РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
DÉCISION (UE) 2015/248 DE LA COMMISSION
du 15 octobre 2014
concernant les mesures SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) accordées par la République slovaque à Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP), et à Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
[notifiée sous le numéro C(2014) 7277]
(Le texte en langue slovaque est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE» ou le «traité»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 2 avril 2007, la Commission a reçu par lettre une plainte de l'organisme d'assurance maladie privé Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après la «société d'assurance Dôvera» ou le «plaignant»), au sujet d'une aide d'État présumée en faveur de l'organisme d'assurance maladie public Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après «SZP»), prenant la forme d'une augmentation du capital de l'institution réalisée le 26 janvier 2006 pour un montant de 450 millions de couronnes slovaques (SKK), soit environ 15 millions d'euros (EUR).
(2)
Le 21 août 2009, la Commission a envoyé une demande d'informations à la République slovaque. Après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont communiqué les informations demandées le 24 septembre 2009.
(3)
Par lettre du 26 février 2010, la Commission a demandé à la République slovaque des informations complémentaires concernant cette injection de capital ainsi que des explications sur le dispositif d'égalisation des risques (ci-après le «DER») en vigueur dans le pays - une autre mesure susceptible d'être qualifiée d'aide d'État. Par lettre du 25 mars 2010, les autorités slovaques ont demandé une prolongation du délai de réponse, à laquelle la Commission a consenti par courrier du 31 mars 2010. La Commission a réitéré sa demande d'informations à la République slovaque le 16 juin 2010 et les autorités slovaques ont fourni les renseignements demandés par lettre du 9 juillet 2010. Comme la Commission le lui a demandé par lettre du 4 novembre 2010, la République slovaque a fourni le 3 décembre 2010 une version non confidentielle de cette réponse.
(4)
Le 1er janvier 2010, la société d'assurance SZP a fusionné avec le deuxième organisme d'assurance maladie public en République slovaque, à savoir Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après «VšZP»). Entre 1998 et au moins 2005, les portefeuilles d'autres sociétés d'assurance maladie ont été cédés à ces deux sociétés anonymes appartenant à l'État.
(5)
Les deux réunions entre la Commission et les représentants de la société d'assurance Dôvera, tenues le 10 octobre 2010 et le 15 mars 2011, ont donné lieu à des discussions sur l'objet de la plainte et le fonctionnement du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie. Le 15 juillet 2011, la société d'assurance Dôvera a fourni des informations complémentaires sur la nature du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie et étendu sa plainte à trois nouvelles mesures qui aurait été accordées à SZP et VšZP: i) l'acquittement de la dette de SZP par l'entreprise publique Veriteľ a. s. en 2004 et en 2005, en deux paiements de 52,7 millions d'EUR et de 28 millions d'EUR; ii) l'octroi d'une subvention à SZP par le ministère de la santé pour un montant de 7,6 millions d'EUR en 2006; et iii) une augmentation du capital de VšZP financée avec des fonds publics pour un montant de 65,1 millions d'EUR le 1er janvier 2010. La Commission a donc invité les autorités slovaques à présenter leurs observations concernant la plainte élargie. Après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont soumis leurs observations par lettre du 11 novembre 2011.
(6)
À la suite de la réunion du 15 décembre 2011 avec les services de la Commission, la société d'assurance Dôvera a fourni par lettre du 16 janvier 2012 des informations complémentaires sur la nature du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie.
(7)
Par lettre du 2 juillet 2013, la Commission a notifié à la République slovaque qu'elle avait engagé la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2) et la Commission y invitait les parties intéressées à présenter leurs observations.
(8)
Par lettre du 24 juillet 2013, les autorités slovaques ont demandé une prolongation du délai alloué pour la soumission des observations sur la décision d'ouvrir la procédure, à laquelle la Commission a consenti par courrier du 30 juillet 2013. La République slovaque a fourni ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure par lettre du 27 août 2013.
(9)
La Commission a reçu les observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure des cinq parties intéressées: l'Institut slovaque pour les réformes économiques et sociales (INEKO), par lettre du 15 octobre 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après la «société d'assurance Union»), par lettre du 25 octobre 2013, le Health Policy Institute (HPI), par lettre du 28 octobre 2013, l'Association des sociétés d'assurance maladie de la République slovaque (ZZP), par lettre du 28 octobre 2013, et la société d'assurance Dôvera, par lettre du 11 novembre 2013.
(10)
Ces observations ont été envoyées aux autorités slovaques par lettres des 20 novembre et 20 décembre 2013. Le 20 décembre 2013, les autorités slovaques ont demandé à ce que le délai imparti pour réagir à ces observations soit prolongé jusqu'au 31 janvier 2014, la Commission faisant droit à cette demande le jour même. Par lettre du 29 janvier 2014, la Slovaquie a répondu aux observations des parties intéressées relatives à la décision d'ouvrir la procédure.
(11)
Le 2 avril 2014, une réunion s'est déroulée entre les services de la Commission et les autorités slovaques.
(12)
Les 11 avril et 25 août 2014, la Commission a envoyé des demandes d'informations complémentaires auxquelles la Slovaquie a répondu par lettres des 15 mai et 27 août 2014.
2. CONTEXTE
2.1. ÉVOLUTION DU RÉGIME D'ASSURANCE MALADIE OBLIGATOIRE EN SLOVAQUIE
(13)
En 1994, la Slovaquie est passée d'un système unitaire, avec une seule société d'assurance maladie publique, à un modèle mixte dans lequel peuvent coexister des entités publiques et privées. La vaste réforme introduite par les lois nos 580/2004 Rec. et 581/2004 Rec., entrées en vigueur le 1er janvier 2005 (ci-après la «réforme de 2005»), a modifié les règles de répartition des cotisations d'assurance maladie perçues ainsi que la forme juridique de toutes les sociétés d'assurance (publiques ou privées), qui sont passées du statut de personnes morales sui generis à celui de sociétés anonymes (c'est-à-dire de sociétés anonymes de droit privé à but lucratif). Un organisme de régulation indépendant, l'Office de surveillance des soins de santé (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ci-après l'«ÚDZS») a été créé pour la délivrance des autorisations et le contrôle du respect de la législation par les sociétés d'assurance. En fait, ces réformes ont été conçues pour contribuer à une utilisation plus efficace des moyens disponibles et à une meilleure qualité des soins de santé (3).
(14)
Toutes les sociétés d'assurance maladie en République slovaque - publiques comme privées - fournissent la couverture de l'assurance maladie obligatoire aux résidents slovaques (4). La possibilité de fournir une assurance maladie individuelle conformément à la loi no 580/2004 Rec. en complément des prestations de base fournies en vertu de l'assurance maladie obligatoire reste marginale compte tenu de la large couverture découlant du régime obligatoire (5). Par ailleurs, une loi adoptée en 2005 a introduit pour toutes les sociétés d'assurance maladie la possibilité de fournir une assurance maladie volontaire (6) aux personnes non concernées par l'assurance maladie obligatoire.
(15)
La loi no 530/2007 Rec. adoptée en 2007 a modifié la loi no 581/2004 Rec. et interdit à compter du 1er janvier 2008 aux sociétés d'assurance maladie opérant dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire de distribuer leurs bénéfices sous la forme de dividendes, les obligeant ainsi à les réinvestir dans le système de santé slovaque. De ce fait, les sociétés d'assurance maladie n'ont pu distribuer aucun bénéfice depuis janvier 2008. Toutefois, le 26 janvier 2011, la Cour constitutionnelle de la République slovaque a proclamé que cette interdiction de distribution des bénéfices était incompatible avec plusieurs dispositions de la Constitution slovaque. À la suite de cet arrêt, les autorités slovaques ont modifié en juillet 2011 la loi no 530/2007 Rec. au moyen de la loi no 250/2011 Rec., afin de permettre à nouveau aux sociétés d'assurance maladie de distribuer (à leurs actionnaires) les bénéfices générés dans le cadre de l'activité d'assurance maladie obligatoire, mais sous certaines conditions (7). Après ces changements législatifs, la Commission a suspendu en décembre 2011 la procédure relative à l'infraction des règles du marché intérieur ayant pour objet la restriction imposée en matière de distribution des bénéfices (8).
(16)
Le 31 octobre 2012, les autorités slovaques ont approuvé le projet concernant la mise en place en République slovaque d'un régime d'assurance maladie obligatoire unitaire à but non lucratif, qui devait être instauré soit au moyen du rachat des sociétés d'assurance maladie privées sur une base volontaire (avant le 1er janvier 2014), soit par leur expropriation (avant le 1er juillet 2014), de façon à instituer une société d'assurance maladie (publique) unique (9). Toutefois, jusqu'à l'adoption de la présente décision, pas une seule des mesures prévues dans ce projet n'a été mise en œuvre (10).
2.2. ORGANISMES D'ASSURANCE MALADIE EN SLOVAQUIE
(17)
Conformément à la législation slovaque, une société d'assurance maladie est définie comme une société anonyme ayant son siège social sur le territoire de la République slovaque, fondée en vue de la fourniture de l'assurance maladie publique obligatoire et exerçant cette activité en vertu d'une autorisation délivrée par l'Office de surveillance des soins de santé.
(18)
Afin d'obtenir une couverture dans le cadre de l'assurance maladie obligatoire, les résidents slovaques peuvent conclure un contrat avec n'importe laquelle de ces trois sociétés d'assurance:
a)
la société anonyme publique VšZP, fondée le 1er juillet 2005; la société d'assurance VšZP est issue de l'institution publique VšZP, créée le 1er novembre 1994 en vertu de la loi no 273/1994 Rec. pour succéder à Národná poisťovňa - Správa fondu zdravotného poistenia; en vertu de la loi no 533/2009 Rec., le 1er janvier 2010 VšZP a fusionné avec la société d'assurance publique SZP (ce qui explique que, dans les affaires concernées, cette entité soit désignée par «SZP/VšZP»). La République slovaque est le seul actionnaire de VšZP;
b)
la société anonyme privée Dôvera (dont l'actionnaire principal est le groupe financier d'Europe centrale PENTA); la société d'assurance Dôvera a été fondée le 1er octobre 2005 et le 31 décembre 2009 elle a fusionné avec une autre société d'assurance privée slovaque, Apollo; en 2010, l'entité issue de la fusion était la plus grande société d'assurance maladie privée en République slovaque;
c)
la société anonyme privée Union zdravotná poisťovňa, fondée le 9 mars 2006, qui est membre du groupe Achmea, auparavant Eureko, et a son siège aux Pays-Bas.
(19)
Le tableau ci-dessous récapitule les parts de marché des différents organismes d'assurance maladie obligatoire en République slovaque entre 2008 et 2013 (11):
Année
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Société d'assurance
Nombre d'assurés (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
En 2010, SZP a fusionné avec VšZP.
Apollo
8,4
10,0
En 2010, la société d'assurance Apollo a fusionné avec la société d'assurance Dôvera.
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Tous les organismes d'assurance maladie sont des sociétés anonymes et, conformément aux dispositions relatives aux droits de propriété, ses actionnaires peuvent être aussi bien l'État que des entités du secteur privé. Toutes les sociétés d'assurance maladie sont tenues de satisfaire à certains critères de solvabilité. Étant soumises à des restrictions budgétaires strictes, elles sont pleinement responsables de toute insuffisance de fonds. Il apparaît qu'en tant que sociétés anonymes privées relevant du droit commun des sociétés commerciales, elles gèrent de manière autonome leurs coûts d'exploitation ainsi que les coûts liés aux soins de santé.
(21)
Les organismes d'assurance maladie peuvent générer et, en pratique, génèrent des bénéfices (13). Les recettes des sociétés d'assurance en République slovaque proviennent des cotisations d'assurance, du budget de l'État (contributions pour les assurés économiquement inactifs et subventions pour la couverture de la hausse des coûts des services de santé), des revenus de la propriété, de dons et d'autres sources. Les sociétés d'assurance maladie peuvent générer des bénéfices, par exemple en améliorant le système de gestion et lors de la négociation de leurs contrats avec les prestataires de soins.
2.3. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU SECTEUR DE L'ASSURANCE MALADIE OBLIGATOIRE EN RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
2.3.1. Objectif social et intérêt public
(22)
Le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire poursuit un objectif social: permettre la prestation de soins de santé et le maintien d'un régime d'assurance maladie viable. Les citoyens ont droit à une assurance maladie et les résidents slovaques ont l'obligation d'être couverts par une assurance maladie (14). La République slovaque a l'obligation constitutionnelle de garantir le droit à des soins de santé gratuits dans le cadre de l'assurance maladie (15). D'après les autorités slovaques, la mise en œuvre de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque par les sociétés d'assurance maladie est considérée comme l'accomplissement, au nom de l'État, de l'obligation constitutionnelle de fournir une assurance maladie aux résidents slovaques, par la mise en place d'un régime national d'assurance maladie obligatoire. En vertu de la loi, la République slovaque est responsable du financement du régime de santé ainsi que de la couverture des pertes du secteur des soins de santé (16). Conformément à l'article 2 de la loi no 580/2004 Rec. relative à l'assurance maladie, la mise en œuvre de l'assurance maladie publique obligatoire est une activité d'intérêt public impliquant la gestion de fonds publics.
2.3.2. Affiliation obligatoire, libre accès et tarification commune
(23)
Conformément aux dispositions des lois nos 580/2004 Rec. et 581/2004 Rec., en République slovaque, l'affiliation au régime d'assurance maladie publique est obligatoire pour la majorité de la population du pays (17). L'assurance maladie obligatoire slovaque concerne également les personnes assurées jusqu'au 30 avril 2010 conformément au règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil (18) et depuis le 1er mai 2010 conformément au règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil (19).
(24)
Les assurés ont le droit de choisir leur organisme d'assurance maladie à leur guise et d'en changer une fois par an. Conformément à l'obligation de libre accès et au principe de tarification commune, les sociétés d'assurance maladie slovaques ont l'obligation légale d'accepter dans leur régime d'assurance tout résident slovaque qui en fait la demande, à condition que cette personne satisfasse aux conditions légales d'affiliation à l'assurance maladie en République slovaque. En particulier, les sociétés d'assurance maladie ne peuvent refuser d'assurer une personne en raison de son âge, de son état de santé ou de son risque de maladie (20), et elles sont tenues de fournir à tous une assurance maladie de base au même prix, sans tenir compte des facteurs susmentionnés.
(25)
Le système d'assurance maladie slovaque comporte donc également une structure juridique pour la répartition équitable du risque entre les sociétés d'assurance maladie, qui est réalisée au moyen d'un DER. Dans le cadre de ce DER (21), les sociétés d'assurance maladie assurant des personnes à haut risque reçoivent des fonds des organismes ayant un portefeuille auquel est associé un risque inférieur, et ce au moyen d'une répartition mensuelle et annuelle des cotisations et de la gestion des transferts (22).
2.3.3. Prestations et fixation du montant des cotisations en fonction des revenus de l'assuré
(26)
En République slovaque, l'assurance maladie obligatoire repose sur un système de cotisations obligatoires. Les montants des cotisations sont fixés par la loi, sont proportionnels aux revenus des assurés (comme pour l'impôt sur le revenu) et ne tiennent pas compte du risque d'assurance (comme l'âge de l'assuré ou son état de santé). Ces cotisations, que les autorités slovaques considèrent comme des fonds publics, sont versées par: 1) les travailleurs salariés et les employeurs; 2) les travailleurs indépendants; 3) les personnes qui n'exercent volontairement aucune activité professionnelle («chômeurs volontaires»); 4) l'État (pour les «assurés de l'État», à savoir la plupart des personnes économiquement inactives); 5) les payeurs de dividendes.
(27)
Tous les assurés ont droit au même niveau minimal de prestations (ci-après les «prestations de base»). Il n'existe aucun rapport direct entre le montant des cotisations versées au régime et le montant des prestations (23). Les services de santé couverts par l'assurance maladie obligatoire sont fournis indépendamment du montant des cotisations payées par l'assuré.
(28)
Les prestations de base de l'assurance maladie obligatoire couvrent presque tous les actes médicaux réalisés sur le territoire de la République slovaque, ce qui signifie que ces prestations de base permettent de prendre en charge pratiquement tous les soins de santé. Actuellement, les prestations de base garantissent à tous les assurés le droit à des soins de santé gratuits, à l'exception d'un nombre restreint d'actes (par exemple les actes de chirurgie esthétique), ainsi qu'une prise en charge partielle des médicaments, des cures thermales et de certains services liés aux soins de santé (par exemple les soins prodigués aux urgences). Le gouvernement peut limiter ou étendre les prestations de base par l'adoption d'actes réglementaires (sans débat parlementaire). Étant donné que la Constitution de la République slovaque garantit pour chaque citoyen le droit à des soins de santé dans le cadre du régime d'assurance maladie obligatoire conformément aux conditions fixées par la loi, les sociétés d'assurance ne peuvent, en ce qui concerne les prestations de base, influer sur l'éventail de prestations, le niveau de couverture ou le montant des cotisations d'assurance, car ceux-ci sont établis par la loi.
(29)
Les sociétés d'assurance maladie slovaques sont autorisées à compléter - et complètent bel et bien - les prestations de base en y intégrant les droits (prestations) complémentaires de leur choix, offrant ainsi une couverture pour des services non compris dans les prestations de base mais que les assureurs proposent gratuitement à leurs clients dans le cadre de ces mêmes prestations de base, fournies au titre de l'assurance maladie obligatoire. Selon les informations disponibles, il apparaît que les sociétés d'assurance maladie peuvent, par exemple, décider de proposer aussi la prise en charge de certains types de traitements complémentaires et préventifs dans le cadre des prestations de base relevant de l'assurance maladie obligatoire. Les prestations complémentaires mentionnées se distinguent des services d'assurance maladie individuelle, qui peuvent être proposés contre paiement.
2.3.4. Choix des prestataires des soins et des services de santé
(30)
Les sociétés d'assurance maladie peuvent choisir les prestataires des soins de santé et négocier les contrats avec les médecins et les différents hôpitaux. Elles concluent donc des contrats avec les différents prestataires de soins de santé, selon des processus indépendants les uns des autres; un prestataire de soins de santé peut conclure des contrats avec toutes les sociétés d'assurance maladie ou seulement avec certaines d'entre elles, et inversement. Les sociétés d'assurance maladie paient les services fournis par les prestataires de soins de santé publics et privés.
(31)
Afin d'assurer l'accessibilité géographique des services de santé, le gouvernement a fixé une exigence de quadrillage minimal afin d'avoir une influence sur la répartition des capacités. En ce qui concerne la fourniture des prestations d'assurance maladie obligatoire, les sociétés d'assurance maladie ont l'obligation légale de conclure des contrats avec des prestataires dans le cadre d'un réseau minimal d'hôpitaux. Chaque société d'assurance maladie constitue son propre réseau et étend le quadrillage minimal en concluant de manière sélective des contrats avec d'autres hôpitaux et prestataires de services de santé. Les services de santé fournis par ces hôpitaux et/ou autres prestataires de services de santé qui sont compris dans la couverture de l'assurance maladie obligatoire sont ainsi couverts par l'organisme d'assurance maladie au bénéfice des assurés. Lors des négociations avec les hôpitaux, les sociétés d'assurance maladie disposent d'une certaine marge de manœuvre sur le prix et la qualité des soins de santé prodigués aux assurés.
2.3.5. Cadre réglementaire
(32)
Le régime d'assurance maladie obligatoire slovaque est soumis à une réglementation spéciale (24). Toutes les sociétés d'assurance maladie proposant l'assurance maladie obligatoire ont, au sens de la loi, un statut, des droits et des obligations identiques. Chaque société d'assurance maladie doit être constituée dans le but de mettre en œuvre l'assurance maladie publique et ne peut exercer d'activités autres que celles prévues à l'article 6 de la loi no 581/2004 Rec. Les activités des sociétés d'assurance maladie gérant le régime d'assurance maladie obligatoire font l'objet d'un contrôle global de la part de l'État, réalisé principalement par l'intermédiaire d'un office de régulation - l'ÚDZS, dont la mission consiste à assurer le suivi et le contrôle du système de santé. L'ÚDZS veille au respect du cadre législatif susmentionné par les sociétés d'assurance maladie et les organismes d'assurance maladie et intervient en cas d'infraction.
3. DESCRIPTION DES MESURES CONTESTÉES
(33)
Dans la présente décision, la Commission examine les six mesures ci-dessous (ci-après les «mesures contestées») (25).
3.1. AUGMENTATION DU CAPITAL DE SZP EN 2006
(34)
Par lettre du 2 avril 2007, la société d'assurance maladie privée Dôvera a soumis à la Commission une plainte contre l'injection de capital effectuée par la République slovaque dans la société d'assurance publique SZP à hauteur de 450 millions de SKK (environ 15 millions d'EUR), réalisée en trois tranches entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006.
(35)
Cette augmentation de capital était liée à la réforme de la santé et à celle du secteur de l'assurance maladie en République slovaque en 2004 et en 2005. Au moment de la création de SZP en tant que société anonyme en 2005, il a en fait été demandé à celle-ci, en tant que successeur juridique d'une institution publique (26) au sens de la loi, de reprendre à son compte non seulement les actifs de l'assureur d'origine, mais également ses dettes nées avant 2005, le montant de ces dettes ayant mis à mal la capacité de paiement de SZP, comme défini dans les critères énumérés à l'article 14, paragraphe 1, de la loi sur les sociétés d'assurance maladie (loi no 581/2004 Rec.). Ces dettes s'élevaient au 31 décembre 2005 à 467,765 millions de SKK (environ 15,5 millions d'EUR).
3.2. ACQUITTEMENT DE LA DETTE DE SZP PAR LA SOCIÉTÉ VERITEĽ, A. S.
(36)
La société Veriteľ a. s. était une nouvelle agence d'État, fondée en 2003 (27) afin de consolider les dettes enregistrées dans le secteur de la santé, et le gouvernement de la République slovaque l'avait chargée de mettre en œuvre un projet de désendettement des établissements de santé et des sociétés d'assurance maladie avant la transformation de toutes les sociétés d'assurance maladie existantes en sociétés anonymes le 30 septembre 2005. Le processus de désendettement a été réalisé sur le fondement d'un acte administratif de portée individuelle du gouvernement de la République slovaque.
(37)
Entre 2003 et 2005, la société Veriteľ a. s. a réglé dans le secteur de la santé une dette d'une valeur comptable supérieure à 1,1 milliard d'EUR, avec des coûts de 644 millions d'EUR en espèces. Le ministère de la santé ayant annoncé qu'il s'agissait du dernier sauvetage du système de santé, l'agence Veriteľ a. s. a été dissoute en 2006 (28).
(38)
Le plaignant affirme que l'acquittement de la dette de SZP à hauteur de 52,7 millions d'EUR par la société Veriteľ a. s. - à savoir plus que ce qu'il a lui-même obtenu (29) - signifie que la procédure de désendettement a donné lieu à un traitement discriminatoire injustifié. Le plaignant indique tout particulièrement qu'outre les faits mentionnés, la société Veriteľ a. s. a remboursé le 30 novembre 2005 (c'est-à-dire après la transformation) environ 28 millions d'EUR supplémentaires d'une autre dette que SZP avait sur le compte spécial affecté à la redistribution des cotisations d'assurance. Ce désendettement a été réalisé par transfert des créances de cotisations d'assurance et des intérêts de la société d'assurance SZP à la société Veriteľ a. s. SZP a transféré à la société Veriteľ a. s. environ 929 millions de SKK constituant des créances de cotisations d'assurance et des intérêts (dont environ 343 millions de SKK constituant des intérêts). La société Veriteľ a. s. a quant à elle versé à SZP une contrepartie de 840 millions de SKK (environ 28 millions d'EUR), en réglant la dette de SZP sur le compte spécial affecté à la redistribution des cotisations d'assurance (30).
3.3. SUBVENTION ACCORDÉE À SZP EN 2006
(39)
Au deuxième semestre 2006, le ministère de la santé a accordé à SZP une nouvelle subvention en utilisant une partie du boni de la liquidation de la société Veriteľ a. s., dissoute en 2006. D'après le plaignant, le montant de la subvention était d'environ 7,6 millions d'EUR.
(40)
Le plaignant affirme que la subvention en question a été accordée pour solder les dettes de SZP envers les prestataires de soins de santé qui étaient antérieures à 2005, bien qu'il ne soit pas établi que ces dettes existaient encore au moment de l'octroi de la subvention.
(41)
Selon les autorités slovaques, les fonds provenant du boni de liquidation de la société Veriteľ a. s. ont cependant été versés non pas à SZP mais aux établissements de santé qui appartenaient à l'État à ce moment-là, et ce en vue du remboursement de leurs dettes (c'est-à-dire des cotisations à l'assurance maladie de leurs salariés) envers SZP. Les autorités slovaques estiment qu'il s'agissait donc non pas d'une subvention, mais bien d'une opération classique de remboursement de dettes de l'État existantes et non contestées, en l'occurrence de cotisations d'assurance maladie non versées.
3.4. AUGMENTATION DU CAPITAL DE VšZP EN 2010
(42)
Par l'intermédiaire des services du ministère de la santé, la République slovaque a procédé au 1er janvier 2010 à l'augmentation de son capital souscrit dans VšZP. Cette augmentation de capital s'élevait à environ 65,1 millions d'EUR.
(43)
Selon le plaignant, l'État aurait agi de la sorte pour régler le problème du déficit de recettes de VšZP, alors que celle-ci se trouvait au bord de l'insolvabilité. Le plaignant affirme également que l'État n'avait pas le moindre espoir d'obtenir un retour de son investissement dans un délai raisonnable, notamment compte tenu du fait que la Slovaquie venait de voter une loi interdisant aux sociétés d'assurance maladie de distribuer leurs bénéfices.
(44)
Selon les autorités slovaques, cette augmentation du capital de VšZP de 2010 a été réalisée en vue d'éliminer l'impact de la crise financière et de soutenir VšZP dans sa lutte contre la pression engendrée par l'augmentation du taux d'endettement dans le contexte d'une demande croissante en soins de santé.
3.5. DISPOSITIF D'ÉGALISATION DES RISQUES (DER)
(45)
Au cours de son examen préliminaire, la Commission a également constaté que le financement des organismes d'assurance maladie en République slovaque comprenait aussi un mécanisme de mutualisation et de correction des risques - le dispositif d'égalisation des risques (DER).
(46)
Ce DER (31) s'applique intégralement à toutes les sociétés d'assurance maladie qui fournissent la couverture de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque. Étant donné que les cotisations à l'assurance maladie obligatoire sont versées aux sociétés d'assurance maladie directement par les employeurs, les travailleurs indépendants, les assurés autofinancés (personnes qui n'exercent volontairement aucune activité professionnelle), l'État et les payeurs de dividendes, la répartition des recettes et des dépenses entre les sociétés d'assurance maladie est inégale, et ce en raison des différences de composition de leurs portefeuilles. Afin d'alléger la charge financière supportée par les sociétés d'assurance maladie ayant un portefeuille à plus haut risque et de réduire la possibilité de sélectionner les risques, les cotisations sont réparties entre les sociétés d'assurance maladie à l'aide du DER, et ce sur la base du calcul établi par l'ÚDZS (32). Les critères appliqués dans le cadre du dispositif d'égalisation des risques sont l'âge, le sexe et, depuis 2010, également la situation de l'assuré en termes d'activité économique.
(47)
Les autorités slovaques ne considèrent pas le DER comme une forme d'aide d'État, mais estiment plutôt qu'il s'agit d'une compensation financière selon les critères du DER applicables aux assurés; ils y voient donc une forme de solidarité entre les assurés et jugent par conséquent qu'il ne s'agit pas d'une aide d'État.
3.6. TRANSFERT DE PORTEFEUILLES AUX SOCIÉTÉS D'ASSURANCE SZP ET VŠZP
(48)
Une autre mesure sur laquelle l'attention de la Commission a été attirée pendant l'examen préliminaire est l'existence de plusieurs transferts directs de portefeuilles d'autres sociétés d'assurance maladie ayant été progressivement liquidées à SZP et à VšZP [en particulier la cession du portefeuille de Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) à VšZP et celle du portefeuille d'Európská zdravotná poisťovňa (EZP) à SZP], et ce avec intervention de l'État.
(49)
Selon la société d'assurance Dôvera, le portefeuille d'EZP a été transféré directement à SZP alors que d'autres entités du secteur avaient manifesté leur intérêt, et les limites et conditions applicables au transfert étaient obscures.
(50)
La République slovaque affirme que la décision de l'ÚDZS de transférer le portefeuille de la société d'assurance EZP à SZP sans contrepartie est conforme aux dispositions de la loi no 581/2004 Rec. et que le droit des assurés de choisir leur assureur a été préservé. Les autorités slovaques allèguent que d'autres sociétés d'assurance s'étaient montrées intéressées par ce portefeuille, mais à des conditions qui auraient indument prolongé la procédure de liquidation. De surcroît, la cession des portefeuilles ayant concerné, au dire des autorités slovaques, toutes les créances et toutes les dettes des sociétés d'assurance liquidées, les bénéficiaires de ce transfert, à savoir les sociétés VšZP et SZP, n'en ont tiré aucun avantage.
4. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
(51)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des doutes quant à la détermination du caractère économique ou non économique de l'activité concernée, et indiqué que, compte tenu de la spécificité de l'affaire examinée, SZP/VšZP avait pu exercer une activité économique à partir du 1er janvier 2005, tout comme les autres sociétés proposant une couverture d'assurance maladie dans le cadre du régime obligatoire en République slovaque. Elle a considéré que la combinaison des caractéristiques économiques et non économiques du régime d'assurance maladie obligatoire en République slovaque imposait une analyse approfondie des différents éléments du régime et de leur importance respective, afin de déterminer si l'activité du régime d'assurance maladie obligatoire, telle qu'organisée et exercée en République slovaque, devait être considérée comme une activité de nature économique (à partir du 1er janvier 2005) ou non économique.
(52)
La Commission a également indiqué que, s'il était nécessaire de considérer cette activité comme revêtant un caractère économique, elle ne disposerait pas de suffisamment d'informations pour établir si les mesures examinées ont procuré un avantage sélectif aux sociétés d'assurance SZP et VšZP.
(53)
Après avoir conclu à l'impossibilité à ce stade d'exclure l'existence d'une aide d'État - en l'absence d'arguments concrets ou d'indices clairs en ce qui concerne leur compatibilité avec le marché intérieur -, la Commission a indiqué que, si elle devait conclure que les mesures en question peuvent être considérées comme une aide d'État, elle aurait des doutes sur le fait que ces mesures puissent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, ou à l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(54)
À cet égard, la Commission a indiqué que, concernant les questions de savoir si la mise en œuvre de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque constitue réellement une activité à caractère économique ou si, au contraire, elle n'est pas de nature économique, si les mesures de l'État remplissent toutes les autres conditions pour constituer une aide d'État et, dans l'affirmative, si elles sont compatibles avec le marché intérieur, elle ne pourra tirer une conclusion définitive que dans la décision finale qu'elle adoptera à l'issue de la procédure formelle d'examen, après avoir collecté et dûment évalué toutes les informations disponibles (y compris les observations complémentaires de l'État membre et des parties intéressées).
5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(55)
La Commission a reçu des observations des parties intéressées, qui sont récapitulées ci-après.
5.1. DÔVERA
(56)
Dans sa réponse à la décision d'ouvrir la procédure, la société d'assurance Dôvera en tant que plaignant a fourni des informations complémentaires sur le régime d'assurance maladie et des explications complémentaires, essentiellement pour étayer son allégation selon laquelle SZP et VšZP sont des entreprises soumises au droit de la concurrence et qu'elles ont tiré profit d'une aide d'État incompatible.
(57)
La société d'assurance Dôvera signale que SZP et VšZP font concurrence aux sociétés d'assurance privées, proposent des services identiques et cherchent en même temps à réaliser des bénéfices, et renvoie à ses lettres précédentes portant sur le caractère économique d'une activité et à la récente jurisprudence de la Cour de justice (33). À cet égard, la société d'assurance Dôvera allègue que plusieurs éléments présentés par la République slovaque, mentionnés dans la décision d'ouvrir la procédure et faisant référence au caractère non économique des activités de SZP/VšZP, ne sont pas convaincants. Selon la société d'assurance Dôvera, la réforme de 2004-2005 devait créer un environnement de marché concurrentiel, ce qui a été reconnu et confirmé par la justice slovaque (plus précisément par la Cour constitutionnelle de la République slovaque) ainsi que par les autorités slovaques elles-mêmes. La société d'assurance Dôvera fait remarquer à cet égard que, dans leur course aux prestataires de soins de santé, les assureurs ont recours à des contrats sélectifs et négocient les prix et la qualité des services, sans oublier les campagnes marketing destinées à retenir et à étoffer leur clientèle. La société d'assurance Dôvera rejette également l'argument tiré du caractère exclusivement social du régime, rappelant la possibilité offerte aux organismes d'assurance maladie de réaliser et de distribuer leurs bénéfices et la disposition des investisseurs privés à investir dans les entités opérant sur le marché slovaque de l'assurance maladie obligatoire.
(58)
Renvoyant à ses précédentes lettres envoyées à la Commission avant la publication de la décision d'ouvrir la procédure, la société d'assurance Dôvera allègue également que toutes les mesures visées dans cette décision devraient être considérées comme une aide illégale, dans la mesure où tous les autres critères de l'article 107, paragraphe 1, du traité étaient remplis. Selon elle, le comportement adopté par la République slovaque pour l'augmentation du capital de SZP en 2006 et de VšZP en 2010 ne saurait être considéré comme celui d'un investisseur en économie de marché. La société d'assurance Dôvera affirme également que la République slovaque a fait des différences entre SZP/VšZP et les sociétés d'assurance privées, en accordant un traitement plus favorable à SZP dans le cadre du processus de désendettement mis en place entre 2003 et 2005 et en introduisant deux nouveaux critères dans le dispositif d'égalisation des risques en 2009 et en 2012. S'agissant des transferts de portefeuilles, la société d'assurance Dôvera se concentre dans ses observations sur la cession du portefeuille de la société d'assurance EZP, dans la mesure où elle n'a pas d'informations sur le transfert de portefeuille antérieur à VšZP. À cet égard, elle allègue que les autorités slovaques ont pu fournir à la Commission des informations erronées sur le cadre juridique applicable à cette cession de portefeuille.
(59)
La société d'assurance Dôvera affirme que les autorités slovaques n'ont pas prouvé que la fourniture de la couverture de l'assurance maladie obligatoire était un service d'intérêt général, et elle remet donc en question le fondement même de l'analyse selon la jurisprudence dans l'affaire Altmark (34) et le paquet de la Commission concernant les services d'intérêt économique général.
5.2. SOCIÉTÉ D'ASSURANCE UNION
(60)
Les observations de la société d'assurance Union - un autre concurrent privé de SZP/VšZP - sur la décision d'ouvrir la procédure sont dans l'ensemble identiques à celles de la société d'assurance Dôvera, étant précisé que, selon ces observations, les sociétés d'assurance SZP et VšZP sont des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La société d'assurance Union allègue que cinq des six mesures décrites au titre 3 de la présente décision constituent une aide d'État et sont incompatibles avec le marché intérieur. Concernant la sixième mesure, à savoir le DER, la société d'assurance Union affirme qu'elle pourrait éventuellement satisfaire aux conditions établies dans la jurisprudence de l'affaire Altmark pour ce qui est de la compensation de service public, ou qu'elle pourrait être compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité, ce qui nécessite un nouvel examen portant sur la possibilité qu'elle puisse comporter une approche discriminatoire en faveur du bénéficiaire net du DER, c'est-à-dire SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO ET ZZP
(61)
Les observations sur la décision d'ouvrir la procédure reçues de trois autres parties intéressées, à savoir le HPI, l'INEKO et la ZZP, étayent significativement la position du plaignant - la société d'assurance Dôvera - et de la société d'assurance Union, selon laquelle l'activité revêt un caractère économique et les mesures sont une aide d'État consistant à procurer un avantage sélectif aux sociétés d'assurance SZP/VšZP. De plus, ces parties intéressées sont convaincues que les organismes d'assurance maladie opèrent dans un environnement concurrentiel (et utilisent divers moyens pour attirer des clients), et allèguent que l'État a accordé à ses sociétés d'assurance maladie publiques un traitement préférentiel.
6. OBSERVATIONS SUR LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE ET INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES PRÉSENTÉES PAR LA RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
(62)
La République slovaque a soumis ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure et fourni des observations sur celles des parties intéressées.
(63)
Dans leurs observations, les autorités slovaques ont présenté des explications et d'autres arguments destinés à étayer leur avis selon lequel le régime d'assurance maladie obligatoire n'est pas soumis aux règles de concurrence, dans la mesure où ce régime n'est pas constitutif d'une activité économique. Elles affirment que l'assurance maladie obligatoire slovaque ne peut être considérée comme une activité économique conformément à la jurisprudence constante de la Cour (35), notamment pour les raisons suivantes:
a)
le régime poursuit un objectif social;
b)
le régime repose sur le principe de solidarité, notamment compte tenu des éléments suivants:
i)
affiliation obligatoire pour les résidents slovaques;
ii)
tous les assurés ont droit au même niveau minimal de prestations;
iii)
les cotisations sont sans rapport avec les prestations pour les individus, car elles sont fixées une fois pour toutes par la loi (aucune concurrence au niveau des prix);
iv)
il existe entre les assurés une solidarité en matière de risque: DER et tarification commune;
c)
il existe un cadre réglementaire détaillé, placé sous le contrôle de l'État: le statut, les droits et les obligations de toutes les sociétés d'assurance maladie sont fixés par la loi.
(64)
La République slovaque réfute l'idée que les changements législatifs de 2005 ont transformé le système de santé slovaque en un système commercial, et affirme que ce système n'a jamais perdu son caractère public et non économique. Elle signale également que le régime slovaque d'assurance maladie fait partie du système de sécurité sociale et renvoie aux compétences conférées aux États membres à l'article 168, paragraphe 7, du traité en matière d'organisation et de fourniture des services de santé.
(65)
Les autorités slovaques indiquent également que la réforme de l'assurance maladie n'a pas remplacé l'assurance maladie publique par une assurance maladie privée et que les organismes d'assurance privés ne se sont pas vu offrir la possibilité de couvrir le moindre risque lié à la sécurité sociale obligatoire. D'après la République slovaque, la réforme du secteur de la santé avait pour principal objectif d'établir des règles précises pour l'utilisation des fonds octroyés pour la santé, et la transformation - avant le 30 septembre 2005 - de toutes les sociétés d'assurance maladie existantes en sociétés anonymes, avec des règles comptables clairement définies, s'est avérée être un moyen approprié pour fixer ces règles. Les autorités slovaques estiment que tous les organismes d'assurance maladie en République slovaque sont impliqués dans la gestion des fonds publics qui leur ont été octroyés dans le cadre du système d'assurance maladie public.
(66)
Selon les autorités slovaques, le fait que le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire permette un niveau de concurrence restreint en matière de qualité peut être considéré comme un élément contraignant les sociétés d'assurance maladie à fonctionner efficacement en termes de coûts, en se conformant aux principes de bonne gestion, dans l'intérêt du bon fonctionnement du système, mais pas comme un élément susceptible d'influencer le caractère non économique du système d'assurance maladie dans son ensemble.
(67)
Les autorités slovaques ont également expliqué que les fonds collectés et répartis dans le cadre du système slovaque d'assurance maladie public par l'intermédiaire des sociétés d'assurance maladie représentent la totalité des cotisations d'assurance maladie publique obligatoires en vertu de la loi, et c'est pourquoi ils relèvent des finances publiques de la Slovaquie. Toutes les sociétés d'assurance maladie sont ainsi chargées de gérer les fonds publics versés par le public conformément aux dispositions juridiques en vigueur, avec pour objectif d'utiliser ces fonds pour la couverture des soins de santé.
(68)
Pour appuyer leur allégation, les autorités slovaques ont rappelé aussi que, même après l'abolition en 2011 de l'interdiction de distribution des bénéfices, la loi modificative no 250/2011 Rec. a autorisé les sociétés d'assurance maladie à réaliser des bénéfices uniquement sous certaines conditions bien définies, à savoir:
a)
l'instauration d'un impôt sur le bénéfice des sociétés d'assurance maladie;
b)
l'affectation obligatoire des bénéfices à la constitution d'un fonds de réserve au moins jusqu'à 20 % du capital social souscrit de la société d'assurance (le fonds de réserve ne peut être utilisé que pour couvrir les pertes de la société d'assurance concernée);
c)
la constitution obligatoire de réserves techniques pour le paiement des soins de santé prévus pour les assurés sur liste d'attente (en conséquence de quoi les sociétés d'assurance maladie ne peuvent réaliser de bénéfices au détriment de leurs clients en les plaçant sur liste d'attente au lieu de payer leurs soins de santé rapidement; cette condition est essentielle pour la conformité avec les principes comptables généralement reconnus dans le domaine de l'assurance maladie).
(69)
À cet égard, les autorités slovaques ont expliqué que, lorsque VšZP a enregistré un excédent, elle a constitué un fonds de soins de santé pour payer l'utilisation des soins de santé et le financement des soins particulièrement coûteux pris en charge par l'assurance maladie publique. En outre, les années où la société d'assurance VšZP a enregistré un excédent, une partie de celui-ci a été affectée au fonds de réserve légal, qui a ensuite servi à réduire les dettes accumulées. D'après les autorités slovaques, les sociétés d'assurance maladie publiques n'ont donc jamais versé à leurs actionnaires les bénéfices qu'elles ont réalisés.
(70)
À cet égard, la République slovaque renvoie aussi à d'autres restrictions applicables aux sociétés d'assurance maladie, à savoir le fait que les assureurs peuvent emprunter des fonds uniquement conformément aux dispositions de la loi no 523/2004 Rec. relative aux règles budgétaires de l'administration publique et avec l'accord préalable de l'ÚDZS.
(71)
Pour appuyer encore leur allégation selon laquelle l'activité dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire n'est pas soumise aux règles de la concurrence, les autorités ont évoqué aussi l'enquête de l'Autorité de la concurrence de la République slovaque datant de 2009, qui a mis en évidence le fait que les activités des sociétés d'assurance maladie étaient exercées dans le cadre d'un système caractérisé par un haut degré de solidarité, avec des soins de santé fournis gratuitement, et que les éléments essentiels de ces activités étaient réglementés par l'État, et donc que les activités exercées par les sociétés d'assurance maladie dans le cadre de l'assurance maladie publique ne pouvaient être considérées comme une activité économique d'entreprise entravant la concurrence. C'est pourquoi l'Autorité de la concurrence de la République slovaque estime que la loi slovaque sur la concurrence ne s'applique pas aux activités des sociétés d'assurance maladie exercées dans le cadre de la fourniture de la couverture de l'assurance maladie publique (36).
(72)
Les autorités slovaques ont également expliqué qu'en 2011 la cour constitutionnelle avait proclamé que l'interdiction de distribuer les bénéfices annoncée en 2007 était anticonstitutionnelle car contraire au droit constitutionnel slovaque en matière de propriété, mais qu'elle ne partageait pas l'opinion selon laquelle la loi sur les sociétés d'assurance maladie restreignait les principes de l'économie de marché. Elles renvoient aussi au fait que la cour constitutionnelle avait par ailleurs indiqué à cet égard que les dispositions juridiques en matière d'assurance maladie qui excluent ou restreignent considérablement les effets des instruments de l'économie de marché et limitent donc la concurrence étaient compatibles avec la Constitution.
(73)
En sus de leur allégation selon laquelle l'activité de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque n'est pas soumise aux règles de la concurrence, les autorités slovaques affirment que les mesures ne satisfont pas aux autres critères d'aide d'État fixés à l'article 107, paragraphe 1, du traité. À cet égard, elles allèguent que les injections de capital effectuées en 2006 et en 2009 ne constituaient pas une aide, car le principe de l'investisseur en économie de marché avait été respecté. Elles rejettent également l'allégation portant sur un traitement discriminatoire injustifié de la part de la société Veriteľ a. s. dans le cadre du processus de désendettement et persistent à dire qu'en 2006 VšZP n'avait reçu aucune subvention et que cette opération relevait plutôt d'un remboursement normal par l'État de dettes non contestées. Les autorités slovaques ont fourni d'autres détails concernant les cessions du portefeuille de DZP à VšZP et du portefeuille d'EZP à SZP et allèguent que ces transferts n'ont pas non plus procuré d'avantage sélectif à SZP/VšZP au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Elles ont également communiqué des informations complémentaires sur le DER, expliqué notamment le mode de répartition (mensuelle et annuelle) des cotisations de 2006 à 2012, et affirmé que cette mesure ne constituait pas non plus une aide d'État, dans la mesure où elle permet d'égaliser les risques inhérents au régime en raison de l'existence de tarifs de cotisation unitaires pour tous les groupes d'assurés, lesquels présentent des degrés de risque divers.
(74)
Dans leurs observations sur la décision d'ouvrir la procédure, les autorités slovaques ont défendu leur point de vue selon lequel SZP et VšZP ne sont pas des entreprises en raison de l'absence d'activité économique et selon lequel les mesures sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché et n'ont procuré aucun avantage à SZP/VšZP, et ne constituent donc pas une aide. C'est pourquoi elles n'ont pas jugé nécessaire de présenter des arguments sur la compatibilité des prétendues mesures d'aide.
7. APPRÉCIATION DES MESURES
(75)
L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose: «[…], sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(76)
Conformément à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, les règles concernant les aides d'État établies dans le TFUE trouvent à s'appliquer uniquement si le bénéficiaire de l'aide est une «entreprise». Dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, aux fins de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la notion d'entreprise est définie comme toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (37). Le fait qu'une entité concrète soit qualifiée d'entreprise ou non dépend donc entièrement du caractère économique ou non économique de son activité.
(77)
Comme expliqué dans la décision d'ouvrir la procédure, pour savoir si les mesures prises en faveur de SZP/VšZP constituent une aide d'État, il convient donc en premier lieu de se demander si et dans quelle mesure SZP et VšZP, lorsqu'elles opèrent dans le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire, agissent en tant qu'entreprises, car elles pourraient être qualifiées d'entités exerçant une activité économique, selon la définition de la jurisprudence.
(78)
D'après la Cour de justice de l'Union européenne, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (38). La question de l'existence d'un marché pour certains services peut dépendre à cet égard du mode concret d'organisation et de prestation de ces services dans l'État membre concerné (39). Les règles en matière d'aides d'État ne s'appliquent que lorsqu'une activité donnée est réalisée dans un environnement de marché. Le caractère économique de services de même type peut donc différer d'un État membre à l'autre. En outre, la qualification d'un service donné peut varier dans le temps en fonction de choix politiques ou d'une évolution économique. Ce qui ne constitue pas une activité marchande aujourd'hui peut le devenir et inversement (40).
(79)
S'agissant de la prestation de soins de santé, le classement des systèmes de santé parmi les systèmes comportant une activité économique dépend des spécificités politiques et économiques et de leur forme et structure concrètes dans l'État membre concerné. Dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la distinction est faite entre les systèmes fondés sur le principe de solidarité et les systèmes économiques (41).
(80)
La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne applique un ensemble de critères pour déterminer si un système de sécurité sociale est fondé sur la solidarité et, par conséquent, ne comporte pas d'activité économique. À cet égard, plusieurs facteurs peuvent être pertinents: i) le caractère obligatoire de l'affiliation (42); ii) l'objectif exclusivement social du système (43); iii) le but non lucratif du système (44); iv) des prestations indépendantes du montant des cotisations (45); v) un montant des prestations pas nécessairement proportionnel aux revenus de l'assuré (46); et vi) un système soumis au contrôle de l'État (47).
(81)
Contrairement aux systèmes fondés sur la solidarité, les systèmes économiques se caractérisent fréquemment par les éléments suivants: i) le caractère facultatif de l'affiliation (48); ii) le principe de la capitalisation (les prestations auxquelles le bénéficiaire a droit dépendent des cotisations versées ainsi que des résultats financiers du régime) (49); iii) le but lucratif (50); et iv) la fourniture de prestations complémentaires par rapport au système de base (51).
(82)
Certains systèmes combinent des éléments des deux catégories (système fondé sur la solidarité et système économique) (52); pour pouvoir dire si un système concret a un caractère économique ou non économique, la Commission doit donc vérifier dans le cadre du système donné la présence de chaque élément caractéristique présenté dans les deux considérants précédents et en apprécier l'importance (53).
(83)
La réponse finale à la question de savoir si la prestation des services de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque est une activité économique ou non dépendra donc de l'analyse détaillée de l'organisation et du fonctionnement concrets de cette activité dans l'État membre en question, et sera donc spécifique au régime d'assurance maladie obligatoire dudit État membre. En examinant si les mesures contestées prétendument accordées à SZP/VšZP constituent une aide d'État en tant que mesures adoptées en faveur d'une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission prendra en considération ces circonstances générales.
(84)
Plusieurs éléments portant essentiellement sur le fonctionnement de ce système et le fait que ce dernier repose sur le principe de solidarité indiquent que le système slovaque d'assurance maladie a un caractère non économique, notamment en ce qui concerne ses caractéristiques et objectifs sociaux.
(85)
Premièrement, l'affiliation au système d'assurance maladie publique est imposée par la loi pour la plupart des habitants de la République slovaque, et les services de santé couverts par l'assurance maladie obligatoire sont prodigués sans qu'il soit tenu compte du montant des cotisations versées par l'assuré. L'assuré a le droit de choisir librement n'importe quelle société d'assurance maladie et, en vertu de la garantie de libre accès, la société d'assurance maladie qu'il a choisie ne peut refuser de l'assurer en raison de son âge, de son état de santé ou de son risque de maladie (54).
(86)
Deuxièmement, l'assurance maladie obligatoire en Slovaquie est fondée sur des cotisations clairement fixées par la loi, proportionnellement aux revenus des assurés et indépendamment du niveau de risque de l'assuré (âge, état de santé, risques de maladie). En outre, il n'existe aucun rapport direct entre le montant des cotisations versées dans le régime par les individus et le montant des prestations dont ils bénéficient. Pour cette raison, les sociétés d'assurance ne peuvent influer ni sur le montant des cotisations ni sur le niveau minimal de couverture auquel les assurés ont droit, étant donné qu'ils sont établis par les dispositions juridiques nationales.
(87)
Troisièmement, tous les assurés ont droit de par la loi à un niveau de prestation de base identique qui, dans les faits, est très élevé, car couvrant presque tous les actes médicaux prodigués en République slovaque, ce qui signifie que le système d'assurance maladie obligatoire permet la prestation de pratiquement tous les soins de santé (55). En République slovaque, le DER garantit le partage des risques d'assurance, ce qui renforce encore davantage la solidarité. Le régime slovaque impose de surcroît le principe d'une tarification commune, ce qui signifie que les assureurs ne peuvent fixer le montant des cotisations en fonction du risque d'assurance, étant précisé que le mécanisme d'égalisation des risques compense partiellement les assureurs dont le portefeuille comprend un profil démographique à risque accru, et ce par une redistribution des fonds des assureurs payant moins que le montant moyen des prestations aux assureurs qui versent à leurs assurés plus que la moyenne (56).
(88)
Outre ce caractère social et solidaire, la Commission rappelle que l'organisation et le fonctionnement de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque sont conformes à un cadre réglementaire bien établi: le statut, les droits et les obligations de toutes les sociétés d'assurance maladie sont fixés par des lois qui définissent les modalités précises, et les sociétés d'assurance opèrent sous le contrôle strict de l'État (57).
(89)
Compte tenu de cette caractéristique, la Commission a conclu que le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire n'a pas un caractère économique et que SZP et VšZP ne peuvent donc être considérées comme une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (58).
(90)
La Commission reconnaît que certains éléments du régime slovaque d'assurance maladie obligatoire pourraient laisser penser que les activités exercées dans le cadre de ce régime ont un caractère économique: i) la présence de plusieurs organismes d'assurance (publics et privés) dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque; ii) un certain degré de concurrence entre ces organismes d'assurance maladie, qui: iii) exercent une activité à but lucratif; et iv) le fait que la Cour constitutionnelle de la République slovaque a qualifié cette activité de concurrence ouverte. La Commission estime cependant que la présence de tels aspects ne remet pas en cause sa conclusion selon laquelle l'assurance maladie obligatoire en République slovaque constitue une activité non économique.
(91)
Premièrement, la Commission constate que l'existence de plusieurs entités (publiques et privées) actives dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire n'est pas automatiquement révélateur du caractère économique de leurs activités dans un régime où - comme expliqué aux considérants 85 à 87 - prédominent les aspects et objectifs sociaux et dont le fonctionnement repose en premier lieu sur le principe de solidarité, avec un contrôle strict de l'État. Une telle interprétation accorderait à des mesures plutôt organisationnelles, voulues par l'État membre dans le cadre de la gestion d'une partie de son système de sécurité sociale, une importance plus grande qu'au principe même sur lequel le régime en question repose (59).
(92)
Deuxièmement, il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que l'existence d'un espace de concurrence dans le régime d'assurance maladie, ou une concurrence bien réelle, même si son existence était voulue par le législateur et confirmée par les tribunaux, ne signifierait pas nécessairement que l'activité concernée aurait un caractère économique. La Cour de justice de l'Union européenne a établi que, pour déterminer si les activités exercées dans le cadre du régime d'assurance maladie légal - qui, comme le régime slovaque, laisse un certain espace à la concurrence - ont un caractère économique ou non, les éléments déterminants sont: la nature et le niveau de cette concurrence, les circonstances dans lesquelles cette concurrence est réalisée et la présence et l'importance d'autres facteurs pertinents (60). En l'espèce, le type de concurrence le plus intéressant pour les consommateurs (concurrence tarifaire au niveau des cotisations) n'est pas permis, car les organismes d'assurance maladie en République slovaque ne peuvent modifier le montant des cotisations des assurés qui est fixé par la loi. En outre, les possibilités de concurrence dans le domaine de la qualité sont relativement restreintes, car le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire prévoit un large éventail de prestations légales, identiques pour tous les assurés, ne laissant donc que peu de marge aux organismes d'assurance pour chercher à gagner des clients sur le fondement d'une offre de prestations complémentaires (gratuites). Les organismes d'assurance maladie ne se concurrencent pas, étant donné qu'ils n'ont aucune possibilité d'influer sur ces prestations légales ni sur la fourniture des prestations légales obligatoires relatives aux soins de santé, qui constituent leur mission première.
(93)
Troisièmement, la Commission estime que le caractère non économique de l'activité d'assurance maladie obligatoire n'est pas influencé par le fait que les sociétés d'assurance maladie se concurrencent en matière de qualité et d'efficacité des achats, en se procurant, à des prix compétitifs, des services de santé et des services connexes de qualité auprès des prestataires. Ainsi, les sociétés d'assurance maladie se procurent les intrants nécessaires à l'accomplissement de leur mission dans le régime d'assurance maladie obligatoire par l'intermédiaire d'une activité pouvant être dissociée des contrats qu'elles passent avec les assurés dans le cadre de ce régime. Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que, si le régime d'assurance maladie obligatoire a, du fait de ses caractéristiques élémentaires, un caractère non économique, l'achat des intrants nécessaires au fonctionnement de ce régime a lui aussi un caractère non économique (61).
(94)
Quatrièmement, le fait que, selon la législation slovaque dans le domaine de l'assurance maladie obligatoire, les organismes d'assurance maladie soient autorisés à réaliser des bénéfices et à en distribuer une partie à leurs actionnaires n'a pas d'effet sur le caractère non économique de leurs activités, car ils les exercent dans le cadre d'un régime dans lequel tous les éléments évoquant des activités à caractère non économique susmentionnés sont fortement présents. Le fait que les organismes d'assurance maladie puissent réaliser des bénéfices et en distribuer une partie ne peut en soi remettre en cause la prédominance des éléments et objectifs sociaux du régime, changer sa mission fondamentale, à savoir le principe de solidarité, et n'enlève rien au fait que son fonctionnement fait l'objet d'une réglementation et d'un contrôle stricts par l'État. Concernant cette réglementation par l'État, la Commission rappelle que la possibilité de réaliser, d'utiliser et de distribuer des bénéfices est encadrée et limitée par les obligations légales que l'État impose aux sociétés d'assurance en République slovaque, dont l'objectif est d'assurer la viabilité et la continuité de l'assurance maladie obligatoire, en ce compris tous ses objectifs sociaux et de solidarité prédominants (62). Dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque, la liberté de réaliser, d'utiliser et de distribuer des bénéfices est donc beaucoup plus limitée que dans les secteurs marchands classiques, et subordonnée à la réalisation d'objectifs sociaux et de solidarité.
(95)
Compte tenu de la concurrence limitée instaurée dans le régime d'assurance maladie obligatoire en République slovaque (avec uniquement une concurrence restreinte en matière de qualité et aucune concurrence tarifaire) ainsi que des modalités restreintes de réalisation et d'utilisation des bénéfices, les éléments de concurrence et le but lucratif présents dans le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire ne remettent pas en cause les caractéristiques sociales, solidaires et réglementaires dominantes qui attestent du caractère non économique des activités exercées par les sociétés d'assurance maladie dans le cadre de ce régime. Les éléments de concurrence et le but lucratif présents dans le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire devraient plutôt être considérés comme des éléments destinés à la poursuite de l'objectif principal consistant à motiver les sociétés d'assurance à exercer leurs activités dans le respect des principes de bonne gestion dans l'intérêt du bon fonctionnement du système de sécurité sociale en question, et donc comme des éléments garantissant la réalisation des objectifs sociaux et de solidarité du système (63).
(96)
La Commission est d'avis que le fait que la Cour constitutionnelle de la République slovaque (dans le cadre de l'appréciation d'une possible violation du droit d'entreprendre garanti par la Constitution de la République slovaque) ait qualifié le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire de secteur «appartenant à la sphère de la concurrence» ne signifie pas que ce régime donne lieu à l'exercice d'activités à caractère économique au sens des règles applicables en matière d'aide d'État. En réalité, dans l'affaire en question, il avait été demandé à la Cour constitutionnelle de la République slovaque d'examiner si l'interdiction légale de distribuer des bénéfices imposée aux sociétés d'assurance maladie en 2007 était conforme à la Constitution de la République slovaque (violation du droit de propriété, du droit à la protection des biens et du droit d'entreprendre) et compatible avec les articles 18, 49, 54 et 63 du traité - indépendamment de la législation de l'Union européenne sur la concurrence et des règles en matière d'aide d'État. La Cour constitutionnelle de la République slovaque a statué en concluant que cette interdiction violait la Constitution de la République slovaque et qu'il n'y avait pas lieu de discuter des éléments fondamentaux des règles du marché intérieur de l'Union européenne ni de décider si ces règles avaient été violées.
(97)
Vu les faits exposés précédemment, le caractère spécifique de l'affaire ainsi que la présence d'indicateurs majeurs et leur importance, l'activité d'assurance maladie obligatoire organisée et exercée en République slovaque ne saurait être considérée comme une activité économique.
(98)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission a conclu que SZP et VšZP, en tant que bénéficiaires des mesures litigieuses, ne sauraient être qualifiées d'entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, et donc que ces mesures n'entraînent pas l'octroi d'une aide d'État au sens des dispositions citées.
(99)
C'est pourquoi il n'est pas nécessaire d'examiner les autres conditions relatives à l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ni d'apprécier la compatibilité des mesures contestées.
8. CONCLUSION
(100)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les mesures contestées ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures énumérées ci-après que la République slovaque a accordées à Spoločná zdravotná poisťovňa a. s. (SZP) et/ou à Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s (VšZP) ne constituent pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité:
a)
l'augmentation du capital de SZP entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006 pour un montant de 450 millions de SKK;
b)
l'acquittement de la dette de SZP par la société Veriteľ a. s. entre 2003 et 2006;
c)
la subvention octroyée à SZP par le ministère de la santé en 2006;
d)
l'augmentation du capital de VšZP au 1er janvier 2010 pour un montant de 65,1 millions d'EUR;
e)
le dispositif d'égalisation des risques instauré sur le fondement de la troisième partie de la loi no 580/2004 Rec.; et
f)
le transfert de portefeuilles de sociétés d'assurance liquidées, notamment celui du portefeuille de Družstevná zdravotná poisťovňa à VšZP et celui du portefeuille d'Európská zdravotná poisťovňa à SZP.
Article 2
La République slovaque est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 15 octobre 2014.