РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 17 юли 2013 година
относно мярка/схема за помощ/държавна помощ SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Строителство и експлоатация на публични интермодални транспортни терминали, която Словашката република възнамерява да приведе в действие
(нотифицирано под номер C(2013) 4423)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/524/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно писмо от 6 април 2011 г. Комисията получи жалба от METRANS /Danubia/, a.s. (Metrans) във връзка с предполагаема държавна помощ, предоставена за изграждането на публични интермодални трансферни терминали, (наричана по-нататък „жалбата“). Комисията получи допълнителна информация от Metrans с електронно писмо от 9 юни 2011 г. Жалбата беше заведена като дело SA.32828.
(2)
С писмо от 6 октомври 2011 г. Комисията изпрати жалбата на Словакия с искане за информация, на което Словакия отговори с писмо от 6 декември 2011 г., в което заявява, че въпросната мярка се намира все още в подготвителния етап и все още не е отпуснато финансиране. Комисията уведоми Metrans за този отговор с писмо от 12 декември 2011 г., в което посочи първоначалната си констатация, че мярката не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и впоследствие приключи работата по дело SA.32828.
(3)
На 16 февруари 2012 г. Словакия изпрати по електронен път предварително уведомление за мярка за планираното изграждане и експлоатация на публични интермодални транспортни терминали. С електронни писма от 5 юни, 12 юни, 12 юли и 16 юли 2012 г. Словакия предостави допълнителна информация за тази мярка, включително писма за подкрепа от предприятията за транспорт и логистика DHL и GEFCO.
(4)
С електронно писмо от 12 юли 2012 г. Metrans изпрати на Комисията писмо за подкрепа от предприятието Green Integrated Logistics (Словакия) s.r.o. (GIL), което експлоатира трансферния терминал в Sládkovičovo. Комисията изпрати това писмо на Словакия с писмо от 18 юли 2012 г., на което впоследствие получи отговор по електронната поща на 14 август 2012 г., в който отново се посочва, че все още не е отпуснато финансиране за проекта.
(5)
На 17 юли 2012 г. Словакия изпрати по електронен път на Комисията уведомление за мярката в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС. В рамките на това уведомление Словакия представи писма за подкрепа от DHL Express (Словакия), s.r.o. (DHL), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. и Kombiverkehr. Словакия предостави допълнителна информация с електронни писма от 3 септември, 18, 22, 24, 26 и 29 октомври, 6, 9, 13 и 14 ноември и 6 декември 2012 г.
(6)
С писмо от 23 януари 2013 г. Комисията уведоми Словакия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС. Комисията получи от Словакия мненията относно решението за откриване на процедурата на 12 февруари 2013 г.
(7)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 16 февруари 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките в срок от един месец от датата на публикуване.
(8)
На 18 февруари 2013 г. Комисията изпрати решението за откриване на процедурата на субектите, които бяха изразили интерес по време на предварителното проучване, а именно Bohemiakombi, s.r.o., DHL Express (Словакия), s.r.o., GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Kombiverkehr, Metrans и неговия юридически съветник SCHWARZ advokáti s.r.o. и Green Integrated Logistics (Словакия) s.r.o., както и на други потенциално заинтересовани страни, установени от Комисията, а именно университета в Žilina (председател на железопътния транспорт) и ZCHFP SR - ChemLog (Асоциация на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република).
(9)
Комисията получи мнения относно решението за откриване на процедурата от следните заинтересовани страни на следните дати:
а)
Асоциация на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република на 22 февруари 2013 г.;
б)
Bohemiakombi на 4 март 2013 г.;
в)
Kombiverkehr на 6 март 2013 г.;
г)
DHL на 8 март 2013 г.;
д)
SCHWARZ advokáti от името на Metrans на 11 март 2013 г.;
е)
на 6 март 2013 г. WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. (WienCont) поиска удължаване на срока, в който може да представи своите мнения. На 7 март 2013 г. Комисията удължи срока за WienCont до 18 март 2013 г. Комисията получи от WienCont мненията относно решението за откриване на процедурата на 18 март 2013 г.
(10)
С писма от 19 и 20 март 2013 г. Комисията изпрати на Словакия мненията, които беше получила от заинтересованите страни. Словакия изпрати своя отговор на коментарите на 5 април 2013 г.
(11)
С електронно писмо от 29 април 2013 г. Комисията зададе на Metrans допълнителни въпроси. С електронно писмо от 6 май 2013 г. Metrans изпрати своите отговори, както и неповерителна версия.
(12)
С електронно писмо от 8 май 2013 г. Комисията изпрати на Словакия неповерителната информация, която получи от Metrans. Словакия изпрати мненията си на 16 май 2013 г.
(13)
С електронни писма от 8 и 17 май 2013 г. Комисията зададе на Словакия допълнителни въпроси, на които Словакия отговори по електронната поща на 17 и 29 май 2013 г.
(14)
Комисията зададе на WienCont допълнителни въпроси с електронно писмо от 21 май 2013 г., на които WienCont отговори с електронно писмо от 7 юни 2013 г.
(15)
На 6 юни 2013 г. Комисията и Словакия проведоха среща в Брюксел.
(16)
Комисията изпрати на Словакия неповерителната информация, получена от Metrans и WienCont, по електронната поща на 10 юни 2013 г.
(17)
С писмо от 10 юни 2013 г. Словакия ограничи уведомлението до един терминал в Žilina.
(18)
Словакия изпрати своите мнения относно информацията от Metrans и WienCont на 14 юни 2013 г.
(19)
С електронно писмо от 18 юни 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация, която получи по електронната поща на 19 юни 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА И МНЕНИЯ, ПОЛУЧЕНИ ПРЕДИ ОТКРИВАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
2.1. ИНТЕРМОДАЛНИ ТРАНСФЕРНИ ТЕРМИНАЛИ
(20)
В първоначалното уведомление мярката бе предвидена за изграждането и експлоатацията на мрежа от публични интермодални трансферни терминали, подходящи за континентален комбиниран превоз на стоки. Първоначално Словакия планираше да финансира изграждането на четири публично достъпни интермодални трансферни терминала в Bratislava-Pálenisko, Leopoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička и Košice-Bočiar.
(21)
Словакия взе решение за първоначалния брой на терминалите и тяхното местоположение въз основа на пазарно проучване, проведено през 2007 г. от Intraco Consulting (установена в Белгия консултантска фирма за комбиниран транспорт и координация на логистиката). Броят и местоположението на терминалите бяха определени при отчитане на следните фактори:
-
терминалите трябва да обслужват възможно най-голяма територия в Словакия,
-
потенциала за цялостно използване на капацитета на терминалите,
-
местоположението по главните железопътни линии, съответстващи на паневропейските транспортни коридори като част от трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), и местоположението по железопътните връзки, включени в Европейското споразумение относно важните международни линии за интермодален транспорт и свързаните с тях инфраструктури („Споразумението AGTC“),
-
свързаността на планираните промишлени паркове в Словакия.
(22)
Тъй като мярката, за която е получено уведомление, може да доведе до нарушаване на конкуренцията, както е посочено в решението за откриване на процедурата, Словакия взе решение да я ограничи до финансирането на изграждането и експлоатацията на един публичен интермодален трансферен терминал в Žilina-Teplička, подходящ за континентален комбиниран превоз на стоки. Този терминал следва да бъде пилотен проект за евентуалното бъдещо изграждане на мрежа от публични интермодални трансферни терминали в Словакия.
(23)
Той ще бъде публично достъпен интермодален трансферен терминал, който е съобразен с правилата на Споразумението AGTC и на Международния съюз на железниците (UIC).
(24)
Местоположението на пилотния проект бе избрано така, че да бъде най-отдалечената точка от настоящите модерни и големи терминали, като същевременно остават изпълнени изискванията по точка 21.
(25)
Полезната дължина на всеки от терминалите ще бъде 750 метра коловоз под два козлови крана, оборудвани с куки за товарене в състояние да манипулират контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата, използвани за континентален превоз, както и интермодалните морски контейнери (ISO). Ще има също места за паркиране под ъгъл под крановете за оптимално манипулиране на полуремаркетата и пространство за краткосрочно съхранение под крановете за контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, които не могат да се поставят един върху друг. Новият терминал ще има годишен капацитет от 450 000 бруто тона. Строителството на терминала следва да бъде завършено през 2015 г.
(26)
Терминалът ще остане собственост на държавата. Управителят на националната железопътна инфраструктура (Železnice Slovenskej republiky (ŽSR)) ще упражнява правата на собственост в полза на държавата. По-специално ŽSR ще трябва да събира концесионните такси от оператора на терминала.
(27)
За експлоатацията на терминала ще бъде сключен договор за период от тридесет години с оператор, избран с помощта на недискриминационна и прозрачна тръжна процедура. За да се осигури недискриминационен достъп до терминала и за да се предотврати възникването на конфликт на интереси между избрания оператор на терминала и транспортните предприятия, операторът на терминала не може да бъде транспортно предприятие, което ползва терминала, за да не се конкурира с транспортните предприятия и операторите на комбиниран транспорт, които ще ползват терминала. Ако избраният оператор не изпълни условията в концесионния договор, държавата може да оттегли концесията и да организира за нея нов търг.
(28)
Публичният достъп до терминала ще бъде гарантиран чрез включване на разпоредба в концесионния договор с избрания оператор на терминалите, според която услугите ще се предлагат на недискриминационна основа и при цени на свободния пазар. Самото решение за отпускане на безвъзмездни средства също ще съдържа клауза, гарантираща недискриминационния публичен достъп до инфраструктурата.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЯРКАТА
(29)
Средствата за финансиране на мярката ще бъдат отпуснати въз основа на раздел 4, параграф 2, буква м) от изменения Закон за държавните помощи № 231/1999 и на Закон № 523/2004 относно бюджетните правила на публичната администрация, за изменение на определени актове.
2.3. БЮДЖЕТ
(30)
Словакия възнамерява да направи първоначална инвестиция в размер на 25,04 млн. EUR за изграждането на терминала, които ще бъде построен от държавата и ще бъде нейна собственост. Тази сума, която ще бъде финансирана по линия на Кохезионния фонд (85 %) и със средства на държавата (15 %), ще покрие 100 % от първоначалните инвестиционни разходи. Въпреки това операторът на терминала ще трябва да плаща концесионни такси на стойност поне 15 % от инвестиционните разходи в продължение на 15 години.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛ НА МЯРКАТА
(31)
Получателят на мярката е операторът на терминала, тъй като той ще ползва инфраструктура, за която ще плаща концесионни такси, които покриват само малка част от общите строителни разходи за терминала.
(32)
ŽSR не се счита за получател на мярката, тъй като то само ще упражнява правата на собственост от името на държавата. Концесионните такси, които ŽSR трябва да събира от името на държавата, от своя страна ще доведат до намаляване на компенсацията, която получава от държавата за изпълнението на публичната си задача като управител на националната железопътна инфраструктура.
2.5. НАТРУПВАНЕ И ЗАДЪЛЖЕНИЕ ЗА ИЗЧАКВАНЕ
(33)
За мярката не могат да бъдат получавани помощи от други източници за същите допустими разходи.
(34)
Помощта ще бъде отпусната, след като бъде получено съгласието на Комисията.
2.6. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(35)
При откриването на процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на първоначалното уведомление Комисията взе под внимание:
а)
дали е необходимо изграждането на интермодалните трансферни терминали и разработването на континентален комбиниран транспорт в Словакия с цел да се насърчи преминаването от автомобилен на железопътен транспорт и транспорт по вътрешните водни пътища; и
б)
дали произтичащото от мярката нарушаване на конкуренцията ще противоречи на общия интерес.
3. КОМЕНТАРИ НА СЛОВАКИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(36)
Що се отнася до това дали помощта е необходима, Словакия повтори становището си, основано на предоставените на Комисията проучвания и анализ и на становищата на бъдещите ползватели на терминалите, че без изграждането на публични неутрални терминали няма да има в бъдеще значително пренасочване от автомобилния транспорт към железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища. Словакия цитира Kombiverkehr, което констатира значително нарастване на търсенето на комбиниран транспорт в Словакия, особено по източната и южната европейска ос. Това търсене обаче може да бъде задоволено само при наличие на достъп до добре разположени и функциониращи терминали с достатъчен капацитет, предоставящи изцяло неутрални услуги, съгласно германската програма за изграждане на терминали.
(37)
По отношение на изразените от Комисията подозрения във връзка с това, че нарушаването на конкуренцията е в ущърб на общия интерес, Словакия заявява на първо място, че целта на проекта е разработването на континентален интермодален транспорт, който като изцяло нов сегмент в интермодалния транспорт понастоящем изобщо не се използва или се използва само в много ограничена степен. На второ място, очакваните икономии на външни разходи са 13 пъти по-големи от инвестиционните разходи и по-голямата част от тези икономии ще бъдат реализирани в ЕС извън Словакия. На последно място, нарушаването на конкуренцията е сведено до минимум от условието, че операторът на новите терминали ще трябва да плаща 15 % от общия размер на инвестиционните разходи под формата на концесионни такси, докато цените на услугите, които предлага, ще бъдат регулирани и контролирани.
(38)
В отговор на опасенията, изразени в решението за откриване на процедурата по разследване, Словакия посочва, че на новите терминали ще се падат около 16 % от общия теоретичен капацитет на интермодалните терминали в Словакия, изразен като капацитет за претоварване в единици за интермодален транспорт (ITU), съгласно посоченото в таблицата по-долу:
Капацитет на терминалите за интермодален транспорт в Словакия
Интермодален транспорт терминали
Капацитет за претоварване в ИТЕ
теоретичен
% дял
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Съществуващи - общо
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Нови - общо
180 000 (4)
16 %
Всички терминали - общо
1 160 000
100 %
(39)
Освен това Словакия предостави следните данни за развитието на международния автомобилен товарен транспорт в Словакия:
Години
Международен автомобилен превоз на товари
(хил. t)
Ръст на годишна база
Ръст с натрупване
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Източник: Статистическата служба на Словашката република.
(40)
На последно място, Словакия заявява, че ще приложи по отношение на публичните си интермодални терминали член 31 и член 56, параграф 9 от Директива 2012/34/ЕС (5), която трябва да бъде транспонирана в националното законодателство до 16 юни 2015 г. Според словашките органи тези разпоредби ще осигурят подходяща регулаторна рамка, която ще намали привличането на вече съществуващи клиенти от съществуващите терминали.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. АСОЦИАЦИЯ НА ХИМИЧЕСКАТА И ФАРМАЦЕВТИЧНАТА ПРОМИШЛЕНОСТ НА СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(41)
Асоциацията на химическата и фармацевтичната промишленост на Словашката република (ZCHFP SR) има интерес от безопасния и екологичен транспорт за химическата промишленост. Поради това тя участва в проекта ChemLog, който бе насочен към картографирането, анализа и подпомагането на комбинирания транспорт и публичните интермодални терминали в Словакия.
(42)
ZCHFP SR приложи към мненията си две проучвания от ChemLog (европейски проект за сътрудничество между регионалните органи, асоциациите на химическата промишленост и научните институции на Германия, Полша, Чешката република, Словакия, Унгария и Италия), в които тя взе участие: „Стратегия за развитие на комбинирания превоз на химикали в Централна Европа“ и „Проучване за осъществимост - Развитие на железопътния превоз на химикали в Словакия по отношение на съседните държави и подготвените терминали за комбиниран транспорт“.
(43)
ZCHFP SR заключава, че публичните терминали в Словакия ще окажат положителен принос предимно за континенталния комбиниран транспорт, тъй като настоящите транспортни терминали приемат само контейнери ISO. Според ZCHFP SR само много малко на брой контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета са били превозени от Словакия с железопътен транспорт, тъй като настоящите оператори не проявяват интерес към тях и понастоящем няма редовни връзки от Словакия с интермодален възел в Западна Европа.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
Предприятието Bohemialkombi е оператор на комбиниран транспорт, който развива дейност в Словакия, където оперира основно по страничните коловози на предприятията. Според Bohemiakombi най-честите ползватели на континенталните линии в Европа са малки и средни автомобилни превозвачи и спедитори. Те предлагат транспорт „от врата до врата“ и за да използват комбиниран транспорт, се нуждаят от услугите на неутрални терминали и оператори на комбиниран транспорт. Тези МСП не могат да инвестират в собствени терминали, поради което се нуждаят от публична инфраструктура за претоварване. При липсата на подобна инфраструктура тези предприятия използват само автомобилния транспорт.
(45)
Според Bohemiakombi частните терминали могат да се използват за континентален транспорт само в силно ограничена степен, тъй като операторите на терминалите също предлагат транспорт „от врата до врата“ и поради това са в пряка конкуренция с автомобилните превозвачи. Ето защо използването на частните терминали е свързано с риска превозът, прехвърлен от автомобилния към железопътния транспорт, да бъде поет от оператора на частния терминал, който има достъп до цялата информация за пратките и предлага конкурентни услуги.
(46)
Bohemiakombi посочва, че обичайната такса за интермодално претоварване в Словакия е 45-50 EUR за една претоварена единица, което е двойно по-висока сума в сравнение с цената на публичните терминали другаде в ЕС. Според Bohemiakombi това е пречка пред преминаването от автомобилен на железопътен транспорт. Bohemiakombi е на мнение, че публичните интермодални терминали, построени с публични средства, ще предоставят по-евтини услуги и по този начин ще снижат бариерата пред преминаването на железопътен транспорт.
(47)
Bohemiakombi заключава, че държавната помощ ще засили конкуренцията в услугите, предлагани от интермодалните терминали.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
Предприятието Kombiverkehr отбелязва, че превозва много малко континентални единици до Словакия - под 1 000 годишно. Според Kombiverkehr това се дължи основно на високите разходи за претоварване, които са над 45 EUR за всяка единица, прехвърлена от камион на влак или обратно, или около два пъти повече от таксата, която се прилага в публично съфинансираните терминали в Германия. Единиците, които се транспортират понастоящем, са предимно от химическата промишленост, като за тях автомобилният транспорт е по-скъп и е свързан с по-високи рискове за околната среда. Освен това превозваните единици на химическата промишленост често могат да бъдат манипулирани от горната им част с помощта на същия хват, който се ползва за морския комбиниран транспорт.
(49)
Според Kombiverkehr по-голямата част от международния транспорт в Словакия са товари от общ характер, като например опаковани продукти, продукти на автомобилната промишленост, машини и потребителски стоки, които пристигат в полуремаркета и частично в контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт. Словашките терминали не разполагат обаче с необходимото оборудване за претоварване на такива единици.
(50)
Според Kombiverkehr за развиването на устойчив континентален комбиниран транспорт са необходими
а)
терминали със следните технически спецификации:
-
700 m използваеми релси,
-
пряка железопътна връзка с основен железопътен коридор,
-
хватове и куки за товарене,
-
достатъчно място за съхранение, като се вземе под внимание, че единиците не могат да се поставят една върху друга,
-
достатъчно странични коловози за спиране за влаковете в терминала или в близост до него;
б)
такси за претоварване, които могат да се конкурират с тези в автомобилния транспорт - до 20-25 EUR на претоварване от автомобилния на железопътния транспорт;
в)
независими управители на терминалите, които могат да осигурят недискриминационен достъп. Въпреки че настоящите терминали могат да се използват от трети страни, Kombiverkehr заявява, че условията за трети страни са несигурни. На първо място, тъй като операторите на терминалите са и превозвачи, винаги съществува опасност за операторите на комбиниран транспорт трета страна, клиентите им да бъдат отнети от оператора на терминала. На второ място, операторите на терминалите се интересуват от третите страни само ако разполагат със свободен капацитет в терминала. Когато собственият им транспорт достигне достатъчни обеми, те губят интерес да осигуряват достъп на трети страни. На последно място, нерегулираният оператор на терминал разполага с много начини, по които да затрудни или да направи икономически неизгодно ползването на неговия терминал от трети страни, например чрез определянето на неконкурентни цени или чрез качеството на услугите и разпределянето на слотовете в терминала.
(51)
За Kombiverkehr създаването на нови точки за достъп за клиентите за комбиниран транспорт е свързано с големи първоначални загуби, които могат да бъдат компенсирани едва след една до две години редовна дейност. Поради това то не може да си позволи да предлага нови продукти в терминалите без да има дългосрочна сигурност.
(52)
Поради това Kombiverkehr подкрепя намерението на Словакия да повери експлоатацията на новия терминал на независими предприятия. В същото време обаче то е на мнение, че операторите на комбиниран транспорт биха проявили по-голям интерес към създаването на терминала, ако можеха да участват в неговата експлоатация. За да бъде експлоатацията на терминала неутрална и недискриминационна, Kombiverkehr смята, че трябва да бъдат изпълнени следните условия:
-
операторът на терминала трябва да бъде независимо предприятие с независимо управление,
-
никой оператор на комбиниран транспорт не може да притежава над 50 % от предприятието, на което е поверена експлоатацията на терминала,
-
да се определят ясни правила за оператора на терминала, отнасящи се например до разпределянето на слотовете и условията,
-
контрол на оператора на терминала от независим надзорен съвет и от регулиращия орган за железопътния транспорт.
(53)
Според Kombiverkehr потенциалът за преминаване при превоза на стоки от автомобилния към железопътния транспорт е огромен, особено по маршрутите до Германия (региона Rhein-Ruhr и Хамбург/Хановер), както и до Нидерландия и Белгия. Трафикът по тези маршрути понастоящем е около 1 000 камиона седмично.
(54)
Kombiverkehr твърди, че проявява интерес само към континенталния превоз на стоки, който понастоящем се извършва с автомобилен транспорт. Поради това, като използва новия терминал, то няма да намали обема на претоварването и на товарите в съществуващите терминали в Словакия, където комбинираният транспорт вече се използва.
4.4. DHL
(55)
Според DHL настоящите интермодални терминали в Словакия не са отворени за всички ползватели и не осигуряват либерализиран достъп за претоварване между публичната пътна и железопътна инфраструктура. DHL подкрепя словашките органи в усилията им да либерализират комбинирания транспорт чрез изграждането на четирите нови интермодални терминала за претоварване между железопътния и автомобилния транспорт.
4.5. METRANS
(56)
Metrans твърди, че аргументите, с които Словакия обосновава държавната помощ за изграждане на терминалите, са несъдържателни, неточни или по друг начин немеродавни. В обобщен вид аргументите на предприятието срещу първоначално обявената мярка са, както следва:
Неутралност на съществуващите терминали
(57)
Според Metrans твърдението на Словакия, че настоящите оператори на терминалите не предоставят необходимите неутрални услуги, не е вярно и до момента Словакия не е успяла да представи доказателства в подкрепа на това твърдение. Metrans експлоатира своите терминали по неутрален начин и предоставя услугите си и на независимите превозвачи. Metrans позволява операции, при които се използват други влакове. Например в терминала в Košice Интерпорт, който се експлоатира от Metrans, то предоставя единствено свързани с терминала услуги, докато всеки транспорт се поема от други страни. Доколкото знае Metrans, същото важи и за другите публично достъпни терминали. Словакия никога не е изразявала към Metrans недоволство, официално или не, във връзка с предполагаема липса на неутралност, а също и никои органи за защита на конкуренцията не са предприемали разследвания или са се обръщали по друг начин към Metrans в това отношение. Освен това според Metrans Словакия не може да попречи на операторите на публичните терминали да започнат да извършват и транспортна дейност, което би означавало загуба на предполагаемата им неутралност. На последно място, Metrans твърди, че интегрираните услуги водят до по-голяма техническа ефективност и до по-ниски цени (като целият процес на превоз и манипулиране се контролира от компютър и качеството на обслужването е по-добро), което, взето с качеството на обслужването, позволява на терминалите да се конкурират по-успешно с автомобилния транспорт. Що се отнася до въпроса дали съществуващите оператори на интермодални терминали в Словакия предлагат услуги, свързани с интермодален терминал, на независимите оператори на комбиниран транспорт и начина, по който тези услуги се рекламират публично, Metrans насочи вниманието към частта на своя уебсайт, в която се предлагат услуги за складиране, и предостави списък на независимите транспортни оператори, превозвачи, корабни дружества и лизингови дружества, които са използвали неговите услуги. Metrans посочи също четири предприятия, които използват неговия терминал и които предлагат услуги, свързани с интермодалния транспорт.
Континентален транспорт
(58)
Според Metrans не е правилно да се твърди, че съществуващите терминали не манипулират континентален транспорт. Metrans твърди, че от общо 127-те влака, които манипулира седмично, дванадесет заминават за Дуисбург и дванадесет - за Ротердам, като тези влакове се използват само за континентален превоз. Освен това 10 % от всички манипулирани влакове попадат в категорията на континенталния транспорт. Около 50 % от обемите, манипулирани в неговия терминал Haniska в Košice, са предназначени за континентален превоз. В своите терминали Metrans разполага с необходимото оборудване за манипулиране на всички континентални единици, като например челните контейнерни товарачи или демонтируемите контейнерни хватове за манипулиране на континентални единици като контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата, и може при необходимост да построи платформи ро-ла. Въпреки това Metrans отбелязва, че няма търсене за тези услуги. Според Metrans използването на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, полуремаркета или камиони е неефективно в сравнение с широките 45 фута (13,7 m) контейнери за палети ISO, предназначени специално за комбиниран транспорт, тъй като транспортните разходи за тези контейнери са с 30 % по-ниски от тези за превоза на ремаркета на камиони. Освен това около 25 % от оборота на предприятието се генерират от услуги, свързани с континенталния транспорт. Съответният пазар се надхвърля границите на Словакия, като терминалите в съседните държави представляват реална конкуренция и извършват услуги, свързани с континенталния транспорт. Според Metrans публичните терминали няма да бъдат адаптирани към континенталния транспорт.
Съответствие на съществуващите терминали със Споразумението AGTC
(59)
Според Metrans инвестициите в терминали с параметри, отговарящи на AGTC, (коловози на терминала с дължина 750 m) са икономически неефективни и представляват невъзвръщаеми разходи. Железопътната инфраструктура в Словакия и в съседните държави (като Чешката република и Унгария) не позволява използването на влакове с дължина над 550 m приблизително. Малко вероятно е тази ситуация да се промени през идните 5-7 години, но няколко терминала, включително двата терминала на Metrans, са в състояние да удължат своите коловози до 750 m в срок от 1-2 години и по този начин да реагират веднага щом капацитетът на железопътната инфраструктура позволи използването на такива влакове.
Изграждането и експлоатацията на неутрални терминали е възможно без държавна помощ
(60)
Metrans твърди, че самото то е най-доброто доказателство, че пазарът за интермодални терминали е привлекателен за частните инвеститори и че тези терминали могат да бъдат търговски осъществими. В допълнение към своите инвестиции на зелено в най-големия терминал в Словакия в Dunajská Streda, през 2012 г. Metrans откри нов терминал в Košice. Подобна инвестиция се влияе силно от промените в законодателството след извършването ѝ и от държавната подкрепа за комбинирания транспорт. Намеренията на Словакия да инвестира държавни пари в терминали (заедно с неефективната държавна политика в областта на транспорта) вече възпират частните инвеститори от извършването на допълнителни инвестиции в модернизирането на съществуващите терминали или от извършването на допълнителни инвестиции на зелено.
Първоначално съобщената мярка нарушава конкуренцията
(61)
Според Metrans операторите на публичните терминали ще спечелят значително конкурентно предимство, тъй като ще получат субсидия от 85 % от общите капиталови разходи. Словакия не може ефективно да попречи на операторите да предлагат дъмпингови цени (всяка фиксиране на цените в концесионния договор може в даден момент да бъде оспорено като неправомерно твърдо установено ограничение). Metrans не е съгласно с довода на Словакия, че публичните терминали ще определят цени, подобни на цените в съществуващите терминали. Вътрешният пазар (надхвърлящ границите на Словакия) ще бъде значително засегнат - например по-голямата област на Братислава, която се обслужва и от два терминала във Виена. Metrans предостави на Комисията таксите, които предоставя при поискване на всички заинтересовани клиенти. Според тази тарифа таксите на предприятието са значително по-ниски от таксите, предвидени при мярката, за всяка операция за всеки вид единица. На последно място, предвиденият терминал в Košice ще бъде само на един километър разстояние от новия терминал на Metrans. В близост до Братислава, където ще бъде изграден друг нов терминал, вече има два терминала във Виена, два в Будапеща и един в Dunajská Streda.
Изграждането на нови публични терминали няма да привлече нови обеми от автомобилния за комбинирания транспорт
(62)
Както твърди Metrans, услугите на терминалите (манипулиране, повторно натоварване и т.н.) представляват едва около 2 % от общите разходи на комбинирания транспорт. Таксите за ползване на железопътната инфраструктура представляват около 40-50 % от общите транспортни разходи. Поради това новите терминали привличат само клиенти, които вече използват комбинирания транспорт. Само ефикасната държавна подкрепа на комбинирания транспорт може да помогне за увеличаване на обемите.
Икономии на външни разходи
(63)
Икономиите на външни разходи, които изтъква Словакия, могат да бъдат реализирани само ако бъде привлечен допълнителен транспорт от автомобилния към железопътния и дори тогава това няма да стане просто чрез изграждането на публични терминали. Metrans твърди, че изграждането на терминалите няма да доведе до значително увеличаване на обемите на комбинирания транспорт и поради това икономиите на външни разходи няма да бъдат реализирани.
Съществуващите капацитети са достатъчни и нарасналото търсене може да бъде задоволено от пазара
(64)
Според Metrans съществуващите терминали понастоящем използват само около 50 % от реалния си капацитет. Нещо повече, общият обем на превозваните товари в Словакия постоянно намалява през последните години. Metrans подкрепя това твърдение със статистически данни за превоза на товари в Словакия, според които през 2009 г. са превозени 203 милиона тона, през 2010 г. - 191 милиона тона, а през 2011 г. - 179 милиона тона. Следователно икономическите прогнози, посочени от Словакия в подкрепа на нейното твърдение, са неточни и остарели. Дори и нарасналото търсене на комбиниран транспорт да не можеше да бъде задоволено посредством наличния свръхкапацитет, то би могло да бъде задоволено при сравнително ниски разходи в краткосрочен или средносрочен план или чрез модернизиране и увеличаване на съществуващия капацитет, или чрез изграждането на нов капацитет от частни инвеститори. Metrans твърди, че през 2010 г. общият обем на всички съществуващи интермодални терминали в Словакия е бил 1,9 милиона тона. Планираният капацитет на новите публични терминали е 1,8 милиона тона годишно, което представлява почти 100 % от пазара.
(65)
Metrans заключава, че при настоящата икономическа и пазарна ситуация (наличния свръхкапацитет, постоянно намаляващия обем на превозваните товари, нестабилната политика в областта на превоза) четирите публични терминала не са жизнеспособни проекти. Ако бъдат изградени, те ще доведат до допълнителен свръхкапацитет, което само ще наруши конкуренцията и ще прогони частните оператори, които трябва да работят на ниво, което покрива не само променливите, но и постоянните им разходи.
4.6. WIENCONT
(66)
WienСont е собственик и оператор на голям тримодален терминал във Виена. То твърди, че държавната помощ за изграждането на четири публични интермодални терминала в Словакия не е необходима за развитието на интермодалния транспорт в Словакия и ще наруши конкуренцията в значителна степен. Според WienСont помощта от 135,5 млн. EUR и интензитетът на помощта от 85 %/100 % са напълно ненужни, като се има предвид, че от 2006 г. насам WienCont работи и разширява своя терминал с помощта на оперативни и инвестиционни субсидии от град Виена на стойност 11,6 млн. EUR с интензитет на помощта 31 %.
(67)
Освен това WienCont изразява съмнения по отношение на прогнозата за ръста на интермодалния транспорт, предоставена от Словакия, и изтъква статистическите данни, които показват, че промишленият ръст в Словакия между 2010 и 2012 г. бе едва 13 %. То цитира също по-нова прогноза на Snizek & Partner (2011 г.), според която непридружаваният транспорт на товари ще нарасне от 300 000 ITU през 2008 г. на 440 000 ITU през 2030 г. Според тази прогноза целият пазар може да бъде покрит от капацитета на терминалите на WienCont. Независимо от това австрийските органи подкрепят изграждането на друг голям интермодален терминал във Виена Inzersdorf, което започна съвсем наскоро.
(68)
WienCont твърди, че изграждането на втори терминал в региона (в Братислава) ще отслаби централната позиция на Виена. То твърди също така, че изграждането на нови терминали ще доведе до преминаване от автомобилния на железопътния транспорт.
(69)
През 2011 и 2012 г. капацитетът на WienCont бе 250 000 ITU. То е манипулирало 72 541 ITU през 2012 г. и 71 369 ITU през 2011 г., като транспортът от Словакия представляваше 2 968 ITU през 2012 г. и 2 148 ITU през 2011 г., а транспортът до Словакия беше нула през 2012 и 59 ITU през 2011 г. Таксите на WienCont за манипулиране на един контейнер в терминала са сходни с тези в мярката за контейнер в терминал, но са по-високи за ползването на склад и за манипулирането на ремарке.
5. МНЕНИЯ НА СЛОВАКИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(70)
Словакия отбеляза, че четири от шестте страни, които проявиха интерес, подкрепиха помощта за изграждането на публичните терминали. Отговорите на Словакия на позициите на Metrans и WienCont са изложени по-долу.
5.1. ОТГОВОР НА ПОЗИЦИЯТА НА METRANS
Неутралност на съществуващите терминали
(71)
Словакия отново заявява, че Metrans не е неутрален оператор на терминал, тъй като самото то е транспортен оператор. Тя изтъква аргументите на Bohemiakombi и Kombiverkehr, които споменават, че е възможен риск от конфликт на интереси на Metrans, което действа едновременно като оператор на терминал и оператор на комбиниран транспорт и на транспорт „от врата до врата“. Словакия упоменава също изискването на законодателството на ЕС, според което оператор на железопътна инфраструктура не може да се конкурира с транспортните предприятия, които ползват тази железопътна инфраструктура. Словакия подчертава отново, че може да наложи спазването на неутралност на оператора, когото ще избере за експлоатацията на публичните ѝ терминали. Що се отнася до транспортните предприятия, които ползват терминалите на Metrans, Словакия отбелязва, че не разполага с информация някой от тях да ползва редовен маршрут за комбиниран транспорт.
(72)
Що се отнася до ефикасността на интегрираните услуги, Словакия отбелязва, че притежаването на инфраструктурата от транспортно предприятие води до монополно положение и следователно собственикът на инфраструктурата следва да не ползва инфраструктурата и като транспортен оператор. Във връзка с това Словакия изтъква факта, че пазарният дял на Metrans е 55-60 %.
(73)
Словакия отбелязва, че уебсайтът на Metrans, на който Metrans твърди, че рекламира своите услуги за претоварване, не предлага обслужване на интермодален терминал на операторите на интермодален транспорт, а на корабните и лизинговите дружества.
Континентален транспорт
(74)
Според Словакия не съществуват статистически данни, доказващи континенталния транспорт, който посочва Metrans. Словакия никога не е получавала информация, доказваща, че Metrans разполага с оборудването, необходимо за манипулиране на континентални ITU. Тя предполага, че според Metrans континенталният транспорт включва морските контейнери, които са натоварени извън Европа, но са претоварени в един от вътрешните терминали.
(75)
Словакия твърди, че статистическите данни на UIRR (6) опровергават твърдението на Metrans, че не съществува пазар за полуремаркетата и контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт.
(76)
Словакия обяснява също така, че предвидените терминали са замислени така, че да бъдат пригодени специално за континенталния транспорт. Оборудването за претоварване ще може да манипулира полуремаркета и контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт. Пространството под крана ще бъде предназначено специално за работа с континентални ITU: ще има пространство между ITU, което е необходимо за манипулиране с куки за товарене, както и диагонални места за паркиране за полуремаркетата, които ще позволяват пряко манипулиране с помощта на камиони. Следователно, за разлика от други терминали, специализирани за работа с контейнери, ще бъде възможно тези видове ITU да се манипулират в един етап. Това ще намали цената на претоварването за континенталните ITU на публичните терминали.
Съответствие на съществуващите терминали със Споразумението AGTC
(77)
В съответствие с приоритетите на ЕС за железопътната транспортна политика Словакия инвестира в инфраструктура, която ще позволи транспортирането на влакове с дължина 750 m. Словакия е също така на мнение, че терминалът на Metrans в Dunajská Streda не може да бъде разширен, тъй като е ограничен от едната страна от пътя 575Е, а от другата страна - от извития коловоз, който свързва терминала с основната железопътна мрежа.
Изграждането и експлоатацията на неутрални терминали е възможно без държавна помощ
(78)
Според Словакия икономическите проучвания, изготвени за публичните терминали, показват, че изграждането и експлоатацията на терминалите не могат да бъдат финансирани единствено от приходите от дейността на терминалите. Словакия допуска, че Metrans финансира изграждането на терминалите от приходите си от транспортните дейности.
(79)
Словакия предложи също сътрудничество с Metrans за построяването на публичните терминали, но Metrans не поиска да изпълни условията на Словакия във връзка с недискриминационния достъп.
Конкуренцията ще бъде нарушена
(80)
Словакия изтъква, че Директива 2012/34/ЕС установява принципите за определяне на такси за използването на услугите на терминалите, както и отговорността на независим железопътен регулаторен орган да разглежда тези такси и да ги регулира в случай на жалби.
(81)
Словакия заявява, че подкрепя също развиването на комбинирания транспорт от частни предприятия. Тя инвестира например в увеличаването на капацитета на железния път Братислава - Dunajská Streda поради нарасналите нужди на Metrans.
(82)
Словакия отбелязва, че Metrans е отбелязало ценовия си списък за предоставяните на терминала услуги като поверителен, което показва, че цените му не са публикувани.
Изграждането на нови публични терминали няма да привлече нови обеми от автомобилния за комбинирания транспорт
(83)
В отговора си на това необосновано твърдение Словакия цитира коментара на Kombiverkehr, който гласи, че континенталният комбиниран транспорт ще се развие, ако независимите оператори на терминали осигурят недискриминационен достъп до своите услуги и ако цената на всяка операция за манипулиране не надвишава 20-25 EUR на претоварена единица.
(84)
Словакия твърди също така, че според статистическите данни на UIC (7) континенталният комбиниран транспорт представлява 47,14 % от общия комбиниран транспорт. Въпреки това, тъй като в Словакия преминаването от автомобилен на железопътен транспорт все още не е достигнало това равнище, все още има голям потенциал за континенталния интермодален транспорт, който не включва само морските контейнери.
Непридружаван комбиниран транспорт: TEU 2011
Пазарен сегмент на КТ
Континентален
Морски
Общо
(TEU)
Вътрешен КТ
3 863 110
7 065 030
10 928 140
Международен КТ
4 678 050
2 510 730
7 188 780
Общо КT
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Според Словакия, тъй като (според Metrans) разходите за претоварване представляват около 2 % от общите транспортни разходи и тъй като (според Kombiverkehr) първоначалният разход за нов континентален маршрут може да бъде възстановен след само една или две години, твърде малко вероятно е операторите на нови маршрути да въведат нови маршрути до дестинации, до които маршрут вече съществува. Словакия твърди, че докато клиентите на Metrans са предимно корабни дружества и Metrans превозва основно морски контейнери, новият терминал ще се съсредоточи върху прехвърлянето на товари от автомобилния към железопътния транспорт. Той ще бъде предназначен за различна група клиенти и ще предлага услугите си в различни пазарни сегменти.
Икономии на външни разходи - Съществуващите капацитети са достатъчни и нарасналото търсене може да бъде задоволено от пазара
(86)
Според Словакия намалението на превозваните обеми в Словакия не е от значение за оценяването на потенциала за развитие на континенталния транспорт, тъй като намалението се дължи основно на спада в националните превозвани обеми. Поради това Словакия отдава по-голямо значение на статистическите данни (представени в позицията ѝ по-горе), които показват увеличението на обемите на автомобилния транспорт, тъй като те са меродавните обеми, към които трябва да бъде насочено преминаването от автомобилния на железопътния транспорт.
(87)
Словакия твърди, че новите терминали ще представляват едва 16 % от бъдещия капацитет на словашките интермодални терминали.
(88)
В отговор на мненията на Metrans относно нарушаването на конкуренцията, невъзможността да бъдат привлечени нови обеми от автомобилния транспорт и задоволяването на новото търсене с помощта на съществуващите капацитети Словакия препраща към позицията на Kombiverkehr, според която потенциалът за континенталния комбиниран транспорт до и от Словакия е значителен. Kombiverkehr посочва, че седмичният обем на автомобилния транспорт между Северна Германия, Белгия и Нидерландия, от една страна, и Словакия, от друга страна, е около 1 000 камиона. Kombiverkehr предвижда да прехвърли само част от товарите, понастоящем превозвани по шосе, поради което действията му няма да са насочени към никой от настоящите източници на оборот на съществуващите терминали.
5.2. ОТГОВОР НА ПОЗИЦИЯТА НА WIENCONT
(89)
На първо място, в отговор на позицията на WienCont, че интензитетът на помощта му е само 31 % за разширяване на неговия терминал, докато Словакия предлага 100 % помощ за първоначалната инвестиция, Словакия отбелязва, че WienCont се притежава мажоритарно от публичните органи. Освен това железопътната инфраструктура, която то ползва, е собственост на управителя на железопътната инфраструктура, а земята, която ползва, е собственост на град Виена. Строителните разходи за новите словашки терминали включват закупуването на земята и изграждането на железопътната инфраструктура, както и изграждането на изцяло нов терминал. Словакия посочва, че над 90 % от общите инвестиции в изграждането на терминала на WienCont, включително коловозите и земята, са финансирани с публични средства. Освен това според Словакия това възражение противоречи на целите на Кохезионния фонд, чието предназначение е намаляването на разликите между държавите членки чрез финансиране на инфраструктурата и опазването на околната среда.
(90)
На второ място, в отговор на твърдението, че WienCont покрива цялото търсене в региона на Виена и че терминалът в Братислава ще застраши търговската му дейност, Словакия отбелязва, че едва 4,6 % от общите обеми, които се манипулират в терминала на WienCont, са от Словакия. Дори и WienCont да загуби всички тези обеми, което Словакия се съмнения, че ще стане, предприятието няма да пострада до степен, която би оправдала неизграждането на модерен тримодален терминал в Братислава на река Дунав.
6. ПОСЛЕДВАЛ ОБМЕН НА ИНФОРМАЦИЯ С METRANS, WIENCONT И СЛОВАКИЯ
(91)
Последвалият обмен на информация между Комисията и Словакия, Metrans и WienCont позволи да бъдат изяснени редица неясноти в предоставената от тези страни информация.
(92)
Въпреки че Metrans не можа да докаже в каква степен осигурява континентален комбиниран транспорт, то успя да докаже, че осигурява такъв транспорт, и настоящите му обеми континентален транспорт не са пренебрежими. За континенталния транспорт Metrans използва контейнери, и по-конкретно контейнерите с ширина 45 фута (13,7 m) и контейнери цистерни. Metrans доказа също, че притежава определено оборудване, подходящо за претоварване на интермодални транспортни единици, различни от контейнерите. Словакия предостави на Комисията статистическа информация, получена от Metrans, която показва, че Metrans не е превозвало камиони, контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт или полуремаркета.
(93)
За да опровергае представените от Metrans аргументи, че няма търсене за комбинирания транспорт при интермодалните транспортни единици (ITU), различни от контейнерите, Словакия дава примери с терминала с неутрален достъп в Lovosice в Чешката република, който започна дейност през 2006 г. с редовни маршрути, по които се превозват основно контейнери, и при който обемът на превозените ITU е нараснал с 81 % между 2007 и 2012 г., а до 2012 г. контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркетата са представлявали 75 % от претоварванията. Друг пример, който дава Словакия, е терминалът с неутрален достъп на Wuppertal-Langerfled, който понастоящем служи за превоз почти единствено на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета. Дори в терминала на WienCont, който е важно място за претоварване на морски контейнери, контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт представляват 21 % от дейностите по претоварване.
(94)
WienCont предостави презентация, изготвена от Snizek & Partner, в която се твърди, че в терминал, който функционира с 88 % от своя капацитет, качеството на дейностите ще бъде значително понижено.
(95)
На последно място, за да намали евентуалните опасения по отношение на степента на евентуалното нарушаване на конкуренцията и за да провери допусканията си по отношение на прехвърлянето на товари от автомобилния на железопътния транспорт, Словакия се съгласи първоначално да построи само един терминал - като пилотен проект. Поради това Словакия ограничи първоначалното уведомление само до терминала в Žilina - Teplička. Този терминал ще бъде на над 200 km разстояние от терминалите на Metrans в Dunajská Streda и Košice и от терминала на WienCont. Нещо повече, Словакия уведоми Комисията, че съществуващият терминал на Intrans в Žilina ще бъде закрит в близко бъдеще. Оценката на мярката от страна на Комисията е изложена по-долу.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
(96)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(97)
Критериите в член 107, параграф 1 от ДФЕС са кумулативни. Следователно, за да се прецени дали мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, всички от следните условия трябва да бъдат изпълнени. По-конкретно финансовата помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да предоставя предимство на предприятията получатели;
в)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки (критерий за селективност);
г)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да засяга търговията между държавите членки.
(98)
Според съдебната практика на Съда на Европейския съюз изграждането и експлоатацията на инфраструктура могат да представляват икономическа дейност (8). Тъй като мярката, за която е изпратено уведомление, се отнася до инвестиционна помощ за инфраструктура, която се използва за търговска експлоатация, изграждането и експлоатацията на тази инфраструктура трябва да се считат за представляващи икономическа дейност, поради което мярката попада в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
За мярката, за която е изпратено уведомление, словашките органи ще построят терминала и ще изберат концесионера, на който ще бъде възложена неговата експлоатация. Тази първоначална инвестиция ще бъде финансирана по линия на Кохезионния фонд (85 %) и с ресурси на държавата (15 %). Тъй като ресурсите на Кохезионния фонд се изпращат на компетентния национален орган, се счита, че те са на разположение на словашките органи и че представляват държавни ресурси.
(100)
Предимство: Въз основа на предварителното пазарно проучване, проведено от словашките органи, не може да бъде изключена възможността участието в бъдещия процес на подбор да бъде много ограничено и процесът на подбор да не отговаря на критериите за конкурентна тръжна процедура. Вследствие на това и като се има предвид, че е много вероятно тръжната процедура да не бъде достатъчно конкурентна, не може да се изключи възможността на оператора да бъде предоставено икономическо предимство.
(101)
Селективност: Тъй като мярката носи ползи само за избрания оператор на терминала, тя следва да се счита за селективна по характер.
(102)
Нарушаване на конкуренцията и ефект върху търговията в рамките на ЕС: Когато предоставена от държава членка помощ укрепва положението на едно предприятие в сравнение с това на други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, търговията в рамките на Съюза трябва да се счита за засегната от тази помощ (9). Достатъчно е получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на пазари, отворени за конкуренция (10). В настоящия случай мярката, за която е изпратено уведомление, ще подсили положението на новите трансферни терминали спрямо съществуващите терминали, поради което има потенциално нарушаващо въздействие върху конкуренцията, доколкото този пазар е отворен за конкуренция. Следователно помощта може да наруши конкуренцията и да засегне търговията в рамките на Съюза.
(103)
С оглед на горното Комисията стига до заключението, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.1. ЗАКОННОСТ НА МЯРКАТА
(104)
Словашките органи са изпълнили задължението си, в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС, да изпратят уведомление за помощта, преди тя да бъде приведена в действие. Комисията отбелязва факта, че помощта няма да бъде отпусната, докато не бъде одобрена от нея.
7.2. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА
(105)
Комисията преди е оценявала помощ за инфраструктурни проекти директно въз основа на член 93 от ДФЕС (11), а след произнасянето на решението на Съда на ЕС по делото Altmark (12), което изключва прякото прилагане на член 93 от ДФЕС - въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС за интермодалните терминали (13). След влизането в сила на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (14) член 93 от ДФЕС стана пряко приложим като правно основание за установяване на съвместимостта на помощта за сухопътния транспорт, който не попада в обхвата на този регламент, и по-специално на помощта за координирането на транспорта.
(106)
Член 93 от ДФЕС гласи, че помощта, която отговаря на нуждата от координация на транспорта, е съвместима с Договорите. Понятието „координация на транспорта“, използвано в тази разпоредба, има значение, което надхвърля улесняването на развитието на стопанска дейност. То включва намесата от страна на публичните органи, имаща за цел да насочва развитието на транспортния сектор в името на общия интерес. Съдът на ЕС постанови, че този член признава, че помощта за транспорта е съвместима с Договора само в строго определени случаи, които не застрашават общите интереси на Общността (15).
(107)
Постигнатият напредък при либерализацията на сектора на наземния транспорт в някои отношения значително намали нуждата от координация. В един ефикасно либерализиран сектор координацията може по принцип да бъде следствие от действието на пазарните сили. Дори след либерализирането на сектора обаче може да има различни случаи на пазарна неефективност. Те оправдават намесата на публичните органи в тази сфера.
(108)
Транспортният сектор може да изпита „координационни“ трудности в стопанския смисъл на думата, например при връзките между различните транспортни мрежи. На тези основания Комисията вече разреши предоставянето на държавна помощ въз основа на член 93 от ДФЕС (16).
(109)
За да се счита една мярка за помощ за отговаряща на нуждата от координиране на транспорта, тя трябва да бъде необходима и съразмерна с поставената цел. Освен това нарушаването на конкуренцията, което е присъщо на помощите, не трябва да застрашава общите интереси на Съюза.
(110)
Поради това Комисията постоянно поддържа позицията, че помощта е съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 93 от ДФЕС, ако са изпълнени следните условия:
а)
помощта допринася за постигането на цел от общ интерес;
б)
помощта е необходима;
в)
помощта е съразмерна;
г)
достъпът до въпросната инфраструктура е открит за всички ползватели на недискриминационна основа;
д)
помощта не води до нарушения на конкуренцията, противоречащи на общия интерес.
(111)
Комисията следователно ще прецени дали тези пет критерия са спазени в настоящия случай, за да може помощта да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 93 от ДФЕС.
7.2.1. Цел от общ интерес
(112)
От известно време Съюзът следва политика на постигане на балансирана система за комбиниран транспорт и насърчаването на конкурентоспособността на комбинирания транспорт спрямо използването на пътищата е част от тази политика. Целта на политиката на Съюза за комбинирания транспорт е пренасочване на транспорта от автомобилния към други видове транспорт.
(113)
Инструментите, с които разполага Съюзът, като Директива 92/106/ЕИО на Съвета (17) от 7 декември 1992 г., имат за цел да се насърчи развитието на комбинирания транспорт. Бялата книга за транспортната политика (18) насърчава използването на железопътния транспорт и на други видове транспорт, щадящи околната среда, за да се развият конкурентоспособни алтернативи на автомобилния транспорт.
(114)
В допълнение към това политиката за комбинирания транспорт е в съответствие със заключенията от заседанието на Европейския съвет в Гьотеборг, проведено през юни 2001 г., който обяви, че мерките, подпомагащи преминаването от автомобилния транспорт на по-благоприятни за околната среда начини на транспорт, са в основата на политика за устойчив транспорт.
(115)
Комисията признава, че е предимно задача на пазарните оператори да подобрят комбинирания транспорт на пазарите със свободен достъп и на които важат правилата на свободната конкуренция и на предлагането и търсенето. При все това, за да се разгърне изцяло потенциалът на комбинирания транспорт, може да се наложи да се стимулира готовността за поемане на рискове, свързани с преминаването от автомобилен на други видове транспорт.
(116)
Освен това съсредоточаването върху вариантите на комбинирания транспорт се оправдава във все по-голяма степен и от следното: Европейската промишленост поддържа или увеличава конкурентоспособността на базираното в Европа производство до голяма степен чрез напреднали логистични методи, оптимизиране на производството и разпространението и създаване на стойност в хода на този процес. Тези усъвършенствани вериги на доставки стават все по-уязвими на намаляващата надеждност на автомобилния транспорт и на увеличаващите се разходи за него. Ето защо логистиката на комбинирания транспорт ще трябва да се превърне в основна цел на европейската производствен сектор.
(117)
На последно място, Комисията упоменава необходимостта от ускоряване на инвестициите в инфраструктурата, и по-специално в съобразените с околната среда транспортни средства, които са част от трансевропейските мрежи (ТЕМ) и високоскоростните мрежи в областта на ИКТ (19).
(118)
Изграждането на интермодални терминали, които гарантират равен достъп за всички ползватели, се подкрепя от няколко инструменти на ЕС. Решение № 661/2010/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (20) изисква да се създаде трансевропейска транспортна мрежа, която трябва да бъде, доколкото е възможно, оперативно съвместима в рамките на видовете транспорт и да подпомага интермодалността между различните видове транспорт. Съгласно това решение проектите от общ интерес трябва да допринасят за устойчивото развитие на транспорта, като повишават безопасността и намаляват вредите, нанасяни от транспорта на околната среда, и по-специално като насърчават пренасочването към железопътния транспорт, интермодалния транспорт, вътрешното корабоплаване и морския транспорт. По силата на член 10 от Директива 91/440/ЕИО на Съвета (21) от 29 юли 1991 г. относно развитието на железниците в Общността държавите членки трябва да гарантират, че железопътните предприятия от други държави членки имат достъп до инфраструктурата при справедливи условия с цел извършване на услуги за международен комбиниран транспорт на товари. Освен това в предложението си за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно насоките на Съюза за развитието а трансевропейската транспортна мрежа (22) Комисията предложи операторите на товарни терминали да гарантират, че товарните терминали са отворени за всички оператори, да предоставят този достъп по недискриминационен начин и да прилагат прозрачни такси.
(119)
Изграждането на интермодални терминали, които гарантират равен достъп на всички ползватели, е насочено към постигането на цел от общ интерес, тъй като допринася за подобряването на комбинирания транспорт и за насърчаването на преминаването от автомобилния на железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища и по този начин спомага за намаляването на задръстванията, броя на пътнотранспортните произшествия, емисиите, шума и отрицателното въздействие върху климата на автомобилния транспорт. В никое от представените становища в отговор на откриването на процедурата не се оспорва, че целта на мярката, т.е. подпомагането на преминаването от автомобилния транспорт към железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища, е цел от общ интерес.
(120)
Що се отнася до предвиденото изграждане и експлоатация на терминала в Žilina-Teplička, според данните, предоставени от словашките органи, ползите от гледна точка на икономиите на външни разходи са 15 пъти по-високи от разходите за изграждането на предвидената инфраструктура. Освен това повечето от общите очаквани ползи на стойност 399 млн. EUR ще бъдат реализирани в ЕС извън Словакия, тъй като при транспорта между Словакия и останалата част на ЕС отсечката на пътуването извън Словакия обикновено е по-дълга от тази в Словакия.
(В евро)
Екологични икономии за период от 30 години за терминала на Žilina
Икономии по отношение на задръстванията
107 117 951
Икономии по отношение на пътнотранспортните произшествия
32 175 502
Икономии по отношение на емисиите
223 748 276
Икономии по отношение на шума
7 338 003
Икономии по отношение на климата
16 390 770
Общи икономии
386 770 502
Източник: Анализ на разходите и ползите за терминала на Žilina, представен от органите на Словакия.
(121)
В съответствие с това Комисията счита, че изграждането на интермодалния терминал на Žilina-Teplička може да помогне за постигането на цел от общ интерес, тъй като допринася за подобряването на мултимодалния транспорт, за насърчаването на преминаването от автомобилния на железопътния транспорт и транспорта по вътрешните водни пътища и за намаляването на задръстванията, пътнотранспортните произшествия, емисиите, шума и отрицателното въздействие върху климата на автомобилния транспорт.
7.2.2. Необходимост и пропорционалност
(122)
В миналото (23) Комисията е разрешавала инвестиционна помощ за интермодални терминали с интензитет от 50 %. Наскоро, в случаите в които държавите членки са доказали икономическата необходимост от по-голям интензитет на помощта, Комисията е била склонна да приеме такива по-високи интензитети в надлежно обосновани случаи (24).
(123)
В настоящия случай словашките органи изпратиха уведомление за мярка, която предвижда интензитет на помощта от поне 85 % в полза на бъдещия концесионер. Този проект е различен от частните терминали на Metrans, които дружеството е построило без държавна помощ от Словакия, и от съседния терминал на WienCont (собственост на град Виена), който получава помощ със среден интензитет от 31 % за закупуването на допълнително оборудване от 2006 г. насам. В случая на WienCont инвестицията не е била първоначална инвестиция за нов терминал, построен от основите, какъвто е случаят с терминала на Žilina-Teplička. Освен това WienCont използва коловозите на управителя на инфраструктурата и земята на град Виена, за които плаща наем, който не е непременно равен на цената, която предприятието би платило, за да закупи тези съоръжения.
(124)
Във всеки случай, тъй като интензитетът на помощта в случая на Словакия е над 50 %, Комисията трябва да прецени дали този по-висок интензитет на помощта може по изключение може да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар.
(125)
Що се отнася до необходимостта от помощта, анализът на разходите и ползите, представен от словашките органи, съдържа отрицателна вътрешна норма на възвръщаемост за предвидения транспортен терминал в Žilina-Teplička без държавна подкрепа. Когато Словакия вземе предвид цялата първоначална инвестиция, включително разходите за закупуване на земята, недостигът на средства за финансиране на проекта при дисконтов процент от 5 % съответства на първоначалната инвестиция на стойност 25,04 млн. EUR. Дисконтов процент от 5 % е сходен с възвръщаемостта на дългосрочен държавен дълг в Словакия (25).
(126)
Таблицата по-долу представя в обобщен вид инвестиционните разходи, оперативните разходи, очакваната възвръщаемост на инвестицията и размера на помощта, предвидени за изграждането на терминала на Žilina и изчислени при анализа на разходите и ползите, представен от словашките органи.
(В млн. евро)
Терминал
Инвестицион ни разходи
Оперативни разходи
Общо разходи
Приходи
Държавна помощ
Очаквана печалба
ННС след държавна помощ (5 %)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Източник: Словашките органи, анализ на разходите и ползите.
(127)
Тъй като първоначалната инвестиция е ограничена до недостига на средства за финансиране на проекта, Комисията заключава, че помощта е необходима, за да се обезпечат изграждането на интермодалния трансферен терминал и развитието на комбинирания транспорт в Словакия. Тя е също така на мнение, че помощта ще бъде ограничена до необходимия минимум, тъй като е по-голяма от недостига на средства за финансиране и следователно е пропорционална за постигане на целта от общ интерес да се осигури преминаването от автомобилния на железопътния транспорт.
7.2.3. Достъпът до въпросната инфраструктура е открит за всички ползватели на недискриминационна основа
(128)
Целта на мярката е да бъдат построени публични интермодални трансферни терминали за континенталния комбиниран транспорт, и по-специално за полуремаркетата и контейнерите за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт, за да се подпомогне преминаването от автомобилния на железопътния транспорт. За да бъде постигната тази цел, терминалите ще:
а)
бъдат експлоатирани от дружества, които са независими от транспортните дружества, които ги ползват;
б)
осигуряват открит достъп;
в)
предлагат недискриминационни и прозрачни условия.
(129)
За да се гарантира недискриминационен достъп до терминалите и да се предотврати възникването на конфликт на интереси между избрания оператор на терминала и транспортните предприятия, операторът на терминалите ще бъде независим от транспортните предприятия.
(130)
Освен това словашката държава ще остане собственик на терминалите и ще включва във всеки концесионен договор задължението за оператора на терминалите да гарантира открит достъп за всички ползватели, включително всички превозвачи и оператори на интермодални транспортни терминали, на недискриминационна основа. Ако избраният оператор не изпълни това условие на концесионния договор, държавата ще има правото да оттегли концесията и да организира за нея нов търг.
(131)
Поради това достъпът до въпросната инфраструктура ще бъде открит за всички ползватели на недискриминационна основа;
7.2.4. Помощта не води до нарушаване на конкуренцията, което противоречи на общия интерес
(132)
Първоначално съобщената мярка ще засегне услугите на интермодалните терминали в Словашката република, които привличат също трансгранично търсене от Австрия, Чешката република, Унгария и, в по-малка степен, Полша. За да се избегне рискът от нарушаване на конкуренцията, посочен в решението за откриване на процедурата, и за да проверят предположението си относно въздействието на терминала върху пренасочването на превоза на товари от автомобилния към железопътния транспорт, словашките органи се ангажираха да ограничат проекта до изграждането на един пилотен терминал в Žilina-Teplička. Този терминал ще бъде на над 200 km разстояние от сегашните терминали на Metrans и WienCont. Поради това териториалният му обхват няма да се препокрива с този на Metrans и WienCont. Това ще ограничи въздействието на мярката върху конкуренцията. (26)
(133)
Според словашките органи в Žilina има временен терминал, който принадлежи на Intrans. За разлика от предвидения терминал, този терминал е малък и се намира в центъра на града. На този терминал товарната рампа е достъпна само от един коловоз с дължина 400 m, който не може да бъде удължен. Терминалът е предназначен за обслужването на морски контейнери и не разполага с козлови кранове или оборудване за претоварване на контейнери за комбиниран автомобилно-железопътен транспорт и полуремаркета. Поради градоустройственото развитие съществуващият терминал в Žilina при всички случаи ще бъде закрит в близко бъдеще.
(134)
Словашките органи потвърдиха, че таксите за манипулиране в публичните терминали ще съответстват на таксите за манипулиране на интермодалните трансферни терминали, които вече работят на пазара. Според направено от словашките органи проучване таксите за манипулиране в терминалите в ЕС варират между 16,30 EUR и 56 EUR на единица, като средната цена е 30 EUR на единица. Анализът на разходите и ползите, представен от словашките органи, се основава на предположението, че бъдещите такси за манипулиране на всяка единица и на четирите публични терминала ще бъдат 28-29 EUR. Следователно таксите на публичния терминал в Žilina-Teplička ще бъдат определени така, че да поддържат конкурентоспособността на железопътния транспорт в сравнение с автомобилния транспорт. Увеличаването на таксите би означавало операторът на публичните терминали да не бъде в състояние да привлече достатъчно товари от сектора на автомобилния транспорт, за да покрие оперативните си разходи.
(135)
Поради това Комисията заключава, че мярката не нарушава конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(136)
С оглед на гореизложеното Комисията заключава, че всички условия са изпълнени и че инвестиционната помощ от 25,04 млн. EUR за терминала в Žilina-Teplička е съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Като се има предвид първоначалният план на Словакия да изгради четири публични интермодални терминала, Комисията изисква мониторинг на терминала, който ще бъде построен въз основа на пилотния проект, за който понастоящем е изпратено уведомление. Този мониторинг ще позволи на Комисията да вземе по-твърдо решение относно необходимостта от помощта и нейното отражение върху конкуренцията, ако в един бъдещ момент Словакия изпрати уведомление за останалите три терминала,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която Словашката република възнамерява да приведе в действие за изграждането на терминала в Žilina-Teplička, под формата на помощ за първоначални инвестиции в размер на 25,04 млн. EUR е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 93 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на тази помощ от 25,04 млн. EUR е разрешено.
Член 2
След три години Словашката република трябва да предостави следната информация:
а)
общия обем на интермодалния транспорт, обема на континенталния транспорт и обема на транспорта, осъществен по начини, различни от използването на контейнери ISO, в Словакия и на терминала на Žilina-Teplička;
б)
цените на терминала в Žilina-Teplička;
в)
дали клиентите на новите терминали преди са ползвали съществуващите терминали и ако това е така, проучване на причините за промяната от тяхна страна на ползваните терминали.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 17 юли 2013 година.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 17 juillet 2013
concernant l'aide d'État SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Construction et exploitation de terminaux publics de transport intermodal que la République slovaque envisage de mettre à exécution
[notifiée sous le numéro C(2013) 4423]
(Le texte en langue slovaque est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/524/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 6 avril 2011, la Commission a reçu une plainte par courrier électronique de METRANS/Danubia/, a.s. (ci-après «Metrans») concernant une aide d'État présumée à la construction de terminaux publics de transport intermodal (ci-après la «plainte»). Le 9 juin 2011, la Commission a reçu électroniquement d'autres informations de Metrans. La plainte a été enregistrée sous le numéro d'affaire SA.32828.
(2)
La Commission a transmis cette plainte à la Slovaquie par lettre du 6 octobre 2011, en l'invitant à fournir des informations. La Slovaquie a répondu par lettre du 6 décembre 2011 que la mesure mentionnée était toujours en cours de préparation et qu'aucun financement n'avait encore été octroyé. La Commission a informé Metrans de cette réponse par lettre du 12 décembre 2011, en indiquant qu'elle constatait à titre préliminaire que cette mesure ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Elle a ensuite clos l'affaire SA.32828.
(3)
Le 16 février 2012, la Slovaquie a notifié électroniquement à titre préliminaire une mesure concernant un plan de construction et d'exploitation de terminaux publics de transport intermodal. Dans ses courriers électroniques des 5 et 12 juin et des 12 et 16 juillet 2012, la Slovaquie a fourni d'autres informations sur cette mesure, et notamment des lettres de soutien des entreprises de transport et de logistique DHL et GEFCO.
(4)
Par courrier électronique du 12 juillet 2012, Metrans a transmis à la Commission une lettre de soutien de Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o. (ci-après «GIL») qui exploite le terminal de transport de Sládkovičovo. La Commission a transmis ce document par lettre du 18 juillet 2012 à la Slovaquie, qui a communiqué sa réponse électroniquement le 14 août 2012, en indiquant de nouveau qu'aucuns fonds n'avaient encore été octroyés pour ce projet.
(5)
Le 17 juillet 2012, la Slovaquie a notifié électroniquement à la Commission la mesure conformément à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. Dans le cadre de cette notification, la Slovaquie a fourni des lettres de soutien de DHL Express (Slovakia), s.r.o. (ci-après «DHL»), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. et Kombiverkehr. Dans ses courriers électroniques du 3 septembre, des 18, 22, 24, 26 et 29 octobre, des 6, 9, 13 et 14 novembre et du 6 décembre 2012, la Slovaquie a présenté d'autres informations.
(6)
Par lettre du 23 janvier 2013, la Commission a notifié à la Slovaquie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Le 12 février 2013, la Commission a reçu les observations de la Slovaquie sur cette décision.
(7)
La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2)le 16 février 2013. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de leur publication.
(8)
Le 18 février 2013, la Commission a envoyé la décision d'ouvrir la procédure aux entités qui ont manifesté leur intérêt au cours de l'enquête préliminaire, à savoir la société Bohemiakombi, s.r.o., la société DHL Express (Slovakia), s.r.o., la société GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., la société Kombiverkehr, la société Metrans et son représentant légal SCHWARZ advokáti, s.r.o., et la société Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o., ainsi qu'aux autres parties identifiées par la Commission comme potentiellement intéressées, comme l'Université de Žilina - président du transport ferroviaire et de ZCHFP SR - ChemLog (Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque).
(9)
La Commission a reçu aux dates ci-dessous les observations sur la décision d'ouvrir la procédure des parties intéressées suivantes:
a)
Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque, le 22 février 2013;
b)
Bohemiakombi, le 4 mars 2013;
c)
Kombiverkehr, le 6 mars 2013;
d)
DHL, le 8 mars 2013;
e)
SCHWARZ advokáti au nom de Metrans, le 11 mars 2013;
f)
WienCont Container Terminal Gesellschaft mbH (ci-après «WienCont») a présenté le 6 mars 2013 une demande de prolongation du délai de présentation des observations, à laquelle la Commission a répondu favorablement le 7 mars 2013 en repoussant l'échéance au 18 mars 2013. Le 18 mars 2013, la Commission a reçu les observations de WienCont sur la décision d'ouvrir la procédure.
(10)
Par lettres des 19 et 20 mars 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie les observations reçues des parties intéressées. La Slovaquie a transmis sa réponse auxdites observations le 5 avril 2013.
(11)
Par courrier électronique du 29 avril 2013, la Commission a posé à Metrans d'autres questions. Celle-ci a envoyé ses réponses par courrier électronique du 6 mai 2013, y compris une version non confidentielle.
(12)
Par courrier électronique du 8 mai 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie les informations non confidentielles recueillies auprès de Metrans. La Slovaquie a envoyé ses observations sur ces informations le 16 mai 2013.
(13)
Par des courriers électroniques des 8 et 17 mai 2013, la Commission a envoyé à la Slovaquie de nouvelles questions, auxquelles celle-ci a répondu par les courriers électroniques des 17 et 29 mai 2013.
(14)
Par courrier électronique du 21 mai 2013, la Commission a adressé à WienCont des questions supplémentaires, auxquelles celle-ci a répondu par courrier électronique du 7 juin 2013.
(15)
Le 6 juin 2013, une réunion a eu lieu à Bruxelles entre la Commission et la Slovaquie.
(16)
Par courrier électronique du 10 juin 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie des informations non confidentielles recueillies auprès de Metrans et de WienCont.
(17)
Par lettre du 10 juin 2013, la Slovaquie a limité l'étendue de la mesure notifiée au terminal de Žilina.
(18)
Le 14 juin 2013, la Slovaquie a transmis ses observations sur les informations reçues de Metrans et de WienCont.
(19)
Par courrier électronique du 18 juin 2013, la Commission a invité la Slovaquie à fournir des informations complémentaires, qu'elle a reçues par courrier électronique du 19 juin 2013.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE ET OBSERVATIONS OBTENUES AVANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE
2.1. TERMINAUX DE TRANSPORT INTERMODAL
(20)
Au stade de la notification initiale, la mesure prévoyait le financement de la construction et de l'exploitation d'un réseau de terminaux publics de transport intermodal adaptés au transport combiné continental de marchandises. Concrètement, la Slovaquie avait initialement l'intention de financer la construction de quatre terminaux publics de transport intermodal, sur les sites de Bratislava-Pálenisko, Lepoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička et Košice-Bočiar.
(21)
La Slovaquie avait décidé du nombre initial de terminaux et de leur emplacement sur le fondement d'une étude de marché réalisée en 2007 par la société de conseil Intraco Consulting, dont le siègeest situé en Belgique et qui exerce ses activités dans le domaine de la coordination du transport combiné et de la logistique. Le nombre et l'emplacement des terminaux avaient été fixés en tenant compte des facteurs suivants:
-
les terminaux devaient couvrir la plus grande partie possible du territoire slovaque,
-
la possibilité d'utiliser pleinement la capacité des terminaux,
-
un positionnement sur les grandes lignes ferroviaires qui correspondent aux corridors ferroviaires européens du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et un positionnement sur les lignes ferroviaires qui sont incluses dans l'accord européen sur les grandes lignes de transport international combiné et les installations connexes (ci-après l'«AGTC»),
-
les connexions entre les parcs industriels planifiés en Slovaquie.
(22)
Toutefois, en raison de la distorsion de la concurrence que la mesure notifiée pourrait générer, comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, la Slovaquie a décidé de limiter la mesure au financement de la construction et de l'exploitation d'un seul terminal public de transport intermodal, à Žilina-Teplička, adapté au transport combiné continental de marchandises. Ce terminal fonctionnera comme un projet pilote en vue de l'éventuelle construction d'un réseau de terminaux publics de transport intermodal sur l'ensemble du territoire slovaque.
(23)
Le terminal de Žilina-Teplička sera un terminal de transport intermodal accessible au public et conforme à l'AGTC et aux règles de l'Union internationale des chemins de fer (UIC).
(24)
L'emplacement du projet pilote a été choisi parce qu'il est le plus éloigné des grands terminaux modernes existants et qu'il n'en satisfait pas moins aux critères énumérés au considérant 21.
(25)
La longueur utile du terminal sera de 750 mètres de rails sous deux grues-portiques équipées de pinces de préhension permettant la manutention des caisses mobiles et des semi-remorques utilisés dans le transport continental ainsi que des conteneurs (ISO) intermodaux destinés au transport maritime. Sous les grues se trouveront aussi des places de stationnement obliques simplifiant la manutention des semi-remorques et un espace de stockage à court terme pour les caisses mobiles ne pouvant être empilées. La capacité annuelle du nouveau terminal sera de 450 000 tonnes brutes. Le chantier devrait être achevé en 2015.
(26)
Le terminal restera la propriété de l'État. Les droits de propriété seront exercés au nom de l'État par Železnice Slovenskej republiky (gestionnaire des infrastructures ferroviaires nationales, chemins de fers slovaques) (ci-après «ŽSR»). ŽSR aura pour mission principale de collecter les redevances de concession auprès de l'exploitant du terminal.
(27)
L'exploitation des terminaux fera l'objet d'un contrat de concession d'une durée de trente ans, qui sera attribué à une entité au moyen d'une procédure d'appel d'offres publique non discriminatoire et transparente. Pour garantir un accès non discriminatoire aux terminaux et éviter un conflit d'intérêt entre l'exploitant du terminal sélectionné et les entreprises de transport, ledit exploitant ne pourra être une entreprise de transport qui utilise elle aussi le terminal, afin qu'il ne concurrence pas les entreprises de transport ni les opérateurs de transport combiné utilisant le terminal. Si l'exploitant sélectionné ne respecte pas les conditions fixées dans le contrat de concession, l'État pourra lui retirer cette concession et organiser une nouvelle procédure d'appel d'offres publique.
(28)
L'accès public au terminal sera garanti par l'inclusion dans le contrat de concession conclu avec l'exploitant des terminaux sélectionné d'une disposition prévoyant que les services seront proposés sur une base non discriminatoire et au prix du marché. La décision de subvention comprendra également une clause garantissant un accès public et non discriminatoire aux infrastructures.
2.2. BASE JURIDIQUE DE LA MESURE
(29)
Le financement de cette mesure est octroyé sur le fondement de l'article 4, paragraphe 2, point m), de la loi no 231/1999 Rec. relative aux aides d'État, telle que modifiée, et de la loi no 523/2004 Rec. relative aux règles budgétaires de l'administration publique et modifiant certaines lois.
2.3. BUDGET
(30)
La Slovaquie prévoit que la construction du terminal, lequel sera édifié par l'État et qui sera la propriété de celui-ci, nécessitera un investissement initial de 25,04 millions d'EUR. Cette somme, financée par le Fonds de cohésion (85 %) et les ressources propres de l'État (15 %), couvrira 100 % des coûts d'investissement initiaux. L'exploitant du terminal sera tenu de verser des redevances de concession qui s'élèveront au minimum à 15 % des coûts d'investissement, et ce pendant une période de quinze ans.
2.4. BÉNÉFICIAIRE DE LA MESURE
(31)
Le bénéficiaire de la mesure sera l'exploitant du terminal qui utilisera les infrastructures, en contrepartie de quoi celui-ci versera des redevances de concession ne couvrant qu'une partie minime des coûts totaux de la construction du terminal.
(32)
ŽSR n'est pas considéré comme bénéficiaire car il exercera uniquement les droits de propriété au nom de l'État. Les subventions que l'État versera à ŽSR pour l'exercice de sa mission publique de gestionnaire des infrastructures ferroviaires nationales seront minorées du montant des redevances de concession que ŽSR percevra au nom de l'État.
2.5. CUMUL ET OBLIGATION DE SUSPENSION
(33)
Le financement de la mesure n'est pas cumulable avec d'autres types d'aides portant sur les mêmes coûts admissibles.
(34)
L'aide ne sera accordée qu'après avoir été autorisée par la Commission.
2.6. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(35)
En lien avec la mesure notifiée initialement, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE pour les raisons suivantes:
a)
la nécessité de construire quatre terminaux de transport intermodal et de développer le transport combiné continental en Slovaquie, dans le but d'encourager un transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures;
b)
la question de savoir si la distorsion de la concurrence générée par la mesure en cause ne serait pas contraire à l'intérêt commun.
3. OBSERVATIONS DE LA SLOVAQUIE SUR LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE
(36)
La Slovaquie a maintenu son avis au sujet de la nécessité de l'aide, qui s'appuie sur les études et analyses présentées à la Commission et tient compte des avis des futurs utilisateurs des terminaux et selon lequel, sans la construction de terminaux neutres publics, il ne faut pas s'attendre à l'avenir à un transfert modal significatif du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures. La Slovaquie cite la société Kombiverkehr, qui a constaté que la demande de transport combiné en Slovaquie était en forte hausse, notamment sur l'axe européen oriental et méridional. Toutefois, cette demande ne peut être satisfaite qu'à condition de disposer de terminaux fonctionnant correctement, bien situés, et dotés d'une capacité suffisante, qui proposent des services totalement neutres, comme ceux qui font partie du programme allemand de construction de terminaux, par exemple.
(37)
En ce qui concerne les interrogations de la Commission sur la question de savoir si la distorsion de la concurrence générée par la mesure n'est pas contraire à l'intérêt commun, la Slovaquie indique tout d'abord que le projet vise à développer le transport intermodal continental qui constitue un segment complètement nouveau du transport intermodal, actuellement ignoré ou utilisé uniquement de façon très limitée. Par ailleurs, les économies attendues du point de vue des coûts externes sont 13 fois supérieures aux coûts d'investissements, étant précisé que la plupart de ces économies se rapportent au territoire de l'Union européenne non situé en Slovaquie. Pour conclure, la Slovaquie précise que la distorsion de la concurrence est réduite au minimum par le fait que l'exploitant des nouveaux terminaux est tenu de verser 15 % des coûts totaux de l'investissement sous forme de redevances de concession, avec une réglementation et un contrôle de la tarification de ses services.
(38)
Concernant les craintes mentionnées dans la décision d'ouvrir la procédure, la Slovaquie répond que les nouveaux terminaux représenteront environ 16 % de sa capacité théorique totale de terminaux de transport intermodal, exprimée sous forme de capacité de chargement en unités de transport intermodal (UTI), comme indiqué dans le tableau suivant.
Capacité des terminaux de transport intermodal en Slovaquie
Terminaux de transport intermodal
Capacité de chargement en UTI
Théorique
Part en %
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Existants - Total
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Nouveaux - Total
180 000 (4)
16 %
Tous types de terminaux - Total
1 160 000
100 %
(39)
En outre, la Slovaquie a soumis les valeurs ci-après concernant le développement du transport routier international de marchandises dans le pays.
Année
Transport routier international de marchandises
(en milliers de tonnes)
Croissance interannuelle
Croissance cumulée
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Source: Office statistique de la Slovaquie.
(40)
Enfin, la Slovaquie indique que l'article 31 et l'article 56, paragraphe 9, de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil (5), qui doit être transposée dans le droit national au plus tard le 16 juin 2015, s'appliqueront aux terminaux publics de transport intermodal. Selon les autorités slovaques, ces règles constituent un cadre réglementaire suffisant, qui limitera l'effet de captation de clients de terminaux existants.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. CONFÉDÉRATION DE L'INDUSTRIE CHIMIQUE ET PHARMACEUTIQUE DE LA RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
(41)
La Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque (ci-après la «ZCHFP SR») milite en faveur d'un transport sûr et écologique pour l'industrie chimique. Elle a donc rejoint le projet «ChemLog» qui vise à cartographier, analyser et promouvoir le transport combiné et les terminaux publics de transport intermodal en Slovaquie.
(42)
La ZCHFP SR a joint à ses observations deux études du projet ChemLog (projet de coopération européenne entre les autorités régionales, les confédérations du secteur de la chimie et les institutions scientifiques d'Allemagne, de Pologne, de République tchèque, de Slovaquie, de Hongrie et d'Italie) auxquelles elle participe. Il s'agit des études intitulées «Stratégie de développement du transport combiné de produits chimiques en Europe centrale» et «Étude de faisabilité - Développement du transport ferroviaire de produits chimiques en Slovaquie en relation avec les pays voisins et les terminaux de transport combiné en cours de préparation».
(43)
La ZCHFP SR estime que les terminaux publics slovaques auront une incidence positive notamment sur le développement du transport combiné continental, car les terminaux actuels ne transportent que les conteneurs ISO. Selon la ZCHFP SR, seule une très faible quantité de caisses mobiles et de semi-remorques a été acheminée par voie ferroviaire depuis la Slovaquie, parce que les exploitants actuels ne sont pas intéressés par ces contenants et qu'il n'existe aujourd'hui aucune liaison régulière entre la Slovaquie et les nœuds de transport intermodal d'Europe de l'Ouest.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
La société Bohemiakombi est un opérateur de transport combiné présent en Slovaquie, qui opère principalement sur les embranchements des entreprises. D'après elle, les principaux utilisateurs des lignes continentales en Europe sont des transporteurs et des transitaires routiers de petite à moyenne dimension. Ils proposent un transport porte-à-porte (door-to-door) et, pour pouvoir utiliser le transport combiné, ils ont besoin de services de terminaux neutres et d'opérateurs de transport combiné. Ces petites et moyennes entreprises ne peuvent investir dans la construction de terminaux propres et ont donc besoin d'infrastructures publiques pour les transbordements. Si de telles infrastructures font défaut, ces entreprises ne peuvent utiliser que le transport routier.
(45)
Bohemiakombi affirme que les terminaux privés ne peuvent être utilisés pour le transport continental que dans une très faible mesure, car leurs exploitants proposent aussi un transport porte-à-porte et sont ainsi en concurrence directe avec les entreprises de transport routier. L'utilisation de terminaux privés comporte donc le risque direct que l'exploitant du terminal privé, qui a accès à toutes les informations sur les expéditions et propose des services concurrents, capte ce transport comprenant un transfert modal de la route au rail.
(46)
Bohemiakombi constate que le tarif courant du transbordement intermodal en Slovaquie est de 45 à 50 EUR par unité transbordée, soit le double du prix appliqué par les terminaux publics dans le reste de l'Union européenne. À ses yeux, cela constitue un obstacle au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire. Bohemiakombi estime que les terminaux publics de transport intermodal construits à l'aide des subventions fourniront des services moins onéreux et réduiront ainsi les obstacles s'opposant au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(47)
Pour conclure, Bohemiakombi ajoute que l'aide d'État stimulera la concurrence pour les services fournis par les terminaux intermodaux.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
La société Kombiverkehr constate que la Slovaquie transporte très peu d'unités continentales (moins de 1 000 par an). Elle indique que cette situation est due essentiellement aux coûts élevés de transbordement, qui dépassent les 45 EUR par unité transbordée d'un moyen de transport routier au train ou inversement, ce qui représente près du double du tarif appliqué par les terminaux subventionnés par l'État en Allemagne. Actuellement, le transport concerne principalement des marchandises de l'industrie chimique, dont le transport par la route est le plus coûteux et présente le risque le plus grand pour l'environnement. En outre, les unités de transport provenant de l'industrie chimique peuvent souvent être transbordées par le haut, à l'aide du même type de cadre de préhension que celui utilisé pour le transport combiné maritime.
(49)
D'après Kombiverkehr, en Slovaquie, la majorité des marchandises transportées à l'international sont des marchandises générales, telles que des produits emballés, des produits de l'industrie automobile, des équipements et des biens de consommation, qui sont transportés en semi-remorque et en partie dans des caisses mobiles. Les terminaux slovaques ne sont toutefois pas équipés pour le transbordement de telles unités.
(50)
Kombiverkehr affirme que, pour développer un transport combiné continental durable, il faut:
a)
que les terminaux satisfassent aux paramètres techniques suivants:
-
700 mètres de voie ferrée utilisable,
-
une liaison ferroviaire directe avec un corridor ferroviaire principal,
-
un cadre de préhension et des pinces de préhension,
-
des espaces de stockage suffisants, y compris pour les unités qui ne peuvent pas être empilées,
-
suffisamment de voies de garage pour les trains dans l'enceinte du terminal ou à proximité;
b)
des tarifs de transbordement capables de concurrencer le transport routier - au maximum 20 à 25 EUR pour le transbordement de la route au rail;
c)
des gestionnaires de terminaux indépendants, garants d'un accès non discriminatoire. Bien que les terminaux actuels soient aussi accessibles aux tiers, Kombiverkehr constate que, ce faisant, ces derniers s'exposent à des risques. Premièrement, puisque les exploitants des terminaux sont également des entreprises de transport, il existe toujours un risque pour les tiers qu'un exploitant leur prenne leur clientèle. Deuxièmement, les exploitants des terminaux ne s'intéressent aux tiers que s'ils disposent de capacités non utilisées dans le terminal. Dès que leur propre volume de transport est suffisant, ils perdent tout intérêt à fournir un accès aux tiers. Enfin, l'exploitant d'un terminal non réglementé dispose de nombreuses options pour compliquer aux tiers l'utilisation de son terminal ou les désavantager économiquement, par exemple en appliquant des tarifs non concurrentiels ou en jouant sur la qualité des services et l'attribution des créneaux horaires sur le terminal.
(51)
La construction de nouveaux points d'accès pour les clients dans le domaine du transport combiné entraînerait pour Kombiverkehr des pertes initiales importantes, amorties seulement après un ou deux ans d'exploitation régulière. C'est pourquoi Kombiverkehr ne peut, en ce qui concerne les terminaux, se permettre de proposer de nouveaux produits sans garantie sur le long terme.
(52)
Kombiverkehr est donc favorable à l'intention de la Slovaquie de confier l'exploitation du nouveau terminal à des entreprises indépendantes. Elle estime que l'intérêt des opérateurs de transport combiné pour la construction du terminal grandirait néanmoins s'ils étaient associés à son exploitation au moyen d'une participation. Pour garantir la neutralité et le caractère non discriminatoire de l'exploitation du terminal, Kombiverkehr estime qu'il conviendrait de respecter les conditions suivantes:
-
l'exploitant du terminal devrait être une entreprise indépendante avec une direction indépendante,
-
aucun opérateur de transport combiné ne devrait avoir une participation supérieure à 50 % dans la société exploitant le terminal,
-
des règles claires pour l'exploitant du terminal concernant par exemple l'attribution des créneaux horaires et les conditions,
-
le contrôle de l'exploitant du terminal par un conseil de surveillance indépendant et par l'autorité de régulation ferroviaire.
(53)
Pour Kombiverkehr, le potentiel de transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire de marchandises est très important, principalement sur les lignes vers l'Allemagne - région Rhin-Ruhr et Hambourg/Hanovre - mais aussi sur les lignes vers les Pays-Bas et la Belgique. Le transport sur ces lignes représente actuellement environ 1 000 camions par semaine.
(54)
Kombiverkehr affirme qu'elle s'intéresse exclusivement au transport continental de marchandises qui s'effectue actuellement par la route. En utilisant le nouveau terminal, elle ne réduirait donc aucunement le volume de transbordements ou de fret dans les terminaux slovaques existants dans lesquels le transport combiné est déjà utilisé.
4.4. DHL
(55)
La société DHL affirme que les terminaux intermodaux actuels en Slovaquie ne sont pas ouverts à des services publics et n'offrent pas un accès libéralisé au transbordement entre les infrastructures publiques routières et ferroviaires. Elle soutient les autorités slovaques dans leurs efforts tendant à libéraliser le transport combiné par la construction de quatre nouveaux terminaux de transport intermodal rail-route.
4.5. METRANS
(56)
La société Metrans allègue que les arguments avancés par la Slovaquie pour justifier la nécessité d'une aide d'État à la construction des terminaux sont infondés ou inexacts ou, de manière générale, non pertinents. Metrans a présenté un certain nombre d'arguments contre la mesure notifiée initialement, qui sont résumés ci-après.
Neutralité des terminaux existants
(57)
D'après Metrans, l'allégation de la Slovaquie selon laquelle les exploitants actuels des terminaux ne fournissent pas les services neutres demandés est fausse et, à ce jour, la Slovaquie n'a pas pu prouver le contraire. Metrans exploite ses terminaux de façon neutre et fournit également des services à des sociétés de transport indépendantes. Elle permet aussi des manutentions avec d'autres trains. À titre d'exemple, au terminal Interport de Košice, qu'elle exploite, Metrans fournit exclusivement des services en rapport avec le terminal, le transport étant assuré par d'autres parties. Selon les informations détenues par Metrans, ce constat vaut aussi pour les autres terminaux accessibles à tous les utilisateurs. La Slovaquie n'a jamais formulé aucune plainte formelle ou informelle contre Metrans au titre d'un prétendu manque d'impartialité, n'a pas demandé aux autorités de la concurrence d'ouvrir une enquête et ne l'a pas non plus contactée à ce sujet. De surcroît, Metrans estime que la Slovaquie ne peut empêcher les exploitants de terminaux publics de se lancer dans des activités de transport au motif qu'ils perdraient leur neutralité présumée. Enfin, Metrans affirme que les services intégrés (all-in-one) contribuent à une meilleure efficacité technique et à la réduction des prix (le processus de transport et de manutention étant entièrement commandé par ordinateur et la qualité des services étant meilleure) et qu'ils permettent aux terminaux de mieux concurrencer le transport routier, tout en fournissant des services de qualité. Pour ce qui est de la question de savoir si, en Slovaquie, les exploitants des terminaux intermodaux existants proposent les services de ces terminaux à des opérateurs de transport combiné indépendants et en ce qui concerne la façon dont ces services sont présentés au public, Metrans a renvoyé à une partie de son site internet sur laquelle elle propose des services de stockage et a soumis la liste des opérateurs de transport, transporteurs, compagnies maritimes et sociétés de leasing indépendants ayant déjà utilisé ses services. Elle nomme aussi quatre sociétés proposant des services dans le domaine du transport intermodal qui utilisent ses terminaux.
Transport continental
(58)
D'après Metrans, il est faux de dire que les terminaux existants ne servent pas au transport continental. La société affirme que, sur un total de 127 trains qu'elle traite chaque semaine, 12 sont à destination de Duisburg et 12 à destination de Rotterdam, et que ces trains sont destinés exclusivement au transport continental. En outre, 10 % de tous les trains traités entrent dans la catégorie du transport continental. Environ 50 % des volumes traités au terminal de Košice Haniska sont destinés au transport continental. Dans ses terminaux, Metrans dispose d'équipements pour la manutention de toutes les unités continentales, à savoir des grues mobiles (reach stacker) équipées d'un bras de déchargement ou de pinces de préhension amovibles pour la manutention des unités continentales telles que les caisses mobiles et les semi-remorques et, en cas de besoin, elle est en mesure d'installer des rampes mobiles (pour le système «route roulante»). Metrans constate toutefois que ces services ne sont pas demandés. Elle allègue également que l'utilisation de caisses mobiles, de semi-remorques ou de camions n'est pas efficace par rapport aux conteneurs ISO d'une longueur de 45 pieds (13,7 mètres), conçus spécialement pour le transport combiné, car le coût de transport de ces conteneurs est de 30 % inférieur à celui du transport de remorques de camions, par exemple. En outre, environ 25 % du chiffre d'affaires de Metrans provient de services liés au transport continental. Le marché concerné dépasse les frontières du pays et les terminaux des pays voisins constituent une source de concurrence efficace et fournissent des services en matière de transport continental. Metrans affirme que les terminaux publics ne seront pas adaptés au transport continental.
Conformité des terminaux existants à l'AGTC
(59)
Metrans estime que les investissements dans des terminaux satisfaisant aux paramètres de l'AGTC (terminaux dotés de 750 mètres de voie) ne sont pas rentables et constituent un gaspillage de fonds. En Slovaquie, comme dans les pays voisins (par exemple en République tchèque et en Hongrie), les infrastructures ferroviaires ne permettent pas d'utiliser des trains de plus de 550 mètres environ. Aucun changement n'est attendu dans ce domaine au cours des 5 à 7 prochaines années, alors qu'il est possible, sur un ou deux ans, de porter utilement les voies des terminaux à 750 mètres sur plusieurs sites, dont les deux terminaux de Metrans, et de fournir ainsi une réponse appropriée dès que les infrastructures ferroviaires permettront d'utiliser des trains de cette longueur.
La construction et l'exploitation de terminaux neutres sont possibles même sans aide d'État
(60)
Metrans affirme qu'elle constitue elle-même la meilleure preuve de l'attractivité du marché des terminaux intermodaux pour les investisseurs privés et du caractère commercialement réalisable de ces terminaux. Outre les investissements sur site vierge qu'elle a effectué dans le plus grand terminal slovaque situé à Dunajská Streda, Metrans a mis en service en 2012 un nouveau terminal à Košice. Chacun de ces investissements est très sensible à l'évolution du cadre juridique une fois l'investissement réalisé et au soutien que l'État apporte au transport combiné. Le projet de la Slovaquie d'investir des fonds publics dans la construction de terminaux (combiné à une politique publique des transports inefficace) dissuade dès à présent les investisseurs privés de continuer à investir dans l'amélioration des terminaux existants ou de réaliser de nouveaux investissements sur site vierge.
La mesure notifiée initialement génère une distorsion de la concurrence
(61)
D'après Metrans, les exploitants de terminaux publics obtiennent un avantage concurrentiel net en recevant une subvention de 85 % pour l'ensemble des dépenses en capital. La Slovaquie ne peut empêcher efficacement les exploitants de pratiquer le dumping (dans la mesure où toute fixation de prix dans le contrat de concession pourrait être attaquée tôt ou tard comme constituant une restriction illégale sérieuse). Metrans rejette l'argument de la Slovaquie selon lequel les terminaux publics factureront des prix comparables à ceux des terminaux existants. Cette mesure aura un impact notable sur le marché national (qui s'étend au-delà des frontières du pays); à titre d'exemple, l'agglomération de Bratislava est également desservie par deux terminaux situés à Vienne. Metrans a soumis à la Commission ses tarifs, qu'elle met, sur demande, à la disposition de tous ses clients potentiels. Selon cette grille tarifaire, les prix facturés sont nettement inférieurs à ce qui est prévu dans le cadre de la mesure en question pour un seul transbordement, quelle que soit l'unité transbordée. Enfin, le terminal planifié à Košice doit être construit à seulement un kilomètre du nouveau terminal de Metrans. Dans les environs de Bratislava, où un autre terminal doit être construit, il existe déjà deux terminaux à Vienne, deux à Budapest et un à Dunajská Streda.
La construction de nouveaux terminaux publics n'entraînera pas une augmentation du volume de transport combiné au détriment du transport routier
(62)
Comme l'indique Metrans, les services des terminaux (manutention, transbordement, etc.) représentent seulement 2 % environ des coûts totaux du transport combiné. Les frais d'utilisation des infrastructures ferroviaires représentent approximativement entre 40 et 50 % des coûts de transport totaux. Les nouveaux terminaux attirent donc uniquement les clients qui utilisent déjà le transport combiné. Le volume du transport combiné ne peut être augmenté que grâce à une aide d'État efficace.
Économies de coûts externes
(63)
Les économies de coûts externes qu'invoque la Slovaquie pourront être réalisées uniquement si plusieurs transporteurs abandonnent le transport routier pour passer au transport ferroviaire, la seule construction de terminaux publics ne suffisant donc pas. Metrans allègue que la construction de terminaux ne conduira pas à une hausse significative du volume du transport combiné et que, par conséquent, ces économies de coûts externes ne se concrétiseront pas.
Les capacités existantes sont suffisantes et le marché parviendra même à couvrir la demande croissante
(64)
Pour Metrans, seuls 50 % environ de la capacité réelle des terminaux existants est utilisée à l'heure actuelle. De plus, les volumes totaux de marchandises transportées en Slovaquie n'ont cessé de diminuer ces dernières années. Metrans étaye cette allégation à l'aide de statistiques sur le transport de marchandises en Slovaquie, qui indiquent que 203 millions de tonnes de marchandises ont été transportées en 2009, 191 millions de tonnes en 2010 et 179 millions de tonnes en 2011. Les prévisions économiques que la Slovaquie a utilisées pour soutenir la thèse selon laquelle le volume des transports va augmenter sont donc erronées et non actuelles. Même si la capacité en réserve ne suffisait pas à satisfaire la demande croissante de transport combiné, cette demande pourrait de toute façon être couverte à des coûts relativement bas à court et moyen termes, que ce soit par l'amélioration et l'extension des capacités existantes ou par la construction de nouvelles capacités par des investisseurs privés. Metrans indique que, en 2010, le volume total de tous les terminaux intermodaux existants en Slovaquie était de 1,9 million de tonnes. La capacité prévue des nouveaux terminaux publics est de 1,8 million de tonnes par an, soit près de 100 % du marché actuel.
(65)
Pour conclure, Metrans affirme que, dans la situation économique et de marché actuelle (capacités existantes non utilisées, volume de marchandises transportées en baisse constante, politique des transports instable), les projets de création de quatre terminaux publics ne sont pas viables. Leur construction entraînerait la constitution de nouvelles capacités non utilisées qui n'aboutiraient qu'à une distorsion de la concurrence et à l'éviction des exploitants privés, qui doivent fonctionner à un niveau qui leur permet de couvrir aussi bien leurs coûts fixes que leurs coûts variables.
4.6. WIENCONT
(66)
WienCont, propriétaire et exploitant d'un grand terminal trimodal à Vienne, allègue que l'aide d'État à la construction de quatre terminaux intermodaux publics en Slovaquie n'est pas nécessaire au développement du transport intermodal dans ce pays et générera une distorsion de la concurrence plus que minime. WienCont affirme que l'aide de 135,5 millions d'EUR, devant couvrir 85-100 % des coûts, n'est aucunement nécessaire puisque, depuis 2006 déjà, elle reçoit elle-même de la ville de Vienne des subventions d'exploitation et d'investissement d'un montant de 11,6 millions d'EUR pour l'exploitation et l'agrandissement de son terminal, l'intensité de cette aide s'élevant à 31 %.
(67)
WienCont formule également des doutes quant à la croissance du transport intermodal prévue par la Slovaquie et se réfère à des statistiques selon lesquelles la croissance industrielle slovaque n'était que de 13 % entre 2010 et 2012. Elle mentionne aussi les prévisions récentes de la société Snizek & Partner (2011) qui prédisent une hausse du transport non accompagné de marchandises de 300 000 UTI en 2008 à 440 000 UTI en 2030. En tablant sur ces prévisions, les capacités des terminaux de WienCont peuvent couvrir l'intégralité de ce marché. En dépit de cela, les autorités autrichiennes soutiennent la construction d'un autre grand terminal intermodal à Vienne Inzersdorf, qui vient de débuter.
(68)
La société WienCont allègue que la construction d'un deuxième terminal dans cette région, à savoir à Bratislava, affaiblirait le pôle important que constitue Vienne. La société affirme par ailleurs que la construction de nouveaux terminaux entraînerait un transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(69)
En 2011 et 2012, la capacité du terminal de WienCont était de 250 000 UTI, avec, en 2012, le traitement de 72 541 UTI et, en 2011, 71 369 UTI; le transport en provenance de Slovaquie représentait, en 2012, 2 968 UTI et, en 2011, 2 148 UTI; le transport vers la Slovaquie était nul en 2012 et de 59 UTI en 2011. Dans le cas de WienCont, les tarifs de manutention par conteneur dans le terminal sont comparables à ceux prévus dans la mesure en cause pour le conteneur dans le terminal, tandis qu'ils sont supérieurs pour le stockage et pour la manutention des remorques.
5. OBSERVATIONS DE LA SLOVAQUIE SUR LES OBSERVATIONS SOUMISES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES
(70)
La Slovaquie a fait remarquer que quatre des six parties ayant manifesté leur intérêt étaient favorables à l'aide à la construction de terminaux publics. Les réactions de la Slovaquie aux observations soumises par les sociétés Metrans et WienCont figurent ci-après.
5.1. RÉACTIONS AUX OBSERVATIONS DE METRANS
Neutralité des terminaux existants
(71)
La Slovaquie rappelle une nouvelle fois que Metrans n'est pas un exploitant de terminal impartial car elle exploite elle-même des services de transport. Elle renvoie aux observations formulées par Bohemiakombi et Kombiverkehr, qui pointent le risque d'un conflit d'intérêt avec Metrans, laquelle est active à la fois comme exploitant de terminal et comme opérateur de transport combiné et de transport porte-à-porte. La Slovaquie rappelle aussi l'exigence découlant de la législation de l'Union européenne selon laquelle l'exploitant d'infrastructures ferroviaires ne devrait pas concurrencer les entreprises de transport qui utilisent lesdites infrastructures. La Slovaquie réaffirme qu'elle est en mesure de faire en sorte que l'exploitant qu'elle sélectionnera pour exploiter ses terminaux publics soit effectivement impartial. Pour ce qui est des entreprises de transport qui utilisent les terminaux de la société Metrans, la Slovaquie n'a pas connaissance du fait que certaines d'entre elles exploiteraient une ligne régulière de transport combiné.
(72)
Concernant l'efficacité des services intégrés (all-in-one), la Slovaquie souligne que, si une entreprise de transport était propriétaire des infrastructures, elle se retrouverait en position de monopole; c'est la raison pour laquelle le propriétaire des infrastructures ne devrait pas utiliser ces infrastructures aussi en tant que transporteur. À cet égard, la Slovaquie fait remarquer que Metrans détient une part de marché de 55-60 %.
(73)
La Slovaquie signale que, sur le site internet de Metrans, sur lequel la société a prétendument fait la promotion de services de transbordement, il n'existe aucune offre de services de terminal intermodal pour les opérateurs de transport intermodal, mais seulement pour les compagnies maritimes et les entreprises de leasing.
Transport continental
(74)
La Slovaquie allègue qu'aucune statistique ne mentionne le transport continental, malgré le fait que Metrans s'appuie sur de telles statistiques. La Slovaquie n'a jamais reçu aucune information qui prouverait que Metrans disposerait des équipements nécessaires pour la manutention d'UTI continentales. Elle suppose que Metrans inclut aussi dans le transport continental les conteneurs maritimes qui sont chargés hors d'Europe, mais qui sont transbordés dans un des terminaux nationaux.
(75)
La Slovaquie affirme que les statistiques de l'UIRR (6) réfutent l'affirmation de Metrans selon laquelle il n'existe pas de marché pour les semi-remorques et les caisses mobiles.
(76)
La Slovaquie explique aussi que les terminaux planifiés sont principalement conçus pour le transport continental. L'équipement servant au transbordement permettra la manutention de semi-remorques et de caisses mobiles. L'espace sous les grues sera spécialement adapté au traitement des UTI continentales: il y aura des espaces pour les UTI qui nécessitent un transbordement au moyen de cadres équipés de pinces de préhension, ainsi que des places de stationnement obliques pour les semi-remorques, ce qui permettra une manutention directe à l'aide de camions. C'est pourquoi, à la différence d'autres terminaux qui se concentrent sur les conteneurs, le transbordement de ces types d'UTI sera possible en une seule étape. Cela réduira le prix du transbordement des UTI continentales dans les terminaux publics.
Conformité des terminaux existants à l'AGTC
(77)
Conformément aux priorités de l'Union européenne en matière de politique de transport ferroviaire, la Slovaquie investit dans des infrastructures permettant la circulation de trains de 750 mètres. La Slovaquie estime également que le rallongement du terminal de la société Metrans à Dunajská Streda est impossible, car il est adjacent à la route E575 et à la voie ferrée courbe permettant le raccordement du terminal au réseau de chemin de fer principal.
La construction et l'exploitation de terminaux neutres sont possibles même sans aide d'État
(78)
Selon la Slovaquie, les études économiques élaborées pour les terminaux publics montrent que la construction et l'exploitation des terminaux ne peuvent être financées exclusivement à partir de revenus tirés de l'activité des terminaux. La Slovaquie suppose que Metrans finance la construction de ses terminaux avec les revenus de son activité de transport.
(79)
La Slovaquie a aussi proposé de coopérer avec Metrans à la construction de terminaux publics, mais cette dernière n'était pas disposée à satisfaire aux conditions fixées par la Slovaquie en ce qui concerne l'accès non discriminatoire.
Distorsion de la concurrence
(80)
La Slovaquie rappelle que la directive 2012/34/UE définit les principes de fixation des redevances liées à l'utilisation des services des terminaux et dispose qu'un organisme de régulation ferroviaire indépendant est chargé d'évaluer ces redevances et de les adapter en cas de plainte.
(81)
La Slovaquie rappelle qu'elle soutient aussi le développement du transport combiné par les sociétés privées, en investissant, par exemple, dans l'augmentation de la capacité de la ligne ferroviaire Bratislava-Dunajská Streda, et ce en raison des besoins croissants de Metrans.
(82)
La Slovaquie signale que Metrans a attribué un caractère confidentiel à ses tarifs de services de terminal, ce qui confirme le fait que ces prix ne sont pas rendus publics.
La construction de nouveaux terminaux publics n'entraînera pas une augmentation du volume du transport combiné au détriment du transport routier
(83)
En réponse à cette allégation infondée, la Slovaquie renvoie aux observations de Kombiverkehr selon lesquelles le transport combiné continental se développera si les exploitants indépendants de terminaux garantissent un accès non discriminatoire à leurs services et si le tarif d'une opération de manutention ne dépasse pas les 20-25 EUR par unité transbordée.
(84)
La Slovaquie affirme également que selon les statistiques de l'UIC (7) le transport combiné continental représente 47,14 % du transport combiné total. Étant donné que le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire n'a pas encore atteint de telles proportions en Slovaquie, il existe encore, dans ce pays, un fort potentiel pour la partie du transport intermodal continental qui ne concerne pas les seuls conteneurs maritimes.
Transport combiné non accompagné: unités équivalent 20 pieds (TEU) 2011
Segment de marché du transport combiné (TC)
Continental
Maritime
Total
(en TEU)
TC national
3 863 110
7 065 030
10 928 140
TC international
4 678 050
2 510 730
7 188 780
TC total
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
La Slovaquie affirme que, puisque, d'après Metrans, les coûts de transbordement représentent 2 % des coûts de transport totaux et que, selon Kombiverkehr, les coûts initiaux d'une nouvelle ligne continentale ne seraient amortis qu'après un ou deux ans, il est fortement improbable que les exploitants des nouvelles lignes mettent en place ces nouvelles lignes là où il existe déjà une ligne. La Slovaquie allègue que, alors que les clients de Metrans sont principalement des compagnies maritimes et que Metrans transporte essentiellement des conteneurs maritimes, le nouveau terminal servira quant à lui surtout au transbordement de marchandises de la route vers le rail. Il sera destiné à une autre clientèle et proposera des services sur d'autres segments de marché.
Économies de coûts externes - Les capacités existantes sont suffisantes et le marché parviendra même à couvrir la demande croissante
(86)
La Slovaquie allègue que la baisse des volumes transportés sur le territoire slovaque n'est pas pertinente pour estimer le potentiel de développement du transport continental, étant donné que cette baisse est essentiellement due à la réduction du volume du transport national. La Slovaquie privilégie donc les statistiques qui reflètent la hausse des volumes du transport routier (soumises parmi les documents susmentionnés), car ce sont précisément ces volumes qui sont pertinents et doivent servir d'indicateur pour le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(87)
La Slovaquie suppose que les nouveaux terminaux ne représenteront à l'avenir que 16 % de la capacité des terminaux intermodaux slovaques.
(88)
En réaction aux observations de Metrans relatives à la distorsion de la concurrence, l'impossibilité de capter de nouveaux volumes de transport routier et la couverture de la demande croissante à l'aide des capacités existantes, la Slovaquie renvoie aux observations de Kombiverkehr qui estime que le potentiel du transport combiné continental à destination et en provenance de la Slovaquie est très important. Kombiverkehr rappelle que le volume hebdomadaire de transport routier entre l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas, d'une part, et la Slovaquie, d'autre part, se monte à environ 1 000 camions. Kombiverkehr envisage de ne transférer qu'une partie du volume de marchandises actuellement transportées par la route, ce qui signifie qu'aucune des sources de revenus actuelles des terminaux existants ne serait touchée par ce transfert.
5.2. RÉACTION AUX OBSERVATIONS DE WIENCONT
(89)
Tout d'abord, concernant l'allégation de WienCont selon laquelle cette dernière a utilisé une aide de seulement 31 % pour l'extension du terminal, alors que la Slovaquie propose une aide de 100 % pour les investissements initiaux, la Slovaquie fait remarquer que WienCont est une entreprise majoritairement détenue par les pouvoirs publics. De plus, les infrastructures ferroviaires qu'elle utilise appartiennent au gestionnaire des infrastructures ferroviaires et les terrains sur lesquels se situe le terminal sont la propriété de la ville de Vienne. Les coûts de construction des nouveaux terminaux slovaques comprennent les coûts d'achat des terrains et la construction des infrastructures ferroviaires, ainsi que les coûts de construction d'un terminal entièrement neuf. La Slovaquie rappelle que l'investissement total pour la construction du terminal de WienCont, voies ferrées et terrains compris, a été financé à plus de 90 % par des fonds publics. En outre, la Slovaquie estime que cette objection est contraire aux objectifs du Fonds de cohésion, qui est destiné à réduire les écarts entre les États membres à l'aide de subventions en matière d'infrastructures et de protection de l'environnement.
(90)
Ensuite, concernant les allégations de WienCont selon lesquelles elle couvre l'intégralité de la demande aux alentours de Vienne et que le terminal de Bratislava menacerait son activité commerciale, la Slovaquie fait remarquer que seuls 4,6 % du volume total des marchandises qui transitent par le terminal de WienCont proviennent de Slovaquie. Même si WienCont perdait l'intégralité de ce volume, ce dont la Slovaquie doute, elle ne subirait pas un préjudice d'une ampleur telle qu'il justifierait la non-construction d'un terminal trimodal moderne sur le Danube à Bratislava.
6. ÉCHANGE ULTÉRIEUR D'INFORMATIONS AVEC LES SOCIÉTÉS METRANS ET WIENCONT ET LA SLOVAQUIE
(91)
L'échange d'informations qui a suivi entre la Commission, d'une part, et la Slovaquie et les sociétés Metrans et WienCont, d'autre part, a permis de clarifier un certain nombre d'incertitudes au sujet des informations fournies par ces parties.
(92)
Bien que Metrans n'ait pas été capable de prouver jusqu'à quel point elle effectue du transport combiné continental, elle a démontré qu'elle effectuait ce type de transport et que ses volumes actuels de transport continental ne sont pas négligeables. Pour le transport continental, Metrans utilise des conteneurs, principalement des conteneurs d'une longueur de 45 pieds (13,7 mètres) et des conteneurs-citernes. Metrans a aussi montré qu'elle possédait certains dispositifs adaptés pour le transbordement d'unités de transport intermodal autres que des conteneurs. La Slovaquie a présenté à la Commission des feuilles de données statistiques transmises par Metrans, selon lesquelles cette dernière n'a transporté aucun camion, caisse mobile ou semi-remorque.
(93)
Afin de réfuter les arguments exposés par Metrans concernant l'absence de demande de transport combiné pour les UTI autres que les conteneurs, la Slovaquie a cité l'exemple du terminal tchèque à accès neutre situé à Lovosice, qui a commencé à fonctionner en 2006 pour des lignes régulières transportant principalement des conteneurs; le nombre d'UTI transportées y a augmenté de 81 % entre 2007 et 2012 et, en 2012, 75 % des transbordements concernaient déjà des caisses mobiles et des semi-remorques. Un autre exemple cité par la Slovaquie est celui du terminal à accès neutre de Wuppertal-Langerfled, qui sert aujourd'hui presque exclusivement au transport de caisses mobiles et de semi-remorques. Enfin, même sur le terminal de WienCont, qui est un centre de transbordement important de conteneurs maritimes, 21 % des transbordements concernent des caisses mobiles.
(94)
WienCont a soumis une présentation de la société Snizek & Partner affirmant que l'utilisation éventuelle de 88 % de la capacité du terminal réduirait considérablement la qualité de ses services.
(95)
Enfin, pour dissiper les craintes potentielles quant à l'ampleur d'une possible distorsion de la concurrence et vérifier les hypothèses relatives au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire, la Slovaquie a consenti à ne construire, pour commencer, qu'un seul terminal sous forme de projet pilote. La Slovaquie a donc limité la notification initiale au terminal de Žilina-Teplička. Ce terminal sera situé à plus de 200 kilomètres aussi bien des terminaux de Metrans situés à Dunajská Streda et Košice que de celui de WienCont. De plus, la Slovaquie a informé la Commission que l'actuel terminal d'Intrans à Žilina serait prochainement fermé. L'appréciation de la mesure en cause par la Commission est exposée ci-dessous.
7. APPRÉCIATION DE L'AIDE
(96)
Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(97)
Les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Pour pouvoir qualifier une mesure d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, il est donc nécessaire qu'elle remplisse toutes ces conditions. Concrètement, une aide financière devrait:
a)
être accordée par un État ou au moyen de ressources d'État;
b)
procurer un avantage aux entreprises bénéficiaires;
c)
favoriser certaines entreprises ou certaines productions (sélectivité);
d)
fausser la concurrence ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.
(98)
Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la construction et l'exploitation d'infrastructures peuvent constituer une activité économique (8). Étant donné que la mesure notifiée concerne une aide à l'investissement pour des infrastructures utilisées à des fins commerciales, la construction et l'exploitation de telles infrastructures doivent être considérées comme une activité économique et la mesure en cause est donc soumise à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(99)
En ce qui concerne la mesure notifiée, les autorités slovaques assurent la construction du terminal et la sélection du concessionnaire qui sera responsable de son exploitation. Cet investissement initial sera financé par le Fonds de cohésion (85 %) et par des ressources propres de l'État (15 %). Les ressources du Fonds de cohésion étant transférées à l'autorité nationale compétente, elles devraient être à la disposition des autorités slovaques et remplir les critères des ressources d'État.
(100)
Avantage: d'après l'étude de marché préalablement effectuée par les autorités slovaques, on ne peut exclure que la participation au futur appel d'offres sera très limitée et que l'appel d'offres ne satisfera pas aux critères d'appel d'offres public. De ce fait et compte tenu du degré insuffisant de concurrence dans cet appel d'offres, il est impossible d'exclure la possibilité qu'un avantage économique soit conféré à l'exploitant.
(101)
Sélectivité: la mesure en cause favorisant exclusivement le futur exploitant des terminaux, elle devrait être considérée comme une mesure sélective.
(102)
Distorsion de la concurrence et effet sur les échanges dans l'Union européenne: lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l'Union européenne, ces derniers doivent être considérés comme influencés par cette aide (9). Il suffit que le bénéficiaire de l'aide soit en concurrence avec d'autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence (10). En l'occurrence, la mesure notifiée renforcera la position des nouveaux terminaux de transport par rapport aux terminaux existants et pourrait donc fausser la concurrence si ce marché est ouvert à la concurrence. Cette aide peut donc fausser la concurrence et affecter les échanges dans l'Union.
(103)
À la lumière des motifs exposés ci-dessus, la Commission estime que la mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.1. LÉGALITÉ DE LA MESURE
(104)
Les autorités slovaques ont respecté leur obligation, prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, de notifier l'aide avant sa mise à exécution. La Commission prend acte du fait que l'aide ne sera octroyée qu'après avoir été autorisée par la Commission.
7.2. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ
(105)
Dans le passé, la Commission a évalué les aides pour les projets relatifs aux infrastructures directement sur la base de l'article 93 TFUE (11) puis, à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne dans l'affaire Altmark (12), qui exclut l'application directe de l'article 93 TFUE, sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE dans le cas des terminaux intermodaux (13). Depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (14), l'article 93 TFUE est directement applicable comme base juridique pour établir la compatibilité de l'aide dans le cas du transport terrestre qui n'est pas régi par le règlement susmentionné, et notamment dans le cas de l'aide à la coordination des transports.
(106)
L'article 93 du TFUE dispose que les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports sont compatibles avec le traité. La notion de «coordination des transports» utilisée à l'article 93 du TFUE a une signification qui va au-delà du simple fait de faciliter le développement d'une activité économique. Elle implique une intervention des autorités publiques qui vise à orienter l'évolution du secteur des transports dans l'intérêt commun. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé que cet article «admet la compatibilité avec le traité d'aides aux transports seulement dans des cas bien déterminés et ne portant pas préjudice aux intérêts généraux de la Communauté» (15).
(107)
Les progrès obtenus par la libéralisation du secteur des transports terrestres ont, à certains égards, considérablement atténué les besoins de coordination. En principe, dans un secteur libéralisé efficacement, la coordination peut résulter du jeu des forces du marché. Cependant, même après la libéralisation du secteur, diverses défaillances de marché peuvent subsister, qui justifient l'intervention des pouvoirs publics dans ce domaine.
(108)
Le secteur des transports peut être confronté à des problèmes de «coordination» au sens économique du terme, par exemple en ce qui concerne les connexions entre les différents réseaux de transport. La Commission a déjà autorisé pour ces motifs des aides d'État sur la base de l'article 93 TFUE (16).
(109)
Pour qu'une aide donnée puisse être considérée comme «répondant aux besoins» de la coordination des transports, elle doit être nécessaire et proportionnée à l'objectif visé. En outre la distorsion de concurrence qui est associée à l'aide accordée ne doit pas porter préjudice aux intérêts généraux de l'Union.
(110)
En conséquence, la Commission, conformément à la pratique décisionnelle constante, juge qu'une aide est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 93 du TFUE si les conditions suivantes sont remplies:
a)
l'aide contribue à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun;
b)
l'aide est nécessaire;
c)
l'aide est proportionnée;
d)
l'accès à l'infrastructure en question est ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire;
e)
aucune distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun n'est générée.
(111)
La Commission examinera donc si les cinq conditions auxquelles une aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 93 du TFUE sont remplies en l'espèce.
7.2.1. Objectif d'intérêt commun
(112)
L'Union européenne poursuit depuis un certain temps une politique visant à mettre en place un système de transport multimodal équilibré, et les mesures visant à accroître la compétitivité du transport multimodal vis-à-vis du transport routier s'inscrivent dans ce cadre. L'objectif de la politique de l'Union européenne en matière de transport multimodal est de réaliser un transfert modal du transport routier vers d'autres modes de transport.
(113)
Des instruments de l'Union tels que la directive 92/106/CEE du Conseil (17) visent explicitement à renforcer le développement du transport combiné. Le livre blanc sur la politique des transports (18) encourage l'utilisation du rail et d'autres modes de transport respectueux de l'environnement, afin de mettre en place des modes de transport compétitifs susceptibles de se substituer au transport routier.
(114)
En outre, la politique en matière de transport multimodal s'inscrit dans le droit fil des conclusions du Conseil européen de Göteborg de juin 2001, qui a déclaré que les mesures soutenant le transfert modal du transport routier vers des modes plus respectueux de l'environnement sont au cœur de la politique pour des transports durables.
(115)
La Commission reconnaît qu'il appartient d'abord aux opérateurs commerciaux d'améliorer le transport intermodal sur des marchés où l'accès est libre et où prévalent les règles de la libre concurrence et de l'offre et de la demande. Cependant, afin d'exploiter pleinement le potentiel du transport multimodal, il pourrait être nécessaire d'inciter les opérateurs à accepter d'assumer les risques associés au transfert modal du transport routier vers d'autres modes de transport.
(116)
En outre, l'accent mis sur les options offertes par la multimodalité se justifie de plus en plus par la considération suivante: l'industrie européenne maintient ou accroît la compétitivité de sa production réalisée en Europe en grande partie grâce à une logistique perfectionnée, à l'optimisation de la production et de la distribution et à la création de valeur au cours du processus. Ces chaînes logistiques perfectionnées sont de plus en plus menacées par la fiabilité déclinante du transport routier de marchandises et à l'augmentation de son coût. La logistique multimodale doit donc devenir une priorité pour le secteur européen de la production.
(117)
La Commission rappelle enfin le besoin d'accélérer les investissements dans les infrastructures, en particulier dans les modes de transport respectueux de l'environnement qui font partie des RTE-T et des réseaux TIC à haut débit (19).
(118)
La construction de terminaux intermodaux garantissant un accès égal à tous les utilisateurs est soutenue par plusieurs instruments de l'Union européenne. La décision no 661/2010/UE du Parlement européen et du Conseil (20) prescrit la création d'un réseau transeuropéen de transport qui doit être, dans la mesure du possible, interopérable à l'intérieur des modes de transport et qui doit favoriser l'intermodalité entre les différents modes de transport. Un projet d'intérêt commun doit, conformément à ladite décision, contribuer au développement durable des transports en améliorant la sécurité et en réduisant les dommages causés à l'environnement par les transports, notamment en promouvant un transfert modal vers les voies ferrées, le transport intermodal, les voies navigables intérieures et le transport maritime. L'article 10 de la directive 91/440/CEE du Conseil (21) exige des États membres qu'ils accordent aux entreprises ferroviaires des autres États membres un droit d'accès, à des conditions équitables, à l'infrastructure aux fins de l'exploitation de services de transports combinés internationaux de marchandises. De surcroît, la Commission a proposé dans sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (22) que les opérateurs de terminaux de transport de marchandises veillent à ce que tout terminal de transport de marchandises soit ouvert à tous les opérateurs et qu'ils fournissent cet accès de manière non discriminatoire et appliquent des redevances transparentes.
(119)
La construction d'un terminal intermodal garantissant un accès égal à tous les utilisateurs vise ainsi à atteindre un objectif d'intérêt commun puisqu'elle contribue à améliorer le transport intermodal, à encourager le transfert modal du transport routier vers le transfert ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, et à diminuer la congestion, les accidents, les émissions, le bruit et l'incidence négative du transport routier sur le climat. Aucune des observations soumises en réaction à la décision d'ouvrir la procédure ne met en doute le fait que l'objectif de la mesure, qui consiste à encourager le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, est un objectif d'intérêt commun.
(120)
Pour ce qui est du projet de construction et d'exploitation du terminal de Žilina-Teplička, les données fournies par les autorités slovaques montrent que les bénéfices escomptés en termes d'économies sur les coûts externes seront plus de 15 fois supérieurs aux coûts de la construction des infrastructures planifiées. De plus, la plupart des bénéfices attendus, qui s'élèvent au total à 399 millions d'EUR, seront obtenus sur le territoire de l'Union européenne qui se situe en dehors de la Slovaquie, car la plus grande partie d'un trajet de transport entre la Slovaquie et le reste de l'Union européenne se situe d'ordinaire en territoire étranger.
(en EUR)
Économies liées aux atteintes environnementales sur 30 ans pour le terminal de Žilina
Économies en matière de congestion
107 117 951
Économies en matière d'accidents
32 175 502
Économies en matière d'émissions
223 748 276
Économies en matière de bruit
7 338 003
Économies en matière de climat
16 390 770
Économies totales
386 770 502
Source: Analyse coûts/avantages du terminal de Žilina présentée par les autorités slovaques.
(121)
La Commission estime donc que la construction d'un terminal intermodal public à Žilina-Teplička peut contribuer à atteindre un objectif d'intérêt public puisqu'elle contribue à améliorer le transport intermodal, à encourager le transfert modal du transport routier vers le transfert ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, et à diminuer la congestion, les accidents, les émissions, le bruit et l'incidence négative du transport routier sur le climat.
7.2.2. Nécessité et proportionnalité de l'aide
(122)
Par le passé (23), la Commission a autorisé des aides aux investissements dans des terminaux intermodaux d'une intensité de 50 %. Récemment, lorsque les États membres prouvaient la nécessité économique d'une intensité supérieure, la Commission s'est montrée disposée à autoriser une telle intensité dans des cas dûment justifiés (24).
(123)
En l'espèce, les autorités slovaques ont notifié une mesure qui prévoit que l'aide en faveur du futur concessionnaire aura une intensité d'au moins 85 %. Ce projet est différent des terminaux privés de Metrans, lesquels ont été construits par cette société sans aides d'État de la part de l'État slovaque, et du terminal de WienCont (appartenant à la ville de Vienne) situé à proximité, qui reçoit depuis 2006 une aide d'un montant moyen de 31 % pour l'achat d'équipements supplémentaires. Dans le second cas, il ne s'agissait toutefois pas d'un investissement initial dans la construction d'un terminal entièrement nouveau, comme c'est le cas à Žilina-Teplička. De surcroît, WienCont utilise les voies ferrées du gestionnaire des infrastructures et les terrains de la ville de Vienne et verse un loyer ne correspondant pas nécessairement aux coûts d'achat de ces équipements.
(124)
En tout état de cause, étant donné que l'intensité de l'aide pour la Slovaquie est en l'espèce supérieure à 50 %, la Commission doit examiner s'il est exceptionnellement possible de considérer qu'une telle intensité d'aide est compatible avec le marché intérieur.
(125)
Pour ce qui est de la nécessité de l'aide, l'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques montre que la construction du terminal de transport de Žilina-Teplička sans aide publique prévoit un taux de rendement interne négatif. En prenant en considération l'investissement initial total, incluant les coûts d'achat des terrains, et en tablant sur un taux d'escompte de 5 %, le déficit de financement du projet correspond à l'investissement initial de 25,04 millions d'EUR. Le taux d'escompte de 5 % est comparable au rendement des emprunts publics à long terme en Slovaquie (25).
(126)
Le tableau ci-après récapitule les coûts d'investissement, les coûts d'exploitation, le rendement attendu de l'investissement et le montant de l'aide prévus pour la construction du terminal de Žilina calculés dans le cadre de l'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques.
En millions d'EUR
Terminal
Coûts d'investissement
Coûts d'exploitation
Coûts totaux
Revenus
Aide d'État
Bénéfice attendu
Valeur actualisée nette après l'aide d'État (5 %)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Source: Autorités slovaques, analyse coûts/avantages.
(127)
Vu que les investissements initiaux se limitent au déficit de financement du projet, la Commission en est arrivée à la conclusion que cette aide est nécessaire à la construction du terminal de transport intermodal et au développement du transport combiné en Slovaquie. La Commission estime également que cette aide se limitera au minimum nécessaire car elle est supérieure au déficit de financement et qu'elle est donc proportionnée à l'objectif d'intérêt commun qui consiste à assurer le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
7.2.3. L'accès à l'infrastructure en question est ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire
(128)
La mesure vise à construire des terminaux publics de transport intermodal spécialisés dans le transport combiné continental, essentiellement de semi-remorques et de caisses mobiles, avec pour but d'encourager le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire. Pour atteindre cet objectif, les terminaux:
a)
seront exploités par des sociétés indépendantes de toutes les sociétés utilisant le terminal;
b)
garantiront un accès ouvert;
c)
appliqueront des conditions non discriminatoires et transparentes.
(129)
Afin d'assurer un accès non discriminatoire aux terminaux et d'éviter un conflit d'intérêt entre l'exploitant des terminaux sélectionné et les entreprises de transport, l'exploitant des terminaux sera indépendant desdites entreprises de transport.
(130)
Par ailleurs, la Slovaquie restera propriétaire des terminaux et introduira, dans chaque contrat de concession, une clause imposant à l'exploitant des terminaux de garantir un accès ouvert à tous les utilisateurs, y compris toutes les entreprises de transport et tous les exploitants de terminaux de transport intermodal, sur une base non discriminatoire. Si l'exploitant ne respecte pas cette clause du contrat de concession, l'État aura le droit de lui retirer la concession et d'organiser un nouvel appel d'offres public.
(131)
L'accès aux infrastructures sera donc ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire.
7.2.4. Aucune distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun n'est générée
(132)
La mesure notifiée initialement influerait sur les services des terminaux intermodaux en Slovaquie, qui attirent aussi une demande transfrontalière en provenance d'Autriche, de République tchèque, de Hongrie et, dans une moindre mesure, aussi de Pologne. Afin d'écarter le risque de distorsion de la concurrence mentionné dans la décision d'ouvrir la procédure et de vérifier leur prévision concernant l'incidence du terminal sur le transfert modal du transport de marchandises par route au transport de marchandises par rail, les autorités slovaques se sont engagées à limiter le projet à la construction d'un seul terminal pilote à Žilina-Teplička. Ce terminal se trouvera à plus de 200 kilomètres des terminaux existants de Metrans et WienCont. Son aire de chalandise ne recoupera donc pas les aires de ces deux sociétés, ce qui limitera l'impact sur la concurrence de la mesure en cause (26).
(133)
Toutefois, d'après les autorités slovaques, un terminal provisoire appartenant à la société Intrans se trouve déjà à Žilina. Contrairement au terminal planifié, il est cependant de petite taille et situé en centre-ville. De plus, sa rampe de chargement ne donne accès qu'à une seule voie ferrée de 400 mètres, qui ne peut être prolongée. Le terminal est spécialisé dans les conteneurs maritimes et ne dispose d'aucune grue-portique ni d'équipements pour le transbordement de caisses mobiles ou de semi-remorques. En tout état de cause, le terminal actuel de Žilina est voué à la fermeture dans un avenir proche, pour des raisons liées à l'aménagement urbain.
(134)
Les autorités slovaques ont confirmé que les frais de manutention des terminaux publics correspondront à ceux des terminaux de transport intermodal existants sur le marché. Selon l'enquête réalisée par les autorités slovaques, le montant des frais facturés par les terminaux européens pour la manutention d'une unité varient entre 16,30 et 56 EUR, avec une moyenne de 30 EUR. L'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques a été élaborée en supposant que, dans les quatre terminaux publics, les frais de manutention par unité seront compris entre 28 et 29 EUR. Les frais du terminal public de Žilina-Teplička seront donc fixés de façon à maintenir la compétitivité du transport ferroviaire par rapport au transport routier. Si des prix plus élevés étaient fixés, l'exploitant des terminaux publics ne serait pas en mesure d'attirer suffisamment de chargements du secteur du transport routier pour couvrir ses coûts d'exploitation.
(135)
La Commission en est donc arrivée à la conclusion que la distance en question ne génère pas une distorsion de concurrence d'une ampleur telle qu'elle serait contraire à l'intérêt commun.
8. CONCLUSION
(136)
Eu égard aux faits exposés ci-dessus, la Commission est arrivée à la conclusion que toutes les conditions ont été remplies et que l'aide à l'investissement d'un montant de 25,04 millions d'EUR pour le terminal de Žilina-Teplička est compatible avec le marché intérieur.
(137)
Compte tenu de l'intention initiale de la Slovaquie de construire quatre terminaux intermodaux publics, la Commission demande que le terminal construit sur le fondement du projet pilote notifié fasse l'objet d'un suivi. Ce suivi permettra à la Commission de prendre une décision plus consistante sur la nécessité de l'aide et sur ses effets sur la concurrence si la Slovaquie décide par la suite de notifier une aide en rapport avec les trois autres terminaux planifiés,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État que la République slovaque envisage de mettre à exécution dans le cadre de la construction du terminal de Žilina-Teplička sous la forme d'une aide à l'investissement initial d'un montant de 25,04 millions d'EUR est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 93 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
La mise à exécution de cette aide d'un montant de 25,04 millions d'EUR est par conséquent autorisée.
Article 2
La République slovaque présentera dans trois ans les informations suivantes:
a)
le volume total de transport intermodal, le volume de transport continental et le volume de transport continental utilisant d'autres moyens que les conteneurs ISO, en Slovaquie et sur le terminal de Žilina-Teplička;
b)
les prix facturés sur le terminal de Žilina-Teplička;
c)
si les clients des nouveaux terminaux utilisaient auparavant les terminaux existants et, dans l'affirmative, une analyse des raisons qui les ont poussés à changer de terminal.
Article 3
La République slovaque est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 17 juillet 2013.