РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 2 octobre 2013
relative à la compensation en faveur de Simet SpA pour des services publics de transport fournis entre 1987 et 2003 [aide d’État SA.33037 (2012/C) - Italie]
[notifiée sous le numéro C(2013) 6251]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/201/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par notification électronique du 18 mai 2011, les autorités italiennes ont notifié, conformément à l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), l’octroi d’une compensation en faveur de Simet SpA (ci-après «Simet») pour des services interrégionaux de transport de voyageurs par autocars - fournis entre 1987 et 2003 - dans le cadre d’une obligation de service public, en exécution d’un arrêt du Consiglio di Stato [Conseil d’État], l’organe juridictionnel suprême en charge des questions administratives en Italie (ci-après la «mesure notifiée»). Cette notification a été enregistrée sous le numéro SA.33037.
(2)
Les 12 juillet 2011, 5 octobre 2011, 20 février 2012, 2 et 28 mars 2012 et 17 avril 2012, les autorités italiennes ont présenté des informations complémentaires au sujet de la mesure notifiée.
(3)
Par lettre du 31 mai 2012, la Commission a notifié aux autorités italiennes sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (ci-après la «décision d’ouverture»).
Les observations suivantes ont été reçues dans les délais convenus:
-
les autorités italiennes ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture par lettres datées du 1er juin 2012, du 24 septembre 2012 et du 11 octobre 2012,
-
le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d’ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. La Commission a reçu ses observations en date du 4 août 2012, du 31 octobre 2012 et du 13 décembre 2012,
-
les autorités italiennes ont commenté les observations dudit tiers intéressé par lettres datées du 28 novembre 2012, du 4 décembre 2012, du 19 décembre 2012 et du 10 janvier 2013.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
2.1. LA SOCIÉTÉ ET LES SERVICES FOURNIS
(4)
Simet est une société privée qui propose des services de transport de voyageurs par autocars sur la base de concessions accordées par l’État italien en vertu de la loi no 1822/39 (2). Plus spécifiquement, Simet exploite un réseau de liaisons interrégionales régulières par autocars entre la Calabre et d’autres régions d’Italie. Outre ces services, qui comptent pour environ les deux tiers de ses recettes, Simet fournit aussi d’autres services, notamment dans les domaines du transport international, du tourisme et de la location d’autocars avec chauffeur (3), lesquels représentent le tiers restant des recettes totales de la société.
(5)
En octobre 1999, Simet a introduit, pour la première fois, auprès du ministère italien des infrastructures et des transports (ci-après le «ministère»), une demande de compensation pour les obligations de service public de transport interrégional par autocars que l’entreprise assurait depuis 1987 (4). Le ministère susmentionné a rejeté ladite demande, de même que celles introduites ultérieurement, en faisant valoir qu’il n’avait pas chargé Simet de pourvoir à la gestion de services publics.
(6)
Selon les autorités italiennes, Simet, tout comme d’autres opérateurs de services réguliers de transport interrégional, exerçait ses activités dans le cadre de licences provisoires (concessions) renouvelées d’année en année, sur demande préalable de l’entreprise exploitante. Ces concessions conféraient à ladite société le droit exclusif d’exploiter les services en question. En vertu des cahiers des charges de concession annuelle, la fourniture desdits services ne conférait toutefois à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et le service devait être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Les tarifs proposés par cette dernière devaient correspondre à ceux indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle approuvés par le ministère.
(7)
Au fil des ans, la société a introduit plusieurs demandes de modification des modalités de prestation des services fournis, lesquelles ont été généralement reçues conformément à la procédure prévue par le décret no 369/94 du président de la République (ci-après le «D.P.R. no 369/94») (5). Les articles 4 et 5 dudit décret présidentiel prévoient une procédure détaillée d’appréciation et d’analyse comparative des demandes relatives à l’introduction de tout nouveau service sur la base d’une concession.
2.2. LES DÉCISIONS DU CONSIGLIO DI STATO ANTÉRIEURES À LA DÉCISION D’OUVERTURE
(8)
En réponse aux refus du ministère d’accorder des compensations pour les obligations de service public à compter de 1987, Simet a formé un recours devant le tribunal administratif, en demandant une compensation pour l’exécution desdites obligations.
(9)
À l’issue de plusieurs recours ultérieurs, le Consiglio di Stato a reconnu, par son arrêt no 1405/2010 du 9 mars 2010 (decisione 1405/2010) (ci-après l’«arrêt no 1405/2010»), le droit pour Simet de recevoir une compensation pour les services réguliers (principalement interrégionaux) de transport par autocars fournis en vertu de concessions délivrées par l’État italien. En outre, il a établi dans ledit arrêt que le montant exact de la compensation devait être déterminé sur la base de données fiables, tirées de la comptabilité de la société.
(10)
Comme expliqué de manière plus détaillée dans la décision d’ouverture, le Consiglio di Stato n’a toutefois pas indiqué précisément, dans l’arrêt no 1405/2010, l’acte juridique aux termes duquel l’obligation de service public était imposée et la forme que cette obligation devait revêtir. Dans l’ordonnance no 2072/2011, émise le 18 janvier 2011 à la suite du non-respect de l’arrêt no 1405/2010 par l’administration, le Consiglio di Stato est plus explicite à cet égard et déclare que «le ministère a refusé à plusieurs reprises que la société puisse modifier les parcours, les horaires et les lieux de chargement, et a disposé que les tarifs ne pouvaient pas excéder ceux appliqués par les Ferrovie dello Stato [chemins de fer de l’État]; or, la société considère ces éléments comme «symptomatiques» de la prise en charge d’un service public» [traduction libre].
(11)
Bien qu’il cite, dans son arrêt no 1405/2010, le nouveau règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (6), qui régit les compensations de service public, dans la mesure où celui-ci «fixe des critères non différents de ceux définis par la réglementation communautaire antérieure» [traduction libre], le Consiglio di Stato a sommé les autorités responsables de payer une compensation à Simet au titre des articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) no 1191/69 du Conseil (7).
(12)
Les autorités italiennes ont néanmoins décidé d’attendre l’appréciation par la Commission des mesures notifiées avant de donner exécution aux arrêts du Consiglio di Stato (arrêt no 1405/2010 et ordonnance no 2072/2010) et de verser la compensation à Simet.
2.3. MONTANT INITIALEMENT NOTIFIÉ DE LA COMPENSATION ÉVENTUELLE POUR OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
(13)
En ce qui concerne le montant de la compensation à payer à Simet pour les services fournis, les autorités italiennes ont présenté à la Commission un rapport, commandé par Simet à un consultant externe (ci-après le «rapport initial»), sans avaliser les estimations y contenues. Il ressort du rapport initial que la compensation due était estimée à environ 59,4 millions d’EUR (8).
(14)
À la suite de la décision d’ouverture, le Consiglio di Stato a toutefois demandé à ce qu’il soit procédé à une évaluation indépendante du niveau opportun de compensation, ce qui a entraîné le réexamen des demandes de compensation. Les résultats de cette évaluation sont exposés aux sections 2.6 et 2.7.
2.4. DURÉE
(15)
Bien que Simet ait sollicité une compensation pour les services fournis jusqu’à la fin de l’année 2013 (9), les autorités italiennes estiment que la période à prendre en considération aux fins de la présente notification ne doit couvrir que les années 1987 à 2003, dans la mesure où l’arrêt no 1405/2010 concerne exclusivement le recours relatif à cette période. En particulier, le point 3.1 de l’arrêt susmentionné fait référence aux compensations pour les années 1987 à 2003.
2.5. LES DÉVELOPPEMENTS DE LA PROCÉDURE JUDICIAIRE NATIONALE À LA SUITE DE LA DÉCISION D’OUVERTURE
(16)
Face au refus des autorités italiennes d’exécuter l’arrêt no 1405/2010 et l’ordonnance no 2072/2011, le Consiglio di Stato a adopté une nouvelle ordonnance, à savoir l’ordonnance no 270/2012, par laquelle il a nommé un collège d’experts indépendants en vue de définir les modalités d’exécution de l’arrêt no 1405/2010.
(17)
Le collège, formé d’un président et de deux membres, a été chargé de calculer le montant de la compensation à payer à Simet conformément à l’arrêt no 1405/2010. Dans le même temps, les parties au litige ont nommé leurs propres experts, lesquels ont formulé des observations sur les conclusions préliminaires du collège d’experts. Cette procédure a donné lieu, quelques mois plus tard, à un échange de mémoires et d’objections.
(18)
Le collège d’experts a achevé ses travaux en août 2012. N’étant pas parvenu à une conclusion unanime, il a présenté deux rapports distincts au Consiglio di Stato:
-
un rapport minoritaire, signé par le président du collège d’experts nommé par le Consiglio di Stato, a été présenté le 29 août 2012; ce rapport parvenait à la conclusion que les données disponibles étaient insuffisantes pour déterminer la compensation à reconnaître à Simet et qu’aucune compensation ne pouvait, dès lors, être octroyée,
-
un rapport majoritaire, signé par deux des trois experts nommés par le Consiglio di Stato, a été présenté le 20 août 2012; dans ce rapport, lesdits experts concluaient que la compensation à reconnaître à Simet s’élevait à 22 049 796 EUR.
(19)
Étant donné que la procédure en matière d’aides d’État est toujours en cours devant la Commission, le Consiglio di Stato n’a encore arrêté aucune décision finale sur le montant de la compensation due à Simet.
2.6. LE RAPPORT MINORITAIRE
(20)
Dans le rapport minoritaire, le président du collège d’experts a mis en exergue:
-
le manque de données précises aux fins du calcul de la compensation (demandées par l’ordonnance no 2072/2011 et l’arrêt no 1405/2010),
-
l’absence de système de séparation des comptes, tel que prévu par le règlement (CEE) no 1191/69 à titre de condition nécessaire pour l’octroi de la compensation (de manière à éviter une surcompensation),
-
l’impossibilité de remplacer le système de séparation des comptes par d’autres systèmes comptables, dans la mesure où il n’a pas encore été établi que ceux-ci permettent de déterminer avec précision tous les éléments de dépenses et de recettes,
-
l’absence de toute référence aux données de comptabilité analytique dans les documents annexés aux bilans (notes relatives aux bilans et rapport sur les opérations), en ce qui concerne les deux seuls exercices (à savoir, 2002 et 2003) pour lesquels pareilles données sont disponibles. Cet élément semble indiquer que les organes de direction de l’entreprise n’ont pas utilisé la comptabilité analytique pour exercer leur contrôle des activités de la société,
-
le manque de paramètres prédéfinis pour calculer la compensation,
-
le défaut d’indication, par la société, d’obligations de service public précises, spécifiques et non équivoques (eu égard aux types d’obligations définies dans le droit de l’Union) pour les différents parcours,
-
le défaut de détermination de l’«avantage économique» découlant desdites obligations,
-
l’absence de preuve du préjudice subi par Simet, à laquelle il appartenait de fournir cette preuve lors des procédures qui ont conduit à l’arrêt no 1405/2010.
(21)
À la lumière des carences énumérées ci-dessus, le rapport minoritaire conclut qu’aucune donnée fiable n’est disponible aux fins du calcul de la compensation accordée par l’arrêt no 1405/2010 et, partant, qu’il est impossible de fixer un quelconque montant.
2.7. LE RAPPORT MAJORITAIRE
(22)
Dans le rapport majoritaire, les experts fondent leur calcul de la compensation revenant à Simet sur la méthode décrite ci-après.
2.7.1. Élément de compensation basé sur la différence entre les coûts d’exploitation et les recettes
2.7.1.1. Méthode d’estimation des recettes
(23)
Pour la période 1987-1992 et pour les exercices 2002 et 2003, les experts se sont appuyés directement sur les comptes financiers pour déterminer, par extrapolation, les recettes provenant des services réguliers de transport par autocars. Pour la période 1993-2001, ils ont utilisé les documents de Simet sur les recettes, étant donné que les comptes financiers ne fournissaient pas d’informations détaillées sur les recettes générées par lesdits services durant ces exercices (10). Sur la base de ces calculs, les recettes totales pour la période 1987-2003 ont été fixées à 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Méthode d’estimation des coûts des services de transport par autocars
(24)
Dans la mesure où aucune comptabilité analytique n’était disponible pour la période 1987-1992, les experts ont ventilé les coûts d’exploitation des services réguliers de transport interrégional sur la base du pourcentage de recettes générées par ces mêmes services durant cette période, puis ils ont établi le montant total des coûts en se fondant sur les bilans annuels de chacun des exercices couverts. Ils ont ensuite déduit des coûts totaux tous les coûts autres que ceux d’exploitation (à savoir, les intérêts, les charges financières, les pertes à la cession d’actifs, les pertes et coûts divers, les impôts directs et les stocks finaux), afin de déterminer le montant des seuls coûts d’exploitation. Enfin, les coûts d’exploitation imputables aux services réguliers de transport interrégional ont été calculés sur la base du pourcentage de recettes générées par lesdits services.
(25)
Pour la période 1993-2001, Simet a changé la présentation des données dans les bilans annuels (11). En conséquence, les experts ont, pour ces exercices, déduit des bilans annuels de la société la valeur totale des coûts d’exploitation, en tant que somme algébrique des postes suivants relatifs aux coûts de production: matières premières, auxiliaires et consommables; services externes; jouissance de biens de tiers; personnel; amortissements et dépréciations; variations des stocks de matières premières, auxiliaires et de consommables; charges diverses d’exploitation. Les coûts d’exploitation attribuables aux services réguliers de transport ont ensuite été déterminés sur la base du pourcentage des recettes générées par ces services (comme pour la période 1987-1992). Constatant que les documents comptables relatifs aux exercices 2000 et 2001 étaient incomplets, malgré l’application d’un système de comptabilité analytique, les experts ont décidé d’avoir recours, pour ces deux exercices, à la même méthode que celle utilisée pour les exercices précédents afin d’établir les coûts des services réguliers de transport.
(26)
Pour les exercices 2002 et 2003, des données de comptabilité analytique étaient disponibles. Par conséquent, les experts ont subdivisé les coûts selon les catégories suivantes: i) coûts liés au kilométrage; ii) coûts imputables directement aux services réguliers de transport; iii) coûts imputables sur la base du chiffre d’affaires.
-
La première catégorie de coûts comprend les coûts relatifs au carburant, à l’huile moteur, aux pneumatiques, aux pièces de rechange, aux travaux effectués à l’extérieur, au lavage des véhicules, aux péages autoroutiers, aux entretiens obligatoires des véhicules, à la location et à l’amortissement des actifs. Les experts ont divisé chacun de ces postes de coût par le nombre total de kilomètres parcourus et ont ensuite multiplié le coût au kilomètre par le nombre de kilomètres parcourus uniquement pour les services réguliers de transport par autocars.
-
La deuxième catégorie de coûts comprend les postes de coûts qui, sur la base de la comptabilité analytique, sont directement imputables aux services réguliers interrégionaux. Ceux-ci incluent: les emplois directs, l’élimination des déchets, les commissions versées, les charges diverses, les frais de stationnement, la location de véhicules à des tiers pour les services réguliers de transport, les achats destinés aux services à bord et le remboursement des frais du personnel roulant.
-
La troisième catégorie de coûts comprend les «coûts indirects» et inclut les coûts indirects du travail, les coûts fixes, les couvertures d’assurance des autocars, la taxe sur la propriété des véhicules et la location des locaux. Ces coûts ont été répartis sur la base du pourcentage de recettes générées par les services réguliers en question.
(27)
En additionnant les montants ainsi calculés pour chacune des périodes susmentionnées, les experts ont établi que les coûts totaux relatifs aux services réguliers de transport pour la période 1987-2003 s’élevaient à 59 510 413 EUR.
(28)
Après avoir soustrait ces coûts des recettes générées par les services réguliers, les experts ont constaté, dans le rapport majoritaire, une perte opérationnelle de 2 296 973 EUR pour la période 1987-2003.
2.7.2. Élément de compensation concernant la nécessité de garantir la rémunération du capital investi
(29)
Pour chaque exercice concerné, les experts ont considéré le capital investi comme constituant la somme des facteurs suivants:
-
fonds propres (E), dont la valeur est établie sur la base des bilans annuels, en prenant en considération le capital social,
-
capital emprunté (D). Pour déterminer le capital emprunté, les experts ont pris uniquement en considération la dette financière, c’est-à-dire les dettes à l’égard des banques et d’autres bailleurs de fonds.
(30)
La formule «coût moyen pondéré du capital» (CMPC) est utilisée comme base de calcul pour déterminer le taux de rémunération du capital investi:
Où:
Re
=
taux de rendement escompté sur les fonds propres
Rd
=
coût de la dette E = fonds propres de l’entreprise
D
=
dette de l’entreprise
E/V
=
part des fonds propres dans le financement, exprimée en pourcentage
D/V
=
part de la dette dans le financement, exprimée en pourcentage
Tc
=
taux d’impôt sur les sociétés.
(31)
Le rendement escompté sur les fonds propres a été calculé au moyen du modèle d’évaluation des actifs financiers, lequel décrit le rapport entre le risque et le rendement prévu:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Afin d’établir le taux sans risque (rf), les experts ont pris comme référence le taux d’intérêt pour les obligations d’État à dix ans, tel que déduit des statistiques nationales.
(33)
En ce qui concerne les exercices pour lesquels il convenait d’évaluer la compensation, les experts ont conclu que les investisseurs qui investissaient dans des actions plutôt que dans des valeurs mobilières sans risque sur le marché italien (12) demandaient, en moyenne, une prime de risque (rm-rf) équivalant à 5,8 %.
(34)
Le coefficient bêta (13) des actions du capital de Simet a été calculé sur la base d’une valeur Beta Unlevered [bêta sans dette] (14) égale à 0,39 pour les services par autocars et le secteur du transport (15). Cette valeur bêta a été ensuite ajustée en fonction de la structure financière communiquée par la société pour chaque exercice:
(35)
Au cours des exercices concernés, le taux d’imposition des sociétés appliqué en Italie était le suivant: 36 % de 1987 à 1994; 37 % de 1995 à 2000; 36 % de 2001 à 2002.
(36)
Selon les experts, la rémunération du capital investi correspond au montant de la compensation que Simet doit recevoir après impôts. Étant donné que la compensation sera soumise à imposition, elle doit être ajustée comme suit:
(37)
Sur la base des formules indiquées ci-dessus, les experts ont établi que la rémunération due sur le capital investi par Simet s’élève à 5 948 150 EUR.
(38)
Il s’ensuit que le montant total de la compensation calculé par les experts avant application des intérêts de retard est de 8 245 124 EUR (compensation relative aux pertes d’exploitation et à la rémunération du capital investi).
2.7.3. Calcul des intérêts de retard
(39)
Les montants compensatoires calculés précédemment n’ayant pas été versés au cours des années pour lesquelles ils étaient dus, les experts les ont revus à la hausse:
-
en réévaluant les montants calculés initialement sur la base de l’indice des prix à la consommation fourni par l’ISTAT jusqu’en juillet 2012;
-
en appliquant ensuite l’intérêt légal sur les montants ainsi obtenus.
(40)
À l’issue des calculs susmentionnés, le collège d’experts est parvenu à un montant compensatoire total de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Autres observations formulées dans le rapport majoritaire
(41)
Selon les observations formulées dans le rapport majoritaire, la compensation accordée par le Consiglio di Stato ne concerne pas l’application directe du règlement (CEE) no 1191/69, c’est-à-dire l’octroi direct - quoique rétroactif - de la compensation au sens dudit règlement. Les auteurs du rapport majoritaire estiment, au contraire, que le Consiglio di Stato a proposé d’appliquer les critères définis par ledit règlement dans le cadre des méthodes communes de compensation, pour établir les préjudices subis par Simet du fait de l’extension illégale de ses obligations de service public au fil du temps.
(42)
Dans le rapport susmentionné, il est souligné en outre que, dans les cas où la Commission a estimé que le règlement (CEE) no 1191/69 ne s’appliquait pas pour l’évaluation des compensations du service public, elle a souvent approuvé ces compensations en appliquant, par analogie, l’encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous forme de compensations de service public. Le critère principal pour la Commission était le suivant: le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution desdites obligations. En ce qui concerne le risque de surcompensation en l’espèce, les auteurs du rapport majoritaire affirment que, dans la mesure où l’exercice effectué concerne le calcul ex post des coûts que la société a effectivement supportés dans le passé pour fournir les services réguliers demandés, leurs calculs échappent aux incertitudes propres aux évaluations pronostiques qui sont effectuées afin de déterminer la compensation ex ante. En conséquence, la question de la surcompensation ne se pose pas.
(43)
Il est également rappelé, dans le rapport majoritaire, qu’aucun système de séparation des comptes n’était disponible et que le principe de la séparation des comptes s’applique aux entreprises qui reçoivent une compensation pour la fourniture d’un service public, de manière à éviter que les fonds ainsi perçus ne soient indûment utilisés en faveur d’autres activités de l’entreprise. Il importe toutefois de noter en l’espèce que, dès lors qu’aucune ressource publique n’a encore été transférée à Simet à titre de compensation pour la fourniture d’un service public, l’obligation de séparation des comptes ne doit pas être considérée comme un motif de refus de paiement de la compensation accordée par le Consiglio di Stato.
(44)
De surcroît, les auteurs du rapport majoritaire font observer que, pour ce qui est des exercices 2002 et 2003 (pour lesquels un système de comptabilité analytique était disponible), les pertes d’exploitation réelles correspondaient, pour l’essentiel, à celles déterminées à l’aide de la méthode utilisée pour les exercices précédents, c’est-à-dire par ventilation des coûts des services réguliers de transport interrégional en fonction du pourcentage de recettes générées par ces services (les chiffres différaient de 2,6 % seulement). Les experts estiment, dès lors, que l’absence de toute comptabilité analytique pour la période antérieure ne doit avoir aucune incidence, en pratique, sur l’octroi de compensations.
3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(45)
Comme il résulte de la décision d’ouverture, la Commission doutait très sérieusement de la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché intérieur.
(46)
En premier lieu, la Commission nourrissait des doutes quant à la possibilité de qualifier la mesure notifiée de mesure ne constituant pas une aide et, plus particulièrement, quant au respect des quatre conditions fixées par la Cour de justice de l’Union européenne dans la jurisprudence Altmark (16).
(47)
En second lieu, la Commission a soulevé la question du cadre juridique applicable. Étant donné que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato concerne des obligations de service public prétendument imposées à Simet durant les années 1987 à 2003, mais non encore payées, il y a lieu de savoir si le règlement applicable en l’espèce est le règlement (CEE) no 1191/69 ou le règlement (CE) no 1370/2007.
(48)
La Commission a estimé que le règlement (CEE) no 1191/69 s’appliquerait en l’espèce s’il pouvait être démontré que les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public et si la compensation proposée respectait toutes les exigences fixées par ledit règlement. En effet, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, les compensations pour obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise au titre des dispositions dudit règlement sont dispensées de la procédure d’information préalable de la Commission. Toutefois, s’il est démontré qu’aucune des deux conditions n’est satisfaite, la compatibilité de la mesure notifiée doit être appréciée au regard du règlement (CE) no 1370/2007.
(49)
En troisième lieu, même en supposant que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato résulte effectivement de l’imposition unilatérale des obligations de service public, la Commission doute, sur la base des informations en sa possession, que la compensation soit conforme aux dispositions du règlement (CEE) no 1191/69. Elle est, en outre, dubitative quant à l’opportunité d’appliquer la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) no 1191/69, qui s’applique aux obligations de service public imposées de manière unilatérale pour la période ultérieure à 1992, dans la mesure où, à partir du mois de juillet 1992, les services de transport interrégional par autocars n’auraient pas pu être soumis à des obligations de service public imposées de manière unilatérale (17).
(50)
En quatrième lieu, s’il devait être confirmé, à l’issue d’enquêtes ultérieures, qu’au moins une des conditions d’exemption de l’information préalable, au sens du règlement (CEE) no 1191/69 n’est pas satisfaite et qu’il y a lieu de procéder à une évaluation conformément au règlement (CE) no 1370/2007, la Commission émettrait des doutes quant au respect des conditions dudit règlement en l’espèce.
(51)
Quelle que soit la base juridique appliquée, la Commission doute, dans tous les cas, que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato exclue la possibilité d’une surcompensation. La Commission a relevé que, jusqu’en 2000 (18) au moins, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes; l’institution a donc mis en doute la possibilité d’établir avec précision, ex post, les coûts liés aux services réguliers de transport et a estimé, en outre, que le rendement escompté sur les fonds propres qui a été utilisé aux fins de la compensation était inapproprié.
4. OBSERVATIONS DE L’ITALIE
(52)
Dans les documents transmis par les autorités italiennes, ces dernières considèrent que la mesure notifiée constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, notamment parce qu’elle ne satisfait pas à toutes les conditions définies par la Cour de justice de l’Union européenne dans la jurisprudence Altmark. Elles estiment, en outre, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato n’était conforme ni au règlement (CEE) no 1191/69 ni au règlement (CE) no 1370/2007.
(53)
Les autorités italiennes mettent en exergue l’absence, durant la période considérée, de toute imposition unilatérale ou contractuelle d’obligations de service public en matière de services de transport interrégional par autocars. L’instrument juridique régissant les relations entre autorité publique et entreprises privées assurant des services de transport de voyageurs se compose d’une palette de dispositions unilatérales de concession, sur la base desquelles l’autorité publique cède au privé son droit légal à exercer des activités de transport en faveur d’une clientèle indifférenciée (droit que l’ordre juridique italien conférait à l’origine à l’État, en vertu de la loi no 1822/39).
(54)
De plus, les autorités italiennes font observer que le cahier des charges de concession, délivré par le ministère à la demande de l’entreprise désireuse d’assurer le service en cause, précisait clairement qu’il y avait lieu d’entendre ce service comme effectué aux risques et périls de l’entreprise concessionnaire, exception faite de la garantie des droits exclusifs qui s’appliquait durant la période concernée. La fourniture dudit service n’ouvrait aucun droit à une subvention ou à une compensation de quelque sorte que ce soit. Ces concessions étaient de nature temporaire et étaient renouvelées chaque année, sur demande de la société. Les licences ainsi accordées étaient soumises à de nombreuses modifications d’une année à l’autre (en ce qui concerne, entre autres, les parcours, les lieux de chargement ou le nombre de départs), selon les demandes spécifiques présentées par les entreprises.
(55)
Pour ce qui est du plafond tarifaire en vigueur jusqu’en 2001, mentionné dans la décision d’ouverture de la procédure, les autorités italiennes soulignent que ce plafond s’appliquait à l’ensemble du territoire italien et pas seulement à une zone géographique déterminée. Elles font observer de surcroît que cette mesure relevait de la politique des prix, au sens de l’article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69, mais ne constituait pas une obligation tarifaire soumise à une compensation obligatoire, au sens de cette même disposition.
(56)
En outre, les autorités italiennes font valoir que les impositions unilatérales d’obligations de service public n’étaient plus admises par le règlement (CEE) no 1191/69 à compter de juillet 1992 (19) pour les services interrégionaux de transport par autocars. Depuis cette date, l’article 1er, paragraphe 5, dudit règlement autorise le maintien ou l’imposition de telles obligations uniquement pour les services urbains, suburbains et régionaux.
(57)
En tout état de cause, les autorités italiennes relèvent que Simet n’a jamais demandé la suppression d’une obligation de service public, comme le prévoit l’article 4 du règlement (CEE) no 1191/69. Or, la demande de suppression constitue, à leurs yeux, une condition essentielle pour établir l’existence des obligations en cause. La demande adressée par Simet au ministère en 1999 (20) était une demande générale de compensation pour des obligations de service public prétendument imposées par les concessions octroyées à compter de 1987. Les autorités italiennes ont signalé que cette demande n’indiquait pas quelles obligations de service public devaient être supprimées, afin d’assurer une rentabilité satisfaisante des services interrégionaux de transport.
(58)
En conséquence, les autorités italiennes ont conclu que Simet n’a pas démontré qu’elle avait assumé des obligations de service public, au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69; en particulier, la société n’a pas indiqué à quelles obligations spécifiques et précises en matière de prise en charge, de transport et de tarifs elle avait été soumise. Selon les autorités italiennes, Simet a démontré uniquement qu’elle avait assuré, sur la base de concessions publiques délivrées par les autorités compétentes à sa demande, divers services universels de transport. Cependant, l’attribution à Simet de services universels de transport ne démontre pas, en soi, que cette dernière ait assumé une quelconque obligation de service public au sens du règlement (CEE) no 1191/69.
(59)
Qui plus est, les autorités italiennes observent que, durant une grande partie de la période concernée (1987-2001), Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69 (21). Il n’a donc pas été possible de calculer les coûts nets additionnels découlant de l’accomplissement des obligations de service public. Par conséquent, les conditions définies à l’article 10 du règlement (CEE) no 1191/69 ne sont pas remplies.
(60)
Enfin, les autorités italiennes font observer que le ministère compétent n’a pas fixé au préalable le montant de la compensation, comme prévu par l’article 13 du règlement (CEE) no 1191/69, puisqu’il n’a imposé aucune obligation de service public à Simet. En l’espèce, la compensation due à Simet a été calculée exclusivement sur la base d’une évaluation ex post.
(61)
De l’avis des autorités italiennes, une évaluation effectuée conformément au règlement (CE) no 1370/2007 soulève, en substance, les mêmes questions qu’une évaluation effectuée conformément au règlement (CEE) no 1191/69 (à savoir, entre autres, l’absence de définition précise des obligations de service public, l’absence de paramètres objectifs, définis préalablement et sur la base desquels il est possible de calculer la compensation, l’absence de tout système de séparation des comptes, etc.). Quant au concept de «bénéfice raisonnable» défini dans l’annexe du règlement (CE) no 1370/2007, les autorités italiennes jugent surévalué le taux de rendement indiqué par Simet dans le rapport initial, dans la mesure où la compensation est déterminée ex post et élimine le risque de pertes et coûts imprévus.
(62)
Les autorités italiennes souscrivent en tous points aux conclusions du rapport minoritaire, selon lesquelles il n’était pas possible de calculer le montant de la compensation. Elles estiment, par contre, que le rapport majoritaire comporte diverses erreurs matérielles et méthodologiques. En particulier, les autorités doutent que la méthode se fondant sur des hypothèses, qui a été utilisée dans ledit rapport, soit appropriée pour estimer les coûts nets d’exploitation résultant des présumées obligations de service public. De même, elles contestent le fait que les auteurs du rapport majoritaire:
-
ne limitent pas le montant du capital employé au capital pouvant être affecté aux obligations de service public, mais prennent en considération l’ensemble du capital employé pour calculer la compensation. En d’autres termes, le capital utilisé pour d’autres activités de la société, comme les agences de voyage, les services internationaux, la location d’autocars avec chauffeur, n’a pas été exclu de ces calculs,
-
incluent une prime de risque supérieure à 100 points de base, lors de la détermination du rendement escompté du capital. Cela ne semble pas opportun pour une compensation calculée ex post,
-
ne calculent pas correctement l’intérêt, puisqu’ils ne tiennent pas compte du fait que les montants de la compensation n’ont pas été payés au cours des années pour lesquelles ils ont été déterminés. En particulier, les experts nommés par le Consiglio di Stato ont appliqué les intérêts légaux sur des montants intégralement réévalués en 2012 et non sur les montants initiaux, comme il aurait été opportun de le faire.
5. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(63)
Le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d’ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. Dans ses déclarations, Simet marque son désaccord avec les positions préliminaires adoptées par la Commission dans la décision d’ouverture.
(64)
Pour étayer son affirmation selon laquelle des obligations de service public lui ont été imposées, Simet a présenté les concessions qui lui ont été délivrées pour les parcours faisant l’objet de la procédure judiciaire. Selon Simet, les exigences fixées par ces concessions portaient sur les dispositions tarifaires, les obligations en matière de parcours, les arrêts à desservir, la fréquence des trajets et l’horaire de service, de même que sur les conditions relatives au transport des bagages des voyageurs et au transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport. En vertu desdites concessions, la société était tenue, en outre, de notifier tous types d’interruption, d’accident et de modification des modalités de prestation des services fournis, ainsi que d’émettre des billets pour le transport des voyageurs, des bagages et des colis agricoles, et de conserver les registres correspondants durant cinq ans. De plus, Simet avait l’obligation d’obtenir au préalable, auprès des bureaux provinciaux de la motorisation civile du ministère, une autorisation concernant le type et les caractéristiques des autocars à utiliser pour les services faisant l’objet des concessions, de même que pour l’exécution d’autres services.
(65)
Par ailleurs, Simet a produit des documents attestant, de son avis, des refus - totaux ou partiels - opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services qu’elle fournissait. En ce qui concerne plus particulièrement la période concernée, Simet a présenté les refus (partiels) opposés à (22):
-
ses demandes d’effectuer des arrêts supplémentaires, en plus de ceux déjà prévus pour les services réguliers assurant les liaisons Rossano-Naples (1992), Cariati-Milan (1995), Cosenza-Florence (1999), Cosenza-Florence et Cosenza-Pise (2000), ainsi que la liaison San Giovanni-Milan (2003),
-
sa demande d’autorisation pour l’exploitation de nouveaux services réguliers sur le parcours Cosenza-Naples (2000).
(66)
De l’avis de Simet, ces refus offrent la preuve que les obligations de service public ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes. Simet soutient, en outre, que les autorités ne lui ont pas permis d’«optimiser» les services de transport par l’extension et la diversification des services proposés. Les liaisons assurées par la société ont été «gelées» et sont restées liées aux décisions ministérielles, bien qu’elles soient officiellement classées comme relevant des «activités de l’entreprise».
(67)
Simet réfute l’affirmation énoncée au considérant 16 de la décision d’ouverture, selon laquelle les tarifs indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle étaient ceux proposés par la société. Initialement, les tarifs des services réguliers à longue distance devaient être analogues à ceux du transport ferroviaire en seconde classe, comme il résulte, notamment, du mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 no 3846), dans lequel il est précisé ce qui suit: «considérant les demandes d’augmentation des tarifs introduites par de nombreuses sociétés concessionnaires de services publics de transport par autocars; considérant qu’aucune disposition à caractère général n’a été promulguée en matière tarifaire au cours de la dernière période; dans l’attente de nouvelles directives […] il est décidé que [les bureaux régionaux] peuvent autoriser directement les concessionnaires à procéder, dans le cadre de l’exploitation de leurs lignes d’autocars, à une augmentation des tarifs, afin de les aligner sur ceux pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato (FS) [compagnie nationale des chemins de fer] pour les voyages en seconde classe; si les autocars assurant ces liaisons empruntent le réseau autoroutier [comme c’est le cas dans l’affaire qui nous occupe], les tarifs peuvent être majorés du supplément pour voie express; […] bien entendu, aucune augmentation tarifaire n’est admise pour les lignes d’autocars pour lesquelles le tarif susmentionné est déjà en vigueur» [traduction libre]. Selon Simet, les extraits ci-dessus montrent qu’il ne lui a pas été permis de fixer des tarifs supérieurs à ceux pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato pour les billets de seconde classe (c’est-à-dire le tarif le plus bas appliqué par les Ferrovie dello Stato). Par conséquent, la société a été empêchée de tirer un profit supérieur de ses activités car l’objectif premier de l’État était de satisfaire des exigences et des finalités collectives.
(68)
Dans la circulaire du ministère portant la référence no A/7302 et datée du 3 juillet 1992, nous pouvons lire que l’augmentation concédée pour les services publics de transport par autocars était de 6,1 % pour l’année 1992. Simet déclare que la circulaire, par laquelle le ministère autorise une augmentation tarifaire uniquement aux fins d’un alignement sur les chiffres de l’ISTAT, confirme l’impossibilité de la société d’appliquer en toute autonomie les tarifs qu’elle estime les plus appropriés. Simet fait observer, en outre, qu’il ressort du point 2 de la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 que, dans les indications fournies sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires, le ministère a confirmé que les tarifs et prix en question étaient «réglementés».
(69)
Enfin, il résulte des concessions délivrées par le ministère que les tarifs sont «établis» - autrement dit, fixés d’autorité - par l’administration. Dans la mesure où il ne s’agit pas d’une simple «autorisation», mais d’une «concession», il est expressément précisé dans le cahier des charges correspondant que celle-ci est «régie par les clauses [du cahier des charges], ainsi que par celles qui pourront être ultérieurement définies» et que «l’administration a la faculté de révoquer à tout moment la concession, sans que l’exploitant puisse faire valoir quelque prétention que ce soit» [traductions libres]. Au point 6 de chaque cahier des charges, il est indiqué expressément que les tarifs et les tableaux des horaires correspondent à ceux approuvés par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère. Simet affirme n’avoir été en mesure ni de répondre aux demandes du marché, ni de satisfaire à ses propres exigences de la façon qu’elle estimait la plus opportune, étant donné que la fixation des tarifs ne permet aucune souplesse dans les services offerts à la clientèle.
(70)
Compte tenu de l’obligation d’appliquer les tarifs qui lui ont été imposés, Simet estime qu’elle n’a pas pu mettre en place les politiques de prix qu’une entreprise opérant dans un marché moderne, libre et compétitif aurait habituellement appliquées. D’une part, Simet a mis en évidence le fait que le niveau des tarifs imposés par le ministère (équivalence avec les tarifs de transport ferroviaire pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato pour les billets en seconde classe) était tellement bas que la société ne parvenait pas à couvrir les coûts d’exploitation des services de transport par autocars. D’autre part, ces dispositions ont permis à l’État d’offrir un soutien injustifié à la compagnie nationale des chemins de fer, dès lors qu’il était interdit aux concessionnaires de services interrégionaux de transport par autocars, tels que Simet, d’appliquer des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les Ferrovie dello Stato pour un billet en seconde classe avec supplément express. Les Ferrovie dello Stato ont été également favorisées par le fait que Simet et les autres entreprises exploitant des services similaires n’ont eu droit à aucune subvention.
(71)
À la lumière de ce qui précède, Simet considère que les concessions délivrées par le ministère et les décisions ultérieures de rejet des demandes de modification des parcours démontrent que ces concessions satisfont aux critères du contrat de service public, au sens de l’article 14 du règlement (CE) no 1191/69, en ce sens qu’elles prévoient des obligations en matière de parcours, d’arrêts, de tarifs et de transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport.
(72)
Même en supposant que le règlement (CEE) no 1191/69 ne prévoyait aucun droit à compensation pour les concessionnaires de services interrégionaux, comme le soutient le ministère, Simet estime que cela signifierait que le service avait été libéralisé et, partant, que l’administration ne pouvait pas imposer la moindre obligation à l’entreprise, notamment en ce qui concerne les tarifs. Simet considère, dès lors, que le ministère a enfreint les dispositions légales et doit donc réparer le préjudice ainsi occasionné à la société, conformément à la législation nationale (article 35 du décret législatif no 80/1998 appliqué par le Consiglio di Stato).
(73)
De l’avis de Simet, l’espèce ne concerne pas la matière typiquement régie par le règlement (CEE) no 1191/69, mais porte sur un litige en matière de réparation du préjudice. Simet fait observer que l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato a reconnu son droit à réparation du préjudice, au titre de l’article 35 du décret législatif no 80/1998, c’est-à-dire à l’indemnisation des dommages subis en raison des dispositions illégales par lesquelles le ministère a refusé la suppression des obligations de service public imposées à Simet. Il s’ensuit que ces dispositions - qui ont porté préjudice au droit à la liberté d’entreprise consacré par l’article 41 de la constitution italienne, dans la mesure où elles ont entravé l’exploitation des activités de l’entreprise en occasionnant un dommage patrimonial - devaient être considérées comme illégales et, en tant que telles, donnaient droit à la réparation effective des préjudices subis. Le Consiglio di Stato a reconnu que le ministère avait causé à Simet un dommage injustifié, en lui imposant des obligations de service public en violation de son droit à fournir des services de transport en toute liberté et en toute autonomie.
(74)
S’il devait être considéré, néanmoins, que le règlement (CEE) no 1191/69, tel que modifié, autorise l’administration à imposer des obligations de service public afin de répondre aux besoins de la région, Simet estime que le ministère serait tenu de prévoir une rémunération en compensation des obligations ainsi imposées. De l’avis de Simet, le règlement (CEE) no 1191/69 permet, en effet, d’imposer des obligations de service pour «répondre aux besoins en transports d’une région» (article 1er, paragraphe 2) et non «dans une région».
6. COMMENTAIRES DE L’ITALIE SUR LES OBSERVATIONS DE LA PARTIE INTÉRESSÉE
(75)
Dans leurs commentaires sur les observations de la partie intéressée, les autorités italiennes rappellent leur point de vue, selon lequel il n’existe aucune obligation de service public, ni au sens du règlement (CEE) no 1191/69, ni au sens du règlement (CE) no 1370/2007, et aucune compensation n’est donc due.
(76)
Afin d’étayer leur position, les autorités italiennes fournissent une explication plus détaillée du système régissant le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs par autocars, conformément à la loi no 1822/39 (23) qui s’appliquait durant la période concernée. Le cadre juridique défini par ladite loi pour les services réguliers de transport relevant de la compétence de l’État («servizi di linea di competenza statale», également désignés par l’expression «autolinee ordinarie» [lignes ordinaires d’autocars]) peut être résumé comme suit:
i)
le service était exploité après délivrance d’une concession;
ii)
la concession était délivrée à la demande de l’entreprise;
iii)
aucune procédure de sélection n’était prévue ou mise en place aux fins de l’attribution des concessions;
iv)
la concession pouvait, aux termes de la loi, être provisoire ou définitive, le choix étant laissé à l’entière discrétion du ministère; cependant, ce dernier choisissait invariablement d’attribuer une concession provisoire, quelles que soient les entreprises. Par conséquent, les concessions avaient une durée annuelle et les entreprises (Simet incluse) devaient représenter une demande d’année en année pour obtenir le renouvellement de la concession;
v)
la concession conférait un droit d’exclusivité sur le parcours indiqué dans le cahier des charges de concession;
vi)
des titres préférentiels étaient octroyés aux concessionnaires concernant les zones géographiques («bassins de trafic») qu’ils devaient desservir, lesquelles étaient déterminées sur la base d’un critère dit de «finitimità», c’est-à-dire de proximité et d’interconnexion économique et fonctionnelle des lignes (articles 5 et 6 de la loi no 1822/39);
vii)
par ailleurs, un critère de priorité aux services existants était appliqué; pour des raisons de rentabilité, il était jugé préférable, aux fins de la sauvegarde des intérêts publics, de privilégier l’adaptation des services existants, plutôt que de mettre en place de nouveaux services;
viii)
pour la délivrance de concessions relatives à de nouveaux services, un critère fondé sur le nombre d’usagers de la zone de ramassage («bassin d’usagers») à desservir était appliqué, en fonction de la longueur du parcours des nouvelles lignes prévues. Pour un parcours d’une longueur de maximum 500 kilomètres, le bassin d’usagers devait compter au moins 300 000 habitants; pour les services de transport sur de plus longues distances, un critère proportionnel était appliqué (24).
(77)
Il résulte de ce qui précède que le ministère devait tenir compte de ce cadre juridique lors de ses décisions sur les demandes qui lui étaient adressées par les entreprises aux fins de la modification d’un service existant ou de la concession de nouveaux services.
(78)
En ce qui concerne les refus, totaux ou partiels, opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services fournis par Simet, les autorités italiennes ont fait observer que ces refus concernaient exclusivement le système régi par la loi no 1822/39. En particulier, le ministère ne pouvait pas délivrer de nouvelles concessions pour de nouveaux services, ni étendre la portée des concessions existantes (en acceptant des arrêts supplémentaires), dès lors que ces décisions étaient susceptibles d’avoir des répercussions sur les droits des autres exploitants de services réguliers de transport, aux termes de la loi susmentionnée. Dans le même temps, le ministère a accepté les modifications qui ne contrevenaient pas aux principes édictées par ladite loi (25).
(79)
Tout en reconnaissant que Simet s’est vu refuser, à diverses occasions, l’autorisation d’exploiter de nouveaux services ou d’effectuer des arrêts supplémentaires sur les lignes déjà assurées, les autorités italiennes estiment que les déclarations de Simet et les documents y annexés ne prouvent pas que des demandes formelles, visant à la modification des caractéristiques fixées dans les cahiers des charges existants pour les services fournis, ont été présentées et ultérieurement rejetées. En tout état de cause, le ministère n’a jamais rejeté les demandes de Simet de supprimer les arrêts prévus dans des zones faiblement peuplées, ni celles relatives à des changements d’horaires.
(80)
En ce qui concerne les clauses des cahiers des charges de concession sur le transport d’envois postaux, les autorités italiennes allèguent que Simet n’a fourni aucun document prouvant que les services ont été effectivement assurés, ni aucune pièce justificative des coûts nets. Lesdites autorités soulignent, en outre, que Simet SpA n’a jamais fait état de la moindre mesure qui soit de nature à démontrer que le ministère a nié à Simet le droit de modifier ses tarifs. Elles précisent, entre autres, que Simet n’a jamais demandé l’autorisation de diminuer les tarifs.
(81)
Quant au mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 no 3846) et à la circulaire ministérielle no A/66 du 10 janvier 1989 (qui a fait suite audit mémorandum et a été émise par le bureau provincial de Catanzaro en charge de la motorisation civile du ministère), les autorités italiennes considèrent que ces documents ont permis aux exploitants des services réguliers d’aligner leurs tarifs sur ceux des Ferrovie dello Stato et qu’ils doivent donc être considérés dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix. Cette dernière remarque vaudrait aussi pour la lettre no 7302 du bureau provincial de Catanzaro du 3 juillet 1992 (à laquelle Simet fait référence), qui a permis aux exploitants des services de transport par autocars d’augmenter leurs tarifs de 6,1 %, afin de les adapter au taux d’inflation, en application de la circulaire no 801/92 (26). Il est précisé dans ladite lettre que les entreprises peuvent appliquer un régime tarifaire différent, moyennant la présentation d’une demande spécifique en ce sens. Or, les autorités italiennes signalent que Simet n’a jamais avancé la moindre demande à cet égard. Dans tous les cas, ni le mémorandum ministériel de 1998, ni la lettre du ministère de 1992 ne peuvent être interprétés comme rejetant la demande de Simet de suppression des obligations de service public, du fait des tarifs.
(82)
De plus, les autorités italiennes réfutent les allégations de Simet selon lesquelles le point 2 de la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 démontre que les tarifs des services réguliers de transport par autocars étaient fixés par le ministère. Cette circulaire se limite à fournir des indications sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires. Le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient «réglementés» ne signifie pas pour autant qu’ils n’étaient pas fixés par les exploitants. Au contraire, cela signifie que les tarifs étaient fixés préalablement - dans un souci de transparence et de publicité, et afin d’offrir une garantie aux voyageurs - et qu’ils étaient ensuite autorisés par les services ministériels compétents. Dans la mesure où il s’agit de services réguliers de transport à offre indifférenciée, les modalités des services fournis - telles que les parcours, les arrêts, les horaires et les tarifs - doivent être connues à l’avance, contrairement à ce qui se produit dans le cas de services occasionnels. Selon les autorités italiennes, ce même principe s’applique au niveau de l’Union pour les services réguliers régis par le règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil (27), en vertu duquel les tarifs font partie intégrante des autorisations délivrées pour des services réguliers (article 6, paragraphe 2, dudit règlement). En raison de cette obligation de «prédétermination» des modalités de prestation des services, les autorités italiennes contestent également l’interprétation de Simet du point 6 des cahiers des charges de concession (28), dans la mesure où tant les horaires que les tarifs des services réguliers faisant l’objet de la concession étaient fixés à l’avance (et indiqués dans la demande présentée par l’entreprise et dans la concession délivrée par le ministère).
(83)
Pour ce qui est du montant de la compensation requise, Simet réclame uniquement une «compensation […] dans les limites des montants dus» [traduction libre]. De l’avis des autorités italiennes, les calculs des coûts présentés régulièrement par Simet sont généraux, puisqu’ils couvrent l’ensemble de ses activités commerciales, et objectivement incorrects car non fondés sur des données fiables, étant donné qu’il n’a été procédé à aucune séparation des comptes durant une grande partie de la période concernée.
(84)
Les autorités italiennes considèrent qu’il n’est nullement pertinent de déterminer si l’affaire porte sur la concession d’une compensation pour service public (et, partant, de l’application directe du règlement (CEE) no 1191/69) ou sur l’octroi d’une indemnisation. Même en supposant que le Consiglio di Stato ait voulu reconnaître à Simet le droit à la réparation [une conclusion qui, aux dires des autorités italiennes, ne va pas de soi à la lecture de l’arrêt no 1405/2010 (29)], le préjudice subi - quel qu’il soit - pourrait uniquement découler de l’exécution d’obligations de service public. Or, les autorités italiennes insistent sur le fait qu’aucune obligation de la sorte n’a été imposée à Simet.
(85)
Enfin, les autorités italiennes réfutent la thèse selon laquelle il y a lieu d’accorder une indemnisation au titre de l’article 41 de la constitution italienne. L’application pure et simple de l’article 41 de la constitution ne suffit pas pour considérer le transport de voyageurs par des services interrégionaux réguliers comme étant totalement libéralisé, dès lors que celui-ci est soumis, en premier lieu, à un système de concessions (régi par la loi no 1822/39 et par le décret du président de la République no 369/94) et, en second lieu, à un système d’autorisations (régi par le décret législatif no 285/05).
7. APPRÉCIATION DE L’AIDE
7.1. EXISTENCE DE L’AIDE
(86)
L’article 107, paragraphe 1, TFUE, dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(87)
Pour être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, une mesure doit satisfaire aux conditions cumulatives suivantes:
-
l’avantage doit être accordé par l’État ou au moyen de ressources d’État,
-
la mesure doit conférer un avantage sélectif, en favorisant certaines entreprises ou certaines productions,
-
la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence,
-
la mesure affecte les échanges entre États membres.
(88)
La Commission appréciera si, en l’espèce, toutes les conditions susmentionnées ont été respectées.
7.1.1. Ressources d’État et imputabilité
(89)
La Commission fait observer que, dans ses arrêts, le Conseil d’État a enjoint le ministère de verser la compensation à Simet pour les services de transport interrégional par autocars fournis de 1987 à 2003 sur des parcours relevant de la compétence de l’État. Les ressources qui seront utilisées pour le paiement de ladite compensation sont celles mises à la disposition du ministère et constituent, dès lors, des ressources d’État. La décision arrêtée par l’organe judiciaire de verser la compensation en cause est imputable à l’État.
7.1.2. Avantage économique sélectif
(90)
La Commission fait observer, avant toute chose, que Simet exerce une activité économique - à savoir, le transport de voyageurs - contre rémunération. Par conséquent, Simet doit être considérée comme une «entreprise» au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(91)
En outre, l’octroi de la mesure devrait être considéré comme sélectif, dans la mesure où seule la société Simet en bénéficie.
(92)
En ce qui concerne l’avantage économique sélectif accordé, il découle de l’arrêt Altmark que toute intervention octroyée par l’État ou au moyen de ressources d’État doit être considérée comme une compensation directe représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier. Il s’ensuit que ladite intervention ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors que les quatre conditions suivantes sont réunies (30):
-
premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies,
-
deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente,
-
troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations,
-
quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
(93)
Pour ce qui est de la deuxième condition, les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée doivent être définis à l’avance, de façon objective et transparente, afin de garantir qu’elle ne comporte aucun avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire au détriment des entreprises concurrentes. Toutefois, la nécessité d’établir préalablement les paramètres de compensation ne signifie pas que cette dernière doit être calculée à l’aide d’une formule spécifique. L’important est plutôt que la manière dont la compensation est déterminée soit indiquée clairement dès le début.
(94)
En l’espèce, Simet n’a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les paramètres de compensation pour les services fournis durant la période concernée ont été établis à l’avance et de manière objective et transparente. Les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu’une obligation de service public lui a été imposée indiquent plutôt que la fourniture du service ne confère à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. C’est la raison pour laquelle le Consiglio di Stato a disposé, dans son arrêt no 1405/2010, que ladite compensation doit être calculée sur la base de données fiables, tirées de la comptabilité de la société. En l’absence de paramètres de compensation établis préalablement, tout calcul de ce type - comme les calculs contenus dans le rapport initial et dans le rapport majoritaire - se fonde nécessairement et exclusivement sur des estimations ex post des coûts nets encourus pour la fourniture des services réguliers de transport interrégional en cause. Il s’ensuit que la deuxième condition fixée par l’arrêt Altmark n’est pas satisfaite en l’espèce.
(95)
Dans la mesure où l’arrêt Altmark précise que les quatre conditions doivent être remplies cumulativement pour que l’existence d’un avantage économique puisse être exclue, lorsqu’une compensation est octroyée à une entreprise en contrepartie des obligations de service public qui lui ont été imposées, il n’y a pas lieu, pour la Commission, d’apprécier si les trois autres conditions sont respectées en l’espèce. En conséquence, le paiement de la compensation en faveur de Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis durant la période 1987-2003 confère à cette entreprise un avantage économique sélectif.
7.1.3. Distorsion de la concurrence et effets sur les échanges entre États membres
(96)
En ce qui concerne ces deux critères, il convient de vérifier si la mesure notifiée pourrait fausser la concurrence au point d’affecter les échanges entre États membres.
(97)
Comme indiqué dans l’arrêt Altmark (31), plusieurs États membres ont commencé dès 1995 à ouvrir certains marchés de transport urbain, suburbain ou régional à la concurrence d’entreprises établies dans d’autres États membres et il existe divers exemples d’entreprises de transport qui exercent des activités dans des États membres autres que leur État d’origine. Cette tendance est particulièrement évidente dans le secteur des services interrégionaux de transport par autocars, tels que ceux fournis par Simet. Dès lors, toute compensation octroyée à Simet doit être considérée comme susceptible de fausser la concurrence dans le cadre de la fourniture des services interrégionaux de transport par autocars et d’affecter les échanges entre États membres, au point de se répercuter négativement sur la possibilité, pour les entreprises de transport établies dans d’autres États membres, d’exercer leurs activités en Italie. Pareille situation aura pour effet de renforcer la position de marché de Simet.
(98)
La Commission fait également observer que Simet est active sur d’autres marchés - comme ceux des services de voyages internationaux, des services touristiques et des services de location d’autocars - et qu’elle est donc en concurrence avec d’autres entreprises établies dans l’Union et opérant sur ces marchés. De ce fait, toute compensation accordée à Simet fausserait immanquablement la concurrence et affecterait, en outre, les échanges entre États membres sur ces marchés.
(99)
La Commission est donc d’avis que la mesure notifiée fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres.
7.1.4. Conclusion
(100)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
7.2. EXEMPTION DE L’OBLIGATION DE NOTIFICATION EN VERTU DU RÈGLEMENT (CEE) No 1191/69
(101)
Selon le raisonnement du Consiglio di Stato, Simet a acquis le droit à une compensation pour la fourniture des services de transport en cause, dès lors qu’elle a fourni lesdits services. Ce raisonnement suppose cependant que les paiements de la compensation soient dispensés de la procédure d’information obligatoire, conformément aux dispositions de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69; dans le cas contraire, le défaut d’information préalable de la compensation rend cette dernière illégale car contraire aux dispositions du traité sur les aides d’État.
(102)
En effet, l’article 17, paragraphe 2, du règlement susmentionné dispose que les compensations qui résultent de l’application dudit règlement sont dispensées de la procédure d’information préalable prévue par l’article 108, paragraphe 3, du traité et, partant, de l’obligation d’information préalable. Comme il ressort de l’arrêt Combus, le concept de «compensation d’obligations de service public» au sens de ladite disposition appelle une interprétation très restrictive (32). L’exemption de la procédure d’information visée à l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69 concerne uniquement la compensation d’obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise, au titre de l’article 2 dudit règlement, et devant être calculée selon la méthode décrite aux articles 10 à 13 dudit règlement (méthode commune de compensation); elle ne s’applique pas aux contrats de service public tels que définis à l’article 14 de ce même règlement. La compensation payée en vertu d’un contrat de service public, au sens dudit article 14, qui constitue une aide d’État, doit être notifiée à la Commission avant d’être mise à exécution. Le défaut d’information préalable conduira à considérer la compensation en cause comme une aide mise illégalement à exécution.
(103)
Afin d’établir si, en l’espèce, l’article 17, paragraphe 2, dispensait effectivement les autorités italiennes de l’obligation d’information préalable, il convient dès lors de déterminer, en premier lieu, si les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement une obligation de service public à Simet et, en second lieu, si la compensation reconnue pour ces obligations de service est conforme au règlement (CEE) no 1191/69. La Commission examinera successivement ces deux questions.
7.2.1. Les autorités italiennes ont-elles imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public?
(104)
Selon les déclarations de Simet (33), la preuve qu’une obligation de service public lui a été imposée unilatéralement peut être déduite des spécifications relatives aux modalités des services à fournir, telles que prévues dans les cahiers des charges de concession délivrés pour chaque parcours spécifique de transport interrégional, ainsi que des contraintes tarifaires imposées par le ministère et des refus opposés par ce dernier aux demandes de modification des services existants ou de concession de nouveaux services.
(105)
Toutefois, la Commission constate, sur la base des informations qui lui ont été fournies, que Simet n’a pas démontré de façon convaincante que les autorités italiennes lui ont imposé une obligation de service public de façon unilatérale.
(106)
En premier lieu, le fait que Simet ait pris l’initiative de demander le renouvellement des cahiers des charges de concession pour chacune des seize années que compte la période concernée est inconciliable avec l’allégation d’imposition unilatérale d’une obligation de service public. La finalité de ces cahiers des charges était de conférer à Simet le droit exclusif de fournir les services en question durant la période concernée. Nonobstant la présence d’une clause, dans chacun de ces cahiers des charges, stipulant que la fourniture desdits services n’était pas soumise à compensation et s’entendait comme effectuée aux risques et périls de l’entreprise exploitante, Simet a demandé, à maintes reprises, la prorogation du droit de fournir lesdits services.
(107)
En second lieu, le fait que les cahiers des charges indiquaient les tarifs, les parcours, la fréquence des trajets et les horaires de service à respecter ne signifie pas nécessairement que les concessions octroyées ont eu pour conséquence d’imposer à Simet des obligations unilatérales de service public. Dans la mesure où les services fournis concernaient des lignes d’autocars régulières, il importait que les cahiers des charges de concession, qui conféraient à Simet le droit exclusif d’assurer ces services, définissent à l’avance les modalités de fourniture desdits services. Simet n’a produit aucune preuve attestant l’introduction de demandes formelles de modification des caractéristiques indiquées aux cahiers des charges et le rejet ultérieur de celles-ci par le ministère. De même, Simet n’a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les modalités susmentionnées lui ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes, plutôt que proposées par l’exploitant, comme contrepartie du droit de fournir les services dans des conditions d’exclusivité, et qu’elles ont ensuite été autorisées par le ministère.
(108)
Pour ce qui est, en troisième lieu, de la prétendue obligation de transport d’envois postaux, Simet n’a fourni aucune preuve de la fourniture effective de tels services, ni aucune pièce justificative des coûts nets en découlant. La société n’a pas non plus produit le moindre document attestant qu’elle a, à quelque moment que ce soit, contesté les clauses des cahiers des charges de concession concernant le transport d’envois postaux. L’absence d’un tel document pourrait signifier soit que la prestation de ces services n’était pas contraire aux intérêts commerciaux de la société, soit que cette dernière l’a considérée comme une contrepartie équitable du droit d’exercer, en exclusivité, des services de transport interrégional.
(109)
En ce qui concerne, en quatrième lieu, les tarifs que Simet a pu appliquer pour les services de transport de voyageurs qu’elle a fournis, les autorités italiennes reconnaissent que des dispositions nationales fixant les orientations générales du système des prix des services de transport par autocars, dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix (34), étaient en vigueur jusqu’en 2001. Elles font néanmoins observer que les exploitants avaient la faculté d’introduire une demande spécifique afin de pouvoir appliquer un tarif différent, comme il ressort clairement de la lettre ministérielle à laquelle Simet fait référence (35). La Commission relève, toutefois, que Simet n’a produit aucun document attestant la présentation d’une telle demande devant les autorités italiennes, ni le rejet par le ministère de demandes de modification des tarifs durant la période 1987-2003.
(110)
Contrairement à la thèse de Simet, le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient «approuvés» par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère (36) et qu’il était fait référence, dans la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 (37), à des tarifs «réglementés» ne signifie pas que ces tarifs n’ont pas été fixés initialement par les exploitants. En vérité, l’utilisation de ces termes témoigne simplement du fait que les tarifs étaient fixés à l’avance - afin d’assurer leur transparence et leur publicité, et d’offrir ainsi une garantie aux voyageurs -, puis autorisés par les services ministériels compétents.
(111)
Dans tous les cas, ce type de mesures ne constitue pas, au sens de l’article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69, une «obligation tarifaire» qui aurait dû être soumise à la méthode commune de compensation. Par obligation tarifaire, il y a lieu d’entendre exclusivement «l’obligation pour les entreprises de transport d’appliquer des prix fixes ou homologués par voie d’autorité contraires à l’intérêt commercial de l’entreprise et résultant soit de l’imposition, soit du refus de modification de mesures tarifaires particulières». La définition de l’obligation tarifaire ne s’applique pas «aux obligations découlant de mesures générales de politique des prix s’appliquant à l’ensemble des activités économiques ou de mesures prises en matière de prix et conditions généraux de transport en vue de l’organisation du marché des transports ou d’une partie de celui-ci».
(112)
Enfin, la Commission fait observer, au sujet des refus du ministère invoqués par Simet, qu’il s’agissait de demandes de nature expansionniste qui ne portaient pas sur des modifications des modalités de fourniture des services existants. Or, une expansion des services n’était pas toujours possible, en raison de la manière dont le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs est régi par la loi no 1822/39. En effet, la délivrance de concessions pour des services nouveaux ou de portée plus vaste que ceux déjà existants n’était possible qu’à la condition que ces concessions n’affectent en rien les droits des autres exploitants de services réguliers de transport. Par conséquent, le refus de mettre en place de nouveaux services ou d’étendre ceux existants doit être perçu comme le résultat d’une action menée en vue de concilier les intérêts des divers opérateurs économiques, et non - comme l’affirme Simet - comme la conséquence de l’imposition d’obligations de service public.
(113)
Il y a lieu dès lors de conclure que Simet n’a pas démontré que les autorités italiennes lui ont imposé unilatéralement une obligation de service public.
7.2.2. La compensation octroyée pour cette obligation est-elle conforme au règlement (CEE) no 1191/69?
(114)
Même en supposant qu’une forme quelconque d’imposition unilatérale d’obligations de service public soit démontrée, la compensation octroyée pour ces services devrait, en tout état de cause, être conforme à la méthode commune de compensation (section IV) du règlement (CEE) no 1191/69 pour pouvoir être exemptée de l’obligation d’information préalable, conformément à l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement. De l’avis de la Commission, cette condition n’a pas été respectée.
(115)
En premier lieu, la Commission relève que l’article 10 du règlement (CEE) no 1191/69 dispose notamment que, dans le cas d’une obligation d’exploiter ou de transporter, le montant de la compensation doit être égal à la différence entre la diminution des charges et la diminution des recettes de l’entreprise pouvant résulter de la suppression de la totalité ou de la partie correspondante de l’obligation en cause pendant la période de temps considérée. La Commission fait observer par ailleurs que, conformément à l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Antrop, les exigences définies par ladite disposition ne sont pas satisfaites lorsqu’il «n’est pas possible d’établir, sur la base de données sûres de la comptabilité [de la société], la différence entre les coûts imputables à la partie de [son] activité […] dans les zones qui font l’objet de leur concession respective et le bénéfice correspondant, et, par conséquent, [lorsqu’]il n’est pas possible de calculer le surcoût découlant de l’exécution des obligations de service public» (38).
(116)
Il est à noter également que, depuis le 1er juillet 1992, les entreprises de transport qui exploitent à la fois des services soumis à des obligations de service public et d’autres activités sont tenues, en vertu de l’article 1er, paragraphe 5, point a), du règlement (CEE) no 1191/69, d’assurer ce service public: a) en séparant les comptes correspondant à chacune de ces activités d’exploitation et en affectant la part des actifs correspondants selon les règles comptables en vigueur; b) d’équilibrer les dépenses par les recettes d’exploitation et les versements des pouvoirs publics, sans transfert possible de ou vers un autre secteur d’activité de l’entreprise.
(117)
En l’espèce, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes pour les divers services qu’elle a fournis jusqu’en 2002. De plus, il y a lieu de douter de la validité de la séparation des comptes opérée dans la comptabilité analytique des exercices 2002 et 2003, dans la mesure où il n’est pas prouvé que les organes de direction de l’entreprise ont fait usage de cette comptabilité analytique pour contrôler les activités de Simet. Il s’ensuit que les dispositions de l’article 10 n’ont pas été respectées.
(118)
En second lieu, Simet n’a pas démontré que les «désavantages économiques [ont été déterminés] en tenant compte des répercussions de l’obligation sur l’ensemble de l’activité de l’entreprise» (article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69) et, comme illustré à la section 7.1.2, n’a pas non plus respecté l’exigence énoncée à l’article 13 dudit règlement, selon laquelle il convient de fixer d’avance le montant de la compensation.
(119)
Enfin, la période de compensation de la mesure notifiée couvre les années 1987 à 2003. Toutefois, la méthode commune de compensation ne s’est appliquée aux services interrégionaux de transport par autocars que jusqu’en juillet 1992; par la suite, cette méthode a été limitée aux «services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs», conformément au règlement (CEE) no 1893/91 (39). La définition de «services régionaux» fournie par le règlement (CEE) no 1191/69 («services de transport destinés à répondre aux besoins en transports d’une région») ne peut être élargie pour couvrir tous les services de transport qui répondent aux besoins de la population d’une région et englober aussi les parcours interrégionaux. En effet, une interprétation aussi vaste aurait privé le règlement de toute efficacité, puisque les États membres étaient autorisés à exclure du champ d’application dudit règlement les entreprises dont l’activité était limitée exclusivement à l’exploitation de «services urbains, suburbains ou régionaux de transport de voyageurs» (40).
(120)
La Commission constate, par conséquent, que la compensation notifiée n’est pas conforme à la méthode commune de compensation établie par le règlement (CEE) no 1191/69.
7.2.3. Conclusion relative à l’exemption de l’obligation d’information préalable
(121)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la compensation que le Consiglio di Stato estime due à Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis de 1987 à 2003 n’était pas dispensée de la procédure d’information préalable aux termes de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69.
7.3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE
(122)
Dans la mesure où il n’a pas été démontré que les paiements dus à titre de compensation étaient dispensés de la procédure d’information préalable conformément à l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, il convient d’examiner leur compatibilité avec le marché intérieur, dès lors que la Commission considère, comme indiqué à la section 7.1, que lesdits paiements constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(123)
De l’avis de la Commission, il y a lieu d’examiner la compatibilité de la mesure notifiée au regard de la législation en vigueur à la date d’adoption de la présente décision (41), c’est-à-dire au regard du règlement (CE) no 1370/2007 qui est entré en vigueur le 3 décembre 2009 et a abrogé le règlement (CEE) no 1191/69. La Commission fait observer à cet égard que la compensation accordée à Simet par le Consiglio di Stato n’a pas encore été versée, de sorte que la date à laquelle les effets de l’aide envisagée deviennent établis coïncide avec le moment où la Commission adopte la décision se prononçant sur la compatibilité de ladite aide avec le marché intérieur (42). Qui plus est, la Commission doute qu’une concession irrévocable d’un droit à pareille compensation ait été accordée à Simet avant l’arrêt no 1405/2010 rendu par le Consiglio di Stato le 9 mars 2010, lequel oblige, de fait, l’État italien à effectuer les paiements en question en faveur de l’entreprise. Comme expliqué au considérant 94, les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu’une obligation de service public lui a été imposée précisent que la fourniture du service ne confère à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Enfin, il convient de souligner que le montant de la compensation à verser à Simet n’a pas encore été déterminé par le Consiglio di Stato.
(124)
Le règlement (CE) no 1370/2007 régit la concession des contrats de service public, tels que définis en son article 2, point i), dans le secteur du transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement, «[l]a compensation de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport […] versée conformément au présent règlement est compatible avec le marché [intérieur]. Cette compensation est exonérée de l’obligation de la notification préalable visée à l’article 108, paragraphe 3, du traité».
(125)
Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission estime que la compensation notifiée n’est pas conforme aux conditions définies par le règlement (CE) no 1370/2007, de sorte qu’elle ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement.
(126)
En particulier, la Commission relève que, même si les cahiers des charges de concession satisfaisaient aux exigences visées à l’article 2, point i), du règlement (CE) no 1370/2007, en ce qui concerne la définition du contrat de service public, il demeure, en tout état de cause, que certaines des dispositions de l’article 4 dudit règlement, qui définit le contenu obligatoire des contrats de service public et les règles générales, n’ont pas été respectées. À titre d’exemple, l’article 4, paragraphe 1, point b), prévoit que les paramètres sur la base desquels la compensation doit être calculée doivent être établis à l’avance, de façon objective et transparente, de manière à éviter toute surcompensation; les dispositions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, point c), et paragraphe 2, définissent quant à elles les modalités de répartition des coûts et des recettes. Comme il ressort de l’examen effectué par la Commission à la section 7.1.2, concernant le deuxième critère établi par l’arrêt Altmark, les cahiers des charges de concession précisaient que la fourniture du service ne conférait à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service était exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Le fait que toute compensation était exclue implique nécessairement que les paramètres de compensation n’ont pas été établis à l’avance, ce qui est contraire à l’article 4 du règlement susmentionné.
(127)
En outre, l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement établit que, dans le cas de contrats de service public attribués directement, la compensation doit être conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 et à celles prévues à l’annexe dudit règlement, de manière à garantir qu’elle n’excède pas ce qui est nécessaire pour exécuter l’obligation de service public. Cette annexe exige, entre autres, la séparation des comptes (point 5) et précise les modalités à suivre pour déterminer le montant maximal de la compensation.
(128)
Comme souligné au considérant 115, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes durant une grande partie de la période concernée par la notification (à savoir, de 1987 à 2001) et il y a lieu également de mettre en doute la validité de la comptabilité analytique. Quelle que soit la compensation accordée en définitive, il se révèle donc impossible de démontrer que celle-ci n’excède pas le montant correspondant à l’incidence financière nette, équivalant à la somme des incidences, positives ou négatives, dues au respect de l’obligation de service public sur les coûts et les recettes de l’opérateur de service public (point 2 de l’annexe).
(129)
De plus, en l’absence de paramètres de compensation établis à l’avance, la répartition des coûts doit nécessairement être effectuée ex post, sur la base d’hypothèses arbitraires, comme cela a été fait tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire. Cependant, la Commission ne peut pas accepter les hypothèses émises dans le rapport majoritaire, selon lesquelles chacun des services fournis par l’entreprise exploitante devrait nécessairement représenter la même proportion de coûts et de recettes au cours d’une année donnée. Dans la mesure où un calcul ex post aboutira inévitablement à une compensation totale des coûts encourus aux fins de la fourniture du service, la Commission estime, de surcroît, qu’un taux de rendement sur les fonds propres supérieur au taux de swap applicable majoré d’une prime de 100 points de base - tel que le taux de rendement utilisé tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire - n’est pas considéré généralement comme une référence adéquate pour calculer le bénéfice raisonnable.
(130)
La Commission considère, dès lors, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato - et non prévue dans les cahiers des charges de concession - ne sera pas versée en conformité avec le règlement (CE) no 1370/2007 et, partant, que la mesure notifiée est incompatible avec le marché intérieur.
(131)
Quant aux affirmations de Simet selon lesquelles l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato ne concernerait pas la concession d’une compensation pour obligations de service public au titre du règlement applicable du Conseil, mais l’octroi d’une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) no 1191/69, découlant de la prétendue imposition unilatérale et illégale d’obligations de service public au sens de l’article 1er, paragraphes 3 et 5, dudit règlement, la Commission relève que, bien que son dispositif ne contienne aucune référence audit règlement, l’arrêt no 1405/2010 mentionne le droit de Simet à percevoir, conformément aux articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) no 1191/69, une compensation dont le montant devra être déterminé par l’administration sur la base de données fiables (43). En outre, le Consiglio di Stato a rejeté, dans ledit arrêt no 1405/2010, le recours en indemnité formé par Simet, car il a considéré que celui-ci était destiné à couvrir les préjudices résiduels non couverts par la compensation qui devait être accordée, de même que le recours formé pour enrichissement indu, dans la mesure où la demande principale de compensation au titre du règlement (CEE) no 1191/69 avait été reçue (44). C’est pourquoi le Consiglio di Stato affirme, au point 3.3 de l’arrêt, qu’«[a]ucune demande d’indemnisation de l’appelant ne peut, à ce stade, être reçue, étant donné que c’est seulement à l’issue de la détermination susmentionnée de l’administration qu’un éventuel préjudice résiduel non couvert par ladite détermination est susceptible de se faire jour, lequel devra être invoqué et démontré par la société concernée» [traduction libre].
(132)
La Commission estime, en tout état de cause, que la concession d’une indemnisation en faveur de Simet pour la prétendue imposition unilatérale et illégale d’obligations de service public par les autorités italiennes, calculée selon la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) no 1191/69, porterait atteinte aux articles 107 et 108 TFUE. En effet, pareille indemnisation aboutirait, pour Simet, exactement au même résultat que la concession d’une compensation pour obligations de service public durant la période concernée, alors que les cahiers des charges de concession qui régissent les services en cause n’étaient pas dispensés de l’obligation d’information préalable et ne satisfaisaient ni aux exigences substantielles du règlement (CEE) no 1191/69, ni à celles du règlement (CE) no 1370/2007, comme démontré supra. La mise à disposition d’une telle concession permettrait donc, dans les faits, de contourner les règles sur les aides d’État et les conditions, établies par le législateur de l’Union, selon lesquelles les autorités compétentes peuvent, lorsqu’elles imposent ou négocient des obligations de service public, octroyer une compensation aux opérateurs concernés pour les coûts supportés, à titre de contrepartie pour l’exécution desdites obligations. Enfin, la Commission rappelle que, comme souligné précédemment, les cahiers des charges de concession en vertu desquels Simet fournissait des services de transport ne prévoyaient aucun paiement à titre de compensation financière. Simet a accepté d’exploiter ses services aux conditions établies dans lesdites concessions et à ses risques et périls.
(133)
En conséquence, la Commission ne peut recevoir l’argument de Simet selon lequel l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato porte sur une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) no 1191/69, plutôt que sur la concession d’une compensation pour obligations de service public.
8. CONCLUSIONS
(134)
À la lumière des considérations exposées supra, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, incompatible avec le marché intérieur,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les paiements de compensation en faveur de Simet qui ont été notifiés par les autorités italiennes constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette mesure n’était pas dispensée de l’obligation d’information préalable aux termes de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69.
L’aide d’État ainsi accordée est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où les conditions du règlement (CE) no 1370/2007 n’ont pas été respectées. En conséquence, les autorités italiennes ne peuvent pas mettre cette aide à exécution.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 2 octobre 2013.