РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
DÉCISION (UE) 2015/456 DE LA COMMISSION
du 5 septembre 2014
concernant le régime d’aide no SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) et SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières
[notifiée sous le numéro C(2014) 6207]
(Le texte en langue bulgare est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision C(2011) 4444 de la Commission du 29 juin 2011 (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 17 juillet 2008 la Commission a reçu une plainte d’un plaignant souhaitant rester anonyme (ci-après le «premier plaignant»), qui allègue que la République de Bulgarie a accordé une aide dans le cadre de l’échange de la propriété sur des terres forestières privées contre des terres forestières domaniales, suivie souvent d’un changement de l’affectation des terres échangées, les terres forestières devenant des terrains constructibles. Le premier plaignant a fourni des informations supplémentaires par lettres des 28 août 2008, 3 septembre 2008, 1er octobre 2008, 5 décembre 2008, 18 février 2010, 12 octobre 2010 et 26 janvier 2011.
(2)
Le 27 janvier 2009, la Commission a reçu de la part d’un tiers des informations supplémentaires sur les opérations d’échanges contestées. Le 14 mai 2009 une deuxième plainte concernant ces échanges a été déposée, ce plaignant ayant fourni des informations complémentaires le 2 juin 2009 et le 8 juin 2009. Le 23 mars 2010, un autre tiers a soumis des informations sur ces échanges à la Commission.
(3)
Les autorités bulgares ont fourni à la Commission des informations sur les opérations d’échanges contestées par lettres des 2 septembre 2008, 28 octobre 2008, 4 janvier 2010, 23 mars 2010, 27 mars 2010, 30 août 2010 et 14 février 2011. Lors des réunions entre les services de la Commission et les autorités bulgares des 22 février 2010, 12 octobre 2010 et 3 février 2011, ces dernières ont fourni des informations supplémentaires sur ces échanges.
(4)
Par lettre du 29 juin 2011, la Commission a notifié à la République de Bulgarie sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité, à l’encontre des opérations d’échange contestées. La décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen (ci-après «la décision d’ouverture de la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(5)
Par lettre reçue le 29 septembre 2011, les autorités bulgares ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture.
(6)
La Commission a reçu des observations sur la décision d’ouverture de la part des parties intéressées suivantes: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Akva Isteyt OOD (5), Elkabel AD (6), Zhivka Blagoeva (7), Vi-En-Zhi-Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), El Em Impeks EOOD (11), Ol siyz proparti 2 OOD (12), Liteks Komers AD (13), Foros Divelapmant EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Lend Ko OOD (17), Mirta Inzhenering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov et Elizabeta Mihaylova (23), et de la part d’un plaignant qui a demandé que son identité ne soit pas révélée (24).
(7)
Par lettres des 1er septembre 2011, 5 octobre 2011, 25 novembre 2011, 14 décembre 2011 et 3 avril 2012, la Commission a transmis ces observations aux autorités bulgares, qui ont eu la possibilité d’y répondre. Le commentaire de la République de Bulgarie sur les observations des intéressés a été reçu respectivement par lettres des 4 novembre 2011, 15 décembre 2011, 12 janvier 2012 et 25 avril 2012.
(8)
Par lettre du 2 décembre 2011 et lors de la réunion avec les services de la Commission qui s’est tenue le 9 décembre 2011, les autorités bulgares ont fourni des informations supplémentaires sur les opérations d’échange contestées.
(9)
Par lettre du 9 février 2012, la Commission a demandé au premier plaignant des précisions supplémentaires sur certains éléments de preuve qu’il avait fournis.
(10)
Le 3 avril 2012, la Commission a transmis aux autorités bulgares des observations supplémentaires de plusieurs tiers (25). La Commission a reçu les commentaires de la République de Bulgarie sur ces observations le 25 avril 2012 et le 15 mai 2012.
(11)
Le 26 juillet 2012, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités bulgares. Le 17 août 2012, les autorités bulgares ont demandé une prolongation du délai pour fournir les informations demandées, ce qui a été accordé par la Commission le 31 août 2012. Le 19 septembre 2012, les autorités bulgares ont soumis les informations demandées.
(12)
Le 3 octobre 2012, la Commission a demandé des précisions supplémentaires à Elkabel AD, l’un des tiers ayant formulé des observations sur la décision d’ouverture. Ces précisions ont été apportées le 31 octobre 2012.
(13)
Par lettres des 14 janvier 2013, 17 mai 2013, 22 juillet 2013 et 22 octobre 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités bulgares, qui ont été respectivement fournies le 4 février 2013, le 5 février 2013, le 25 juin 2013, le 5 juillet 2013, le 16 août 2013 et le 23 août 2013, ainsi que le 19 novembre 2013 et le 20 décembre 2013. Une partie des informations fournies dans les dernières observations a de nouveau été transmise par les autorités bulgares par courrier électronique le 21 janvier 2014.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
2.1. LES ÉCHANGES DE TERRES
(14)
En 1947, toutes les terres forestières de Bulgarie sont devenues la propriété de l’État à la suite des expropriations décidées par ce dernier. Cette situation s’est maintenue jusqu’en 2000, lorsque la restitution des terres forestières aux anciens propriétaires privés a commencé.
(15)
Sur la base d’un amendement à la loi sur les forêts (26), qui est entré en vigueur le 22 février 2002, les échanges des terres forestières récemment privatisées contre des terres forestières domaniales du fonds des forêts de l’État sont devenus possibles. Cet amendement à la loi sur les forêts a été en vigueur jusqu’au 27 janvier 2009 et il définissait les conditions de la réalisation de ces échanges.
(16)
Aux fins des échanges, les prix des terres forestières privées et des terres forestières domaniales étaient déterminés sur la base d’un règlement spécialisé, à savoir le règlement sur le calcul des prix de base, des prix des terres dans les zones exclues et la création de droits d’utilisation et de servitudes concernant des forêts et des terrains forestiers (27) (ci-après le «règlement sur les prix de base»), qui est entré en vigueur le 18 novembre 2003. La législation bulgare ne permettait pas aux experts évaluateurs de s’écarter des prix déterminés pour les terres forestières en application des prescriptions du règlement sur les prix de base.
(17)
Sur la base de ce règlement, le prix de base d’une parcelle forestière donnée est défini comme la somme du prix de base de ce terrain et de la valeur du peuplement (les espèces végétales sur ce terrain).
(18)
La valeur de ces terres est déterminée sur la base de la valeur moyenne des terres en fonction des catégories de terres offrant des conditions identiques de croissance des plantes (150 types d’habitats conformément à l’annexe 1 du règlement sur les prix de base). Cette valeur est alors ajustée par l’application d’un coefficient de correction qui tient compte de l’emplacement du terrain par rapport à l’infrastructure locale et nationale. Ce coefficient de correction (Km), établi dans l’annexe 2 du règlement sur les prix de base, est déterminé par application de la formule suivante:
,
où:
p
=
coefficient de proximité d’une route revêtue, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,20)
s
=
coefficient de proximité d’un territoire urbanisé, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,25)
m
=
coefficient de proximité de la mer, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,20)
g
=
coefficient de proximité d’une ville, exprimé en chiffres et reflétant la distance jusqu’à une ville déterminée (la distance la plus courte par la route entre la parcelle en question et la ville). Les villes sont divisées en 6 groupes, indiqués au tableau 1:
Tableau 1
Groupe 1:
Sofia (de 0,00 à 0,70)
Groupe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas et Varna (de 0,00 à 0,50)
Groupe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven et Stara Zagora (de 0,00 à 0,40)
Groupe 4:
Autres chefs-lieux (de 0,00 à 0,35)
Groupe 5:
Autres grandes villes (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Dupnitsa, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov et Cherven bryag (de 0,00 à 0,30)
Groupe 6:
Autres centres municipaux (de 0,00 à 0,10)
(19)
La valeur de ces terres est ajustée davantage en ajoutant une augmentation par hectare (un supplément) qui est déterminée sur la base du prix moyen des terres observé dans la zone dans laquelle la parcelle se trouve. Ces suppléments sont déterminés dans les dispositions de l’annexe 3 du règlement sur les prix de base et sont indiqués au tableau 2:
Tableau 2
Supplément
(BGN/hectare)
Sofia, stations de tourisme nationales et zones de résidences secondaires adjacentes, terres à une distance de 10 kilomètres de la mer
5 000
Agglomérations de 1e et 2e catégorie
2 000
Agglomérations de 3e et 4e catégorie
1 000
Agglomérations de 5e et 6e catégorie
500
Agglomérations de 7e et 8e catégorie
0
(20)
La valeur totale des terres déterminée au moyen de ce mécanisme est la dite valeur de base des terres.
(21)
La valeur du peuplement (les espèces végétales situées sur le territoire de la terre) est la valeur de l’âge actuel du peuplement et la valeur prévue de son âge d’exploitabilité. La valeur du bois des peuplements forestiers à leur âge actuel (l’âge au moment de l’évaluation) est égale aux recettes provenant de la vente des essences en question à des prix du marché moyens en déduisant les coûts liés à l’abattage, à la transformation primaire et au transport à un endroit d’entreposage temporaire. Il est considéré que si les recettes ne couvrent pas les coûts, le bois n’a aucune valeur.
(22)
Les recettes provenant des ventes sont déterminées en classant par assortiments le bois et les volumes des catégories de bois. Les coûts (BGN/mètre cube) d’abattage et de transformation primaire du bois à une difficulté moyenne du taillis sont déterminés en fonction de l’espèce ligneuse et de la catégorie du bois sur le territoire des terres. Les coûts de transport du bois sont déterminés en fonction de l’espèce ligneuse, de la catégorie du bois et de la distance moyenne de transport au départ de la parcelle en question. Les coûts de transport sont multipliés à chaque kilomètre de distance de transport par un coefficient qui tient compte de la difficulté de l’itinéraire.
(23)
Les prix moyens du marché et les coûts liés à l’abattage, à la transformation primaire et au transport de bois, doivent être régulièrement mis à jour par l’Agence exécutive des forêts (ci-après «l’AEF») (28) sur la base des moyennes pondérées calculées à partir des données statistiques collectées pour une période de trois ans (la dernière année ayant un double poids).
(24)
Ainsi, en ajoutant la valeur du peuplement, telle que déterminée par un évaluateur, au prix de base des terres, on obtient le prix de base de la parcelle forestière.
(25)
À ce prix de base, un ajustement qui tient compte de la protection des fonctions écologiques et récréatives des terres forestières est appliqué aux terres situées dans les zones dites de «protection particulière contre l’urbanisation», établi par une loi dans des régions déterminées de la Bulgarie. Conformément aux dispositions de l’annexe 19 du règlement sur les prix de base, la valeur de base des propriétés forestières situées dans de telles régions est multipliée par un coefficient (K), indiqué au tableau 3 (29), à savoir:
Tableau 3
Côte de la mer Noire, première zone
K = 6
Côte de la mer Noire, deuxième zone
K = 5
Zones de stations de tourisme, stations de tourisme et localités d’importance nationale
K = 4
Forêts et terres s’étendant dans les zones du bord de la voie de circulation des routes nationales et municipales aux limites de construction
K = 3
Zones de stations de tourisme, stations de tourisme et localités d’importance locale
K = 4
(26)
Enfin, ledit «coefficient de régulateur du marché» est appliqué au prix de base des terres conformément à l’annexe 20 du règlement sur les prix de base. Ce coefficient est exprimé en BGN/m2 et varie de 10 pour des terres à proximité de la mer, de grandes stations de montagne et Sofia, à 1 pour les terres le moins attrayantes.
(27)
Nonobstant ce qui précède, si la partie privée a reçu des terres forestières via l’opération d’échange pour un prix administratif total plus élevé que celui des terres auxquelles elle a renoncé, celle-ci a dû payer une compensation à l’État pour la différence des prix. Selon les autorités bulgares, en règle générale, l’État n’acceptait que des échanges à la suite desquels il acquérait des terres d’une valeur administrative plus élevée. Cependant, ce principe se rapporte seulement aux cas dans lesquels le prix administratif total de la parcelle privée était plus élevé que le prix administratif de la parcelle domaniale contre laquelle celle-ci était échangée et non à son prix au mètre carré.
(28)
Une interdiction des échanges de terres forestières est entrée en vigueur le 27 janvier 2009. Ainsi, la période considérée des opérations d’échange contestées s’étend du 1er janvier 2007 - date de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union - au 27 janvier 2009 - date du moratoire sur les échanges - (ci-après la «période considérée»).
2.2. LE CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(29)
En outre, les plaignants allèguent que les opérations d’échange étaient souvent suivies d’un changement de l’affectation des terres, c’est-à-dire que les terres forestières devenaient des terrains constructibles et que ce changement a renforcé davantage l’écart par rapport à la valeur du marché des terres forestières domaniales qui étaient échangées contre la parcelle privée.
(30)
Les autorités bulgares ont expliqué que la procédure de changement de l’affectation des terres n’est pas régie par les dispositions de la loi sur les forêts (comme les opérations d’échange), mais par une série distincte d’actes législatifs, entre autres, par la loi sur l’aménagement du territoire (ci-après la «ZUT») (30). Conformément à cette législation, chaque propriétaire de terres forestières peut demander le changement d’affectation de ses terres forestières en terrains constructibles en déposant une demande au directeur exécutif de l’AEF, qui auparavant faisait partie du ministère de l’agriculture et des aliments (31). Ensuite, une commission d’experts (internes et, le cas échéant, externes) examine la demande et soumet au directeur exécutif un avis sur la base duquel il prend une décision préliminaire. Si cette décision est favorable et confirme le bien-fondé et la légalité de la demande, celle-ci est envoyée à tous les services chargés du changement de l’affectation (le gouverneur de district, le maire de la municipalité et le directeur de la direction régionale en charge des forêts).
(31)
Sur la base d’une décision préliminaire favorable, le propriétaire dépose une demande auprès de la municipalité concernée pour la remise, l’élaboration et l’approbation d’un plan d’aménagement général détaillé. Un tel plan nécessite de consulter toutes les parties intéressées (locales). Si ce plan est approuvé par les autorités responsables et entre en vigueur, le propriétaire des terres dépose une demande auprès du ministre de l’agriculture et des aliments pour l’exclusion de ces terres forestières du fonds forestier protégé. Si cette demande est acceptée, un timbre déterminé par un évaluateur indépendant conformément aux dispositions du règlement sur les prix de base, est dû.
(32)
Dès que le propriétaire des terres forestières paye le timbre aux autorités responsables, la procédure d’émission d’une décision administrative pour le changement de l’affectation des terres commence. Selon la superficie du terrain, cette décision est adoptée soit par le ministre de l’agriculture et des aliments (s’il s’agit d’une propriété d’une superficie de moins de 10 hectares), soit par le Conseil des ministres.
(33)
Le 3 septembre 2009, un moratoire sur le changement ultérieur de l’affectation de terres échangées a été mis en œuvre.
2.3. BASE JURIDIQUE DES MESURES
(34)
Les échanges, le calcul des prix à utiliser dans le cadre des opérations d’échange et la procédure de changement de l’affectation des terres forestières échangées sont régis par les textes juridiques suivants:
-
la loi sur les forêts de la Bulgarie
-
le règlement sur le calcul des prix de base, des prix des terres dans les zones exclues et la création de droits d’utilisation et de servitudes concernant des forêts et des terrains forestiers
-
la loi sur la propriété de l’État (32)
-
la loi sur les obligations et les contrats (33)
-
la loi sur l’aménagement du territoire.
2.4. BÉNÉFICIAIRES
(35)
Les bénéficiaires potentiels de l’aide au titre des opérations d’échange sont des personnes physiques, des sociétés privées et des municipalités, exerçant souvent une activité dans le domaine de la promotion immobilière et/ou le tourisme, qui ont échangé leurs terres forestières contre des terres forestières domaniales.
3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(36)
Dans la décision d’ouverture la Commission a émis des doutes concernant le fait si les opérations d’échange et/ou le changement ultérieur de l’affectation des terres ne contiennent pas d’éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité et si cette aide pourrait être considérée pour compatible avec le marché intérieur.
3.1. LIEN INDISSOCIABLE ENTRE LES ÉCHANGES ET LE CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(37)
Le premier doute émis par la Commission était lié à l’allégation des plaignants selon laquelle dans plusieurs cas, les échanges étaient suivis d’un changement de l’affectation des terres échangées, c’est-à-dire de terres forestières en terrains constructibles.
(38)
À la lumière des éléments de preuve chiffrés fournis par les autorités bulgares, la Commission a constaté dans la décision d’ouverture que 15 (10 %) des 147 échanges réalisés au cours de la période considérée (2006-2009) avaient été suivis d’un changement de l’affectation. En outre, la Commission a constaté que des dispositions juridiques différentes sont appliquées à l’opération d’échange et aux demandes potentielles de changement de l’affectation et que des procédures administratives distinctes sont appliquées aux deux procédures. À première vue, ces éléments semblent être à l’appui de la thèse des autorités bulgares selon laquelle - en règle générale - les deux étapes ne sont pas indissociablement liées (34).
(39)
Cependant, les autorités bulgares ont indiqué que les formules de détermination des prix administratifs des terres forestières et le timbre dû pour le changement de l’affectation des terres étaient déterminés à un niveau garantissant que le prix total à la fois pour l’échange de terres forestières données et pour le changement de leur affectation soit égal, dans une grande mesure, au prix du marché de pareils terrains constructibles. Cela pourrait signifier que les autorités admettaient que beaucoup d’investisseurs essaieraient d’unir les deux étapes en une seule opération.
(40)
C’est pourquoi la Commission a émis des doutes sur le fait de savoir dans quelle mesure il faut tenir compte du changement potentiel de l’affectation des terres forestières concernées lors de la détermination du prix de la parcelle aux fins des opérations d’échange, c’est-à-dire si l’échange et le changement ultérieur de l’affectation des terres échangées doivent être considérés comme étant indissociablement liés.
3.2. AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE DANS LE CONTEXTE DU CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(41)
Le deuxième doute émis par la Commission était de savoir si le changement de l’affectation des terres échangées serait à la base de l’octroi d’une aide d’État, dans la mesure où celle-ci a augmenté davantage la valeur des terres échangées.
(42)
La Commission a observé dans la décision d’ouverture qu’il ne semblait pas prima facie que le changement de l’affectation des terres comportait un transfert de ressources d’État. Le timbre dû pour ces opérations avait été calculé conformément aux dispositions juridiques, et - à la connaissance de la Commission - celui-ci était payé dans tous les cas considérés. De ce fait, bien que les entreprises concernées par le changement de l’affectation des terres aient probablement bénéficié de ce changement, les décisions administratives de mise à exécution du changement n’auraient pas entraîné à l’octroi d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission n’a pas pris de décision définitive sur cette question et a invité les intéressés à formuler leurs observations si l’opération comportait des éléments d’aide d’État.
3.3. AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE DANS L’ÉCHANGE DE TERRES FORESTIÈRES
(43)
La Commission a constaté dans la décision d’ouverture que les prix des terres forestières aux fins des échanges ont été fixés par des experts uniquement sur la base des formules déterminées par le règlement sur les prix de base. De ce fait, la Commission doute de ce que l’application de ces formules ait abouti à un prix administratif similaire aux prix obtenus dans des opérations conclues entre deux parties privées non liées dans des conditions de marché équitables. Dès lors, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les prix du marché formés dans le cadre de ventes entièrement privées (ou des opérations d’échange) de terres forestières qui avaient été réalisées en Bulgarie pendant la période considérée. En outre, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les différences entre ces prix et les prix administratifs utilisés pour les opérations d’échange contestées et, par conséquent, sur le montant potentiel de l’aide d’État concernée contenue dans ces opérations. En outre, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les règles applicables à la compensation versée dans le cadre des opérations d’échange en cas d’une différence entre les prix des deux parcelles de terres échangées. Enfin, la Commission a invité la République de Bulgarie à fournir des informations supplémentaires à l’appui de son allégation selon laquelle les échanges en cause n’affectent pas les échanges au sein de l’Union.
(44)
Dans la décision d’ouverture la Commission a exposé aussi son avis préliminaire sur la question de savoir comment l’avantage découlant des opérations d’échange contestées doit être déterminé qualitativement s’il est établi que ces échanges entraînent une aide d’État:
i)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 1-propriété privée et le prix administratif pour la parcelle 1 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base,
ii)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 2-propriété domaniale et le prix administratif pour la parcelle 2 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Dans ce cas, le montant de l’aide d’État concernée contenue dans les opérations d’échange sera égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Chaque compensation pécuniaire reçue en résultat de la différence entre les prix administratifs de deux parcelles qui font l’objet d’un échange, payée par l’une des parties à l’autre, sera également prise en compte dans le calcul de l’élément potentiel d’une aide d’État que comporte l’opération.
3.4. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE
(45)
Ayant constaté l’existence d’une aide d’État en résultat du changement de l’affectation des terres et/ou en résultat des opérations d’échange, la Commission doute par conséquent dans la décision d’ouverture quant au fait de savoir si cette aide pourrait être considérée comme compatible avec le marché intérieur, et en particulier avec l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité et les dispositions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (35) et/ou avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité et les dispositions des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’état dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (ci-après «les lignes directrices concernant le secteur forestier») (36).
(46)
De ce fait, la Commission a demandé à la République de Bulgarie et aux intéressés de soumettre leurs commentaires sur la compatibilité des mesures en cause.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. OBSERVATIONS DU PREMIER PLAIGNANT CONCERNANT LES DOUTES ÉMIS PAR LA COMMISSION DANS LA DÉCISION D’OUVERTURE
(47)
Le premier plaignant affirme que les échanges en cause constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, qui est incompatible avec le marché intérieur.
(48)
En ce qui concerne le premier doute émis par la Commission, le premier plaignant affirme que le changement de l’affectation des terres et les opérations d’échanges doivent être considérés comme étant indissociablement liés. Premièrement, le plaignant affirme que nombre de bénéficiaires de l’aide au titre des échanges exercent une activité dans les secteurs de la construction et du tourisme, et non dans le secteur forestier. Deuxièmement, selon le premier plaignant, comme le moratoire est entré en vigueur en 2009, les terres forestières échangées n’étaient pratiquement pas utilisées à des fins commerciales. Troisièmement, au moment des opérations d’échange proprement dites, de nombreux bénéficiaires de l’aide auraient déclaré et auraient fait la publicité de leurs projets de développement des terres forestières échangées en stations de ski ou en stations balnéaires auraient même entamé des discussions avec les autorités locales concernées pour s’assurer que la destination des terres serait effectivement changée. Quatrièmement, le plaignant affirme qu’une même agence publique (à savoir, «l’AEF») était souvent chargée de la réalisation de l’opération d’échange et de l’exclusion des terres échangées du fonds forestier (la DAG et le régulateur compétent) (37), préparant ainsi la voie à son développement commercial.
(49)
De ce fait, le premier plaignant considère qu’un changement potentiel du classement de l’affectation des terres et l’augmentation correspondante du prix devraient être pris en considération lors de la quantification du montant total de l’aide d’État contenue dans les opérations d’échange. Par conséquent, d’après le plaignant il faut faire une comparaison avec les parcelles de terrains constructibles lors de la quantification de l’aide afin de refléter exactement le prix du marché des terres échangées.
(50)
Le plaignant déclare aussi que compte tenu du caractère d’utilité publique des zones dans lesquelles les parcelles forestières domaniales étaient situées, il serait plus raisonnable que les autorités prennent d’abord des mesures pour augmenter la valeur des parcelles (c’est-à-dire changer leur affectation pour les rendre disponibles à la construction) et, seulement après, disposer des parcelles. D’après le plaignant, dans aucun des cas dans lesquels une demande d’échange avait été déposée, l’AEF n’a pris des mesures pour modifier l’affectation de ces terres avant l’échange. D’après le plaignant, cela démontre clairement qu’il y avait une intention de favoriser l’acheteur des terres forestières domaniales. La Banque mondiale a également critiqué cette pratique dans son rapport sur la politique forestière de la Bulgarie de 2009 dans lequel il est mentionné que, de cette manière, l’État subit des pertes (38).
(51)
En ce qui concerne le deuxième doute émis par la Commission quant à la question de savoir si une aide d’État a été octroyée en conséquence du changement de l’affectation des terres échangées, le premier plaignant affirme que bien que l’acheteur des terres ait payé par conséquent un timbre pour la décision de changement de l’affectation des terres et que ce montant doive être déduit lors de la quantification du montant de l’aide d’État reçue en résultat de l’échange, cette taxe ne reflète pas l’augmentation réelle de la valeur de la parcelle à la suite de ce changement. En outre, le plaignant affirme que dans les cas où les échanges avaient été réalisés avant l’adhésion de la Bulgarie à l’Union, mais où le changement de l’affectation des terres avait eu lieu après l’adhésion, l’aide d’État illégale mise à la disposition de l’acheteur des terres doit constituer la différence entre la valeur du marché de la parcelle concernée au moment de l’échange (avant l’adhésion) et la valeur du marché de la parcelle après le changement de l’affectation des terres (après l’adhésion).
(52)
En ce qui concerne le troisième doute émis par la Commission concernant l’existence d’une aide d’État consécutive aux échanges, le plaignant affirme que les formules prévues dans le règlement sur les prix de base ne reflètent pas la valeur du marché des terres échangées. Le plaignant conteste aussi l’indépendance des évaluateurs, car, à son avis, l’acheteur des terres est libre de choisir un évaluateur partial, ce qui aurait entraîné une minoration considérable des prix.
(53)
Le plaignant soumet aussi des informations complémentaires sur les prix du marché des parcelles forestières échangées ou de parcelles forestières très similaires qui, d’après lui, révèlent des écarts significatifs des prix des parcelles déterminés par voie administrative. En raison de contraintes de temps, le plaignant a étudié les prix de seulement neuf des parcelles échangées. À cet effet, des évaluations bancaires des terres ont été utilisées, ainsi que des informations du registre des biens de l’État en Bulgarie qui contiennent des prix réels auxquels des opérations pour des parcelles similaires avaient été conclues. Les écarts des prix constatés variaient d’une minoration des prix (en utilisant le prix fixé par voie administrative) de 50-65 % à des cas où les terres forestières - selon les allégations - étaient acquises à un prix égal à 1-2 % de sa valeur du marché.
(54)
Enfin, le plaignant allègue que le fait qu’une procédure pénale a été engagée à l’encontre de l’ex-directeur de l’AEF, accusé d’avoir contracté des échanges au détriment de l’État, constitue une preuve de ce que les autorités bulgares elles-mêmes considèrent que les terres forestières étaient mises à la disposition de certains particuliers à un prix nettement inférieur à la valeur du marché.
(55)
En ce qui concerne la question de savoir si les échanges faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, le plaignant affirme qu’à sa connaissance, aucun des bénéficiaires de l’aide dans le contexte des échanges n’exerce des activités forestières en tant qu’activité principale. Il soutient en revanche que presque tous les bénéficiaires de l’aide avaient des plans d’affaires passés ou futurs en vue d’une activité économique ou des investissements dans un des secteurs suivants: opérations immobilières, construction et/ou tourisme. D’après le plaignant, le tourisme, par définition, concerne l’ensemble du marché intérieur, de façon que quelques cas d’aide sélective seulement peuvent conduire à des perturbations dans le secteur. Le plaignant ajoute aussi que vu le nombre et l’envergure des échanges, les concurrents étrangers font en fait face à des obstacles pour entrer sur le marché bulgare. Bien que plusieurs grands investisseurs de l’Union (par exemple, Lindner, ECE) aient travaillé sur des projets de construction urbaine en Bulgarie (centres d’affaires et grands magasins), il est affirmé que pratiquement tous les investissements à grande échelle dans des stations balnéaires, des stations de ski et de golf avaient été réalisés par des sociétés contrôlées par des personnes bulgares.
4.2. OBSERVATIONS DES BÉNÉFICIAIRES DES OPÉRATIONS D’ÉCHANGE ET D’AUTRES TIERS
(56)
La Commission a reçu des observations de plusieurs tiers, la plupart desquels étaient des particuliers dans les opérations d’échange (ci-après «les bénéficiaires de l’aide»). La Commission note que plusieurs bénéficiaires de l’aide (39) n’ont soumis qu’un exposé concis de ce que les opérations d’échange auxquels ils sont partie ne comportaient pas d’élément d’aide d’État. D’autres bénéficiaires ont soumis des exposés plus détaillés sur les doutes émis par la Commission dans la décision d’ouverture, qui seront examinés dans les sections suivantes.
4.2.1. Lien indissociable entre l’échange et le changement de l’affectation des terres
(57)
En ce qui concerne le premier doute émis par la Commission sur la présence d’un caractère indissociable entre les échanges et le changement de l’affectation des terres, la plupart des bénéficiaires de l’aide (40) qui ont répondu à la décision d’ouverture affirment qu’un tel lien n’existe pas. L’échange et le changement ultérieur de l’affectation des terres échangées seraient régis par deux procédures distinctes, chacune relevant de la compétence de deux autorités d’État différentes qui fonctionnent indépendamment l’une de l’autre. Les échanges relèvent du ministre de l’agriculture et des aliments ou du conseil des ministres - en fonction de la superficie de la parcelle qui sera échangée - et de l’AEF, tandis que le changement de l’affectation des terres est du ressort des autorités locales - les maires des municipalités ou le conseil municipal, le ministre du développement régional et de l’aménagement ou le gouverneur de district pour des biens situés dans sa région - et il est nécessaire d’approuver un plan détaillé ou un plan général d’aménagement du territoire.
(58)
Un bénéficiaire (41) ajoute en outre qu’il n’existe pas de lien automatique entre le changement de l’affectation des terres et l’augmentation de sa valeur. D’après lui, la décision de modifier l’affectation des terres se fonde sur une appréciation de la nécessité de ce changement, qui a une portée plus large et qui, souvent, ne prend pas en considération les intérêts privés des propriétaires et, de ce fait, ne se fonde pas sur les intérêts commerciaux des parties à l’opération d’échange. Un autre bénéficiaire (42) note que les informations statistiques communiquées par les autorités bulgares confirment l’absence du caractère indissociable. Enfin, d’autres bénéficiaires (43) considèrent que la question de savoir s’il existe un lien est inappropriée puisque, dans leurs cas individuels, les terres échangées qu’ils ont acquises n’étaient pas exclues du fonds forestier protégé à des fins de construction et qu’une procédure de changement de l’affectation des terres n’avait pas été ouverte non plus.
(59)
En ce qui concerne la question de savoir si le changement éventuel de l’affectation des terres échangées devrait être pris en considération lors de la détermination du prix de ces terres, la plupart des bénéficiaires affirment pour des raisons différentes qu’il ne devrait pas en aller ainsi. Plusieurs bénéficiaires (44) font valoir qu’il serait infondé de prendre en considération la possibilité hypothétique d’un changement de l’affectation des terres échangées, puisqu’un tel échange peut ne jamais être demandé ou peut être rejeté au motif de non-respect des prescriptions administratives concernées. La situation stratégique des terres forestières échangées qui, selon les affirmations, augmenterait sa valeur, devrait être sans importance si l’affectation des terres n’a pas été changée et si le terrain acquis peut être utilisé uniquement aux fins prévues par la loi. De ce fait, un bénéficiaire (45) affirme qu’il faut prendre en considération l’accord spécifique conclu entre les parties à l’échange à la date de l’évaluation. Pour le calcul objectif et juste de la valeur du marché, il y a lieu de prendre en considération également les plans généraux d’aménagement du territoire (permettant de bâtir ou non) en vigueur à la date d’élaboration de l’évaluation des terres forestières échangées. C’est pourquoi il est nécessaire d’établir une série de critères identiques qui permettront de faire une distinction entre la possibilité hypothétique et l’intention réelle des parties à l’échange d’entreprendre par la suite un changement de l’affectation des terres.
(60)
En outre, beaucoup de bénéficiaires notent que pour l’exclusion d’un terrain du fonds forestier protégé, il est nécessaire de payer une taxe pour un changement de son affectation qui est égale au prix au mètre carré d’un terrain constructible dans la zone en question. C’est pourquoi ces bénéficiaires affirment qu’ils ne tirent pas d’avantage économique du changement, car si les terres acquises étaient vendues, utilisées à titre de garantie ou bâties, leur valeur serait la même que la valeur des terrains à bâtir. Un argument semblable a été également formulé par Mirta Inzhenering et Beta Forest, qui notent que le changement de l’affectation des terres inclut d’autres coûts également, en particulier un timbre et une taxe locale, ainsi que des frais de conception qui augmentent davantage la valeur du terrain. En fait, M. Mihaylov et Mme Mihaylova font valoir que, dans leur cas, le changement de l’affectation des terres est soumis au paiement des taxes d’État fixées à l’article 17 de la loi sur les forêts et le règlement d’application de la loi sur les forêts.
(61)
Enfin, certains bénéficiaires (46) considèrent que la question n’est pas importante, puisque dans leurs cas concrets, les terres échangées qu’ils ont acquises n’étaient pas exclues du fonds forestier protégé en vue de bâtir, et qu’une procédure pour le changement de l’affectation des terres n’avait pas été engagée non plus. MIKS note dans ses observations que l’État bulgare a prévu dans ses contrats d’échanges que le changement de l’affectation des terres n’est pas autorisé.
4.2.2. Aide d’État dans le cadre de l’échange de terres forestières
(62)
En ce qui concerne les doutes émis par la Commission sur le fait de savoir si les prix administratifs des opérations d’échange ont conduit à un prix du marché précis, les bénéficiaires (47) ont avancé plusieurs arguments semblables démontrant pourquoi c’est précisément le cas pour leurs propres opérations d’échange.
(63)
Premièrement, l’un des bénéficiaires (48) affirme que lors de la détermination des prix administratifs dans le règlement sur les prix de base des critères objectifs sont pris en considération, tels que la situation des terres, l’importance des zones, ainsi que le type et l’importance des espèces végétales sur ces terres, tandis que deux autres bénéficiaires (49) allèguent que le prix administratif des terres échangées se fonde sur des critères qui sont identiques à ceux utilisés pour des échanges de terres forestières privées réalisés par des investisseurs privés et impliquant des terres situées à proximité des sites de l’infrastructure locale ou nationale qui est similaire aux terres des opérations d’échange contestées en ce qui concerne les espèces végétales, l’emplacement dans des zones sous une protection spéciale contre l’urbanisation etc. De la même manière, d’autres bénéficiaires (50) affirment que les évaluations découlant du règlement sur les prix de base conduisent à des prix administratifs qui sont semblables à, ou dans de nombreux cas, plus élevés que les prix du marché des terres forestières en Bulgarie en raison de l’absence d’un marché national pour ce type de terres et du fait que les quelques opérations privées ont été conclues à des prix bas. Par conséquent, les échanges étaient réalisés dans les conditions économiques dominantes sur le marché.
(64)
Deuxièmement, plusieurs bénéficiaires (51) affirment avoir fait des évaluations des parcelles échangées qui ont conduit à des prix administratifs qui sont semblables à (52), et dans de nombreux cas, voire plus élevés (53) que les prix du marché des terres forestières en Bulgarie.
(65)
Troisièmement, certains bénéficiaires (54) invoquent l’absence d’échanges entièrement privés ou de transactions de vente dans les zones où les échanges entrepris par ces bénéficiaires ont été réalisés comme raison pour laquelle les prix administratifs devraient être considérés comme étant proches des prix du marché.
(66)
Enfin, plusieurs bénéficiaires (55) affirment que dans la mesure où, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre de l’agriculture et des aliments a le droit de refuser de réaliser l’échange s’il n’est pas dans l’intérêt de l’État d’acquérir les terres forestières privées et, dans la mesure où les stipulations de l’accord d’échange doivent également être approuvées par les deux parties (publique et privée), les opérations d’échange doivent être considérées comme des opérations commerciales dans le contexte desquelles l’État se comporte comme un opérateur dans les conditions d’une économie de marché(«OCEM»).
(67)
En ce qui concerne le montant potentiel de l’aide d’État contenue dans les opérations d’échange (c’est-à-dire la différence entre les prix administratifs et du marché des terres forestières), la plupart des bénéficiaires (56) ont répondu que dans les cas où la valeur des terres privées était plus élevée que la valeur des terres domaniales, les autorités bulgares n’ont pas compensé la différence des prix. Un autre bénéficiaire (57) a déclaré que la différence entre les prix du marché des forêts privées et domaniales échangées, situées dans une même zone ou dans des zones voisines, favorise le gouvernement, car les prix administratifs sont plus élevés que les prix du marché librement négociés entre les propriétaires privés de forêts dans les zones concernées.
(68)
En ce qui concerne les autres conditions pour constater l’existence d’une aide d’État, plusieurs bénéficiaires (58) ont contesté que celles-ci aient été respectées. Ainsi, certains bénéficiaires (59) font valoir qu’ils sont des personnes physiques auxquelles la loi bulgare sur les aides d’État et l’article 107 du traité ne s’appliquent pas. En ce qui concerne les ressources d’État, ces bénéficiaires notent que le gouvernement a acquis les terres moyennant une aliénation illégale sans verser une indemnité correspondante et de ce fait, il ne peut être considéré que l’État dispose de ces ressources. En ce qui concerne la sélectivité, ces bénéficiaires affirment que la loi sur les forêts est appliquée à tous (erga omnes) et par conséquent n’entraîne pas de discrimination.
(69)
Un autre bénéficiaire (60) considère aussi que les conditions de l’article 107 du traité n’étaient pas remplies à l’égard des opérations d’échange, mais pour des raisons un peu différentes. Premièrement, il n’y aurait pas un transfert de ressources d’État, dans la mesure où l’échange serait une «opération d’une vente double» réalisée après qu’une évaluation du terrain a été faite par un évaluateur indépendant sur la base des critères objectifs pour le calcul du prix prévus par la loi. Un avantage ne serait pas conféré, et les parties aux échanges ne seraient pas non plus placées dans une situation plus favorable que leurs concurrents, car chaque propriétaire de terres forestières pouvait demander à échanger ses propres terres privées contre des terres forestières domaniales. Un autre bénéficiaire (61) qui considère que le régime d’échange est une mesure générale à laquelle tous les propriétaires de terres forestières ont accès, a exposé un tel argument.
(70)
En ce qui concerne l’existence d’un avantage économique, la plupart des bénéficiaires (62) ont contesté que les opérations leur aient procuré un tel avantage, puisqu’ils considèrent que le prix administratif des terres échangées était égal ou plus élevé que leur prix du marché.
(71)
Enfin, en ce qui concerne la question de savoir si les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, la plupart des bénéficiaires (63) ont répondu qu’ils n’exerçaient pas d’activité dans les secteurs de l’immobilier et du tourisme et/ou n’avaient entrepris aucune démarche pour obtenir une licence d’organisateur de voyages. En outre, ils ont confirmé qu’ils n’avaient pas utilisé les terres acquises au moyen de l’échange pour la production de bois après leur acquisition, ni n’avaient vendu de bois en Bulgarie ou dans d’autres États membres. De ce fait, ils déclarent qu’il ne peut pas être allégué qu’il existe une influence réelle ou potentielle sur les échanges au sein de la Communauté. Un autre bénéficiaire (64) a ajouté que les échanges ne conduisaient pas à une augmentation de la productivité au niveau national, limitant ainsi les possibilités disponibles pour les entreprises d’autres États membres d’importer des produits sur le marché local.
(72)
D’autres bénéficiaires (65) ont déclaré que comme les échanges ne constituent pas un transfert de ressources d’État et ne leur procurent pas un avantage économique, il ne peut pas être considéré qu’ils ont rompu l’équilibre du marché et nui aux conditions économiques dans lesquelles les entreprises exercent une activité, c’est-à-dire la nécessité d’acquérir des actifs corporels pour un investissement initial. Pour cette raison des entreprises d’autre États membres peuvent entrer et exercer une activité sur le même marché dans des conditions équitables et par conséquent, il ne saurait être allégué que les échanges entre les États membres ont été affectés par les échanges litigieux.
(73)
Enfin, un bénéficiaire (66) a expliqué que les terres forestières qu’il a acquises de l’État ne convenaient pas pour être boisées. En outre, il considère que son terrain était meilleur que celui qu’il a acquis de l’État et que l’opération n’inclut pas d’élément constitutif d’une aide d’État. Enfin, il a indiqué que les terres acquises sont utilisées pour l’apiculture avec des ruches à cadres mobiles, les terres étant utilisées en été comme pâturages.
4.2.3. Compatibilité de l’aide éventuelle
(74)
Bien que la Commission ait demandé aux parties intéressées de fournir tous les éléments de preuve dont elles disposent et qui auraient permis de vérifier la compatibilité des opérations d’échange contestées avec le marché intérieur, aucun des bénéficiaires ne l’a fait.
5. OBSERVATIONS DE LA RÉPUBLIQUE DE BULGARIE
5.1. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LA DÉCISION D’OUVERTURE
(75)
Les autorités bulgares font valoir que les opérations d’échange contestées ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(76)
En ce qui concerne le lien indissociable présumé entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres forestières échangées, les autorités bulgares ont relevé que l’article 15, point b), de la loi sur les forêts prévoit la possibilité de demander un changement d’affectation des terres forestières, indépendamment de la manière dont les terres ont été acquises - que ce soit par un échange, une opération de vente ou par un autre moyen. Cependant, une telle possibilité théorétique ne devrait pas être considérée comme un accord préalable ferme en vue d’un changement ultérieur de l’affectation des terres entre les autorités et la partie privée à l’échange.
(77)
Les autorités bulgares ont fourni des éléments de preuve démontrant que dans le cadre des 132 échanges qui avaient été réalisés dans la période de 2007 à 2009, 24 demandes de changement de l’affectation des terres forestières échangées avaient été déposées, desquelles dans 15 cas seulement (c’est-à-dire 11,4 % de tous les échanges) une décision administrative favorable autorisant le changement demandé avait été adoptée.
(78)
Les autorités bulgares relèvent également les objectifs différents poursuivis par les opérations d’échange et par le changement de l’affectation des terres. Si les échanges visent à consolider et à préserver les forêts bulgares en vue de garantir leur développement durable et leur recréation au profit de toute la société, le changement de l’affectation des terres vise à atteindre les objectifs prévus dans la loi sur l’aménagement du territoire qui fixe les règles pour l’inclusion de terres dans les limites d’agglomérations où la construction est autorisée conformément aux besoins et aux intérêts publics liés aux développement durable et la création de conditions de vie, de travail et de loisirs convenables pour les citoyens. En outre, tandis que les opérations d’échange dépendent des décisions adoptées par le ministre de l’agriculture et des aliments, les changements de l’affectation des terres sont soumis à l’approbation des plans d’aménagement du territoire par des autorités compétentes différentes, à savoir le ministre du développement régional et de l’aménagement, le gouverneur de district ou les conseils municipaux. Enfin, vu que le droit de demander un changement de l’affectation des terres ne découle pas immédiatement de la loi sur les forêts, mais qu’il est nécessaire que des conditions prévues dans d’autres lois soient respectées, les autorités bulgares considèrent que la possibilité hypothétique d’un changement de l’affectation des terres ne signifie pas que ce changement soit indissociablement lié aux opérations d’échange.
(79)
En ce qui concerne la question de savoir s’il faut prendre en considération le changement potentiel de l’affectation des terres échangées lors de la détermination du prix de ces terres, les autorités bulgares ont en outre insisté sur l’absence d’un lien direct entre le prix auquel l’échange a été évalué et le changement ultérieur de l’affectation des terres. Les autorités ont communiqué une description détaillée de la procédure à suivre pour déterminer respectivement les prix de l’échange (ancien article 20, paragraphe 5, et ancien article 21 du règlement sur les prix de base) et les taxes dues pour le changement de l’affectation des terres. Ces autorités relèvent également que les propriétaires privés peuvent demander un changement de l’affectation des terres forestières indépendamment de la manière dont ils ont acquis les terres, de façon que chaque investisseur reçoive les mêmes avantages indépendamment de la question de savoir s’il a acquis la forêt de l’État ou moyennant une opération entre des personnes non liées conclue dans des conditions d marché équitables avec une partie privée et, par conséquent les taxes dues pour un changement de l’affectation des terres devraient être considérées comme non sélectives à l’égard des bénéficiaires.
(80)
En ce qui concerne les doutes de la Commission quant à la question de savoir si la méthodologie de calcul des prix administratifs reflète correctement les prix du marché, les autorités bulgares font remarquer en premier lieu que les prix administratifs sont déterminés dans le respect des dispositions du règlement sur les prix de base et que ce règlement a été élaboré en prenant pour exemple des pratiques appliquées par d’autres États membres pour définir les prix administratifs des terres forestières, notamment celles de l’Allemagne. De plus, les évaluations des forêts privées et domaniales ont été réalisées par des experts indépendants sur la base d’une série de critères identiques.
(81)
Deuxièmement, les autorités bulgares ont fourni des données pour toutes les opérations (67) d’achat-vente de forêts privées, réalisées pendant la période 2007-2009 (68). Les informations fournies sur les prix moyens des domaines (c’est-à-dire «les prix du marché»), contiennent un résumé des éléments de preuves de marché fiables conformément à l’exigence prévue au point 34 des dispositions complémentaires du règlement sur les prix de base. Lorsqu’il n’y a aucune information disponible sur les opérations conclues dans les mêmes régions, les données communiquées se rapportent à de telles opérations qui ont été réalisées dans des régions proches et qui incluaient des forêts, semblables de par leurs situation et espèces végétales. Selon les autorités bulgares, sur la base de ces données, il peut être démontré que, dans la plupart des cas, le prix administratif utilisé pour les opérations d’échange contestées a été généralement plus élevé que les prix du marché obtenus dans les opérations conclues entre des personnes non liées dans des conditions de marché équitables (69). À cet égard, les autorités bulgares mettent en cause l’élément de preuve fourni par le plaignant. D’une part, les prix cités par les plaignants étaient en effet les prix auxquels les terres avaient été proposées à la vente, et non nécessairement les prix réellement obtenus ou des prix de parcelles de terrains avec une affectation déjà changée et un timbre payé. D’autre part, le prix du marché cité par le plaignant n’est pas toujours fiable, puisque dans de nombreux cas, celui-ci n’a été obtenu qu’à la suite d’une seule opération privée.
(82)
Troisièmement, les autorités bulgares ont indiqué une fois de plus que le gouvernement n’a pas couvert la différence pour compenser la valeur administrative totale plus élevée des terres forestières privées acquises et que les opérations d’échange étaient réalisées seulement si la parcelle de terrain forestier privé acquis dans le cadre de l’échange était d’une valeur plus élevée ou égale à la valeur de la parcelle domaniale contre laquelle elle était échangée. De plus, la partie privée était tenue de payer des frais administratifs à hauteur de 2 % de la valeur du domaine.
(83)
Enfin, les autorités bulgares relèvent que le règlement sur les prix de base a été modifié à trois reprises après son adoption initiale - respectivement en 2004, 2005 et 2007. L’amendement du règlement de 2005 mérite une attention particulière en vue de l’étape avancée de la restitution de forêts et de terres forestières confisquées dans la mesure où cela signifiait qu’il y avait déjà une offre et une demande de forêts privées sur le marché. En fait, cet amendement visait à changer la méthodologie d’évaluation des terres. En outre, les coefficients se rapportant à des zones protégées contre l’urbanisation ont également été augmentés et plusieurs nouvelles catégories ont été introduites fixant les suppléments des prix des terres en fonction de la catégorie de l’agglomération.
(84)
Qui plus est, après l’adhésion de la Bulgarie à l’Union le 1er janvier 2007, les coefficients dans le règlement ont été complètement mis à jour, y compris ceux ayant trait aux zones protégées contre l’urbanisation, ainsi que les coefficients de «régulateur du marché», qui dépendent de la catégorie des terres. De plus, l’article 20, paragraphe 5, du règlement sur les prix de base a été modifié, le prix de l’échange de terres domaniales ayant été augmenté de 50 % de la valeur du coefficient de «régulateur du marché». Un supplément à la valeur de ces terres selon les différentes catégories d’agglomérations a également été introduit.
(85)
Selon les autorités bulgares, ces modifications du règlement sur les prix de base démontrent que, malgré l’absence d’un marché national bien développé des terres forestières et en vue de l’adhésion prévue de la Bulgarie à l’Union, les autorités ont tâché de mettre à jour le mécanisme d’évaluation fixé dans le règlement en garantissant qu’il repose sur des preuves du marché fiables. Par conséquent, à la date de l’adhésion de la Bulgarie à l’Union, les prix administratifs calculés sur la base du règlement sur les prix de base n’étaient pas inférieurs aux prix du marché de ces parcelles.
(86)
En ce qui concerne le doute de la Commission concernant le risque que les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, les autorités bulgares font valoir en premier lieu que 81 des parties privées ayant participé aux opérations d’échange contestées sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Les 51 autres parties privées étaient des personnes physiques qui n’exercent pas de commerce de biens ou des services. Dans ce contexte, la Bulgarie souligne que ni l’Agence d’État en charge des forêts, ni son successeur l’Agence exécutive des forêts n’a reçu de demandes de récolte de bois ou d’exportation de la part des personnes physiques ayant réalisé des échanges pendant la période considérée.
(87)
Deuxièmement, les autorités bulgares affirment que les opérations d’échange ne peuvent pas affecter les échanges au sein de l’Union, puisque les sociétés aidées exercent des activités qui ne comportent pas l’importation ou l’exportation de biens ou de services. Les autorités bulgares ont complété les informations déjà fournies sur le volume du bois d’œuvre récolté et exporté vers l’Union pendant la période considérée et ont fourni un document démontrant qu’aucune des parties privées ayant acquis des terres forestières domaniales au moyen des opérations d’échange contestées n’a pas produit ou vendu sur le marché intérieur, ni exporté du bois de la République de Bulgarie.
(88)
Troisièmement, les autorités bulgares déclarent que le secteur du tourisme (par exemple, l’exercice d’une activité en tant qu’organisateur de voyages, agence de tourisme, propriétaire d’hôtel et prestataire de services touristiques supplémentaires) est régi par les règles prévues dans la loi bulgare sur le tourisme. Cette loi exige un enregistrement administratif des opérateurs dans le registre public tenu par le ministère de l’économie, de l’énergie et du tourisme. Les personnes exerçant une activité dans le secteur de l’hôtellerie sont également soumises à un enregistrement dans un registre spécial conformément à l’article 58 de la loi sur le tourisme. Pour cette raison, seules les sociétés inscrites dans les registres publics correspondants tenus par le ministère de l’économie, de l’énergie et du tourisme, peuvent être considérées comme des entreprises exerçant une activité dans le secteur du tourisme. Une vérification dans les registres concernés a démontré que seulement une des sociétés ayant acquis des terres forestières domaniales à la suite des opérations d’échange contestées - Kapsi Turs OOD - est enregistrée comme organisateur de voyages au sens de la loi sur le tourisme.
(89)
Quatrièmement, les autorités bulgares ont expliqué que l’exercice d’une activité économique en tant qu’entreprise de construction en Bulgarie est également soumis à l’obligation d’enregistrement dans le registre professionnel central du constructeur, tenu par la Chambre des constructeurs en Bulgarie conformément à une loi spéciale, à savoir la loi sur Chambre des constructeurs (70). Les autorités bulgares font valoir que seulement trois des entreprises qui ont réalisé des échanges avec le gouvernement étaient enregistrées en tant qu’entreprises de construction et pourraient d’une manière ou d’une autre participer à des travaux de construction en vertu de la loi.
(90)
Les autorités bulgares ont donc argué que la plupart des entreprises qui avaient potentiellement bénéficié des opérations d’échange contestées n’avaient pas exercé d’activité dans les secteurs de la construction et du tourisme. Par conséquent, elles considèrent qu’il ne saurait être affirmé que la concurrence sur les marchés correspondants, à l’exception du secteur de la sylviculture, a été faussée par ces opérations.
5.2. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LES COMMENTAIRES DU PLAIGNANT
(91)
Les autorités bulgares sont d’accord avec le plaignant qu’il n’existe pas d’aide d’État dans le cadre des échanges de terres forestières entre l’État et les municipalités. À l’inverse, selon elles, l’affirmation du plaignant selon laquelle la plupart des bénéficiaires exercent une activité dans le domaine de la construction ou du tourisme est incorrecte pour les raisons énoncées dans la section précédente.
(92)
Les autorités bulgares ne sont pas non plus d’accord avec la manière dont le plaignant détermine les prix du marché des forêts en comparant les prix des terres forestières en vigueur pendant des années différentes (par exemple, quelques années avant l’échange des forêts) et contestent l’allégation du plaignant selon laquelle dans certains cas, les propriétaires de terres forestières échangées ont mis à disposition ces terres comme garantie pour obtenir des prêts, car cela ne serait pas conforme aux dispositions de la législation bulgare et de la loi sur la propriété de l’État citée par le plaignant. Les données fournies par le plaignant contiennent des erreurs significatives et ne correspondent pas aux informations figurant dans les registres des biens disponibles et à la documentation sur les échanges. Les données fournies par le plaignant auraient été également incorrectes au sujet des terres forestières domaniales qui ont été acquises au moyen des échanges et qui, par la suite, ont été mises à disposition au titre de garanties sur des prêts. En tout cas, les autorités bulgares ont expliqué que les banques en Bulgarie, en plus de propriétés immobilières, exigent d’autres actifs liquides au titre de garanties, afin de garantir le remboursement de la dette. Par conséquent, selon ces autorités, il serait incorrect de diviser le montant du prêt accordé par la superficie de terres servant de garantie de l’hypothèque pour déterminer le prix au mètre carré. Les autorités fournissent également un avis de la Première banque d’investissement sur les mécanismes pour l’octroi de prêts et les méthodes d’évaluation des forêts et des domaines forestiers proposés par les emprunteurs à titre de garantie.
(93)
Les autorités bulgares ne sont pas non plus d’accord avec l’allégation du plaignant selon laquelle les autorités municipales n’avaient d’autre choix que d’adopter des plans d’aménagement du territoire détaillés pour les terres dont l’affectation avait été changée. Selon ces autorités, chaque changement de l’affectation des terres se fonde sur des plans d’aménagement du territoire détaillés établis par la loi, qui ont fait l’objet de discussions publiques et ont modifié les plans d’aménagement du territoire généraux existants des agglomérations. Ces procédures administratives ne sont pas effectuées à la discrétion du ministre de l’agriculture et des aliments, qui émet des arrêtés administratifs individuels pour le changement du zonage des terres des parties demandant un tel changement seulement après que le plan d’aménagement du territoire détaillé correspondant est entré en vigueur.
(94)
En outre, les autorités rejettent l’allégation selon laquelle nombre des participants aux échanges avaient l’intention de changer l’affectation de la parcelle forestière acquise. Conformément à la loi bulgare sur les forêts, une telle intention de changement peut être réalisée uniquement en déposant une demande en vertu de la procédure visée à l’article 14c de la loi sur les forêts (annulé). Toute autre intention formulée dans une publication dans les médias de masse ou d’une manière différente de la procédure prévue par la loi, serait inappropriée et arbitraire.
(95)
Les autorités ne partagent pas non plus l’allégation du plaignant selon laquelle le mode administratif de détermination des prix des terres forestières ne reflète pas l’évolution dynamique de l’économie. Les autorités estiment que le mode de détermination des prix à l’aide du règlement sur les prix de base est approprié. Il n’est pas non plus exact que le règlement n’a pas été mis à jour car, en 2007, de nouveaux coefficients ont été introduits de manière à ne pas procurer un avantage économique aux opérateurs économiques via les échanges déjà réalisés.
(96)
Les autorités rejettent l’argument du plaignant selon lequel les évaluateurs étaient partiaux. Selon les autorités, ces évaluateurs sont des experts judiciaires dont la probité ne peut pas être mise en cause. En outre, s’ils avaient évalué les terres favorablement à l’égard de la partie privée et d’une manière qui ne respecte pas les conditions du règlement sur les prix de base, une telle évaluation n’aurait pas été acceptée par les autorités aux fins de l’échange.
(97)
En ce qui concerne l’allégation de la requérante selon laquelle les statistiques officielles pour les valeurs/les prix des opérations soumises par les autorités sont incorrectes, les autorités déclarent que l’évitement fiscal par la dissimulation du prix réel auquel une opération donnée a été réalisée, constitue une infraction en vertu du code pénal bulgare.
(98)
Enfin, les autorités bulgares rejettent les allégations du plaignant selon lesquelles l’acte d’accusation à l’encontre de l’ancien chef de l’AEF constituerait un élément de preuve de l’existence d’une aide d’État liées aux échanges. Selon ces autorités, les procédures à l’encontre de fonctionnaires qui ont participé aux procédures d’échanges de terres forestières domaniales ne sont pas pertinentes pour l’appréciation de l’existence d’une aide au titre des opérations contestées.
5.3. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LES OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR DES TIERS
5.3.1. Observations de la Bulgarie du 29 septembre 2011
(99)
Par lettre du 29 septembre 2011, les autorités bulgares ont répondu aux observations formulées par Ol siyz au sujet de la décision d’ouverture.
(100)
La société All siyz a échangé 157,4 hectares au total de parcelles forestières privées dans les municipalités de Teteven et de Gabrovo contre environ 57,9 hectares de parcelles forestières domaniales dans la municipalité de Balchik (71). À ce titre, All siyz a également payé à l’État bulgare des frais administratifs de 138 781 BGN.
(101)
Le prix administratif des parcelles forestières domaniales a été évalué à 11,99 BGN/m2. Selon les informations dont disposent les autorités bulgares, pendant la période considérée, le prix du marché moyen (qui est le prix négocié entre des parties privées achetant et vendant des parcelles forestières sur une base commerciale situées dans une même zone ou dans une zone voisine du territoire d’une même municipalité) était de 4,16 BGN/m2. Par conséquent, l’échange entre Ol siyz et la République de Bulgarie a été réalisé en contrepartie d’un paiement et n’a pas conduit à un avantage économique au sens de l’article 107 du traité.
(102)
Les autorités bulgares font également remarquer qu’Ol siyz a déposé une demande de changement de l’affectation de la parcelle forestière en vertu de l’article 14 de la loi sur les forêts et que le Conseil des ministres de Bulgarie a approuvé la demande en vertu de l’article 14d, paragraphe 2, de la loi sur les forêts (72). À la connaissance des autorités bulgares, cette décision n’est pas entrée en vigueur. Les autorités bulgares partagent l’avis d’Ol siyz selon lequel l’État n’a pas exercé une influence directe sur les changements de l’affectation des terres en question (pour lesquelles il y n’avait pas de plan d’utilisation des terres) et que, de ce fait, le changement de la propriété à la suite de l’échange ne peut être l’expression d’une intention commune de la part des participants à l’échange d’effectuer un changement de leur affectation. Selon les autorités bulgares, le facteur déterminant lors de l’évaluation des échanges doit être le fait de savoir si la valeur bilantaire des actifs échangés est équivalente. En effet, c’est en se fondant sur cette base que le gouvernement bulgare réalisait ces échanges. Le fait que les taxes administratives sont les mêmes pour tous les candidats est une autre raison pour laquelle il n’y a pas d’aide d’État dans le cadre du changement de l’affectation des terres après l’échange.
(103)
Les autorités bulgares notent en outre qu’Ol siyz n’a pas produit du bois dans les parcelles qu’elle a reçues à la suite de l’échange, ni n’a commercialisé au sein de l’Union du bois provenant de ces parcelles. En outre, Ol siyz n’offre pas de services touristiques au sens de la loi sur le tourisme, ni n’est une entreprise de construction au sens de la loi sur la Chambre des constructeurs.
5.3.2. Observation de la Bulgarie du 4 novembre 2011
(104)
Par lettre du 4 novembre 2011, la Bulgarie a soumis ses commentaires sur les observations des tiers suivants: Elkabel AD, El Em Impeks EOOD, Foros Divelapmant EAD et Simeon Stoev Mirov.
(105)
En ce qui concerne les opérations d’échange réalisées avec Elkabel, El Em Impeks et Foros Divelapmant, les autorités bulgares ont déclaré qu’elles n’ont pas compensé la différence des prix et que, dans les cas concernés, elles ont reçu un paiement supplémentaire des frais administratifs de la part des parties privées. En outre, toutes les taxes locales ont été payées par ces parties. Enfin, aucune des trois sociétés n’a demandé de changement de l’affectation des terres forestières acquises.
(106)
Par ailleurs, les autorités bulgares relèvent que dans certaines municipalités dans lesquelles les parcelles échangées étaient situées, aucune opération entièrement privée n’a été conclue et, par conséquent, il n’était pas possible de déterminer le prix du marché des parcelles échangées ou d’établir si un avantage économique avait été procuré.
(107)
En outre, les autorités bulgares notent que ni Elkabel, ni El Em Impeks ne sont des exportateurs de bois, ni ne sont pas enregistrées comme entreprises de construction ou de tourisme conformément à la législation bulgare.
(108)
En ce qui concerne Simeon Stoev Mirov, personne physique, qui a échangé 5,6 ares de terres forestières privées à Rakitovo, évaluées à 3 436 BGN contre 5 ares de terres forestières domaniales à Burgas (village de Kraymorie), évaluées à 1 308 BGN, les autorités bulgares considèrent que cet échange devrait relever du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (ci-après: aide de minimis).
(109)
Pour ces raisons les autorités bulgares déclarent que, selon elles, les échanges réalisés avec lesdites parties privées ne constituent pas une aide d’État.
5.3.3. Observation de la Bulgarie du 16 décembre 2011
(110)
Par lettre du 16 décembre 2011, la Bulgarie a soumis ses commentaires sur les observations des tiers suivants: Vi-En-Zhi-Komfort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Liteks Komers AD et Zhivka Blagoeva.
(111)
En ce qui concerne les opérations d’échange conclues avec Vi-En-Zhi-Komfort, Izgrev 5, Ekobalkani, Vihren et Liteks Komers, les autorités bulgares ont expliqué qu’elles n’ont pas compensé la différence des prix et que, dans les cas concernés, elles ont reçu un paiement complémentaire de frais administratifs de la part des parties privées. En outre, toutes les taxes locales ont été payées par ces parties. Enfin, Vi-En-Zhi-Komfort, Ekobalkani et Liteks Komers n’ont pas demandé de changement de l’affectation des terres forestières domaniales qu’elles ont acquises.
(112)
Par ailleurs, les autorités bulgares relèvent que dans certaines municipalités dans lesquelles les parcelles échangées étaient situées, des opérations entièrement privées n’ont pas été conclues et par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer le prix du marché des parcelles concernées et il ne peut pas être affirmé avec certitude qu’un avantage économique a été procuré auxdites parties privées. Dans le cas d’Izgrev 5, le prix administratif des terres forestières domaniales échangées était plus élevé que le prix du marché obtenu dans le cadre d’opérations privées similaires, de sorte que les autorités bulgares considèrent qu’un avantage n’a pas été conféré. La même argumentation vaut également pour l’opération avec Liteks Komers, dans laquelle - selon les autorités bulgares - les prix administratifs étaient quatre fois plus élevés que les prix du marché des terres forestières domaniales.
(113)
Enfin, les autorités bulgares font remarquer qu’aucune des parties privées indiquées ci-dessus n’est un exportateur de bois et n’est enregistrée en tant qu’entreprise de construction ou de tourisme à la législation bulgare et, par conséquent, les opérations d’échange conclues avec ces dernières n’affectent pas les échanges entre les États membres.
(114)
En ce qui concerne l’opération d’échange avec Zhivka Blagoeva, personne physique, celle-ci a conduit à un échange de 1,9036 hectare de terres forestières privées dans la municipalité de Teteven, évaluées à 16 091 BGN, contre 0,3001 hectare de terres forestières domaniales dans la région de Predela, municipalité de Razlog, évaluées à 24 216 BGN. L’État bulgare n’a pas compensé la différence de prix, tous les frais administratifs et taxes locales ayant été payés par Zhivka Blagoeva et le nouveau propriétaire n’a pas demandé de changement de l’affectation des terres échangées. Les autorités bulgares considèrent que cet échange devrait relever du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (aide de minimis).
(115)
Par conséquent, les autorités bulgares considèrent qu’il ne saurait être question d’aide d’État dans les opérations d’échange conclues avec lesdites parties privées.
5.3.4. Observation de la Bulgarie du 25 avril 2012
(116)
Par lettre du 25 avril 2012, les autorités bulgares ont soumis leurs commentaires sur les observations des tiers suivants: Akva Isteyt, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Lend Ko, Mirta Inzhenering, Miks-PS OOD et BOIL OOD.
(117)
Les autorités bulgares soutiennent les observations soumises par ces personnes physiques et sociétés qui ont pris part à des opérations d’échange conclues pendant la période considérée, à savoir que les échanges n’incluent pas d’aide d’État, mais ceux-ci constituent plutôt des opérations réalisées dans des conditions favorables à l’État et à des prix qui ne sont pas inférieurs aux prix du marché pour des propriétés immobilières semblables. Par ailleurs, les autorités bulgares soutiennent les observations desdites parties privées selon lesquelles les opérations d’échange avaient été réalisées conformément à la législation nationale bulgare en vigueur - le règlement sur les prix de base et la loi sur les forêts. Et, enfin, il y a lieu de considérer que certaines de ces opérations relèvent du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (aide de minimis).
5.4. RÉPONSES DE LA BULGARIE AUX DEMANDES D’INFORMATIONS ADRESSÉES PAR LA COMMISSION, ENVOYÉES AU COURS DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(118)
À une étape ultérieure, en réponse à des demandes d’information, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché - tant des parcelles forestières privées que des parcelles forestières domaniales - pour toutes les opérations d’échange pendant la période considérée (73).
(119)
Néanmoins, dans leurs observations du 19 novembre 2013 (74), les autorités bulgares ont relevé qu’il existait certains problèmes concernant la fiabilité des données qu’elles ont communiquées. En particulier, aux fins de la formule énoncée au considérant 44, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché équitables de 82 parcelles (60 parcelles domaniales et 22 parcelles privées) concernées par les opérations d’échange contestées. Pour les autres parcelles, elles ont communiqué les valeurs du marché calculées au mieux en indiquant qu’il est possible que celles-ci ne reflètent pas nécessairement les valeurs du marché équitables. Pour ce qui est des autres parcelles domaniales concernées, les autorités bulgares ont expliqué que les prix qu’elles ont indiqués comme étant des prix du marché étaient, en fait, les prix moyens des différents types d’opérations avec des forêts. Ils ne constituent dès lors pas nécessairement la valeur du marché équitable étant donné qu’ils ne sont pas égaux aux prix moyens d’opérations en tous points analogues.
(120)
De manière similaire, en ce qui concerne les autres parcelles privées qui n’ont pas encore fait l’objet d’une évaluation par un expert indépendant, les autorités bulgares ont observé que, dans certains cas, les prix visés dans les certificats de ventes qui avaient été utilisés par les autorités comme valeur approximative des prix du marché de ces parcelles communiqués par leurs soins étaient proches ou égaux auxdites valeurs fiscales. La valeur fiscale d’une parcelle donnée n’est sa valeur du marché, mais correspond au prix minimal qui doit être payé dans des opérations avec le bien immobilier, c’est-à-dire qu’en principe, la valeur du marché de la parcelle concernée serait plus élevée.
(121)
Nonobstant ce qui précède, les autorités bulgares ont souligné que les données relatives au prix du marché qu’elles ont fournies sont les meilleures estimations approximatives qu’elles puissent obtenir, car: i) en Bulgarie, il n’y a pas de règles précises pour déterminer les prix du marché de parcelles forestières au moyen d’une évaluation, ii) une évaluation par un évaluateur expert indépendant pour estimer quels seraient les prix du marché des parcelles concernées au moment de l’échange aurait pris beaucoup de temps et iii) ce processus serait très coûteux. En outre, les autorités bulgares ont déclaré que les prix communiqués sont dans tous les cas plus proches des prix du marché équitables que des prix administratifs.
(122)
Enfin, les autorités bulgares ont fourni des informations sur un échantillon de 25 opérations d’échange réalisées aux prix administratifs effectivement utilisés et sur les prix administratifs hypothétiques qui seraient obtenus après l’application des coefficients mentionnés dans le règlement sur les prix de base mis à jour en 2010. L’échantillon fourni comportait 25 opérations réalisées principalement en 2009 ou en 2008 (seulement 6 opérations - réalisées en 2007). La Commission a demandé ces informations pour vérifier si le système des prix administratifs - pour autant que ceux-ci aient été correctement mis à jour - reflète de manière appropriée les prix du marché des terres forestières sur la base d’un prix qui est le plus proche possible de la valeur du marché et qui, dans tous les cas aurait conduit à une telle valeur, comme l’exige la jurisprudence.
6. APPRÉCIATION DE LA MESURE
6.1. EXISTENCE D’UNE AIDE
(123)
En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par l’État, ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(124)
De ce fait, pour être considérée comme une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, la mesure doit remplir les conditions cumulatives suivantes: i) l’État doit être responsable de la mesure et celle-ci doit être financée par des ressources d’État; ii) elle doit procurer un avantage à son bénéficiaire; iii) cet avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres.
(125)
Cependant, dans le cas d’espèce, il faut également examiner la question préliminaire de savoir si les bénéficiaires potentiels des opérations d’échange sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Ceci est nécessaire car, en vertu du libellé de cette disposition, les règles relatives aux aides d’État s’appliquent seulement lorsque le bénéficiaire est une entreprise.
(126)
La Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») définit la notion d’«entreprise» aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité comme toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (75). Selon la CJUE, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (76). La classification, de cette façon, d’une entité donnée en tant qu’entreprise est toujours associée à une activité spécifique. Une entité qui exerce des activités à caractère tant économique que non économique est considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne le premier type d’activité. Il n’est pas nécessaire qu’une entreprise soit une personne morale. Les personnes physiques peuvent également être considérées comme des entreprises au regard des aides d’État, pour autant qu’elles exercent une activité économique.
(127)
À cet égard, il convient de noter que certains bénéficiaires des opérations d’échange contestées n’ont pas exercé d’activité économique avec les terres forestières échangées pendant la période considérée et n’exercent pas actuellement une telle activité. Par conséquent, ces bénéficiaires ne peuvent pas être considérés comme des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité et, par conséquent, il est considéré qu’il n’y a pas d’aide d’État dans les opérations d’échange qu’ils ont conclues avec l’État bulgare.
(128)
Par conséquent, le reste de la présente décision se rapporte uniquement à ces bénéficiaires des opérations d’échange contestées, qui sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.1. Lien indissociable entre l’échange et le changement de l’affectation des terres
(129)
Le premier doute émis par la Commission dans sa décision d’ouverture de la procédure portait sur la question de savoir s’il existe un lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres échangées acquises par les bénéficiaires. Il s’agit d’une question importante car s’il est établi qu’un tel lien existe, il affectera l’appréciation de la Commission quant au point de savoir si les opérations d’échange conduisent à un avantage économique et comment cet avantage doit être défini en termes quantitatifs. Un lien indissociable signifie que les parties à l’opération d’échange avaient l’intention dès avant la conclusion de l’opération de changer l’affectation des terres domaniales après l’échange, c’est-à-dire de terres forestières en terrains constructibles. De ce fait, bien que les prix administratifs de l’opération d’échange, calculés sur la base du règlement sur les prix de base, se soient fondés sur l’échange de deux parcelles de terres forestières, le changement ultérieur de l’affectation de la parcelle domaniale - si c’était l’intention dès le départ - pourrait conduire à la formation d’un prix inférieur au prix réel de la parcelle acquise en tenant compte de son utilisation ultérieure en tant que terrain constructible.
(130)
Selon la Commission, le fait que les opérations d’échange contestées étaient toujours - ou au moins dans la plupart des cas - suivies d’une demande (approuvée) de changement de l’affectation des terres forestières échangées, acquises par le bénéficiaire, en terrains constructibles, serait une indication objective de ce que les parties à ces opérations d’échange avaient, dès le départ, l’intention de changer la destination des terres domaniales après l’échange.
(131)
Les données statistiques fournies par les autorités bulgares en réponse à la décision d’ouverture confirment une fois de plus les données mentionnées au considérant 38, en démontrant que dans le cadre des 132 opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, avaient été déposées 24 demandes de changement de l’affectation des terres en terrains constructibles (ce qui représente 18,2 % de tous les échanges), dont 15 cas ont été approuvés (ce qui représente 11,4 % de tous les échanges). Sur la base de ces données, la Commission conclut que dans la plupart des cas, les échanges n’ont pas été suivis d’une demande de changement de l’affectation des terres.
(132)
En tout état de cause, la Commission fait remarquer que la législation bulgare prévoit deux procédures distinctes pour l’échange et le changement de l’affectation des terres et, par conséquent, deux autorités publiques distinctes qui sont compétentes pour chacune des opérations et exercent leurs fonctions indépendamment l’une de l’autre. C’est encore un autre signe de ce que, dans le cas d’espèce, il n’existe pas de lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres.
(133)
Puisque l’existence d’un lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres échangées acquises par des bénéficiaires n’a pas pu être établie, la Commission vérifiera chacune de ces opérations séparément quant à l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.2. Existence d’une aide dans le changement de l’affectation des terres
(134)
La détermination de l’affectation des terres est soumise au contrôle légal exercé par les pouvoirs publics sur l’utilisation et l’intensité de la construction d’un terrain donné. Lorsqu’une autorité publique approuve un changement de l’affectation d’une parcelle de terrain, elle effectue des activités de réglementation et n’agit pas comme une entité économique.
(135)
Seuls les avantages accordés directement ou indirectement sur des ressources d’État sont à considérer comme une aide au sens de l’article 107 du traité. Conformément à la jurisprudence de la CJUE (77), la distinction qui est faite dans cette disposition entre «une aides octroyée par un État membre» et une aide octroyée «par des ressources d’État», ne signifie pas que tous les avantages qui sont conférés par un État, qu’ils soient financés par des ressources d’État ou non, constituent une aide. Cette distinction ne vise plutôt qu’à inclure dans cette définition tant les avantages qui sont conférés directement par l’État que ceux qui sont conférés par l’organisme public ou privé, désigné ou établi par l’État.
(136)
Bien que l’approbation par une autorité publique du changement de l’affectation d’une parcelle déterminée de terres forestières en terrains constructibles puisse conduire à l’augmentation de la valeur du marché de ces terres, cette approbation n’entraîne pas de transfert de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité: l’exercice de cette fonction de réglementation n’induit pas de transfert positif de fonds au bénéficiaire de cette approbation, ni conduit au refus de ressources d’État, dès lors que, dans l’exercice de cette fonction réglementaire, l’État n’est pas tenu d’imposer aux candidats retenus une taxe qui reflète toute la valeur économique qu’ils tirent de l’obtention de cette approbation (78).
(137)
Par conséquent, la décision d’une autorité publique de changer l’affectation d’une parcelle déterminée ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.3. Existence d’une aide dans l’opération d’échange
(138)
Conformément à la jurisprudence constante (79), la vente par les autorités publiques de terres ou de bâtiments à une entreprise ou à un particulier exerçant une activité économique peut conduire à un avantage économique et constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, notamment lorsque la vente ne s’effectue pas à la valeur du marché, c’est-à-dire au prix qu’un investisseur privé, agissant dans des conditions de concurrence normales, aurait pu fixer. Il en va de même pour les opérations d’échange dans lesquelles la valeur des terres reçues par l’État est plus élevée que la valeur des terres privées cédées au profit de l’État.
(139)
Toutefois, avant de vérifier si les opérations d’échange procurent un avantage économique, la Commission doit examiner si les autres conditions visées au considérant 124 sont réunies en vue de constater l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(140)
Premièrement, en ce qui concerne l’imputabilité de la mesure, les opérations d’échange relèvent de la compétence du ministre de l’agriculture et des aliments ou du Conseil des ministres (selon la superficie de la parcelle qui sera échangée) et de l’AEF, qui sont tous des autorités d’État. Dès lors que le résultat des opérations d’échange est le transfert de terres forestières domaniales d’une valeur plus élevée contre des terres forestières privées cédées, cela entraîne un transfert de ressources d’État, dans la mesure où l’État bulgare renonce à des recettes déterminées qu’il aurait pu recevoir si, lors de la réalisation de l’opération, il avait agi conformément aux conditions du marché.
(141)
Deuxièmement, les opérations d’échange sont sélectives dans la mesure où elles avantagent seulement les propriétaires fonciers qui ont échangé leurs terres forestières privées contre des terres forestières domaniales.
(142)
Troisièmement, les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres. Dans la mesure où les bénéficiaires des échanges sont des entreprises qui offrent des biens et des services sur un marché donné, chaque avantage financier induit par les échanges renforce leur position par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges, au sein de l’Union, des mêmes biens et services (80). En réalité, beaucoup de bénéficiaires (81) des opérations d’échange ont indiqué dans le registre du commerce bulgare, dans la rubrique relative au secteur d’activité, entre autres, l’immobilier, le tourisme, la restauration et le reboisement. Ces secteurs sont ouverts à la concurrence au niveau de l’Union. Ceci ressort des informations contenues dans ce même registre dans lequel plusieurs bénéficiaires (82) des opérations d’échange ont défini le commerce ou l’activité commerciale (internationale) comme leur propre domaine d’activités. En ce qui concerne l’argument soulevé par les autorités bulgares selon lequel pour pouvoir exercer une activité dans le secteur du tourisme ou de la construction, les sociétés doivent être inscrites dans des registres spéciaux, et ce n’est pas le cas pour la plupart des sociétés participant aux opérations d’échange, la Commission relève que la notion d’entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité est une notion objective et, de ce fait, la question de savoir si les entreprises offrent des biens et des services sur un marché donné et ainsi sont en concurrence avec d’autres entreprises et participent aux échanges au sein de l’Union, doit être déterminée compte tenu des activités effectivement exercées par ces entreprises et non en fonction du respect, ou non, de certaines formalités légales nationales.
(143)
Enfin, en ce qui concerne l’existence d’un avantage économique, les opérations d’échange portent sur l’échange de (au moins) deux parcelles de terres forestières entre l’État bulgare et des parties privées. Pour déterminer si un avantage économique a été conféré aux parties privées à la suite de l’opération d’échange, les valeurs du marché des parcelles échangées doivent être évaluées et comparées les unes aux autres. Si l’opération d’échange entraîne le transfert de terres forestières domaniales dont la valeur est plus élevée que la valeur des terres forestières cédées par la partie privée, cette dernière a bénéficié d’un avantage économique.
(144)
Comme expliqué au considérant 16, les prix administratifs pour les échanges en question ont été calculés sur la base du règlement sur les prix de base. La CJUE a reconnu que, lorsque le droit national instaure des règles administratives de calcul de la valeur du marché des terres en vue de leur vente par des autorités publiques, l’application desdites règles doit, en vue de leur conformité avec l’article 107 du traité, aboutir dans tous les cas à un prix administratif le plus proche possible de la valeur du marché des terres (83). Comme la valeur du marché est théorique, il est obligatoire de retenir une marge d’écart entre le prix obtenu et le prix théorique (84).
(145)
Il a été demandé aux autorités bulgares de fournir des informations sur les prix administratifs utilisés pour l’ensemble des 132 opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, ainsi que sur les prix du marché de ces mêmes opérations. La Commission a demandé aux autorités bulgares de prendre également en compte toutes les opérations antérieures ou postérieures portant sur les mêmes parcelles forestières dans le cadre de la détermination de leur valeur du marché. Par conséquent, bien que la Commission estime que la situation des parcelles forestières échangées n’a pas d’importance pour l’évaluation des éléments d’aide d’État potentiels dans le cadre des opérations d’échange, les informations sur les prix - quand de telles informations étaient disponibles - ont été prises en compte.
(146)
Les autorités bulgares ont fait observer que quelques problèmes se posent quant à la fiabilité des données qu’elles ont pu fournir sur les prix du marché (85). Cependant, elles ont indiqué, dans le même temps, que les informations fournies contiennent les meilleures évaluations approximatives des prix du marché (86). La Commission considère que ces données constituent des évaluations approximatives de la valeur du marché (c’est-à-dire de la valeur «équitable») des parcelles concernées suffisamment fiables.
(147)
L’analyse des données a démontré que l’utilisation de prix administratifs pour des terrains privés a conduit à une majoration systématique du prix des terres forestières par rapport aux prix du marché (87), tandis qu‘en ce qui concerne les terres forestières domaniales, la situation n’est pas tellement claire, étant donné que les deux cas existent - de majoration et de minoration. Par conséquent, en déterminant si un avantage a été conféré aux bénéficiaires en résultat des opérations d’échange, une simple comparaison du prix du marché de la parcelle domaniale au moment de l’échange avec le prix du marché de la parcelle privée contre laquelle elle a été échangée, n’aurait pas suffisamment pris en compte la majoration systématique du prix de cette dernière. Par conséquent, la Commission a mis au point une formule qui prend en compte les prix, administratifs utilisés dans l’opération initiale pour évaluer correctement l’avantage découlant de l’échange. Dans cette formule qui a déjà été définie dans la décision d’ouverture, il est nécessaire de calculer les montants suivants:
i)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières privées et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base; et
ii)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières domaniales et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Il est admis qu’il existe un avantage si la valeur de ii) moins la valeur de i) est positive.
Chaque compensation pécuniaire payée par l’une des parties à l’autre, pour compenser la différence des prix administratifs de deux parcelles qui font l’objet de l’opération d’échange, sera également prise en compte au moment de déterminer si l’opération d’échange a entraîné un avantage.
(148)
En appliquant cette formule aux données fournies par les autorités bulgares sur les valeurs du marché équitables et les prix administratifs des terres forestières échangées, la Commission conclut qu’un avantage a été procuré aux bénéficiaires des échanges de terres dans presque 80 % des opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, comme indiqué au tableau 4.
Tableau 4
Comparaison des prix administratifs utilisés dans le cadre des échanges et des prix du marché communiqués par les autorités bulgares
Opérations d’échange
2007
2008
2009
Total
Avantage conféré (nombre de cas)
18
48
38
104
En pourcentage de tous les échanges
78 %
77 %
81 %
79 %
Nombre d’échanges réalisés
23
62
47
132
(149)
Les données indiquées ci-dessus démontrent que les prix administratifs déterminés aux fins des opérations d’échanges conformément au règlement sur les prix de base ne reflétaient pas dans une mesure suffisante la valeur du marché réelle des parcelles forestières concernées.
(150)
Cet écart entre les prix administratifs utilisés pour les opérations d’échange contestées et les prix du marché des parcelles en question découle, d’une part, du fait que la méthodologie de base utilisée dans le règlement sur les prix de base ne reprend pas dans un degré suffisant les critères qu’un opérateur de marché donné jugerait importants lors de l’évaluation des parcelles de terres forestières échangées ni ne leur donne une pondération appropriée. Premièrement, les valeurs moyennes des terres indiquées dans l’annexe 1 du règlement sur les prix de base, en fonction des catégories de terres offrant des conditions identiques de croissance des plantes, utilisées comme base pour la détermination de la valeur de base des terres (voir considérant 18), devaient être déterminées sur la base de les prix du marché ou des registres tenus pour les forêts domaniales, mais en fait, étaient déterminées par des experts sur la base d’un petit nombre de sources de marché.
(151)
Deuxièmement, les coefficients et les suppléments utilisés pour la prise en compte de certaines qualités de terres forestières dans le calcul de la valeur de base de ces terres détaillés aux considérants 18 à 26, reflètent un vecteur de simplification administrative et ne sont pas une tentative de mesurer avec précision la valeur économique qu’un opérateur de marché hypothétique, placé dans une situation similaire, confèrerait à ces qualités. En fait, les autorités bulgares n’ont fourni aucune donnée économique à l’appui des niveaux sur lesquels ces coefficients et suppléments étaient fixés dans le règlement.
(152)
D’autre part, même si la méthodologie définie dans le règlement sur les prix de base a initialement conduit à des prix du marché des terres forestières échangées, ce qui n’est pas le cas, les prix moyens, les coefficients et les suppléments n’ont pas été mis à jour pendant la période considérée de manière à refléter de manière adéquate les changements des prix du marché, qui se sont produits par la suite. Conformément à la jurisprudence (88), lorsque les prix des terres augmentent brusquement, les méthodes administratives de calcul des terres mises en vente par les autorités publiques doivent prévoir l’actualisation régulière de ces prix dans des cas de forte hausse des prix des terres, de façon que le prix effectivement payé par l’acheteur se rapproche le plus possible de la valeur marchande de ces terrains. Au stade de l’enquête préliminaire, les autorités bulgares ont expliqué que conformément à l’article 7.1 et à l’article 32, du règlement sur les prix de base, les coefficients pour le calcul des prix administratifs prévus dans ce règlement doivent être mis à jour chaque année. En outre, selon les informations fournies par les autorités bulgares pendant la période considérée les prix du marché des terres forestières ont brusquement augmenté. Toutefois, la mise à jour prévue dans ce règlement n’a jamais été effectuée durant cette période. Ce n’est qu’en 2010 que les autorités bulgares ont mis à jour les prix moyens, les coefficients et les suppléments utilisés pour la détermination des prix administratifs, sur la base des dernières évolutions du marché.
(153)
Par conséquent, la Commission conclut qu’un avantage économique a été conféré aux bénéficiaires des échanges de terres par les opérations d’échange dans le cas où les prix administratifs utilisés ne reflétaient pas adéquatement le prix du marché des terres échangées.
6.1.4. L’aide de minimis
(154)
Enfin, il convient de noter que, dans les cas où le bénéficiaire particulier de l’opération d’échange a reçu un avantage qui n’excède pas les plafonds visés au règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (89), cet avantage n’est pas réputé être une aide d’État et par conséquent ne relève pas de l’interdiction édictée à l’article 107, paragraphe 1, du traité, si toutes les autres conditions définies dans ce règlement sont remplies.
(155)
Sur la base de données quantitatives fournies par les autorités bulgares, il semblerait que dans de nombreux cas (90), le montant de l’aide reçue par les bénéficiaires de l’opération d’échange n’excède pas le plafond de minimis de 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusion sur l’existence d’une aide
(156)
Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que les opérations d’échange réalisées par la République de Bulgarie au cours de la période considérée constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, dans les cas où l’autre partie à l’opération concernée est une entreprise au sens de cette disposition et où les prix administratifs utilisés pour cette opération ne reflétaient pas les prix du marché et où les conditions relatives à l’aide de minimis, fixées par le règlement (UE) no 1407/2013, n’étaient pas réunies.
6.2. LÉGALITÉ DE LA MESURE
(157)
En n’ayant pas déposé de notification pour ces opérations d’échange avant leur mise en œuvre, la République de Bulgarie a manqué à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du traité. De ce fait, ces opérations d’échange constituent une aide d’État illégalement mise à exécution.
6.3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE
(158)
Bien que les autorités bulgares aient été invitées à fournir des informations sur la compatibilité de ces opérations d’échange avec le marché intérieur, elles ont maintenu leur argument selon lequel ces opérations n’affectent pas les échanges au sein de l’Union et, par conséquent, ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(159)
À cet égard, le Conseil fait remarquer que la charge de la preuve de la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur, en dérogation aux dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du traite, pèse en principe sur l’État membre concerné, qui doit établir que les conditions de cette dérogation sont réunies (91).
(160)
Dans tous les cas la Commission observe qu’il ne semble pas qu’il y ait des raisons, à première vue, de supposer que les opérations d’échange sont compatibles avec le marché intérieur ou directement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point a) ou point c), du traité, ou sur la base des lignes directrices concernées qui reposent sur ces dispositions.
(161)
De ce fait, les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’état dans le secteur agricole et forestier (ci-après les «lignes directrices concernant le secteur forestier») ne peuvent pas être utilisés comme fondement pour la compatibilité du régime d’échanges puisqu’elles se rapportent seulement à des arbres vivants et à leur environnement naturel dans des forêts et d’autres terres boisées, y compris les mesures pour maintenir et améliorer les fonctions écologiques et de protection des forêts et les mesures visant à promouvoir l’utilisation des forêts pour les loisirs et leurs dimensions sociales et culturelles. En outre, les coûts couverts par l’aide octroyée dans le contexte des échanges ne répondent pas à la définition de coûts éligibles énoncée dans les lignes directrices concernant le secteur forestier (92), car aucune obligation légale ou contractuelle d’utiliser les terres acquises via les échanges comme une zone naturelle protégée n’a été imposée aux parties privées. Au contraire, toutes les parties avaient le droit de demander un changement de l’affectation des terres forestières en terrain constructibles et certaines d’entre elles l’ont effectivement fait.
(162)
Les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 ne fournissent pas non plus un fondement pour la question de la compatibilité. À cet égard, la Commission note que les échanges n’ont pas été entrepris par les autorités bulgares dans le but de contribuer spécialement au développement régional. En outre, il n’est pas établi quels sont les coûts éligibles, et il n’est pas non plus précisé comment l’effet incitatif de l’aide sera contrôlé et comment la conformité avec les plafonds des aides à finalité régionale applicable sera garantie.
(163)
Enfin, lors des délibérations avant l’adoption de la décision d’ouverture, les autorités bulgares ont déclaré que l’objectif de la politique publique visant à consolider la propriété des terres forestières était poursuivi par les échanges. Même s’il pouvait être établi que la consolidation des terres forestières représente un objectif d’intérêt commun, ce qui n’est pas le cas, les autorités bulgares n’ont pas prouvé que l’aide octroyée était nécessaire pour atteindre cet objectif et que les moyens choisis étaient les plus appropriés.
(164)
Elles n’ont pas non plus prouvé que les moyens choisis garantissaient que l’aide octroyée était limitée au minimum nécessaire pour encourager les parties privées à entreprendre les opérations d’échange. Cela ressort, entre autres, des fortes fluctuations des prix administratifs obtenus par l’utilisation de la méthodologie prescrite. En comparant ces prix administratifs aux prix du marché communiqués par les autorités bulgares, ils ne semblent pas systématiquement supérieurs ou inférieurs aux prix du marché d’un pourcentage similaire. Si l’on prend par exemple les opérations réalisées en 2007, la différence entre les prix du marché et les prix administratifs des parcelles privées variait de - 503,97 % à + 89,91 % (93).
(165)
Enfin, les autorités bulgares n’ont pas prouvé que les opérations d’échange ne faussent pas la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En conséquence, il ne saurait être considéré que les opérations d’échange sont compatibles avec le marché intérieur directement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(166)
Par conséquent, la Commission conclut que l’aide accordée dans le contexte des opérations d’échange, ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
7. RÉCUPÉRATION
(167)
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, lorsqu’une aide d’État octroyée illégalement est considérée comme incompatible avec le marché intérieur, cette constatation entraîne la récupération de l’aide auprès des bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit. L’article 14, paragraphe 2, de ce règlement arrête que l’aide à récupérer comprend des intérêts qui courent de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération effective. Enfin, l’article 14, paragraphe 3, de ce règlement prévoit que la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission.
(168)
L’objectif de la récupération est atteint dès que les aides illégales en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par les entreprises qui en ont eu la jouissance. Par cette restitution, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents et la situation antérieure à l’octroi de l’aide est rétablie (94). Or, si l’État membre peut choisir les moyens par lesquels il exécutera son obligation de récupérer des aides illégales, il n’en demeure pas moins que les mesures choisies ne sauraient porter atteinte à la portée et à l’efficacité du droit de l’Union. Un État membre peut remplir l’obligation de récupération seulement si les moyens choisis sont aptes à rétablir les conditions normales de concurrence qui ont été faussées par l’octroi de l’aide illégale et sont compatibles avec les dispositions concernées du droit de l’Union (95).
(169)
Par conséquent, comme il a été établi que via les opérations d’échange, la République de Bulgarie a illégalement mis à exécution une aide d’État, elle devrait être tenue de récupérer cette aide auprès des bénéficiaires de ces opérations.
7.1. IDENTIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES QUI DOIVENT REMBOURSER L’AIDE
(170)
Les aides illégales et incompatibles doivent être recouvrées auprès des entreprises qui en ont eu la jouissance effective (96). Toutefois, lorsque la Commission n’est pas en mesure d’identifier dans la décision même toutes les entreprises qui ont reçu une aide illégale et incompatible, cela devrait être fait au début du processus de mise en œuvre de la décision par l’État membre concerné, qui doit vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée (97).
(171)
Dans le cas d’espèce, les bénéficiaires potentiels d’une aide d’État incompatible sont les personnes physiques et morales qui ont participé aux 132 opérations d’échanges avec les autorités bulgares pendant la période considérée. Les autorités bulgares doivent exclure de ce groupe les personnes physiques et morales, qui ne répondent pas aux critères définis pour les «entreprises» au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, ainsi que les personnes qui ont tiré un avantage des opérations d’échange auxquelles elles ont participé, dont le montant total n’excède pas les plafonds fixés dans le règlement sur les aides de minimis (l’aide de minimis), pour autant que ces opérations remplissent également les autres conditions prévues par ce règlement. Les autres personnes physiques et morales qui ont participé aux opérations d’échange doivent être considérées comme des bénéficiaires d’une aide d’État illégalement mise à exécution auprès desquels les autorités bulgares sont tenues de récupérer l’avantage tiré de ces opérations.
7.2. QUANTIFICATION DE L’AIDE
(172)
La Commission n’est pas obligée par la loi de déterminer le montant exact à recouvrer, surtout dans les cas où elle ne dispose pas des données nécessaires pour cela. Il suffit en revanche que la décision de la Commission comporte des informations qui permettent à l’État membre de déterminer, sans difficultés majeures, le montant à recouvrer (98).
(173)
Comme expliqué au considérant 147, la Commission estime qu’un État membre doit se conformer à la méthodologie suivante comme point de départ pour déterminer le montant de l’aide d’État incompatible qui doit être récupéré auprès de chaque bénéficiaire:
i)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières privées et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base; et
ii)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières domaniales et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Le montant initial de l’aide d’État reçue en conséquence de l’opération d’échange est égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Un ajustement du montant initial doit être effectué dans les cas où une parcelle de terres domaniales d’une valeur administrative plus élevée a été échangée contre une parcelle de terres privées d’une valeur administrative inférieure. Selon les autorités bulgares, dans ces cas, le bénéficiaire était tenu de payer des compensations à l’État afin de couvrir la différence de valeur des parcelles. Par conséquent, dans ces cas, le montant initial de l’aide doit être diminué du montant de la compensation versée par le bénéficiaire aux autorités bulgares. Ensuite, les autorités bulgares doivent récupérer auprès du bénéficiaire le montant reçu afin de tenir compte de l’avantage procuré en résultat de l’opération d’échange.
(174)
Pour la détermination des prix du marché des parcelles concernées, il y a lieu de retenir entièrement la valeur économique de ces terres au moment de l’échange. Au vu des informations contenues dans les observations des autorités bulgares soumises le 29 août 2008, il semble que dans certains cas, des bâtiments et une infrastructure avaient déjà été construits sur les parcelles forestières appartenant à l’État, avant la réalisation de l’échange, même avant cela, le terrain n’a pas été transformé en terrain constructible. Dans ces cas, la Commission est d’avis que la valeur de ces bâtiments ou cette infrastructure doit aussi être entièrement incluse dans la valeur du marché de la parcelle.
(175)
La Commission note que les autorités bulgares détiennent déjà des renseignements sur les prix administratifs utilisés dans les opérations d’échange, ainsi que les prix du marché de toutes les parcelles concernées par ces opérations au moment des échanges (99), donc, elles ne devraient pas rencontrer de grandes difficultés pour déterminer les montants à récupérer sur la base de la méthodologie décrite au considérant 173 (100).
(176)
Toutefois, dans les cas où les autorités bulgares peuvent exprimer des préoccupations légitimes au sujet du fait que cette méthodologie ne peut pas être appliquée ou conduit à un montant qui, apparemment, ne reflète de manière adéquate le montant de la somme reçue par le bénéficiaire, elles peuvent décider de procéder à une évaluation des prix du marché des parcelles échangées au moment de la conclusion de l’opération à l’aide d’un expert indépendant qui est qualifié pour effectuer de telles évaluations et qui a été choisi dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres. En établissant les procédures pour la sélection de cet expert, même dans les cas où le marché ne dépasse pas les plafonds prévus par les directives sur les marchés publics de l’Union, les principes de transparence et d’égalité de traitement doivent être respectés. En particulier, la procédure d’appel d’offres doit: i) être notifiée de manière appropriée; ii) se fonder sur des critères de sélection objectifs qui sont connus à l’avance; et iii) inclure des informations selon lesquelles, après la phase de présélection, la décision finale sera prise avec la participation de représentants des services de la Commission. Dans ces cas exceptionnels les autorités bulgares sont tenues de: i) indiquer la ou les parcelles concernées, ii) indiquer la justification de la nécessité d’une évaluation par un expert indépendant dans ce cas précis; et iii) soumettre à la Commission une proposition d’expert indépendant (sélectionné via une procédure d’appel d’offres), qui doit être approuvée par la Commission et par la République de Bulgarie.
(177)
Enfin, étant donné que l’objectif de la récupération est de rétablir la antérieure à l’opération d’échange, la Commission estime, compte tenu du caractère exceptionnel des accords d’échange de terres forestières qui n’ont pas été utilisées à des fins commerciales, que la République de Bulgarie remplira son obligation de récupération de l’aide d’État illégalement mise à exécution en annulant les opérations d’échanges contestées via l’échange inverse des parcelles concernées. Toutefois, cela conduira à une récupération appropriée seulement dans les cas où les terres forestières domaniales et privées n’ont pas subi de changements matériels après la date de l’opération d’échange. Dans de tels cas, la Commission doit être informée au sujet des parcelles forestières concernées dans les deux mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie, les échanges y afférents devant être annulés et les éléments de preuve de l’annulation devant être fournis dans les quatre mois suivant la date de notification de la présente décision.
(178)
Dans tous les cas où une récupération est demandée, cette récupération entre en vigueur dès que les bénéficiaires ont commencé à bénéficier de l’avantage, c’est-à-dire dès la date de l’acte juridique accordant le droit aux bénéficiaires d’échanger leurs terres forestières privées contre des terres forestières domaniales.
(179)
Les montants à récupérer doivent inclure les intérêts courus entre la date où lesdits montants ont été mis à la disposition des bénéficiaires et celle de leur récupération effective. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (101) et au règlement (CE) no 271/2008 de la Commission (102) modifiant le règlement (CE) no 794/2004.
(180)
Les délais de récupération des montants de l’aide d’État auprès des bénéficiaires doivent, dans la mesure du possible, être conformes aux délais indiqués dans la communication concernant la récupération (103). Dans tous les cas, les délais ne doivent pas être plus longs que les délais indiqués dans le tableau 5.
Tableau 5
Calendrier de la récupération
Délai
Mesure
1.
Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue de transmettre à la Commission des informations sur les mesures prévues ou prises pour se conformer à la décision. Elle doit en particulier:
i)
transmettre à la Commission la liste de tous les échanges auxquels la récupération se rapporte en indiquant les informations suivantes:
-
les prix administratifs et du marché pour les parcelles forestières privées et domaniales qui ont été échangées (sur la base des informations fournies par la République de Bulgarie dans ses observations sous le numéro de référence 2014/032997), des informations sur les paiements complémentaires au titre de compensation liés à chaque opération, ainsi que sur le montant de l’aide d’État à récupérer;
-
le nom de la partie privée participant à chaque opération et les raisons pour lesquelles il est considéré ou il n’est pas considéré que ce bénéficiaire est une entreprise.
ii)
identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base d’une évaluation d’expert des prix du marché des parcelles forestières au moment de la réalisation de l’échange (considérant 176);
iii)
identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée par annulation de l’opération d’échange (considérant 177).
2.
Dans les quatre mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
pour les parcelles mentionnées au point 1, ii), ci-dessus, la République de Bulgarie est tenue de nommer un expert indépendant qui fera l’évaluation de ces parcelles. Cet expert doit être sélectionné par une procédure d’appel d’offres ouverte et nommé avec l’accord de la Commission, sur proposition préalable de la République de Bulgarie.
3.
Dans les sept mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
pour les parcelles mentionnées au point 1, ii), ci-dessus, la République de Bulgarie doit soumettre à la Commission le rapport de l’évaluation effectuée par l’expert indépendant.
4.
Dans les huit mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue d’envoyer les ordonnances de récupération à tous les bénéficiaires concernés en indiquant les montants exacts de l’aide à récupérer.
5.
Dans les douze mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue de mettre à exécution la récupération de l’aide pour toutes les opérations d’échange concernées.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État octroyée à des entreprises dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, illégalement mise à exécution par la République de Bulgarie en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
L’aide individuelle accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er ne constitue pas une aide si, au moment de son octroi, elle remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (CE) no 994/98, qui est applicable au moment de l’octroi de l’aide.
Article 3
L’aide individuelle accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er qui, au moment de son octroi, remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement (CE) no 994/98 ou dans tout autre régime d’aide approuvé est compatible avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1. La République de Bulgarie récupère auprès des bénéficiaires l’aide incompatible accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er.
2. Par dérogation aux dispositions du paragraphe 1 ci-dessus, l’aide incompatible peut être récupérée auprès des bénéficiaires par annulation des opérations d’échange dans les cas où les terres forestières domaniales et privées concernées par l’opération n’ont subi aucun changement matériel après la date de cette opération.
3. Les sommes à récupérer produisent des intérêts, qui courent à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’à leur récupération effective.
4. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 et au règlement (CE) no 271/2008.
5. La République de Bulgarie annule tous les versements impayés de l’aide octroyée dans le contexte des opérations d’échange et visée à l’article 1er, à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 5
1. La récupération de l’aide accordée dans le cadre du régime, visé à l’article 1er, est immédiate et effective.
2. La République de Bulgarie assure que la présente décision est entièrement exécutée dans les douze mois suivant la date de sa notification.
Article 6
1. Dans les quatre mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
une liste de toutes les opérations d’échange en indiquant les informations suivantes:
-
les prix administratifs et du marché pour les parcelles forestières privées et domaniales qui ont été échangées, des informations sur les montants supplémentaires inclus dans chaque opération, ainsi que sur le montant de l’aide d’État qui en découle,
-
le nom de la partie privée, c’est-à-dire du bénéficiaire de l’opération d’échange participant à chaque opération et les raisons pour lesquelles il est considéré ou il n’est pas considéré que cette partie est une entreprise;
b)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des prix du marché en vigueur au moment des opérations d’échange, indiqués dans l’avis 2014/032997 soumis par la Bulgarie;
c)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée par annulation de l’opération d’échange;
d)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des montants fixés par un expert indépendant et des documents prouvant que cet expert indépendant a été nommé à la suite d’une sélection par appel d’offres et avec l’accord de la Commission.
2. Dans les huit mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide accordée au titre des opérations d’échange visées à l’article 1er et le montant total de l’aide reçue par chacun d’eux à la suite de ces opérations;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide.
3. Dans les douze mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie transmet des documents prouvant que l’aide a été récupérée entièrement auprès des bénéficiaires concernés.
4. La République de Bulgarie informe régulièrement la Commission de l’état d’avancement des mesures nationales adoptées en application de la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er en transmettant des rapports tous les deux mois. Elle transmet immédiatement, à la demande de la Commission, des informations sur les mesures déjà prises et les mesures prévues pour se conformer à la présente décision. De même, elle transmet des informations détaillées sur les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
Article 7
La République de Bulgarie est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 5 septembre 2014.