второ място, както изтъкват някои заинтересовани страни, цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, не представляват адекватна база за сравнение на цените на електроенергията, плащани от големите потребители в контекста на регулирани тарифи, и пазарните цени. Всъщност с оглед на данните от доклада от 2005 г. на оператора на електроенергийния пазар OMEL, само седем крайни потребители са представлявали 5 % от идващата директно от „общия резерв“ електроенергия, в сравнение със стотици промишлени потребители и големи дружества. Промишлените потребители и други големи потребители, по-специално тези с голямо енергопотребление, за които енергията представлява значителна част от производствените разходи (обикновено 30-40 % за производството на алуминий), искат и получават предвидими условия за цените и доставките. Тези условия фигурират в договори със срокове над един ден. Цените, котирани на час при овърнайт пазар, като при „общия резерв“ на електроенергия, илюстрират средните пазарни цени за доставчиците, обслужващи разнороден набор от клиенти, включително битовите потребители. При все това те не са подходяща база за определяне на цените, които трябва да плащат потребителите с голямо енергопотребление на свободния пазар по договори със срокове над един ден. Противно на становището, изразено в решението за започване на процедурата, разследването показа, че по-ниските от средните цени за „общия резерв“ регулирани тарифи не водят непременно до предимство при пазарните условията за промишлените потребители, тъй като цените на „общия резерв“ не са пазарните цени за по-голямата част от тези потребители, с което се разсейват съмненията в това отношение.
(109)
Освен това изборът в полза на свободния пазар не е бил необратим в Испания през 2005 г. Потребителите са могли непрекъснато да избират сред най-изгодните оферти на регулирания пазар и свободния пазар, което е довело до определено сближаване на цените. Възможността за смяна на опциите за доставка непременно създава предпоставка за намаляване на цените на пазара на дребно по време на най-големите увеличения на цените на едро, като регистрираните в Испания от април 2005 г., докато - когато тази ситуация се обърне, се наблюдава обратният стимул - увеличаване на цените на свободния пазар с цел привеждането им в съответствие с най-високите нива на регулираната тарифа.
(110)
Както бе потвърдено от Асоциацията на независимите доставчици (съображения 42-49), през 2005 г. доставчиците на свободния пазар е трябвало да изпълнят договорите си или да ги прекратят едностранно, ако е възможно, или да предоговарят и да коригират в посока увеличаване цените си, като по този начин поемат риска клиентите да изберат регулирания пазар. Загубите, които доставчиците на свободния пазар твърдят, че са понесли, показват, че цените на свободния пазар през 2005 г., по-специално тези по договорите за една година, които са били изпълнени, са се задържали близко до нивата на съответните регулираните тарифи и поради това тарифите на практика не са осигурили икономическо предимство спрямо реалните цени на свободния пазар.
(111)
Това предполага, че двама хипотетични промишлени потребители, които се конкурират помежду си, би трябвало да имат, при сходни останали фактори, почти едни и същи разходи за електроенергия, ако единият е работил по договор за доставка на електроенергия със срок от една година (от януари до декември 2005 г.) по цените на свободния пазар, а другият е извършвал доставка по регулираните тарифи в рамките на същия период. Всъщност единственото въздействие, оказано от нивото на регулираните тарифи върху цените на свободния пазар през 2005 г., се е изразявало в предоставянето на потребителите на свободния пазар на косвена полза, състояща се в ограничаване на увеличението на цените, дори да се приеме, че такова увеличение е било договорно възможно в хода на годината или за по-дълъг срок (обхващащ цялата 2005 г.). На практика реалната или потенциалната конкуренция между промишлените потребители, които са се снабдявали с електроенергия съответно на свободния или на регулирания пазар, не би могла да бъде нарушена от регулираните тарифи.
(112)
Трето, в своето решение за започване на процедурата Комисията изтъкна по-специално ниските нива на регулираната тарифа (23,9 EUR/MWh и 27,0 EUR/MWh), които бяха прилагани през 2005 г. съответно за големите промишлени потребители (тарифа G4) и големите промишлени потребители на безсрочни договори (напр. тарифа 3.4), както е показано в таблица 3 от съображение 30. Както посочват някои трети страни, нивата на регулираните тарифи, които са предмет на оспорване в решението за започване на процедурата, не представляват тарифи, а средни цени след отстъпките. Без отстъпките нивата на базовата тарифа, определени в Указ 2392/2004, които са показани в таблица 1, са били съответно 56,12 EUR/MWh (тарифа 3.4) и 25,44 EUR/MWh (тарифа G4).
(113)
Във връзка с това в рамките на официалното разследване са представени доказателства, че регулираните тарифи, приложими към промишлените потребители, посочени в решението за започване на процедурата, са били на нивото на пазарните цени, приложими за целия период между януари и декември 2005 г., както следва:
(114)
На първо място, бяха предоставени доказателства, че са били налице двустранно договорени пазарни цени на стойност 34,45 EUR/MWh, приложими към потребители с голямо енергопотребление на свободния пазар през 2005 г. (съображения 55-57). Предвид включения в нея марж на пазарна реализация, по-малък от средния марж от десет евро, посочен в решението за започване на официална процедура по разследване, тази пазарна цена сочи цена за доставка около 25,44 EUR/MWh по най-ниската регулирана тарифа (G4) (23,9 EUR/MWh последваща средна цена). Като се вземат предвид обективните разлики, свързани с доставките по регулираната тарифа, напр. 9,7 пъти по-високите обеми на доставките, инвестициите в оборудване за контрол и сроковете за плащане, фактът, че регулираната тарифа е била по-ниска, не изглежда да е предоставил неправомерно икономическо предимство на бенефициерите.
(115)
На второ място, наличните доказателства показват, че през декември 2004 г. са могли да бъдат сключени едногодишни договори за доставка на основно натоварване, основани на пазарни цени от 31,05 EUR/MWh, за периода януари-декември 2005 г. Регистрирана е крайна пазарна цена (с допълнителни услуги и такса за достъп) от 36,67 EUR/MWh, което е по-малко от съответната основна тарифа (тарифа 3.4) за промишлени потребители на безсрочни договори със силна модулация на натоварването (вж. съображения 16, 18 и 58).
(116)
Допълнителните отстъпки при регулираните тарифи за управление на търсенето (например модулация на натоварването, непрекъсваемост) позволяват да се постигнат най-ниски средни цени на регулирания пазар за потребителите, които предоставят такива услуги (22). Тези отстъпки, които не са специално разгледани в решението за започване на процедурата, са били предназначени за заплащането на ориентирани към търсенето полезни услуги за мрежата, изискващи корекции, инвестиции или ограничения в рамките на търговски или промишлени процеси. Модулацията на натоварването изисква промишлените или търговските процеси с голямо енергопотребление да се извършват в ненатоварените периоди, а не в пиковите часове, като по този начин се намалява потреблението и напрежението в електрическа мрежа. Аналогично, услугите по непрекъсваемост, предоставяни на мрежата, са икономически полезни, тъй като изискват съгласието на даден промишлен потребител операторът на системата да може прекъсва доставката на електроенергия с кратко предизвестие (от няколко секунди до два часа) и за дълъг период (от един до дванадесет часа), какъвто беше случаят със съответните регулирани тарифи в Испания.
(117)
Ползите от тези услуги, а именно гарантиране на непрекъснатост на доставката на електроенергия, са признати в законодателството на Общността. Директива 2005/89/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 18 януари 2006 г. относно мерки за гарантиране сигурност на доставките на електрическа енергия и инфраструктурните инвестиции (23) изисква от държавите членки да вземат предвид техниките за управление на търсенето и да предприемат мерки за намаляване на пречките, които препятстват сключването на безсрочни договори, с цел да се поддържа баланса между търсенето и предлагането. Тези услуги допълват и може дори да заменят други регулаторни средства, използвани от оператора на мрежата за осигуряване на съответствие между предлагането и търсенето на електроенергия в мрежата, като по този начин се избягват смущения и прекъсвания на електроенергията, които от социална и икономическа гледна точка са скъпоструващи и могат да доведат до налагане на санкции или задължения.
(118)
Конкретно в случая с Испания липсата на голям капацитет за междусистемно свързване с други държави членки и значителното навлизане на периодични доставки от възобновяеми енергийни източници през 2005 г. правят тези услуги особено ценни. Мащабът на тяхната икономическа стойност и евентуалните разходи, които е възможно да се избегнат в рамките на електроенергийната система, могат да бъдат илюстрирани чрез направените от испанския оператор на мрежата Red Eléctrica de España разходи за покупката на услуги по балансиране. През 2005 г. Red Eléctrica de España плащаше средно по 65 EUR/MWh за услуги по вторично регулиране за увеличаване на енергията (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 секунди и 15 минути за балансиране на мрежата); за третично регулиране на увеличаването (добавяне на допълнителна енергия в рамките на срок между 15 минути и 2 часа за попълване на енергийните резерви след вторичното регулиране), като средната цена през 2005 г. е била 78 EUR/MWh, с увеличения до 600 EUR/MWh (24). За улесняване на търсенето и пренасочването му от пиковите часове (модулация на натоварването) или с цел предлагане на капацитет за намаляване на търсенето в критични ситуации (услуги по непрекъсваемост), отстъпките за съответните регулирани тарифи (напр. около 32 EUR/MWh за тарифа 3.4) изглеждат икономически обосновани.
(119)
При липса на такива отстъпки за мерки за управление на търсенето, регулираните тарифи за потребителите, свързани към мрежата за високо напрежение (тарифи 1.4 и 2.4), биха били на много по-високо ниво (между 58 и 61 EUR/MWh) за базовата тарифа и 76,2 EUR/MWh за действителната средна цена. При сравнение с пазарните цени от 31,05 EUR/MWh за периода от януари до декември 2005 г., не може да се счита, че пазарните цени са били по-високи от регулираните тарифи, приложими за по-голямата част от промишлените и търговските потребители с голямо потребление.
(120)
Това означава, че макар цените на електроенергията, регистрирани в „общия резерв“, да не са подходяща база за сравнение на цените за електроенергия, заплащани от големите промишлени и търговски потребители, реалните пазарни цени за доставката на електроенергия на крайни потребители по регулираните тарифи през 2005 г. са били съобразени със съответните нива на регулираните тарифи.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЯ ОТНОСНО МЯРКАТА
(121)
С оглед на горните съображения, Комисията смята за установено, на първо място, че предприятията, на които е била доставяна електроенергия по пакетни регулирани тарифи, не са извлекли ползи от нивото на тези тарифи и на второ място, предвид поетия от Испания ангажимент за изменение на мярката, закъснението на тези дружества в плащането на част от сметките им за електроенергия за 2005 г. ще доведе до натрупване на съответен лихвен процент.
(122)
Следователно тази мярка не води до икономическо предимство в полза на потребителските дружествата. Тъй като критериите по член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни, не е необходимо да се разглежда дали са изпълнени другите критерии.
(123)
Следователно Комисията стига до заключението, че с оглед на схемата, приета от Испания за събиране на дълга от крайните потребители към електроенергийната система, системата на регулирани тарифи, прилагана през 2005 г., не е довела до държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Това заключение се отнася за ситуацията и периода от време, обхванати от жалбата, без да се засяга евентуалната оценка от страна на Комисията на мерките, предприети от Испания след 2005 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Системата на регулирани тарифи, приложена от Кралство Испания през 2005 г., не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 4 февруари 2014 година.
ODLUKA KOMISIJE
od 4. veljače 2014.
o državnoj potpori br. SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) koju je provela Španjolska
Španjolske tarife za opskrbu električnom energijom: potrošači
(priopćena pod brojem dokumenta C(2013) 7741)
(Vjerodostojan je samo tekst na španjolskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/456/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon poziva zainteresiranim stranama na podnošenje primjedaba u skladu s prethodno navedenim odredbama (1) i uzimajući u obzir njihove primjedbe,
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Poduzeća Céntrica plc i Céntrica Energía S.L.U. (dalje u tekstu zajedno „Céntrica”) dopisom od 27. travnja 2006. Komisiji su podnijela pritužbu u pogledu sustava reguliranih tarifa za opskrbu električnom energijom provedenog u Španjolskoj u 2005.
(2)
Komisija je dopisom od 27. srpnja 2006. od španjolskih tijela zatražila dostavu informacija o prethodno navedenoj mjeri. Komisiji su te informacije dostavljene dopisom od 22. kolovoza 2006.
(3)
Predmet je evidentiran 12. listopada 2006. kao neprijavljena potpora (predmet 66/06).
(4)
Komisija je dopisom od 9. studenoga 2006. od španjolskih tijela zatražila dodatna pojašnjenja u pogledu mjere. Španjolska tijela odgovorila su dopisom od 12. prosinca 2006.
(5)
Komisija je dopisom od 24. siječnja 2007. obavijestila španjolska tijela da je u pogledu te mjere odlučila pokrenuti postupak utvrđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
(6)
Odluka Komisije objavljena je u Službenom listu Europske unije (2). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe u pogledu te mjere.
(7)
Španjolska tijela dostavila su svoje primjedbe dopisom od 26. veljače 2007.
(8)
Sljedeće zainteresirane strane dostavile su primjedbe Komisiji: regionalna vlada pokrajine Galicije (Xunta de Galicia) (dopisom od 23. ožujka 2007.), društvo Céntrica (dopisima od 26. ožujka 2007. i 3. srpnja 2007.), Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE (dopisom od 26. ožujka 2007.), vlada pokrajine Asturije (dopisom od 27. ožujka 2007.), Udruženje energetski intenzivnih korisnika AEGE (dopisom od 2. travnja 2007., nadopunjenim 21. studenoga 2011.), društvo Asturiana de Zinc AZSA (dopisom od 3. travnja 2007.), proizvođač kovina Ferroatlántica (dopisom od 3. travnja 2007.), društvo Alcoa (dopisom od 3. travnja 2007.), Španjolsko udruženje elektroenergetskog sektora UNESA (dopisom od 25. travnja 2007.), društvo ENEL Viesgo (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Iberdrola (dopisom od 26. travnja 2007.), društvo Union Fenosa Distribución (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Hidrocantábrico Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.), društvo Endesa Distribución Electrica (dopisom od 27. travnja 2007.).
(9)
Komisija je dopisima od 15. svibnja 2007. i 6. srpnja 2007. španjolskim tijelima proslijedila primjedbe zainteresiranih strana te im omogućila da odgovore, a ona su svoje primjedbe dostavila dopisom od 2. kolovoza 2007.
(10)
Dodatne informacije dostavili su društvo Céntrica dopisima od 1. lipnja 2007., 28. kolovoza 2007., 4. veljače 2008. i 1. ožujka 2008., udruženje AEGE dopisom od 21. studenoga 2011. i društvo Ferroatlántica dopisom od 5. prosinca 2011.
(11)
Komisija je dopisima od 30. srpnja 2009., 19. ožujka 2010., 6. listopada 2011., 12. travnja 2012., 31. kolovoza 2012., 4. veljače 2013. i 17. srpnja 2013. od španjolskih tijela zatražila dostavu dodatnih pojašnjenja u pogledu mjere. Tijela su odgovorila dopisima od 5. listopada 2009., 26. travnja 2010., 7. prosinca 2011., 12. lipnja 2012., 18. listopada 2012., 11. veljače 2013. i 4. listopada 2013.
(12)
Spis je 19. travnja 2013. podijeljen u dva dijela: ovaj predmet, odnosno SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu krajnjim korisnicima električne energije i predmet SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), koji se odnosi na potporu distributerima električne energije. Ova se Odluka odnosi samo na moguću potporu krajnjim korisnicima električne energije obuhvaćenima područjem primjene postupka, odnosno ne uključujući kućanstva i mala poduzeća.
2. DETALJAN OPIS MJERE
ŠPANJOLSKI ELEKTROENERGETSKI SUSTAV U 2005.
(13)
U zakonodavnom okviru utvrđenom Zakonom 54/1997 od 27. studenoga 1997. (Ley del Sector Eléctrico, dalje u tekstu: „LSE”) koji se primjenjivao u 2005., opskrba krajnjih korisnika električnom energijom po reguliranim tarifama kategorizirana je kao regulirana djelatnost. Ta je zadaća zakonom dodijeljena distributerima.
(14)
Svi su krajnji korisnici električne energije na španjolskom tržištu mogli u 2005. odabrati sklapanje ugovora o opskrbi s neovisnim opskrbljivačima ili opskrbu po reguliranim tarifama koje je odredila država. Na reguliranom su tržištu svi krajnji korisnici koji su to zatražili imali pravo na opskrbu lokalnog distributera po integralnoj reguliranoj tarifi (sveobuhvatna cijena) prema svojem profilu potrošača i količini potrošnje. Na slobodnom su tržištu kupci, osim što su plaćali troškove opskrbe električnom energijom, plaćali naknadu za pristup mreži, koja je isto tako bila regulirana Nakon reforme elektroenergetskog sektora u 2009. distributeri više nisu obavljali opskrbu električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama.
(15)
O integralnim reguliranim tarifama i reguliranim naknadama za pristup mreži odlučuje se ex-ante za cijelu godinu, u pravilu prije kraja godine N - 1, ali ih je tijekom godine moguće prilagoditi (3). Međutim, godišnja su povećanja tarifa ograničena (4). U načelu su tarife i naknade utvrđene na temelju predviđanja kako bi se osiguralo da su regulirani prihodi od njihove primjene dostatni za pokrivanje ukupnih reguliranih troškova elektroenergetskog sustava. Ti su regulirani troškovi sustava u 2005. uključivali troškove opskrbe električnom energijom po integralnim tarifama, troškove kupnje električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija itd.), troškove prijevoza i distribucije, mjere za upravljanje potražnjom, troškove proizvodnje dodatne električne energije na španjolskim otocima, potporu za ugljen, gubitke iz ranijih godina itd. Nisu postojala pravila za odvajanje određene kategorije prihoda ili njihovih dijelova za određenu kategoriju troškova ili njihovih dijelova. Posljedično, prihodi od naknada za pristup mreži, primjerice, nisu ni u cijelosti ni djelomično odvajani za financiranje, primjerice, subvencija za električnu energiju iz obnovljivih izvora ili za električnu energiju proizvedenu na španjolskom otocima.
(16)
U 2005. postojalo je najmanje 25 reguliranih tarifa za krajnje korisnike ovisno o razini potrošnje, profilu potrošnje, planiranom potrošaču te naponu priključka na mrežu. Istodobno, krajnjim korisnicima na slobodnom tržištu naplaćivalo se devet ostalih reguliranih naknada za pristup mreži, isto na temelju priključnog napona i ostalih obilježja.
(17)
Španjolska su tijela 30. prosinca 2004. utvrdila tarife za opskrbu električnom energijom u 2005. (5) na sljedeće kategorije korisnika:
INTEGRIRANE TARIFE
Niski napon
1.0
Snaga do 770 kW
2.0
Opća tarifa, snaga do 15 kW
3.0
Opća tarifa
4.0
Opća tarifa, dugotrajna upotreba
B.0
Javna rasvjeta
R.0
Poljoprivredno navodnjavanje
Visoki napon
Opće tarife
Kratkotrajna upotreba
1.1
Opća tarifa, do 36 kV
1.2
Opća tarifa, od 36 do 72,5 kV
1.3
Opća tarifa, od 72,5 do 145 kV
1.4
Opća tarifa, od 145 kV
Srednja upotreba
2.1
Do 36 kV
2.2
Od 36 do 72,5 kV
2.3
Od 72,5 do 145 kV
2.4
Od 145 kV
Dugotrajna upotreba
3.1
Do 36 kV
3.2
Od 36 do 72,5 kV
3.3
Od 72,5 do 145 kV
3.4
Od 145 kV
Tarifa električne energije za pružna prijevozna sredstva (Tarifas de tracción)
T.1
Do 36 kV
T.2
Od 36 do 72,5 kV
T.3
Od 72,5 do 145 kV
Poljoprivredno navodnjavanje
R.1
Do 36 kV
R.2
Od 36 do 72,5 kV
R.3
Od 72,5 do 145 kV
G. Tarifa za velike potrošače (G4)
Tarife za prodaju distributerima
D.1
Do 36 kV
D.2
Od 36 do 72,5 kV
D.3
Od 72,5 do 145 kV
D.4
Od 145 kV
TARIFE ZA PRISTUP
Niski napon
2.0. A
Redovna tarifa za pristup na niskom naponu
2.0. NA
Jednostavne tarife za pristup na niskom naponu s razlikom između dana i noći
3.0. A
Opća tarifa za pristup na niskom naponu
Visoki napon
3.1. A
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga do 450 kW)
6.1
Tarifa za pristup na naponima do 36 kV (snaga od 450 kW)
6.2
Tarifa za pristup na naponima od 36 kV do 72,5 kV (snaga od 450 kW)
6.3
Tarifa za pristup na naponima od 72 kV do 145 kV (snaga od 450 kW)
6.4
Tarifa za pristup na naponima od 145 kV (snaga od 450 kW)
6.5.
Tarifa za pristup za međunarodne razmjene
(18)
Integrirane regulirane tarife moguće je podijeliti na sastavni dio kojim su obuhvaćeni troškovi prijevoza i distribucije te opći troškovi sustava (naknada za pristup mreži) i na sastavni dio koji predstavlja trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu (energetski sastavni dio). Osim toga, na usluge upravljanja potražnjom, poput prihvaćenih prekida opskrbe električnom energijom nakon obavijesti ili potrošnju koncentriranu u razdobljima izvan vršnog opterećenja, primijenjen je sustav popusta na integralne tarife. Španjolska je od 2005. uvela promjene u sustavu reguliranih tarifa. Posljednje su promjene uvedene u 2013. kad je Španjolska donijela novi zakonodavni okvir za elektroenergetski sektor (Zakon 24/13) koji je, među ostalim, uključivao reformu regulacije maloprodajnih tržišnih cijena. Španjolska je najavila da će taj novi zakon i njegove provedbene odredbe sastaviti u 2014. U nastavku se navode neke osnovne integralne tarife za najnižu razinu tarifa prethodno navedenih kategorija (odnosno do 145 kV) koje se primjenjuju od 1. siječnja 2005.:
Tablica 1.
Osnovni iznos integriranih reguliranih tarifa u 2005.
A/Sastavni dio snage
B/Energetski sastavni dio
Integrirana tarifa (A + B)
EUR/kW mjesečno
EUR/kWh
EUR/MWh
NISKI NAPON
1.0.
snaga 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0.
opća tarifa
1,430269
0,083728
85,71
4.0.
opća tarifa, dugotrajna upotreba
2,284634
0,076513
79,69
VISOKI NAPON
1.4.
kratkotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4.
srednja upotreba, opća tarifa 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4.
dugotrajna upotreba, opća tarifa 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Veliki potrošači G4
10,208070
0,011265
25,44
Izvor: Prilog I. Kraljevskom dekretu 2392/2004, izračuni Komisije.
(19)
Španjolski regulator, Španjolska nacionalna komisija za energiju (šp. Comisión Nacional de Energía - CNE), tvrdio je da u prosjeku integralne tarife u 2005. nisu uključivale sve troškove opskrbe, osobito trošak nabave električne energije na veleprodajnom tržištu. Točnije, kako je prikazano dijagramom u nastavku, samo su u pet mjeseci od siječnja do veljače 2005. i potom ponovno od travnja do lipnja 2005. cijene uključene u prosječne integralne regulirane tarife bile niže od prosječnih cijena na veleprodajnom tržištu električne energije. Od listopada 2006. do prosinca 2007. dogodilo se suprotno: tijekom tog razdoblja u trajanju od 14 mjeseci prosječne veleprodajne cijene naglo su pale ispod cijena električne energije uključenih u prosječne integralne regulirane tarife znatno više od razlike uočene tijekom sedam mjeseci u 2005. kad su veleprodajne cijene bile više od cijena uključenih u integralne tarife.
Dijagram 1.
Ponderirana prosječna veleprodajna cijena u usporedbi s cijenom električne energije uključene u integralnu tarifu
Izvor: CNE - Izvješće o razvoju tržišnog natjecanja na tržištima plina i električne energije. Razdoblje od 2005. do 2007., str. 84.
TARIFNI DEFICIT IZ 2005.
(20)
Računi elektroenergetskog sustava na temelju stvarnih reguliranih prihoda i troškova podmirivali su se jednom godišnje. Zbog razina na kojoj su utvrđene regulirane tarife i naknade za pristup mreži u 2005. nisu ostvareni dostatni prihodi kojima bi sustav mogao podmiriti sve regulirane troškove evidentirane ex post za cijelu godinu. Tijekom konačnog postupka namire za 2005. koji je na kraju godine proveo CNE utvrđen je deficit u iznosu od 3 811 milijun EUR. To nije bio prvi slučaj da je postupkom namire ostvaren deficit, iako iznos deficita iz 2005. do tada nije zabilježen. U 2000., 2001. i 2002. zabilježeni su manji iznosi deficita.
(21)
Točnije, država je podcijenila stvarne troškove nabave električne energije. Iako se korisnička potrošnja električne energije na reguliranom i slobodnom tržištu u 2005. kretala prema predviđanjima iz prosinca 2004., zbog niza su nepredviđenih povećanja cijena tijekom godine veleprodajne cijene u 2005. utvrđene na 62,4 EUR/MWh u usporedbi s 35,61 EUR/MWh u 2004., zbog čega je prosječna veleprodajna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh. Uzroci su tog povećanja neobično sušna godina zbog koje je proizvodnja električne energije u hidroelektranama smanjena za 55 %, povećanje cijena nafte, učinak tržišne cijene emisijskih jedinica CO2 koje su besplatno dobivene na temelju sustava trgovanja emisijama te povećanje potražnje za energijom veće od rasta BDP-a.
(22)
Drugi je važan čimbenik koji je predstavljao doprinos povećanju općih troškova sustava bila visoka razina potpore za proizvodnju obnovljive energije. Točnije, proizvođači obnovljive energije mogli su odabrati izravno sudjelovanje na veleprodajnom tržištu električne energije. U 2005. ta je mogućnost bila posebno privlačna pa se, posljedično, više proizvođača obnovljive energije od očekivanog sudjelovalo na veleprodajnom tržištu, što je dovelo do viših troškova sustava. Osim toga, izravna potpora za troškove električne energije iz posebnih sustava (obnovljivi izvori, kogeneracija), koji su u računima knjiženi kao regulirani troškovi, iznosila je 2 701 milijun EUR u 2005. Primjerice, troškovi sustava za prijevoz i distribuciju iznosili su 4 410 milijuna EUR u 2005.
Mehanizam koji je donesen za pretfinanciranje deficita
(23)
Porast deficita nije prošao nezapaženo. Već u ožujku 2005., kad je postalo jasno da će biti ostvaren tarifni deficit, člankom 24. Kraljevskog zakonskog dekreta 5/2005 (6) španjolska tijela propisala su da će pet najvećih španjolskih „ovlaštenih opskrbljivača električnom energijom”, odnosno onih koji imaju pravo na naknadu za naslijeđene troškove (7), osigurati sredstva za podmirivanje razlike između troškova i prihoda elektroenergetskog sustava na temelju sljedećih postotaka:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Zakonskim dekretom 5/2005 utvrđeno je da se budući deficit obračuna prethodno navedenih pet društava kao negativni saldo na postojećem depozitnom računu koji CNE upotrebljava za plaćanje naslijeđenih troškova tim društvima. To je u praksi značilo da su opskrbljivači morali unaprijed osigurati sredstva. Negativni saldo na računu naslijeđenih troškova predstavljao bi povod za prava na naplatu koja uključuju pravo opskrbljivača na naplatu prihoda od potrošača električne energije u budućnosti. Opskrbljivači bi mogli sekuritizirati ta prava i prodavati ih na tržištu. Pravima na naplatu dodijeljena tim opskrbljivačima ostvarena je minimalna kamata (tromjesečni Euribor, izračunan kao prosječne stope Euribora za studeni prethodne godine bez marže).
Mehanizam koji je donesen za podmirivanje deficita od krajnjih korisnika
(25)
Španjolska su tijela u rujnu 2006. donijela odluku o mjerama za podmirivanje deficita iz 2005. od potrošača električne energije reguliranim tarifama. Kraljevskim dekretom 809/2006 (8) španjolska su tijela utvrdila da će deficit iz 2005. (ili točnije prava na naplatu dodijeljena opskrbljivačima) podmiriti potrošači tijekom 14,5 godina posebnom dodatnom naknadom koja se primjenjuje na integralne tarife i tarife za pristup. Dodatna naknada, izračunana kao godišnji iznos potreban za linearno podmirivanje neto sadašnje vrijednosti deficita iz 2005. tijekom 14,5 godina, utvrđena je na 1,378 % integralne tarife, odnosno 3,975 % tarife za pristup za 2006. Važeća je kamata bila tromjesečni Euribor.
(26)
Ta se dodatna naknada smatrala „doprinosom posebne namjene” (šp. cuota con destino específico). Španjolska tijela utvrdila su da će se prihodi od doprinosa financiranju deficita iz 2005. prikupljati na depozitnom računu kojim upravlja CNE. Potom će CNE izvršiti prijenos sredstava vlasnicima prava na naplatu, odnosno opskrbljivačima koji su financirali deficit ili subjektima koji su naknadno od njih kupili prava na naplatu u skladu s udjelom deficita koji su financirali.
Učinci tarifnog deficita na španjolsko tržište
(27)
U 2005. 37,49 % potražnje za električnom energijom zadovoljeno je nabavom na slobodnom tržištu. Ta se količina odnosi na relativno mali broj potrošača; samo je 8,5 % potrošača nabavljalo električnu energiju na slobodnom tržištu, dok ih se 91,5 % i dalje zadržalo na reguliranim tarifama (smanjenje u usporedbi s 97 % 2004.) Potrošači na visokom naponu (prije svega industrijski potrošači) predstavljali su glavnu kategoriju na slobodnom tržištu, njih je 38,9 % iskoristilo tu mogućnost, a njihove su nabave predstavljale 29 % ukupne potrošnje električne energije na španjolskom kopnu u 2005. Velika većina kućanstava i malih potrošača na niskom naponu, koji su se mogli odlučiti za slobodno tržište od 2003. (9), i dalje se zadržala na reguliranim tarifama, međutim, znatan se dio njih u 2005. odlučio za slobodno tržište. Na dan 31. prosinca 2005. na slobodnom je tržištu bilo više od dva milijuna potrošača (u usporedbi s 1,3 milijuna u 2004.).
(28)
Međutim, prosječnu cjenovnu prednost reguliranih tarifa iz 2005. potrebno je razmatrati usporedno s povratkom potrošača reguliranom tržištu, iako uz određeni vremenski pomak. Kako je prikazano u tablici 2. u nastavku, broj potrošača koji se opskrbljivao na slobodnom tržištu povećao se tijekom 2005., odnosno smanjio u 2006. čime se njihov postotak (8,15 %) izjednačio s postotkom ostvarenim u prvoj polovini 2005. Isto tako, smanjenje količine električne energije kojom su se opskrbljivali krajnji korisnici na slobodnom tržištu zabilježeno u prosincu 2004. nastavilo se i u prvom tromjesečju 2005. Iako se ono znatno zaustavilo od lipnja do rujna 2005., nastavilo se u prosincu 2005. i kroz čitavu 2006.
Tablica 2.
Udjel opskrbnih stanica i električne energije na slobodnom tržištu (kao postotak ukupnog tržišta) od 2004. do 2006.
Električna energija
2004.
2005.
2006.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
ožu.
lip.
ruj.
pro.
kao postotak opskrbnih stanica
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
kao postotak električne energije
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Izvor:CNE-ovo izvješće „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(29)
Iako se učinak gubitaka koje su snosili opskrbljivači počeo osjećati sredinom 2005. kad je došlo do znatnog povećanja veleprodajnih cijena, ugovore o opskrbi nije bilo moguće odmah raskinuti. Posljedično, opskrbljivači na slobodnom tržištu, osobito oni bez proizvodnog kapaciteta koji su morali nabavljati električnu energiju na veleprodajnom tržištu, bili su prisiljeni davati ponude niže od uvjeta na slobodnom tržištu koje su odgovarale reguliranoj tarifi unatoč mogućnosti nastanka gubitaka ili naplaćivati više cijene koje uključuju stvarne troškove nabave, zbog čega bi izgubili tržišni udjel.
3. ODLUKA O POKRETANJU POSTUPKA NA TEMELJU ČLANKA 108. STAVKA 2. UFEU-A
(30)
Komisija je odlučila pokrenuti formalni istražni postupak za usporedbu reguliranih tarifa koje plaćaju različite kategorije krajnjih korisnika s procijenjenim cijenama koje bi oni morali plaćati na slobodnom tržištu u izostanku tih tarifa. Procjene tržišnih cijena izračunane su na temelju cijene električne energije na veleprodajnom tržištu, naknada za pristup mreži i prosječnoj marži za stavljanje na tržište procijenjenoj na 10 EUR/MWh prema podacima društva Céntrica.
Tablica 3.
Usporedba cijena prema kategoriji potrošača
Kategorija potrošača
Regulirana tarifa
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (samo veleprodajna cijena uvećana za tarifu za pristup)
(EUR/MWh)
Procijenjena tržišna cijena (uvećana za maržu za stavljanje na tržište u iznosu od 10 EUR)
1.
Veliki industrijski potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu (tarifa G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Veliki industrijski potrošači s upravljanom potrošnjom
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Potrošači priključeni na visokonaponsku mrežu
76,2
81,57
91,57
4.
Kućanstva
101,2
107,75
117,75
5.
Mali industrijski potrošači ili društva za pružanje usluga priključeni na niskonaponsku mrežu
103,9
101,07
111,07
Izvor: Céntrica.
(31)
U ovoj je tablici vidljiva znatna prednost za prve dvije kategorije (veliki industrijski korisnici). Kod ostalih kategorija krajnjih korisnika usporedba je manje uvjerljiva, ali se ipak uočava mala prednost.
(32)
Odlukom je utvrđeno da se ta prednost dodjeljivala selektivno jer su zbog umjetno niskih reguliranih cijena prednost imala poduzeća koja upotrebljavaju električnu energiju, a ne, primjerice, plin kao izvor energije. Osim toga, uočeno je postojanje de facto i de jure selektivnosti u smislu da je prednost nesrazmjerno veća u slučaju velikih industrijskih krajnjih korisnika, koji su u nekim slučajevima imali koristi od sveobuhvatnih cijena koje su činile manje od polovine energetskog sastavnog dijela procijenjenih cijena na slobodnom tržištu.
(33)
U odluci o pokretanju postupka navodi se da je poticanjem krajnjih korisnika na povratak na regulirano tržište sustav išao na ruku povlaštenim distributerima čija se profitna marža od reguliranih djelatnosti činila zajamčenom.
(34)
U odluci se smatralo i da je sustav uključivao prijenos državnih sredstava jer se dodatna naknada za podmirivanje deficita smatra parafiskalnim nametom, a prihodi od tog nameta prije prijenosa krajnjim korisnicima prikuplja španjolski regulator CNE (javno tijelo). U odluci se zaključuje da je, u kontekstu sudske prakse Suda u tim pitanjima, ta sredstva potrebno smatrati državnim sredstvima.
(35)
S obzirom na to da krajnji korisnici posluju na tržištima koja su u pravilu otvorena za tržišno natjecanje i trgovinu unutar EU-a, Komisija je u odluci o pokretanju postupka zaključila da su ispunjeni svi kriteriji utvrđeni člankom 107. stavkom 1. te da mjera predstavlja državnu potporu u korist krajnjih korisnika.
(36)
Naglašavajući da se nijedno odstupanje predviđeno člankom 107. UFEU-a ne čini primjenjivim, u odluci se ocjenjuje može li se opskrba električnom energijom po reguliranim tarifama smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa (engl. service of general economic interest, SGEI) te može li imati koristi od odstupanja predviđenih člankom 106. stavkom 2. UFEU-a. U odluci se navodi da je u elektroenergetskom sektoru diskrecijsko pravo država članica pri utvrđivanju obveza pružanja javne usluge ograničeno odredbama Direktive 2003/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (10) („Direktiva o električnoj energiji”). Tom se Direktivom utvrđuje obveza država članica da utvrde obvezu pružanja univerzalne usluge (uključujući posebno pravo na opskrbu po razumnim cijenama) samo za potrošače iz kategorije kućanstva i malih poduzeća (11). U odluci se zaključuje da, u kontekstu Direktive o električnoj energiji, opskrbu električnom energijom srednjih i velikih poduzeća po reguliranim tarifama nije moguće smatrati uslugom od općeg gospodarskog interesa u strogom smislu tog pojma.
(37)
Komisija je zato izrazila ozbiljnu sumnju u to mogu li se elementi potpore u reguliranim tarifama koje su primijenjene na poduzeća koja nisu mala poduzeća smatrati usklađenima s unutarnjim tržištem.
(38)
U odluci o pokretanju postupka isto se tako navodi mogućnost da su distributeri električne energije dobili državnu potporu. Taj dio predmeta podliježe zasebnoj odluci (predmet C 3a/07).
4. PRIMJEDBE ZAINTERESIRANIH STRANA
(39)
Na poziv Komisije za dostavu primjedaba o odluci o otvaranju detaljnog istražnog postupka veliki industrijski potrošači, distributeri, neovisni opskrbljivači i vlade španjolskih autonomnih zajednica dostavili su brojne podneske. U nastavku se navodi sažetak samo primjedbi koje su relevantne za navodnu državnu potporu u korist krajnjih korisnika električne energije.
PRIMJEDBE NEOVISNIH OPSKRBLJIVAČA
(40)
Primjedbe su dostavili društvo Céntrica i Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE. Argumenti i zaključci u velikoj se mjeri podudaraju.
Primjedbe društva Céntrica i ACIE-a
(41)
Glavna je točka podneska društva Céntrica navodna prednost koja je omogućena distributerima električne energije. Međutim, iznosi i argumenti koje je društvo iznijelo ukazuju i na postojanje državne potpore za krajnje korisnike električne energije.
(42)
Prema mišljenju društva Céntrica istodobno postojanje slobodnog i reguliranog tržišta, a osobito mogućnost krajnjih korisnika da ih bez naknade mijenjaju, značilo je da su regulirane tarife predstavljale referentnu cijenu, odnosno de facto gornju granicu cijena na slobodnom tržištu. Opskrbljivači nisu mogli naplaćivati cijene koje su više od regulirane tarife jer ne bi mogli privući nove kupce ili bi izgubili postojeće.
(43)
U pravilu se cijena koju krajnji korisnici električne energije plaćaju na slobodnom tržištu sastoji od dva dijela: naknade za pristup mreži i „opskrbnog sastavnog dijela”, koji je posljedica tržišnih mehanizama i pripada maloprodajnom opskrbljivaču. Kod maloprodajne opskrbe profitabilnost ovisi o tome jesu li „opskrbnim sastavnim dijelom” koji plaćaju kupci obuhvaćeni troškovi opskrbljivača (odnosno troškovi nabave električne energije na veleprodajnom tržištu ili troškovi vlastite proizvodnje u slučaju vertikalno integriranog društva) i „marža za stavljanje na tržište”, koja uključuje ostale troškove opskrbe (troškovi oglašavanja, računalnih sustava, sustava naplate itd.) te naknada za uloženi kapital. Stoga bi opskrbljivač na slobodnom tržištu mogao poslovati s dobiti u određenom tržišnom segmentu samo uz „pozitivnu maržu za stavljanje na tržište”, odnosno uz razliku između općih troškova koje opskrbljivač ima pri opskrbi kupaca i regulirane tarife.
(44)
Društvo Céntrica obrazložilo je postojanje nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju opskrbljivača na slobodnom tržištu izračunima kojima se dokazuje nepostojanje marži za stavljanje na tržište u 2005. za bilo koju kategoriju potrošača (12) (ili smanjenje tijekom godine svih marži koje su postojale na početku godine). To je značilo da su regulirane tarife utvrđene na preniskoj razini da bi neovisni opskrbljivači mogli sudjelovati u tržišnom natjecanju s dobiti. Prema mišljenju društva Céntrica tržišno natjecanje u određenim kategorijama krajnjih korisnika nije bilo moguće (posebno u kategorijama energetski intenzivnih korisnika u tarifi G4 i ostalih velikih industrijskih korisnika) čak i prije nastanka tarifnog deficita jer u integralnim tarifama nikad nije bilo marže za sudjelovanje u tržišnom natjecanju. Društvo Céntrica tvrdilo je da je do nepovoljnog položaja u tržišnom natjecanju došlo prije svega u kategoriji korisnika kojom su obuhvaćeni poduzeća za pružanje usluga i mali industrijski potrošači priključeni na niskonaponsku mrežu te u segmentu kućanstava.
(45)
Komisija je u odluci o pokretanju postupka preuzela iznose koje je dostavilo društvo Céntrica, odnosno usporedbu između reguliranih tarifa i procijenjenih tržišnih cijena (vidjeti uvodnu izjavu 30. i tablicu 3.).
(46)
Prema mišljenju društva Céntrica sustavom je prekršena Direktiva o električnoj energiji ne samo zbog diskriminacijskog karaktera mjera za podmirivanje deficita (kojima se nadoknađuju gubici distributera, ali ne i opskrbljivača), već i zato što je potrošačima oduzeto pravo na transparentne cijene i tarife (13). S obzirom na to da je dio cijene električne energije za 2005. odvojen za buduće godine, konačne naplaćene cijene nisu bile transparentne za potrošače.
(47)
Osim toga, društvo Céntrica tvrdilo je da mehanizam za podmirivanje deficita nije ujednačen zbog dvaju glavnih razloga: kao prvo, deficit bi podmirili uglavnom krajnji korisnici na niskom naponu, iako su veliki krajnji korisnici na visokom naponu u najvećoj mjeri pridonijeli njegovu nastanku. Kao drugo, od krajnjih korisnika na slobodnom tržištu zatraženo je plaćanje deficita čijem nastanku nisu pridonijeli.
(48)
Društvo Céntrica podržalo je privremeno stajalište Komisije da španjolske mjere za podmirivanje deficita uključuju prijenos državnih sredstava. Društvo Céntrica isto je tako smatralo da su državna sredstva uključena u odluku španjolske države da se proizvođačima dopusti sekuritizacija njihovih prava na naplatu.
(49)
Udruženje neovisnih opskrbljivača električnom energijom ACIE procjenjuje da je trošak nabave električne energije uzet kao osnova za regulirane tarife iz 2005. bio 68 % niži od stvarnog troška koji su imali opskrbljivači pri nabavi električne energije na veleprodajnom tržištu. ACIE je istaknuo ozbiljne posljedice tarifnog deficita iz 2005. na neovisne opskrbljivače. Prema ACIE-u, opskrbljivači na slobodnom tržištu imali su slične troškove nabave kao i distributeri. Štoviše, oni su de facto imali obvezu usklađivanja s razinom integralne tarife koju je država utvrdila za sve kategorije kupaca jer u suprotnome ne bi mogli ni privući nove kupce ni zadržati postojeće. Točnije, ACIE naglašava da su njegovi članovi početkom 2005. sklopili ugovore na temelju predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena te da su potom morali poštovati obveze iz tih ugovora, iako se pokazalo da ne ostvaruju dobit. Posljedično, neovisni opskrbljivači ostvarili su gubitke. Društvo Céntrica procjenjuje da je u 2005. ostvarilo gubitke u iznosu od 10 milijuna EUR. Prema ACIE-u, nekoliko je opskrbljivača, uključujući društva Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia i RWE, bilo prisiljeno prekinuti poslovanje.
PRIMJEDBE ENERGETSKI INTENZIVNIH KORISNIKA
(50)
Energetski intenzivni korisnici sudjelovali su u postupku putem svojeg udruženja AEGE (šp. Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energia). Neki su od njih (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica i Alcoa) sudjelovali i pojedinačno. Alcoa je proizvođač aluminija koji u Španjolskoj ima tri proizvodna pogona smještena u gradovima San Ciprián, La Coruña i Avilés, koji su u 2005. imali koristi od integralne tarife G4 (tarifa za upravljanu potrošnju namijenjena energetski intenzivnim korisnicima). Ferroatlántica je proizvođač legura od aluminija i željeza koji je imao koristi od tarife za upravljanu potrošnju 3.4. Asturiana de Zinc proizvođač je cinka koji je imao koristi od tarife G4 za svoju tvornicu u gradu San Juan de Nieva.
(51)
U svojim su primjedbama energetski intenzivni korisnici osporili zaključak Komisije da industrijske tarife (G4 i ostale tarife za upravljanu potrošnju) predstavljaju državnu potporu tvrdeći da tarifama nije omogućena ekonomska prednost, da one ne uključuju državna sredstva te da ne utječu na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
Nepostojanje ekonomske prednosti
(52)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika netočna je referentna vrijednost upotrijebljena za utvrđivanje postojanja prednosti u odluci o pokretanju postupka. Komisija je usporedila industrijske tarife s prosječnom veleprodajnom tržišnom cijenom (cijena na veleprodajnom tržištu) za koju se smatralo da predstavlja trošak koji bi ta društva platila na tržištu po uobičajenim uvjetima. Budući da je utvrđeno da su industrijske tarife niže od cijene na veleprodajnom tržištu, u odluci o pokretanju postupka zaključeno je da je tarifama omogućena ekonomska prednost njihovim korisnicima.
(53)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da veleprodajno tržište predstavlja promptno tržište na kojem se električnom energijom trguje svakog sata za sljedeći dan. Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika, veleprodajno tržište obilježeno je određenim nedostacima koji utječu na njegovu djelotvornost i konkurentnost. Posljedično, cijene na veleprodajnom tržištu ne odražavaju točno granične troškove proizvodnje, a zbog toga ni okolnosti savršenog tržišnog natjecanja. Veliki krajnji korisnici koji troše velike količine električne energije i imaju paušalne profile potrošnje, ne kupuju na veleprodajnom tržištu, već u pravilu sklapaju bilateralne ugovore s opskrbljivačima električnom energijom. To je potvrđeno u OMEL-ovu izvješću iz 2005. u kojem se navodi da je samo sedam prihvatljivih korisnika, koji predstavljaju 5 % električne energije kojom se trgovalo, nabavljalo električnu energiju izravno na veleprodajnom tržištu.
(54)
U svakom slučaju, čak i uz pretpostavku da je cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu moguće smatrati valjanom referentnom vrijednošću, ne bi bilo ispravno upotrijebiti prosječnu veleprodajnu cijenu iz 2005. kao što je to učinila Komisija s obzirom na to da se u toj prosječnoj cijeni odražava potražnja za električnom energijom opskrbljivača koji su opskrbljivali različite kategorije krajnjih korisnika, uključujući kućanstva i mala poduzeća. Prema mišljenju udruženja AEGE i društava Ferroatlántica i Asturiana de Zinc, odgovarajuća bi referentna vrijednost bila najniža cijena koja je zabilježena na veleprodajnom tržištu u 2005., odnosno 18,6 EUR/MWh jer bi se u njoj odražavali najkonkurentniji tržišni uvjeti na veleprodajnom tržištu (pri čemu proizvođači nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka njihovim graničnim troškovima). Položaj velikih industrijskih potrošača ne može se usporediti s položajem ostalih krajnjih korisnika, osobito kućanstava. Stoga prosječna cijena na veleprodajnom tržištu ne bi bila odgovarajuća referentna vrijednost. Prema mišljenju društva Alcoa, Komisija je umjesto toga trebala usporediti osporene tarife s cijenama koje su veliki krajnji korisnici bilateralno ugovorili.
(55)
Alcoa je iznijela jedan primjer bilateralne tržišne cijene i navela da su njezine tri tvornice aluminija uvijek imale koristi od tarife G4. Međutim, Alcoa posjeduje i tvornicu aluminijeva oksida (Alúmina Española) za koju je bilateralni ugovor s opskrbljivačem sklopljen krajem 2004. Ugovor je sklopljen na dvije godine, uz moguće produljenje na još jednu godinu. Tri su tvornice aluminija imale isti paušalni profil potrošnje kao i tvornica aluminijeva oksida. Međutim, potonja je trošila znatno manje količine električne energije (0,35 TWh u usporedbi s 1,3 TWh u tvornicama u gradovima Avilés i La Coruña, odnosno 3,4 TWh za tvornicu u gradu San Ciprián). Prosječna je cijena na temelju tog ugovora iznosila 34,45 EUR/MWh (uključujući trošak nuklearnog moratorija, troškove pristupa mreži i ostale popratne troškove). Cijena je izračunana na temelju natječaja za prikupljanje ponuda na kojem su se razlike u ponudama opskrbljivača kretale unutar 5 EUR.
(56)
Prema mišljenju društva Alcoa razliku između te bilateralne cijene (34,45 EUR/MWh) i tarife G4 (23,9 EUR/MWh) moguće je objasniti objektivnim čimbenicima. Točnije, korisnici tarife G4 podliježu regulatornim ograničenjima koja se ne primjenjuju na bilateralne ugovore, poput obveze korištenja cjelokupne snage ugovorene tarifom G4 (podložno kaznama), zahtjeva za vlastitu opremu za praćenje napona te zahtjeva za plaćanju u roku od 20 dana (dok su bilateralnim ugovorima predviđeni dulji rokovi plaćanja).
(57)
Alcoa stoga zaključuje da bi hipotetska tržišna cijena primjenjiva na njezine tri tvornice aluminija bila znatno niža od 34,45 EUR/MWh zbog njihove više razine potrošnje. Nadalje, razmatra li se prosječna marža za stavljanje na tržište od 10 EUR/MWh, neto trošak opskrbe tvornice aluminijeva oksida iznosio bi 24,25 EUR/MWh, što je vrlo blizu integralnoj tarifi G4.
(58)
Ferroatlántica je naglasila da je u odluci o pokretanju postupka regulirana tarifa 3.4. koja se primjenjivala u 2005. pogrešno navedena zbog uključivanja popusta u osnovnu tarifu i njezine usporedbe s naknadom za pristup koja je deseterostruko veća od one koja se primjenjuje (i koja se odnosi na velike potrošače). Ferroatlántica je dostavila i dokaze da je, iako je prosječna mjesečna tržišna cijena terminskih ugovora za opskrbu električnom energijom u 2005. iznosila 31,68 EUR/MWh 2004., ta cijena u prosincu 2004. iznosila 31,05 EUR/MWh. Iz toga slijedi da bi društvo bilo ostvarilo osnovnu opskrbu električnom energijom u 2005. po toj cijeni u trenutku utvrđivanja reguliranih tarifa. Nakon dodavanja „dodatnih usluga” (3,92 EUR/MWh) i odgovarajućih tarifa za pristup (1,70 EUR/MWh) industrijski bi korisnik ostvario tržišnu cijenu od 36,67 EUR/MWh, što je manje od 56,11 EUR/MWh prema tarifi 3.4. koja se primjenjuje na energetski intenzivne korisnike.
(59)
Zapravo, ostali su popusti prema toj tarifi predstavljali naknadu za sposobnost pružanja usluga upravljanja potražnjom i njihovo prihvaćanje u korist sustava. U tom pogledu Ferroatlántica dodaje da se u popustu prema toj tarifi odražavaju različite pružene usluge, odnosno razlika prema satu potrošnje (uz potrošnju tijekom noći i vikenda), upravljivost potrošnje (prihvaćanje opskrbe na zahtjev mrežnog operatora), sezonski karakter (uz koncentraciju opskrbe u mjesecima niže potražnje) te upravljanje reaktivnom energijom. Prema mišljenju društva Ferroatlántica samo ti popusti, koji su bila varijabilni i utvrđeni uredbom iz 1995., a ne razina regulirane tarife predstavljaju obrazloženje za nižu prosječnu cijenu električne energije koja se plaćala u 2005.
(60)
Energetski intenzivni korisnici osporavaju izjavu iz odluke o pokretanju postupka da prednost nije bila razmjerna potrošenim količinama te da je bilo planirano njezino povećanje za velike potrošače. U pogledu tog pitanja energetski intenzivni korisnici tvrde, primjerice, da je sam CNE potvrdio da bi razina tarife G4 trebala biti i niža. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da su veliki potrošači u tarifi G4 ili tarifi 3.4. trošili nekoliko tisuća puta više električne energije nego prosječni potrošači na visokom naponu i plaćali tri puta manje u usporedbi s njima.
(61)
Osim toga, veliki korisnici u pravilu ostvaruju veće jedinične popuste na cijenu. Na toj osnovi energetski intenzivni korisnici tvrde da je zaključak da industrijske tarife uključuju prednost dvojben. Oni naglašavaju da je u svakom slučaju zadaća Komisije osigurati dovoljno dokaza o postojanju takve prednosti.
(62)
Alcoa je isto tako navela da je cijena koju je plaćala u Španjolskoj bila gotovo jednaka prosječnoj ponderiranoj cijeni koju plaćaju tvornice aluminija u EU-u, ali i veća od prosječne ponderirane cijene u EGP-u.
Nepostojanje državnih sredstava
(63)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su oni plaćali industrijske tarife izravno distributerima, bez sredstava pod kontrolom države pa stoga, u skladu sa sudskom praksom u predmetu PreussenElektra, ta mjera nije uključivala državna sredstva.
(64)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je došlo do vremenskog odmaka od utvrđivanja tarifa do kojeg je došlo krajem 2004. do donošenja mehanizma za podmirivanje deficita od potrošača do kojeg je došlo u lipnju 2006. Komisija je u odluci o pokretanju postupka tvrdila da su državna sredstva uključena zbog uvođenja dodatne naknade na računima korisnika koja je kvalificirana kao parafiskalna naknada. Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, u slučaju prihvaćanja te hipoteze, mjera koje nije predstavljala potporu u 2005. ex post postala potpora u 2006. To bi bilo suprotno temeljnim načelima prava EU-a poput pravne sigurnosti i opravdana očekivanja. Energetski intenzivni korisnici naglašavaju da klasifikacija mjere kao potpore ovisi isključivo o okolnostima u trenutku njezina donošenja te da ona ne može ovisiti o budućim događajima, osobito kad ih nije moguće objektivno predvidjeti. Oni navode riječi nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu Van Calster (14): „okolnosti je potrebno procijeniti na dan prvog uvođenja naknada te ih nije moguće mijenjati retroaktivno”.
(65)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da u 2005. regulirane tarife iz 2005. nisu predstavljale državnu potporu. Ta društva naglašavaju da je u tim okolnostima analiza mehanizma financiranja nevažna jer je on uveden tek u 2006. Ocjena načina financiranja bila bi važna samo da je mjera od početka predstavljala državnu potporu. Budući da tarife nisu uključivale državnu potporu, energetski intenzivni korisnici smatraju da Komisija ne može upotrijebiti dodatnu naknadu za suprotni zaključak.
(66)
Nadalje, energetski intenzivni korisnici tvrde da je u slučaju parafiskalnih poreza način financiranja mjere u svakom slučaju važan samo pri ocjeni državne potpore u kojoj je „porez hipotetski pretpostavljen potpori”, odnosno kad postoji izravna i neposredna veza između mjere i njezina financiranja (15). Energetski intenzivni korisnici opovrgavaju postojanje te veze jer je dodatna naknada namijenjena za podmirivanje deficita koji je nastao pri namiri reguliranih djelatnosti, koje su uključivale ne samo opskrbu električne energije po reguliranim tarifama, već i ostale troškove sustava. Dodatna naknada stoga nije bila posebno namijenjena za podmirivanje gubitaka nastalih pri opskrbi po reguliranim tarifama. Kao drugo, nisu postojale ni izravna ni neizravna veza između razine tarifa i primijenjene dodatne naknade jer je tarifa utvrđena u 2004. bila bezuvjetna (nije podlijegala daljnjim usklađivanjima u kasnijim godinama).
(67)
Energetski intenzivni korisnici isto tako tvrde da dodatna naknada nije predstavljala parafiskalnu naknadu ili namet jer prema španjolskom pravu nije bila fiskalnog karaktera. Fiskalne se mjere upotrebljavaju za financiranje javnih rashoda, dok je u ovom slučaju cilj dodatne naknade bilo podmirivanje deficita koji su ostvarili privatni operatori (distributeri) koji su obavljali regulirane djelatnosti unutar elektroenergetskog sustava. Prema španjolskom Ustavu novu je fiskalnu mjeru moguće uvesti samo zakonom, a ne Kraljevskim dekretom. Nadalje, država nikad ne posjeduje i nema pravo raspolaganja prihodima od dodatne naknade; ta se sredstva prebacuju na depozitni račun kojim upravlja CNE i država ih ne može raspoređivati. Postupak namire u potpunosti je automatski, a CNE nema diskrecijsko pravo, samostalnost ili kontrolu pri određivanju primatelja ili iznosa sredstava za različite čimbenike.
(68)
Prema mišljenju energetski intenzivnih korisnika Komisija je to prepoznala u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima (16), u kojoj se navodi da „prijenos sredstava CNE-om služi samo u računovodstvene svrhe” i zaključila da mjera ne uključuje državna sredstva.
(69)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da je to stanje jednako scenariju „naslijeđenih troškova” jer je država u oba slučaja uvela dodatnu naknadu radi kompenzacije stalnog troška sustava. Čini se da je to stajalište potvrđeno i u predmetu koji uključuje Ujedinjenu Kraljevinu (17).
Nepostojanje utjecaja na tržišno natjecanje i trgovinu
(70)
Društva Asturiana de Zinc i Alcoa tvrdila su da, zbog posebnih karakteristika tržišta cinka i aluminija, mjera koja se odnosi na cijenu električne energije koja se upotrebljava u proizvodnji tih metala ne može utjecati na trgovinu EU-a jer su metali roba čije se cijene utvrđuju na svjetskoj razini na Londonskoj burzi metala. U tim okolnostima razlike u troškovima lokalne proizvodnje ne znače razlike u cijenama na svjetskoj razini.
(71)
Dva društva navode da u EU-u postoji rastući deficit proizvodnje aluminija i cinka pa se potražnja ubrzano zadovoljava izvozom iz država koje nisu članice EU-a.
(72)
U slučaju nestanka industrija metala i cinka u Španjolskoj ne bi ih zamijenile industrije iz nove države članice EU-a jer tvornice (aluminija) u EU-u već rade punim kapacitetom pa novi ili postojeći proizvođač ne bi imao poticaja za povećanje kapaciteta s obzirom na to da su dugoročni izgledi nesigurni u pogledu buduće dostupnosti pristupačne snage. Taj bi se deficit stoga pokrivao isključivo uvozom.
(73)
Osim toga, Alcoa tvrdi da interesi ostalih europskih proizvođača nisu ugroženi tarifama jer oni nude električnu energiju po cijeni koja je jednaka prosječnoj cijeni koju plaćaju ostali proizvođači aluminija u EU 25.
Čak i da industrijske tarife za upravljanu potrošnju predstavljaju potporu, to bi bila „postojeća potpora”
(74)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da su osporavane tarife već postojale prije nego što je Španjolska pristupila EU-u.
(75)
Iako je oznaka „tarifa G4” formalno uvedena Odlukom ministra od 6. ožujka 1986., ona je de facto već postojala prije 1. siječnja 1986., datuma pristupanja Španjolske EU-u, jer ona odgovara prijašnjoj „industrijskoj tarifi I. za dugotrajnu upotrebu” utvrđenoj Odlukom ministra od 14. listopada 1983., odnosno prije pristupanja Španjolske. Svi krajnji korisnici električne energije koji su imali koristi od industrijske tarife I. automatski su prebačeni na tarifu G4, koja je de facto bila ista tarifa s različitim nazivom.
(76)
Ostale tarife za upravljanu potrošnju isto su tako izrijekom predviđene Odlukom ministra iz 1983.
(77)
Nadalje, prema energetski intenzivnim korisnicima, mjera bi predstavljala postojeću potporu na temelju članka 15. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (18), zbog isteka desetogodišnjeg roka zastare.
Povrat bi bio onemogućen opravdanim očekivanjima
(78)
Energetski intenzivni korisnici tvrde da bi, čak i uz pretpostavku da se ne može smatrati da tarife predstavljaju postojeću potporu, povrat bio onemogućen opravdanim očekivanjima. Tijekom 2005. tarife su predstavljale izravno plaćanje između privatnih operatora. Korisnici nisu mogli predvidjeti da će tarife utvrđene u prosincu 2004. biti proglašene potporom državnom mjerom donesenom u lipnju 2006. Nijedan gospodarski subjekt, bez obzir na razboritost, nije mogao očekivati tu promjenu svoje pravne situacije. Stoga su korisnici opravdano očekivali da njihove tarife ne uključuju državnu potporu.
PRIMJEDBE REGIONALNIH VLADA GALICIJE I ASTURIJE
(79)
Kad je riječ o mogućoj potpori energetski intenzivnim korisnicima, regionalna vlada Galicije smatra da je Komisija pogrešno upotrijebila cijenu na veleprodajnom tržištu kao zamjenu za tržišnu cijenu jer energetski intenzivni korisnici u pravilu sklapaju dugoročne ugovore po znatno boljim uvjetima.
(80)
S obzirom na to da liberalizacija španjolskog tržišta još nije dovršena i osobito s obzirom na nepostojanje bilateralnih ugovora između proizvođača i velikih potrošača, regionalna vlada Galicije smatra da bi bilo dobro kao referentnu vrijednost upotrijebiti stvarne troškove koje proizvođači plaćaju pri opskrbi tih kupaca. Druga bi mogućnost bio izračun referentne cijene na temelju tehničke literature (Wilson, 1993. (19) i Castro-Rodriguez (20), 1999.) uzimajući u obzir trošak najučinkovitije tehnologije kojom se zadovoljavaju posebne potrebe energetski intenzivnih korisnika ili prosječan trošak električne energije u različitim satima tijekom dana. Na taj bi način razlika između tako izračunane referentne cijene i regulirane tarife koja se plaćala u 2005. bila znatno manja. Regionalna vlada Galicije dalje tvrdi će svi španjolski korisnici, uključujući energetski intenzivne korisnike, u svakom slučaju s vremenom podmiriti deficit nastao zbog primjene nižih tarifa u 2005.
(81)
Nadalje, prema mišljenju regionalne vlade Galicije, tarifni sustav iz 2005. nije bio selektivan u pravnom smislu jer država nije planirala omogućiti prednost krajnjim korisnicima, već je pri utvrđivanju tarifa u 2004. jednostavno pogriješila u svojim predviđanjima tržišnih kretanja i cijena. Regionalna vlada Galicije osporava i zaključak da je sustav utjecao na trgovinu unutar EU-a.
(82)
Primjedbe regionalne vlade Asturije slične su primjedbama koje je iznijela španjolska vlada na koje upućuje.
PRIMJEDBE ŠPANJOLSKE
(83)
Španjolska i dalje smatra da sustav reguliranih tarifa iz 2005. nije uključivao potporu ni krajnjim korisnicima ni distributerima.
Nepostojanje uzročno-posljedične veze između djelovanja države i deficita pa joj se deficit ne može pripisati
(84)
Španjolska tvrdi da se deficit ne može pripisati državi jer je on posljedica nepredvidljivih vanjskih okolnosti, a ne namjere države da subvencionira određene djelatnosti.
(85)
Španjolska tvrdi da opskrba po reguliranim tarifama koje utvrđuje država nije bila suprotna pravu EU-a u 2005. Stoga je regulatorna intervencija države bila pravno valjana jer je predstavljala izraz nacionalne samostalnosti. Jedno se od tih prava na samostalnost odnosi na utvrđivanje tarifa tako da se očekivani troškovi podudaraju s očekivanom potražnjom.
(86)
Španjolska tvrdi da je deficit iz 2005. posljedica razlike između predviđanja države u pogledu veleprodajnih cijena električne energije i stvarnih cijena zabilježenih na veleprodajnom tržištu. Iznimno visoke cijene iz 2005. posljedica su nepredvidljivih uzroka koje se smatra višom silom.
(87)
S obzirom na to da je događaj zbog kojeg je nastala potreba za navodnom potporom bilo povećanje veleprodajnih cijena veće od predviđenog, navodnu prednost nije bilo moguće pripisati nijednom pravnom aktu. Čak i uz pretpostavku da je ta prednost ranije postojala (što nije slučaj), ona bi bila posljedica okolnosti koje nisu povezane s namjerama države. Postojanjem više sile, prema mišljenju Španjolske, prekida se uzročno-posljedična veza između administrativne odluke o utvrđivanju razine tarifa i konkurentske prednosti koja je osnova za državnu potporu. Čak i uz pretpostavku (što nije slučaj) da je ispunjen objektivni uvjet uzročno-posljedične veze, nedostaje subjektivni uvjet namjere (mogućnost pripisivanja) na strani države.
Nepostojanje državnih sredstava
(88)
Španjolska tvrdi da tarife nisu uključivale javna sredstva. Kao prvo, Španjolska u tom pogledu tvrdi da dodatna naknada nije „naknada” u smislu sudske prakse Europskog suda u pogledu parafiskalnih nameta jer ju ne naplaćuje država pa se ona ne smatra fiskalnim nametom. Prema mišljenju Španjolske dodatna naknada sastavni je dio tarife i ima karakter tarife. Stoga je tarifa privatna cijena.
(89)
Kao drugo, država niti prikuplja sredstva niti se ona uplaćuju u fond koji država odredi. Distributeri naplaćuju tarife, a ne država, stoga su one privatne cijene kojima je osigurana primjerena naknada čimbenicima (kako je utvrđeno LSE-om). One nisu ni porezi ni javne cijene. Država ništa ne nadoknađuje jer je naknada osigurana sustavom na temelju tržišnih sila kod nereguliranih djelatnosti i tarifa za pristup koje je država utvrdila za regulirane djelatnosti. Budući da u tom sustavu ne postoji opterećenje za državu, nikakva državna sredstva neće biti uključena u skladu sa sudskom praksom u predmetu Sloman Neptune (21). Nadalje, ta se sredstva ne slijevaju u državnu riznicu, nisu navedena u proračunskim zakonima, ne podliježu nadzoru Revizorskog suda te njihov povrat od dužnika nije moguće izvršiti administrativnim postupcima povrata. Dugovanja unutar elektroenergetskog sustava ne podliježu kamatnoj stopi koja se primjenjuje na dugovanja državi.
(90)
Španjolska ponavlja da tim sredstvima upravlja španjolski regulator, CNE, koji djeluje isključivo kao računovodstveni posrednik. Španjolska naglašava da je Komisija u Odluci o španjolskim naslijeđenim troškovima iz 2001. (SA NN 49/99) već utvrdila da „je prijenos sredstava CNE-om u osnovi računovodstvenog karaktera. Sredstva koja se prenose na račun CNE-a nisu nikada postala vlasništvom tog tijela te su odmah isplaćena korisnicima u skladu s ranije utvrđenim iznosom koji CNE ni na koji način ne može mijenjati”. Komisija je, na temelju tog razmatranja, zaključila da „ne može utvrditi predstavljaju li prihodi od nameta utvrđenog u okviru sustava naslijeđenih troškova državna sredstva”.
Nepostojanje prednosti
(91)
Španjolska ne dijeli mišljenje Komisije da je reguliranim tarifama korisnicima (ili distributerima) omogućena ekonomska prednost.
(92)
Kad je riječ o krajnjim korisnicima, nakon ponavljanja da je deficit posljedica više sile, Španjolska tvrdi da veliki potrošači nisu imali koristi od deficita jer je on s kamatama prebačen na tarife za sljedeće godine. Stoga je navodna ekonomska prednost od niže cijene električne energije samo prividna jer razliku u pogledu cijena na slobodnom tržištu plaćaju potrošači s kamatama.
Opskrba po reguliranim tarifama usluga je od općeg gospodarskog interesa
(93)
Španjolska navodi da u 2005. postojanje reguliranih tarifa nije bilo u suprotnosti s pravom EU-a jer je rok za otvaranje tržišta za sve potrošače, uključujući kućanstva, bio 1. srpnja 2007.
(94)
Točnije, prema španjolskim tijelima opskrba električnom energijom usluga je od općeg interesa i država mora intervenirati radi izbjegavanja zloupotreba vladajućih položaja koji proizlaze iz postojanja jedinstvene mreže (prirodni monopol).
(95)
Parametri za utvrđivanje tarifa utvrđeni su na objektivan i transparentan način. Složeni regulatorni okvir za utvrđivanje tarifa i postupak namire dokazi su, prema mišljenju Španjolske, da je tarifni sustav utemeljen na pomnoj analizi troškova i prihoda sustava te analizi potražnje za električnom energijom.
Preuzimanje obveze od strane Španjolske
(96)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 25. i 26., deficit ostvaren u 2005. otplaćuje se u godišnjim obrocima, čija je kamatna stopa utvrđena prema stopi Euribora, bez marže. Ne dovodeći u pitanje svoje primjedbe, Španjolska se obvezala retroaktivno podići kamatnu stopu za poslovne korisnike s priključcima većima od 1 kV. Povećanje će se odrediti proporcionalno doprinosu deficitu iz 2005. poslovnih korisnika koji podliježu trenutačnim postupcima i koji se opskrbljuju po integralnim reguliranim tarifama. Ono će biti posljedica primjene marže od 65 baznih bodova na referentnu vrijednost Euribora čime će ona, u širem smislu, biti usklađena sa stopom primjenjivoj na deficit u sljedećim godinama.
(97)
Odgovarajući iznos bit će naplaćen poslovnim korisnicima kako slijedi: kad je riječ o godišnjim obrocima dijela deficita iz 2005. koji su već otplaćeni, primijenit će se jednokratno povećanje tarifa za pristup, a kad je riječ o iznosima koje tek treba nadoknaditi, primijenit će se najviša kamatna stopa izravno na svaki iznos, ponovno u obliku viših tarifa za pristup.
5. OCJENA MJERE
POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE U SKLADU S ČLANKOM 107. STAVKOM 1. UFEU-A
(98)
Mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako su ispunjeni sljedeći uvjeti: mjera (a) korisniku omogućuje ekonomsku prednost; (b) dodjeljuje ju država ili se dodjeljuje kroz državna sredstva; (c) selektivna je; (d) utječe na trgovinu unutar Zajednice te bi mogla dovesti do narušavanja tržišnog natjecanja unutar EU-a. Budući da moraju biti ispunjeni svi uvjeti, Komisija će ograničiti ocjenu na postojanje ekonomske prednosti za korisnike.
Postojanje ekonomske prednosti
(99)
Poduzeća su u prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako ostvare ekonomsku prednost koju ne bi ostvarila po tržišnim uvjetima. U ovom je predmetu ocjenom potrebno utvrditi, u pogledu podmirivanja deficita elektroenergetskog sustava iz 2005., je li postojala pozitivna razlika između reguliranih tarifa utvrđenih u 2005. i tržišnih cijena koje bi mogući korisnici morali platiti za kupljenu električnu energiju i izvršene usluge prema svojem tarifnom režimu. Sve prednosti u pogledu tržišnih uvjeta potrebno je utvrditi upućivanjem na stvarne tržišne cijene. Oba slučaja, odnosno postojanje ili nepostojanje pozitivnih razlika između cijena na veleprodajnom tržištu električne energije, tržišnih cijena i reguliranih tarifa te podmirivanja deficita naizmjenično se preispituju u nastavku.
Usporedba s prosječnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije
(100)
Prosječne cijene na veleprodajnom tržištu električne energije pokazatelj su općih razina cijena na veleprodajnom tržištu. Ta je prosječna referentna cijena u 2005. iznosila 59,47 EUR/MWh za cijelu godinu. Kako je navedeno i prikazano u uvodnoj izjavi 19. (dijagram 1.), tijekom sedam nekonsekutivnih mjeseci u 2005. prosječne su veleprodajne cijene bile više od cijena električne energije uključenih u integralne regulirane tarife za sve krajnje korisnike. Stoga se čini da je prosječna razina tarife utvrđena Dekretom 2392/2004 bila osnova za pozitivnu razliku u korist svih krajnjih korisnika koji su odabrali regulirane tarife, barem tijekom većine mjeseci 2005.
(101)
Međutim, u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana ta se razlika nije pojavila tijekom pet mjeseci od siječnja do svibnja 2005. Stoga nije postojala prednost za cjelokupni regulirani tarifni sustav. Osim toga, ako se uspoređuju razdoblja dulja od godine dana, primjerice do 30. prosinca 2007., moguća akumulirana prednost iz lipnja 2005. i više je nego poništena smanjenjem prosječnih cijena veleprodajnom tržištu, koje su u ožujku 2007. naglo pale na 37 EUR/MWh, dok su se tijekom istog razdoblja cijene uključene u integralne regulirane tarife kretale oko 68 EUR/MWh. Zapravo, od listopada 2006. cijene električne energije uključene u integralne tarife bile su znatno više od veleprodajnih opskrbnih cijena (vidjeti dijagram 1.). Posljedično, koristi i ekonomske prednosti za potrošače koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama kod kojih su cijene na veleprodajnom tržištu više nego uključeni trošak električne energije u reguliranim tarifama mogu se poništiti kad su cijene na veleprodajnom tržištu niže od uključenog troška električne energije.
(102)
Iz toga proizlazi da u mjesečnim razdobljima kraćima od godine dana 2005. i dvogodišnjim razdobljima koja uključuju dio 2005. cijenama električne energije uključenima u regulirane tarife za 2005. nije osigurana prednost skupini potrošača koji su se opskrbljivali po reguliranim tarifama u usporedbi s veleprodajnim cijenama na veleprodajnom tržištu električne energije. Međutim, činjenica je da prihodi od naknada za pristup i reguliranih tarifa ostvareni unutar cjelokupnog elektroenergetskog sustava nisu bili dostatni za podmirivanje reguliranih troškova sustava u 2005. Stoga je potrebno razmotriti je li postojeći mehanizam dostatan za osiguranje podmirivanja deficita.
Podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005.
(103)
Kako je opisano u prethodnim uvodnim izjavama 15. i 20.-22., na računima elektroenergetskog sustava u 2005. bili su iskazani svi regulirani troškovi i regulirani prihodi sustava bez dodjele određenih prihoda određenim troškovima. Primjerice, troškovi prijevoza i distribucije (4 410 milijuna EUR) ili troškovi za potporu električnoj energiji iz kogeneracije ili obnovljivih izvora (2 701 milijun EUR) nisu bili podijeljeni između reguliranih prihoda od integralnih tarifa na reguliranom tržištu i/ili prihoda od reguliranih naknada za pristup na slobodnom tržištu te nisu financirani uzimajući u obzir razliku između tih dviju vrsta prihoda. Zapravo, svi korisnici sustava ostvaruju dobit te se od njih može očekivati podmirivanje troškova potpore za učinkovite oblike kogeneracije i obnovljive energije ili za usluge prijevoza i distribucije. U tom sustavu nekumulativnih troškova za svaku tarifu nemoguće je ex post objektivno dodijeliti troškove distribucije korisnicima na slobodnom tržištu i korisnicima po reguliranim tarifama te, unutar potonje kategorije, 25 različitih tarifnih stopa za 2005. Slijedi da bi trebalo ispitati moguće prednosti ili nepostojanje deficita elektroenergetskog sustava u cjelini za 2005.
(104)
U tom je pogledu Španjolska uvela mehanizam za podmirivanje cjelokupnog deficita iz 2005. To je u skladu s univerzalnošću računa sustava koja se primjenjivala tijekom tog razdoblja. Manjak reguliranih prihoda elektroenergetskog sustava za podmirivanje troškova sustava riješen je dokapitalizacijom sredstvima prikupljenima „doprinosom posebne namjene” predviđenim Kraljevskim dekretom 809/2006. Od sredine 2006. podmirivanje deficita započelo je primjenom dodatne naknade na vrijednost od 1,378 % na integralne regulirane tarife, odnosno na 3,975 % naknada za pristup, nakon čega je dodatnim naknadama trebalo osigurati podmirivanje iznosa od 3,8 milijardi EUR uvećanog za kamate tijekom 14,5 godina do 2020. (vidjeti prethodne uvodne izjave 25. i 26.).
(105)
Slijedi da je prihodima od doprinosa posebne namjene za financiranje deficita 2005. korisnicima sustava dopušteno plaćanje računa za električnu energiju uz povećanje nužno za ex post poravnanje salda računa sustava iz 2005., uz znatan vremenski odmak.
(106)
U tim bi okolnostima jedini dvojbeni aspekt metode odabrane u 2006. za podmirivanje deficita elektroenergetskog sustava iz 2005. i poravnanje salda računa bila niska kamatna stopa koja se prvotno primjenjivala na godišnje otplate, odnosno Euriborova referentna stopa bez marže. Kako je detaljnije opisano u uvodnim izjavama 96. i 97., Španjolska je povećala kamatnu stopu za poslovne korisnike koji podliježu trenutačnim postupcima. Španjolska se obvezuje primijeniti maržu od 65 baznih bodova na referentnu kamatnu stopu.
(107)
Primjenom te izmjene na mjeru koja se prvotno primjenjivala na podmirivanje deficita iz 2005., u koju nisu uključena kućanstva i mala poduzeća koja su plaćala najviše regulirane tarife prema korektivnom mehanizmu, poništena je bilo kakva hipotetska prednost koju su društva mogla ostvariti od odgode plaćanja iz 2006. Osim toga, primjena dodatne naknade na tarifu znači da je za svako društvo ukupni iznos koji je podmiren izravno proporcionalan njegovoj potrošnji električne energije. Što je više električne energije potrošeno, to je viša dodatna naknada.
Usporedba s cijenama na tržištu električne energije
(108)
Kao drugo, kako su primijetile neke zainteresirane strane, cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuće referentne vrijednosti za usporedbu cijena električne energije koje plaćaju veliki potrošači po reguliranim tarifama s tržišnim cijenama. Doista, na temelju dokaza iz izvješća operatora na elektroenergetskom tržištu OMEL za 2005., samo se sedam krajnjih korisnika koji čine 5 % potražnje opskrbljivalo električnom energijom izravno s veleprodajnog tržišta, za razliku od stotina industrijskih i velikih poslovnih korisnika. Industrijski i ostali veliki potrošači, osobito energetski intenzivni potrošači kojima električna energija predstavlja znatan dio troškova proizvodnje (u pravilu 30-40 % u proizvodnji aluminija) zahtijevaju i ostvaruju predvidljivu cijenu i uvjete opskrbe. Ti se uvjeti utvrđuju ugovorima s rokovima koji su dulji od jednog dana unaprijed. Cijene ponuđene na tržištu dan unaprijed, poput veleprodajnog tržišta električne energije, pokazatelj su prosječnih tržišnih cijena za opskrbljivače koji opskrbljuju različite kategorije kupaca, uključujući kućanstva. Međutim, one nisu referentne vrijednosti za određivanje cijena koje bi energetski intenzivni korisnici trebali plaćati na slobodnom tržištu na temelju ugovora s rokovima duljima od jednog dana unaprijed. Suprotno mišljenju iz odluke o pokretanju postupka, istražnim je postupkom utvrđeno da nije nužno da se reguliranim tarifama nižima od prosječnih cijena poola podrazumijeva prednost u odnosu na tržišne uvjete za industrijske korisnike jer cijene na veleprodajnom tržištu za većinu tih korisnika nisu tržišne cijene. Time su odagnane sumnje u tom pogledu.
(109)
Štoviše, u Španjolskoj u 2005. mogućnost prebacivanja na slobodno tržište nije bila nepovratna. Potrošači su stalno mogli birati najpovoljnije ponude na reguliranom i slobodnom tržištu što je dovelo do određene konvergencije cijena. Zbog reverzibilnosti mogućnosti opskrbe nužno dolazi do pada maloprodajnih tržišnih cijena u okolnostima porasta veleprodajnih cijena poput onih u Španjolskoj u travnju 2005., dok do obrnutog poticaja za povećanje cijena na slobodnom tržištu kako bi se one približile najvišim reguliranim tarifama dolazi u suprotnim okolnostima.
(110)
Kako je potvrdilo udruženje neovisnih opskrbljivača (uvodne izjave 42.-49.), opskrbljivači su na slobodnom tržištu u 2005. morali poštovati svoje ugovorne obveze ili ih jednostrano, po mogućnosti, raskinuti ili ponovno pregovarati o cijenama i povećati ih, riskirajući prelazak svojih kupaca na regulirano tržište. Operativni gubici za koje opskrbljivači na slobodnom tržištu tvrde da su ih ostvarili pokazatelj su da su cijene na slobodnom tržištu u 2005., osobito u slučaju obveza iz jednogodišnjih ugovora koje su ispunjene, i dalje bile blizu odgovarajućim razinama regulirane tarife te da sukladno tome reguliranim tarifama de facto nije omogućena ekonomska prednost u usporedbi sa stvarnim cijenama na slobodnom tržištu.
(111)
To stoga znači da su dva hipotetska konkurentska industrijska korisnika, od kojih je jedan poslovao na temelju jednogodišnjeg ugovora o opskrbi električnom energijom od siječnja do prosinca 2005. na slobodnom tržištu, a drugi se opskrbljivao po reguliranim tarifama tijekom istog razdoblja, u jednakim okolnostima imali slične troškove električne energije. Zapravo, jedini učinak koji je razina reguliranih tarifa imala na cijene na slobodnom tržištu u 2005. bilo je omogućavanje korisnicima na slobodnom tržištu neizravne koristi od ograničenih povećanja cijene, čak i uz pretpostavku da su ta povećanja moguća na temelju ugovora tijekom godine ili, u dugoročnijem razdoblju, tijekom cijele 2005. Stvarno ili moguće tržišno natjecanje između industrijskih korisnika koji nabavljaju električnu energiju na slobodnom i reguliranom tržištu nije narušilo regulirane tarife.
(112)
Kao treće, Komisija je u odluci o pokretanju postupka posebno navela niske razine reguliranih tarifa od 23,9 EUR/MWh, odnosno 27,0 EUR/MWh, koje su se primjenjivale u 2005. na velike potrošače (tarifa G4), odnosno na velike industrijske potrošače s upravljanom potrošnjom (primjerice tarifa 3.4.), kako je navedeno u prethodnoj tablici 3. i uvodnoj izjavo 30. Kako su naglasile neke treće strane, razine reguliranih tarifa osporene u odluci o pokretanju postupka nisu tarife, već prosječne cijene umanjene za popuste. Bez popusta, osnovne su razine tarifa doista utvrđene Dekretom 2392/2004 i navedene u tablici 1. iznosile 56,12 EUR/MWh (tarifa 3.4.), odnosno 25,44 EUR/MWh (tarifa G4).
(113)
U tom su pogledu formalnim istražnim postupkom osigurani dokazi da su regulirane tarife primjenjive na industrijske korisnike navedene u odluci o pokretanju postupka bile na razini tržišnih cijena primjenjivih u cijelom razdoblju od siječnja do prosinca 2005. kako se navodi u nastavku.
(114)
Kao prvo, osigurani su dokazi da su postojale bilateralne tržišne cijene u iznosu od 34,45 EUR/MWh koje su se primjenjivale na energetski intenzivne korisnike na slobodnom tržištu u 2005. (uvodne izjave 55. do 57.). Uz maržu za stavljanje na tržište nižu od prosječne marže od 10 EUR dodane u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka, ta tržišna cijena pokazatelj je troška opskrbe od približno 25,44 EUR/MWh najniže regulirane tarife (G4) (23,9 EUR/MWh prosječne ex post cijene). Kad se uzmu u obzir objektivne razlike u pogledu opskrbe po reguliranoj tarifi, poput 9,7 puta veće količine opskrbe, ulaganja u kontrolnu opremu i rokove plaćanja, čini se da korisnicima zbog niže tarife nije omogućena nikakva neopravdana ekonomska prednost.
(115)
Kao drugo, dostupni dokazi ukazuju na to da je u prosincu 2004. bilo moguće sklapanje jednogodišnjih ugovora za opskrbu baznom energijom od siječnja do prosinca 2005. na temelju cijena na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh. Konačna tržišna cijena (uvećana za dodatne usluge i tarifu za pristup) od 36,67 EUR/MWh, što je niže od odgovarajuće osnovne razine tarife (tarifa 3.4.) bila je na raspolaganju za industrijske korisnike s upravljanom potrošnjom i snažnom modulacijom opterećenja (vidjeti prethodne uvodne izjave 16., 18. i 58.).
(116)
Zbog dodatnih popusta na temelju reguliranih tarifa za upravljanje potražnjom (primjerice modulacija opterećenja, upravljana potrošnja) korisnici koji su pružali te usluge imali su niže prosječne cijene (22). Ti su popusti, koji nisu posebno navedeni u odluci o pokretanju postupka, predstavljali naknadu za vrijedne usluge na strani potražnje za mrežu koje su zahtijevale prilagodbe, ulaganja ili ograničenja poslovnih ili industrijskih postupaka. Modulacija opterećenja znači obavljanje energetski intenzivnih industrijskih ili poslovnih postupaka u razdobljima izvan vršnog opterećenja u cilju smanjenja potrošnje i napona u elektroenergetskoj mreži. Na isti su način usluge upravljane potrošnje koje se pružaju mreži ekonomski korisne jer zbog njih, u slučaju predmetnog industrijskog korisnika, operator sustava može prekinuti opskrbu u kratkom roku (od nekoliko sekundi do dva sata) i na dugi rok (od jednog sata do 12 sati), kao što je to bilo u slučaju odgovarajućih reguliranih tarifa u Španjolskoj.
(117)
Koristi od tih usluga u smislu jamstva kontinuiteta opskrbe električnom energijom prepoznate su u zakonodavstvu EU-a. Direktivom 2005/89/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. siječnja 2006. o mjerama zaštite sigurnosti opskrbe električnom energijom i ulaganja u infrastrukturu (23) od država se članica zahtijeva uzimanje u obzir tehnologija za upravljanje potražnjom i poduzimanje mjera za otklanjanje prepreka koje sprječavaju primjenu ugovora o upravljanoj potrošnji kako bi se održavala ravnoteža između ponude i potražnje. Tim se uslugama dopunjuju i njima je čak moguće zamijeniti ostala sredstva za regulaciju koje operater mreže upotrebljava kao jamstvo da je potražnja za električnom energijom iz mreže u skladu s ponudom, čime se izbjegavaju prekidi i zamračenja, koji su skupi u društvenom i ekonomskom smislu i koji mogu aktivirati sankcije ili obveze.
(118)
Te su usluge osobito važne u slučaju Španjolske zbog nedostatka znatnog kapaciteta za međusobno povezivanje s ostalim državama članicama i znatnog udjela povremene opskrbe električnom energijom iz obnovljivih izvora energije u 2005. Njihovu ekonomsku vrijednost i troškove koje je moguće izbjeći u elektroenergetskom sustavu moguće je ilustrirati u smislu troškova španjolskog mrežnog operatera Red Eléctrica de España pri nabavi usluga uravnoteženja. Operater Red Eléctrica de España u 2005. je plaćao u prosjeku 65 EUR/MWh za usluge sekundarne regulacije kako bi povećao energiju (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 sekundi do 15 minuta radi uravnoteženja mreže); za tercijarnu regulaciju povećanja energije (dodavanje dodatne energije u sustav u trajanju od 15 minuta do dva sata za vraćanje rezervi energije sekundarne regulacije) prosječna je cijena u 2005. iznosila 78 EUR/MWh, odnosno najviše 600 EUR/MWh (24). Zbog smanjenja potražnje i njezina uklanjanja iz razdoblja vršnih opterećenja (modulacija opterećenja) ili osiguravanja kapaciteta za njezino smanjenje u kritičnim okolnostima (usluge upravljane potrošnje) čini se da su popusti na odgovarajuće regulirane tarife (primjerice približno 32 EUR/MWh na tarifu 3.4.) ekonomski opravdani.
(119)
Zbog izostanka takvih popusta za mjere upravljanja potražnjom regulirane tarife za korisnike priključene na visokonaponsku mrežu (tarife 1.4. i 2.4.) bile su na znatno višoj razini i iznosile su od 58 do 61 EUR/MWh za osnovnu tarifu i 76,2 EUR/MWh za prosječnu stvarnu cijenu. U usporedbi s cijenama na terminskim tržištima od 31,05 EUR/MWh za razdoblje od siječnja do prosinca 2005., ne može se smatrati da su tržišne cijene više od reguliranih tarifa koje se primjenjuju na većinu industrijskih i poslovnih korisnika s visokom potrošnjom.
(120)
Iako cijene zabilježene na veleprodajnom tržištu električne energije nisu odgovarajuća referentna vrijednost za usporedbu s cijenama električne energije koje plaćaju veliki industrijski i poslovni korisnici, slijedi da su stvarne tržišne cijene primjenjive na opskrbu električnom energijom krajnjih korisnika po reguliranim tarifama u 2005. bile u skladu s odgovarajućim razinama reguliranih tarifa.
6. ZAKLJUČCI O MJERI
(121)
S obzirom na prethodna razmatranja, Komisija smatra da je dokazano da, kao prvo, društva koja su se opskrbljivala električnom energijom po integralnim reguliranim tarifama nisu imala koristi od razine tih tarifa te, kao drugo, imajući na umu postupanje Španjolske za izmjenu mjere, ta će se kamata naplatiti po odgovarajućoj stopi za kašnjenje određenih društava u plaćanju dijela njihovih računa za električnu energiju iz 2005.
(122)
Stoga postojeća mjera ne uključuje ekonomsku prednost u korist poslovnih korisnika. S obzirom na to da su kriteriji iz članka 107. stavka 1. UFEU-a kumulativnog karaktera, nema potrebe za ispitivanjem jesu li ispunjeni ostali kriteriji.
(123)
Komisija stoga zaključuje, u pogledu mjera koje je Španjolska poduzela za naplatu dugovanja krajnjih korisnika prema elektroenergetskom sustavu, da sustav reguliranih tarifa proveden u 2005. nije bio osnova za državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ovaj se zaključak odnosi na okolnosti i vremensko razdoblje obuhvaćene ovom pritužbom, ne dovodeći u pitanje moguće ocjene Komisije mjera koje je Španjolska poduzela nakon 2005.,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
Sustav reguliranih tarifa koji je provela Kraljevina Španjolska u 2005. ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
Članak 2.
Ova je Odluka upućena Kraljevini Španjolskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 4. veljače 2014.