РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/508 НА КОМИСИЯТА
от 1 октомври 2014 година
относно предполагаема инфраструктурна помощ от Германия в полза на Propapier PM2 GmbH - Държавна помощ SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(нотифицирано под номер C(2014) 6847)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 29 октомври 2008 г. Smurfit Kappa Group („Smurfit Kappa“ или „жалбоподателят“) подаде в Комисията жалба, съгласно която Propapier PM2 GmbH е получило инфраструктурна помощ. Жалбата беше заведена под номер CP 327/08 и беше прехвърлена в регистъра за неправомерна помощ (под номер NN 45/10).
(2)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно предполагаемата помощ.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани всички заинтересовани страни да представят мненията си относно предполагаемата помощ.
(4)
Германия представи мнението си с писмо от 28 януари 2011 г. (неповерителната версия на това мнение постъпи на 31 януари 2011 г.). Освен това Комисията получи мнения от следните заинтересовани лица: на 11 февруари 2011 г. - съвместно мнение от Deutscher Städtetag (Германската асоциация на градовете), Deutscher Landkreistag (Асоциацията на германските окръзи) и Deutscher Städte- und Gemeindebund (Съюза на германските градове и общини), както и от Verband kommunaler Unternehmen (VKU) (Асоциацията на общинските предприятия), а на 14 февруари 2011 г. - мнение от жалбоподателя (неповерителната версия на това мнение постъпи на 1 март 2011 г.). Комисията предаде тези мнения на германските власти, за да им даде възможност да изразят становището си; съответното становище на Германия постъпи в Комисията на 13 април 2011 г. (неповерителната версия на това мнение постъпи на 26 април 2011 г.).
(5)
На 17 януари 2013 г. се състоя среща между представители на службите на Комисията и Германия. С писмо от 25 февруари 2013 г. Германия представи допълнителна информация. С писмо от 26 април 2013 г., на което Германия отговори с писмо от 14 май 2013 г., службите на Комисията изискаха нова допълнителна информация.
(6)
С електронно съобщение от 23 май 2013 г. Комисията поиска още информация, която Германия предостави с електронни съобщения от 24 май 2013 г., 27 май 2013 г. и 28 май 2013 г.
(7)
След проведена на 6 юни 2013 г. среща между представителите на службите на Комисията, на Германия и на предприятието бенефициер, както и вещи лица, Германия обяви възможни допълнителни писмени изложения. В отговор на ново искане на информация от 15 октомври 2013 г. Германия представи нови обстойни мнения с електронни съобщения от 4 ноември 2013 г., 13 декември 2013 г., 18 декември 2013 г., 6 януари 2014 г. и 24 април 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
(8)
Propapier PM2 GmbH („Propapier“) принадлежи на Progroup AG („Progroup“). Progroup произвежда и продава чрез дъщерните си дружества велпапе и материали за кашони от велпапе. Жалбоподателят Smurfit Kappa е един от големите производители на хартия в Европейския съюз.
(9)
На 2 април 2008 г. Комисията одобри (4) регионална помощ за изграждане от Propapier на завод за хартия за велпапе и принадлежаща му електроцентрала в новоразработен разширен участък на съществуващата промишлена зона на канала Oder-Spree в Eisenhüttenstadt в провинция Бранденбург - в този момент тази зона беше подходяща за регионална помощ съгласно член 107, параграф 3 буква а) от ДФЕС.
(10)
Жалбоподателят счита, че определени, финансирани чрез държавни ресурси инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който попада новият завод за хартия, са били предназначени единствено за завода за хартия и следователно трябва да се класифицират като инфраструктура със специално предназначение и държавна помощ в полза на Propapier.
(11)
Жалбоподателят привежда като пример в тази връзка следните инфраструктурни проекти (вж. точка 2.1): изграждане на пречиствателна станция за отпадъчни води, строеж на паркинг и нова свързваща улица, както и разширяване и увеличаване дълбочината на канала Oder-Spree.
(12)
Освен това жалбоподателят твърди, че е определен прекалено нисък размер на таксите за ползване на пречиствателната станция за отпадъчни води в полза на Propapier (вж. точка 2.2).
2.1. ПОМОЩ ЗА ИЗГРАЖДАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ И ДРУГА ИНФРАСТРУКТУРА
(13)
През юли 2008 г. провинция Бранденбург, от средства по програмата за разширяване на местната бизнес инфраструктура в рамките на Съвместната програма на федералното и провинциалните правителства (Gemeinschaftsaufgabe) „Подобряване на регионалната икономическа структура“ (по-нататък „схема СП“ (5)), предостави пряка безвъзмездна помощ в размер на 33 808 200 евро (6) за строителството на нова пречиствателна станция за отпадъчни води в разширен участък на промишлената зона на канала Oder-Spree в Eisenhüttenstadt. В тази връзка следва да се отбележи, че схемата СП за финансиране на строителството, респ. разширяване на пречиствателни станции за отпадъчни води беше предмет на дело за държавна помощ N 644e/02 (7), в рамките на което Комисията, през 2003 г. за програмния период 2004 - 2006, отбеляза, че предоставената в рамките на тази схема субсидия не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС в полза на собствениците и операторите на пречиствателната станция за отпадъчни води.
(14)
В това Решение от 2003 г. Комисията счита, че субсидиите по действащата от 2004 до 2006 г. редакция на схемата СП следва да се разглеждат като вътрешен трансфер на държавни средства и не представляват държавна помощ в полза на собствениците и операторите, тъй като бенефициерите не са търговски дружества и при услугата става дума за класическа обществена отговорност на местните власти като част от предоставянето на услуги от общ интерес. Според разпоредбите на схемата СП бенефициерът трябва винаги да е местна власт или обединение на общините за осъществяване на местни проекти („Zweckverband“), на която/което да е подчинен общинският надзор. Субсидиране е възможно само ако между бенефициера на мярката, т. е. на пречиствателната станция за отпадъчни води, и потребителя на станцията не са налице правни, лични или икономически връзки.
(15)
Субсидията възлиза на 80 % от общите допустими разходи в размер на 42 260 340 евро. Бенефициерът на субсидията е Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (TAZV), публичноправна общинска асоциация, на която е поверено снабдяването с питейна вода и пречистването на отпадъчните води. TAZV е същевременно бенефициер и оператор на пречиствателната станция. Тя поема останалите 20 % от общата сума на инвестиционните разходи.
(16)
Финансирането се осъществи при условието, че до 15 август 2008 г. ще бъдат доказано изпълнени правните и финансовите предпоставки за установяването на основен инвеститор (в този случай Propapier). Изграждането на съоръжението започна през октомври 2008 г., а пускането в експлоатация се осъществи през март 2010 г.
(17)
Жалбоподателят е на мнение, че пречиствателната станция на TAZV представлява инфраструктура със специално предназначение, тъй като практически целият капацитет на пречиствателната станция ще се ползва от Propapier. Той твърди, че още от самото начало съоръжението е било проектирано като пречиствателна станция за Propapier и е представлявало задължителна предпоставка за установяването на завод за хартия в региона (тъй като за производството на хартия е необходимо голямо количество вода).
(18)
По мнение на жалбоподателя и при останалите инфраструктурни проекти - строежа на паркинг до територията на завода на Propapier и на нова улица, която да свързва промишлената зона с национален път 112, както и разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree - също става дума за инфраструктурни мерки, които са били специално предназначени за Propapier. В решението за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че те не представляват избирателно предимство за Propapier и следователно не трябва да се разглеждат като инфраструктура със специално предназначение. Все пак тя покани трети страни да представят мнения относно тези мерки.
2.2. НАМАЛЕНИ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
(19)
Друго възражение относно пречиствателната станция се състои в това, че таксата в размер на 0,95 евро на кубичен метър, която Propapier следва да заплаща за ползването на съоръжението, е по-ниска от тази, която частен инвеститор би събирал за подобна услуга.
(20)
Размерът на таксите за ползване на съоръжението се определя в съответствие с приложимото законодателство, Закона за местните такси на провинция Бранденбург (8) (по-нататък „KAG Brandenburg“). Съгласно член 6 от KAG Brandenburg изчисляването на таксата следва да се извършва така, че да се възстановяват, но не и да се надхвърлят всички разумни разходи на съответната пречиствателна станция за отпадъчни води (за изграждане, съхранение, поддръжка, експлоатация, персонал и за данъци и такси), както и включените в калкулацията лихви и амортизации. Финансирането, което общината получава от други държавни източници (в този случай субсидия от 33,8 милиона евро по схемата СП), все пак не следва да се взема предвид при калкулираните лихви за използвания собствен капитал (9). Жалбоподателят счита, че финансирането, което TAZV получава по схемата СП, ще бъде прехвърлено от бенефициера TAZV на потребителите на пречиствателната станция под формата на намалени такси за отпадъчни води.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА (10)
(21)
Въпросните мерки могат да се класифицират като държавна помощ, ако са изпълнени следните предпоставки: i) мярката трябва да е финансирана от държавата или чрез използване на държавни ресурси, ii) в резултат от това трябва да е налице икономическо предимство за предприятието, iii) това предимство трябва да е избирателно, и iv) мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки. Държавна помощ е налице, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(22)
В решението за откриване на процедурата не се поставя под съмнение, че всички мерки включват използването на държавни ресурси и че евентуално могат да нарушат конкуренцията на вътрешния пазар.
(23)
С оглед на възраженията Комисията отбелязва, че следва да се прави разлика между 1) предполагаема помощ в полза на TAZV за изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води и 2) предполагаема държавна помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води.
(24)
Освен това в решението за откриване на процедурата се разследва дали за Propapier чрез:
i)
изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води,
както и чрез други инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който се намира новият завод на Propapier, а именно:
ii)
новия паркинг;
iii)
новата улица; и
iv)
разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree,
възниква избирателно предимство, или тук става дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier (11). Тъй като мярка съгласно член 107, параграф 1 може да се класифицира като държавна помощ само ако е избирателна (т. е. ако третира по различен начин предприятия, които се намират в съпоставимо правно и фактическо състояние с оглед на преследваната с мярката цел), Комисията трябваше да провери дали вследствие на мерките е възникнало избирателно предимство за Propapier.
(25)
Комисията вече одобри регионална инвестиционна помощ за Propapier. Тъй като мерките за останалите инфраструктурни проекти се провеждат в подпомаган регион, който е подходящ за регионална помощ съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС, и тези мерки очевидно са тясно свързани със, респ. са специално предназначени за инвестиционен проект, който получава регионална помощ, Комисията стигна до предварителното заключение, че мерките, ако се окажеха избирателни в полза на Propapier, щяха да съставляват част от инвестиционния проект на Propapier, така че трябваше да отговарят на изискванията на Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (12) („Насоки за регионална помощ“). Комисията изрази съмнение относно съвместимостта на инвестиционната помощ под формата на инфраструктура със специално предназначение, в частност по отношение на съблюдаването на максималния интензитет на помощта и стимулиращия ефект.
(26)
Съгласно Насоките за регионална помощ предприятията, на които е предоставена инвестиционна помощ, могат да получат допълнително и оперативна помощ. Съвместимостта на оперативната помощ с вътрешния пазар трябва обаче да се провери независимо от съвместимостта на инвестиционната помощ, а именно съгласно критериите на точка 5 от Насоките за регионална помощ. В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че ако е налице оперативна помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води, която не би била съвместима с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, тази оперативна помощ би следвало да се класифицира като несъвместима с Насоките за регионална помощ и съответните практики на Комисията за одобрение на оперативни помощи. Това е така, защото местоположението на бенефициера на помощта би попаднало в регион, подходящ за оперативни помощи (подпомаган регион съгласно член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС), но не биха били изпълнени други съществени предпоставки за съвместимостта на оперативната помощ с вътрешния пазар. Така не би имало основания за това оперативната помощ да бъде оправдана нито заради вида ѝ, нито с оглед на стимулирането на регионалното развитие или за това, размерът ѝ да бъде пропорционален на затрудненията за преодоляване. Освен това оперативните помощи нямаше нито да са ограничени във времето, нито щяха да намаляват с времето. По тази причина Комисията изрази съмнения с оглед на принципната съвместимост с вътрешния пазар на оперативни помощи под формата на намалени такси.
3.1. СУБСИДИИ ЗА ПУБЛИЧНО ФИНАНСИРАНИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ, ВКЛЮЧИТЕЛНО ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
3.1.1. Паркинг, разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree, нова улица
(27)
В рамките на предварителното разследване беше отбелязано, че капацитетът на паркинга не съвпада с представената от жалбоподателя информация и че паркингът не се намира в непосредствена близост до завода на Propapier. Също така беше отбелязано, че паркоместата са общодостъпни и не обслужват само промишлената зона на канала Oder-Spree, а и останалите градски индустриални зони, както и че броят на паркоместата би дал на общината възможност да закрие градски паркоместа за товарни автомобили. Освен това Propapier строи собствени паркоместа, които са достъпни и за товарни автомобили. По тази причина Комисията стигна до заключението, че строителството на паркинга вероятно няма да предостави избирателно предимство на Propapier.
(28)
С оглед на новата улица, свързваща промишлената зона с национален път 112, Комисията отбеляза, че изграждането на улицата ще намали трафика и замърсяването на въздуха в центъра на Eisenhüttenstadt, тъй като по този начин товарните автомобили ще могат да заобикалят централната част на града по пътя си към промишлената зона, а и времето за пътуване до следващия регионален център ще се съкрати. По тази причина Комисията стигна до заключението, че изграждането на новата улица вероятно няма да предостави избирателно предимство за Propapier.
(29)
По отношение на разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Комисията отбеляза, че те не са били предприети, за да се предостави избирателно предимство за Propapier, а че са част от необходимата редовна поддръжка на водните пътища. По тази причина Комисията стигна до заключението, че с разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree вероятно няма да се предостави избирателно предимство за Propapier.
(30)
По това време Комисията все пак не беше в състояние да изключи напълно, че тези инфраструктурни мерки са облагодетелствали Propapier в по-голяма степен, отколкото други предприятия.
(31)
Затова Комисията покани заинтересовани трети страни да представят мнението си, преди да вземе окончателно решение относно наличието на държавна помощ с оглед на тези мерки. Същевременно тя покани Германия, докато тече процедурата по разследването, да предостави още допълнителна информация за строителството на паркинга и новата улица, както и за разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree.
3.1.2. Субсидия за изграждането на пречиствателната станция за отпадъчни води
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че ако междувременно схемата за помощ N 644e/02 следва да се разглежда като помощ въз основа на развитието на вътрешния пазар, то тя би била помощ за TAZV.
(33)
Все пак Комисията изрази съмнение, че пречиствателната станция за отпадъчни води представлява инфраструктура със специално предназначение. В тази връзка беше отбелязано, че освен Propapier има само други двама потребители на съоръжението: канадският доставчик на фотоволтаична енергия 5N PV и доставчикът на електроенергия EnBW. Освен това не беше известно какъв дял от капацитета на пречиствателната станция се пада фактически на тези двама клиенти. Въз основа на наличната по това време на разследването информация за Комисията не беше възможно да оцени дали строителството на нова пречиствателна станция е необходимо само с оглед на тези две предприятия. Освен това един от тези двама други потребители, а именно експлоатираната от EnBW електроцентрала, имаше пряко участие в проекта на Propapier, тъй като тази електроцентрала доставя електричеството, необходимо за производствения процес на завода за хартия (13).
(34)
Ако Propapier използва фактически 90 % от капацитета на пречиствателната станция, както твърди жалбоподателят, то по мнение на Комисията възниква въпросът, дали този факт сам по себе си вече не е доказателство за това, че съоръжението е предназначено само или най-малкото предимно за ползване от Propapier (а с това и със специално предназначение за Propapier). Следователно аргументът на Германия, че в бъдеще пречиствателната станция ще се използва и от други потребители, трябваше да бъде проучен по-обстойно.
(35)
Освен това беше отбелязано, че трябва да се вземе под внимание колко инвеститори най-много могат да се установят в промишлената зона на канала Oder-Spree и какви капацитети на съоръжението средно биха използвали те. В тази връзка Германия беше поканена да предостави подробна информация относно общата концепция за развитието на промишлената зона и за оставащите капацитети на пречиствателната станция, които биха могли да се причислят към потенциалните потребители. Също така Германия трябваше да представи и допълнителна информация относно техническата осъществимост на модулния подход при строителството на пречиствателната станция за отпадъчни води (14).
(36)
Както вече беше посочено, Комисията стигна до предварителното заключение, че мерките за инфраструктурните проекти, в случай че се окажат избирателни, биха съставлявали част от инвестиционния проект на Propapier, така че би трябвало да отговарят на изискванията на Насоките за национална регионална помощ, и по-специално на разпоредбите относно интензитета на помощта и стимулиращия ефект.
3.2. НАМАЛЕНИ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕТО НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ
(37)
Също както и при мярката за изграждането на пречиствателната станция Германия беше на мнение, че ако таксата, която следва да заплаща Propapier, съдържа елементи на помощ, то тук става дума за вече съществуваща помощ. Според Германия решението на Комисията по дело N 644e/02, с което беше одобрена схемата СП, се простира и върху косвените ефекти от схемата.
(38)
В решението си за откриване на процедурата Комисията стигна до заключението, че възможната помощ под формата на намалени такси за ползване не се обхваща от решение N 644e/02 и че тук, доколкото таксата би могла да се класифицира като помощ, би ставало дума за нова помощ.
(39)
При преценката на въпроса, дали таксите предоставят икономическо предимство на Propapier, в решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение дали събираните от TAZV такси отразяват пълния размер на разходите и дали частен инвеститор би определил същия размер на таксите.
(40)
Комисията е на мнение, че заплащаната от Propapier такса не възстановява в пълен размер разходите за пречистване на отпадъчните води, тъй като Германия сама призна, че тези такси възстановяват само 20 % от включените в калкулацията лихви за вложения собствен капитал, тъй като субсидията в размер на 80 %, която общината е получила от други държавни източници за изграждането на съоръжението, не би трябвало да се взема предвид при определянето на включените в калкулацията лихви. В тази връзка в решението си за откриване на процедурата Комисията отбеляза най-напред, че както Директива 2000/60/ЕО („Рамкова директива на ЕС за водите“) (15), така и KAG Brandenburg предписват, че таксите за ползването на пречиствателна станция за отпадъчни води трябва да възстановяват всички разходи (16). При това в решението за откриване на процедурата се препраща към делата InfraLeuna (17) и Kimberly-Clark/Scott (18), в които Комисията е на мнение, че таксите в размер на пълните разходи отговарят на разходите, които стандартно понася дадено предприятие.
(41)
Жалбоподателят изрази мнение, че за определяне на предимството трябва да се сравнят размерът на фактически заплащаните от Propapier такси и размерът на таксите, които би събирал частен инвеститор на мястото на TAZV.
(42)
Германия предложи заплащаните от Propapier такси да се сравнят с установените за сектора средни тарифи и посочи изследване, съгласно което средната тарифа се движи между 0,24 евро и 1 евро на кубичен метър (19).
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване на процедурата, че принципът на частния инвеститор изглежда приложим в конкретния случай. Все пак тя изрази съмнения дали с прилагането на подобна референтна стойност може да се изключи наличието на държавна помощ, още повече ако данните са очевидно изопачени. Дори ако в други общини посочените такси отразяват пълните разходи, поради различните местни условия са налице различни тарифи, които биха оправдали различен размер на тарифата на частен инвеститор. По тази причина в решението за откриване на процедурата Комисията изрази съмнение, че наличието на предимство за Propapier може да бъде изключено въз основа на тези данни.
(44)
Както е посочено в съображение 26, Комисията, доколкото мярката представлява фактически нова помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, се съмнява в нейната съвместимост с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Ако се окаже, че таксата представлява регионална оперативна помощ, то биха възникнали съмнения относно нейната съвместимост с вътрешния пазар, тъй като тази помощ нито е ограничена във времето, нито намалява във времето, нито е насочена към компенсиране на определени (недоказани) недостатъци на региона.
4. МНЕНИЯ НА ГЕРМАНИЯ И НА ТРЕТИ ЛИЦА ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
4.1. ПРИ ФИНАНСИРАНИТЕ ОТ ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ СТАВА ЛИ ДУМА ЗА ИНФРАСТРУКТУРА СЪС СПЕЦИАЛНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ ЗА PROPAPIER?
4.1.1. Паркинг
Мнение на жалбоподателя
(45)
В решението си за откриване на процедурата Комисията не призна посочения от жалбоподателя брой на паркоместата. Според жалбоподателя предоставената информация (паркоместа за 186 леки и 71 товарни автомобила) произхожда от възложения от град Eisenhüttenstadt предварителен градоустройствен план.
(46)
Според жалбоподателя първоначалните строителни планове на Propapier не предвиждат строителството на частен паркинг, а дори и Propapier да построи свой собствен паркинг, така нареченият обществен паркинг все пак ще бъде от полза предимно за Propapier: табела указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата и за завода за хартия. Освен това паркингът е в непосредствена близост до завода на Propapier (достига до границите на завода за хартия и граничи с електроцентралата, която първоначално е била част от проекта на Propapier). Паркингът не предлага зони за почивка, които по правило би трябвало да се очакват от подобен обществен паркинг.
(47)
Жалбоподателят твърди, че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да се използва за целите на друга градска промишленост и да доведе до това градът да може да закрие паркоместа за товарни автомобили в своя център.
Мнение на Германия
(48)
Според Германия паркингът не предоставя избирателно предимство на Propapier. Той е общодостъпен и обслужва не само промишлената зона на канала Oder-Spree. Също така Propapier разполага със собствени паркоместа (213 за леки и 27 за товарни автомобили) и вече е било издадено разрешение за строеж на допълнителни паркоместа за 120 леки автомобила.
(49)
Германия възразява срещу изразеното от жалбоподателя мнение, че паркингът облагодетелства предимно Propapier и че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да може да обслужва други индустриални обекти на град Eisenhüttenstadt.
(50)
Според Германия споменатата от жалбоподателя табела, която указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата, е от временен тип и се дължи на строителни работи в електроцентралата. Тези работи са приключили в края на март 2011 г. Табела към подстъпа за паркинга е била поставена на новата улица, като табелата не се отнася за определено предприятие или съоръжение.
4.1.2. Улица
Мнение на жалбоподателя
(51)
Жалбоподателят възразява срещу изложението на Германия, че новата улица ще свързва промишлената зона с национален път B 112; според жалбоподателя улицата свършва няколко метра зад завода за хартия, без да е видно намерение тя да бъде продължена; ако все пак бъде продължена, тя няма да обслужва други предприятия, тъй като в частта на удължението няма установено предприятие.
(52)
По тази причина жалбоподателят е на мнение, че паркингът и улицата предоставят на Propapier избирателно предимство и са със специално предназначение за ползване от Propapier.
Мнение на Германия
(53)
Според Германия новата улица ще свърже съществуващата промишлена зона на канала Oder-Spree и нейните разширения на север с национален път B 112. Тя ще облекчи трафика и ще намали замърсяването на въздуха в центъра на Eisenhüttenstadt, като предостави възможност на товарните автомобили да избягват центъра на града, и ще съкрати времето за придвижване на промишления и търговския транспорт до Франкфурт на Одер с минимум 1/3. Тя е част от общото развитие на планираната още през 1993 г. промишлена зона и предлага на предприятията във Франкфурт по-добър достъп до вътрешното пристанище на Eisenhüttenstadt. Германия твърди, че улицата вече е била планирана в програмата за Одер на правителството на провинцията.
(54)
Тя ще предложи допълнителни възможности за развитие на промишлената зона ArcelorMittal и други промишлени зони. Предвидено е било строителството на улицата да протече на два етапа; след известно забавяне по технически причини последната част е била завършена в края на 2013 г.
4.1.3. Разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree
(55)
През 2008 г. Eisenhüttenstadt разшири промишлената зона на канала Oder-Spree, за да привлече предприятия. Според Германия работите по разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree са в рамките на необходимата редовна поддръжка на водния път, който е част от трансевропейските мрежи (ТЕМ). От 2003 г. насам се извършва преустройство на шлюзовете по цялата дължина на канала (понастоящем шлюзът Kersdorf, новото изграждане на шлюза Fürstenwalde е било отложено). Германия пояснява, че това няма връзка с установяването на Propapier и че не би предоставило избирателно предимство за Propapier.
4.1.4. При пречиствателната станция за отпадъчни води става ли дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier?
Мнение на жалбоподателя
(56)
Жалбоподателят пояснява, че помощта не би могла да попадне в схемата, която според решението по дело N 644e/02 не представлява помощ, защото срокът на действие на споменатата схема е изтекъл в края на 2006 г. и следователно схемата не е била в сила към момента на предоставянето на инвестиционната помощ за строителството на пречиствателната станция на TAZV.
(57)
Жалбоподателят твърди също, че схемата не би била приложима и поради факта, че пречиствателната станция за отпадъчни води не предоставя обществена услуга, а е била изградена единствено за приоритетно ползване от Propapier.
(58)
Според жалбоподателя хартиената индустрия - също и в Германия - по правило разполага със собствени пречиствателни станции за отпадъчни води за заводи за рециклирана хартия, така че аргументът на Германия, че предприятията са задължени да се свързват към обществената канализация, не е основателен.
(59)
Според жалбоподателя пречиствателната станция за отпадъчни води не е част от обща концепция за икономическо планиране за промишлената зона, която да се простира върху всички потенциални инвеститори, а е била разработена и представена още през 2007 г., едновременно със завода за хартия на Propapier и електроцентралата. Предложението на Eisenhüttenstadt за решение относно развитието на промишлената зона от 7 ноември 2007 г. се отнася само до двама или трима инвеститори. Жалбоподателят твърди, че Eisenhüttenstadt рекламира промишлената зона едва от 2010 г. и посочва, че градът е започнал да търси други инвеститори едва във връзка с жалбата на Smurfit Kappa.
(60)
По мнение на жалбоподателя, от строителните особености на пречиствателната станция на TAZV произтича еднозначно, че е била точно съобразена с потребностите на Propapier. Техническите характеристики на пречиствателните станции за отпадъчни води са специфично определени за сектора. Съоръженията за пречистване на вода за заводи за рециклирана хартия включват по правило една стъпало за анаеробно пречистване и едно стъпало за аеробно пречистване, докато стандартните градски канализационни системи често разполагат само със стъпало за аеробно пречистване. Обстоятелството, че пречиствателната станция на TAZV разполага и с двете стъпала, е допълнителен аргумент за това, че тя не обслужва обществени интереси, а представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier.
(61)
По мнение на жалбоподателя е много малко вероятно при планирането на съоръжението да са били взети предвид потребности от капацитет, различни от тези на завода за хартия на Propapier (и допълващата го електроцентрала, която сега е собственост на EnBW). Жалбоподателят твърди, че EnBW не е независим потребител, защото инвестицията в електроцентралата е тясно свързана с проекта на завода за хартия и не би била осъществена без завода на Propapier.
(62)
Жалбоподателят отбелязва, че другият установен в промишлената зона инвеститор, 5N PV, използва съвсем малък процент от наличния капацитет на пречиствателната станция на TAZV и че неговите потребности от пречистване на отпадъчни води биха могли да бъдат покрити от вече наличната пречиствателна станция за отпадъчни води. Тъй като 5N PV е започнало дейността си още през май 2008 г., т. е. две години преди пускането в експлоатация на новата пречиствателна станция на TAZV, първоначално то е използвало съществуващата пречиствателна станция за отпадъчни води.
(63)
Жалбоподателят посочва, че не са налични прогнози за очакваните потребности от пречистване на отпадъчни води на потенциални други инвеститори и че няма информация за това дали и кога ще бъдат на разположение тези допълнителни капацитети. Понастоящем във всички случаи няма свободни капацитети. По-нататък жалбоподателят се позовава на статия в пресата (Märkische Oderzeitung от 3 февруари 2011 г.), в която се съобщава за техническа неизправност в биобасейн и се отбелязва, че всички налични басейни ще са необходими за настоящите индустриални потребители.
(64)
По мнение на жалбоподателя Германия е потвърдила непряко, че друго предприятие няма да използва съоръжението за пречистване на отпадъчни води, когато заяви, че таксите за новата пречиствателна станция на TAZV ще бъдат по-ниски от тези за съществуващата пречиствателна станция, защото при новото съоръжение няма да има необходимост от скъпа канализационна система между отделните потребители (и по този начин потвърди, че няма да се добавят нови потребители).
(65)
Според жалбоподателя от данните на TAZV е видно, че Propapier ползва минимум 90 % от дневния капацитет на станцията.
(66)
Жалбоподателят разяснява, че декларираната от Германия модулна конструкция на пречиствателната станция има чисто теоретичен характер и не води до икономии от мащаба, тъй като вторият модул струва 80 % до 90 % процента от първия. Относително високите разходи за добавянето на модули говорят за това, че първоначалната инвестиция от 42 милиона евро е от полза на първо място за Propapier като избирателна мярка.
(67)
Според жалбоподателя, въз основа на обстоятелството, че новата пречиствателна станция на TAZV се намира в непосредствена близост до съоръжението на Propapier, до електроцентралата и до завода за хартия, Propapier може да използва повторно биогаза, който се образува при анаеробната обработка на отпадъчните води на предприятието.
(68)
Въз основа на горепосоченото жалбоподателят стига до заключението, че пречиствателната станция на TAZV представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier и че публичното финансиране на изграждането на пречиствателната станция за отпадъчни води е инвестиционна помощ за Propapier. По мнение на жалбоподателя Комисията следва да провери дали тези мерки във връзка с предоставената за завода за хартия на Propapier регионална инвестиционна помощ (дело за държавна помощ SA.23827) отговарят на всички условия на Насоките за регионална помощ.
Мнение на Германия
(69)
Мерките, предоставени в рамките на схемата без елементи на помощ N 644e/02, не представляват помощ.
Обществената инфраструктура е на разположение на всички при еднакви условия
(70)
Германия твърди, че пречиствателната станция за отпадъчни води не е била със специално предназначение за Propapier: тук се касае за обществена структура, която попада в областта на безопасността и служи на защитата на околната среда и на населението от заболявания. Всички предприятия, които понастоящем се намират в промишлената зона на канала Oder-Spree или ще се установят там в бъдеще, имат правото да се свържат към обществената пречиствателна станция за отпадъчни води и да я използват при равни условия. Таксите биха се калкулирали въз основа на същите предписани от закона принципи. В Германия пречистването на отпадъчните води е в рамките на компетентността на общините, като е налице задължение за свързване и ползване на услугата. Потребителите нямат възможността да избират доставчик на услугата, различен от този за общината.
(71)
Германия отхвърля твърдението на жалбоподателя, че по правило заводите за хартия разполагат със собствени системи за пречистване на отпадъчните води и не са задължени да се свързват към градските канализационни системи, като отбелязва също, че предприятието Propapier е задължено от закона (20) да се свърже към и да използва пречиствателната станция на TAZV. Изключенията от това задължение за свързване са силно ограничени (само ако свързването е невъзможно или нереалистично). Налице е много малко общодостъпна информация относно пречистването на отпадъчните води на производителите на хартия, но тя показва, че много заводи за хартия са свързани към пречиствателни станции за градски отпадъчни води.
Инфраструктурата не е била изградена единствено за Propapier
(72)
Германия не е съгласна с твърдението на жалбоподателя, че пречиствателната станция на TAZV е съобразена с техническите потребности на Papapier: двустепенното пречистване на отпадъчни води не е типично за хартиената индустрия, а се среща в множество различни браншове и много от пречиствателните станции за градски отпадъчни води прилагат двустепенно пречистване. Техническите характеристики на пречиствателната станция на TAZV (двустепенен биологичен процес) са базирани на актуалните технически стандарти, при което е взето предвид, че съществена част от отпадъчните води ще е силно замърсена. Германия признава, че пречиствателните станции за градски отпадъчни води, които обработват само отпадъчни води от санитарни съоръжения или леко замърсени води, по правило нямат обособено стъпало за предварителна обработка, но акцентира, че двустепенното пречистване е характерно при съоръженията, обработващи индустриални отпадъчни води. Германия представи списък с 18 завода за хартия в страната, които произвеждат рециклирана хартия и са свързани към пречиствателни станции за градски отпадъчни води, и отбелязва, че в хартиения сектор се срещат и двата вида пречиствателни станции за градски отпадъчни води (едностепенна и двустепенна).
(73)
Според Германия пречиствателната станция за отпадъчни води е част от пакет от общи инфраструктурни мерки, проведени с цел развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Никоя от тези мерки не е със специално предназначение за конкретно предприятие. Решения относно изграждане на съоръжението, свързване към съоръжението и използване на съоръжението не се вземат по преценка на Propapier или потенциални потребители.
(74)
Германия отхвърля представената информация, че пречиствателната станция на TAZV е била построена специално за Propapier. Властите посочват, че строителството е било планирано в рамките на други потенциални инвестиции през периода 2004-2006 г., много преди установяването на Propapier в промишлената зона.
(75)
Германия твърди, че наличният капацитет на инфраструктурата за пречистване на отпадъчни води е ограничен извън рамките на промишлената зона и че остатъчният капацитет би бил достатъчен за задоволяване потребностите само на един допълнителен (по-малък) инвеститор; Германия потвърждава, че първоначално предприятието 5N PV фактически е било свързано към наличната пречиствателна станция.
(76)
Обстоятелството, че установяването на Propapier в промишлената зона е дало стимул за започване изграждането на отдавна планираната пречиствателна станция за отпадъчни води, според Германия не може да се разглежда като избирателно предимство за Propapier. Германия се позовава на заключенията на генералния адвокат Van Gerven, който в рамките на делото C-255/91 (Matra/Комисия) (21) потвърди, че е неизбежно първоначално инфраструктурата да се използва преди всичко от първото предприятие, което се е установило в новосъздадената промишлена зона. Това обаче ще се промени, когато развитието на региона поеме в очакваната посока.
(77)
Германия посочва, че и трите предприятия, които понастоящем са се установили в промишлената зона на канала Oder-Spree, т. е. Propapier, 5N PV и електроцентралата EnBW, са свързани към пречиствателната станция за отпадъчни води и я използват. По-нататък Германия пояснява, че в различни моменти е вземано предвид установяването и на други предприятия (една или две инсталации за алтернативно гориво, фотоволтаичен завод за стъкло, инвестиционни предложения от няколко инвеститори в различни сектори и оглед на мястото от няколко потенциални инвеститори), но че по-нататъшното развитие на промишлената зона, в частност с оглед на кризата, която засегна особено силно районите в по-неблагоприятно положение, ще отнеме време.
Капацитет към момента
(78)
Германия отхвърля твърденията на жалбоподателя, според които тя не е посочила капацитета отпадъчни води за потребителите на пречиствателната станция на TAZV, Propapier използва минимум 90 % от наличния капацитет и не е налице свободен капацитет.
(79)
Според Германия пречиствателната станция на TAZV, в състоянието си към настоящия момент, разполага с капацитет за потенциални нови инвеститори. Тримата настоящи потребители използват общо капацитет от [ 500] (22) м3/ч, а максималният капацитет на пречиствателната станция на TAZV е 638 м3/ч. Следователно общият използван капацитет е около [60-80] % и е налице свободен капацитет от близо [150-250] m3/h. Използваният от Propapier среден капацитет възлиза на [300-500] м3/ч, а максималният е [400-500] m3/h. Така Propapier използва средно [ 70] % и максимум [ 70] % от общия капацитет на пречиствателната станция на TAZV.
Модулна конструкция на пречиствателната станция на TAZV
(80)
Германия твърди, че пречиствателната станция на TAZV е проектирана още отначало за модулно разширяване в хода на поетапното развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Модулното проектиране на съоръжението е видно от Кратко описание на TAZV 2007, в което се говори за потенциално силно замърсени води от хартиената индустрия, производството на биоетанол и други промишлени отрасли.
(81)
Германия твърди, че още на сегашния етап на разработване централни компоненти на пречиствателната станция са проектирани за максимален капацитет при евентуално разширяване. Така например номиналният вътрешен диаметър на дългия 5 km тръбопровод за изхвърляне от тръбопровода за пречистени отпадъчни води към река Одер е над три пъти по-голям от необходимото на сегашния етап на разработване (може да поеме обем от 1 945 m3/h, докато пиковият отток понастоящем е само 638 m3/h), а TAZV разполага с опцията да увеличи площта на пречиствателната станция за отпадъчни води с прилежащ парцел с площ 3,3 ha. След подобно модулно разширяване потенциалните потребители също ще имат равен достъп до пречиствателната станция за отпадъчни води.
(82)
По тази причина Германия твърди, че високият понастоящем дял на Propapier в общия капацитет на пречиствателната станция за отпадъчни води не обосновава избирателно предимство, а е само моментна оценка на ситуацията, тъй като инфраструктурата е проектирана така, че - чрез модулно разширяване - да може да поеме и други потребители при същите условия. Това ще отнеме време, защото пречиствателната станция за отпадъчни води е част от обща икономическа концепция за местността, която обхваща няколко зони за разширяване на различни етапи. Ситуацията към момента със само трима установени инвеститори е преходен период на осъществяващото се от 1994 г. развитие на индустриалните зони в тази местност. Близо половината от промишлената зона на канала Oder-Spree (35 ha) все още е на разположение за други инвеститори. През 2011 г. Германия оцени, че тази площ ще се заеме в рамките на 5 години, и добавя, че допълнително разширяване тогава ще бъде възможно и в останалите зони „Североизток“ (40 ha) и „Север“ (160 ha).
(83)
Германия отхвърля мнението на жалбоподателя, че модулната конструкция на пречиствателната станция на TAZV няма да доведе до икономии от мащаба. Германските власти посочват, че модулното разширяване на пречиствателната станция на TAZV може да се осъществи на три етапа, а именно при съществено по-малки разходи за добавен m3 капацитет, отколкото при първоначалната инвестиция:
-
Етап 1 (повишаване на капацитета с 33 %, допълнително количество отпадъчни води от 213 m3) би могъл да се реализира в рамките на няколко месеца и би струвал от 1,2 до 1,5 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 19 ha,
-
Етап 2 (повишаване на капацитета с 69 %, допълнително количество отпадъчни води от 426 m3) би могъл да се реализира в рамките на няколко месеца и би струвал от 5,3 до 5,6 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 38 ha,
-
Етап 3 (разширяване върху прилежаща земя; повишаване на капацитета със 100 %, допълнително количество отпадъчни води от 638 m3) би струвало от 17 до 18 милиона евро при допълнителна промишлена зона от около 57 ha. Повишаването на капацитета със 100 % би наложило упражняване на опция върху прилежащия парцел и би струвало до 18 милиона евро.
(84)
Германия твърди, че модулната конструкция на пречиствателната станция за отпадъчни води съответства на предписанието за ефикасно и икономично използване на ресурсите и може да се види в рамките на предходното прекомерно оразмеряване на пречиствателните станции за отпадъчни води в новите федерални провинции. Санкционирането на подобно модулно оразмеряване като избирателно предимство би подтикнало към икономически неизгодно прекомерно оразмеряване на инфраструктури още от самото начало. Освен това таксите не биха възстановили разходите за подобно прекомерно оразмеряване.
(85)
Оценяването на настоящото ограничение на пречиствателната станция като избирателно предимство би било стимул за икономически неизгодно прекомерно оразмеряване на инфраструктурата.
(86)
По мнение на Германия цитираната от жалбоподателя статия в пресата (сравни съображение 63) е неуместна. Според властите създаването на допълнителен неизползван басейн само за случаите на технически инциденти би попречило на изпълнението на наложените в рамките на Gemeinschaftsaufgabe правила за икономично и ефикасно планиране.
(87)
Според жалбоподателя потребителите на новата пречиствателна станция на TAZV заплащат по-ниски такси в сравнение с тези на съществуващата пречиствателна станция за градски отпадъчни води, защото при новото съоръжение не е необходима обширна тръбопроводна система, която да свързва всички потребители помежду им. Германия отхвърля заключението на жалбоподателя, че по тази причина други потребители не могат да бъдат присъединявани към пречиствателната станция. Според Германия други търговски потребители могат да бъдат свързани безпроблемно, като ограничението е обусловено на първо място от размера на тръбата, която отвежда пречистените води в река Одер.
(88)
Германия отхвърля представената от жалбоподателя информация, че Propapier може да използва произвеждания от пречиствателната станция на TAZV биогаз. Потребителите на пречиствателната станция за отпадъчни води нямат възможност да използват биогаза. TAZV използва биогаза в собствената си 3-мегаватова електроцентрала.
(89)
Германия отхвърля твърдението, че рекламирането на промишлената зона пред други инвеститори е започнало едва след жалбата на Smurfit Kappa: още през 1998 г. Eisenhüttenstadt възложи на инвеститора Center Ostbrandenburg маркетинга на промишлени и търговски площи, наред с другото и в промишлената зона на канала Oder-Spree. Проектна документация за промишлената зона на канала Oder-Spree е налице от 1995 г.
(90)
Германия заключава, че пречиствателната станция на TAZV не представлява инфраструктура със специално предназначение за Propapier.
(91)
Освен това Германия заключава, че инфраструктурните мерки в разширената промишлена зона на канала Oder-Spree (строителство и привеждане в готовност на пречиствателната станция за отпадъчни води и останалите строителни мерки - паркинг, улица, удълбочаване/разширяване на канала) са общи мерки за развитие, които не предоставят избирателно предимство на Propapier и не са запазени за ползване от Propapier. Според Германия обстоятелството, че понастоящем инфраструктурата се използва само от няколко първоначално установили се в района потребители, е присъщо на перспективата за развитие като преходен период.
4.2. НАЛИЦЕ ЛИ Е ПРЕДИМСТВО ЗА PROPAPIER ВСЛЕДСТВИЕ НА НАМАЛЕНИТЕ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ?
Мнение на жалбоподателя
(92)
Жалбоподателят е съгласен с изразената от Комисията в решението за откриване на процедурата позиция (сравни съображение 63 от решението за откриване на процедурата и съображение 38 от настоящото решение), че решението по делото N 644e/02 не покрива таксите за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води. Следователно таксите би трябвало да отразяват общите разходи за ползването. Обстоятелството, че изчисляването на таксите се базира на Закона за местните такси (KAG), не оправдава по-ниски такси и произтичащото предимство за Propapier.
(93)
Жалбоподателят твърди, че пречиствателната станция за отпадъчни води не предоставя обществена услуга, а е била изградена единствено за първостепенното ползване от Propapier.
(94)
Според жалбоподателя и трите предложени от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата метода (метод на пълните разходи, цена на частен инвеститор, референтна цена) показват, че със събираните такси се предоставя предимство на Propapier.
Метод на пълните разходи
(95)
Жалбоподателят твърди, че не само член 9 от Рамковата директива на ЕС за водите, а също и фактът, че повечето заводи за рециклирана хартия разполагат със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, говорят в полза на изчисляването на пълните разходи. Заплащаната от Propapier такса възстановява само 20 % от включените в калкулацията лихви за вложения собствен капитал и не отчита дела на собствения капитал, който се пада на 80-процентното публично участие в разходите по изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води.
Цена на частен доставчик (тест на частния инвеститор)
(96)
Според жалбоподателя частен оператор или собственик на завод за хартия желае да покрие минимум всички разходи, така че този метод съвпада с горепосочения метод на пълните разходи.
Референтна цена
(97)
Жалбоподателят е съгласен с изразеното от Комисията в решението за откриване на процедурата мнение, че наличието на държавни помощи вероятно не може да се изключи чрез използването на референтни цени. Единствено сравняването на заводи за хартия, които използват градски канализационни системи, не е представително, защото повечето заводи за хартия разполагат със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води.
(98)
Жалбоподателят твърди, че Германия е представила само много избирателна информация за заплащаните от останалите заводи за хартия канализационни такси (научно изследване, сравнение между тарифите в промишлена зона Spreetal/Schwarze Pumpe и остаряло решение от 1990 г.) и че тези примери не могат да бъдат основание за изчисляване на референтна цена и затова, защото таксите зависят от субсидии и инвестиционни разходи и законодателството може да се различава в различните местности. Жалбоподателят прави сравнение със собствената си пречиствателна станция, която ползва градската канализационна система в (поверителна информация), и изчислява, че Propapier, при отчитане на инвестиция в строителство в размер на 42 милиона евро (като в Eisenhüttenstadt), би трябвало да заплаща 4 EUR/m3, което е далеч над понастоящем заплащаната от Propapier такса.
(99)
Жалбоподателят твърди, че цитираната от Германия статия е публикувана през 2004 г. и се позовава на публикувано през 2002 г. научно изследване, което се базира на данни от 2000/2001 г. В тази връзка той препраща към приложение 6 към писменото изложение на Германия от 30 януари 2009 г., което включва статия на онлайн източника „Das Papier 2004-T174“ (23). Според жалбоподателя научното изследване касае само седем анонимни завода за хартия и не става ясно дали те използват собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, или са свързани към градската канализация и дали взетите предвид разходи включват само оперативните разходи (без капиталови, респ. други неоперативни разходи). Ако изследването сравнява само заводи за хартия със собствена пречиствателна станция за отпадъчни води, капиталовите разходи би трябвало да се вземат предвид.
Мнение на Германия
(100)
Германия поддържа становището си, че евентуално предимство, произтичащо от таксите за ползването на пречиствателната станция на TAZV, не би представлявало държавна помощ, защото според Германия решението на Комисията по делото N 644e/02 покрива и косвените последици от схемата СП, т.е. таксите. Германия твърди още, че мярката, която в дело N 644e/02 е обявена като невключваща елементи на помощ, не би могла да представлява държавна помощ на ниво потребител. Германия твърди още, че по въпроса, дали помощта за оператор на инфраструктура може да бъде предадена на потребителя на дадена инфраструктура, Комисията е променила позицията си едва след решението на съда по делото Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Германия признава, че към момента на предоставянето на инвестиционната помощ за TAZV срокът на решението по делото N 644e/02 е бил изтекъл. Германските власти обаче изтъкват, че съответното законодателство, залегнало в основата на решението по делото N 644e/02, е съответствало на това, въз основа на което е била предоставена мярката за TAZV. Правното основание е било само актуализирано, но при това съдържанието му е останало непроменено. Ето защо Германия твърди, че само актуализирането на дадено правно основание не поражда автоматично класифициране като държавна помощ.
(102)
Германия акцентира, че изчисляването на разходите е прозрачно и заложено в закона.
Без икономическо предимство за Propapier
(103)
Германия взема отношение относно трите възможности за определяне на таксата за дадено предприятие, което ползва услуги по пречистването на отпадъчни води (съображение 68 от решението за откриване на процедурата): метод на пълните разходи, цена на частен инвеститор, референтна цена.
При прилагане на метода на пълните разходи не произтича предимство
(104)
Германия възразява на твърдението, че заплащаната от Propapier такса не възстановява пълните разходи. Изчисляването на разходите е продиктувано от закона (и по принцип трябва да възстановява разходите, с изключение на факта, че субсидии от трети лица не се вземат под внимание при изчисляването на включените в калкулацията лихви (25)). Според законовите разпоредби разходите трябва да бъдат покрити, но не и надвишени. Всички възникнали за TAZV разходи са покрити, включително лихвите върху дела на TAZV в инвестирания капитал. Изчисляването на фиктивни лихви върху субсидии от държавата не е оправдано, тъй като тези разходи не са възникнали за TAZV.
(105)
На Propapier не се предоставя избирателно предимство, защото таксите са еднакви за всички потребители на новата пречиствателна станция.
(106)
Дали таксите биха били по-високи без предоставените в рамките на схемата СП субсидии за изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води, зависи от множество фактори, като например наличието на други финансови ресурси.
(107)
Властите не са задължени нито въз основа на принципа „замърсителят плаща“, нито въз основа на Рамковата директива на ЕС за водите да вземат предвид субсидии при изчисляването на лихвите върху вложения капитал. Рамковата директива на ЕС за водите предписва, че разходите за водни услуги трябва да бъдат покрити, но предоставя на държавите членки свобода на действие при прилагането ѝ В конкретния случай всички разходи на TAZV (за водната услуга) са покрити. Принципът „замърсителят плаща“ не важи абсолютно, но трябва да бъде „взет предвид“. В този случай той е отчетен чрез включването на всички разходи на TAZV в калкулацията.
(108)
В Рамковата директива на ЕС за водите се говори за „адекватен“ принос. Германия посочва, че платените от Propapier такси са сравнително високи, съпоставено с други области на Германия или с Европейския съюз. Освен това германските власти отбелязват, че според Рамковата директива на ЕС за водите държавите членки могат да вземат предвид социалните, екологичните и икономическите последствия от възвръщаемостта, както и географските и климатичните условия на засегнатите области или област.
(109)
Германия твърди, че сравняване с делата Kimberly-Clark или InfraLeuna (вж. и съображение 70 от решението за откриване на процедурата) не е убедително. Предмет на делото Kimberly-Clark е преференциална тарифа за предприятие, въз основа на която е налице съмнение, че е възможно да не се възстановяват всички разходи. В конкретния случай се възстановяват всички разходи и тарифните условия са еднакви за всички потребители. Делото Kimberly-Clark касае промишлена зона, разработена в съответствие със специфичните потребности на едно-единствено предприятие, докато в този случай промишлената зона е разработена за няколко установили се там предприятия.
(110)
Предмет на решението по делото InfraLeuna е ценообразуването на частни предприятия във връзка с ползването на частни инфраструктури, докато настоящото дело се отнася до използването на градска инфраструктура и предписани от закона, а не пазарни такси. В конкретния случай потребителите са поели всички разходи, които се поемат стандартно от дадено дружество в областта на услугите по пречистване на отпадъчни води. На нелиберализиран пазар за пречистване на отпадъчни води разходните фактори, които следва да се отчитат, са определени в закона и са еднакви за всички предприятия (KAG Brandenburg).
(111)
Посочените в решението за откриване на процедурата решения по делата Wagner и Weida Leder (съображение 71 и бележка под линия 19) се отнасят до субсидии за изграждането на частни пречиствателни станции за отпадъчни води. В конкретния случай Propapier обаче не получава субсидии за доброволни частни инвестиции, а заплаща определените му от закона такси за ползване.
Тестът на пазарния инвеститор е неприложим
(112)
Германия е на мнение, че водата не е стандартна търговска стока. В Германия секторът по пречистване на отпадъчни води е разпределен между регионални монополи на местни обществени предприятия за пречистване на отпадъчни води. Ето защо в Германия пречистването на отпадъчните води не е икономическа дейност, а задължение на общините. TAZV действа като държавен орган, а не като предприятие, чието поведение може да бъде проверено с теста на пазарния инвеститор. В Германия е налице задължение за свързване и ползване на услугата. Потребителите нямат възможността да избират доставчик на услугата, различен от този за общината. Таксите са предписани от закона, определят се от властите и не могат да превишават разходите.
(113)
В Германия секторът по пречистване на отпадъчни води е достъпен за частни предприятия само в ограничена степен. Те могат да сътрудничат при техническото изпълнение на законовите задължения за пречистване на отпадъчните води само въз основа на договори за управление или договори за предоставяне на услуги. Отговорността за изпълнение на задачата обаче остава за общината, която не е задължена от закона да обяви търг за договора. Освен това частни предприятия биха могли да изпълняват технически задачи (или по изключение да събират такси), но и в този случай таксите не могат да превишават разходите им. От страна на TAZV не имало възлагане на технически задачи на трети лица.
(114)
Тъй като таксите са предписани от закона и не могат да надвишават разходите за инфраструктурата, няма пазар, на който частни предприятия да могат да определят такси за пречистване на отпадъчни води с цел реализиране на печалба. Няма конкуренция между частни предприятия или между частни и публичноправни предприятия по отношение на крайни потребители.
(115)
Според Германия в подобен случай не е възможно поведението на оператора на услугите да се сравнява с това на частен инвеститор. Ето защо тестът на частния инвеститор е неприложим.
Референтни цени
(116)
С оглед на задължението за свързване към пречиствателната станция за отпадъчни води няма конкуренция, а следователно и пазарна цена, която да служи като бенчмарк за оценката на предимството.
(117)
Германия отхвърля представената от жалбоподателя информация, че само няколко завода за хартия използват градски канализационни системи и че по тази причина залагането само на данни от тези заводи за хартия като бенчмарк няма да е представително.
(118)
В становището си Германия уточнява, че Propapier не заплаща такса от 0,95 EUR/m3 (както е посочено в съображения 72 и 80 от решението за откриване на процедурата), а от 2010 г. внася такса от 1,18 EUR/m3. В сравнение с други места в Европейския съюз тази такса е сравнително висока и във всички случаи различна от обичайната. Съгласно проведена от Verband Deutscher Papierfabriken анкета сред 77 предприятия в областта на германската хартиена индустрия, които представят 68 % от сектора, през 2007 г. таксите са били средно 1,12 EUR/m3 (диапазон от 0,31 до 2,20 EUR/m3). Заплащаната от Propapier такса е в рамките на този диапазон и е над средното ниво съгласно тази извадка.
(119)
В следващи становища Германия информира Комисията, че през 2012 г. таксата е увеличена на 1,41 EUR/m3, за да покрие загубите в пусковия период на пречиствателната станция за отпадъчни води. През 2013 г., въз основа на икономии от енергийни разходи, таксата е определена на 1,39 EUR/m3 в съответствие с правното задължение таксите да възстановяват разходите, но да не ги надвишават. Също така Propapier трябва да обработва предварително отпадъчните води, преди да ги подаде към пречиствателната станция на TAZV. Разходите за предварителната обработка са близо […] EUR/m3, което прави общите разходи на Propapier за пречистване на отпадъчни води […] EUR/m3; в сравнение с това средните разходи в сектора (2010 г.) са 1,27 EUR/m3.
(120)
Германия твърди, че сравнението с плащаните от други производители на хартия в Европейския съюз такси е правилният бенчмарк за оценката, че не е налице икономическо предимство и че опасенията на Комисията относно подобно сравнение са неоснователни.
(121)
Според Германия при представените на Комисията примери става дума за средни цени на база пълни разходи. Германия твърди, че няма доказателства за това, че тези такси включват държавни помощи.
(122)
Германия твърди, че примерът Lenzing Lyocell (26) е основателен, дори и ако фактическият състав е отпреди десет години (Propapier заплаща повече от двойния размер на таксата, но таксите за пречистване на отпадъчни води не са се увеличили с повече от 100 % през последните 10 години).
Съществуваща помощ
(123)
Германия представя два аргумента за това, защо таксите, доколкото те представляват помощи, трябва да се разглеждат като съществуващи помощи по смисъла на член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(124)
Германия пояснява, че през 2003 г. в решението си по дело N 644e/02 Комисията е стигнала до заключението, че схемата СП не представлява държавна помощ за операторите на пречиствателни станции за отпадъчни води, доколкото операторът - като при TAZV - е Zweckverband. Комисията базира тази констатация на факта, че Zweckverband подлежи на общински надзор и предоставя услуга от общ икономически интерес. Както обаче Комисията сама отбеляза в съображение 57 от решението за откриване на процедурата, схемата, дори ако междувременно въз основа на развитието на вътрешния пазар представлява помощ, би трябвало съгласно член 1, буква б), подточка v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 да се класифицира като съществуваща помощ.
(125)
Както е посочено в съображение 100 от настоящото решение, според Германия решението по делото N 644e/02 включва и косвените ефекти от схемата Gemeinschaftsaufgabe, т. е. таксите. Таксите не изискват отделно уведомление, защото методът за изчисляването им е част от изпълнението на схемата.
(126)
С оглед на аргументацията, че при таксите става дума за съществуваща помощ, Германия изразява мнение, че тази съдържаща се в таксите помощ вече е била в сила преди влизането в сила на Договора за създаване на Европейската икономическа общност на 1 януари 1958 г. Съществуваща преди влизането в сила на договора за ЕИО помощ остава съществуваща помощ, дори и в случай на модификации на по-късен етап, доколкото се запазва „същността“ на оригиналната схема (27). Прецизирането на общо правило, действащо още преди 1 януари 1958 г., не представлява нова помощ, подлежаща на уведомяване (28).
(127)
Германия пояснява, че KAG са били налице преди влизането в сила на договора за ЕИО през 1958 г. и след това са продължили да се прилагат. Член 6, параграф 2 от действащия KAG Brandenburg, въз основа на факта, че Бранденбург попада в част от областта на някогашното Кралство Прусия, води началото си от KAG за Кралство Прусия от 14 юли 1893 г. (PrKAG) и Gemeindeabgabengesetz Bayern (BayGAG). Германия базира този аргумент на следните подаргументи:
а)
Тези закони са останали в сила и в периода от 1919 до 1933 г., както и от 1933 до 1945 г.
б)
Днешните KAG на старите федерални провинции водят началото си от PrKAG.
в)
KAG Brandenburg - без оглед на специалното положение на новите федерални провинции въз основа на разделението на Германия - е в историческа приемственост с PrKAG.
Подаргумент а):
(128)
В PrKAG вече е предвидена възможността за събиране на такси от общините за ползването на обществени инфраструктури. Gebührenabgabengesetz, който е в сила в Бавария от 1938 г. (и представлява основа за редица подобни закони в останалите южногермански федерални провинции), също предвижда тази възможност (29). Съгласно PrKAG по правило таксовите единици се определят така, че да бъдат възстановени разходите за управление и поддръжка на мероприятието, включително тези за олихвяване и изплащане на вложения капитал. Въпреки че таксите съгласно PrKAG трябва да възстановяват само разходите за олихвяване на вложения (за инфраструктурата) капитал, решения от следвоенния период относно PrKAG предполагат, че при действието на PrKAG не е предвидено олихвяване на субсидии от трети лица.
(129)
PrKAG, респ. съпоставими съществуващи закони на провинциите не са били отменени нито във Ваймарската република, нито след завземането на властта от нацистите. По този начин те са останали в сила и след 1918 г.
Подаргумент б):
(130)
След Втората световна война PrKAG продължава да е в сила като национално законодателство под Основния закон от 1949 г. (по-нататък „GG“), в съответствие със законите, които не му противоречат (член 123 GG), и чрез разпоредби, които позволяват на федералните провинции да приемат закони в определени области. Това показва ясно, че PrKAG е бил в сила в германските федерални провинции още преди влизането в сила на Договора за създаване на Европейската икономическа общност.
(131)
След създаването на Федерална република Германия през 1949 г. в някои западногермански провинции PrKAG се заменя постепенно от съответните закони за местните такси. Със замяната на PrKAG от тези закони на провинциите през 60-те и 70-те години на ХХ век схемата се прецизира и адаптира терминологично, при което същината на закона все пак се запазва. По-специално се запазва това, че върху субсидии от трети лица не могат да се калкулират лихви (30). Съгласно PrKAG олихвяването се извършва само за външния капитал. Съгласно законите на провинциите олихвяването се извършва върху собствения капитал; нито PrKAG, нито тези закони на провинциите обаче предвиждат включени в калкулацията лихви върху субсидии.
(132)
Ето защо Германия е на мнение, че днешните закони за местните такси на старите федерални провинции водят началото си от PrKAG. Според Германия в конкретния случай е особено важно да се разгледа KAG Nordrhein-Westfalen от 1969 г. (31), който е послужил като модел за KAG Brandenburg и е заменил PrKAG от 1906 г.; въпреки изискваната концептуална актуализация KAG Nordrhein-Westfalen съответства по съдържание на PrKAG (вж. съображение 128 от настоящото решение). Законите за местните такси на други федерални провинции (напр. Райнланд-Пфалц, Шлезвиг-Холщайн и Хесен) се основават на PrKAG и го заменят.
Подаргумент в):
(133)
Германия твърди, че с разделянето на Германия след Втората световна война KAG Brandenburg заема специално място. В годините след създаването на ГДР местното самоуправление със сферата му на влияние в Бранденбург и останалите източногермански провинции е отменено. Установяват се правила по смисъла на централизираното държавно управление. С местната конституция от 17 май 1990 г. (32) (приета от парламента на ГДР преди повторното обединение на 3 октомври 1990 г.) е възстановено местното самоуправление и е определено, че общините регламентират финансовото си управление на своя отговорност. За целта им е предоставено правото да събират възнаграждения и такси за комунални услуги.
(134)
KAG Brandenburg от 27 юни 1991 г. се основава на KAG Nordrhein-Westfalen и почти съвпада с него.
(135)
Въпреки междувременно различното развитие на правото в ГДР няма данни за различно третиране на законите за местните такси на източногерманските и западногерманските провинции. KAG Brandenburg продължава правната традиция на PrKAG и не попада в правната традиция на бившата ГДР. Няма и институционална приемственост между системата за пречистване на (отпадъчни) води на ГДР и настоящата система за пречистване на отпадъчни води на провинция Бранденбург. Местната конституция от 17 май 1990 г. постави основата за приемането на законите за местните такси в новите федерални провинции. Законите за местните такси на новите федерални провинции са свързани съдържателно със законите за местните такси на старите федерални провинции, които от своя страна водят началото си от PrKAG. Това е неизбежна последица от факта, че новите провинции на Федерална република Германия са се присъединили съгласно Основния закон (33). По-специално това става ясно от историческия произход на KAG Brandenburg. KAG Brandenburg попада в правната традиция на KAG Nordrhein-Westfalen и на PrKAG. Разделянето на Германия и прекъснатата вследствие на това правна традиция в източногерманските провинции не би могло да бъде недостатък с оглед на тълкуването на KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg е в историческа приемственост с PrKAG.
(137)
Германия твърди също, че принципът на еквивалентност и принципът за възвръщаемост са важали още преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г. Принципът на еквивалентност изисква дадена такса да не е в грубо несъответствие със стойността на заплащаната с нея обществена услуга. Това е компонент на заложения в Основния закон принцип на правовата държава. Принципът за възвръщаемостта следва непосредствено от PrKAG. Дори и ако този принцип не се спазва стриктно при всяко изчисляване на размера на таксите, то постъпленията от такси на дадена община не могат да надвишават значително нейните разходи.
Спазване на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на общия принцип за равно третиране
(138)
Германия твърди също така, че възстановяване на елементите на помощ, в случай че Комисията разглежда изчислените от Propapier такси като оперативна помощ, би нарушило принципа на защита на оправданите правни очаквания и общия принцип за равно третиране.
(139)
Принципът на защита на оправданите правни очаквания гласи, че 1) институция на Съюза трябва да е породила у получателя основателни очаквания и 2) предпазлив и съобразителен икономически оператор не може да е в състояние да предвиди приемането на мярка, която може да засегне неговите интереси.
(140)
Тъй като схемата СП (одобрена с решението по дело N 644e/02) не се разглежда като държавна помощ, е възможно Propapier да е имало основателно очакване, че не е налице държавна помощ в полза на предприятието. По-рано не е имало съмнения относно съвместимостта на тази схема с правото на Съюза, защото досега подобни схеми не са били разследвани от Европейската комисия.
(141)
Възстановяване на несъдържащия се в таксите елемент на помощ в случай на класифициране като оперативна помощ от страна на Комисията би нарушило и принципа за равно третиране, съгласно който сходните положения трябва да се третират по еднакъв начин. Подобно възстановяване би дало предимство на конкурентите на Propapier.
4.3. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНСКИТЕ СДРУЖЕНИЯ НА ОБЩИНИТЕ И НА СЪЮЗА НА ОБЩИНСКИТЕ ДРУЖЕСТВА (VKU)
(142)
Германските сдружения на общините и VKU приветстват мнението на Германия от 28 януари 2011 г., за което са сътрудничили. Те обръщат особено внимание на аргумента, че в Германия пречистването на отпадъчните води е неикономическа задача на общините. Общините поемат организацията и финансирането на тази дейност в рамките на задължението им за местно самоуправление в интерес на гражданите.
(143)
Германските сдружения на общините и VKU посочват, че член 6, параграф 2, изречение 5 от KAG Brandenburg, съгласно който таксите за ползването на пречиствателна станция за отпадъчни води трябва да възстановяват разходите, включените в калкулацията лихви и амортизациите, докато субсидиите не трябва да се вземат предвид при определянето на включените в калкулацията лихви за използвания собствен капитал, е в интерес на потребителите. Тъй като субсидиите от трети лица не представляват инвестиран от общините собствен капитал, потребителите не следва да заплащат на общините лихви върху тези субсидии.
5. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
(144)
Въпросните мерки могат да се класифицират като държавна помощ, ако са изпълнени следните предпоставки: i) мярката трябва да е финансирана от държавата или чрез използване на държавни ресурси, ii) в резултат от това трябва да е налице икономическо предимство за предприятието, iii) това предимство трябва да е избирателно, и iv) мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки. Държавна помощ е налице, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Още в решението за откриване на процедурата е безспорно, че всички въпросни мерки включват използването на държавни ресурси и че могат да нарушат конкуренцията и търговията на вътрешния пазар.
(146)
С оглед на възраженията Комисията отбелязва, че следва да се прави разлика между 1) предполагаема държавна помощ в полза на Propapier чрез инфраструктури със специално предназначение (изграждането на пречиствателна станция за отпадъчни води и определени други инфраструктури в разширения участък на промишлената зона, в който се намира новият завод на Propapier) и 2) предполагаема помощ за Propapier под формата на намалени такси за пречистване на отпадъчни води.
5.1. ПРИ ФИНАНСИРАНИТЕ ОТ ПУБЛИЧНИ СРЕДСТВА ИНФРАСТРУКТУРНИ ПРОЕКТИ СТАВА ДУМА ЗА ОБЩА ИНФРАСТРУКТУРА ИЛИ ЗА ИНФРАСТРУКТУРА СЪС СПЕЦИАЛНО ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ ЗА PROPAPIER?
(147)
В миналото Комисията считаше, че публичната администрация може да извършва на нейна територия дейности по териториалното устройство. В този смисъл тя може да финансира инфраструктури, които са от полза за цялото население. Освен това Комисията е на мнение, че не е от значение по каква причина се създават тези инфраструктури, доколкото това е от полза за обществеността. Ако обаче подобни инфраструктури са от полза само за дадено частно предприятие, то следва да поеме финансирането им. Това произтича от факта, че при държавни помощи Комисията разследва конкретното въздействие на мярката, а не преследваните цели. Ето защо в случая Комисията е на мнение, че трябва да се разследва кои инфраструктури служат на обществеността (включително на Propapier) и кои са от полза единствено за Propapier. Защото само последните би трябвало да се финансират от Propapier (34).
(148)
Комисията отбелязва, че паркингът, улицата и каналът Oder-Spree се експлоатират от предприятия по смисъла на законодателството на Европейския съюз в областта на конкуренцията, защото ползването им е безплатно. Ето защо в случая не става въпрос за държавни помощи в полза на собственика и оператора на тези структури.
5.1.1. Паркинг
(149)
Жалбоподателят твърди, че разположението на паркинга е неблагоприятно и прекалено отдалечено, за да се използва за целите на друга градска промишленост и да доведе до това, градът да може да закрие паркоместа за товарни автомобили в своя център. В действителност Германия не е доказала обратното; самият факт обаче, че даден паркинг е в непосредствена близост до предприятие, не означава автоматично, че е предназначен за това предприятие или че е от полза предимно за него. Споменатата от жалбоподателя табела (вж. съображение 46), която указва паркоместа за товарни автомобили за електроцентралата, е от временен тип и се дължи на строителни работи в електроцентралата, които са приключили в края на март 2011 г. Комисията отбелязва, че паркингът е със свободен достъп и за него е налице табела на обществената улица, която не насочва към определено предприятие. Дали паркингът предлага зони за почивка, не е от значение за класифицирането му като обща инфраструктура.
(150)
Германия представи достатъчни доказателства за това, че паркингът не е бил построен специално за Propapier, а е бил част от планираната обща икономическа концепция за промишлената зона. Също така Propapier разполага със собствени паркоместа за 27 товарни и 213 леки автомобила. Планират се и допълнителни паркоместа за 120 леки автомобила (разрешението за строеж вече е издадено). Още към момента на приемане на решението за откриване на процедурата Германия потвърди, че фирмените паркоместа на Propapier са достатъчни за паркиране на автомобилите на неговите служители, доставчици и посетители.
(151)
Въз основа на горните съображения Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че паркингът не е със специално предназначение за Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.2. Улица
(152)
При улицата става дума за обществена улица. Тя е част от общата концепция за развитие на промишлената зона, която е била планирана още през 1993 г., много преди Propapier да реши да се установи там. Противно на информацията на жалбоподателя улицата не свършва няколко метра зад завода за хартия на Propapier, а свързва актуалната промишлена зона на канала Oder-Spree и нейните разширения на север с национален път B 112. Последният участък е бил завършен през 2013 г. Новата улица може да е от полза и за други предприятия, защото предлага нови възможности за разширяване на промишлената зона ArcelorMittal и други индустриални зони. Улицата може да съкрати времето на промишлеността и търговията за пътуване до Франкфурт (Одер) и предлага на предприятията във Франкфурт по-добър достъп до вътрешното пристанище на Eisenhüttenstadt.
(153)
Ето защо Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че улицата не е със специално предназначение за Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.3. Разширяване/удълбочаване на канала Oder-Spree
(154)
В своята жалба жалбоподателят твърди, че инфраструктурните мерки в рамките на разширяването и увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree са били предназначени единствено за Propapier и включват държавна помощ в полза на Propapier. През 2008 г. Eisenhüttenstadt разшири промишлената зона на канала Oder-Spree, за да привлече предприятия. От 2003 г. насам по цялата дължина на канала (който е част от трансевропейските мрежи (ТЕМ) се строят шлюзове. Няма данни обаче за причинно-следствена връзка между тези инфраструктурни мерки и установяването на Propapier или за предоставянето на избирателно предимство в полза на Propapier в рамките на тези мерки; също така Комисията е съгласна с Германия, че разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree е част от необходимите редовни мерки по поддръжката на канала.
(155)
Ето защо Комисията потвърждава предварителното си становище от решението за откриване на процедурата, че разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree не представлява избирателно предимство в полза на Propapier и не включва държавна помощ.
5.1.4. Пречиствателна станция за отпадъчни води
(156)
Комисията отбелязва, че капацитетът на съществуващата инфраструктура за пречистване на отпадъчни води извън разширената промишлена зона на канала Oder-Spree е ограничен. Остатъчният капацитет на съществуващата пречиствателна станция за отпадъчни води в Eisenhüttenstadt би могъл да покрие потребностите само на още един малък инвеститор, но не би бил достатъчен в случай на установяване на един по-голям или няколко по-малки нови инвеститори в промишлената зона.
(157)
Също така Комисията отбелязва, че пречиствателната станция на TAZV не е изградена единствено за Propapier. Строителството е било планирано за други потенциални инвеститори още през периода 2004-2006 г., много преди установяването на Propapier. Германия представи доказателства за това, че пречиствателната станция за отпадъчни води вече е била планирана в рамките на икономическото развитие на промишлената зона на канала Oder-Spree. Също така Германия представи доказателства за няколко рекламни кампании за привличане на инвеститори в разширения участък на промишлената зона на канала Oder-Spree, които обаче са протичали безуспешно досега, защото регионалните власти все още не са успели да привлекат допълнителни инвеститори (освен Propapier, EnBW и 5N PV).
(158)
Въпреки че пречиствателната станция за отпадъчни води - с нейното първо стъпало за анаеробно пречистване - е така оформена технически, че да може да обработва силно замърсени индустриални отпадъчни води, като тези при производителите на хартия за велпапе от отпадъчна хартия, такова първо стъпало за анаеробно пречистване би било от интерес и за други потребители, които произвеждат силно замърсени с органични вещества индустриални отпадъчни води, като предприятията от хранително-вкусовата промишленост. Освен това пречиствателните станции с първо стъпало за анаеробно пречистване на силно замърсени с органични вещества индустриални води предлагат и многобройни икономически и екологични предимства.
(159)
Дори и ако пречиствателната станция на TAZV с нейния сегашен капацитет покрива основно потребностите на Propapier, тя се използва - при същите условия - и от двете други предприятия, установили се в зоната. Модулната ѝ конструкция позволява разширяване с цел третиране на отпадъчни води и от други потребители. Дори и без модулно разширяване понастоящем е налице резервен капацитет от около [20-40] %, който може да се използва за отпадъчни води от други предприятия, при което актуалният общ капацитет би могъл да бъде увеличен двойно (вж. съображения от 80 до 84). Пречиствателната станция за отпадъчни води е отворена за всички потребители недискриминационно (новите инвеститори, които се установяват в промишлената зона, подлежат на задължение за свързване и ползване на услугата) и съоръжението може да третира отпадъчни води и от предприятия, които не са част от хартиената индустрия.
(160)
Според Комисията фактът, че понастоящем пречиствателната станция на TAZV се използва предимно (средно на [ 70] % и максимум до [ 70] %) от Propapier, не означава непременно, че тук става дума за инфраструктура със специално предназначение, тъй като във време на ограничени публични бюджетни средства модулната конструкция на съоръжението е целесъобразна от икономическа гледна точка. Противно на твърдението на жалбоподателя разходите, необходими за удвояването на капацитета на пречиствателната станция на TAZV, които са оценени от Германия на по-малко от 50 % от разходите за първоначалната инвестиция, показват, че модулната конструкция на съоръжението позволява икономии от мащаба.
(161)
Фактът, че регионалната помощ за изграждане на пречиствателната станция е била предоставена, при условие че в разширения участък на промишлената зона се установи основен инвеститор (в случая Propapier), се разглежда от Комисията като добро публично управление на ограничените ресурси, защото нито е целесъобразно да се започне изграждане на голяма обществена инфраструктура, преди да се осигури ползването ѝ, нито тя да се оразмери прекомерно.
(162)
Аргументът, че заводите за хартия по правило разполагат със собствени пречиствателни станции за отпадъчни води, може да бъде опроверган с представените от Германия данни. Дори и ако някои предприятия в хартиената индустрия, както и в други индустриални отрасли, разполагат със собствени съоръжения за (предварително) пречистване на отпадъчни води, това обстоятелство само по себе си все още не показва, че в случаите, в които индустриални потребители използват публична пречиствателна станция за отпадъчни води, държавата предоставя на потребителите предимство, защото с времето потребителите възстановяват разходите чрез заплащаните от тях такси.
(163)
Следователно Комисията стига до заключението, че при пречиствателната станция за отпадъчни води става дума за обща инфраструктура и че с това субсидията за пречиствателната станция на TAZV не представлява инвестиционна помощ за Propapier. За разлика от паркинга, улицата и канала Oder-Spree експлоатацията на пречиствателната станция за отпадъчни води представлява икономическа дейност, защото нейният оператор предлага услугата (пречистване на отпадъчни води) на пазара срещу заплащане. Комисията обаче отбеляза, че евентуално предоставена на TAZV помощ във всички случаи би представлявала съществуваща помощ (съображения от 51 до 57 от решението за откриване на процедурата). Следователно разследването на евентуалните помощи в полза на TAZV не трябва да продължава в настоящото решение.
(164)
В заключение становището на Комисията е, че финансираните с държавни ресурси инфраструктурни проекти в разширения участък на промишлената зона, в който попада заводът на Propapier, не са предназначени единствено за завода за хартия и следователно не се класифицират като инфраструктура със специално предназначение и като държавна помощ в полза на Propapier. Това означава, че тези подпомогнати инвестиции не формират единичен инвестиционен проект по смисъла на точка 60 от Насоките за регионална помощ с регионалната инвестиционна помощ за завода за хартия на Propapier, одобрена от Комисията в окончателното ѝ решение по делото SA.23827 (2013/C) (вж. бележка под линия 4). Следователно оценката на инвестиционната помощ за Propapier, която е предмет на посоченото решение, остава незасегната от настоящото решение.
5.2. СЛЕДВА ЛИ НАМАЛЕНИТЕ ТАКСИ ЗА ПОЛЗВАНЕ НА ПРЕЧИСТВАТЕЛНАТА СТАНЦИЯ ЗА ОТПАДЪЧНИ ВОДИ ДА СЕ РАЗГЛЕЖДАТ КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ?
(165)
По отношение на аргумента на Германия, че при дадена мярка, която е била предоставена на оператора в рамките на схема, некласифицирана от Комисията като помощ, не може да бъде предоставена „помощ“ на потребителя на конкретната инфраструктура, Комисията желае отново да обърне внимание, че в решението относно схемата за помощ N 644e/02 няма твърдения за това дали събираните за ползването на инфраструктурата такси при определени обстоятелства представляват помощ в полза на потребителя на инфраструктурата. Комисията поддържа заключението си от решението за откриване на процедурата, че не е била информирана за схема на таксуване, която ще бъде в сила за предоставените в рамките на нотифицираната схема субсидии; следователно решението за одобряване на схемата не може да се разглежда като одобрение за имплицитно допустими помощи, чието правно основание би бил законът за местните такси.
(166)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държави членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(167)
Наличието на държавна помощ трябва да се установи независимо от това 1) дали Рамковата директива на ЕС за водите и разпоредбите на германското законодателство за прилагането ѝ изискват пълна възвръщаемост на разходите за предоставянето на услугите по пречистване на отпадъчните води и 2) дали таксите са в съответствие с разпоредбите на това законодателство. С други думи мерки, които са в съответствие както с Рамковата директива на ЕС за водите, така и с действащите разпоредби на германското законодателство, могат все пак да представляват държавни помощи, ако са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС (вж. съображение 144).
Държавни ресурси и възможност за приписване на държавата
(168)
Таксите, които следва да се заплащат за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води, се определят и събират от общината в съответствие с член 6 от Закона за местните такси на провинция Бранденбург. Ако таксите се определят така, че да са по-ниски от тези, които би събирал частен инвеститор, за общината това означава загуба на приходи.
(169)
Следователно мярката по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС се предоставя от държавата или от държавни ресурси, защото приходите на общината биха намалели при предоставеното на Propapier предимство.
(170)
Ако таксите се определят така, че от това да произтича предимство за дадено предприятие, това би се приписало и на държавата, защото това определяне на таксите се дължи на публичен орган - град Eisenhüttenstadt.
Икономическо предимство
(171)
Както се посочва в решението за откриване на процедурата (35), Комисията трябваше да разследва дали заплащаните от Propapier такси за пречистване на отпадъчни води са били определени така, че да предоставят на Propapier (избирателно) икономическо предимство.
(172)
Съгласно установената съдебна практика на Съда концепцията за „предимство“ включва не само положителни предимства като самите субсидии, а и държавни мерки, които под различни форми облекчават разходите, които обикновено се включват в бюджета на предприятието и които поради това, без да са субсидии в прекия смисъл на думата, са подобни по характер и имат същото въздействие (36).
(173)
Ако това се приложи за конкретния случай, възниква въпросът, дали заплащаните от Propapier такси за пречистване на отпадъчни води са по-ниски от разходите, които биха натоварили бюджета на сравнимо предприятие при нормални пазарни условия, т. е. дали размерът на таксите е в съответствие с принципа на оператор в условията на пазарна икономика. Според Комисията са налице две възможности да се провери това:
-
Сравняване на заплащаната от Propapier цена с референтна цена, която е обичайна за пречистването на отпадъчните води в конкретната държава членка.
-
Предварителен анализ на рентабилността, който показва, че частен доставчик би събирал такси в същия размер.
Референтни цени
(174)
С оглед на описаната от Германия организация на пазара (вж. съображения 112-113) и като се има предвид фактът, че (дори частни) оператори не могат да определят свободно цените за предоставяните от тях услуги, защото тези цени са законово предписани (от KAG Brandenburg), Комисията е на мнение, че не е възможно да бъдат определени референтни цени, които би изисквал частен оператор при нормални пазарни условия.
(175)
Комисията отбелязва също така, че Германия е представила информация за цените, които заплащат други предприятия от бранша, в който работи и Propapier. Въпреки че Германия твърди, че представените референтни цени са средни цени, които отразяват пълните разходи, няма данни за това дали тези такси включват държавни помощи. Съмнението на Комисията в полезността на тези данни като основа за сравнение не можаха да бъдат разсеяни. Това се дължи преди всичко на факта, че по мнение на Комисията тези цени при определени обстоятелства отразяват различни реални разходи и не е сигурно дали включват държавни помощи.
Предварителен анализ на рентабилността
(176)
С оглед на липсата на надеждни пазарни референтни стойности Комисията е на мнение, че въз основа на друг общоприет стандартен метод за оценка може да се определи дали дадена сделка е осъществена при пазарни условия. Комисията е на мнение, че при инфраструктури, които са отворени за всички потребители и не са със специално предназначение за определен потребител, принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика може да се разглежда като спазен, когато потребителите на инфраструктурата постепенно допринасят от ex ante гледна точка за рентабилността на нейния оператор (37).
(177)
Такъв е случаят, когато споразумението на оператора с отделните потребители позволява на оператора да покрива всички разходи, произтичащи от споразумението, с разумен марж на печалба въз основа на стабилни средносрочни перспективи (38).
(178)
В допълнение при този анализ трябва да бъдат отчетени всички приходи и всички очаквани допълнителни разходи, които ще възникнат за оператора във връзка с дейностите на съответния потребител (39).
(179)
Тези допълнителни разходи обхващат всички категории разходи и инвестиции, като например допълнителни разходи за персонал, оборудване и инвестиции, които възникват поради присъствието на потребителя (40). От друга страна, разходите, които операторът следва да понесе във всички случаи, независимо от споразумението с потребителя, не трябва да бъдат вземани предвид.
(180)
С оглед на тези фактори Комисията е на мнение, че принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика е изпълнен, т.е. че намалената такса не предоставя предимство на Propapier по следните причини:
а)
Пречиствателната станция е отворена за всички потребители и не е със специално предназначение за Propapier.
б)
Заплащаната от Propapier такса включва разходите за експлоатация, възстановяване, поддръжка, персонал и финансово управление, включените в калкулацията амортизации, както и включените в калкулацията лихви върху 20 % от инвестирания в пречиствателната станция за отпадъчни води собствен капитал. Следователно таксата възстановява всички допълнителни разходи, възникнали за оператора на пречиствателната станция за отпадъчни води във връзка с дейността на Propapier.
(181)
С оглед на разумния марж на печалба, който, наред с допълнителните разходи, трябва да бъде покриван от таксите, следва да се отбележи, че в този случай таксите покриват не само допълнителния капитал, но и включените в калкулацията лихви върху 20 % от инвестирания собствен капитал. Дори и ако това не е определено изрично като разумна печалба съгласно дефинирания по-горе подход за изчисление на допълнителните разходи, то все пак представлява допълнителен приход за оператора, какъвто би бил и случаят при разумна печалба.
(182)
Тъй като таксите не предоставят предимство на Propapier и следователно не представляват държавна помощ, не се наложи Комисията да разследва дали те представляват съществуваща помощ (вж. съображения от 123 до 137) или оперативна помощ (вж. съображение 26), или дали подобна оперативна помощ би била съвместима с вътрешния пазар. С оглед на тази констатация Комисията може да остави отворен и въпроса, дали възстановяването на таксите (в случай на класифициране като оперативна помощ) би нарушило принципа на защита на оправданите правни очаквания и общия принцип за равно третиране.
6. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(183)
Следователно Комисията стига до заключението, че нито изграждането на пречиствателната станция на TAZV, строителството на паркинга, новата улица, нито разширяването/увеличаването на дълбочината на канала Oder-Spree представлява инфраструктурна мярка със специално предназначение.
(184)
Комисията заключава също така, че събираните за пречистването на отпадъчните води такси не представляват държавна помощ. Принципът на инвеститор/оператор в условията на пазарна икономика е спазен и следователно на Propapier PM2 GmbH не се предоставя икономическо предимство,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
При реализираните от Германия инфраструктурни мерки не става дума за инфраструктура със специално предназначение за Propapier PM2 GmbH. Таксите, които TAZV събира от Propapier за ползването на пречиствателната станция за отпадъчни води, не включват държавна помощ. Следователно инфраструктурните мерки и правилата за определяне на таксите не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 1 октомври 2014 година.
DÉCISION (UE) 2015/508 DE LA COMMISSION
du 1er octobre 2014
sur l’aide présumée à l’infrastructure accordée par l’Allemagne en faveur de Propapier PM2 GmbH - Aide d’État SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
[notifiée sous le numéro C(2014) 6847]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 29 octobre 2008, Smurfit Kappa Group (ci-après «Smurfit Kappa» ou le «plaignant») a déposé une plainte auprès de la Commission, dénonçant l’octroi d’une aide à l’infrastructure à Propapier PM2 GmbH. La plainte a été enregistrée sous la référence CP 327/08 et inscrite (avec le numéro de dossier NN 45/10) au registre des aides illégales.
(2)
Par lettre du 27 octobre 2010, la Commission a communiqué à l’Allemagne qu’elle avait décidé d’introduire la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) pour ce qui est de l’aide présumée.
(3)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a invité tous les intéressés à présenter leurs observations sur l’aide présumée.
(4)
Par lettre du 28 janvier 2011, l’Allemagne a déposé ses observations (dont la version non confidentielle est parvenue le 31 janvier 2011). Par ailleurs, la Commission a reçu les observations des parties intéressées suivantes: le 11 février 2011, le Deutsche Städtetag, le Deutsche Landkreistag et le Deutsche Städte- und Gemeindebund ainsi que le Verband Kommunaler Unternehmen (VKU) ont transmis des observations conjointes, et le 14 février 2011, le plaignant a déposé ses observations (dont la version non confidentielle est rentrée le 1er mars 2011). La Commission a transmis ces observations aux autorités allemandes afin de leur donner la possibilité d’y répondre; la réponse de l’Allemagne est parvenue à la Commission le 13 avril 2011 (la version non confidentielle le 26 avril 2011).
(5)
Une réunion entre les services de la Commission et les représentants allemands s’est tenue le 17 janvier 2013. Par lettre du 25 février 2013, l’Allemagne a communiqué des informations complémentaires. Par lettre du 26 avril 2013, à laquelle l’Allemagne a répondu par lettre du 14 mai 2013, les services de la Commission ont demandé un complément d’informations.
(6)
Par courrier électronique du 23 mai 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires, que l’Allemagne a transmises par courriers électroniques du 24 mai 2013, du 27 mai 2013 et du 28 mai 2013.
(7)
À la suite d’une réunion qui s’est tenue le 6 juin 2013 entre des représentants des services de la Commission, de l’Allemagne et de l’entreprise bénéficiaire, ainsi que des experts, l’Allemagne a annoncé de possibles mémoires complémentaires. Saisie d’une autre demande de renseignements le 15 octobre 2013, l’Allemagne a communiqué des informations complémentaires exhaustives par courriers électroniques du 4 novembre 2013, du 13 décembre 2013, du 18 décembre 2013, du 6 janvier 2014 et du 24 avril 2014.
2. DESCRIPTION DES MESURES
(8)
Propapier PM2 GmbH (ci-après «Propapier») appartient à Progroup AG (ci-après «Progroup»). Progroup produit et distribue par l’intermédiaire de ses filiales du papier et du carton ondulés. Le plaignant, Smurfit Kappa, est l’un des plus grands fabricants de papier au sein de l’Union européenne.
(9)
Le 2 avril 2008, la Commission a donné son feu vert (4) à une aide régionale en vue de la construction, par Propapier, d’une usine de papier ondulé et d’une centrale électrique connexe dans une zone d’extension nouvellement exploitée de la zone industrielle préexistante le long du canal Oder-Spree à Eisenhüttenstadt dans le Land de Brandebourg - cette zone était entrée en ligne de compte à l’époque pour des aides à finalité régionale en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE.
(10)
Le plaignant considérait que certains projets d’infrastructures financés sur des ressources d’État dans la zone d’extension de la zone industrielle dans laquelle se situe la nouvelle usine de Propapier étaient exclusivement destinés à la papeterie et, par conséquent, devaient être considérés comme des infrastructures réservées et une aide d’État en faveur de Propapier.
(11)
Le plaignant a invoqué à cet égard les projets d’infrastructures suivants (voir section 2.1): construction d’une installation de traitement des eaux usées, construction d’un parc de stationnement et d’une nouvelle route d’accès, ainsi qu’agrandissement et approfondissement du canal Oder-Spree.
(12)
En outre, le plaignant alléguait que les redevances demandées pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées avaient été fixées à un niveau trop bas, au bénéfice de Propapier (voir la section 2.2).
2.1. AIDE À LA CONSTRUCTION D’UNE INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES ET D’AUTRES INFRASTRUCTURES
(13)
En juillet 2008, le Land de Brandebourg a accordé, sur les ressources du programme pour le développement d’infrastructures économiques municipales dans le cadre de la tâche d’intérêt commun «Amélioration de la structure économique régionale» [ci-après le «GA-Regelung» pour régime allemand de la tâche d’intérêt commun (5)], une subvention directe de 33 808 200 EUR (6) pour la construction d’une nouvelle installation de traitement des eaux usées dans la zone industrielle agrandie le long du canal Oder-Spree à Eisenhüttenstadt. Il convient de faire remarquer à cet égard que le GA-Regelung a été traité dans l’affaire N 644e/02 (7) pour son volet financement de la construction et/ou de l’agrandissement d’installations de traitement des eaux usées, dans laquelle la Commission avait établi, en 2003, pour la période de programmation 2004-2006 que les fonds octroyés dans le cadre de ce régime ne constituaient pas une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, en faveur du propriétaire et de l’exploitant de l’installation de traitement des eaux usées.
(14)
Dans cette décision de 2003, la Commission a estimé que les subventions telles que présentées dans la version du régime en vigueur de 2004 à 2006 devaient être considérées comme relevant d’un transfert interne de ressources d’État et ne constituaient pas une aide d’État en faveur des propriétaires et exploitants, étant donné que les bénéficiaires n’étaient pas des entreprises économiques et que le service consistait en un service classique d’intérêt général incombant aux mandataires municipaux. Conformément aux dispositions du régime, le bénéficiaire doit toujours être une collectivité territoriale ou un syndicat de communes soumis à la tutelle municipale. Une aide n’est donc possible qu’en l’absence de liens juridiques, personnels et économiques entre le bénéficiaire de la mesure, c’est à-dire l’installation de traitement des eaux usées, et l’utilisateur de cette installation.
(15)
La subvention s’élevait à 80 % du coût total éligible d’un montant de 42 260 340 EUR. Le bénéficiaire de la subvention est le Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (ci-après le «TAZV»), une association intermunicipale de droit public, qui est chargée de la distribution d’eau potable et du traitement des eaux usées. Le TAZV est en même temps propriétaire et exploitant de l’installation de traitement des eaux usées. Il supportait les 20 % restants du coût public total des investissements.
(16)
L’aide a été accordée à condition qu’il puisse être prouvé, pour le 15 août 2008 au plus tard, que les conditions juridiques et financières préalables à l’installation d’un investisseur principal (en l’occurrence Propapier) étaient remplies. La construction de l’installation a commencé en octobre 2008 et l’entrée en service a eu lieu en mars 2010.
(17)
Le plaignant est d’avis que l’installation du TAZV est une infrastructure réservée, étant donné que Propapier exploite pratiquement l’ensemble des capacités de traitement des eaux usées de l’installation. Il fait valoir que l’installation a été conçue dès le départ comme une installation de traitement des eaux usées pour Propapier et constitue une condition préalable indispensable à l’installation d’une papeterie dans la région (vu que la fabrication de papier nécessiterait de grandes quantités d’eau).
(18)
Le plaignant estime que les autres projets d’infrastructures - la construction d’un parc de stationnement à côté du site de Propapier et d’une nouvelle route pour relier la zone industrielle à la route nationale B-112, ainsi que l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree - constituent des mesures d’infrastructures en faveur uniquement de Propapier. Dans sa décision d’ouverture, la Commission est arrivée provisoirement à la conclusion selon laquelle ces projets ne sont synonymes d’aucun avantage sélectif pour Propapier et, partant, ne sauraient relever d’une infrastructure réservée. Pour autant, elle a invité des tiers à présenter leurs observations sur ces mesures.
2.2. REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES
(19)
Un autre grief relatif à l’installation de traitement des eaux usées réside dans le fait que la redevance que doit verser Propapier aux fins de son utilisation, d’un montant de 0,95 EUR par mètre cube, est inférieure à la rémunération que percevrait un investisseur privé pour un tel service.
(20)
Le montant de la redevance est le fruit de la loi pertinente, à savoir la loi sur les taxes municipales du Land de Brandebourg (8) (ci-après la «KAG Brandenburg»). En vertu de l’article 6 de la KAG Brandenburg, la redevance doit être calculée de manière que tous les coûts raisonnables liés à l’installation concernée de traitement des eaux usées (frais de construction, d’entretien, de maintenance, d’exploitation, de personnel ainsi que de gestion des redevances), les intérêts et les amortissements calculés soient couverts, mais pas dépassés. Les fonds que perçoit la commune à partir d’autres sources publiques (en l’occurrence une subvention de 33,8 millions d’EUR au titre du GA-Regelung) ne doivent toutefois pas entrer en ligne de compte dans les intérêts calculés (9) pour les fonds propres engagés. Le plaignant estime que le TAZV a fait bénéficier les utilisateurs de l’installation de traitement des eaux usées des fonds que lui-même a reçus au titre du GA-Regelung en diminuant les redevances sur les eaux usées.
3. MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE (10)
(21)
Les mesures en cause doivent être qualifiées d’aides d’État si les conditions suivantes sont réunies: i) la mesure doit être une mesure d’aide imputable à l’État ou réalisée au moyen de ressources de l’État, ii) l’entreprise doit en retirer un avantage économique, iii) l’avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres. Il est question d’une aide d’État lorsque les conditions cumulatives visées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies.
(22)
Dans la décision d’ouverture, la Commission ne met pas en doute que toutes les mesures englobent l’engagement de ressources de l’État et qu’elles puissent fausser, le cas échéant, la concurrence dans le marché intérieur.
(23)
La Commission a constaté, en ce qui concerne les griefs, qu’il convenait d’établir une distinction entre 1) une aide d’État présumée en faveur du TAZV pour la construction de l’installation de traitement des eaux usées et 2) une aide présumée en faveur de Propapier sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées.
(24)
Par ailleurs, la Commission examine dans la décision d’ouverture si:
i)
du fait de la construction de l’installation de traitement des eaux usées
ainsi que des autres projets d’infrastructures dans la zone industrielle étendue, dans laquelle se trouve le nouveau site de Propapier, à savoir:
ii)
le nouveau parc de stationnement,
iii)
la nouvelle route et
iv)
l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree,
l’entreprise Propapier a bénéficié d’un avantage sélectif ou s’il s’agit d’une infrastructure réservée à l’entreprise (11). Comme une mesure ne peut être considérée comme une aide d’État en vertu de l’article 107, paragraphe 1, que si elle est sélective (c’est-à-dire si elle traite différemment des entreprises qui, au regard de l’objectif poursuivi par la mesure, se trouvent dans une situation de fait et de droit comparable), la Commission devait examiner si les mesures ont procuré à Propapier un avantage sélectif.
(25)
La Commission a déjà autorisé une aide régionale à l’investissement pour le compte de Propapier. Vu que les mesures sont exécutées pour les autres projets d’infrastructures dans une région assistée qui peut prétendre aux aides à finalité régionale au titre de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, et que ces mesures sont prétendument étroitement liées et/ou réservées à un projet d’investissement financé par une aide à finalité régionale, la Commission a considéré provisoirement que les mesures, si elles devaient s’avérer sélectives en faveur de Propapier, constitueraient un volet d’un projet d’investissement de Propapier, de sorte que les conditions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (12) (ci-après les «lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale») devaient être remplies. La Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité des aides à l’investissement sous la forme d’une infrastructure réservée, en particulier pour ce qui est du respect de l’intensité maximale de l’aide et de l’effet incitatif.
(26)
Conformément aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, les entreprises auxquelles a été octroyée une aide à l’investissement reçoivent en plus, également, une aide au fonctionnement. Toutefois, la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur doit ensuite être analysée indépendamment de la compatibilité de l’aide à l’investissement, et ce au regard des critères de la section 5 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale. Dans sa décision d’ouverture, la Commission était arrivée à la conclusion selon laquelle, pour le cas où Propapier bénéficierait d’une aide au fonctionnement sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées, qui ne serait pas compatible avec le principe de l’investisseur en économie de marché, cette aide au fonctionnement devrait être déclarée incompatible avec les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et la pratique de la Commission en matière d’autorisation des aides au fonctionnement. En effet, le site du bénéficiaire se situe, certes, dans une région entrant en ligne de compte pour des aides au fonctionnement [région assistée en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE], mais d’autres conditions préalables importantes en matière de compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur ne sont pas remplies. Rien ne permet donc d’affirmer que l’aide au fonctionnement serait justifiée soit de par sa nature, soit au regard de la promotion du développement régional ou que son montant pourrait être considéré comme proportionné aux désavantages à supprimer. Qui plus est, les aides au fonctionnement ne sont pas limitées dans le temps et ne voient pas leur montant se réduire au fil du temps. Aussi la Commission a-t-elle fait part de ses doutes au sujet de la compatibilité de principe avec le marché intérieur des aides au fonctionnement sous la forme de redevances réduites.
3.1. SUBVENTIONS EN FAVEUR DE PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES FONDS PUBLICS, DONT L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES
3.1.1. Parc de stationnement, agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree, nouvelle route
(27)
L’examen provisoire a permis de constater que les capacités du parc de stationnement ne cadraient pas avec l’image qu’en avait décrite le plaignant et que ledit parc ne se situait pas à proximité immédiate du site de Propapier. De plus, il a été constaté que les emplacements étaient généralement accessibles et servaient non seulement à la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, mais également aux autres sites commerciaux à l’intérieur de la ville, et que le nombre de ces emplacements devait permettre à la commune de fermer des emplacements intra-urbains destinés aux camions. En outre, Propapier construit par conséquent ses propres emplacements, également accessibles aux camions. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de la construction du parc de stationnement.
(28)
En ce qui concerne la nouvelle route reliant la zone industrielle à la nationale B-112, la Commission a constaté que la construction de cette route permettrait de réduire le trafic et la pollution de l’air dans le centre d’Eisenhüttenstadt, étant donné que les camions peuvent, de cette façon, se rendre dans la zone industrielle en contournant le centre-ville, et que le temps de route pour rejoindre le centre régional le plus proche diminue. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de la construction de la nouvelle route.
(29)
Pour ce qui est des travaux d’agrandissement et d’approfondissement du canal Oder-Spree, la Commission a constaté qu’ils n’avaient pas été entrepris pour conférer un avantage sélectif à Propapier, mais qu’ils relevaient de l’entretien régulier nécessaire des voies d’eau. Aussi la Commission en est-elle venue à considérer que Propapier ne retirait vraisemblablement aucun avantage sélectif de l’agrandissement et de l’approfondissement du canal Oder-Spree.
(30)
À ce moment, la Commission ne pouvait cependant exclure complètement que ces mesures d’infrastructures profiteraient davantage à Propapier qu’à d’autres entreprises.
(31)
Par conséquent, la Commission a demandé l’avis de tiers avant de se prononcer définitivement sur l’existence d’une aide d’État pour ce qui est de ces mesures. Parallèlement, elle a invité l’Allemagne, à l’époque, à communiquer, pendant la procédure formelle d’examen, des informations complémentaires sur la construction du parc de stationnement et de la nouvelle route, de même que sur l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree.
3.1.2. Subvention en faveur de la construction de l’installation de traitement des eaux usées
(32)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission a conclu que, pour le cas où le régime d’aide N 644e/02 devrait entre-temps être considéré comme une aide sur la base du développement du marché intérieur, il devrait être considéré comme une aide existante pour le TAZV.
(33)
La Commission s’est toutefois dite sceptique quant au fait que l’installation de traitement des eaux usées puisse constituer une infrastructure réservée. Dans ce contexte, il a été établi qu’outre Propapier, l’installation est utilisée par seulement deux autres entreprises: le fournisseur canadien de produits photovoltaïques 5N PV et le fournisseur d’énergie EnBW. On ignorait par ailleurs la part de capacités de l’installation de traitement des eaux usées qui reviendrait réellement à ces deux clients. Sur la base des informations disponibles à ce moment-là de l’examen, il n’était pas possible pour la Commission de déterminer si la construction d’une nouvelle installation de traitement des eaux usées était seulement nécessaire au regard de ces deux entreprises. De plus, l’un de ces deux autres utilisateurs, à savoir la centrale électrique exploitée par EnBW, était partie prenante directe au projet de Propapier, étant donné que l’entreprise possédant la centrale alimente en électricité la production de la papeterie (13).
(34)
Si Propapier utilise réellement 90 % des capacités de l’installation de traitement des eaux usées, comme le prétend le plaignant, se pose, de l’avis de la Commission, la question de savoir si ce fait ne constitue pas en soi une preuve suffisante de ce que l’installation est destinée exclusivement, ou à tout le moins prioritairement, à une utilisation par Propapier (et ainsi réservée à Propapier). En conséquence, il convenait d’examiner de manière plus approfondie l’argument de l’Allemagne selon lequel l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées serait par la suite réclamée par d’autres utilisateurs.
(35)
Il a de plus été constaté qu’il faut tenir compte du nombre maximal d’investisseurs qui peuvent s’installer dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree et des capacités de l’installation qu’ils utiliseraient en moyenne. À cet égard, l’Allemagne a été invitée à divulguer des informations détaillées sur le projet global relatif à l’exploitation de la zone industrielle et sur les capacités restantes de l’installation de traitement des eaux usées qui pourraient être attribuées aux utilisateurs potentiels. L’Allemagne devait par ailleurs soumettre de plus amples informations sur la faisabilité technique de l’approche modulaire en ce qui concerne la construction de l’installation de traitement des eaux usées (14).
(36)
Ainsi qu’elle l’a déjà exposé, la Commission a estimé, à titre provisoire, que les mesures pour les projets d’infrastructures, pour autant qu’elles s’avèrent in fine sélectives, représenteraient un volet du projet d’investissement de Propapier, de sorte que les critères des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et, en particulier, les dispositions relatives à l’intensité maximale de l’aide et à l’effet incitatif doivent être respectés.
3.2. REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES
(37)
Tout comme pour la mesure relative à la construction de l’installation de traitement des eaux usées, l’Allemagne considérait que, pour autant que la redevance dont Propapier devait s’acquitter ait été constitutive d’une aide d’État, il s’agirait dans ce cas d’une aide existante. De l’avis de l’Allemagne, la décision de la Commission dans l’affaire N 644e/02, portant autorisation du GA-Regelung, s’étend aussi aux effets indirects du régime.
(38)
Toutefois, dans sa décision d’ouverture, la Commission est arrivée à la conclusion selon laquelle l’éventuelle aide sous la forme de redevances réduites pour les eaux usées n’était pas couverte par la décision N 644e/02 et qu’il s’agirait, pour autant que la redevance soit constitutive d’une aide, d’une aide nouvelle.
(39)
En tentant de déterminer si les redevances procuraient un avantage économique à Propapier, la Commission a fait part de ses doutes, dans sa décision d’ouverture, quant à la question de savoir si les redevances perçues par le TAZV reflétaient la totalité des coûts ou si un investisseur privé aurait fixé les redevances au même niveau.
(40)
La Commission a estimé que la redevance à verser par Propapier ne couvrait pas totalement les coûts de l’installation de traitement des eaux usées, étant donné que l’Allemagne a elle-même concédé que ces redevances ne représentaient que 20 % des intérêts calculés pour les fonds propres apportés, dès lors que la subvention à hauteur de 80 % dont la commune a bénéficié à partir d’autres sources de financement publiques aux fins de la construction de l’installation ne doit pas entrer dans le calcul des intérêts calculés. À cet égard, la Commission a tout d’abord constaté dans sa décision d’ouverture que tant la directive 2000/60/CE (ci-après la «directive-cadre sur l’eau») (15) que la KAG Brandenburg disposent que les redevances relatives à l’utilisation d’une installation de traitement des eaux usées doivent couvrir tous les frais (16). Dans la décision d’ouverture, la Commission fait en outre référence aux affaires InfraLeuna (17) et Kimberly-Clark/Scott (18), dans lesquelles la Commission considère que les redevances dont le montant s’élève à la totalité des coûts correspondent aux frais qu’une entreprise doit normalement supporter.
(41)
Le plaignant a avancé que, pour déterminer l’avantage, il convenait de comparer le montant des redevances effectivement versées par Propapier au montant des frais qu’un investisseur privé percevrait à la place du TAZV.
(42)
L’Allemagne a proposé de comparer les redevances versées par Propapier aux tarifs moyens observés dans le secteur et a cité une étude selon laquelle le tarif moyen fluctuait entre 0,24 et 1 EUR par mètre cube (19).
(43)
La Commission a constaté dans la décision d’ouverture que le principe de l’investisseur privé semblait pouvoir s’appliquer à l’espèce. Elle a cependant fait part de ses doutes quant à la question de savoir si l’application d’une telle valeur de référence permettait d’exclure l’existence d’une aide d’État, d’autant que les données sont apparemment déformées. Quand bien même les redevances d’autres communes citées refléteraient la totalité des coûts, la diversité des tarifs résulte manifestement de spécificités locales différentes, qui, pour un investisseur privé, justifieraient la fixation de tarifs différents. Aussi la Commission s’est-elle montrée dubitative, dans la décision d’ouverture, sur la possibilité d’exclure l’existence d’un avantage pour Propapier sur la base de ces données.
(44)
Comme exposé au considérant 26, pour autant que la mesure constitue véritablement une aide nouvelle au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission doute de sa compatibilité avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, du TFUE. S’il devait s’avérer que la redevance représente une aide régionale au fonctionnement, sa compatibilité avec le marché intérieur serait mise en cause étant donné que cette aide n’est ni limitée dans le temps, ni ne diminue au fil du temps, ni ne vise à compenser certains handicaps (non avérés) de la région.
4. OBSERVATIONS DE L’ALLEMAGNE ET OBSERVATIONS DE TIERS AU SUJET DE LA DÉCISION D’OUVERTURE
4.1. LES PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES RESSOURCES D’ÉTAT CONSTITUENT-ILS UNE INFRASTRUCTURE RÉSERVÉE À PROPAPIER?
4.1.1. Parc de stationnement
Observations du plaignant
(45)
Dans sa décision d’ouverture, la Commission n’a pas reconnu le nombre d’emplacements indiqué par le plaignant. D’après les indications du plaignant, les données fournies (emplacements pour 186 voitures et 71 camions) proviennent du plan d’exploitation provisoire commandé par la ville d’Eisenhüttenstadt.
(46)
Selon les données du plaignant, les plans de construction initiaux de Propapier ne prévoient pas la construction d’un parc de stationnement privé, et même si Propapier venait à construire son propre parc de stationnement, le soi-disant parc de stationnement public reviendrait malgré tout prioritairement à Propapier: un panneau indicateur signale des emplacements pour camions pour la centrale et la papeterie. En outre, le parc de stationnement se trouve à proximité immédiate du site de Propapier (il s’étend jusqu’à la limite de la papeterie et est adjacent à la centrale qui, dans un premier temps, faisait partie du projet de Propapier). Le parc de stationnement ne propose pas d’aire de repos, que l’on peut généralement attendre d’un tel parc de stationnement public.
(47)
Le plaignant allègue que le parc de stationnement est mal situé et trop isolé pour pouvoir être utilisé pour d’autres commerces intra-muros et permettre à la ville de supprimer des emplacements intra-muros pour camions.
Observations de l’Allemagne
(48)
L’Allemagne estime que le parc de stationnement ne procure aucun avantage sélectif à Propapier. Il est accessible à tout le monde et ne profite pas à la seule zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Par ailleurs, Propapier dispose de ses propres emplacements (213 pour voitures et 27 pour camions), et un permis de bâtir a déjà été délivré en vue de la construction de 120 emplacements supplémentaires pour voitures.
(49)
L’Allemagne réfute le point de vue exprimé par le plaignant selon lequel le parc de stationnement profiterait en priorité à Propapier et selon lequel il serait mal situé et trop isolé pour servir à d’autres sites commerciaux intra-muros d’Eisenhüttenstadt.
(50)
Selon l’Allemagne, le panneau de signalisation invoqué par le plaignant, qui indiquait les emplacements de camions pour la centrale, était provisoire, s’inscrivant dans le cadre des travaux relatifs à la centrale. Ces travaux se sont terminés à la fin de mars 2011. L’accès au parking est signalé sur la nouvelle route, et le panneau indicateur ne se rapporte pas à une entreprise ou à une installation en particulier.
4.1.2. Route
Observations du plaignant
(51)
Le plaignant réfute les explications de l’Allemagne, selon lesquelles la nouvelle route doit relier la zone industrielle à la nationale B-112; aux dires du plaignant, la route prend fin quelques mètres derrière la papeterie, sans que l’on sache s’il existe un projet de la poursuivre; si, toutefois, elle devait être poursuivie, elle ne servirait pas à d’autres entreprises, étant donné qu’aucune entreprise ne se situerait dans le prolongement.
(52)
Aussi le plaignant estime-t-il que le parc de stationnement et la route procurent un avantage sélectif à Propapier et lui sont réservés.
Observations de l’Allemagne
(53)
D’après l’Allemagne, la nouvelle route reliera l’actuelle zone industrielle le long du canal Oder-Spree et ses zones d’extension au nord à la route nationale B-112. Elle réduira le trafic et la pollution atmosphérique dans le centre d’Eisenhüttenstadt, permettra aux camions d’éviter le centre-ville et raccourcira le temps de parcours d’au moins un tiers du trafic industriel et commercial à destination de Francfort (Oder). Elle relève de l’exploitation générale de la zone industrielle programmée dès 1993 et offre aux entreprises installées à Francfort un meilleur accès au port intérieur d’Eisenhüttenstadt. L’Allemagne allègue que la route était déjà prévue dans le programme Oder du gouvernement du Land.
(54)
Elle offre d’autres possibilités de développement au site industriel d’ArcelorMittal, ainsi qu’à d’autres zones industrielles. La route a été construite en deux étapes, la dernière partie ayant été achevée en 2013 en raison d’un certain retard dû à des difficultés techniques.
4.1.3. Agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree
(55)
En 2008, Eisenhüttenstadt a procédé à l’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, afin d’y attirer des entreprises. D’après les indications de l’Allemagne, les travaux d’agrandissement et d’approfondissement du canal Oder-Spree sont exécutés dans le cadre de l’entretien régulier nécessaire de la voie navigable, qui fait partie des réseaux transeuropéens (RTE). Depuis 2003, des écluses sont aménagées sur toute la longueur du canal (est construite actuellement l’écluse de Kersdorf, tandis que la nouvelle construction de l’écluse de Fürstenwalde a été reportée). L’Allemagne expose qu’il n’existe aucun rapport avec l’installation de Propapier et que cette dernière n’a bénéficié d’aucun avantage sélectif.
4.1.4. L’installation de traitement des eaux usées est-elle une infrastructure réservée à Propapier?
Observations du plaignant
(56)
Le plaignant explique que l’aide ne peut pas relever du régime ne constituant pas une aide selon la décision rendue dans l’affaire N 644e/02, étant donné que la durée de validité du régime précité est arrivée à échéance à la fin de 2006 et que ledit régime n’était donc pas en vigueur au moment de l’octroi de l’aide à l’investissement pour la construction de l’installation de traitement des eaux usées du TAZV.
(57)
Le plaignant fait en outre valoir que le régime n’est pas non plus applicable dès lors que l’installation de traitement des eaux usées ne fournit pas de service public, mais a été construite uniquement en vue d’une utilisation par Propapier prioritairement.
(58)
Selon le plaignant, l’industrie papetière - en Allemagne, également - dispose en général de ses propres installations de traitement des eaux usées pour les usines de papier recyclé, de sorte que l’argument de l’Allemagne selon lequel les entreprises sont tenues de se raccorder au système public d’égouts ne tient pas.
(59)
D’après les indications du plaignant, l’installation de traitement des eaux usées ne fait pas partie d’un projet global de gestion concernant la zone industrielle, s’étendant à tous les investisseurs potentiels, mais a en revanche été conçue et présentée dès 2007, en même temps que la papeterie Propapier et la centrale. La proposition de décision d’Eisenhüttenstadt concernant l’exploitation de la zone industrielle du 7 novembre 2007 ne concerne que deux ou trois investisseurs. Le plaignant allègue qu’Eisenhüttenstadt ne fait la promotion de la zone industrielle que depuis 2010, et laisse entendre que la ville n’a commencé à chercher d’autres investisseurs qu’après la plainte de Smurfit Kappa.
(60)
De l’avis du plaignant, il ressort clairement des spécificités au niveau de la construction de l’installation du TAZV qu’elle est spécialement taillée sur mesure pour répondre aux besoins de Propapier. Les caractéristiques techniques des installations de traitement des eaux usées sont véritablement spécifiques au secteur. Les installations de traitement des eaux usées pour usines de papier recyclé englobent de manière générale une phase d’épuration anaérobie et aérobie, tandis que les systèmes d’évacuation des eaux usées municipaux traditionnels ne procèdent bien souvent qu’à la seule phase d’épuration aérobie. Le fait que l’installation de traitement des eaux usées du TAZV prévoie les deux étapes constitue un argument supplémentaire en faveur de la thèse selon laquelle elle ne sert pas l’intérêt public, mais constitue une infrastructure réservée à Propapier.
(61)
De l’avis du plaignant, il est très peu probable qu’il ait été tenu compte d’un besoin de capacité autre que celui de Propapier (et de sa centrale complémentaire, désormais la propriété d’EnBW) lors de la planification de l’installation. Le plaignant argue qu’EnBW n’est pas un utilisateur indépendant, étant donné que l’investissement réalisé dans la centrale est étroitement lié au projet de la papeterie et n’aurait pas eu lieu sans l’usine de Propapier.
(62)
Le plaignant fait remarquer que l’autre investisseur installé dans la zone industrielle, 5N PV, n’utilise qu’un très faible pourcentage des capacités du TAZV en matière de traitement des eaux usées et que ses besoins en la matière auraient pu être couverts par l’installation de traitement des eaux usées déjà présente. Comme 5N PV a commencé ses activités dès mai 2008, soit deux ans avant l’entrée en service de la nouvelle installation du TAZV, elle a dans un premier temps utilisé l’installation de traitement des eaux usées existante.
(63)
Le plaignant mentionne que les besoins à attendre sur le plan du traitement des eaux usées d’autres investisseurs potentiels n’ont fait l’objet d’aucune prévision et qu’il manque d’informations sur la question de savoir si et quand ces capacités supplémentaires seraient prêtes. À l’heure actuelle, les capacités inutilisées sont en tout cas très faibles. Par ailleurs, le plaignant fait référence à un article de presse (Märkische Oderzeitung du 3 février 2011), dans lequel il est question d’un défaut technique dans un bassin d’aération et où il a été constaté que les utilisateurs industriels actuels auraient besoin de tous les bassins disponibles.
(64)
De l’avis du plaignant, l’Allemagne a confirmé implicitement qu’aucune autre entreprise n’utiliserait l’installation de traitement des eaux lorsqu’elle a constaté que les redevances pour la nouvelle installation du TAZV étaient plus faibles que pour l’installation existante dès lors que la nouvelle installation ne nécessitait pas de système onéreux de canalisations entre les différents utilisateurs (confirmant ainsi qu’aucun autre utilisateur ne s’ajouterait).
(65)
Aux dires du plaignant, il ressort des données du TAZV que Propapier utilise au moins 90 % de la capacité journalière de l’installation.
(66)
Le plaignant explique que la construction modulaire de l’installation de traitement des eaux usées invoquée par l’Allemagne ne présente qu’un caractère purement théorique et n’entraîne pas d’économies d’échelle étant donné que le prix du deuxième module équivaut à 80-90 % du premier. Les coûts comparativement élevés de l’ajout de modules constitueraient une preuve de ce que le premier investissement de 42 millions d’EUR profite en premier lieu à Propapier, en tant que mesure sélective.
(67)
Selon les indications du plaignant, du fait de la proximité immédiate de la nouvelle installation du TAZV par rapport à l’installation de Propapier, à côté de la centrale et de la papeterie, Propapier peut réutiliser le biogaz résultant du traitement anaérobie de ses eaux usées.
(68)
Le plaignant conclut de ce qui précède que l’installation du TAZV constitue une infrastructure réservée à Propapier et que le financement public de la construction de l’installation de traitement des eaux usées est une aide à l’investissement en faveur de Propapier. Le plaignant considère que la Commission devrait donc vérifier si cette mesure, replacée dans le contexte de l’aide régionale à l’investissement accordée à la papeterie Propapier (affaire SA.23827 portant sur une aide) remplit toutes les conditions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
Observations de l’Allemagne
(69)
Les mesures prises dans le cadre du régime N 644e/02 exempt d’aide ne sont pas des aides.
L’infrastructure publique est accessible à tous aux mêmes conditions
(70)
L’Allemagne avance que l’installation de traitement des eaux usées n’est pas réservée à Propapier: il s’agit d’une infrastructure publique qui relève du domaine de la limitation des risques et sert à préserver l’environnement et à protéger la population contre les maladies. Toutes les entreprises qui sont maintenant établies dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree ou qui s’y installeront à l’avenir ont le droit de se raccorder à l’installation publique de traitement des eaux usées et de l’utiliser aux mêmes conditions. Les redevances ont été calculées selon les mêmes principes prescrits par la loi. En Allemagne, le traitement des eaux usées relève de la compétence des communes, une obligation de raccordement et d’utilisation étant imposée. Les utilisateurs n’ont pas la possibilité d’opter pour un prestataire de services autre que la commune.
(71)
L’Allemagne réfute l’allégation du plaignant selon laquelle les papeteries possèdent en général leurs propres systèmes de traitement des eaux usées et ne sont pas obligées de se raccorder aux systèmes municipaux d’égouts (20), et constate que Propapier est tenue par la loi de se raccorder à l’installation du TAZV et de l’utiliser. Les exceptions à cette obligation de raccordement sont très limitées (uniquement si le raccordement n’est pas possible ou réaliste). Les données relatives au traitement des eaux usées des fabricants de papier ne sont disponibles qu’en quantités limitées. Pour autant, elles montrent que de nombreuses papeteries sont raccordées aux installations municipales de traitement des eaux usées.
L’infrastructure n’a pas été construite pour Propapier uniquement
(72)
L’Allemagne ne partage pas l’avis du plaignant selon lequel l’installation du TAZV a été construite sur mesure pour satisfaire aux besoins techniques de Propapier. Le traitement des eaux usées en deux étapes n’est pas propre à l’industrie du papier, mais se rencontre dans de nombreux secteurs différents, et plusieurs installations municipales de traitement des eaux usées procèdent à ce traitement en deux temps. Les caractéristiques techniques de l’installation du TAZV (processus biologique en deux étapes) reposent sur la norme technique actuelle, compte tenu du fait, également, qu’une grande partie des eaux usées sera grandement polluée. L’Allemagne concède que les installations municipales de traitement des eaux usées qui traitent exclusivement les eaux usées provenant d’installations sanitaires ou des eaux peu polluées ne prévoient en général pas de prétraitement distinct, mais insiste en revanche sur le fait que le traitement en deux phases est courant dans les installations qui doivent traiter les effluents industriels. L’Allemagne a soumis une liste de 18 papeteries en Allemagne, qui fabriquent du papier recyclé et sont raccordées à des installations municipales de traitement des eaux usées, et constate que les deux types d’installations municipales (une étape ou deux étapes) sont utilisés dans le secteur du papier.
(73)
D’après les indications de l’Allemagne, l’installation de traitement des eaux usées fait partie d’un ensemble de mesures générales en matière d’infrastructures qui ont été prises en vue de l’exploitation de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Aucune de ces mesures n’est réservée à une seule entreprise. Ni Propapier ni les utilisateurs potentiels ne disposent d’un quelconque pouvoir discrétionnaire concernant les décisions relatives à la construction de l’installation, au raccordement à l’installation et à l’utilisation de celle-ci.
(74)
L’Allemagne rejette l’idée selon laquelle l’installation de traitement des eaux usées du TAZV a été construite uniquement pour Propapier. Les autorités expliquent que la construction avait déjà été planifiée dans le cadre d’autres investissements potentiels dans les années 2004-2006, bien avant l’installation de Propapier.
(75)
L’Allemagne précise que les capacités disponibles de l’infrastructure de traitement des eaux usées sont restreintes en dehors de la zone industrielle et que la capacité résiduelle disponible suffit juste pour couvrir les besoins d’un (plus petit) investisseur supplémentaire; l’Allemagne confirme que 5N PV était en effet tout d’abord raccordée à l’installation existante.
(76)
Le fait que l’installation de Propapier ait donné le coup d’envoi de la construction, prévue de longue date, de l’installation de traitement des eaux usées ne saurait, de l’avis de l’Allemagne, être interprété comme un avantage sélectif en faveur de Propapier. L’Allemagne invoque les conclusions de l’avocat général Van Gerven, qui a confirmé, dans l’affaire C-225/91 (Matra/Commission) (21), qu’il est inévitable que, pendant la phase de démarrage, l’infrastructure soit utilisée essentiellement par la première entreprise s’étant installée dans la zone industrielle nouvellement créée. Une situation appelée à changer si le développement de la région s’engage dans la voie espérée.
(77)
L’Allemagne explique que chacune des trois entreprises actuellement installées dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, c’est-à-dire Propapier, 5N PV et la centrale EnBW, est raccordée à l’installation de traitement des eaux usées et l’utilise. Et l’Allemagne de préciser qu’à différents moments, plusieurs autres installations ont été envisagées (une ou deux installations de traitement de carburant de substitution, une verrerie photovoltaïque, offres d’investissement présentées par plusieurs investisseurs dans différents secteurs, et visite du site par plusieurs investisseurs potentiels), mais que le développement de la zone industrielle, en particulier compte tenu de la crise qui a durement frappé les régions défavorisées, prendra du temps.
Capacité actuelle
(78)
L’Allemagne réfute les allégations du plaignant selon lesquelles l’Allemagne n’a pas indiqué les capacités d’égouttage pour les utilisateurs de l’installation du TAZV, Propapier utilise au moins 90 % de la capacité disponible et il n’existe pas de capacités inutilisées.
(79)
D’après l’Allemagne, l’installation de traitement des eaux usées du TAZV telle qu’actuellement configurée possède des capacités disponibles pour les nouveaux investisseurs potentiels. Les trois utilisateurs actuels utilisent ensemble une capacité de [ 500] (22) m3/h, alors que la capacité maximale de l’installation du TAZV est de 638 m3/h. Le taux d’utilisation des capacités s’élève ainsi à environ [60-80] %, et les capacités disponibles sont de plus ou moins [150-250] m3/h. La capacité moyenne utilisée par Propapier s’élève à [300-500] m3/h, la valeur maximale se situant à [400-500] m3/h. Propapier utilise ainsi en moyenne [ 70] % et au maximum [ 70] % de la capacité totale de l’installation du TAZV.
Construction modulaire de l’installation du TAZV
(80)
L’Allemagne avance que l’installation du TAZV a dès le départ été montée au moyen d’extensions modulaires au fil de l’exploitation progressive de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. La planification modulaire de l’installation ressort de la fiche d’identification du projet du TAZV de 2007, dans laquelle il est question de l’eau potentiellement fort polluée issue de l’industrie du papier, de la production de bioéthanol et d’autres secteurs industriels.
(81)
L’Allemagne explique que les composants centraux de l’installation atteignent déjà la capacité maximale dans le cadre de l’actuelle phase d’extension après un agrandissement. C’est ainsi qu’il est nécessaire que la dimension nominale de la conduite de déversement, longue de 5 km, de la conduite de traitement des eaux usées vers l’Oder soit, par exemple, plus de trois fois plus grande que dans l’actuelle phase d’extension (elle peut comprendre un volume de 1 945 m3/h, tandis que le débit de pointe ne s’élève qu’à 638 m3/h), et le TAZV a la possibilité d’agrandir la surface de l’installation de traitement des eaux usées d’un terrain contigu d’une superficie de 3,3 ha. Après un tel agrandissement modulaire, les utilisateurs potentiels bénéficieraient également d’un accès égal à l’installation de traitement des eaux usées.
(82)
Aussi l’Allemagne fait-elle valoir que l’actuelle part élevée de Propapier aux capacités totales de l’installation de traitement des eaux usées ne fonde pas un avantage sélectif, mais représente seulement la situation à un moment donné, vu que l’infrastructure est construite - via son extension par modules - pour accueillir d’autres utilisateurs aux mêmes conditions. Cela demandera du temps, car l’installation de traitement des eaux usées fait partie d’un projet global de gestion pour la région, qui englobe plusieurs zones d’extension en différentes phases. La situation actuelle, à savoir seulement trois investisseurs établis, est une phase transitoire de l’exploitation, en route depuis 1994, des zones industrielles dans cette région. Environ la moitié de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree (35 ha) est encore à la disposition d’autres investisseurs. En 2011, l’Allemagne a procédé à des estimations, selon lesquelles cette superficie serait occupée dans les cinq ans, et ajoute qu’une extension supplémentaire reste possible dans les autres zones «Nordost» (40 ha) et «Nord» (160 ha).
(83)
L’Allemagne réfute le point de vue du plaignant selon lequel la construction modulaire de l’installation du TAZV ne conduira pas à des économies d’échelle. Les autorités allemandes affirment que l’extension modulaire de l’installation du TAZV est réalisable en trois étapes, et ce à un coût nettement moindre par mètre cube de capacité ajouté que lors du premier investissement:
-
l’étape 1 (hausse des capacités de 33 %, volume supplémentaire d’eaux usées de 213 m3) est réalisable en l’espace de quelques mois seulement et coûterait entre 1,2 et 1,5 million d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire d’environ 19 ha,
-
l’étape 2 (hausse des capacités de 69 %, volume supplémentaire d’eaux usées de 426 m3) est réalisable en l’espace de quelques mois seulement et coûterait entre 5,3 et 5,6 millions d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire d’environ 38 ha,
-
l’étape 3 (extension au terrain contigu; hausse des capacités de 100 %, quantité d’eaux usées supplémentaire de 638 m3) coûterait de 17 à 18 millions d’EUR pour une zone industrielle supplémentaire de 57 ha environ. Une hausse des capacités de 100 % nécessiterait de recourir à l’extension au terrain contigu et coûterait jusqu’à 18 millions d’EUR.
(84)
L’Allemagne argue que la construction modulaire de l’installation de traitement des eaux usées répond au principe de l’emploi rationnel et économique des ressources et doit être considérée dans le cadre du surdimensionnement passé des installations de traitement des eaux usées dans les nouveaux Länder. Le fait de sanctionner un tel dimensionnement modulaire en tant qu’avantage sélectif entraînerait en effet le surdimensionnement d’emblée peu économique des infrastructures. En outre, les redevances ne couvriraient pas les coûts d’un tel surdimensionnement.
(85)
L’appréciation d’une telle restriction de l’installation en tant qu’avantage sélectif inciterait au surdimensionnement peu économique des infrastructures.
(86)
De l’avis de l’Allemagne, l’article de presse (voir le considérant 63) invoqué par le plaignant est dénué de pertinence. D’après les autorités, la création d’un bassin inutilisé supplémentaire uniquement pour les incidents techniques irait à l’encontre des prescriptions imposées dans le cadre de la tâche d’intérêt commun concernant une planification rationnelle et économique.
(87)
Selon les données du plaignant, les utilisateurs de la nouvelle installation du TAZV s’acquittent de redevances inférieures à celles de l’installation municipale existante, étant donné que la nouvelle installation n’a pas besoin de système de canalisations complet pour raccorder tous les utilisateurs les uns aux autres. L’Allemagne rejette la conclusion du plaignant selon laquelle c’est pour cette raison qu’aucun autre utilisateur ne peut être raccordé à la nouvelle installation. Selon les indications de l’Allemagne, d’autres utilisateurs professionnels peuvent être raccordés sans problème, la limitation étant conditionnée en premier lieu par la taille de la canalisation qui achemine l’eau traitée dans l’Oder.
(88)
L’Allemagne ne partage pas l’avis du plaignant selon lequel Propapier peut utiliser le biogaz produit par l’installation du TAZV. Les utilisateurs de l’installation de traitement des eaux usées n’ont pas la possibilité d’utiliser le biogaz. Le TAZV utilise le biogaz dans sa propre centrale 3 MW.
(89)
L’Allemagne réfute l’allégation selon laquelle ce n’est qu’après la plainte de Smurfit Kappa qu’elle a commencé à chercher à attirer d’autres investisseurs potentiels dans la zone industrielle: en 1998, déjà, Eisenhüttenstadt a chargé l’investisseur Center Ostbrandenburg de commercialiser des surfaces industrielles et commerciales, notamment dans la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. Des dossiers d’aménagement de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree existaient depuis 1995.
(90)
L’Allemagne en tire la conclusion que l’installation du TAZV ne constitue pas une infrastructure réservée à Propapier.
(91)
Et d’ajouter que les mesures d’infrastructures dans la zone industrielle élargie le long du canal Oder-Spree (construction et fourniture de l’installation de traitement des eaux usées et autres mesures d’aménagement - parc de stationnement, route, approfondissement/agrandissement du canal) sont des mesures générales concernant l’exploitation, qui ne procurent pas d’avantage sélectif à Propapier et ne sont pas réservées à une utilisation par Propapier. D’après les données de l’Allemagne, le fait que l’infrastructure ne soit utilisée à l’heure actuelle que par peu de «premiers occupants» correspond à la phase transitoire de la perspective de développement.
4.2. LES REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES PROCURENT-ELLES UN AVANTAGE À PROPAPIER?
Observations du plaignant
(92)
Le plaignant souscrit à la position exprimée par la Commission dans la décision d’ouverture (voir le considérant 63 de la décision d’ouverture et le considérant 38 de la présente décision), selon laquelle la décision rendue dans l’affaire N 644e/02 ne couvre pas les redevances pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées. Par conséquent, les redevances devraient refléter le coût total de l’utilisation. Le fait que le calcul des redevances repose sur la loi sur les taxes municipales ne justifie pas les redevances d’un montant moins élevé ni l’avantage en résultant pour Propapier.
(93)
Le plaignant argue que l’installation de traitement des eaux usées ne fournit pas de service public, mais a uniquement été construite en vue d’une utilisation prioritaire par Propapier.
(94)
Selon le plaignant, les trois méthodes proposées par la Commission dans sa décision d’ouverture (approche de la totalité des coûts, prix d’un prestataire privé, prix de référence) montrent toutes que les redevances perçues procurent un avantage à Propapier.
Méthode de la totalité des coûts
(95)
Le plaignant ajoute que non seulement l’article 9 de la directive-cadre sur l’eau, mais également le fait que la majorité des usines de papier recyclé possèdent leur propre installation de traitement des eaux usées plaident en faveur du calcul de la totalité des coûts. La redevance versée par Propapier ne couvre que 20 % des intérêts calculés pour les fonds propres investis et ne tient pas compte de la part de fonds propres revenant à la contribution publique de l’ordre de 80 % aux coûts de construction de l’installation de traitement des eaux usées.
Prix d’un prestataire privé (critère de l’investisseur privé)
(96)
D’après les indications du plaignant, un opérateur privé ou le propriétaire d’une papeterie souhaite récupérer au moins la totalité des frais, de sorte que cette méthode correspond à l’approche de la totalité des coûts précitée.
Prix de référence
(97)
Le plaignant adhère à l’opinion défendue par la Commission dans la décision d’ouverture, à savoir que l’existence d’aides ne peut probablement pas être exclue via l’utilisation de prix de référence. La seule comparaison entre des papeteries raccordées aux systèmes municipaux d’égouts n’est pas représentative, vu que la plupart d’entre elles possèdent leur propre installation de traitement des eaux usées.
(98)
Le plaignant avance que l’Allemagne n’a présenté que des informations très sélectives sur les redevances versées par d’autres papeteries pour les eaux usées (une étude, une comparaison avec les tarifs dans la zone industrielle Spreetal/Schwarze Pumpe et une vieille décision de 1990) et que ces exemples ne sauraient fonder le calcul d’un prix de référence dès lors que, entre autres, les redevances dépendent de subventions et de coûts d’investissement et que la législation peut diverger d’une région à l’autre. Le plaignant effectue une comparaison avec sa propre installation raccordée au système municipal d’égouts à [information confidentielle] et calcule que Propapier devrait payer 4 EUR/m3 si l’on prend comme référence un investissement de 42 millions d’EUR pour la construction (comme à Eisenhüttenstadt), ce qui est de loin supérieur à la redevance actuellement versée par Propapier.
(99)
Le plaignant argue que l’article de presse invoqué par l’Allemagne est paru en 2004 et reposait sur une étude publiée en 2002, qui elle-même se fondait sur des données de 2000/2001. Il fait ici référence à l’annexe 6 du mémoire de l’Allemagne du 30 janvier 2009, qui contient un article issu du site d’actualités en ligne «Das Papier 2004-T174» (23). D’après les indications du plaignant, l’étude se limite à sept papeteries anonymes, et rien ne permet de déterminer clairement si elles exploitent leur propre installation de traitement des eaux usées ou si elles sont raccordées au système municipal, et si les coûts pris en compte ne comprenaient que les coûts de fonctionnement (sans frais de capital et/ou autres frais de non-fonctionnement). Si l’étude compare uniquement des papeteries possédant leur propre installation de traitement des eaux usées, il convient de tenir compte des frais de capital.
Observations de l’Allemagne
(100)
L’Allemagne maintient qu’un éventuel avantage résultant des redevances acquittées pour l’utilisation de l’installation du TAZV ne constituerait pas une aide d’État étant donné que la décision de la Commission dans l’affaire N 644e/02 couvre également, de l’avis de l’Allemagne, les effets indirects du GA-Regelung, c’est-à-dire les redevances. Et l’Allemagne d’arguer également que la mesure qui a été déclarée exempte d’aide dans l’affaire N 644e/02 ne saurait constituer une aide d’État au niveau de l’utilisateur. De l’avis de l’Allemagne, la Commission a modifié sa position quant à la possibilité, ou non, de répercuter l’aide accordée à un gestionnaire d’infrastructures sur l’utilisateur d’une infrastructure seulement après l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
L’Allemagne concède que la décision dans l’affaire N 644e/02 était arrivée à expiration au moment de l’octroi de l’aide à l’investissement en faveur du TAZV. Les autorités allemandes relèvent, cependant, que la disposition de droit pertinente à la base de la décision rendue dans l’affaire N 644e/02 était compatible avec celle sur la base de laquelle a été octroyée la mesure d’aide en faveur du TAZV. La base juridique a seulement été mise à jour, et non modifiée quant au fond. Aussi l’Allemagne avance-t-elle que la mise à jour d’une base juridique ne saurait à elle seule entraîner automatiquement la qualification d’aide d’État.
(102)
L’Allemagne insiste sur le fait que le calcul des coûts est dicté par la loi de manière transparente.
Aucun avantage économique pour Propapier
(103)
L’Allemagne prend position sur les trois modes possibles de calcul de la redevance d’une entreprise qui recourt à des services de traitement des eaux usées (considérant 68 de la décision d’ouverture): méthode de la totalité des coûts, prix d’un prestataire privé, prix de référence.
L’application de la méthode de la totalité des coûts ne fait pas naître d’avantage
(104)
L’Allemagne ne partage pas le point de vue selon lequel la redevance versée par Propapier ne couvre pas la totalité des coûts. Le calcul des coûts est réglementé par la loi [et doit en principe couvrir les coûts, hormis le fait que les subventions de tiers n’entrent pas dans le calcul des intérêts calculés (25)]. Selon les dispositions juridiques, les coûts doivent être récupérés, mais pas dépassés. Tous les coûts incombant au TAZV sont couverts, y compris les intérêts sur la part du TAZV en capital investi. Le calcul d’intérêts fictifs sur les subventions du Land n’est pas justifié, étant donné que ces coûts n’ont pas incombé au TAZV.
(105)
Propapier n’a bénéficié d’aucun avantage sélectif, étant donné que les redevances pour tous les utilisateurs de l’installation nouvellement construite sont identiques.
(106)
La question de savoir si, sans les subventions octroyées dans le cadre du GA-Regelung aux fins de la construction de l’installation de traitement des eaux usées, la redevance aurait été plus élevée dépend de nombreux facteurs, tels que, par exemple, la disponibilité d’autres moyens financiers.
(107)
Les autorités ne sont pas tenues, que ce soit sur la base du principe du pollueur-payeur ou de la directive-cadre sur l’eau, d’inclure les subventions dans le calcul des intérêts du capital engagé. La directive-cadre de l’Union européenne sur l’eau prévoit certes que les coûts des services de l’eau doivent être récupérés, mais la mise en œuvre est laissée à l’appréciation des États membres. En l’espèce, tous les coûts du TAZV (de la prestation de services de l’eau) sont récupérés. Le principe du pollueur-payeur n’est pas absolu, mais doit être «pris en considération». En l’espèce, il en a été tenu compte via l’inclusion de tous les coûts du TAZV dans le calcul.
(108)
Dans la directive-cadre sur l’eau, il est question de contribuer «de manière appropriée». L’Allemagne explique que les redevances versées par Propapier sont comparativement élevées par rapport à d’autres régions d’Allemagne ou de l’Union européenne. Les autorités allemandes constatent en outre qu’en vertu de la directive-cadre sur l’eau, les États membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques des régions concernées.
(109)
L’Allemagne explique qu’une comparaison avec les affaires Kimberly-Clark ou InfraLeuna (voir le considérant 70 de la décision d’ouverture) ne tient pas. L’affaire Kimberly-Clark portait sur un tarif préférentiel pour une entreprise, faisant suspecter que tous les coûts n’étaient peut-être pas récupérés. Dans la présente affaire, tous les coûts sont récupérés, et les conditions tarifaires sont identiques pour tous les utilisateurs. Dans l’affaire Kimberly-Clark, une zone industrielle est exploitée en fonction des besoins spécifiques d’une seule entreprise, tandis que, dans la présente affaire, la zone industrielle est exploitée au profit de plusieurs entreprises.
(110)
La décision adoptée dans l’affaire InfraLeuna porte sur la tarification d’entreprises privées pour l’utilisation d’infrastructures privées, tandis que l’espèce concerne l’utilisation d’infrastructures municipales et des redevances imposées par la loi, non liées au marché. Dans la présente affaire, les utilisateurs supportent tous les frais qui incombent normalement à une société de traitement des eaux usées. Sur un marché de traitement des eaux usées non libéralisé, les facteurs de coût à prendre en considération sont prescrits par la loi et sont identiques pour toutes les entreprises (KAG Brandenburg).
(111)
Les décisions adoptées dans les affaires Wagner et Weida Leder, citées dans la décision d’ouverture (considérant 71 et note 19 de bas de page), concernaient des subventions aux fins de la construction d’installations privées de traitement des eaux usées. Or, dans la présente affaire, Propapier ne reçoit pas de subventions aux fins d’investissements privés volontaires, mais s’acquitte de redevances qui lui sont imposées par la loi.
Le critère de l’investisseur privé n’est pas applicable
(112)
L’Allemagne estime que l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres. Le secteur allemand du traitement des eaux usées est aux mains du monopole régional des pouvoirs adjudicateurs municipaux en charge de l’évacuation des eaux usées. Le traitement des eaux usées en Allemagne n’est donc pas une activité économique, mais une mission obligatoire de puissance publique incombant aux municipalités. Le TAZV agit comme une autorité publique, et non comme une entreprise dont le comportement peut être analysé à l’aune du critère de l’investisseur privé. L’Allemagne a instauré une obligation de raccordement et d’utilisation. Les utilisateurs n’ont pas la possibilité d’opter pour un prestataire de services autre que la municipalité. Les redevances sont prescrites par la loi, ont été déterminées par les autorités et ne peuvent pas excéder les coûts.
(113)
Le secteur allemand du traitement des eaux usées n’est accessible aux entreprises privées que dans une mesure limitée. Elles ne peuvent prendre part à la satisfaction technique des obligations imposées par la loi en matière d’évacuation des eaux usées que sur la base de contrats de gestion ou d’exploitation. Or, la responsabilité quant à cette mission incombe encore à la municipalité, que la loi n’oblige pas à établir de contrat. Par ailleurs, des entreprises privées peuvent exécuter des tâches techniques (ou, dans des cas exceptionnels, prélever les redevances), mais dans ce cas également, les redevances ne peuvent pas dépasser leurs coûts. Le TAZV n’a pas délégué de tâches techniques à des tiers.
(114)
Comme les redevances sont prescrites par la loi et ne peuvent pas dépasser les frais de l’infrastructure, il n’existe pas de marché sur lequel des entreprises privées pourraient fixer des redevances liées aux eaux usées dans un but de profit. Il n’est pas question d’une concurrence entre entreprises privées ou entre entreprises privées et publiques pour attirer le consommateur final.
(115)
De l’avis de l’Allemagne, il n’est pas possible, dans un tel cas, de comparer le comportement de l’exploitant avec celui d’un investisseur privé. Aussi le critère de l’investisseur privé n’est-il pas applicable.
Prix de référence
(116)
Compte tenu de l’obligation de raccordement à l’installation de traitement des eaux usées, il n’existe pas de concurrence et donc pas non plus de prix du marché qui pourrait servir de prix de référence pour apprécier l’avantage au regard du droit en matière d’aides d’État.
(117)
L’Allemagne rejette le point de vue du plaignant selon lequel seules quelques papeteries utilisent les systèmes municipaux d’égouts et que, par conséquent, il ne saurait être représentatif de retenir comme critère de référence pour le secteur les seules données issues de ces papeteries.
(118)
Dans ses observations, l’Allemagne a rectifié certains éléments, à savoir que Propapier ne verse pas de redevance de 0,95 EUR/m3 (comme indiqué aux considérants 72 et 80 de la décision d’ouverture), mais paie une redevance de 1,18 EUR/m3 depuis 2010. Par rapport à d’autres sites au sein de l’Union européenne, cette redevance est comparativement élevée, mais en tous les cas pas inhabituelle. Selon une enquête réalisée par la Fédération allemande des papeteries auprès de 77 entreprises du secteur allemand de la papeterie, qui représentent 68 % du secteur, en 2007, les redevances se sont chiffrées à 1,12 EUR/m3 en moyenne (fourchette de 0,31 à 2,20 EUR/m3). La redevance versée par Propapier se situe à l’intérieur de cette marge et est supérieure à la moyenne de cet échantillon.
(119)
Dans des observations présentées ultérieurement, l’Allemagne a informé la Commission qu’en 2012, la redevance s’était élevée à 1,41 EUR/m3 afin de compenser les pertes subies pendant la phase de démarrage de l’installation de traitement des eaux usées. En raison d’économies réalisées sur les coûts de l’énergie, la redevance a été fixée, au début de 2013, à 1,39 EUR/m3, conformément à l’obligation imposée par la loi selon laquelle les redevances doivent couvrir les coûts, sans toutefois les dépasser. En outre, Propapier doit soumettre les eaux usées à un prétraitement avant qu’elles ne soient acheminées en direction de l’installation du TAZV. Le prétraitement coûte aux alentours de […] EUR/m3, ce qui porte les coûts totaux du traitement des eaux usées à […] EUR/m3 pour Propapier, contre une moyenne de 1,27 EUR/m3 dans le secteur (en 2010).
(120)
L’Allemagne indique que la comparaison avec les redevances payées par d’autres fabricants de papier dans l’Union européenne constitue le critère adéquat pour déterminer l’absence d’un quelconque avantage économique et que les doutes de la Commission concernant une telle comparaison n’ont pas lieu d’être.
(121)
D’après les indications de l’Allemagne, les exemples fournis à la Commission font état de prix moyens sur la base des coûts intégraux. Rien ne permet à l’Allemagne de soutenir que ces redevances sont constitutives d’une aide d’État.
(122)
L’Allemagne indique que l’exemple de Lenzing Lyocell (26) est pertinent, même si les faits remontent à il y a dix ans (Propapier paie plus de deux fois la redevance, mais les redevances pour les eaux usées n’ont pas augmenté de plus de 100 % au cours des dix dernières années).
Aide existante
(123)
L’Allemagne avance deux arguments afin d’expliquer pourquoi les redevances, pour autant qu’elles constituent des aides, doivent être considérées comme des aides existantes au sens de l’article 1er, point b), sous v), du règlement (CE) no 659/1999.
(124)
L’Allemagne explique qu’en 2003, la Commission est arrivée à la conclusion, dans la décision adoptée dans l’affaire N 644e/02, selon laquelle le GA-Regelung ne constitue pas une aide d’État au profit des exploitants des installations de traitement des eaux usées, pour autant que le responsable soit un syndicat de municipalités - tel que le TAZV. La Commission a fondé ce constat sur le fait qu’un syndicat de municipalités est soumis à la tutelle municipale et fournit des services d’intérêt économique général. Comme la Commission l’a toutefois constaté elle-même au considérant 57 de la décision d’ouverture, quand bien même le régime aurait entre-temps constitué une aide en raison de l’évolution du marché intérieur, il aurait été qualifié d’aide existante en vertu de l’article 1er, point b), sous v), du règlement (CE) no 659/1999.
(125)
Ainsi que la Commission l’a exposé au considérant 100 de la présente décision, la décision dans l’affaire N 644e/02 englobe également, selon les indications de l’Allemagne, les effets indirects de la tâche d’intérêt commun, soit les redevances. Les redevances ne nécessitaient pas de notification spécifique vu que la méthode de calcul desdites redevances relève de l’application du régime.
(126)
Compte tenu de la thèse selon laquelle les redevances sont constitutives d’une aide existante, l’Allemagne avance que cette aide contenue dans les redevances est entrée en application dès avant l’entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne, le 1er janvier 1958. Une aide existante avant l’entrée en vigueur du traité CEE demeure une aide existante même dans le cas de modifications ultérieures, tant que la «substance même» du régime initial reste inchangée (27). La précision d’une disposition générale qui était déjà en vigueur avant le 1er janvier 1958 ne constitue pas une aide nouvelle devant être notifiée (28).
(127)
L’Allemagne explique que les lois sur les taxes municipales sont antérieures à l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958 et sont restées applicables ensuite. Dès lors que Brandebourg se trouve sur une partie du territoire de l’ancien royaume de Prusse, l’article 6, paragraphe 2, de la KAG Brandenburg en vigueur remonte à la loi sur les taxes municipales pour le royaume de Prusse du 14 juillet 1893 (PrKAG) et à la loi sur les taxes municipales de Bavière (BayGAG). L’Allemagne a fondé cet argument sur les sous-arguments suivants:
a)
ces lois sont restées en vigueur même entre 1919 et 1933 et entre 1933 et 1945;
b)
les actuelles lois sur les taxes municipales des anciens Länder remontent à la PrKAG;
c)
indépendamment du statut particulier des nouveaux Länder du fait de la division de l’Allemagne, la KAG Brandenburg s’inscrit dans le prolongement historique de la PrKAG.
Sous-argument a)
(128)
La PrKAG prévoit déjà la possibilité, pour les municipalités, de percevoir des redevances pour l’utilisation d’infrastructures publiques. La loi sur les taxes et redevances, en vigueur en Bavière depuis 1938 (et qui a servi de base à toute une série de lois similaires dans d’autres Länder du sud de l’Allemagne), offre également cette possibilité (29). En vertu de la PrKAG, les taux de redevances doivent en règle générale être mesurés de manière que les coûts de gestion et d’entretien de l’organisation, y compris les dépenses pour la rémunération et l’amortissement du capital investi, soient récupérés. Bien que, conformément à la PrKAG, les redevances ne doivent couvrir que les dépenses résultant des intérêts du capital investi (pour l’infrastructure), les arrêts rendus après la guerre au sujet de la PrKAG laissent penser que cette loi ne prévoit pas de rémunération sur les subventions de tiers.
(129)
La PrKAG et/ou les lois des Länder comparables qui existent n’ont été abrogées ni pendant la République de Weimar ni après l’accession au pouvoir du régime national-socialiste. Elles sont donc restées en vigueur même après 1918.
Sous-argument b)
(130)
Après la Seconde Guerre mondiale, la PrKAG est restée en vigueur en tant qu’acte législatif régional relevant de la loi fondamentale de 1949 (ci-après la «loi fondamentale»), en vertu de laquelle les lois qui ne la contredisent pas s’appliquent (article 123 de la loi fondamentale) et via des dispositions permettant aux Länder de promulguer des lois dans certains domaines. Il apparaît ainsi clairement que la PrKAG était déjà applicable dans les Länder avant l’entrée en vigueur du traité instituant la Communauté économique européenne.
(131)
Après la création de la République fédérale d’Allemagne en 1949, la PrKAG a été progressivement remplacée par les lois sur les taxes municipales respectives dans certains Länder d’Allemagne de l’Ouest. Avec le remplacement de la PrKAG par ces lois régionales dans les années 1960 et 1970, la réglementation a été clarifiée et adaptée du point de vue terminologique, l’essence même de la loi ayant toutefois été maintenue. Plus particulièrement, la non-application d’intérêts calculés sur les subventions de tiers a été conservée (30). En vertu de la PrKAG, une rémunération est seulement due sur les capitaux étrangers. Les lois régionales l’ont étendue aux fonds propres; toutefois, ni la PrKAG ni ces lois régionales n’ont prévu d’intérêts calculés sur les subventions.
(132)
Aussi l’Allemagne considère-t-elle que les actuelles lois sur les taxes municipales des anciens Länder remontent à la PrKAG. Selon les indications de l’Allemagne, il est particulièrement important, en l’espèce, de prendre en compte la KAG Nordrhein-Westfalen de 1969 (31), qui a servi de modèle à la KAG Brandenburg et a remplacé la PrKAG de 1906. Malgré les adaptations conceptuelles nécessaires, le contenu de la KAG Nordrhein-Westfalen correspond à celui de la PrKAG (voir le considérant 128 de la présente décision). Les lois sur les charges municipales d’autres Länder (par exemple Rhénanie-Palatinat, Schleswig-Holstein et Hesse) avaient elles aussi la PrKAG comme base, qu’elles ont abrogée.
Sous-argument c)
(133)
L’Allemagne avance que la KAG Brandenburg s’est vu attribuer un statut particulier à la suite de la division de l’Allemagne après la Seconde Guerre mondiale. Dans les années qui ont suivi la création de la République démocratique allemande (RDA), l’autonomie administrative municipale possédant son propre champ d’action dans le Land de Brandebourg et dans d’autres Länder est-allemands a été supprimée. Des réglementations ont été adoptées dans le sens d’une gestion centralisée de l’État. La Kommunalverfassung du 17 mai 1990 (32) (adoptée par la Volkskammer de l’ancienne RDA avant la réunification du 3 octobre 1990) a rétabli l’autonomie administrative municipale et a décrété que les municipalités seraient elles-mêmes responsables de la gestion de leurs finances. Elles sont donc en droit de prélever des honoraires et redevances sur les services municipaux.
(134)
La KAG Brandenburg du 27 juin 1991 repose sur la KAG Nordrhein-Westfalen, les deux se recoupant presque totalement.
(135)
Bien que le droit ait entre-temps évolué différemment en RDA, un traitement différent des lois sur les taxes municipales des Länder ouest-allemands et est-allemands n’est pas perceptible. La KAG Brandenburg s’inscrit dans la même veine juridique que la PrKAG, et non dans le prolongement du droit de l’ancienne RDA. Il n’existe pas non plus de continuité institutionnelle entre le système de traitement des eaux (usées) de la RDA et l’actuel système de traitement des eaux usées du Land de Brandebourg. La Kommunalverfassung du 17 mai 1990 a jeté les fondements de la promulgation des lois sur les taxes municipales dans les nouveaux Länder. Les lois sur les taxes municipales des nouveaux Länder se raccrochent, au niveau du contenu, aux mêmes lois des anciens Länder, qui, pour leur part, remontent à la PrKAG. Il s’agit là d’une conséquence inévitable de ce que les nouveaux Länder ont rejoint la République fédérale d’Allemagne après la loi fondamentale (33). La genèse de la KAG Brandenburg, en particulier, le montre clairement. La KAG Brandenburg s’inscrit dans la tradition juridique de la KAG Nordrhein-Westfalen et de la PrKAG. La division de l’Allemagne et la tradition juridique interrompue en conséquence dans les Länder est-allemands ne doivent pas conduire à un désavantage pour ce qui est de l’interprétation de la KAG Brandenburg.
(136)
La KAG Brandenburg est en continuité historique avec la PrKAG.
(137)
Et l’Allemagne d’arguer que même le principe d’équivalence et de couverture des frais était d’application avant l’entrée en vigueur du traité CEE en 1958. Le principe d’équivalence exige que la redevance ne soit pas largement disproportionnée par rapport à la valeur de la prestation de l’État qu’elle vient acquitter. Il s’agit d’un composant du principe de l’État de droit ancré dans la loi fondamentale. Le principe de la couverture des frais découle directement de la PrKAG. Même si ce principe n’est pas appliqué strictement à tous les calculs de redevances, les recettes qu’en tire une municipalité ne devraient pas dépasser de manière significative ses dépenses.
Respect du principe de la confiance légitime et du principe général de l’égalité de traitement
(138)
L’Allemagne avance, par ailleurs, qu’une récupération des éléments d’aide au cas où la Commission considérerait les redevances facturées à Propapier comme une aide au fonctionnement irait à l’encontre du principe de la confiance légitime et du principe général de l’égalité de traitement.
(139)
En vertu du principe de la confiance légitime, 1) l’institution de l’Union doit avoir fait naître dans le chef de l’intéressé des espérances fondées et 2) un opérateur économique prudent et avisé ne peut pas avoir été en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de nature à affecter ses intérêts.
(140)
Comme le GA-Regelung (autorisé par la décision rendue dans l’affaire N 644e/02) n’a pas été considéré comme une aide d’État, l’espérance fondée quant à l’absence d’aide en sa faveur a pu naître dans le chef de Propapier. Dans un premier temps, aucun doute n’a été émis quant à la compatibilité de ce régime avec le droit de l’Union étant donné que la Commission européenne n’avait encore jamais examiné de régimes similaires.
(141)
Une récupération de l’élément d’aide non contenu dans les redevances pour le cas où la Commission considérerait les redevances comme une aide au fonctionnement va également à l’encontre du principe de l’égalité de traitement, selon lequel des faits identiques doivent être traités de la même façon. Une récupération procurerait un avantage aux concurrents de Propapier.
4.3. OBSERVATIONS DES SYNDICATS DE MUNICIPALITÉS ALLEMANDS ET DU VKU
(142)
Les syndicats de municipalités allemands et le VKU se félicitent des observations de l’Allemagne du 28 janvier 2011, auxquelles ils ont collaboré. Ils invoquent en particulier l’argument selon lequel le traitement des eaux usées en Allemagne relève des missions régaliennes non économiques incombant aux municipalités. Les municipalités assument l’organisation et le financement de cette activité dans le cadre de la tâche d’autonomie administrative qui leur incombe, dans l’intérêt des citoyens.
(143)
Les syndicats de municipalités allemands et le VKU affirment que l’article 6, paragraphe 2, cinquième phrase, de la KAG Brandenburg, selon lequel les redevances exigées pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées doivent couvrir les frais, les intérêts et les amortissements calculés, tandis que les subventions ne doivent pas entrer dans le calcul des intérêts calculés sur les fonds propres investis, est dans l’intérêt des consommateurs. Comme les subventions de tiers ne constituent pas des fonds propres investis par les municipalités, les consommateurs ne devraient pas non plus payer des intérêts aux municipalités sur ces mêmes subventions.
5. APPRÉCIATION DE LA MESURE AU REGARD DU DROIT EN MATIÈRE D’AIDES D’ÉTAT
(144)
Les mesures en cause doivent être qualifiées d’aides d’État si les conditions suivantes sont réunies: i) la mesure doit être une mesure d’aide imputable à l’État ou réalisée au moyen de ressources de l’État, ii) l’entreprise doit en retirer un avantage économique, iii) l’avantage doit être sélectif et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres. Il est question d’une aide d’État lorsque les conditions cumulatives visées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies.
(145)
Il était incontesté dans la décision d’ouverture déjà que les mesures en cause comprenaient l’engagement de ressources d’État et qu’elles risquaient de fausser la concurrence et d’affecter les échanges sur le marché intérieur.
(146)
En ce qui concerne les griefs, la Commission constate qu’il convient de faire une distinction entre 1) une aide d’État présumée en faveur de Propapier sous la forme de mesures liées à des infrastructures réservées (construction d’une installation de traitement des eaux usées et certains autres projets d’infrastructures dans la zone industrielle étendue dans laquelle se trouve la nouvelle usine de Propapier) et 2) une aide présumée en faveur de Propapier sous la forme de redevances réduites pour le traitement des eaux usées.
5.1. LES PROJETS D’INFRASTRUCTURES FINANCÉS SUR DES RESSOURCES D’ÉTAT CONSTITUENT-ILS UNE INFRASTRUCTURE GÉNÉRALE OU EXCLUSIVEMENT RÉSERVÉE À PROPAPIER?
(147)
Dans le passé, la Commission a émis le point de vue selon lequel les pouvoirs publics sont fondés à procéder à des travaux d’aménagement de leur territoire. Ainsi, ils peuvent financer des infrastructures bénéficiant à l’ensemble de la population. En outre, la Commission considère que la raison pour laquelle ces infrastructures voient le jour est indifférente, pour autant qu’elles aient été établies au profit de la collectivité dans son ensemble. Par contre, la Commission considère que, si de telles infrastructures ne sont utiles qu’à une entreprise privée, alors celle-ci doit en assumer le financement. Cela est la conséquence de ce que, en matière d’aides d’État, la Commission doit analyser les effets concrets de la mesure et non les objectifs poursuivis. Par conséquent, dans le cas d’espèce, la Commission considère que ce qui importe est d’analyser quelles sont les infrastructures qui servent à la collectivité dans son ensemble (y compris Propapier), et quelles sont celles qui ne sont utiles qu’à Propapier. En effet, seules ces dernières doivent être financées par Propapier (34).
(148)
La Commission constate que le parc de stationnement, la route et le canal Oder-Spree ne sont pas exploités par des entreprises au sens du droit de la concurrence de l’Union européenne étant donné que leur utilisation est gratuite. Par conséquent, la question de savoir si des aides d’État ont profité aux propriétaires et exploitants de ces infrastructures ne se pose pas dans la présente affaire.
5.1.1. Parc de stationnement
(149)
Le plaignant allègue que le parc de stationnement est mal situé et trop isolé pour pouvoir être utilisé pour d’autres commerces intra-muros et permettre à la ville de supprimer des emplacements intra-muros pour camions. Il est vrai que l’Allemagne n’a pas prouvé le contraire; toutefois, la situation d’un parc de stationnement à proximité immédiate d’une entreprise ne signifie pas automatiquement à elle seule que ce parc est réservé à l’entreprise ou lui revient en priorité. Le panneau de signalisation invoqué par le plaignant (voir le considérant 46) indiquant des emplacements pour les camions se rendant à la centrale n’était que provisoire et dû aux travaux de construction réalisés dans la centrale, lesquels se sont terminés à la fin de mars 2011. La Commission constate que le parc de stationnement est librement accessible et indiqué à partir de la route publique, sans qu’il soit fait mention d’une entreprise en particulier. La présence ou l’absence d’aires de repos dans le parc de stationnement est dénuée de pertinence pour déterminer s’il s’agit d’une infrastructure générale ou non.
(150)
L’Allemagne a présenté suffisamment d’éléments prouvant que le parc de stationnement n’a pas été construit spécifiquement pour Propapier, mais que sa construction relevait d’un projet global de gestion de la zone industrielle. Par ailleurs, Propapier dispose de ses propres emplacements permettant d’accueillir 27 camions et 213 voitures. 120 emplacements supplémentaires pour voitures sont à l’étude (le permis a déjà été délivré). Dès l’adoption de la décision d’ouverture, l’Allemagne a confirmé que les emplacements appartenant à Propapier suffisaient pour accueillir les véhicules de ses salariés, de ses fournisseurs et de ses visiteurs.
(151)
Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission confirme l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que le parc de stationnement n’est pas exclusivement réservé à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.
5.1.2. Route
(152)
La route est une route publique. Elle s’inscrit dans le cadre d’un projet d’exploitation général de la zone industrielle, planifié dès 1993, bien avant que Propapier ne décide de s’y installer. Contrairement aux indications du plaignant, la route ne prend pas fin quelques mètres derrière la papeterie de Propapier, mais relie l’actuelle zone industrielle le long du canal Oder-Spree et ses extensions au nord à la route nationale B-112. La dernière section a été terminée en 2013. La nouvelle route peut également profiter à d’autres entreprises, étant donné qu’elle offre des possibilités de développement supplémentaires à la zone industrielle ArcelorMittal et à d’autres zones industrielles. La route permet de raccourcir le temps de parcours du trafic industriel et commercial à destination de Francfort (Oder) et offre aux entreprises francfortoises un meilleur accès au port intérieur d’Eisenhüttenstadt.
(153)
La Commission confirme donc l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que la route n’est pas réservée à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.
5.1.3. Agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree
(154)
Dans sa plainte, le plaignant faisait valoir que les mesures d’infrastructures dans le cadre de l’agrandissement et de l’approfondissement du canal Oder-Spree étaient exclusivement réservées à Propapier et contenaient des éléments constitutifs d’une aide d’État en faveur de Propapier. En 2008, Eisenhüttenstadt a procédé à l’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, afin d’y attirer des entreprises. Depuis 2003, des écluses sont installées sur toute la longueur du canal [qui fait partie des réseaux transeuropéens (RTE)]. Cependant, rien n’indique qu’il existe un lien de causalité entre ces mesures d’infrastructures et l’installation de Propapier ou qu’un avantage sélectif lui a été accordé dans le cadre de ces mesures; par ailleurs, la Commission rejoint l’Allemagne lorsque cette dernière affirme que l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree relève de l’entretien régulier nécessaire du canal.
(155)
La Commission confirme donc l’avis qu’elle avait émis à titre provisoire dans la décision d’ouverture, à savoir que l’agrandissement/approfondissement ne procure pas d’avantage sélectif à Propapier et ne contient pas d’éléments constitutifs d’une aide d’État.
5.1.4. Installation de traitement des eaux usées
(156)
La Commission constate que les capacités de l’infrastructure existante de traitement des eaux usées sont seulement limitées à l’extérieur de la zone industrielle élargie le long du canal Oder-Spree. Les capacités résiduelles de l’installation existante de traitement des eaux usées à Eisenhüttenstadt n’auraient pu couvrir que les besoins d’un petit investisseur supplémentaire, mais n’auraient plus suffi dans le cas de l’installation d’un plus grand investisseur ou de plusieurs petits investisseurs dans la nouvelle zone industrielle.
(157)
La Commission fait en outre remarquer que l’installation de traitement des eaux usées du TAZV n’a pas été construite spécifiquement pour Propapier. Sa construction était déjà prévue dans le cadre d’autres investissements potentiels dans les années 2004-2006, bien avant l’installation de Propapier. L’Allemagne a présenté des preuves de ce que l’installation de traitement des eaux usées avait déjà été prévue dans le cadre de l’exploitation économique de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree. L’Allemagne a par ailleurs présenté des preuves de plusieurs campagnes promotionnelles visant à attirer des investisseurs dans la zone d’extension de la zone industrielle le long du canal Oder-Spree, lesquelles n’ont, jusqu’à présent, pas donné de résultats, les autorités régionales n’étant pas encore parvenues à attirer d’autres investisseurs (outre Propapier, EnBW et 5N PV).
(158)
Bien que l’installation de traitement des eaux usées - de par sa première phase de nettoyage anaérobie - soit configurée, du point de vue technique, de manière à pouvoir traiter des effluents industriels très pollués, tels que ceux des fabricants de papier ondulé à partir de vieux papier, une première phase de nettoyage anaérobie serait également intéressante pour d’autres utilisateurs qui rejettent des eaux industrielles très polluées en composés organiques, tels que les entreprises du secteur des boissons et de l’alimentaire. En outre, les installations de traitement des eaux usées possédant une première phase de nettoyage anaérobie pour les effluents industriels fortement pollués en composés organiques offrent de nombreux avantages économiques et écologiques.
(159)
Même si l’installation du TAZV telle que dimensionnée actuellement couvre essentiellement les besoins de Propapier, elle est également utilisée - dans les mêmes conditions - par les deux autres entreprises installées dans la zone industrielle. Son assemblage modulaire permet d’agrandir l’installation en vue du traitement des eaux usées d’autres utilisateurs. Même sans cette construction modulaire, il existe actuellement des capacités inutilisées d’environ [20-40] %, qui peuvent servir pour le traitement des eaux usées d’autres entreprises, les capacités totales actuelles pouvant être multipliées par deux (voir les considérants 80 à 84). L’installation de traitement des eaux usées est accessible, sans discrimination, à tous les utilisateurs (les nouveaux investisseurs qui s’implantent dans la zone industrielle sont soumis à une obligation de raccordement et d’utilisation), et l’installation est également capable de traiter les eaux usées d’entreprises qui ne sont pas actives dans le secteur du papier.
(160)
De l’avis de la Commission, le fait que l’installation du TAZV soit actuellement utilisée majoritairement (à raison de [ 70] % en moyenne et de [ 70] % au maximum) par Propapier ne veut pas nécessairement dire qu’il s’agit d’une infrastructure réservée étant donné que son assemblage modulaire est économiquement raisonnable en période de budget public limité. Contrairement à ce qu’allègue le plaignant, les coûts nécessaires pour doubler les capacités de l’installation du TAZV, que l’Allemagne estime à moins de 50 % de ce qu’a coûté l’investissement initial, montrent que la construction modulaire de l’installation permet des économies d’échelle.
(161)
Le fait que l’aide régionale ait été accordée en vue de la construction de l’installation à la condition qu’un investisseur principal (en l’espèce Propapier) s’installe dans la zone d’extension de la zone industrielle est considéré par la Commission comme une saine gestion publique de ressources limitées dès lors qu’il n’est pas raisonnable, d’une part, de lancer la construction d’une grande infrastructure publique avant que son utilisation ne soit garantie ni, d’autre part, de la surdimensionner.
(162)
L’argument selon lequel les papeteries possèdent, en règle générale, leurs propres installations de traitement des eaux usées peut être réfuté par les chiffres présentés par l’Allemagne. Même si quelques entreprises du secteur du papier mais aussi d’autres secteurs disposent de leurs propres installations de (pré)traitement des eaux usées, ce fait ne prouve pas à lui seul, loin s’en faut, que, lorsque des utilisateurs industriels recourent à l’installation publique de traitement des eaux usées, l’État octroie un avantage aux utilisateurs, vu que ces derniers supportent les frais via les redevances dont ils s’acquittent au fil du temps.
(163)
Aussi la Commission en tire-t-elle la conclusion que l’installation de traitement des eaux usées est une infrastructure générale et que la subvention en faveur de l’installation du TAZV ne constitue donc pas une aide à l’investissement au profit de Propapier. Contrairement au parc de stationnement, à la route et au canal Oder-Spree, l’exploitation de l’installation de traitement des eaux usées représente une activité économique dès lors que son exploitant propose un service (traitement des eaux usées) contre rémunération sur le marché. La Commission a cependant constaté qu’une éventuelle aide octroyée au TAZV constituerait en tout état de cause une aide existante (considérants 51 à 57 de la décision d’ouverture). Par conséquent, les éventuelles aides en faveur du TAZV ne doivent pas être examinées plus en détail dans la présente décision.
(164)
En résumé, la Commission en conclut que les projets d’infrastructures financés sur des ressources d’État dans la zone d’extension de la zone industrielle dans laquelle se situe l’usine de Propapier ne sont pas exclusivement destinés à la papeterie et, par conséquent, ne doivent pas être considérés comme des infrastructures réservées ni comme une aide d’État en faveur de Propapier. Cela veut dire que ces investissements aidés ne constituent pas un projet d’investissement unique au sens du point 60 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale en association avec l’aide régionale à l’investissement en faveur de Propapier, que la Commission a autorisée dans sa décision finale dans l’affaire SA.23827 (2013/C) (voir la note 4 de bas de page). Ainsi, l’appréciation de l’aide à l’investissement en faveur de Propapier qui a fait l’objet de la décision précitée n’est pas affectée par la présente décision.
5.2. LES REDEVANCES RÉDUITES POUR L’UTILISATION DE L’INSTALLATION DE TRAITEMENT DES EAUX USÉES DOIVENT-ELLES ÊTRE CONSIDÉRÉES COMME UNE AIDE D’ÉTAT?
(165)
Pour ce qui est de l’argument de l’Allemagne selon lequel, dans le cas d’une mesure qui n’a pas été octroyée à l’exploitant dans le cadre d’un régime qualifié d’aide par la Commission, aucune «aide» ne peut être répercutée sur l’utilisateur de l’infrastructure correspondante, la Commission souhaite une fois de plus rappeler que, dans la décision relative au régime d’aide N 644e/02, elle ne s’est pas prononcée sur la question de savoir si les redevances perçues pour l’utilisation de l’infrastructure pouvaient, le cas échéant, constituer une aide en faveur des utilisateurs de l’infrastructure. La Commission maintient l’opinion exprimée dans la décision d’ouverture, à savoir qu’aucune réglementation en matière de redevances n’a été portée à sa connaissance qui s’appliquerait aux subventions octroyées dans le cadre du régime notifié; dès lors, la décision portant autorisation du régime d’aide ne saurait être considérée comme portant autorisation d’aides implicitement compatibles, dont la base juridique serait la loi sur les taxes municipales.
(166)
En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(167)
L’existence d’une aide d’État doit être établie indépendamment de la question de savoir 1) si la directive-cadre sur l’eau et les dispositions de droit allemandes portant exécution de cette directive exigent la récupération intégrale des coûts liés à la prestation des services de traitement des eaux usées et 2) si les redevances sont conformes aux dispositions de ces règles de droit. En d’autres termes, les mesures qui sont compatibles tant avec la directive-cadre sur l’eau qu’avec les dispositions de droit allemandes en vigueur constituent cependant des aides d’État lorsque toutes les conditions énoncées à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (voir le considérant 144) sont réunies.
Ressources d’État et imputabilité à l’État
(168)
Les redevances à verser pour utiliser l’installation de traitement des eaux usées sont fixées et prélevées par la municipalité conformément à l’article 6 de la loi sur les taxes municipales du Land de Brandebourg. La fixation des redevances de manière qu’elles soient inférieures à celles qu’aurait prélevées un investisseur privé prive la commune de recettes.
(169)
Par conséquent, la mesure serait accordée par l’État ou sur des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, étant donné que l’avantage octroyé à Propapier ferait baisser les revenus de la commune.
(170)
La fixation des redevances de manière qu’il en résulte un avantage pour une entreprise serait également imputable à l’État étant donné que cette fixation des redevances devrait être imputée à une institution publique, à savoir la ville d’Eisenhüttenstadt.
Avantage économique
(171)
Ainsi qu’elle l’a exposé dans la décision d’ouverture (35), la Commission devait vérifier si les redevances que doit payer Propapier pour le traitement des eaux usées ont été fixées de manière à lui procurer un avantage économique (sélectif).
(172)
Selon une jurisprudence constante de la Cour, la notion d’«avantage» comprend non seulement des prestations positives telles que des subventions, mais également des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise et qui, par-là, sans être des subventions au sens strict du mot, sont de même nature et ont des effets identiques (36).
(173)
L’application de ce raisonnement à l’espèce fait surgir la question de savoir si les redevances à acquitter par Propapier pour le traitement des eaux usées sont inférieures aux frais qu’une entreprise comparable devrait supporter dans des conditions normales de marché, c’est-à-dire si le montant des redevances est compatible avec le principe de l’opérateur en économie de marché. La Commission estime qu’il existe deux possibilités pour répondre à cette question:
-
une comparaison entre le prix payé par Propapier et le prix de référence d’ordinaire demandé dans l’État membre concerné pour le traitement des eaux usées,
-
une analyse ex ante de la rentabilité montrant qu’un prestataire privé aurait exigé une redevance du même montant.
Prix de référence
(174)
Vu l’organisation du marché telle que décrite par l’Allemagne (voir les considérants 112 et 113) et eu égard au fait que des exploitants (même privés) ne peuvent pas fixer librement les prix de leurs services dès lors que ces prix sont fixés par la loi (par la KAG Brandenburg), la Commission considère qu’il n’est pas possible de déterminer les prix de référence qu’aurait demandés un exploitant privé dans des conditions normales de marché.
(175)
La Commission constate, par ailleurs, que l’Allemagne a communiqué des données sur les prix que paient d’autres entreprises du secteur dans lequel opère Propapier. Bien que l’Allemagne fasse valoir que les prix de référence communiqués sont des prix moyens reflétant la totalité des coûts, rien n’indique que ces redevances sont constitutives d’une aide d’État. Les doutes de la Commission quant à l’utilité de ces données en tant que base de comparaison n’ont pas pu être dissipés, essentiellement parce que ces prix, de l’avis de la Commission, reflètent, le cas échéant, diverses réalités en termes de coûts et qu’il n’est pas certain qu’ils contiennent des éléments d’aides d’État.
Analyse ex ante de la rentabilité
(176)
Compte tenu de l’absence de données de référence fiables relatives au marché, la Commission considère qu’une autre méthode d’appréciation standard, communément admise, permet de déterminer si une opération s’est déroulée aux conditions normales du marché. La Commission considère que les infrastructures accessibles à tous les utilisateurs et non réservées à un utilisateur en particulier peuvent être jugées conformes au principe de l’opérateur en économie de marché lorsque les utilisateurs de l’infrastructure contribuent progressivement, d’un point de vue ex ante, à la rentabilité de l’exploitant (37).
(177)
Tel est le cas si l’accord conclu entre l’exploitant et l’utilisateur individuel permet de supporter les coûts générés par l’accord en dégageant une marge bénéficiaire raisonnable sur la base de perspectives satisfaisantes à moyen terme (38).
(178)
En outre, il convient de tenir compte, dans le cadre de cette analyse, de toutes les recettes et de tous les coûts marginaux escomptés supportés par l’exploitant en rapport avec les activités de l’utilisateur concerné (39).
(179)
Ces coûts marginaux peuvent englober toutes les catégories de dépenses ou d’investissements, telles que l’embauche de personnel supplémentaire, les frais d’équipement et les coûts d’investissement résultant de la présence de l’utilisateur (40). En revanche, les coûts que l’exploitant doit de toute façon supporter indépendamment de l’accord conclu avec l’utilisateur ne doivent pas être pris en considération.
(180)
Compte tenu de ces facteurs, la Commission estime que le principe de l’opérateur/investisseur en économie de marché est respecté, c’est-à-dire que la redevance réduite ne procure pas d’avantage à Propapier pour les raisons suivantes:
a)
l’installation de traitement des eaux usées est accessible à tous les utilisateurs et n’est pas réservée à Propapier;
b)
la redevance acquittée par Propapier englobe les frais d’exploitation, d’entretien, de maintenance, de personnel et d’administration fiscale, les amortissements et les intérêts calculés à hauteur de 20 % des fonds propres investis dans l’installation de traitement des eaux usées. La redevance couvre ainsi tous les coûts marginaux supportés par l’exploitant de ladite installation en rapport avec les activités de Propapier.
(181)
Pour ce qui est de la marge bénéficiaire raisonnable qui doit être couverte par les redevances, en plus des coûts marginaux, force est de constater qu’en l’espèce, les redevances couvrent non seulement les coûts marginaux, mais également les intérêts calculés à hauteur de 20 % sur les fonds propres investis. Même si le résultat de l’application de la méthode, décrite ci-dessus, de calcul des coûts marginaux ne constitue pas spécifiquement une marge bénéficiaire raisonnable, il représente malgré tout un revenu supplémentaire pour l’exploitant, à l’instar de ce qui se serait passé avec un bénéfice raisonnable.
(182)
Comme les redevances ne procurent pas d’avantage à Propapier et ne constituent donc pas une aide d’État, la Commission était dispensée d’examiner s’il s’agissait d’une aide existante (voir les considérants 123 à 137) ou d’une aide au fonctionnement (voir le considérant 26) ou si une telle aide au fonctionnement était compatible avec le marché intérieur. À la lumière de ce constat, la Commission a également laissé en suspens la question de savoir si une récupération des redevances (si elles étaient considérées comme une aide d’État) serait contraire au principe de la confiance légitime et au principe d’égalité de traitement.
6. CONCLUSION
(183)
En conséquence, la Commission en conclut que ni la construction de l’installation de traitement des eaux usées du TAZV, du parc de stationnement et de la nouvelle route ni l’agrandissement/approfondissement du canal Oder-Spree ne constituent des mesures d’infrastructures réservées.
(184)
Et d’ajouter que les redevances prélevées pour le traitement des eaux usées ne relèvent pas d’une aide d’État. Le principe de l’opérateur/investisseur en économie de marché est respecté et, partant, aucun avantage économique n’est procuré à Propapier PM2 GmbH.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article 1er
Les mesures d’infrastructures mises en œuvre par l’Allemagne ne constituent pas une infrastructure réservée à Propapier PM2 GmbH. Les redevances demandées par le TAZV à Propapier pour l’utilisation de l’installation de traitement des eaux usées ne sont pas constitutives d’une aide d’État. Par conséquent, les mesures d’infrastructures et les règles de fixation des redevances ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
Article 2
La République fédérale d’Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 1er octobre 2014.