РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 9 juillet 2014
concernant la mesure SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) mise en œuvre par le Danemark et par la Suède en faveur de Scandinavian Airlines
[notifiée sous le numéro C(2014) 4532]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/938/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision par laquelle la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à l'égard de l'aide SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
À la fin du mois d'octobre 2012, le Danemark, la Suède et la Norvège (ci-après les «États») ont contacté de manière informelle la Commission et l'Autorité de surveillance AELE (ci-après l'«Autorité») pour leur faire part de leur intention de participer à une nouvelle ligne de crédit renouvelable en faveur de Scandinavian Airlines (ci-après «SAS», le «groupe SAS» ou l'«entreprise»). Le 12 novembre 2012, les États ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, sans toutefois notifier officiellement la mesure à la Commission.
(2)
Le 14 novembre 2012, la Commission a ouvert une procédure d'office concernant la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Elle a adressé des demandes de renseignements au Danemark et à la Suède les 29 novembre 2012, 18 décembre 2012, 28 janvier 2013 et 18 février 2013, auxquelles les deux États ont répondu respectivement les 6 décembre 2012, 8 janvier 2013, 5 et 13 février 2013 et 22 mars 2013. Le Danemark et la Suède ont fourni des renseignements complémentaires par lettre datée du 3 juin 2013.
(3)
Par ailleurs, le 20 novembre 2012, la Commission a reçu une plainte de Ryanair, puis, le 4 février 2013, une plainte de la European Low Fares Airline Association (ELFAA), auxquelles le Danemark et la Suède ont réagi en présentant des observations par lettre datée du 22 mars 2013.
(4)
Par lettre du 19 juin 2013, la Commission a informé les autorités danoises et suédoises de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE») à l'égard de l'aide susmentionnée (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Les autorités danoises et suédoises ont présenté des observations sur cette décision par lettres datées du 19 août 2013.
(5)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2) le 28 septembre 2013. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations au sujet des mesures.
(6)
Le 28 octobre 2013, la Commission a reçu des observations du groupe SAS et de Foundation Asset Management Sweden AB (FAM) (3). Le 5 novembre 2013, elle a transmis ces observations aux autorités danoises et suédoises, en leur donnant la possibilité d'y répondre, ce qu'elles ont fait par lettres datées des 4 et 5 décembre 2013, indiquant qu'elles n'avaient pas l'intention de réagir aux observations du groupe SAS et de FAM.
(7)
La Commission a demandé un complément d'information au Danemark et à la Suède par lettre du 25 février 2014, à laquelle les deux États membres ont répondu le 25 mars 2014. En outre, par lettres datées du 5 et du 7 mars 2014, les autorités danoises et suédoises ont informé la Commission que SAS avait décidé d'annuler la nouvelle ligne de crédit renouvelable et d'étudier d'autres solutions pour renforcer son assise financière. L'annulation a pris effet le 4 mars 2014.
(8)
Par lettres datées du 4 et du 7 juillet 2014, la Suède et le Danemark, respectivement, ont accepté de renoncer aux droits que leur confère l'article 342 du TFUE en liaison avec l'article 3 du règlement no 1 et de permettre l'adoption et la notification de la présente décision en anglais.
(9)
Aux fins de la présente procédure, la Commission est seule compétente pour apprécier si les dispositions du TFUE ont été respectées par le Danemark et la Suède. En revanche, conformément à l'article 109, paragraphe 1, de l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), en liaison avec l'article 24 de l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, l'Autorité est compétente pour apprécier si les dispositions de l'accord EEE ont été respectées par la Norvège. De même, conformément à l'article 109, paragraphe 2, et au protocole 27 de l'accord EEE, en vue d'assurer une application uniforme dans tout l'EEE, l'Autorité et la Commission coopèrent, échangent des informations et se consultent sur toute question de politique de surveillance et sur les cas particuliers.
(10)
À la lumière de ce qui précède et compte tenu de la compétence parallèle des deux institutions en l'espèce, la Commission a coopéré avec l'Autorité et l'a consultée avant d'adopter la présente décision.
2. LE MARCHÉ SCANDINAVE DU TRANSPORT AÉRIEN
(11)
Entre 2001 et 2011, le marché scandinave du transport aérien (qui recouvre le Danemark, la Suède, la Finlande et la Norvège) aurait progressé de 126 % en termes de SKO (4). Pratiquement toute la croissance du marché scandinave du transport court-courrier est à mettre sur le compte des transporteurs à bas coûts, en particulier Norwegian Air Shuttle et Ryanair. En effet, il est estimé que ces transporteurs ont généré 90 % de la croissance au cours de cette période (5).
(12)
Malgré l'augmentation de l'importance des transporteurs à bas coûts, le principal acteur sur le marché scandinave reste SAS, qui détenait une part de marché estimée à 35,6 % en 2011, bien loin de ses records à plus de 50 % de la décennie précédente. Les parts de marché de Norwegian Air Shuttle et de Ryanair s'élevaient la même année à 18,7 % et 6,8 %, respectivement.
3. LE BÉNÉFICIAIRE
(13)
SAS est la compagnie aérienne nationale des États, la principale compagnie aérienne de Scandinavie et la huitième en Europe par la taille. Elle est également membre fondateur de Star Alliance. Le groupe, qui se compose de Scandinavian Airlines, Widerøe (6) et Blue1, a son siège à Stockholm, et son principal aéroport pivot pour l'Europe et les vols intercontinentaux est l'aéroport de Copenhague. En 2013, SAS a transporté environ 28 millions de passagers et a enregistré près de 42 milliards de SEK de recettes.
(14)
SAS est actuellement détenue à 50 % par les États: à 21,4 % par la Suède, à 14,3 % par le Danemark et à 14,3 % par la Norvège. Son principal actionnaire privé est la fondation Knut et Alice Wallenberg (ci-après la «fondation KAW»), qui détient 7,6 % du capital social, tandis que les actionnaires restants possèdent des participations égales ou inférieures à 1,5 %.
Tableau 1
Principaux actionnaires de SAS AB au 31 mars 2012 (7)
Actionnaire
Total (%)
Gouvernement suédois
21,4
Gouvernement danois
14,3
Gouvernement norvégien
14,3
Fondation Knut et Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banque nationale du Danemark
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS est en mauvaise posture financière depuis plusieurs années, enregistrant des pertes récurrentes entre 2008 et 2013. En novembre 2012, Standard and Poor's (S&P) a dégradé sa note de crédit, la faisant passer de B- à CCC+ (8). Ces difficultés se sont trouvées exacerbées par un environnement du marché caractérisé par des coûts de carburant élevés et une demande incertaine.
(16)
En particulier, il ressort des rapports annuels de l'entreprise qu'entre 2008 et 2012, SAS a subi des pertes considérables chaque année et a contracté des dettes financières nettes importantes.
Tableau 2
Principales données financières concernant SAS sur la période 2007-2012 (en millions de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(janvier-octobre)
Recettes
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Dettes financières nettes
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Résultat avant impôts
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Résultat net
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flux de trésorerie de l'exercice
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendement du capital investi - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rentabilité des capitaux propres après impôts - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Ratio de couverture des intérêts - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
En raison de la détérioration de sa situation financière, SAS a suivi un programme de réduction substantielle des coûts («Core SAS») en 2009/2010. Pour mettre en œuvre ce programme, l'entreprise a dû lever des fonds propres auprès de ses actionnaires, au moyen de deux émissions de droits: i) la première, en avril 2009, portant sur 6 milliards de SEK; et ii) la seconde, en mai 2010, portant sur 5 milliards de SEK (10).
(18)
Les difficultés financières de SAS ont culminé en 2012, lorsque l'entreprise a présenté le plan d'entreprise 4 Excellence Next Generation (ci-après le «plan 4XNG»), perçu par la direction de la compagnie aérienne comme celui de la dernière chance pour SAS (11). En outre, en novembre 2012, la presse s'est fait l'écho de la possibilité que SAS fasse faillite (12).
4. DESCRIPTION DE LA MESURE: LA NOUVELLE LIGNE DE CRÉDIT RENOUVELABLE DE 2012
(19)
Comme d'autres compagnies aériennes dans le monde, SAS a fait appel à des facilités de crédit externes pour conserver un niveau de liquidité minimum. Depuis le 20 décembre 2006, elle s'appuyait sur une ligne de crédit renouvelable arrivant à expiration en juin 2013 (ci-après l'«ancienne ligne de crédit renouvelable»). Cette ligne de crédit s'élevait à 366 millions d'EUR et était exclusivement alimentée par certaines banques [[…] (13)]. Elle était également assortie d'un certain nombre de clauses ou de conditions financières, telles que […].
(20)
En décembre 2011, en raison de la détérioration des résultats, la direction de SAS a décidé d'utiliser l'intégralité de l'ancienne ligne de crédit renouvelable. Après la demande de mise en faillite d'une de ses filiales (Spanair) en janvier 2012, l'entreprise a entamé des négociations avec les banques, avec lesquelles elle est parvenue à un accord sur une révision des clauses le 15 mars 2012. Cette révision a abouti à une augmentation du coût du recours à l'ancienne ligne de crédit renouvelable, à un resserrement des conditions d'utilisation et à l'obligation pour SAS de rembourser intégralement et immédiatement le montant prélevé. En outre, SAS a dû fournir aux prêteurs un plan de recapitalisation qui devait avoir été avalisé par son conseil d'administration et ses principaux actionnaires, à savoir les États et la fondation KAW.
(21)
Le plan de recapitalisation s'appuyait sur le plan 4XNG, qui était déjà en cours d'élaboration au début de 2012. Celui-ci répondait aussi à des préoccupations exprimées par […] concernant le plan d'entreprise existant de SAS, le plan 4 Excellence (ci-après le «plan 4X»), en mai 2012. Selon SAS, le plan 4XNG lui permettrait de se positionner comme une compagnie aérienne autonome sur le plan financier. Il définissait un certain nombre d'objectifs financiers que l'entreprise devait atteindre au cours de l'exercice 2014/2015, parmi lesquels une marge EBIT supérieure à 8 %, un taux de préparation financière supérieur à 20 % et un ratio de fonds propres (fonds propres/actifs) supérieur à 35 %. Le plan 4XNG était supposé permettre à SAS d'améliorer son résultat avant impôts d'environ 3 milliards de SEK par an, tandis que sa mise en œuvre nécessiterait des coûts de restructuration et des coûts ponctuels de l'ordre de 1,5 milliard de SEK.
(22)
Un autre objectif du plan 4XNG était de préparer l'entreprise à l'introduction de nouvelles règles comptables applicables aux retraites à partir de novembre 2013, dont on prévoyait qu'elles auraient une incidence négative sur les fonds propres du groupe SAS. En outre, le plan comprenait un engagement relatif à la mise en œuvre d'un plan de cession d'actifs et de financement, d'un montant total d'environ 3 milliards de SEK de produit net potentiel en espèces. La cession d'actifs comprenait (14): i) la vente de la filiale Widerøe, une compagnie aérienne régionale norvégienne (15), ii) la vente d'une participation minoritaire dans […], iii) la vente d'intérêts immobiliers aéroportuaires, iv) la sous-traitance de service d'escale (16), v) la vente de moteurs d'avion (17), vi) la vente et la cession-bail ou d'autres opérations de financement concernant […], vii) la sous-traitance de systèmes de gestion et de centres d'appel (18) et viii) la vente ou le financement garanti de trois avions Q400.
(23)
Les États insistent sur le fait que le plan 4XNG était autofinancé, ce qui signifie que SAS tirerait suffisamment de liquidités des opérations et des cessions d'activités annexes pour financer le coût initial de la mise en œuvre du plan. SAS s'inquiétait toutefois de la perception qu'avaient les investisseurs de sa mauvaise situation de trésorerie, due aux coûts initiaux élevés liés à la mise en œuvre du plan. En conséquence, l'entreprise a demandé une prolongation de l'ancienne ligne de crédit renouvelable en même temps que l'introduction de la nouvelle ligne de crédit renouvelable financée par les États et la fondation KAW. Toutefois, elle a fait valoir que ni l'ancienne ligne de crédit renouvelable (prolongée) ni la nouvelle ne seraient utilisées.
(24)
Les discussions sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable ont débuté le 4 juin 2012 (19). Initialement, conformément au plan de recapitalisation [voir le considérant 20 ci-dessus], les banques prêteuses dans le cadre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable ont demandé que les États procèdent à une nouvelle ouverture du capital (une émission de droits, par exemple), car elles ne souhaitaient pas financer seules une nouvelle ligne de crédit renouvelable. Les États ont cependant rejeté cette idée.
(25)
À l'issue de négociations, les banques ont accepté l'idée d'une nouvelle ligne de crédit renouvelable qui serait financée conjointement avec les États et la fondation KAW et serait structurée selon des conditions strictement égales, sans subordination ni droits de sûreté disproportionnés. Il convient de noter que la nouvelle ligne de crédit renouvelable devait initialement s'élever à [3-6] milliards de SEK, alors que les sûretés disponibles ne couvraient que [1-4] milliards de SEK. Le 22 octobre 2012, le montant de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a finalement été ramené à 3,5 milliards de SEK (environ 400 millions d'EUR).
(26)
La nouvelle ligne de crédit renouvelable était accordée par les mêmes banques que celles participant à l'ancienne [à une exception près (20)], les États et la fondation KAW. À cet égard, la moitié du financement provenait des États au prorata de leur participation dans SAS et l'autre moitié était fournie par les banques et la fondation KAW. Les États et la fondation KAW ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions (commissions, taux d'intérêt, clauses) que les banques.
(27)
Les principales caractéristiques de la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient les suivantes:
-
elle était divisée en deux facilités de, respectivement, 2 milliards de SEK (facilité A) et 1,5 milliard de SEK (facilité B), au financement desquels les États contribuaient pour moitié. Les conditions de prix dont les deux facilités étaient assorties incluaient une commission d'entrée, une commission d'engagement, une commission d'utilisation, une marge et une commission de sortie,
-
SAS devait remplir certaines conditions pour pouvoir utiliser la ligne de crédit renouvelable et ces conditions étaient plus contraignantes pour la facilité B que pour la facilité A (21),
-
la nouvelle ligne de crédit renouvelable reprenait l'ensemble des sûretés constituées pour l'ancienne ligne de crédit renouvelable et les prêteurs se voyaient en outre octroyer une sûreté sur l'ensemble des actions de Widerøe et tous les autres actifs fixes libres d'hypothèque du groupe SAS en décembre 2012. La nouvelle ligne de crédit renouvelable disposait donc d'une sûreté de premier rang sur un certain nombre d'actifs de SAS, notamment l'intégralité des actions des filiales Widerøe et SAS Spare Engine, 18 avions et un certain nombre de biens. La valeur comptable de ces sûretés était estimée à environ 2,7 milliards de SEK (environ 75 % de la nouvelle ligne de crédit renouvelable) et les sûretés étaient réparties au prorata entre la facilité A et la facilité B,
-
SAS ne pouvait utiliser la facilité B qu'après épuisement de la facilité A. Après le 1er janvier 2014, SAS n'aurait pu l'utiliser qu'une fois la vente des actifs ou des actions de Widerøe réalisée,
-
l'échéance de la nouvelle ligne de crédit renouvelable était fixée au 31 mars 2015.
(28)
Les modalités de cette ligne ont été arrêtées le 25 octobre 2012. Elles étaient toutefois subordonnées, entre autres, à l'approbation du parlement de chacun des États et à la signature d'accords avec les syndicats de pilotes et de personnel de cabine.
(29)
Les États ont présenté un rapport élaboré par CITI daté du 7 novembre 2012 qui visait à évaluer si un investisseur privé se trouvant dans une situation aussi proche que possible de celle des États aurait pu participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable selon des modalités similaires. Partant de l'hypothèse d'une mise en œuvre réussie du plan d'entreprise 4XNG dans son scénario de base, CITI concluait dans son rapport que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable allait générer un taux de rendement interne de l'ordre de [90-140] %, un retour sur l'argent comptant d'environ [4-9]x et une augmentation de la valeur comptable de près de [700-1 200] % (entre novembre 2012 et mars 2015). Le rapport concluait que le rendement exigé par les États serait donc au moins égal à celui exigé par des investisseurs privés se trouvant dans une position similaire. Toutefois, il n'examinait pas la probabilité de réussite de la mise en œuvre du plan 4XNG par SAS dans le scénario de base, ni l'effet qu'auraient des écarts par rapport au scénario de base, tels que, par exemple, l'impossibilité de monétiser des actifs non essentiels.
(30)
Le 19 décembre 2012, SAS a annoncé que toutes les conditions nécessaires à l'entrée en vigueur de la nouvelle ligne de crédit renouvelable (voir le considérant 28 ci-dessus) étaient réunies, y compris l'approbation parlementaire des États. Entre cette date et le 3 mars 2014, la nouvelle ligne de crédit renouvelable était effective et remplaçait l'ancienne (22).
(31)
Par lettre du 3 juin 2013, les autorités danoises et suédoises ont expliqué qu'à la suite de la vente de 80 % des actions de Widerøe (considérant 22 ci-dessus), les États et les banques prêteuses avaient convenu avec SAS d'une modification des modalités et conditions accompagnant la nouvelle ligne de crédit renouvelable, même si l'accord de modification n'avait pas encore été formellement signé. Dans les observations communiquées au cours de la procédure formelle d'examen, les autorités danoises et suédoises ont informé la Commission que la modification de la nouvelle ligne de crédit renouvelable avait été signée par toutes les parties et entrerait en vigueur lorsque l'opération concernant Widerøe serait achevée, c'est-à-dire le 30 septembre 2013. Ces modifications concernaient les éléments suivants:
-
la facilité A serait ramenée de 1,173 milliard de SEK à 0,8 milliard de SEK et son échéance serait prolongée de cinq mois, soit jusqu'au 1er juin 2014,
-
SAS s'engagerait à fournir [500-800] millions de SEK en espèces à titre de sûreté pour la facilité A; les [100-400] millions de SEK restants seraient garantis par les sûretés déjà mentionnées dans l'accord relatif à la nouvelle ligne de crédit renouvelable,
-
200 millions de SEK de la facilité A seraient annulés dès qu'une partie de l'activité de services d'escale serait cédée. À l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, le 4 mars 2014, SAS avait signé une lettre d'intention avec un acquéreur potentiel (23),
-
la facilité B serait ramenée de 1,5 milliard de SEK à 1,2 milliard de SEK.
5. DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
(32)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission exprimait ses doutes quant à la participation des États, de la fondation KAW et des banques à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à égalité de conditions (pari passu), principalement en raison des éléments suivants:
-
l'exposition antérieure des banques à un risque de crédit sur SAS du fait de leur participation à l'ancienne ligne de crédit renouvelable. En effet, les banques ont plus ou moins réduit leur contribution de moitié par rapport à l'ancienne ligne de crédit renouvelable et, de ce fait, diminué leur exposition globale au risque que représente SAS d'environ 50 % en termes de ligne de crédit renouvelable, tandis que les États (qui n'avaient perçu aucun rendement sur les émissions de droits de 2009 et 2010 étant donné la persistance des résultats négatifs de SAS) ont augmenté leur exposition au risque de crédit sur SAS,
-
le fait que SAS ait épuisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable en janvier 2012, ce qui aurait pu influencer la décision des banques prêteuses de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, afin d'éviter tout nouveau prélèvement et de s'assurer que leurs contributions ne seraient pas complètement perdues compte tenu des difficultés de l'entreprise,
-
le fait que la Commission ne puisse déterminer si la décision des États de continuer de soutenir financièrement SAS au cours des années précédentes a pu influencer la décision des banques de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. La Commission a aussi relevé que la participation des États était une exigence stricte pour que les opérateurs privés participent à la nouvelle ligne de crédit renouvelable,
-
la comparabilité de la participation de la fondation KAW à la nouvelle ligne de crédit renouvelable avec celle d'un investisseur privé, étant donné que la fondation KAW était exposée à un risque de crédit sur SAS non seulement du fait de son statut d'actionnaire, mais également par l'intermédiaire de la banque SEB.
(33)
La Commission s'interrogeait également sur le fait de savoir si la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pouvait ou non être considérée comme rationnelle du point de vue d'un actionnaire et si elle remplirait le critère de l'investisseur privé en économie de marché si elle ne se déroulait pas dans des conditions pari passu. À cet égard, la Commission a examiné si le plan 4XNG reposait sur des hypothèses suffisamment solides pour convaincre un investisseur privé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable et si les analyses de sensibilité effectuées dans le cadre du plan n'étaient pas trop optimistes.
(34)
À titre d'exemple, la Commission évoquait, entre autres, les données optimistes du plan concernant la croissance du marché en SKO et en PIB, ainsi que l'inflation nulle prévue pour la période 2015-2017. De même, elle se demandait s'il était possible de prévoir la réussite de la mise en œuvre de toutes les mesures de réduction des coûts et de cession d'actifs au moment de la signature de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(35)
En ce qui concerne les conditions et modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable et l'appréciation par CITI du rendement escompté de la participation des États à cette nouvelle ligne de crédit renouvelable, la Commission soulignait le fait que dans son rapport, CITI n'avait pas évalué le plan d'entreprise 4XNG ni procédé à une analyse de sensibilité du modèle financier, mais s'était contentée de se baser sur les informations qui lui avaient été communiquées. Elle faisait également remarquer que CITI n'avait pas évalué la sûreté de la nouvelle ligne de crédit renouvelable du point de vue d'un investisseur privé opérant en économie de marché et qu'elle n'avait pas envisagé l'incidence de scénarios alternatifs possibles fondés sur des hypothèses moins favorables (y compris une défaillance) pour l'analyse du rendement. À cet égard, la Commission notait que dans son rapport, CITI estimait que le risque de défaillance de SAS au cours des trois années suivantes était nul, ce qui semblait sous-estimé.
(36)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne pouvait exclure que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable donne lieu à un avantage en faveur de SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(37)
Enfin, si la nouvelle ligne de crédit renouvelable devait contenir une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission doutait qu'elle puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur. À cet égard, elle a examiné si un des motifs possibles de compatibilité énoncés dans le TFUE était applicable. En raison de la nature de la mesure et des difficultés de SAS, la Commission considérait que les seuls critères pertinents semblaient être ceux concernant les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE sur la base des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (24) (les «lignes directrices»). Toutefois, la Commission concluait à titre préliminaire que les conditions pour l'octroi d'une aide au sauvetage et à la restructuration énoncées dans ces lignes directrices ne semblaient pas remplies.
6. OBSERVATIONS CONCERNANT LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
6.1. Observations formulées par le Danemark et par la Suède
(38)
Le Danemark et la Suède soutiennent que leur participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était conforme aux conditions du marché, car elle était consentie pari passu avec les banques et KAW, ce qui exclut la présence d'une aide d'État.
(39)
Le Danemark et la Suède font valoir que SAS n'a jamais utilisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable tout le temps que les négociations sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable ont duré. Ils soulignent les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable en mars 2012 introduisant des conditions d'utilisation encore plus contraignantes et font valoir qu'à partir de la fin de juin 2012, les banques étaient ainsi en mesure de rejeter toute demande d'utilisation émanant de SAS. Le montant prélevé sur l'ancienne ligne de crédit renouvelable a été intégralement remboursé par SAS en mars 2012 et, à partir de cette date, SAS n'a plus utilisé cette ligne. En conséquence, les banques concernées pouvaient raisonnablement être considérées comme des investisseurs «extérieurs» participant à la nouvelle ligne de crédit renouvelable sur un pied d'égalité avec les États (25), sans exposition importante au risque de crédit sur SAS non assortie de sûretés (26).
(40)
En ce qui concerne la participation de la fondation KAW à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés des banques, les autorités danoises et suédoises sont d'avis que la fondation était exposée à un risque économique limité sur SEB et que celui-ci n'a pas pu avoir une influence sur sa décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(41)
De plus, le Danemark et la Suède soutiennent que le plan 4XNG était réaliste et qu'il pouvait être mis en œuvre avec succès. Ils maintiennent que tous les éléments et toutes les hypothèses, y compris les prévisions de recettes (RSKO) (27), les mesures d'économies et les cessions programmées, ont été soigneusement examinés pour atteindre les objectifs financiers fixés dans le plan 4XNG pour la période 2014-2015. En outre, le plan 4XNG (et toutes les hypothèses sur lesquelles il est fondé) a été analysé de manière approfondie par les conseillers financiers externes des États (Goldman Sachs) et des banques ([…]) et a été adapté pour tenir compte de leurs observations et de leurs recommandations. Le Danemark et la Suède soulignent aussi qu'au moment où les parties ont dû décider de leur participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, la perspective de réussite de la mise en œuvre du plan était renforcée par le fait qu'une condition préalable à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était la conclusion de nouveaux accords avec les syndicats. Par ailleurs, selon le Danemark et la Suède, l'évolution de la situation entre décembre 2012 et l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable le 4 mars 2014 a montré que le plan était bien parti pour mener aux résultats escomptés (28).
(42)
En ce qui concerne les modalités et conditions de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, le Danemark et la Suède font valoir que celles-ci étaient conformes aux conditions normales de marché, étant donné qu'elles sont similaires à celles d'opérations comparables et que la nouvelle ligne de crédit renouvelable était par ailleurs assortie d'une rémunération d'entrée supérieure et de conditions d'utilisation plus contraignantes que la plupart des opérations analysées. En ce qui concerne l'ensemble des sûretés fournies, le Danemark et la Suède indiquent que les risques financiers réels des banques prêteuses étaient négligeables, car la valeur estimée des sûretés dépassait largement le montant de la facilité A. De ce fait, en cas de liquidation, toutes les créances des banques prêteuses seraient honorées grâce aux sûretés constituées ou à la vente d'autres actifs de SAS susceptibles d'être cédés, comme […], sa participation dans […], etc. Cette affirmation est également confortée par l'annulation effective d'une grande partie des engagements souscrits au titre de la facilité A au cours du premier semestre 2013. Selon le Danemark et la Suède, cela montre que les banques ont agi de manière commerciale et avec prudence lorsqu'elles ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable au côté des États et de la fondation KAW.
(43)
Enfin, le Danemark et la Suède signalent que la participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable a généré un rendement important pour les prêteurs sans que SAS n'ait à utiliser la facilité. Tous ces éléments devraient permettre de considérer que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés des banques et de la fondation KAW était pleinement conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché.
6.2. Observations formulées par le groupe SAS
(44)
Le groupe SAS fait valoir que les États ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en leur qualité d'actionnaires, et non d'autorités publiques. Vu sous cet angle, la participation à un tel instrument était préférable à un apport de fonds propres, compte tenu du rendement important généré en faveur des actionnaires/prêteurs au moyen des commissions, ainsi que de la hausse attendue du cours de l'action.
(45)
En ce qui concerne le critère de l'égalité des conditions, le groupe SAS affirme que celui-ci était rempli étant donné que les banques n'étaient exposées à aucun risque de crédit sur SAS et que, de ce fait, il y avait lieu de les considérer comme des investisseurs «extérieurs». En outre, la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable n'a pas influencé le comportement des banques, car c'est SAS (et non les banques) qui a demandé à ce que les actionnaires participent à cette nouvelle ligne. Par ailleurs, le groupe SAS maintient que les banques ont décidé de prendre part à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions que les États et la fondation KAW sur la base des résultats très favorables de l'analyse des risques et des revenus.
(46)
Le groupe SAS confirme en outre l'affirmation du Danemark et de la Suède, selon laquelle les hypothèses qui sous-tendent le plan 4XNG étaient solides et assorties de prévisions très réalistes en ce qui concerne les trois principaux indicateurs, à savoir une croissance du marché en SKO, une croissance du PIB pour 2015-2017 et une inflation présumée nulle. De même, les risques liés à la mise en œuvre du plan ont été soigneusement soupesés par toutes les banques prêteuses, qui ont été particulièrement attentives à la RSKO, mesure clef de la rentabilité de la compagnie.
(47)
Simultanément, le groupe SAS fait valoir que l'ensemble des sûretés constituées avait été examiné à suffisance et que le risque que SAS soit dans l'incapacité de mettre en œuvre le plan 4XNG était limité. En témoigne le fait que la réalisation d'économies était une condition préalable à la participation des prêteurs à la nouvelle ligne de crédit renouvelable et que la conclusion de nouvelles conventions collectives en novembre 2012 était déterminante pour la réussite de la mise en œuvre du plan.
(48)
Le groupe SAS critique ensuite la Commission au motif qu'elle n'aurait pas pris en considération l'éventualité d'une faillite et le fait que les États auraient perdu la valeur de leur participation cumulée en l'absence de la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans ce contexte, il souligne que les États ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en leur qualité d'actionnaires stables de SAS en visant un retour sur investissement approprié.
(49)
Enfin, le groupe SAS indique que la mise en œuvre du plan 4XNG a permis de générer des recettes avant impôts de 3 milliards de SEK, ce qui a conduit à un résultat positif pour SAS sur la période allant de novembre 2012 à juillet 2013.
6.3. Observations formulées par FAM
(50)
Selon FAM, la société chargée de gérer les actifs de la fondation KAW, la décision de cette dernière de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été prise indépendamment de son intérêt dans SEB et de l'exposition de SEB au risque de crédit sur SAS. FAM fait valoir que la fondation ne détenait pas de participation majoritaire dans SEB et qu'on ne saurait pas non plus considérer qu'elle contrôle SEB.
(51)
FAM a examiné le plan 4XNG, les risques financiers associés et l'ensemble des sûretés constituées et a considéré qu'il était dans l'intérêt de la fondation KAW de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. À cet égard, elle a comparé deux scénarios: d'une part, la protection de l'investissement à long terme de la fondation dans SAS et les futurs rendements possibles de cet investissement, ainsi que les commissions élevées qui seraient versées par SAS au titre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, et, d'autre part, la liquidation de SAS, option qu'elle n'a pas jugée intéressante d'un point de vue économique.
(52)
FAM considère également, comme le Danemark, la Suède et le groupe SAS, que tous les actionnaires ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable dans des conditions égales, sans aucune forme de subordination, droits disproportionnés sur les sûretés ou autres modalités asymétriques. La décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'est fondée sur une analyse approfondie des perspectives de rentabilité offertes par un groupe SAS puissant et concurrentiel à l'avenir.
(53)
Enfin, FAM partage l'avis du Danemark et de la Suède selon lequel la décision prise par les banques prêteuses de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'est fondée sur des considérations commerciales, car leur exposition existante au risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable n'était que théorique. FAM fait valoir que les banques avaient encore moins d'incitations à participer que les États et la fondation KAW, qui pouvaient escompter une hausse du cours de l'action. Elle maintient donc qu'il y a lieu de considérer que le critère de la participation pari passu est rempli.
7. APPRÉCIATION DE LA MESURE
7.1. Présence d'une aide d'État
(54)
Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(55)
La notion d'aide d'État s'applique donc à tout avantage financé par des ressources d'État et octroyé directement ou indirectement par l'État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés par l'État.
(56)
Pour constituer une aide d'État, une mesure doit être exécutée au moyen de ressources d'État et doit être imputable à l'État. En principe, les ressources d'État sont les ressources d'un État membre et de ses pouvoirs publics, ainsi que les ressources d'entreprises publiques sur lesquelles les autorités publiques peuvent exercer un contrôle direct ou indirect.
(57)
On ne saurait nier que la mesure en question comportait des ressources d'État, dès lors qu'elle était financée par des ressources provenant du budget des États, ni qu'elle était imputable à l'État. En particulier, il est à noter que les parlements danois et suédois ont approuvé la participation des deux États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable (considérant 30 ci-dessus).
(58)
La mesure en question doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et être susceptible d'affecter les échanges entre États membres.
(59)
Selon une jurisprudence constante, lorsqu'une aide financière accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l'Union, il y a affectation, ne fût-ce que potentielle, des échanges entre États membres et de la concurrence (29). À cet égard, la Commission est d'avis que tout avantage économique potentiel accordé à SAS au moyen de ressources d'État remplirait cette condition. SAS est en concurrence avec d'autres compagnies aériennes dans l'Union européenne et au sein de l'EEE, en particulier depuis l'entrée en vigueur du troisième volet de libéralisation du transport aérien («troisième paquet») le 1er janvier 1993 (30). En outre, pour des voyages sur des distances relativement plus courtes au sein de l'Union européenne, l'avion est en concurrence avec le rail et la route et, de ce fait, les transporteurs routiers et ferroviaires pourraient aussi être affectés.
(60)
Le seul élément de la notion d'aide d'État qui est donc en cause est la question de savoir si la mesure a conféré à SAS un avantage économique sélectif indu.
(61)
Compte tenu de l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable le 4 mars 2014, la Commission a apprécié si cette nouvelle ligne avait ou non conféré un avantage économique sélectif indu à SAS entre sa mise en place, en 2012, et son annulation, en 2014.
7.2. Avantage économique en faveur de SAS
(62)
Pour déterminer si une aide d'État a été accordée ou non à SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission appréciera si la compagnie aérienne a reçu un avantage économique dont elle n'aurait pas bénéficié dans les conditions normales du marché. Pour examiner ce point, la Commission applique le critère de l'investisseur privé en économie de marché, selon lequel on ne serait pas en présence d'une aide d'État lorsque, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille comparable à celle des organismes publics concernés, opérant dans les conditions normales d'une économie de marché, aurait pu être amené à exécuter la mesure en question en faveur du bénéficiaire.
(63)
Selon ce critère, la Commission doit donc apprécier si un investisseur privé aurait conclu l'opération en cause aux mêmes conditions. Le comportement de l'investisseur privé hypothétique est celui d'un investisseur prudent qui souhaite maximiser ses bénéfices, mais sans courir trop de risques par rapport au rendement à escompter (31).
(64)
En principe, un apport de capitaux sur fonds publics n'implique pas l'octroi d'une aide d'État si cet apport a lieu concomitamment avec un apport significatif de capital de la part d'un investisseur privé effectué dans des conditions comparables (pari passu) (32).
7.2.1. Participation pari passu des États, de la fondation KAW et des banques à la nouvelle ligne de crédit renouvelable
(65)
La Commission constate que les banques prêteuses participant à la nouvelle ligne de crédit renouvelable avaient également participé à l'ancienne. Dans le cadre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, cependant, les États ont augmenté leur exposition au risque de crédit sur SAS, alors que les banques l'ont réduite environ de moitié (ramenée de 366 millions d'EUR à environ 200 millions d'EUR) et, de ce fait, ont réduit leur exposition globale existante au risque de crédit sur SAS dans le cadre d'une ligne de crédit renouvelable d'environ 50 %. Compte tenu de cette situation, la Commission avait indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure qu'elle doutait que l'argument de la participation pari passu puisse être admis, étant donné que les États et les banques ne semblaient pas se trouver dans des situations comparables.
(66)
Le Danemark, la Suède et le groupe SAS font valoir que les banques prêteuses n'étaient aucunement exposées à un risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable lorsqu'elles ont négocié leur participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Il aurait donc fallu considérer les banques comme des investisseurs «extérieurs» se trouvant dans une situation comparable à celle des États et de la fondation KAW.
(67)
La Commission note que SAS avait complètement épuisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable en janvier 2012 (considérant 20 ci-dessus). De fait, les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable en mars 2012 comprenaient, entre autres, une condition de remboursement intégral et immédiat du montant prélevé. Les montants ont été entièrement remboursés en mars 2012 et les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit adoptées le même mois ont rendu l'utilisation ultérieure de la facilité extrêmement difficile pour SAS (33). De même, SAS a été tenue de présenter, en juin 2012 au plus tard, un plan de recapitalisation qui devait être avalisé par son conseil d'administration et les principaux actionnaires, à savoir les États et la fondation KAW. Ce plan a dans un premier temps été rejeté par les banques. Ce n'est qu'en novembre 2012 que les États, après avoir soigneusement étudié le plan 4XNG révisé, ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, suivis en cela par les banques.
(68)
En conséquence, les autorités danoises et suédoises et le groupe SAS affirment que SAS s'est trouvée, dans la pratique, privée de la possibilité d'utiliser l'ancienne ligne de crédit renouvelable. En toute connaissance de la situation, les banques ont dû choisir entre le maintien de l'ancienne ligne de crédit renouvelable jusqu'à son terme en juin 2013 et la participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions que les États et la fondation KAW, malgré le fait que ces derniers, en tant qu'actionnaires, avaient davantage de raisons de participer, mus par l'espoir de voir la valeur de leurs actions augmenter après la mise en œuvre du plan 4XNG.
(69)
Bien que la Commission juge probable que les banques (au moins celles n'ayant aucune autre exposition au risque de crédit sur SAS non couverte par des sûretés) n'étaient pas exposées matériellement à l'ancienne ligne de crédit renouvelable au moment où elles devaient décider de leur participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, elle est aussi d'avis qu'il existait néanmoins un risque que SAS puisse remplir les conditions permettant un prélèvement avant que la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne soit mise en place. Le fait que cela ne se soit pas produit et que l'ancienne ligne de crédit renouvelable n'ait pas été utilisée après son remboursement intégral en mars 2012 importe peu à cet égard. Sur la base de ce qui précède, il apparaît que les banques se trouvaient exposées dans une certaine mesure au risque de crédit sur SAS au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable, contrairement aux États (et à la fondation KAW). En conséquence, la Commission ne saurait accepter l'argument avancé par les autorités danoises et suédoises selon lequel les banques ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en tant qu'investisseurs «extérieurs», nonobstant leur exposition au risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable.
(70)
En outre, la Commission ne saurait souscrire à l'argument du Danemark et de la Suède selon lequel l'exposition de certaines banques au risque de crédit découlant de facilités bilatérales liées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable (34) ne comportait pas de risque financier pour les banques au cours de la période pendant laquelle la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été négociée étant donné que ces facilités n'auraient pas pu être utilisées à moins que l'ancienne ligne de crédit renouvelable ne soit épuisée. Comme indiqué ci-dessus, il existait un risque, certes faible, que les conditions permettant d'utiliser la ligne de crédit renouvelable soient remplies malgré le fait qu'après les modifications apportées en mars 2012 et l'introduction de conditions strictes, la probabilité que SAS utilise l'ancienne ligne de crédit renouvelable était très faible.
(71)
De plus, il apparaît que certaines banques étaient exposées à un risque de crédit sur SAS à d'autres titres. Par exemple, en plus de sa participation à l'ancienne ligne de crédit renouvelable, […] était - au 30 septembre 2012 - exposée à un risque sur SAS découlant d'une ligne de crédit bilatérale non garantie (et non utilisée) s'élevant à [200-600] millions de SEK, ainsi qu'à un risque lié à l'utilisation de cartes de crédit non garantie s'élevant à [500-900] millions de SEK. Cette banque aurait donc pu devoir couvrir les coûts liés au remboursement des clients si SAS avait annulé les vols correspondants. Même si cette exposition non garantie au risque lié à l'utilisation de cartes de crédit ne représentait que [0-2] % du portefeuille total de crédit de […], qui s'élevait à environ [1 000-3 000] milliards de SEK, elle n'en constituait pas moins un risque financier et, de ce fait, il ne saurait être admis que […] se trouvait dans une situation comparable à celle des États au moment de décider de sa participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(72)
Par ailleurs, trois autres banques se trouvaient exposées à un risque de crédit sur SAS au titre de facilités en cours relatives au financement d'avions ([…], par exemple). Même si les États avancent que les financements étaient garantis par les avions eux-mêmes et ne représentaient pas un risque financier pour les banques qui auraient facilement pu revendre ces derniers sur le marché, cela n'a pas été matériellement prouvé. Il est difficile de savoir si, en cas de vente d'un avion en urgence, le montant total aurait effectivement été récupéré.
(73)
En outre, dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission se demandait si le comportement des banques aurait pu avoir été influencé par celui des États, étant donné le soutien financier continu apporté par ces derniers à la compagnie aérienne au cours des années précédentes (émissions de droits de 2009 et 2010, par exemple). Par ailleurs, les banques n'étaient disposées à participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable qu'à la condition que les États y participent aussi, comme il est expliqué aux considérants 23 et 24 ci-dessus.
(74)
En principe, la Commission considère que la condition de participation pari passu ne peut pas être applicable lorsque l'intervention des États est une obligation stricte exigée pour la participation des opérateurs privés à l'opération.
(75)
Dans le cadre de la procédure formelle d'examen, le Danemark, la Suède et le groupe SAS ont avancé qu'à aucun moment lors des négociations de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, les banques ne se sont senties «contaminées» par le comportement passé des États et leur volonté continue d'aider SAS malgré le fait que les recettes tirées des émissions de droits de 2009 et 2010 ont été inférieures à celles que les États avaient prévues.
(76)
La Commission ne saurait exclure la possibilité qu'aucun opérateur privé n'ait été disposé à investir dans une entreprise affichant un tel bilan et des projections imprévisibles, n'eût été la participation des États. Simultanément, il ne saurait non plus être exclu que les États, qui avaient refusé d'apporter de nouveaux fonds propres et de participer à une nouvelle ligne de crédit renouvelable subordonnée, n'aient plus été disposés à engager des fonds supplémentaires dans SAS. Nonobstant ces considérations, la Commission n'est toujours pas convaincue que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable se soit faite pari passu avec celle des banques prêteuses, compte tenu du fait que la participation des États a abouti à une réduction d'environ 50 % de l'exposition globale de ces dernières au risque de crédit sur SAS lié à la ligne de crédit renouvelable, alors que, simultanément, les États augmentaient leur exposition.
(77)
En ce qui concerne la question de savoir si le comportement de la fondation KAW pourrait servir de référence pour établir le comportement d'un investisseur privé, la procédure formelle d'examen a montré que l'exposition de la fondation au risque de crédit sur SAS par l'intermédiaire de sa participation dans SEB était inférieure à celle indiquée dans la décision d'ouvrir la procédure. Compte tenu du fait que la fondation KAW n'est qu'un actionnaire minoritaire de SEB et que l'exposition de SEB au risque de crédit sur SAS était limitée, on peut avancer que la participation de la fondation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était motivée par des perspectives de rentabilité de l'investissement.
(78)
De plus, la procédure formelle d'examen n'a pas permis à la Commission de conclure avec certitude que l'opération en question s'est faite pari passu.
(79)
Indépendamment de l'appréciation du critère pari passu, la Commission a aussi examiné si la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pouvait ou non être considérée comme rationnelle du point de vue d'un actionnaire et si elle respecterait le critère de l'investisseur en économie de marché si elle ne se déroulait pas dans des conditions pari passu.
7.2.2. Appréciation de la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à l'aune du critère de l'investisseur privé en économie de marché
(80)
La question qu'il y a lieu de trancher consiste à savoir si un investisseur privé se trouvant dans la même position que les États, c'est-à-dire actionnaire existant de SAS et confronté à une situation similaire à celle que connaissaient les États en 2012, aurait accepté de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à des conditions et selon des modalités similaires (35).
(81)
Les analyses indépendantes effectuées par les conseillers financiers externes (Goldman Sachs International et CITI pour les États, et […] pour les prêteurs) avant l'acceptation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable sont instructives à cet égard. Selon le Danemark et la Suède, les États n'ont pris la décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable qu'après un examen approfondi du plan 4XNG par leurs conseillers externes et une adaptation des modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(82)
En réponse aux réserves émises par la Commission dans sa décision d'ouvrir la procédure quant à la portée du rapport élaboré par CITI, le Danemark et la Suède ont précisé que leur décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'appuyait sur toutes les analyses préparées par leurs conseillers financiers et que le rapport de CITI ne devait donc pas être pris en considération isolément.
(83)
Les conseillers financiers avaient pour mission, entre autres, de fournir une analyse critique du plan 4XNG et de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, ainsi que des sensibilités et vulnérabilités y associées. Cette analyse a été menée sur la base de rapports successifs s'intéressant aux performances passées de SAS et à d'autres critères de référence propres au secteur. Les conseillers ont formulé une série de recommandations concernant des stratégies d'atténuation des risques tant pour le plan 4XNG que pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Sur la base de ces avis, les États ont demandé qu'un certain nombre d'adaptations soient apportées au plan 4XNG (pour accélérer les mesures d'économies et permettre des initiatives supplémentaires), ainsi qu'aux modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable pour réduire la probabilité d'une utilisation.
(84)
Lors de l'analyse du plan 4XNG, les conseillers externes ont recensé les principaux éléments de risque, parmi lesquels les objectifs en matière d'économies, les cessions et la pression sur l'indicateur RSKO, et y ont prêté une attention particulière. Cette évaluation des risques a abouti, entre autres, aux constatations suivantes:
-
Objectifs en matière d'économies
Sur la base des conseils extérieurs reçus, le plan 4XNG a été modifié et renforcé pour y inclure des mesures d'économies portant sur environ [1-4] milliards de SEK par an (l'objectif initial n'était que de [1-4] milliards de SEK par an). Le non-respect des objectifs en matière d'économies avait été identifié comme un élément d'inquiétude, mais une mesure cruciale pour éliminer le risque pour le plan 4XNG avant la finalisation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été la conclusion de nouvelles conventions collectives comprenant des réductions de salaires et de prestations, ainsi que la modification du régime de retraite en novembre 2012. Cela a permis de réaliser des économies directes d'un peu moins de [0-3] milliards de SEK par an, dont […] devaient, à la demande des États, avoir été obtenues avant que la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne puisse prendre effet.
-
Cessions
Après que les hypothèses initiales concernant les cessions d'actifs ont été remises en cause par le conseiller financier externe, et au vu de nouvelles informations recueillies au cours de la procédure, la liste définitive des cessions prévues dans le plan 4XNG a été modifiée par rapport à la liste initialement présentée par SAS (36). Le conseiller financier des États a finalement conclu que les cessions (pour un montant estimé à environ 3 milliards de SEK) prévues dans le plan 4XNG définitif étaient réalisables dans le délai envisagé. En outre, la nouvelle ligne de crédit renouvelable contenait des dispositions relatives au calendrier de vente de Widerøe, ainsi qu'à la stricte affectation des recettes tirées de cette cession au remboursement de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
-
Pression sur l'indicateur RSKO
Les hypothèses sous-jacentes concernant le rendement et la pression sur l'indicateur RSKO ont été analysées et jugées raisonnables compte tenu des données utiles concernant les tendances historiques, de prévisions de tiers et de l'évolution connue du contexte concurrentiel à l'époque. Il n'a donc pas été considéré que ces hypothèses présentaient un risque important pour la bonne exécution du plan 4XNG.
(85)
En ce qui concerne les doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure concernant l'optimisme affiché pour certains indicateurs du plan 4XNG (croissance du marché en SKO, prévisions de croissance du PIB et inflation nulle sur la période 2015-2017), les renseignements communiqués par le Danemark, la Suède et le groupe SAS au cours de la procédure formelle d'examen montrent que ces estimations tenaient spécialement compte des principaux marchés sur lesquels SAS est présente. Il a notamment été tenu compte de l'exposition de la compagnie plus prononcée vers le nord de l'Europe que vers le sud, ainsi que de son exposition aux marchés américain et asiatique. Les renseignements communiqués indiquent également que l'inflation des coûts estimée à 0 % par an sur la période 2015-2017 découle directement d'un taux d'inflation sous-jacent de 2 % par an (conforme au niveau estimé pour l'Union européenne) et de l'hypothèse qu'il serait possible de le neutraliser grâce à de nouvelles mesures d'économies.
(86)
En ce qui concerne l'absence d'analyse de sensibilité dans l'examen du TRI présenté dans le rapport de CITI (voir le considérant 35 ci-dessus), ainsi que les craintes initiales de la Commission concernant l'incidence potentielle de scénarios moins optimistes, la Commission a reçu des renseignements complémentaires du Danemark et de la Suède, dans leurs réponses à la décision d'ouvrir la procédure, concernant la portée de l'analyse de sensibilité effectuée. À cet égard, Goldman Sachs a présenté une série de tests de sensibilité au cours de l'élaboration du plan 4XNG sur la période allant de juin à septembre 2012. Une analyse révisée en septembre 2012 indiquait que SAS ne tomberait pas à court de liquidités même dans les scénarios pessimistes présentés, autrement dit que dans tous les cas analysés, la liquidité de SAS resterait supérieure au niveau le plus bas du corridor fixé pour la ligne de crédit renouvelable. Toutefois, pour préserver la confiance du marché, il a été estimé qu'un mécanisme de soutien à la liquidité était nécessaire et que la ligne de crédit renouvelable restait l'option la plus réaliste pour une telle liquidité de réserve.
(87)
La Commission note donc les examens financiers successifs du plan 4XNG (notamment l'analyse et le test approfondis de plusieurs de ses éléments). Elle constate également les demandes des États qui s'en sont suivies, visant à diminuer les risques liés à la mise en œuvre et à arrêter un plan de restructuration consolidé avant de s'engager dans la nouvelle ligne de crédit renouvelable. De telles mesures semblent conformes à celles attendues d'un investisseur privé prudent opérant en économie de marché. Nonobstant cela, il reste nécessaire de déterminer si les modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient ou non conformes à ce qu'un investisseur privé en économie de marché, dans la même situation que les États, c'est-à-dire actionnaire existant de l'entreprise, aurait accepté.
(88)
Le Danemark, la Suède et le groupe SAS ont expliqué qu'une caractéristique particulière du secteur des compagnies aériennes est la nécessité de maintenir un taux élevé de préparation financière pour entretenir la confiance des clients et des parties prenantes en la capacité de l'entreprise à poursuivre son activité. Compte tenu des difficultés financières que rencontrait SAS en 2012 et de sa situation d'alors en matière de liquidité, il est probable que les États, en tant qu'actionnaires de SAS, ont été incités à participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pour éviter des pertes plus importantes ou la faillite en cas de fuite des liquidités devant l'entreprise.
(89)
À cet égard, les États semblent s'être notamment inspirés des recommandations formulées par les conseillers financiers indépendants lors de la finalisation des modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable. En effet, il apparaît que ces dernières avaient collectivement pour objectif d'atténuer les principaux risques commerciaux identifiés. À titre d'exemple, comme indiqué au considérant 84 ci-dessus, une condition essentielle préalable à la mise en œuvre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable était la bonne exécution de nouvelles conventions collectives conclues avec le personnel volant. En outre, il est apparu que les conditions d'utilisation applicables à la facilité B rendaient très improbable tout recours à celle-ci avant mars 2015 (37). Les clauses financières jointes à la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient également structurées de manière que, sauf dans le cas où SAS aurait été capable de réaliser les grandes projections financières contenues dans le plan 4XNG, elle n'aurait pas eu accès à la ligne de crédit renouvelable ou elle aurait dû rembourser tout montant qui se serait trouvé prélevé à ce moment (38).
(90)
Par ailleurs, la Commission a reçu des informations complémentaires concernant l'adéquation de la sûreté sous-jacente constituée pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans un rapport daté de mai 2012, […] fournissait une estimation indépendante de Widerøe et de certains actifs corporels (parmi lesquels des moteurs de rechange, les avions correspondants, un certain nombre de petites propriétés et certains équipements) qui ont ensuite été utilisés comme sûretés pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Même si l'accent était mis sur Widerøe, actif le plus important dans l'ensemble des sûretés fournies, et si l'appréciation des autres actifs était fondée sur des informations plus limitées, l'estimation globale aboutissait à une valeur totale des actifs de l'ordre de [1-4]-[3-6] milliards de SEK. La valeur totale estimée des actifs utilisés à titre de sûretés était donc supérieure au montant de la facilité A. Selon le Danemark et la Suède, ce niveau a été jugé suffisant pour sécuriser les prêteurs de la nouvelle ligne de crédit renouvelable dès lors que, comme indiqué ci-dessus, la probabilité que SA ait jamais recours à la facilité B était considérée comme négligeable.
(91)
Les risques financiers réels associés à la nouvelle ligne de crédit renouvelable se sont trouvés encore atténués par des dispositions concernant le prépaiement obligatoire et/ou l'annulation des engagements souscrits au titre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable si SAS cédait certains actifs ou optait pour d'autres solutions de financement. Ces dispositions avaient pour effet de réduire la perte potentielle au fil du temps. Et de fait, à la suite de la vente de Widerøe et conformément à un accord entré en vigueur du fait de cette vente en septembre 2013 (voir le considérant 31 ci-dessus), le volume global de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été réduit de 3,5 milliards de SEK à 2 milliards de SEK.
(92)
Il apparaît donc qu'une série de mesures exhaustives et cohérentes ont été prises, visant spécifiquement à garantir la poursuite de la viabilité de SAS sur la période 2012-2015 et à limiter les principaux risques financiers liés à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(93)
En outre, la Commission reconnaît la nécessité de déterminer si un investisseur privé comparable se trouvant dans une situation similaire à celle des États (c'est-à-dire actionnaire existant de SAS) aurait pu être incité à accorder la mesure en question au bénéficiaire. Pour ce faire, il est aussi utile d'examiner les situations contrefactuelles possibles qui découleraient de l'absence de la mesure.
(94)
À cet égard, le Danemark, la Suède et le groupe SA avancent dans leurs observations en réponse à la décision d'ouvrir la procédure que la faillite aurait été probable si la nouvelle ligne de crédit renouvelable n'avait pas été accordée en 2012. Selon le Danemark et la Suède, cette faillite aurait équivalu à une perte cumulée de 1 044 millions de SEK pour les États, soit la valeur de leur participation agrégée. Un autre élément à prendre en considération avait aussi trait à la perspective de renoncer à d'éventuels gains en capital futurs au cas où le plan 4XNG aurait été mis en œuvre avec succès. Par comparaison, le Danemark et la Suède estiment, dans leurs observations, que si SAS faisait défaut sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable, la perte cumulée possible résultant de la participation collective des États et de leurs contributions se serait élevée, dans le scénario le plus extrême, aux environs de [1 000-3 000] millions de SEK (39).
(95)
Par conséquent, en cas de faillite de SAS, la perte supplémentaire possible liée à la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable (environ 447,5 millions de SEK sur la base de l'exemple indicatif fourni par le Danemark et la Suède) semble relativement limitée par rapport à celle qui aurait en tout état de cause été subie du fait de la participation des États au capital de SAS. Il apparaît que la comparaison entre cette hausse des pertes relativement limitée dans le scénario pessimiste pour les États (faillite) et l'issue potentielle favorable pour les États en cas de mise en œuvre réussie du plan 4XNG, plaide encore en faveur de la décision prise par les États de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans le scénario de base le plus optimiste, le rapport de CITI estimait les gains en capital potentiels pour les États à [7 000-12 000] millions de SEK au total. Toutefois, même si, dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des réserves quant à la nature optimiste de telles projections de croissance, elle reconnaît la possibilité que, même dans des scénarios plus prudents, les gains potentiels dans un scénario favorable aient pu être nettement supérieurs aux pertes potentielles dans un scénario défavorable.
(96)
La Commission prend donc note de l'appréciation des risques susmentionnée, ainsi que de l'examen et des tests approfondis du plan 4XNG, des vérifications supplémentaires fournies en ce qui concerne les sûretés sous-jacentes (40), des dispositions relatives à l'annulation et au prépaiement qui réduisaient la perte potentielle au fil du temps (41) ainsi que des diverses autres mesures visant à atténuer les risques intégrées dans les modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable (42). À la lumière de ce qui précède, la décision des États de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable semble conforme au comportement d'un opérateur privé mû par la perspective d'un retour sur investissement normal compte tenu de la situation de l'entreprise à l'époque.
(97)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les États, en leur qualité d'actionnaires existants de SAS, ont été guidés par des perspectives de rentabilité raisonnables et réalistes lorsqu'ils ont pris la décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés de la fondation KAW et des banques prêteuses au cours de la période comprise entre décembre 2012 et mars 2014. Cette participation ne comporte donc aucune aide favorisant SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.3. Conclusion sur la présence d'aide d'État
(98)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la participation du Danemark et de la Suède à la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(99)
Enfin, la Commission note que le Danemark et la Suède ont accepté que la présente décision soit adoptée et notifiée en anglais,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le financement de Scandinavian Airlines au moyen de la nouvelle ligne de crédit renouvelable que le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède ont mise en œuvre en décembre 2012 ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
Le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 juillet 2014.