РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 11 juin 2014
concernant l'aide d'État SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 et NN 32/10) mise à exécution par l'Italie en faveur de SO.G.A.S. - Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notifiée sous le numéro C(2014) 3571]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/944/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 27 octobre 2008, les autorités italiennes ont notifié à la Commission l'intention de la Région de Calabre d'accorder des aides consistant en des apports de capitaux destinés à couvrir les pertes financières subies en 2004 et en 2005 par SO.G.A.S. S.p.A. - Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (ci-après «SO.G.A.S.» ou le «bénéficiaire»), qui gère l'aéroport de Reggio Calabria.
(2)
Au cours de l'examen préliminaire, la Commission a appris l'existence d'autres mesures de soutien en faveur du même bénéficiaire, susceptibles de constituer des aides d'État illégales. Ces mesures ont été incluses dans l'enquête de la Commission.
(3)
Ayant été informée du fait que la contribution de l'État avait en réalité été accordée avant qu'elle ne puisse en apprécier la compatibilité avec le marché intérieur, la Commission a enregistré ce dossier comme une aide non notifiée, sous le no NN 32/10.
(4)
La Commission a demandé des renseignements complémentaires sur la mesure notifiée par lettres du 27 novembre 2008, du 23 février 2009 et du 19 mai 2009, auxquelles l'Italie a répondu le 14 janvier 2009, le 26 mars 2009 et le 9 octobre 2009.
(5)
Par lettre du 20 juillet 2010, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir une procédure formelle d'examen conformément à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE en ce qui concerne les mesures d'aide octroyées à SO.G.A.S. (ci-après, la «décision d'ouverture»).
(6)
La décision d'ouverture de la Commission a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.
(7)
Par lettre du 19 novembre 2010, le bénéficiaire a présenté des observations sur la décision d'ouverture. Le 20 décembre 2010, la Commission a transmis ces observations aux autorités italiennes, en leur donnant la possibilité de les commenter. Le 29 avril 2011, après l'envoi d'un rappel par la Commission le 8 mars 2011, celle-ci a reçu les observations de l'Italie. La Commission n'a reçu aucune observation supplémentaire des parties intéressées.
(8)
Les autorités italiennes ont présenté des observations sur la décision d'ouverture par lettres du 23 septembre 2010 et du 15 décembre 2010.
(9)
Par lettre du 30 mars 2012, la Commission a demandé des informations complémentaires sur les mesures en cause, que les autorités italiennes ont fournies ultérieurement, par lettre du 30 avril 2012.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES
2.1. Bénéficiaire
(10)
Le bénéficiaire des mesures est la société gestionnaire de l'aéroport de Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. est une société de capitaux de droit italien, constituée en mars 1981, à participation entièrement publique.
(12)
Le volume de trafic géré par l'aéroport est passé de 272 859 passagers en 2004 à 571 694 passagers en 2012 (3).
2.2. Les mesures contestées
(13)
La mesure notifiée par l'Italie concerne l'apport de capitaux d'un montant de 1 824 964 EUR, effectué par la Région de Calabre pour couvrir les pertes subies par SO.G.A.S. en 2004 et en 2005.
(14)
En juin 2005 et 2006, les actionnaires publics de SO.G.A.S. ont décidé de compenser les pertes subies par la société de gestion aéroportuaire (respectivement 1 392 900 EUR et 2 257 028 EUR) au cours des deux années précédentes, par des apports de capitaux proportionnels. À l'époque, la Région de Calabre détenait 50 % du capital, tandis que le reste des actions était détenu par la commune de Reggio Calabria, la province de Reggio Calabria, la province de Messine, la commune de Messine, la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine.
(15)
Sur la base des informations dont disposait la Commission au moment de l'adoption de la décision d'ouverture, la province de Reggio Calabria, la commune de Messine, la commune de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine avaient déjà procédé aux apports de capitaux proportionnels.
(16)
En 2006, la société de gestion aéroportuaire a enregistré de nouvelles pertes d'un montant de 6 018 982 EUR. En décembre 2007, les actionnaires de SO.G.A.S. ont décidé de convertir les réserves de la société en fonds propres et de procéder à une réduction du capital social pour couvrir le solde des pertes. Le capital ainsi déterminé s'est toutefois révélé inférieur au minimum fixé par la législation italienne pour les sociétés de gestion aéroportuaire. Les actionnaires de SO.G.A.S. ont donc décidé d'augmenter le capital social de 2 742 919 EUR pour le ramener à un niveau conforme aux exigences légales. L'augmentation de capital a été réalisée par la conversion d'obligations souscrites précédemment par certains actionnaires de SO.G.A.S., pour un montant total de 2 742 919 EUR. Étant donné que la Région de Calabre ne faisait pas partie des actionnaires qui détenaient ces obligations convertibles, sa participation dans le capital de la société est passée de 50 % à 6,74 %.
2.3. Autorité chargée de l'octroi
(17)
La Région de Calabre est l'autorité chargée de l'octroi de l'aide en ce qui concerne les mesures en cause.
(18)
Ainsi qu'il a déjà été exposé ci-dessus, la province de Reggio Calabria, la commune de Reggio Calabria, la province de Messine, la commune de Messine, la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine ont accordé des fonds publics à SO.G.A.S. sous la forme d'apports de capitaux proportionnels destinés à couvrir les pertes enregistrées en 2004, 2005 et 2006 et à ramener le capital social à un niveau conforme aux exigences légales.
2.4. Bilan
(19)
Les autorités italiennes ont notifié l'apport de capitaux d'un montant de 1 824 964 EUR correspondant à la participation de la Région de Calabre au capital de SO.G.A.S., tel que décidé respectivement en juin 2005 et 2006. En outre, comme cela a déjà été souligné, des pertes s'élevant à 1 824 964 EUR avaient été épongées par les autres actionnaires publics. Un autre apport de capitaux d'un montant de 2 742 919 EUR a été effectué en décembre 2007.
(20)
Le montant total correspondant aux mesures en cause s'élève donc à 6 392 847 EUR.
2.5. Procédures judiciaires nationales
(21)
Étant donné que la Région de Calabre avait décidé de ne pas effectuer les apports de capitaux décidés par les actionnaires en juin 2005 et 2006, dans l'attente d'une décision d'autorisation de la Commission, SO.G.A.S. s'est pourvue en justice devant le Tribunale di Reggio Calabria. Le Tribunale s'est prononcé en faveur de SO.G.A.S. et l'opposition de la Région a été rejetée en mai 2009.
(22)
Tout en reconnaissant la compétence de la Commission pour statuer sur la compatibilité des aides d'État avec le marché intérieur, le juge italien a considéré qu'il relevait de la compétence des juridictions nationales de décider si une mesure d'aide constitue ou non une aide d'État. Le juge a statué que, dans le cas d'espèce, le financement public ne devait pas être considéré comme une aide d'État dans la mesure où il n'était pas de nature à fausser la concurrence ni à affecter les échanges entre États membres. Il a en outre constaté que le principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché aurait été respecté en l'espèce dans la mesure où, indépendamment des pertes subies en 2004 et en 2005, il existait, au moment de l'octroi de l'aide, des perspectives raisonnables de rentabilité à long terme.
(23)
La Région a formé opposition contre le jugement du Tribunale di Reggio Calabria en faisant valoir que la mesure constituait une aide d'État et qu'elle ne pouvait, par conséquent, pas être mise à exécution avant l'adoption d'une décision d'autorisation de la Commission. En décembre 2009, les autorités italiennes ont informé la Commission que l'opposition avait été rejetée et qu'elles ne disposaient pas d'autres moyens procéduraux pour s'opposer à l'octroi de l'aide publique à SO.G.A.S.
3. MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
(24)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a considéré, à titre préliminaire, que les apports proportionnels de la Région et des autres actionnaires publics destinés à couvrir les pertes subies en 2004 et en 2005, ainsi que les apports de capitaux décidés par les actionnaires de SO.G.A.S. en décembre 2007, présentaient les caractéristiques d'aides d'État pour les raisons suivantes:
a)
ils consistaient en une cession de capitaux, par une série d'autorités régionales et locales, à savoir la Région de Calabre, la province de Reggio Calabria, la commune de Reggio Calabria, la province de Messine et la commune de Messine, et d'autorités locales autonomes de droit public telles que la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine, à SO.G.A.S. et impliquaient dès lors des ressources publiques et étaient imputables à l'État;
b)
ils ne respectaient pas le principe de l'investisseur privé en économie de marché et avaient, par conséquent, accordé un avantage sélectif à SO.G.A.S.;
c)
ils étaient susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.
(25)
La Commission a estimé, à titre préliminaire, que les mesures contestées étaient incompatibles avec le marché intérieur. Premièrement, la Commission a observé que l'Italie avait déclaré explicitement que SO.G.A.S. n'était pas soumise à des obligations de service d'intérêt économique général («SIEG»). Deuxièmement, la Commission a relevé, comme l'ont confirmé les autorités italiennes, que les mesures n'étaient pas liées à un investissement particulier de l'aéroport et a par conséquent estimé, à titre préliminaire, que la compatibilité des mesures ne pouvait être appréciée sur la base des critères prévus par les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (4) (ci-après «les lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005»). Troisièmement, les autorités italiennes, tout en faisant valoir que SO.G.A.S. était une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (ci-après «les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration») (5), ont indiqué que les mesures notifiées ne faisaient pas partie d'un plan de restructuration et qu'il n'existait en fait aucun plan de ce type. Enfin, la Commission a estimé que les mesures n'étaient pas compatibles avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (ci-après «les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale») (6), qui fournissent le cadre nécessaire à l'appréciation des aides accordées sur la base de l'article 107, paragraphe 3, points a) et c), du TFUE.
(26)
En ce qui concerne les actions intentées devant le juge national contre le refus de la Région de verser sa contribution proportionnelle avant l'autorisation de la Commission conformément aux règles sur les aides d'État, la Commission a estimé que, compte tenu de la primauté du droit de l'Union sur le droit national, et tant que la notification n'avait pas été formellement retirée, l'Italie était dans l'obligation de se conformer à la clause de suspension prévue par l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. La Commission a estimé que la position adoptée par les juges nationaux aurait donc dû être réfutée et que les autorités italiennes n'auraient pas dû mettre à exécution la mesure notifiée aussi longtemps que la procédure en matière d'aides d'État était en cours, en vertu de la primauté de l'obligation de suspension prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(27)
La Commission n'a reçu des observations que du bénéficiaire SO.G.A.S., qui soutiennent et complètent les arguments avancés par les autorités italiennes au cours de la procédure formelle d'examen.
4.1. Existence d'une aide
(28)
Le bénéficiaire affirme que les mesures en cause ne constituent pas une aide d'État, car toutes les conditions visées à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ne sont pas remplies. Plus précisément, le bénéficiaire affirme que la mesure: i) n'affecte pas les échanges entre États membres, ou ii) n'accorde pas d'avantage économique sélectif à SO.G.A.S., et iii) ne fausse pas ni ne menace de fausser la concurrence.
(29)
SO.G.A.S. affirme que les mesures contestées ont été accordées aux conditions normales du marché et qu'elles sont donc compatibles avec le principe de l'investisseur privé en économie de marché. La société prétend également que ces mesures sont compatibles avec les articles 2446 et 2447 du code civil italien, qui obligent les actionnaires d'une société anonyme ayant subi des pertes supérieures à un tiers du capital à couvrir ces pertes afin d'éviter la liquidation de la société. En outre, la non-couverture des pertes de la société de gestion aéroportuaire par ses actionnaires aurait entraîné la révocation (au titre de l'article 13 du décret ministériel no 521 du 12 novembre 1997) de la gestion partielle de l'Aeroporto dello Stretto accordée à SO.G.A.S. en vertu de l'article 17 du décret législatif no 67 de 1997, ainsi que l'impossibilité définitive pour la société d'obtenir la concession de la gestion totale, pour laquelle une demande avait été soumise au ministère italien des transports. Il serait donc raisonnable de considérer qu'un actionnaire privé, confronté à une telle situation, aurait agi de la même manière afin d'augmenter la valeur de sa participation.
(30)
Le bénéficiaire a rappelé que le Tribunale di Reggio Calabria avait demandé une évaluation indépendante de la société en juin 2008 et que la valeur de l'entreprise avait été estimée dans une fourchette comprise entre 12 000 000 EUR et 17 000 000 EUR.
(31)
Afin de mettre en évidence les perspectives de rentabilité de la société, le bénéficiaire a présenté à la Commission un plan industriel et financier établi en octobre 2008 par un consultant externe pour le compte de SO.G.A.S., qui prévoyait le retour à la rentabilité de la société en 2013.
(32)
SO.G.A.S a également expliqué qu'en juillet 2007, un appel d'offres avait été lancé pour la privatisation partielle de son capital social. Dans ce contexte, une association temporaire d'entreprises (Associazione Temporanea di Imprese, ATI) italo-argentine a présenté une offre d'achat de 35 % du capital social de SO.G.A.S. Cette offre n'a pas été jugée économiquement avantageuse par les actionnaires de SO.G.A.S. En mars 2010, un nouvel appel d'offres a été publié pour l'acquisition de 35 % des actions de SO.G.A.S. Selon SO.G.A.S., les deux manifestations d'intérêt reçues en réponse à ce nouvel appel d'offres démontreraient, avec l'offre initiale de l'ATI, qu'en l'espèce, le principe de l'investisseur en économie de marché a été respecté.
(33)
En outre, le bénéficiaire juge erronée l'observation de la Commission selon laquelle les passagers qui utilisent l'Aeroporto dello Stretto peuvent, en fonction de leur lieu de résidence, utiliser plutôt les aéroports de Catane, de Lamezia Terme et de Crotone et que, par conséquent, les mesures contestées sont potentiellement de nature à fausser la concurrence au niveau de la société de gestion aéroportuaire.
(34)
Tout d'abord, l'Aeroporto dello Stretto et les aéroports de Catane, de Lamezia Terme et de Crotone sont des aéroports régionaux destinés aux vols directs, dont les zones d'attraction ne se chevauchent pas; ensuite, l'Aeroporto dello Stretto n'est en concurrence avec aucun autre aéroport italien ou de l'Union. L'ensemble des spécificités géographiques et des spécificités relatives aux infrastructures de la Région de Calabre exclurait tout chevauchement potentiel de la zone d'attraction de l'Aeroporto dello Stretto avec celles des autres aéroports italiens voisins. L'aéroport de Lamezia Terme est distant de plus de 130 km, ce qui représente un temps de trajet en voiture d'une heure environ depuis l'Aeroporto dello Stretto. Il n'existe en outre pas de liaison directe à grande vitesse entre l'Aeroporto dello Stretto et celui de Crotone, situé à une distance d'environ trois heures. L'aéroport de Catane est situé, quant à lui, dans une autre région géographique, à plus de 130 km, ce qui correspond à une durée de trajet en voiture d'environ une heure trente, voire une heure quarante.
(35)
À cet égard, SO.G.A.S. a fourni un tableau qui donne les coefficients de corrélation entre les flux de passagers à l'arrivée à l'Aeroporto dello Stretto et ceux des aéroports de Lamezia Terme, de Crotone et de Catane. Ce tableau montre que les passagers de l'Aeroporto dello Stretto constituent une nouvelle composante du trafic régional. Par conséquent, l'éventuelle fermeture de cet aéroport entraînerait la perte d'une partie de la demande de services de transport aérien plutôt que sa redistribution entre les autres aéroports. SO.G.A.S. a également fourni un tableau qui montre que les mesures en cause ont effectivement créé une nouvelle demande de services de transport aérien dans la région, avec des retombées positives tant pour les compagnies aériennes qui souhaitent établir de nouvelles liaisons entre l'Aeroporto dello Stretto et d'autres aéroports nationaux et de l'Union, que pour d'autres aéroports qui doivent faire face à une demande croissante.
(36)
SO.G.A.S. a, en outre, contesté l'évaluation préliminaire de la Commission selon laquelle les mesures sont susceptibles de fausser la concurrence entre les compagnies aériennes. Le bénéficiaire a fait observer qu'en l'espèce, le financement public n'a été transféré à aucune compagnie aérienne sous la forme de redevances d'atterrissage moins élevées ou de facilités d'un autre type. Les redevances d'atterrissage et les autres conditions d'exploitation de l'aéroport sont fixées par l'autorité publique compétente sans aucune marge d'appréciation pour la société de gestion aéroportuaire. Enfin, le bénéficiaire a indiqué que l'Aeroporto dello Stretto était principalement desservi par Alitalia (qui assurait six vols quotidiens, sur un total de huit) et que rien ne laissait entendre que les compagnies charter et à bas coûts étaient intéressées par de nouvelles liaisons au départ de l'Aeroporto dello Stretto.
(37)
SO.G.A.S a conclu en affirmant que, dans son appréciation des effets de la mesure sur la concurrence et sur les échanges entre États membres, la Commission aurait dû davantage prendre en compte les circonstances particulières du dossier et exclure que la mesure puisse constituer une aide d'État.
4.2. Compatibilité de l'aide
(38)
En ce qui concerne la compatibilité de la mesure au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, SO.G.A.S. a souligné que le financement public en cause visait le maintien en activité de la société de gestion aéroportuaire et le développement de certaines activités économiques. Cette démarche serait justifiée par le fait que les petits aéroports ne sont généralement pas en mesure de générer des revenus suffisants pour couvrir l'ensemble des coûts nécessaires au respect des normes de sécurité. En outre, l'Aeroporto dello Stretto, compte tenu des caractéristiques de ses infrastructures et des restrictions supplémentaires imposées par l'ENAC (7), pourrait difficilement accueillir des compagnies charter et à bas coûts.
(39)
En particulier, sur la base des paramètres définis par l'ENAC, l'Aeroporto dello Stretto fait partie des aéroports de niveau II. La classification effectuée par l'ENAC est fondée sur les dimensions des infrastructures plutôt que sur les volumes de trafic de passagers et oblige les aéroports enregistrant de faibles niveaux de trafic à supporter les mêmes coûts pour le respect des normes de sécurité qu'un aéroport accueillant plus d'un million de passagers par an.
(40)
Sans le financement public en cause, l'aéroport aurait été contraint de quitter le marché, ce qui aurait eu des conséquences dommageables au niveau régional sur la mobilité des habitants. Cela aurait également privé les actionnaires de toute possibilité de retour sur investissement.
(41)
Enfin, à titre subsidiaire, SO.G.A.S. soutient que, dans la mesure où la décision no 2005/842/CE de la Commission (8) s'applique en l'espèce, les mesures contestées peuvent en toute hypothèse être jugées compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l'obligation de notification.
(42)
SO.G.A.S. a affirmé qu'étant donné que le trafic annuel de l'aéroport ne dépassait pas le million de passagers au cours de la période de référence, sa gestion globale représentait un SIEG conformément à l'article 2, paragraphe 1, point d), de la décision no 2005/842/CE. En outre, SO.G.A.S. a expliqué qu'en vertu du décret législatif no 250 du 25 juillet 1997, les collectivités locales ne peuvent maintenir des participations que dans les sociétés de capitaux qui produisent des services d'intérêt général. SO.G.A.S. a toujours été détenue par des collectivités locales de Calabre et de Messine, ce qui permettrait de démontrer le caractère de SIEG reconnu à la gestion de l'aéroport. Afin de démontrer que la gestion de l'aéroport constitue bien un SIEG, SO.G.A.S. a présenté à la Commission les déclarations de la commune de Reggio Calabria du 27 juillet 2010 et du 19 juin 2010 faisant référence à l'importance des services de l'aéroport au niveau régional.
(43)
La compensation de service public serait limitée à la résorption des pertes subies par la société de gestion aéroportuaire pour la fourniture du SIEG et serait donc conforme aux principes de nécessité et de proportionnalité prévus par l'article 5, paragraphe 1, de la décision no 2005/842/CE. Quant à l'absence d'un acte confiant effectivement à la société de gestion aéroportuaire la prestation du SIEG, SO.G.A.S. a proposé l'établissement d'un projet de convention, afin de dissiper tout doute, en ce qui concerne l'Aeroporto dello Stretto, au sujet du respect des quatre conditions cumulatives énoncées dans l'arrêt Altmark (9).
5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ITALIENNES
(44)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a fait observer qu'à l'époque, l'Italie avait confirmé que SO.G.A.S. n'était pas officiellement soumise à des obligations de service public d'intérêt général, raison pour laquelle il n'avait pas été possible de vérifier la compatibilité des mesures contestées avec les règles en matière de SIEG.
5.1. La nature de SIEG des activités de l'aéroport
(45)
Au cours de l'enquête, l'Italie a soutenu que les mesures en cause constituaient une compensation pour la prestation de SIEG par SO.G.A.S. Selon les autorités italiennes, il ne fallait pas exclure, en l'absence de preuves du contraire, que le respect des règles de l'Union en matière de SIEG puisse être confirmé, dans le cas de SO.G.A.S., par une «évaluation ex post».
(46)
Les autorités italiennes estiment que la position de la Commission privilégie excessivement les exigences formelles par rapport aux exigences de fond importantes des SIEG. À l'appui de cette allégation, l'Italie a fourni une évaluation rapide des quatre critères fixés dans l'arrêt Altmark. Elle a jugé que SO.G.A.S. a de fait été chargée d'une mission de service public. Cette mission serait confirmée, directement et indirectement, par plusieurs actes administratifs adoptés par les autorités locales. En ce sens, l'Italie a fourni le procès-verbal des délibérations du conseil communal de Reggio Calabria du 17 octobre 2007 portant décision de subventionner les pertes de la société de gestion aéroportuaire, ainsi que les procès-verbaux du conseil communal de Reggio Calabria du 16 juin 2009 et du 31 décembre 2009, qui mettraient en évidence le fait que les activités de l'aéroport peuvent être considérées comme un SIEG. En effet, dans le procès-verbal du conseil communal de Reggio Calabria du 17 octobre 2007, on peut lire que «la Région de Calabre a considéré que certaines activités de l'aéroport de Reggio Calabria étaient nécessaires aux fins de la prestation d'un service d'intérêt économique général, puisqu'elles imposaient à SO.G.A.S. S.p.A. un certain nombre d'obligations de service public afin de s'assurer que l'intérêt public général soit adéquatement préservé; dans de telles circonstances, l'exploitant gestionnaire de l'aéroport peut être subventionné par les autorités publiques pour les coûts additionnels engendrés par l'obligation de service public, qui sont tels que l'on ne peut exclure que la gestion d'un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service économique d'intérêt général».
(47)
De manière plus générale, la Région de Calabre adhère à un protocole pour le développement des aéroports de Lamezia Terme, de Crotone et de Reggio Calabria, dont il ressort que les services aéroportuaires revêtent le caractère de services publics essentiels pour le développement économique et social de la région et qui, comme tels, peuvent faire l'objet d'un financement au moyen de ressources de l'Union, ou de ressources nationales ou régionales.
(48)
Les autorités italiennes ont également souligné que, le 28 décembre 2008, la société de gestion aéroportuaire a demandé aux actionnaires d'assurer la compensation des pertes au titre de l'obligation de service public, et qu'aucun opérateur n'assurerait le service de gestion de l'aéroport dans des conditions purement commerciales. La première condition établie par l'arrêt Altmark serait donc respectée.
(49)
Les autorités italiennes affirment que les paramètres de la compensation peuvent facilement être déduits du bilan de SO.G.A.S., dans lequel les coûts de gestion sont exposés de manière transparente. Le financement public se limite donc à couvrir les pertes, sans que ne soit reconnue aucune marge en faveur du destinataire.
(50)
En ce qui concerne la troisième condition de l'arrêt Altmark, l'Italie a souligné que, dans le cas des services publics, les interventions de l'actionnaire public ne peuvent être comparées à celles d'un investisseur privé. Le comportement des autorités publiques peut être justifié par la poursuite d'un objectif d'intérêt public qui, en tant que tel, échappe à l'application du critère de l'investisseur privé. Étant donné qu'en l'espèce, le comportement des actionnaires publics n'était pas justifié par des considérations commerciales, aucune comparaison n'est possible avec le comportement éventuel d'un investisseur privé en économie de marché. L'Italie a conclu que la troisième condition établie par l'arrêt Altmark, dont il est présumé qu'elle implique l'application du critère de l'investisseur privé, n'est pas pertinente en l'espèce.
(51)
L'Italie a, enfin, conclu qu'étant donné la nature de service d'intérêt économique général de l'activité exercée par SO.G.A.S., les apports de capitaux peuvent être considérés, sur la base d'une évaluation ex post, comme des compensations pour la prestation de SIEG et qu'ils ne constituent par conséquent pas des aides d'État.
5.2. Compatibilité de l'aide
(52)
L'Italie a indiqué que même si elles devaient être considérées comme des aides d'État, les mesures en question devraient de toute façon être jugées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l'article 2, paragraphe 1, de la décision no 2005/842/CE.
5.3. Absence de distorsion de concurrence
(53)
L'Italie a fait référence au point 39 des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005, qui dispose que «les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».
(54)
Les autorités italiennes ont également indiqué que les activités de l'aéroport ne sont pas rentables, ce qui serait mis en évidence par le fait que, même si une grande publicité avait été faite à l'intention première de procéder à une privatisation partielle de la société, la procédure n'avait finalement pas abouti. Étant donné que les investisseurs potentiels auraient dû assumer l'obligation de compensation des pertes prévues pour les années à venir, comme le prévoyait le plan industriel et financier publié dans l'appel d'offres, et que la seule offre reçue n'avait pas été considérée comme économiquement viable, il serait évident que l'activité en cause est par nature destinée à générer des pertes. En outre, le fait qu'il n'y ait pas eu de candidats intéressés par la prise en charge de la totalité des pertes potentielles, mais uniquement dans des limites déterminées, prouverait l'absence d'un marché attrayant pour les investisseurs, ce qui, à son tour, exclurait que les mesures puissent avoir une incidence sur les échanges entre États membres.
6. OBSERVATIONS DE L'ITALIE SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(55)
Par lettre du 27 avril 2012, les autorités italiennes ont présenté, pour le compte de la Région de Calabre, leurs observations sur les observations formulées par SO.G.A.S. au cours de l'enquête.
(56)
L'Italie a soutenu les arguments avancés par le bénéficiaire, y compris ceux ayant trait à la nature de SIEG des mesures examinées, et a ajouté que précisément en raison de cette nature, elles ne peuvent pas être considérées comme des aides d'État.
(57)
La nature des mesures ne serait, en outre, pas susceptible de fausser la concurrence ni d'affecter les échanges entre États membres.
7. APPRÉCIATION DE L'AIDE
7.1. Existence d'une aide
(58)
L'article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que, sauf dérogation, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(59)
Les critères définis à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Dès lors, pour déterminer si la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de cette disposition, toutes les conditions précitées doivent être remplies. Plus précisément, le soutien financier:
a)
est accordé par l'État ou au moyen de ressources d'État;
b)
favorise certaines entreprises ou certaines productions;
c)
fausse ou menace de fausser la concurrence;
d)
affecte les échanges entre États membres.
(60)
Dans l'arrêt Flughafen Leipzig-Halle (10), le Tribunal a déclaré que la construction et la gestion d'un aéroport civil constituent des activités de nature économique. La seule exception concerne certaines activités qui relèvent normalement de l'exercice de l'autorité publique et ne peuvent donc pas être considérées comme des activités économiques. Le financement de ces activités par l'État ne relève pas des règles en matière d'aides d'État. Il est donc incontestable que SO.G.A.S constitue une entreprise au sens des règles en matière d'aides d'État, car elle gère l'Aeroporto dello Stretto et offre des services aéroportuaires, en contrepartie d'un paiement, aux opérateurs économiques (en particulier des compagnies aériennes) présents sur cet aéroport.
7.1.1. Ressources d'État
(61)
La notion d'aide d'État inclut tout avantage direct ou indirect qui est financé au moyen de ressources d'État et accordé par l'État lui-même ou par des organismes intermédiaires agissant en vertu des pouvoirs qui leur ont été conférés par l'État. Par conséquent, elle s'étend également à toutes les aides attribuées par des entités régionales ou locales des États membres, quels que soient le statut et la désignation de celles-ci (11).
(62)
Aux considérants 27 et 28 de la décision d'ouverture, la Commission a constaté que la mesure en cause a consisté en une cession de capitaux, par une série d'autorités régionales et locales, à SO.G.A.S. Dès lors, elle a estimé que les mesures en cause impliquaient des ressources publiques imputables à l'État. En outre, la Commission a considéré que les ressources des chambres de commerce italiennes constituent des ressources d'État. Étant donné que les chambres de commerce sont des entités publiques de droit public, qui sont considérées au regard de ce dernier comme faisant partie intégrante de l'administration publique, et qu'elles sont chargées de certaines fonctions publiques, la Commission a estimé que leurs décisions étaient imputables à l'Italie. Sur cette base, les ressources de la chambre de commerce de Messine sont considérées comme des ressources publiques et leur cession peut être imputée à l'État. Ni l'Italie ni les tiers intéressés n'ont contesté cette conclusion préliminaire au cours de l'enquête.
(63)
En conséquence, la Commission confirme que toutes les mesures en cause sont accordées au moyen de ressources de l'État et lui sont imputables.
7.1.2. Avantage économique sélectif
(64)
Le financement public est sélectif puisqu'il bénéficie à une seule entreprise: SO.G.A.S. Dans ce cas particulier, il couvre les pertes subies par la société dans le cadre de son activité ordinaire.
(65)
La Commission estime que, dans la mesure où la construction et la gestion d'une infrastructure aéroportuaire constituent des activités de nature économique, le financement public accordé au gestionnaire de cette infrastructure pour couvrir les coûts qu'il devrait normalement supporter constitue un avantage économique pour SO.G.A.S., en ce sens qu'il renforce sa position sur le marché et empêche que les forces en présence sur le marché ne produisent leurs conséquences normales (12).
(66)
La Commission note que si, au stade préliminaire, l'Italie avait soutenu que l'aéroport n'avait pas été officiellement chargé de la prestation d'un SIEG, elle a modifié sa position à la suite de l'adoption de la décision d'ouverture, en faisant valoir que le financement public en question représentait effectivement une compensation publique pour l'exécution des obligations de service public («OSP») (13).
(67)
Afin d'évaluer si la compensation pour la fourniture d'un SIEG confère un avantage au sens de l'article 107 du TFUE, la Cour, dans l'arrêt Altmark, a défini les critères suivants (14):
1)
l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies (ci-après, le «premier critère Altmark»);
2)
les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente (ci-après, le «deuxième critère Altmark»);
3)
la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (ci-après, le «troisième critère Altmark»);
4)
lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (ci-après, le «quatrième critère Altmark»).
7.1.2.1. Sur le premier critère Altmark
(68)
La première condition établie par l'arrêt Altmark coïncide avec la condition de mandat explicite et de définition claire des SIEG requise par l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (15).
(69)
Tout d'abord, l'article 106, paragraphe 2, du TFUE ne s'applique qu'aux «entreprises chargées de la gestion» d'un SIEG. La Cour de justice a souligné à maintes reprises la nécessité d'un acte d'attribution (16). En effet, cet acte est nécessaire afin de définir les obligations respectives de l'entreprise et de l'État. En l'absence de cet acte officiel, la mission spécifique de l'entreprise est inconnue et il est impossible de déterminer une compensation équitable (17). Par conséquent, la nécessité d'une définition claire du SIEG fait partie intégrante et essentielle du mandat et découle donc directement de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE. L'attribution d'un service à une entreprise doit également, en toute logique, être accompagnée de sa définition.
(70)
Dans sa communication sur les services d'intérêt général de 2001, la Commission avait déjà mis l'accent sur le lien entre la définition de l'attribution et la nécessité et la proportionnalité de la compensation des SIEG au regard de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (18). Le point 22 de la communication précise que «dans tous les cas, pour que l'exception prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement […] par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu'une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de la proportionnalité est respecté». Le mandat et la définition sont donc des conditions préalables essentielles à toute appréciation significative de la proportionnalité de la compensation. En effet, les juridictions de l'Union ont souligné à plusieurs reprises la nécessité d'une définition claire des obligations de service public, tant pour l'application de l'exception visée par l'arrêt Altmark que pour celle de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (19).
(71)
L'encadrement SIEG de 2005 (20) confirme cette approche. En vertu du point 8 de cet encadrement, la Commission peut déclarer compatibles avec le marché intérieur les compensations de service public qui constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sous réserve qu'elles remplissent les conditions fixées dans l'encadrement. Ces conditions incluent, en particulier, l'attribution du SIEG au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels, indiquant la nature précise et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces surcompensations (point 13 de l'encadrement SIEG de 2005).
(72)
La communication de la Commission de 2011 sur l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (21) précise, elle aussi, que le SIEG et les obligations de service public doivent être définis clairement au préalable. Selon le point 51 de cette communication, «[p]our que l'article 106, paragraphe 2, du traité puisse s'appliquer, la gestion d'un SIEG doit être confiée à une ou plusieurs entreprises. Les entreprises en cause doivent donc avoir été chargées d'une mission particulière par l'État. La première condition établie par l'arrêt Altmark exige également que l'entreprise soit chargée de l'exécution d'obligations de service public. Il en résulte que si l'on veut se conformer à la jurisprudence Altmark, une attribution de service public est nécessaire pour définir les obligations des entreprises en cause et de l'autorité». Le point 52 suivant prévoit que la mission de service public doit être confiée au moyen d'un ou de plusieurs actes qui doivent préciser au moins la nature et la durée des obligations de service public; l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concerné; la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité en cause; les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces surcompensations.
(73)
Toutefois, les autorités italiennes font valoir que l'approche de la Commission est trop formaliste et que SO.G.A.S. avait effectivement été chargée d'un SIEG, en se fondant en grande partie sur des documents postérieurs à l'adoption des mesures en cause.
(74)
Selon l'Italie, la qualification de service d'intérêt économique général de la gestion de l'Aeroporto dello Stretto devrait être déduite des nombreuses décisions régionales qui mentionnent l'intérêt public des services aéroportuaires et leur rôle dans l'aide au développement économique de la région. Or, aucune de ces décisions régionales n'a fourni de définition explicite de la prétendue mission de service public confiée au gestionnaire de l'aéroport, ni les règles qui régissent la compensation. En outre, la Commission note que les actes en question ont été publiés à partir de 2007 et sont donc postérieurs à la prétendue mise en place des services d'intérêt économique général, à savoir l'activité de l'aéroport au cours de la période comprise entre 2004 et 2006. De plus, l'Italie n'a fourni à la Commission aucun document qui soit antérieur à 2004 et qui définisse la portée des prétendues obligations de service public imposées au bénéficiaire.
(75)
Par conséquent, la Commission estime qu'en l'espèce, le prétendu SIEG n'a pas été correctement confié au bénéficiaire.
(76)
La Commission ne peut accepter la thèse des autorités italiennes selon laquelle les obligations de service public pourraient légitimement être compensées même si le service n'avait pas été préalablement qualifié de SIEG et confié ex ante en tant que tel au bénéficiaire. Si tel devait être le cas, les États membres pourraient, à leur discrétion, réexaminer ex post la nécessité réelle de l'imposition des obligations de service public. En d'autres termes, si une entreprise venait à subir des pertes financières, les États membres pourraient lui confier des missions de service public qui lui donneraient droit à une compensation destinée à la soutenir, indépendamment de toute évaluation ex ante de la nécessité réelle de fournir ce service dans l'intérêt général. Cette approche n'est pas compatible avec la condition selon laquelle les services d'intérêt économique général doivent être confiés à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels indiquant notamment la nature et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation, ainsi que les mesures nécessaires pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations. L'affirmation des autorités italiennes selon laquelle les services aéroportuaires seraient essentiels pour le développement économique de la région n'est pas suffisante pour considérer que le SIEG a été correctement conféré au bénéficiaire, dans la mesure où les obligations de service public et les règles relatives à la compensation n'ont pas été établies au préalable et de manière transparente.
(77)
En outre, admettre la position des autorités italiennes selon laquelle les États membres peuvent confier des SIEG ex post reviendrait à favoriser les États qui ont enfreint les obligations de notification et de suspension. Ces États pourraient soutenir que les aides d'État accordées illégalement à une entreprise servaient effectivement à compenser les coûts d'un service public fourni incidemment par le bénéficiaire (sans toutefois que ce service ait été préalablement défini ou confié à l'entreprise). D'autre part, les États membres qui voudraient se conformer à l'obligation de notification devraient définir clairement le SIEG et l'attribuer ex ante afin de respecter les règles sur les SIEG et la jurisprudence Altmark.
(78)
Il en résulterait une incitation à l'absence de notification de nouvelles aides d'État par les États membres, ce qui irait à l'encontre du principe bien établi selon lequel les États membres qui ne notifient pas une aide d'État ne peuvent bénéficier d'un traitement préférentiel par rapport aux États membres qui procèdent à cette notification (22).
(79)
En résumé, la Commission conclut que la première condition énoncée dans l'arrêt Altmark n'a pas été respectée; sur la base des considérations développées ci-dessous, elle estime en outre que dans le cas de l'espèce, les autres conditions Altmark n'étaient pas non plus remplies.
7.1.2.2. Sur le deuxième critère Altmark
(80)
En l'espèce, aucun des paramètres de calcul de la compensation n'a été établi au préalable. Et les prétendus actes d'attribution auxquels font référence les autorités italiennes ne définissent pas en détail les services qui devraient être fournis par le bénéficiaire et ne fixent aucun mécanisme de compensation pour la prétendue mission de service public dont il serait investi.
7.1.2.3. Sur le troisième critère Altmark
(81)
Selon le troisième critère Altmark, la compensation reçue pour la fourniture de prestations relevant des obligations de service public ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts supportés, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.
(82)
La Commission ne peut retenir l'argument de l'Italie selon lequel l'aéroport en question n'aurait reçu que le financement public nécessaire pour l'exécution des obligations de service public dans la mesure où ce financement était limité à la compensation des pertes d'exploitation. Un principe fondamental de l'appréciation de la proportionnalité de la compensation est que seuls les coûts nets supportés par l'opérateur public pour l'exécution des obligations de service public peuvent donner lieu à une compensation. En l'absence d'une définition claire des obligations incombant au bénéficiaire, la Commission ne saurait déterminer avec certitude les coûts qui auraient dû être pris en considération aux fins du calcul de la compensation.
(83)
Même si la gestion d'un aéroport dans son ensemble pourrait être considérée comme un SIEG, certaines activités qui ne sont pas directement liées aux activités de base, qui comprennent, entre autres, la construction, le financement, l'exploitation et la location d'espaces et de biens immobiliers à usage de bureaux, le stockage, les hôtels et les entreprises industrielles dans l'enceinte de l'aéroport, ainsi que les magasins, les restaurants et les parkings, ne relèveraient de toute façon pas de la mission de SIEG et ne sauraient, dès lors, être subventionnées au titre des règles sur les SIEG. Les autorités italiennes n'ont fourni aucun élément de nature à démontrer l'absence de subventions en faveur d'activités non directement liées aux activités de base de l'aéroport, conformément aux points 34 et 53, sous iv), des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005.
7.1.2.4. Sur le quatrième critère Altmark
(84)
Le quatrième critère Altmark dispose que pour ne pas constituer une aide d'État, la compensation doit être limitée au minimum nécessaire. Ce critère sera réputé rempli si le destinataire de la compensation est sélectionné dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres public ou, à défaut, si la compensation est calculée par référence aux coûts d'une entreprise rentable.
(85)
Dans le cas d'espèce, le bénéficiaire n'a pas été choisi par une procédure d'appel d'offres public. Par ailleurs, les autorités italiennes n'ont pas non plus fourni à la Commission le moindre élément attestant que le niveau de compensation a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et dotée des moyens adéquats afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. Par conséquent, la Commission estime qu'il n'est pas possible de conclure que le financement public en question a été déterminé sur la base des coûts supportés par une entreprise rentable.
(86)
Dès lors, la Commission n'est pas en mesure de conclure que le bénéficiaire a fourni les services en cause au moindre coût pour la collectivité.
(87)
Par souci d'exhaustivité, la Commission fait observer que, durant le déroulement de l'enquête, le bénéficiaire a également avancé l'argument selon lequel les mesures seraient conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. Bien que le gestionnaire de l'aéroport ait subi des pertes, il était légitime de présumer que l'activité ait aussi généré des bénéfices.
(88)
À cet égard, la Commission fait tout d'abord observer que, contrairement à ce que soutient le bénéficiaire, l'Italie, au cours de l'enquête, n'a pas affirmé que l'État avait investi dans la société de gestion de l'aéroport en prévision de sa rentabilité et qu'elle a, au contraire, fait valoir que le principe de l'investisseur privé en économie de marché n'était pas applicable au cas d'espèce (voir considérant 49).
(89)
Ensuite, aux fins de l'appréciation sur la base du principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé se serait comporté de la même manière. La Cour de justice a précisé à cet égard que, si le comportement de l'investisseur privé, auquel doit être comparée l'intervention de l'investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n'est pas nécessairement celui de l'investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme, il doit, au moins, être celui d'un holding privé ou d'un groupe privé d'entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (23). Pour rechercher si l'État a adopté ou non le comportement d'un investisseur avisé dans une économie de marché, il faut se replacer dans le contexte de l'époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l'État et donc s'abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure (24). Selon une jurisprudence constante, lorsqu'un État membre invoque le principe de l'investisseur en économie de marché dans le cadre de la procédure administrative, il lui incombe, en cas de doute, d'établir sans équivoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la mesure mise en œuvre ressortit à sa qualité d'actionnaire. Ces éléments doivent faire apparaître clairement que l'État membre concerné a pris, préalablement ou simultanément à l'octroi de l'avantage économique, la décision de procéder, par la mesure effectivement mise en œuvre, à un investissement dans l'entreprise publique contrôlée (25).
(90)
En ce sens, la Commission ne peut pas accepter la thèse, soutenue par le bénéficiaire, selon laquelle les mesures en cause auraient été déterminées par les perspectives de rentabilité de la société, illustrées par le plan d'activité rédigé en 2008, qui visait à rétablir la rentabilité de la société, étant donné que ce plan a été achevé après que les mesures en question avaient déjà été décidées. La Commission estime qu'un investisseur privé n'apporterait de nouveaux capitaux dans une société dont le capital est inférieur au minimum légal, comme c'était le cas pour SO.G.A.S., que si, au moment de prendre cette mesure, il pouvait prévoir le retour à la rentabilité de la société dans un délai raisonnable. Étant donné que ni les autorités italiennes ni SO.G.A.S n'ont fourni d'éléments concrets remontant à la période des mesures en question de nature à établir que les autorités publiques avaient l'intention de réaliser un investissement et pouvaient raisonnablement attendre de cette opération un rendement économique acceptable pour un investisseur privé, et puisque l'Italie a explicitement confirmé que le principe de l'investisseur privé en économie de marché ne s'applique pas dans la présente affaire, la Commission conclut que ces mesures n'étaient pas conformes au principe de l'investisseur en économie de marché.
7.1.2.5. Conclusions
(91)
La Commission considère que la présente affaire ne satisfait à aucune des quatre conditions établies par la Cour de justice dans l'affaire Altmark, et que les mesures en cause ne sont pas conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. Par conséquent, elle conclut que les mesures en cause, à savoir les apports de capitaux effectués pour financer les pertes subies par SO.G.A.S. en 2004, 2005 et 2006 confèrent un avantage économique à la société de gestion aéroportuaire.
7.1.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres
(92)
Pour ce qui est de la distorsion de concurrence, l'Italie a souligné que, selon les lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005, «les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun». Le texte cité se réfère toutefois à l'appréciation de la compatibilité des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et ne vise pas à exclure que le financement public de petits aéroports puisse constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(93)
En outre, la Commission rappelle que le point 40 des lignes directrices sur le secteur dans le secteur de l'aviation de 2005 prévoit également qu'«[a]u-delà de ces indications générales, il n'est cependant pas possible d'établir un diagnostic adapté à la diversité des situations possibles, notamment pour les aéroports des catégories C et D. C'est pourquoi toute mesure susceptible de constituer une aide d'État à un aéroport devra être notifiée afin notamment d'examiner son effet sur la concurrence et les échanges entre États membres et, le cas échéant, sa compatibilité.»
(94)
L'Aeroporto dello Stretto est l'un des trois aéroports de la région de Calabre, situé à l'extrémité sud de la péninsule italienne. Le trafic de l'aéroport est toujours resté en dessous du million de passagers (26). Au moment de l'application de la mesure en cause, l'aéroport appartenait par conséquent à la catégorie D des «petits aéroports régionaux», en vertu des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005. Toutefois, le trafic de passagers géré par l'aéroport en 2012 a doublé par rapport à 2004.
(95)
La Commission note que le marché de la gestion aéroportuaire, qui comprend les petits aéroports régionaux, est un marché concurrentiel, sur lequel interviennent une série de sociétés privées et publiques dans toute l'Union. Cet élément est également confirmé par le fait que l'Italie envisageait de privatiser partiellement la société gestionnaire de l'Aeroporto dello Stretto et qu'elle a, à cet effet, publié en 2007 un appel d'offres ouvert aux entreprises de tous les États membres de l'Union (voir considérant 32). Par conséquent, le financement public d'un organisme de gestion aéroportuaire peut fausser la concurrence sur le marché de la gestion des installations aéroportuaires. En outre, même les aéroports appartenant à différentes zones d'attraction peuvent opérer en concurrence les uns avec les autres pour attirer des passagers. En effet, dans une certaine mesure et pour certains passagers, plusieurs destinations différentes sont interchangeables. Par conséquent, le financement public en faveur des aéroports est susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges sur le marché du transport aérien de l'Union.
(96)
Dans le cas d'espèce, étant donné qu'à l'époque des faits, l'Aeroporto dello Stretto desservait principalement des destinations nationales et deux liaisons internationales (Paris et Malte) et que, grâce aux fonds reçus, l'aéroport a eu la possibilité de rester sur le marché et d'étendre considérablement son activité, la Commission considère que les mesures en cause peuvent avoir faussé la concurrence et affecté les échanges entre États membres.
7.1.4. Conclusions concernant l'existence d'une aide
(97)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les apports de capitaux en faveur de SO.G.A.S concédés par ses actionnaires publics pour compenser les pertes des exercices 2004, 2005 et 2006 constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.2. Légalité de l'aide
(98)
Les mesures en cause ont été mises en œuvre avant leur autorisation formelle par la Commission; ainsi, l'Italie n'a pas respecté l'obligation de suspension prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.
7.3. Compatibilité de l'aide
7.3.1. Compatibilité au regard des règles sur les SIEG
(99)
SO.G.A.S. soutient que l'aide en cause est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(100)
Cet article 106, paragraphe 2, dispose que «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union».
(101)
Cet article introduit une dérogation à l'interdiction d'octroi d'aides d'État au titre de l'article 107 du TFUE dans la mesure où l'aide est nécessaire et proportionnée pour assurer la fourniture de services d'intérêt économique général dans des conditions économiques acceptables. En vertu du paragraphe 3 de l'article 106 du TFUE, la Commission veille à l'application du même article, notamment en précisant les conditions du respect des critères de nécessité et de proportionnalité.
(102)
Avant le 31 janvier 2012, l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (ci-après, l'«encadrement SIEG de 2005») (27) et la décision SIEG de 2005 représentaient la réglementation adoptée par la Commission pour l'application de la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(103)
Le 31 janvier 2012, le nouveau paquet SIEG est entré en vigueur, et notamment l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (ci-après, l'«encadrement SIEG de 2011») (28) et la décision no 2012/21/UE de la Commission (29).
7.3.1.1. Compatibilité au sens de la décision no 2005/842/CE
(104)
Les mesures en cause ont été accordées en juin 2004, en juin 2005 et en décembre 2007. Le bénéficiaire affirme que ces mesures sont exemptées de l'obligation de notification en vertu de la décision no 2005/842/CE.
(105)
La décision no 2005/842/CE a déclaré compatibles les aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées dans le cadre du SIEG aux entreprises qui répondent aux conditions fixées dans ladite décision. En particulier, la décision no 2005/842/CE a déclaré compatibles les aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées aux aéroports i) dont le trafic annuel ne dépasse pas un million de passagers, ii) dont le chiffre d'affaires total avant impôt est inférieur à 100 millions d'EUR pendant les deux exercices précédant celui de l'octroi du service d'intérêt économique général et qui reçoivent une compensation d'obligations de service public, dont le montant annuel est inférieur à 30 millions d'EUR (30).
(106)
La décision no 2005/842/CE s'appliquait uniquement aux aides sous forme de compensations de service public correspondant à de réels services d'intérêt économique général. Pour pouvoir bénéficier de cette exemption, la compensation des obligations de service public au titre de l'exploitation du SIEG devait en outre respecter les conditions spécifiques prévues aux articles 4, 5 et 6 de la décision (31).
(107)
L'article 4 de la décision no 2005/842/CE prévoit que le service d'intérêt économique général doit être confié à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels indiquant notamment la nature et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation, ainsi que les mesures nécessaires pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations. L'article 5 de la décision no 2005/842/CE dispose que le montant de la compensation ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable. Enfin, l'article 6 de la décision no 2005/842/CE prévoit que les États membres procèdent à des contrôles réguliers afin de s'assurer que les entreprises ne bénéficient pas d'une compensation excédant le montant déterminé conformément à l'article 5.
(108)
Pour les raisons expliquées au point 7.1.2.1 de la présente décision, la Commission conclut que ni le bénéficiaire ni les autorités italiennes n'ont démontré que SO.G.A.S. avait été chargée d'obligations de service public clairement définies. En outre, ils n'ont pas démontré que les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations figuraient d'une quelconque manière dans les prétendus actes d'attribution qu'ils auraient adoptés. Il s'ensuit que les exigences énoncées aux articles 4, 5 et 6 de la décision no 2005/842/CE en ce qui concerne les actes d'attribution n'ont pas été respectées.
(109)
Par conséquent, la Commission estime que la compensation des pertes du gestionnaire de l'Aeroporto dello Stretto n'était pas compatible avec le marché intérieur, ni exemptée de l'obligation de notification sur la base de la décision no 2005/842/CE.
(110)
En outre, en l'absence de définition claire des obligations de service public imposées à SO.G.A.S., la mesure ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur et exemptée de l'obligation de notification préalable visée à l'article 10, point b), de la décision no 2012/21/UE. Par conséquent, la Commission a examiné si la mesure pouvait être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens du point 69 de l'encadrement SIEG de 2011, qui dispose que «la Commission appliquera les principes énoncés dans la présente communication à toute aide illégale sur laquelle elle statuera après le 31 janvier 2012, même si cette aide a été octroyée avant cette date.»
7.3.1.2. Compatibilité au regard de l'encadrement SIEG de 2011
(111)
Le point 16 de l'encadrement SIEG de 2011 définit les exigences nécessaires pour que l'attribution d'un SIEG puisse être considérée comme valable. En particulier, il est précisé plus loin, sous a), au point 16, que l'acte d'attribution doit indiquer clairement la nature et la durée des obligations de service public. Dès lors, pour les mêmes motifs que ceux déjà exposés au point 7.1.2.1 de la présente décision, les mesures d'aide en cause ne peuvent pas être considérées comme compatibles au sens de l'encadrement SIEG de 2011. En particulier, la gestion de l'aéroport dans son ensemble n'a pas été clairement confiée au bénéficiaire sous la forme d'un SIEG. La Commission n'a reçu aucun acte d'attribution définissant ex ante de manière univoque le SIEG confié au bénéficiaire, ni son droit à une compensation. En outre, aucun élément n'a été fourni à la Commission prouvant que les points 17 et 18 de l'encadrement SIEG de 2011 ont été respectés.
(112)
La Commission conclut par conséquent que la mesure d'aide en cause ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(113)
Par souci d'exhaustivité, la Commission relève que le point 9 de l'encadrement SIEG de 2011 établit que la compensation des SIEG accordée aux entreprises en difficulté doit être appréciée au regard des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.
(114)
Au cours de la phase d'évaluation préliminaire, l'Italie avait en effet soutenu que SO.G.A.S. était une entreprise en difficulté au sens de ces lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration. Toutefois, l'Italie avait également soutenu que les mesures en cause ne faisaient pas partie d'un plan de restructuration et qu'il n'existait pas de plan de cette nature. Par conséquent, dans sa décision d'ouverture, la Commission avait estimé que ces mesures ne pouvaient pas être considérées comme compatibles avec les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration.
(115)
Au cours de la procédure formelle d'examen, l'Italie n'a plus fait valoir que le gestionnaire de l'aéroport était en difficulté au moment de l'octroi des mesures d'aide et que, par conséquent, les aides étaient compatibles sur la base des lignes directrices précitées.
(116)
En l'absence d'éléments lui permettant d'apprécier la compatibilité des mesures en cause sur la base des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration, la Commission ne saurait déclarer ces mesures compatibles avec le marché intérieur en vertu des lignes directrices précitées.
7.3.2. Compatibilité au regard des nouvelles lignes directrices sur le secteur de l'aviation
(117)
Le 31 mars 2014, la Commission a adopté une communication intitulée «Lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes» (ci-après, les «nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation») (32). Elles s'appliquent aux aides au fonctionnement des aéroports octroyées avant le 31 mars 2014.
(118)
Les aides au fonctionnement octroyées avant l'entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation pourraient être déclarées compatibles pour la totalité des coûts d'exploitation qui ne sont pas couverts pour autant que les conditions suivantes soient remplies:
-
contribution à un objectif d'intérêt commun bien défini: cette condition est remplie, notamment, si l'aide renforce la mobilité des citoyens de l'Union et la connectivité des régions ou favorise le développement régional (33);
-
nécessité de l'intervention publique: l'aide doit cibler les situations dans lesquelles elle peut conduire à une amélioration substantielle que le marché n'est pas en mesure de fournir lui-même (34);
-
présence d'un effet d'incitation: cette condition est remplie s'il est probable qu'en l'absence de l'aide, et compte tenu de la présence éventuelle d'aides à l'investissement et du niveau de trafic, le niveau d'activité économique de l'aéroport concerné serait sensiblement réduit (35);
-
proportionnalité du montant de l'aide (aide limitée au minimum nécessaire): pour être proportionnées, les aides au fonctionnement en faveur des aéroports doivent se limiter au minimum nécessaire pour réaliser l'activité bénéficiant de l'aide (36);
-
prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges (37).
(119)
Selon les déclarations des autorités italiennes, la situation géographique périphérique et le développement insuffisant du transport de marchandises constituent de graves problèmes pour la région de Calabre, principalement à cause de l'absence d'infrastructures adéquates. L'Italie a déclaré que les mesures en cause font partie d'un projet plus large visant à renforcer le réseau des transports en Calabre. Ces mesures permettraient à SO.G.A.S d'améliorer les infrastructures et les services offerts par l'aéroport à la lumière de la nouvelle stratégie régionale qui vise à renforcer le réseau des transports et à rendre la région plus accessible.
(120)
Sur la base de ce qui précède, la Commission considère que les aides au fonctionnement octroyées à SO.G.A.S. ont contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun en vue d'améliorer l'accessibilité, la connectivité et le développement régional grâce au développement d'une infrastructure de transport aérien sûre et fiable.
(121)
Comme l'ont fait observer les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation, les aéroports de petite taille pourraient éprouver des difficultés à financer leurs activités sans apport de fonds publics. Selon le point 118 de ces nouvelles lignes directrices, les aéroports dont le trafic annuel est inférieur à 700 000 passagers peuvent ne pas être en mesure de couvrir une partie importante de leurs coûts d'exploitation. Le trafic de l'Aeroporto dello Stretto est toujours resté en dessous de 700 000 passagers. Par conséquent, la Commission considère que l'aide était nécessaire en ce qu'elle a permis une amélioration de la connectivité de la région de Calabre, que le marché n'était pas en mesure de fournir lui-même.
(122)
En l'absence de l'aide, les activités du bénéficiaire se seraient réduites de façon significative ou auraient même cessé. Dans le même temps, l'aide n'a pas excédé ce qui était nécessaire pour couvrir les pertes d'exploitation et elle était donc limitée au minimum nécessaire pour permettre l'exécution de l'activité faisant l'objet de l'aide.
(123)
Aucun autre aéroport ne se trouve dans la même zone d'attraction (38), puisque, comme il a été expliqué précédemment, l'aéroport le plus proche est situé à plus de 130 kilomètres. En outre, l'Italie a confirmé que l'infrastructure aéroportuaire a été mise à la disposition de toutes les compagnies aériennes à des conditions non discriminatoires. Ni les informations à disposition de la Commission, ni les observations des parties intéressées qui ont été présentées au cours de l'enquête n'ont mis en cause l'accès non discriminatoire à l'infrastructure.
(124)
À la lumière de ces considérations, la Commission conclut que les conditions de compatibilité énoncées par les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation sont remplies.
7.3.3. Conclusion sur la compatibilité de l'aide
(125)
Sur la base de l'évaluation qui précède, la Commission conclut que la mesure d'aide notifiée est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE.
(126)
Cette conclusion, formulée en vertu des règles en matière d'aides d'État, est sans préjudice de l'application d'autres dispositions du droit de l'Union, y compris dans le domaine de l'environnement.
8. CONCLUSIONS
(127)
La Commission estime que l'Italie a mis illégalement en œuvre l'aide en question, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Toutefois, sur la base de l'évaluation qui précède, elle a décidé de ne pas soulever d'objection à l'égard de l'aide, dans la mesure où elle est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et avec les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État mise à exécution par l'Italie en faveur de SO.G.A.S. S.p.A. (Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto), d'un montant égal à 6 392 847 EUR, est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 11 juin 2014.