РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/456,
annettu 5 päivänä syyskuuta 2014,
tukiohjelmasta N:o SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) ja SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), jonka Bulgarian tasavalta on pannut täytäntöön metsämaiden vaihtamisen yhteydessä
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 6207)
(Ainoastaan bulgariankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon komission 29 päivänä kesäkuuta 2011 antaman komission päätöksen C(2011) 4444 (1),
on edellä mainittujen määräysten ja säännösten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti 17 päivänä heinäkuuta 2008 kantelun, jonka tekijä haluaa pysyä nimettömänä, jäljempänä ’ensimmäinen kantelija’. Kantelun mukaan Bulgarian tasavalta myönsi tukea samassa yhteydessä, kun yksityisomistuksessa olevaa metsämaata vaihdettiin valtion omistamaan metsämaahan, minkä jälkeen vaihdetun maan käyttötarkoitus muutettiin usein metsämaasta rakennusmaaksi. Ensimmäinen kantelija toimitti lisätietoja 28 päivänä elokuuta 2008, 3 päivänä syyskuuta 2008, 1 päivänä lokakuuta 2008, 5 päivänä joulukuuta 2008, 18 päivänä helmikuuta 2010, 12 päivänä lokakuuta 2010 ja 26 päivänä tammikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio vastaanotti 27 päivänä tammikuuta 2009 kolmannelta osapuolelta täydentäviä tietoja kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista. Toukokuun 14 päivänä 2009 tehtiin toinen kantelu, joka koski kyseisiä maa-alueiden vaihtokauppoja. Kantelija toimitti lisätietoja 2 päivänä kesäkuuta 2009 ja 8 päivänä kesäkuuta 2009. Maaliskuun 23 päivänä 2010 eräs kolmas osapuoli toimitti komissiolle tietoja kyseisistä vaihtokaupoista.
(3)
Bulgarian viranomaiset toimittivat komissiolle tietoja kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista 2 päivänä syyskuuta 2008, 28 päivänä lokakuuta 2008, 4 päivänä tammikuuta 2010, 23 päivänä maaliskuuta 2010, 27 päivänä maaliskuuta 2010, 30 päivänä elokuuta 2010 ja 14 päivänä helmikuuta 2011 päivätyillä kirjeillä. Bulgarian viranomaiset toimittivat vaihtokaupoista lisätietoja tapaamisissaan komission yksiköiden kanssa 22 päivänä helmikuuta 2010, 12 päivänä lokakuuta 2010 ja 3 päivänä helmikuuta 2011.
(4)
Komissio ilmoitti 29 päivänä kesäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Bulgarian tasavallalle päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn, joka koskee kiistanalaisia maa-alueiden vaihtokauppoja. Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio pyysi asianomaisia esittämään toimenpidettä koskevat huomautuksensa.
(5)
Bulgarian viranomaiset esittivät huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä kirjeellä, jonka komissio vastaanotti 29 päivänä syyskuuta 2011.
(6)
Komissio vastaanotti menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen huomautuksia seuraavilta asianomaisilta: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov ja Elizabeta Mihaylova (23) sekä eräs kantelija, joka pyysi, ettei hänen henkilöllisyyttään paljasteta (24).
(7)
Komissio toimitti nämä huomautukset Bulgarian viranomaisille 1 päivänä syyskuuta 2011, 5 päivänä lokakuuta 2011, 25 päivänä marraskuuta 2011, 14 päivänä joulukuuta 2011 ja 3 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä. Viranomaisille annettiin mahdollisuus kommentoida huomautuksia. Bulgarian tasavalta esitti kommenttinsa asianomaisten huomautuksiin 4 päivänä marraskuuta 2011, 15 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä tammikuuta 2012 ja 25 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä.
(8)
Bulgarian viranomaiset esittivät lisätietoja kiistanalaisista vaihtokaupoista 2 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä sekä tapaamisessa komission yksiköiden kanssa 9 päivänä joulukuuta 2011.
(9)
Komissio pyysi 9 päivänä helmikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä ensimmäiseltä kantelijalta lisäselvityksiä eräisiin kantelijan esittämiin todisteisiin.
(10)
Komissio toimitti useiden kolmansien osapuolten esittämät lisähuomautukset Bulgarian viranomaisille 3 päivänä huhtikuuta 2012 (25). Komissio vastaanotti Bulgarian tasavallan kommentit kyseisiin huomautuksiin 25 päivänä huhtikuuta 2012 ja 15 päivänä toukokuuta 2012.
(11)
Heinäkuun 26 päivänä 2012 komissio pyysi Bulgarian viranomaisilta lisätietoja. Bulgarian viranomaiset pyysivät 17 päivänä elokuuta 2012 komissiota pidentämään tietojen toimittamiselle asetettua määräaikaa, ja komissio suostui pyyntöön 31 päivänä elokuuta 2012. Bulgarian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 19 päivänä syyskuuta 2012.
(12)
Komissio pyysi 3 päivänä lokakuuta 2012 lisätietoja Elkabel AD:ltä, joka on yksi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen huomautuksia esittäneistä kolmansista osapuolista. Yritys toimitti pyydetyt tiedot 31 päivänä lokakuuta 2012.
(13)
Komissio pyysi lisätietoja Bulgarian viranomaisilta 14 päivänä tammikuuta 2013, 17 päivänä toukokuuta 2013, 22 päivänä heinäkuuta 2013 ja 22 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Bulgarian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 4 ja 5 päivänä helmikuuta 2013, 25 päivänä kesäkuuta 2013 ja 5 päivänä heinäkuuta 2013, 16 ja 23 päivänä elokuuta 2013 sekä 19 päivänä marraskuuta 2013 ja 20 päivänä joulukuuta 2013. Bulgarian viranomaiset lähettivät osan viimeksi toimittamistaan tiedoista uudestaan sähköpostitse 21 päivänä tammikuuta 2014.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
2.1 MAA-ALUEIDEN VAIHTOKAUPAT
(14)
Vuonna 1947 kaikki metsämaat Bulgariassa siirtyivät julkiseen omistukseen valtion suorittamien pakkolunastusten seurauksena. Tilanne muuttui vuonna 2000, jolloin metsämaita alettiin palauttaa niiden aiemmille yksityisille omistajille.
(15)
Helmikuun 22 päivänä 2002 tuli voimaan metsälain (26) muutos, jonka mukaisesti oli mahdollista vaihtaa hiljattain yksityisomistukseen siirtyneitä metsämaita valtion metsäomaisuuteen kuuluvaan metsämaahan. Kyseinen metsälain muutos oli voimassa 27 päivään tammikuuta 2009, ja siinä määriteltiin metsämaiden vaihtamisen edellytykset.
(16)
Yksityisten metsämaiden ja valtion metsämaiden hinnat määritettiin vaihtokauppoja varten 18 päivänä marraskuuta 2003 voimaan tulleen, perushintojen laskemista, poikkeusalueilla sijaitsevan maan hintoja sekä metsiin ja metsämaahan kohdistuvien käyttöoikeuksien ja rasitteiden luomista koskevan asetuksen (27), jäljempänä ’perushintoja koskeva asetus’, mukaisesti. Bulgarian lainsäädännön mukaan maa-alueiden arvon määrittämisestä vastaavat asiantuntijat eivät voineet poiketa perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti määräytyvistä metsäalueiden hinnoista.
(17)
Asetuksen mukaan tietyn metsämaan perushinta määritetään laskemalla yhteen maan perusarvo sekä alueella olevan kasvillisuuden (alueella kasvavien kasvilajien) arvo.
(18)
Maan arvo määräytyy maan keskiarvon perusteella, joka puolestaan määritetään identtiset kasvuedellytykset omaavien maatyyppien mukaisesti (150 kasvupaikkatyyppiä perushintoja koskevan asetuksen liitteen 1 mukaisesti). Tätä arvoa mukautetaan sen jälkeen käyttäen korjauskerrointa, jossa otetaan huomioon maan sijainti suhteessa paikalliseen ja kansalliseen infrastruktuuriin. Korjauskerroin (Km), josta säädetään perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 2, määräytyy seuraavan kaavan perusteella:
,
jossa:
p
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä päällystetylle tielle suorinta tietä (0,00-0,20)
s
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä taajama-alueelle suorinta tietä (0,00-0,25)
m
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä merelle suorinta tietä (0,00-0,20)
g
=
kerroin, joka kuvaa maa-alueen etäisyyttä kaupunkiin, ilmaistuna lukuna, joka kertoo välimatkan tiettyyn kaupunkiin (lyhyin tieyhteys kyseisen maa-alueen ja kaupungin välillä). Kaupungit on jaettu 6 ryhmään, jotka esitetään taulukossa 1:
Taulukko 1
Ryhmä 1:
Sofia (0,00-0,70)
Ryhmä 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas ja Varna (0,00-0,50)
Ryhmä 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven ja Stara Zagora (0,00-0,40)
Ryhmä 4:
Muut alueelliset kaupungit (0,00-0,35)
Ryhmä 5:
Muut suuret kaupungit (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Dupnitsa, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov ja Cherven Bryag (0,00-0,30)
Ryhmä 6:
Muut kunnalliset keskukset (0,00-0,10)
(19)
Lisäksi maa-alueen arvoa tarkistetaan lisäämällä siihen hehtaarikohtainen lisä, joka perustuu maan keskihintaan kyseisen maa-alueen sijaintipaikassa. Lisät vahvistetaan perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 3 ja esitetään taulukossa 2:
Taulukko 2
Lisä
(leviä/hehtaari)
Sofia, valtakunnalliset lomakeskukset ja niiden lähellä sijaitsevat loma-alueet sekä enintään 10 kilometrin päässä merestä sijaitsevat maa-alueet
5 000
luokkaan I ja II kuuluvat asuinalueet
2 000
luokkaan III ja IV kuuluvat asuinalueet
1 000
luokkaan V ja VI kuuluvat asuinalueet
500
luokkaan VII ja VIII kuuluvat asuinalueet
0
(20)
Tämän mekanismin avulla saatu maan kokonaisarvo katsotaan maan perusarvoksi.
(21)
Kasvillisuuden (maa-alueella kasvavien kasvilajien) arvo on kasvillisuuden senhetkisen iän mukainen arvo sekä sen kasvuiän mukainen ennakoitu arvo. Metsästä saadun puutavaran senhetkinen (arvonmääritysajankohdan) arvo on yhtä kuin kyseisten puulajikkeiden keskimääräiseen markkinahintaan tapahtuneesta myynnistä saatu tuotto, josta on vähennetty puiden kaatamisesta, alkukäsittelystä sekä väliaikaiseen varastoon kuljettamisesta aiheutuneet kustannukset. Jos tuotto ei kata kustannuksia, puutavaralla ei katsota olevan lainkaan arvoa.
(22)
Myynnin tuotto määritetään arvioimalla puuvarasto sekä eri puutavaraluokkien määrät. Kustannukset (leviä/m3), joita aiheutuu puiden kaatamisesta ja alkukäsittelystä keskivaikealla hakkuualueella, määräytyvät maa-alueella kasvavien puulajien ja puutavaraluokan mukaan. Puun kuljetuskustannukset määritellään puulajin, puutavaraluokan sekä keskimääräisen kuljetusmatkan perusteella. Kuljetuskustannukset kerrotaan jokaisen kuljetettavan kilometrin osalta kertoimella, jossa otetaan huomioon reitin vaikeusaste.
(23)
Metsistä vastaavan toimeenpanoviraston (28) olisi säännöllisesti määritettävä keskimääräiset markkinahinnat sekä puiden kaatamisesta, alkukäsittelystä ja kuljetuksesta aiheutuvat kustannukset ja päivitettävä niitä kolmen vuoden aikana kerättyjen tilastotietojen pohjalta laskettujen painotettujen keskiarvojen perusteella (viimeisimmän vuoden tietoihin sovelletaan kaksinkertaista painotusta).
(24)
Kun arvioijan tällä tavalla määrittämään kasvillisuuden arvoon lisätään maan perusarvo, saadaan metsämaan perushinta.
(25)
Tähän perushintaan tehdään mukautus, jossa otetaan huomioon metsämaan merkitys luonnonsuojelun ja virkistyskäytön kannalta silloin kun on kyse eräille Bulgarian alueille lainsäädännön nojalla perustetuilla kaupungistumiselta erityisesti suojelluilla alueilla sijaitsevasta metsämaasta. Perushintoja koskevan asetuksen liitteen 19 mukaisesti tällaisilla alueilla sijaitsevien maiden perusarvo kerrotaan taulukossa 3 esitetyllä kertoimella (K) (29):
Taulukko 3
Mustanmeren rannikko, ensimmäinen alue
K = 6
Mustanmeren rannikko, toinen alue
K = 5
Virkistysalueet ja -kohteet sekä kansallisesti merkittävät asutuskohteet
K = 4
Metsät ja maa-alueet, jotka ulottuvat maanteiden ja paikallisteiden rajalta rakennetun alueen rajalle
K = 3
Virkistysalueet ja -kohteet sekä paikallisesti merkittävät asutuskohteet
K = 4
(26)
Lopuksi maan perushintaan sovelletaan ”markkinakerrointa” perushintoja koskevan asetuksen liitteen 20 mukaisesti. Sen yksikkö on leviä/m2, ja sen vaihteluväli on 1-10. Suurin arvo (10) koskee meren, suurten vuoristolomakohteiden ja Sofian lähellä sijaitsevia maa-alueita ja pienin arvo (1) kaikkein vähiten houkuttelevia maa-alueita.
(27)
Jos yksityinen osapuoli sai vaihdossa metsämaata, jonka hallinnollinen kokonaishinta oli korkeampi kuin kyseisen osapuolen luovuttaman metsämaan hinta, osapuolen oli edellä esitetystä riippumatta maksettava kyseisestä hintaerosta korvausta valtiolle. Bulgarian viranomaisten mukaan valtio hyväksyi periaatteessa vain sellaiset vaihtokaupat, joiden tuloksena se sai maata, jonka hallinnollinen arvo oli korkeampi. Tätä periaatetta sovellettiin kuitenkin vain tapauksiin, joissa yksityisen osapuolen omistaman maa-alueen hallinnollinen kokonaishinta, eikä sen neliömetrihinta, oli korkeampi kuin kyseisen osapuolen valtiolta vaihdossa saaman maan hallinnollinen hinta.
(28)
Metsämaiden vaihtamista koskeva kielto tuli voimaan 27 päivänä tammikuuta 2009. Kiistanalaisia vaihtokauppoja koskeva tarkastelujakso alkaa siis 1 päivänä tammikuuta 2007, jolloin Bulgarian tasavalta liittyi Euroopan unioniin, ja päättyy 27 päivänä tammikuuta 2009, jolloin metsämaan vaihtokaupat kiellettiin.
2.2 MAA-ALUEIDEN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMINEN
(29)
Kantelijat väittävät lisäksi, että vaihtokaupan jälkeen maan käyttötarkoitusta muutettiin usein siten, että metsämaasta tuli rakennusmaata, ja että kyseinen muutos kasvatti edelleen yksityisen metsämaan ja valtion omistaman metsämaan markkina-arvojen välistä eroa.
(30)
Bulgarian viranomaiset esittivät, että maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevaa menettelyä ei säännellä metsälailla (kuten maan vaihtokauppoja), vaan muilla säännöksillä, kuten maankäyttölailla (30). Kyseisen lain mukaan kaikki metsämaan omistajat voivat pyytää oman metsäalueensa käyttötarkoituksen muuttamista rakennusmaaksi lähettämällä hakemuksen maatalous- ja elintarvikeministeriön (31) alaisen metsistä vastaavan toimeenpanoviraston pääjohtajalle. Sen jälkeen (sisäisistä ja mahdollisesti ulkopuolisista) asiantuntijoista koostuva lautakunta tarkastelee hakemusta ja antaa siitä lausunnon pääjohtajalle, joka tekee alustavan päätöksen. Jos päätös on myönteinen ja siinä vahvistetaan hakemuksen perustelut ja lainmukaisuus, se lähetetään kaikille käyttötarkoituksen muuttamisesta vastaaville yksiköille (kyseisen alueen ylimmälle hallintoviranomaiselle, kyseisen kunnan johtajalle sekä metsistä vastaavan alueellisen yksikön johtajalle).
(31)
Myönteisen alustavan päätöksen pohjalta maanomistaja esittää kyseiselle kunnalle hakemuksen, joka koskee yksityiskohtaisen maankäyttösuunnitelman tilaamista, laatimista ja hyväksymistä. Suunnitelmaa varten on kuultava kaikkia (paikallisia) sidosryhmiä. Jos asiasta vastaavat viranomaiset hyväksyvät suunnitelman ja se tulee voimaan, maanomistaja tekee maatalous- ja elintarvikeministeriölle hakemuksen kyseisen metsämaan poistamiseksi suojeltujen metsämaiden joukosta. Jos hakemus hyväksytään, riippumaton arvioija määrittää perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti leimaveron, joka maanomistajan on maksettava.
(32)
Sen jälkeen kun metsämaan omistaja on maksanut leimaveron asianomaisille viranomaisille, käynnistetään menettely kyseisen maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamista koskevan hallinnollisen päätöksen tekemiseksi. Maa-alueen koosta riippuen päätöksen tekee joko maatalous- ja elintarvikeministeri (jos maa-alueen koko on alle 10 hehtaaria) tai ministerineuvosto.
(33)
Vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen kiellettiin 3 päivänä syyskuuta 2009.
2.3 TOIMENPITEIDEN OIKEUSPERUSTA
(34)
Maa-alueiden vaihtaminen, vaihdossa sovellettavien hintojen laskentatapa sekä menettely vaihdetun metsämaan käyttötarkoituksen muuttamiseksi perustuvat seuraaviin säädöksiin:
-
Bulgarian metsälaki
-
Asetus perushintojen laskemisesta, poikkeusalueilla sijaitsevan maan hinnoista sekä metsiin ja metsämaahan kohdistuvien käyttöoikeuksien ja rasitteiden luomisesta
-
Laki valtion omaisuudesta (32)
-
Laki velvoitteista ja sopimuksista (33)
-
Laki maankäytön suunnittelusta.
2.4 EDUNSAAJAT
(35)
Mahdollisia maan vaihtokauppojen edunsaajia ovat luonnolliset henkilöt, yksityiset yritykset ja kunnat, jotka usein toimivat kiinteistökehityksen ja/tai matkailun alalla ja jotka ovat vaihtaneet omistamaansa metsämaata valtion metsämaahan.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(36)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä epäilyjä siitä, liittyykö vaihtokauppoihin ja/tai vaihtokauppaa seuranneeseen maan käyttötarkoituksen muuttamiseen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja voiko tällainen tuki soveltua sisämarkkinoille.
3.1 MAA-ALUEIDEN VAIHTAMISEN JA MAAN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMISEN VÄLINEN OLENNAINEN YHTEYS
(37)
Komission ensimmäinen epäilys liittyi kantelijoiden väitteeseen, jonka mukaan vaihdetun maa-alueen käyttötarkoitus muutettiin useissa tapauksissa metsämaasta rakennusmaaksi.
(38)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Bulgarian viranomaisten toimittamien numerotietojen pohjalta, että tarkastelujaksolla (2006-2009) toteutetuista 147:stä maa-alueiden vaihtokaupasta 15:ssä maan käyttötarkoitus muutettiin (10 % vaihtokaupoista). Sen lisäksi komissio totesi, että maa-alueiden vaihtoon ja maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeviin potentiaalisiin hakemuksiin sovelletaan eri säännöksiä ja että käytössä on kaksi erilaista hallinnollista menettelyä. Nämä seikat näyttivät ensi näkemältä vahvistavan Bulgarian viranomaisten väitteen, jonka mukaan nämä kaksi vaihetta eivät periaatteessa liity olennaisesti toisiinsa (34).
(39)
Bulgarian viranomaiset kuitenkin esittivät, että metsämaan hallinnollisten hintojen määrittämisessä käytettyjen kaavojen sekä maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävän leimaveron tarkoituksena oli varmistaa, että tietyn metsämaan vaihdosta maksettava kokonaishinta sekä maan käyttötarkoituksen muutos vastaisivat suurelta osin vastaavan rakennusmaan markkinahintaa. Tämä viittaa siiten, että viranomaiset uskoivat monien investoijien yrittävän yhdistää nämä kaksi vaihetta yhteen liiketoimeen.
(40)
Sen vuoksi komissio esitti epäilyjä siitä, pitäisikö metsämaan käyttötarkoituksen mahdollinen muutos ottaa huomioon määritettäessä maa-alueen hintaa vaihtokauppaa varten eli olisiko maa-alueiden vaihdon ja vaihdetun maan käyttötarkoituksen muuttamisen katsottava liittyvän olennaisesti toisiinsa.
3.2 MAAN KÄYTTÖTARKOITUKSEN MUUTTAMISEEN MAHDOLLISESTI LIITTYVÄ VALTIONTUKI
(41)
Toiseksi komissio esitti epäilyjä siitä, voisiko vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen johtaa valtiontuen myöntämiseen, koska se lisäsi vaihdetun maan arvoa.
(42)
Komissio toteaa menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että maan käyttötarkoituksen muuttamiseen ei suoralta kädeltä näytä liittyvän valtion varojen siirtoa. Tällaisille liiketoimille määrätty leimavero laskettiin säännösten mukaisesti, ja komission saamien tietojen mukaan leimavero myös maksettiin kaikissa tarkasteltavina olleissa tapauksissa. Näin ollen maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevissa hallinnollisissa päätöksissä ei ollut kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, vaikka yritykset, joita maan käyttötarkoituksen muutos koski, ovat saattaneet hyötyä muutoksesta. Komissio ei ottanut lopullisesti kantaa tähän kysymykseen, vaan kehotti asianomaisia esittämään huomautuksia maan käyttötarkoituksen muuttamiseen mahdollisesti sisältyvästä valtiontuesta.
3.3 METSÄMAAN VAIHTAMISEEN MAHDOLLISESTI LIITTYVÄ VALTIONTUKI
(43)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että metsämaan hinnan määrittivät maa-alueiden vaihtamista varten asiantuntijat, jotka käyttivät pelkästään perushintoja koskevassa asetuksessa esitettyjä kaavoja. Sen vuoksi komissio esitti epäilyksiä siitä, vastasiko kyseisiä kaavoja käyttäen saatu hallinnollinen hinta yksityisten osapuolten välisissä markkinaehtojen mukaisesti toteutetuissa liiketoimissa maksettavia hintoja. Komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja markkinahinnoista, jotka olivat toteutuneet täysin yksityisissä metsämaan myyntioperaatioissa (tai maa-alueiden vaihtokaupoissa) Bulgariassa tarkastelujaksolla. Lisäksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja kyseisten hintojen sekä kiistanalaisissa maa-alueiden vaihtokaupoissa sovellettujen hallinnollisten hintojen välisistä eroista ja vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyneen valtiontuen määrästä. Komissio myös kehotti Bulgarian tasavaltaa ja kolmansia osapuolia toimittamaan tietoja säännöistä, joiden mukaisesti vaihtokaupoissa maksettiin korvausta silloin kun kahden vaihdetun maa-alueen hinnat erosivat toisistaan. Lopuksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa toimittamaan lisätietoja, jotka tukevat Bulgarian väitettä siitä, että kiistanalaiset vaihtokaupat eivät vaikuta unionin sisäiseen kauppaan.
(44)
Komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään lisäksi alustavan näkemyksensä siitä, miten kiistanalaisista maa-alueiden vaihtokaupoista aiheutuva hyöty olisi määritettävä, jos vaihtokauppoihin todettaisiin liittyvän valtiontukea:
i)
yksityisomistuksessa olevan metsämaan 1 todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti,
ii)
valtion omistaman metsämaan 2 todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Maa-alueiden vaihtoon liittyvän valtiontuen määrä olisi siten kohdassa ii määritetty arvo, josta on vähennetty kohdassa i määritetty arvo.
Mikä tahansa rahamääräinen korvaus, joka johtuu kahden keskenään vaihdettavan maa-alueen hallinnollisten hintojen erosta ja jonka yksi osapuoli maksaa toiselle osapuolelle, on myös otettava huomioon laskettaessa vaihtokauppaan mahdollisesti liittyvää valtiontukea.
3.4 POTENTIAALISEN VALTIONTUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(45)
Komissio epäili menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, voidaanko maan käyttötarkoituksen muuttamiseen ja/tai maa-alueiden vaihtoon mahdollisesti sisältyvän valtiontuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille ja erityisesti vastaako se SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaa sekä alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 (35) ja/tai SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohtaa sekä maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevia suuntaviivoja vuosiksi 2007-2013 (36).
(46)
Sen vuoksi komissio kehotti Bulgarian tasavaltaa ja asianomaisia esittämään huomautuksia kiistanalaisten toimenpiteiden soveltuvuudesta.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
4.1 ENSIMMÄISEN KANTELIJAN HUOMAUTUKSET KOMISSION MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASSA PÄÄTÖKSESSÄ ESITTÄMIIN EPÄILYIHIN
(47)
Ensimmäinen kantelija esittää, että kiistanalaisissa maan vaihtokaupoissa on kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta, joka ei sovellu sisämarkkinoille.
(48)
Komission esittämän ensimmäisen epäilyn osalta ensimmäinen kantelija väittää, että maan käyttötarkoituksen muuttamisen ja maa-alueiden vaihtokauppojen pitäisi katsoa liittyvän olennaisesti yhteen. Ensiksi kantelija väittää, että monet vaihtokauppojen edunsaajista toimivat aktiivisesti rakennus- ja matkailualoilla eivätkä metsätaloudessa. Toiseksi ensimmäinen kantelija esittää, että sen jälkeen kun maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeva kielto tuli voimaan vuonna 2009, vaihdettuja metsämaita ei juurikaan hyödynnetä kaupallisesti. Kolmanneksi, silloin kun vaihtokauppoja toteutettiin, monet edunsaajista ilmoittivat käynnistävänsä kehityshankkeita hiihto- ja rantakohteiden rakentamiseksi vaihtamilleen metsäalueille. Ne olivat jopa aloittaneet paikallisviranomaisten kanssa neuvottelut varmistaakseen vaihdettujen maa-alueiden käyttötarkoituksen muuttamisen. Neljänneksi kantelija väittää, että sama valtion virasto (metsistä vastaava toimeenpanovirasto) oli usein vastuussa sekä vaihtokaupan toteuttamisesta että vaihdetun maa-alueen poistamisesta metsäomaisuuden joukosta (metsistä vastaava toimeenpanovirasto sekä toimivaltainen sääntelyviranomainen) (37), mikä mahdollisti kyseisen alueen kaupallisen kehittämisen.
(49)
Näin ollen ensimmäinen kantelija katsoo, että maan käyttötarkoituksen mahdollinen muuttaminen ja siitä aiheutuva hinnannousu olisi otettava huomioon määritettäessä maa-alueiden vaihtokauppoihin liittyvän valtiontuen kokonaismäärää. Kantelijan mukaan tuen määrää arvioitaessa olisi suoritettava vertailu rakennusmaan kanssa, jotta voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon vaihdetun maan markkinahinta.
(50)
Kantelija esittää myös, että valtion metsämaiden houkuttelevan sijainnin takia viranomaisten olisi pitänyt ensin pyrkiä kasvattamaan metsäalueiden arvoa (eli muuttaa ne rakennusmaaksi) ja vasta sen jälkeen myydä alueet. Kantelijan mukaan yhdessäkään niistä tapauksista, joissa pyydettiin maa-alueiden vaihtamista, metsistä vastaava toimeenpanovirasto ei muuttanut maan käyttötarkoitusta ennen sen vaihtamista. Kantelijan mukaan tämä osoittaa selvästi, että tarkoituksena oli saada aikaan hyötyä valtion metsämaan ostajalle. Myös Maailmanpankki on kritisoinut tätä käytäntöä Bulgarian metsäpolitiikasta vuonna 2009 antamassaan raportissa (38), jonka mukaan käytännöstä aiheutui valtiolle tappiota.
(51)
Ensimmäinen kantelija toteaa komission esittämästä toisesta epäilystä, joka koskee vaihdetun maan käyttötarkoituksen muuttamisen yhteydessä mahdollisesti myönnettyä valtiontukea, että vaikka maan ostaja maksoi leimaveron maan käyttötarkoituksen muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä ja vaikka leimaveron määrä olisi vähennettävä vaihtokaupan yhteydessä mahdollisesti saadun valtiontuen määrästä, leimavero ei kuitenkaan vastaa maa-alueiden vaihtamisen tuloksena aiheutunutta maan arvon todellista kasvua. Sen lisäksi kantelija esittää, että tapauksissa, joissa vaihtokauppa toteutettiin ennen Bulgarian liittymistä Euroopan unioniin, mutta maan käyttötarkoitus muutettiin vasta liittymisen jälkeen, maan ostajalle myönnetyksi sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi olisi katsottava kyseisen maa-alueen vaihtohetken markkina-arvon (ennen liittymistä) sekä maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen jälkeisen markkina-arvon (liittymisen jälkeen) erotus.
(52)
Komission esittämästä kolmannesta epäilystä, joka koskee maa-alueiden vaihtokauppaan liittyvää valtiontukea, kantelija toteaa, että perushintoja koskevassa asetuksessa vahvistetuissa kaavoissa ei oteta huomioon vaihdetun maan markkina-arvoa. Kantelija myös kyseenalaistaa arvioijien riippumattomuuden, sillä kantelijan mukaan maa-alueen ostaja voi vapaasti valita itselleen myötämielisen arvioijan, joka on valmis arvioimaan hinnat selvästi liian huokeiksi.
(53)
Kantelija on lisäksi esittänyt täydentäviä tietoja vaihdettujen metsämaiden tai niitä lähes vastaavien metsämaiden markkinahinnoista. Tiedot osoittavat, että maa-alueiden hallinnollisiin hintoihin liittyi merkittäviä epäjohdonmukaisuuksia. Ajanpuutteen takia kantelija tutki hintoja vain yhdeksässä maa-alueiden vaihtokaupassa. Apuna kantelija käytti maa-alueita koskevia pankkien tekemiä arvioita sekä Bulgarian maarekisterin tietoja, joista selviävät vastaavia maa-alueita koskevissa kiinteistökaupoissa toteutuneet hinnat. Hintojen epäjohdonmukaisuus vaihteli tapauksista, joissa hinnat oli arvioitu 50-65 prosenttia liian alhaisiksi (hallinnollista hintaa käyttäen), tapauksiin, joissa metsämaata väitettiin hankitun 1-2 prosentilla sen markkina-arvosta.
(54)
Kantelija esittää lopuksi, että rikosoikeudenkäynti, jossa metsistä vastaavan toimeenpanoviraston entistä johtajaa syytetään valtion kannalta epäedullisista maa-alueiden vaihtokaupoista, osoittaa myös Bulgarian viranomaisten katsovan, että metsämaata on myyty eräille yksityishenkilöille selvästi markkina-arvoa edullisempaan hintaan.
(55)
Vaihtokauppojen kilpailua vääristävästä vaikutuksesta sekä mahdollisesta vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kantelija toteaa, että sen tietojen perusteella yksikään metsämaan vaihtokauppojen edunsaajista ei harjoita metsätaloutta pääasiallisena liiketoimintana. Sen sijaan kantelija väittää, että lähes kaikki edunsaajat ovat joko harjoittaneet tai aikovat harjoittaa taloudellista tai investointitoimintaa jollakin seuraavista aloista: kiinteistökehitys, rakentaminen ja/tai matkailu. Kantelijan mukaan matkailu koskee lähtökohtaisesti koko sisämarkkinoita, joten jo muutama tapaus, joissa on myönnetty valikoivaa tukea, todennäköisesti vääristää kilpailua alalla. Kantelija esittää lisäksi, että vaihtokauppojen lukumäärä ja mittakaava huomioon ottaen ulkomaisten kilpailijoiden pääsy Bulgarian markkinoille estyy tehokkaasti. Vaikka eräät suuret EU:n alueella toimivat investoijat (esim. Lindner ja ECE) ovat osallistuneet Bulgariassa kaupunkien rakennushankkeisiin (liikekeskukset ja suuret tavaratalot), lähes kaikki suuret investoinnit merenranta-, hiihto- tai golfkeskuksiin ovat bulgarialaisten määräysvallassa olevien yritysten tekemiä.
4.2 VAIHTOKAUPPOJEN EDUNSAAJIEN SEKÄ MUIDEN KOLMANSIEN OSAPUOLTEN TEKEMÄT HUOMAUTUKSET
(56)
Komissio vastaanotti huomautuksia monilta kolmansilta osapuolilta, joista useimmat olivat vaihtokauppoihin osallistuneita yksityishenkilöitä, jäljempänä ’edunsaajat’. Komissio huomauttaa, että useat edunsaajat (39) ilmoittivat lyhyesti, että vaihtokauppoihin, joissa ne olivat osapuolena, ei liittynyt valtiontukea. Muut edunsaajat esittivät tarkempia huomautuksia komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämistä epäilyistä. Huomautuksia käsitellään tarkemmin seuraavissa jaksoissa.
4.2.1 Vaihtokaupan ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välinen olennainen yhteys
(57)
Useimmat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen vastanneista edunsaajista (40) kiistivät komission ensimmäisenä esittämän epäilyn, jonka mukaan maa-alueiden vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä on olennainen yhteys. Vaihtokauppoihin ja vaihtokaupan jälkeen toteutettavaan maan käyttötarkoituksen muuttamiseen sovelletaan kahta erillistä menettelyä, jotka kuuluvat kahden toisistaan riippumattoman valtiollisen elimen toimivaltaan. Maa-alueiden vaihtamisesta päättää maatalous- ja elintarvikeministeri tai ministerineuvosto riippuen vaihdettavan maan pinta-alasta, sekä metsistä vastaava toimeenpanovirasto, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttamisesta päättävät paikallisviranomaiset (kunnanjohtajat tai kunnanvaltuustot), aluekehityksestä ja julkisista töistä vastaava ministeri tai alueen ylin hallintoviranomainen, silloin kun on kyse niiden alueella sijaitsevista maista, ja maan käyttötarkoituksen muuttaminen edellyttää yksityiskohtaista tai yleistä maankäyttösuunnitelmaa.
(58)
Eräs edunsaaja (41) esitti lisäksi, ettei maan käyttötarkoituksen muuttamisen ja maan arvonnousun välillä ole automaattista yhteyttä. Kyseisen edunsaajan mukaan maan käyttötarkoituksen muuttamista koskeva päätös perustuu arvioon muutoksen tarpeellisuudesta, jonka soveltamisala on laajempi ja joka on usein maa-alueen omistajien yksityisiä intressejä tärkeämpi eikä sen vuoksi perustu vaihtokaupan osapuolten kaupallisiin etuihin. Toinen edunsaaja (42) toteaa, että Bulgarian viranomaisilta saadut tilastotiedot vahvistavat olennaisen yhteyden puuttumisen. Muut edunsaajat (43) pitävät kysymystä yhteyden olemassaolosta epäolennaisena, sillä niiden vaihdossa saamia maa-alueita ei poistettu metsien suojelun piiristä kehittämistarkoitusta varten, eikä maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi käynnistetty minkäänlaisia menettelyjä.
(59)
Kysymykseen, pitäisikö vaihdetun maan käyttötarkoituksen mahdollinen muuttaminen ottaa huomioon maa-alueen hintaa määritettäessä, useimmat edunsaajat vastasivat kielteisesti, eri syistä. Useat edunsaajat (44) esittävät, ettei olisi asianmukaista ottaa huomioon hypoteettista mahdollisuutta muuttaa vaihdetun maan käyttötarkoitusta, koska tällaista muutosta ei välttämättä koskaan pyydetä tai pyyntö voidaan hylätä hallinnollisten vaatimusten noudattamatta jättämisen takia. Vaihdetun metsämaan strategisella sijainnilla, jonka väitetään lisäävän maan arvoa, ei saisi olla merkitystä, jos maan käyttötarkoitusta ei ole muutettu ja maata voidaan käyttää vain laissa säädettyyn tarkoitukseen. Sen vuoksi eräs edunsaaja (45) esittää, että huomioon olisi otettava sopimus, jonka vaihtokaupan osapuolet ovat tehneet päivänä, jona vaihdettavien maa-alueiden arvot määritettiin. Objektiivisessa ja oikeudenmukaisessa markkina-arvoa koskevassa laskelmassa olisi otettava huomioon myös vaihdetun metsämaan arvonmäärityspäivänä voimassa olevat maankäyttösuunnitelmat (riippumatta siitä, onko rakentaminen niiden mukaan mahdollista). Sen vuoksi olisi määritettävä yhtenäiset kriteerit, joiden perusteella voidaan erottaa toisistaan vaihtokaupan osapuolten hypoteettinen mahdollisuus muuttaa maan käyttötarkoitusta ja osapuolten todellinen aikomus muuttaa maan käyttötarkoitusta.
(60)
Lisäksi useat edunsaajat toteavat, että tietyn maa-alueen sulkeminen metsien suojelun ulkopuolelle edellyttää maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävän maksun maksamista, ja tämä maksu on yhtä suuri kuin rakennusmaan neliömetrihinta kyseisellä alueella. Kyseiset edunsaajat väittävät, että ne eivät hyödy taloudellisesti maan käyttötarkoituksen muuttamisesta, sillä jos ostettu maa-alue myydään, sitä käytetään vakuutena tai sitä kehitetään, sen arvo on yhtä suuri kuin rakennusmaan arvo. Saman väitteen esittivät Mirta Engineering ja Beta Forest, joiden mukaan maan käyttötarkoituksen muuttamisesta aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia, kuten leimavero, paikallisvero sekä suunnittelukustannuksia, jotka kasvattavat edelleen maa-alueen arvoa. Itse asiassa Mihaylov ja Mihaylova esittävät, että heidän tapauksessaan maan käyttötarkoituksen muuttamisen ehtona oli metsälain 17 §:ssä sekä metsälain täytäntöönpanoasetuksessa säädettyjen maksujen maksaminen.
(61)
Eräät edunsaajat (46) pitävät kysymystä epäolennaisena, sillä niiden vaihtokaupassa hankkimaa maa-aluetta ei poistettu metsien suojelun piiristä kehittämistarkoitusta varten, eikä maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi ole käynnistetty minkäänlaisia menettelyjä. MIKS totesi, että sen ja Bulgarian valtion välillä tehdyn vaihtosopimuksen mukaan maan käyttötarkoitusta ei voi muuttaa.
4.2.2 Metsämaan vaihtoon liittyvä valtiontuki
(62)
Komission esittämiin epäilyihin siitä, johtivatko vaihtokaupoissa sovelletut hallinnolliset hinnat markkinahintaan, edunsaajat (47) esittivät omiin vaihtokauppoihinsa liittyen useita samansuuntaisia näkemyksiä, jotka tukivat tätä väitettä.
(63)
Ensiksi eräs edunsaaja (48) väittää, että perushintoja koskevassa asetuksessa otetaan hallinnollisten hintojen määrittelyssä huomioon objektiiviset kriteerit, kuten maan sijainti, alueiden tärkeys sekä maa-alueella kasvavien kasvilajien tyyppi ja merkitys. Kahden muun edunsaajan (49) mukaan vaihtokaupassa sovellettu hallinnollinen hinta perustuu kriteereihin, jotka ovat identtiset sellaisten kriteerien kanssa, joita sovelletaan yksityisten investoijien toteuttamiin, paikallisen tai kansallisen infrastruktuurin lähellä sijaitsevien ja kiistanalaisia vaihtokauppoja esimerkiksi kasvilajikkeiden, rakentamiselta erityisesti suojelluilla alueilla sijainnin ja muiden samantyyppisten seikkojen osalta vastaavien yksityisten metsämaiden vaihtokauppoihin. Vastaavasti muut edunsaajat (50) esittävät, että perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti toteutetut arvonmääritykset johtavat hallinnollisiin hintoihin, jotka ovat suurin piirtein yhtä suuret tai useissa tapauksissa suuremmat kuin metsämaan markkinahinnat Bulgariassa sen takia, että tällaista maata varten ei ole kotimaan markkinoita ja että hinnat harvalukuisissa yksityisissä vaihtokaupoissa olivat alhaiset. Vaihtokaupat siis toteutettiin vallitsevien markkinaehtojen mukaisesti.
(64)
Toiseksi eräiden edunsaajien (51) mukaan niiden suorittamat vaihdettujen maa-alueiden arvonmääritykset johtivat hallinnollisiin hintoihin, jotka olivat suurin piirtein yhtä korkeat (52) tai monissa tapauksissa jopa korkeammat (53) kuin metsämaan markkinahinnat Bulgariassa.
(65)
Kolmanneksi useat edunsaajat (54) esittävät, että koska niiden vaihtokaupat tapahtuivat alueilla, joilla ei ollut lainkaan täysin yksityisiä maa-alueiden vaihtokauppoja tai myyntioperaatioita, hallinnollisten hintojen olisi katsottava suunnilleen vastaavan markkinahintoja.
(66)
Useat edunsaajat (55) väittävät, että koska maatalous- ja elintarvikeministerillä on harkintavaltansa puitteissa oikeus kieltäytyä toteuttamasta maa-alueiden vaihtoa, jos yksityisen metsämaan hankkiminen ei ole valtion edun mukaista, ja koska kummankin osapuolen (julkisen ja yksityisen) on hyväksyttävä vaihtosopimuksen ehdot, vaihtokaupat olisi katsottava liiketoimiksi, joiden yhteydessä valtio käyttäytyy markkinataloustoimijan tavoin.
(67)
Useimmat edunsaajat (56) totesivat maa-alueiden vaihtokauppoihin sisältyvän valtiontuen potentiaalisesta määrästä (eli metsämaiden hallinnollisten hintojen ja markkinahintojen välisestä erosta), että Bulgarian viranomaiset eivät kattaneet hintaeroa siinä tapauksessa, että yksityisen osapuolen omistama maa oli arvokkaampi kuin valtion maa. Eräs edunsaaja (57) väitti, että samalla alueella tai vierekkäisillä alueilla sijaitsevien, keskenään vaihdettujen yksityisen metsämaan ja valtion metsämaan markkinahintojen ero on hallitukselle edullinen, sillä hallinnolliset hinnat ovat korkeammat kuin yksityisten metsänomistajien välillä vapaasti neuvotellut markkinahinnat.
(68)
Muiden valtiontuen olemassaolon edellytysten osalta useat edunsaajat (58) väittivät, että ne eivät täyttyneet. Eräät tuensaajat (59) esittävät, että koska ne ovat luonnollisia henkilöitä, niihin ei sovelleta Bulgarian valtiontukilakia eikä SEUT-sopimuksen 107 artiklaa. Valtion varojen osalta kyseiset edunsaajat toteavat, että hallitus hankki maa-alueet laittomalla pakkolunastuksella ilman riittävää korvausta, joten kyseisten resurssien ei voida katsoa kuuluvan valtiolle. Toimenpiteen valikoivuuden osalta edunsaajat väittävät, että metsälaki koskee kaikkia (erga omnes) eikä siten ole syrjivä.
(69)
Eräs toinen edunsaaja (60) katsoo myös, että SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitetut edellytykset eivät täyty maa-alueiden vaihtokauppojen osalta, mutta edunsaaja perustaa näkemyksensä hieman eri seikkoihin. Ensiksi vaihtokaupoissa ei ollut kyse valtion varojen siirrosta, sillä vaihtokauppa oli kaksinkertainen myyntitoimenpide, joka toteutettiin sen jälkeen kun riippumaton kiinteistöarvioija oli laatinut arvion laissa hintojen laskemista varten vahvistettujen objektiivisten kriteerien perusteella. Vaihtokaupasta ei aiheutunut etua, eivätkä vaihtokaupan osapuolet olleet kilpailijoita edullisemmassa asemassa, koska jokainen yksityinen metsämaan omistaja olisi voinut pyytää maa-alueensa vaihtamista valtion omistamaan metsämaahan. Myös eräs toinen edunsaaja (61) esitti vastaavan väitteen ja katsoi, että vaihtokaupoissa on kyse yleisestä toimenpiteestä, joka on kaikkien metsänomistajien saatavilla.
(70)
Taloudellisen edun olemassaolon osalta suurin osa edunsaajista (62) kiistää saaneensa vaihtokaupoista etua, sillä niiden mukaan vaihdetusta maasta peritty hallinnollinen hinta oli yhtä suuri tai suurempi kuin sen markkinahinta.
(71)
Suurin osa edunsaajista (63) kommentoi kysymystä vaihtokauppojen mahdollisesta kilpailua vääristävästä vaikutuksesta sekä vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan toteamalla, että ne eivät toimi kiinteistökehityksen tai matkailun alalla ja/tai eivät ole toteuttaneet toimenpiteitä voidakseen toimia matkanjärjestäjänä. Sen lisäksi kyseiset edunsaajat vahvistivat, että ne eivät ole käyttäneet vaihtokaupalla hankkimiaan maita kaupan jälkeen puutavaran tuotantoon eivätkä myyneet puutavaraa Bulgariassa tai muissa jäsenvaltioissa. Sen vuoksi ne väittävät, ettei vaihtokaupoilla voi olla todellista tai potentiaalista vaikutusta unionin sisäiseen kauppaan. Eräs edunsaaja (64) esitti lisäksi, että vaihtokaupat eivät ole lisänneet kotimaista tuotantoa eivätkä siten vähentäneet muiden jäsenvaltioiden yritysten mahdollisuuksia tuoda tuotteita paikallisille markkinoille.
(72)
Muut edunsaajat (65) väittivät, että koska vaihtokaupoissa ei ole kyse valtion varojen siirrosta eikä niistä aiheudu taloudellista etua, vaihtokauppojen ei voida katsoa vaikuttavan markkinoiden tasapainoon eikä yritysten taloudellisiin toimintaedellytyksiin eli aineellisen omaisuuden hankkimiseksi tarvitaan edelleen alkuinvestointia. Näin ollen muiden jäsenvaltioiden yritykset voivat tulla samoille markkinoille ja toimia siellä tasavertaisin edellytyksin, eikä kiistanalaisten vaihtokauppojen siten voida todeta vaikuttaneen jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(73)
Lopuksi eräs tuensaaja (66) esitti, että valtiolta ostettu metsämaa ei sovellu metsänistutukseen. Lisäksi edunsaaja pitää omaa maa-aluettaan laadultaan parempana kuin valtiolta saamaansa maa-aluetta ja katsoo, että vaihtokauppaan ei sisälly valtiontukea. Edunsaaja mainitsi käyttävänsä hankkimaansa maa-aluetta mehiläisviljelyyn siten, että maa on kesäisin laitumena.
4.2.3 Potentiaalisen valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(74)
Vaikka komissio pyysi asianomaisia esittämään todisteita, joiden perusteella se voisi tarkastella kiistanalaisten vaihtokauppojen soveltuvuutta sisämarkkinoille, se ei ole vastaanottanut lainkaan todisteita.
5. BULGARIAN TASAVALLAN HUOMAUTUKSET
5.1 BULGARIAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAAN PÄÄTÖKSEEN
(75)
Bulgarian viranomaiset esittävät, että kiistanalaisissa vaihtokaupoissa ei ole kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(76)
Bulgarian viranomaiset toteavat vaihtokauppojen ja vaihdetun metsämaan käyttötarkoituksen muuttamisen välisestä väitetystä olennaisesta yhteydestä, että metsälain 15 §:n b kohdan mukaan metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista on mahdollista hakea riippumatta maa-alueen hankintatavasta (vaihtokauppa, myynti tai jokin muu tapa). Tällainen teoreettinen mahdollisuus ei kuitenkaan tarkoita sitä, että viranomaisten ja vaihtokaupan yksityisen osapuolen välillä olisi ennalta sovittu sitovasti maan käyttötarkoituksen myöhemmästä muuttamisesta.
(77)
Bulgarian viranomaiset toimittivat todisteita siitä, että vuosina 2007-2009 toteutetuista 132 vaihtokaupasta 24:ssä esitettiin pyyntö muuttaa vaihdetun metsämaan käyttötarkoitus. Kyseisistä 24 tapauksesta vain 15:ssä (11,4 % kaikista vaihtokaupoista) annettiin myönteinen hallinnollinen päätös, jolla hyväksyttiin käyttötarkoituksen muuttaminen.
(78)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että maa-alueiden vaihtokaupoilla ja toisaalta maan käyttötarkoituksen muuttamisella oli erilaiset tavoitteet. Vaihtokauppojen tarkoituksena oli Bulgarian metsien lujittaminen ja säilyttäminen koko yhteiskuntaa hyödyttävän metsien kestävän kehityksen ja uusiutumisen turvaamiseksi, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttamisella pyritään saavuttamaan maankäytön suunnittelusta annetussa laissa vahvistetut tavoitteet. Laissa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat maa-alueiden sisällyttämistä taajamiin, joissa rakentaminen on sallittua kestävään kehitykseen sekä kansalaisten asianmukaisten asuin-, työskentely- ja virkistysedellytysten turvaamiseen liittyvien julkisten tarpeiden ja etujen mukaisesti. Lisäksi maa-alueiden vaihtokaupoille on saatava maatalous- ja elintarvikeministerin hyväksyntä, kun taas maan käyttötarkoituksen muuttaminen edellyttää sitä, että toimivaltaiset elimet, kuten aluekehityksestä ja julkisista töistä vastaava ministeri, alueen ylin hallintoviranomainen tai kunnanvaltuustot, hyväksyvät maankäyttösuunnitelman. Koska oikeus pyytää maan käyttötarkoituksen muuttamista ei perustu suoraan metsälakiin vaan edellyttää muissa säädöksissä asetettujen edellytysten täyttymistä, Bulgarian viranomaiset katsovat, että hypoteettinen mahdollisuus muuttaa maan käyttötarkoitusta ei tarkoita, että tällainen muutos liittyisi olennaisesti maa-alueiden vaihtokauppoihin.
(79)
Bulgarian viranomaiset ottivat kantaa kysymykseen vaihdetun maan käyttötarkoituksen potentiaalisen muuttamisen ottamisesta huomioon maan hinnan määrityksessä ja toistivat jälleen, että vaihtokauppaa varten arvioidun hinnan ja maan käyttötarkoituksen myöhemmän muuttamisen välillä ei ole suoraa yhteyttä. Viranomaiset kuvasivat kattavasti menettelyä, jonka mukaisesti määritetään toisaalta vaihtokaupassa sovellettavat hinnat (perushintoja koskevan asetuksen 20 §:n 5 momentti ja 21 §) ja toisaalta maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävät maksut. Viranomaiset huomauttavat myös, että yksityiset maanomistajat voivat pyytää metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista riippumatta maan hankintatavasta. Näin ollen kaikilla investoijilla on samanlaiset edut riippumatta siitä, onko metsämaa hankittu valtiolta vai markkinaehtojen mukaisella liiketoimella yksityiseltä osapuolelta. Sen vuoksi maan käyttötarkoituksen muuttamisesta perittävien maksujen ei pidä katsoa olevan valikoivia edunsaajien suhteen.
(80)
Komission epäilyksiin siitä, vastaako hallinnollisten hintojen laskentamenetelmä asianmukaisesti markkinahintoja, Bulgarian viranomaiset toteavat ensiksi, että hallinnolliset hinnat vahvistetaan perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti ja että kyseisessä asetuksessa on otettu malliksi käytännöt, joita muissa jäsenvaltioissa, kuten Saksassa, on sovellettu metsämaan hallinnollisten hintojen määrittämisessä. Sen lisäksi yksityisten ja julkisten metsämaiden arvon määrittivät riippumattomat asiantuntijat, jotka noudattivat samoja kriteerejä.
(81)
Toiseksi Bulgarian viranomaiset esittivät tietoja kaikista vaihtokaupoista (67), joihin liittyi yksityisomistuksessa olevien metsäalueiden myyntiä tai hankintaa vuosina 2007-2009 (68). Yksityisomistuksessa olevien maiden keskihinnoista (markkinahinnoista) esitettyihin tietoihin sisältyy tiivistelmä uskottavasta markkinapohjaisesta näytöstä perushintoja koskevan asetuksen täydentävien säännösten 34 kohdassa esitetyn vaatimuksen mukaisesti. Jos käytettävissä ei ollut tietoja samalla alueella tehdyistä vaihtokaupoista, esitettiin yksityiskohtaisia tietoja lähellä sijaitsevilla alueilla toteutetuista vaihtokaupoista, joissa on ollut kyse sijainniltaan ja kasvilajistoltaan samantyyppisestä metsämaasta. Bulgarian viranomaisten mukaan nämä tiedot osoittavat, että kiistanalaisissa vaihtokaupoissa käytetty hallinnollinen hinta oli useimmissa tapauksissa korkeampi kuin markkinaehdoin tehdyissä kaupoissa saatu markkinahinta (69). Bulgarian viranomaiset kyseenalaistavat tältä osin kantelijan esittämät todisteet. Toisaalta kantelijoiden esittämät hinnat ovat nimenomaan hintoja, joita maa-alueista on pyydetty, eivät siis välttämättä maa-alueista maksettuja hintoja tai sellaisten maa-alueiden hintoja, joiden käyttötarkoitus oli jo muutettu ja leimavero maksettu. Toisaalta kantelijan mainitsema markkinahinta ei aina ole luotettava, sillä useissa tapauksissa se perustuu yhteen ainoaan yksityisten osapuolten väliseen liiketoimeen.
(82)
Kolmanneksi Bulgarian viranomaiset totesivat jälleen, että hallitus ei kattanut hintaeroa hankkimansa yksityisen metsämaan korkeampaan hallinnolliseen kokonaisarvoon verrattuna ja että vaihtokaupat toteutettiin vain, jos yksityiseltä omistajalta saadun metsämaan arvo oli vähintään yhtä suuri kuin siihen vaihdetun, valtion omistaman metsämaan arvo. Lisäksi yksityisen osapuolen oli maksettava hallinnollisia kuluja, joiden määrä oli 2 prosenttia maa-alueen arvosta.
(83)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että perushintoja koskevaa asetusta on sen hyväksymisen jälkeen muutettu kolme kertaa: vuosina 2004, 2005 ja 2007. Etenkin vuonna 2005 tehty muutos oli merkityksellinen, kun otetaan huomioon pakkolunastettujen metsien ja metsämaiden palauttamisprosessin huomattava edistyminen, sillä se tarkoitti, että yksityisiä metsiä oli saatavilla markkinoilla ja niille oli kysyntää. Tällä muutoksella pyrittiin ensisijaisesti muuttamaan maan arvonmäärityksessä käytettyä menetelmää. Lisäksi kaupungistumiselta suojeltavia alueita koskevia kertoimia korotettiin, ja käyttöön otettiin useita uusia luokkia, joiden mukaisesti maa-alueiden hintoihin lisättiin korotus asuinalueen luokasta riippuen.
(84)
Sen jälkeen kun Bulgaria liittyi Euroopan unioniin 1 päivänä tammikuuta 2007, kaikki asetukseen sisältyvät kertoimet päivitettiin. Tämä koskee myös niitä kertoimia, jotka liittyvät kaupungistumiselta suojeltaviin alueisiin, sekä niin sanottuja ”markkinakertoimia”, jotka riippuvat maa-alueen luokasta. Lisäksi perushintoja koskevan asetuksen 20 §:n 5 momenttia muutettiin siten, että valtion omistaman maan vaihtohintaa korotettiin 50 prosentilla markkinakertoimen arvosta. Lisäksi otettiin käyttöön korotus, joka lisätään maan arvoon asuinalueen luokan mukaan.
(85)
Bulgarian viranomaisten mukaan nämä muutokset perushintoja koskevaan asetukseen osoittavat, että vaikka Bulgariassa ei ollut kehittyneitä metsämaan kotimarkkinoita ja vaikka Bulgaria oli piakkoin liittymässä Euroopan unioniin, viranomaiset pyrkivät päivittämään asetuksessa vahvistettua arvonmääritysmekanismia varmistaakseen, että se perustui uskottavaan markkinapohjaiseen tietoon. Näin ollen Bulgarian liittyessä unioniin perushintoja koskevan asetuksen perusteella lasketut hallinnolliset hinnat eivät voineet olla kyseisten maa-alueiden markkinahintoja alhaisemmat.
(86)
Komission epäilystä vaihtokauppojen mahdollisesti aiheuttamasta kilpailun vääristymisestä sekä vaikutuksesta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Bulgarian viranomaiset toteavat ensiksi, että kiistanalaisiin vaihtokauppoihin osallistuneista yksityisistä osapuolista 81 on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Muut 51 yksityistä osapuolta olivat luonnollisia henkilöitä, jotka eivät harjoittaneet tavaroiden tai palvelujen kauppaa. Bulgaria korostaa tässä yhteydessä, että valtiollinen metsävirasto tai sen seuraaja, metsistä vastaava toimeenpanovirasto, ei vastaanottanut lainkaan puunkaatolupaa tai puutavaran maastavientilupaa koskevia hakemuksia niiltä luonnollisilta henkilöitä, jotka tekivät tarkastelujaksolla vaihtokauppoja.
(87)
Toiseksi Bulgarian viranomaiset esittävät, että vaihtokaupat eivät voineet vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan, sillä tukea saaneet yritykset harjoittavat toimintaa, johon ei liity tuotteiden tai palvelujen tuontia tai vientiä. Bulgarian viranomaiset täydensivät jo toimittamiaan tietoja tarkastelujaksolla Bulgariassa tuotetun ja unioniin viedyn puutavaran määristä sekä toimittivat asiakirjan, jonka mukaan yksikään valtion metsämaata kiistanalaisissa vaihtokaupoissa hankkineista yksityisistä osapuolista ei tuottanut puutavaraa, myynyt sitä kansallisilla markkinoilla tai vienyt sitä maasta.
(88)
Kolmanneksi Bulgarian viranomaiset väittävät, että matkailualaan (esim. toimintaan matkanjärjestäjänä, matkatoimistona, hotellinomistajana tai muiden matkailupalvelujen tarjoajana) sovelletaan Bulgarian matkailulain säännöksiä. Laissa edellytetään, että matkanjärjestäjät kirjautuvat talous-, energia- ja matkailuministeriön ylläpitämään julkiseen rekisteriin. Myös hotellitoimintaa harjoittavien henkilöiden on rekisteröidyttävä sitä varten luotuun rekisteriin matkailulain 58 §:n mukaisesti. Sen vuoksi vain talous-, energia- ja matkailuministeriön ylläpitämiin julkisiin rekistereihin rekisteröidyt yritykset voidaan katsoa matkailualalla toimiviksi yrityksiksi. Kyseisistä rekistereistä selviää, että vain yksi valtiolta kiistanalaisissa vaihtokaupoissa metsämaata hankkinut yritys (Kapsi Tours OOD) on rekisteröitynyt matkailulaissa tarkoitetuksi matkanjärjestäjäksi.
(89)
Neljänneksi Bulgarian viranomaiset selittivät, että myös kiinteistökehityksen harjoittaminen Bulgariassa edellyttää rekisteröitymistä Bulgarian rakennusliiton ylläpitämään rakennusalan yritysten keskusrekisteriin rakennusliitosta annetun lain (70) mukaisesti. Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että vain kolme hallituksen kanssa vaihtokauppoja tehneistä yrityksistä oli rekisteröity rakennusalan yritykseksi ja on saattanut jollakin tavalla osallistua lainsäädännön mukaisiin rakennustöihin.
(90)
Näin ollen Bulgarian viranomaiset väittävät, että useimmat niitä yrityksistä, jotka mahdollisesti hyötyivät kiistanalaisista vaihtokaupoista, eivät toimineet rakennus- tai matkailualalla. Sen vuoksi viranomaisten mukaan ei voida sanoa, että vaihtokaupat olisivat vääristäneet kilpailua asianomaisilla markkinoilla metsäalaa lukuun ottamatta.
5.2 BULGARIAN KOMMENTIT KANTELIJAN HUOMAUTUKSIIN
(91)
Bulgarian viranomaiset ovat kantelijan kanssa yhtä mieltä siitä, että valtion ja kuntien välisiin metsämaiden vaihtokauppoihin ei liity valtiontukea. Sen sijaan niiden mukaan kantelijan väite, että useimmat edunsaajat toimivat rakennus- tai matkailualalla, ei pidä paikkaansa edellisessä jaksossa esitetyistä syistä.
(92)
Bulgarian viranomaiset ovat kantelijan kanssa eri mieltä myös siitä, miten tämä on määrittänyt metsäalueiden markkinahinnat vertailemalla metsämaan hintaa eri vuosina (esim. muutama vuosi ennen metsäalueiden vaihtoa). Lisäksi viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, että vaihdetun metsämaan omistajat tarjosivat eräissä tapauksissa kyseistä maata vakuudeksi saadakseen lainoja, sillä tämä olisi vastoin Bulgarian lainsäädäntöä sekä kantelijan mainitsemaa lakia valtion omaisuudesta. Kantelijan toimittamiin tietoihin sisältyy viranomaisten mukaan merkittäviä virheitä, eivätkä ne vastaa käytettävissä olevia kiinteistörekistereitä ja maa-alueiden vaihtokauppoja koskevia asiakirjoja. Viranomaisten mukaan kantelijan toimittamat tiedot eivät pidä paikkaansa myöskään vaihtokauppojen avulla hankitun ja sen jälkeen lainojen vakuudeksi tarjotun valtion metsämaan osalta. Joka tapauksessa Bulgarian viranomaiset toteavat, että pankit vaativat Bulgariassa vakuudeksi kiinteän omaisuuden lisäksi likvidejä varoja varmistaakseen lainan takaisinmaksun. Viranomaisten mukaan olisi sen vuoksi väärin jakaa myönnetyn lainan määrä kiinnityksen vakuudeksi tarjotun maa-alueen pinta-alalla neliömetrihinnan määrittämiseksi. Viranomaiset esittävät myös First Investment Bankin lausunnon lainojen myöntämismekanismeista sekä lainanottajien lainojensa vakuudeksi tarjoamien metsien ja metsämaiden arvonmääritysmenetelmistä.
(93)
Bulgarian viranomaiset eivät myöskään yhdy kantelijan väitteeseen, että paikallisviranomaisilla ei ollut muuta vaihtoehtoa kuin hyväksyä yksityiskohtaiset maankäyttösuunnitelmat sellaista maa-aluetta varten, jonka käyttötarkoitus oli muutettu. Viranomaisten mukaan maan käyttötarkoituksen muuttaminen perustuu laillisesti hyväksyttyihin yksityiskohtaisiin maankäyttösuunnitelmiin, joista on käyty julkisesti keskustelua ja joilla on muutettu asuinalueiden voimassa olevia maankäyttösuunnitelmia. Nämä hallinnolliset menettelyt eivät kuulu maatalous- ja elintarvikeministerin harkintavaltaan, vaan ministeri antaa yksittäisiä hallinnollisia määräyksiä maan kaavoituksen muuttamiseksi muutosta pyytäville osapuolille vasta sen jälkeen kun kyseiset maankäyttösuunnitelmat ovat tulleet voimaan.
(94)
Viranomaiset myös kiistävät väitteen, jonka mukaan monet vaihtokauppojen osapuolista aikoivat muuttaa hankkimansa metsämaan käyttötarkoituksen. Bulgarian metsälain mukaan tällainen käyttötarkoituksen muutos on mahdollinen vain, jos asianomainen tekee muutoshakemuksen noudattaen metsälain 14c §:ssä (kumottu) tarkoitettua menettelyä. Mikä tahansa muu joukkotiedotusvälineissä julkaistu tai muutoin kuin laissa tarkoitettua menettelyä noudattaen ilmaistu aikomus maan käyttötarkoituksen muuttamisesta on merkityksetön ja mielivaltainen.
(95)
Viranomaiset eivät myöskään ole samaa mieltä kantelijan väitteestä, jonka mukaan metsämaan hinnan määrittämisessä sovellettu hallinnollinen menettely ei vastaisi talouden dynaamista kehitystä. Viranomaiset katsovat, että perushintoja koskevan asetuksen mukainen menetelmä hintojen määrittämiseksi on riittävä. Niiden mukaan ei myöskään pidä paikkaansa, että asetusta ei olisi päivitetty, sillä vuonna 2007 asetukseen sisällytettiin uusia kertoimia, jotta jo toteutuneista vaihtokaupoista ei aiheutuisi talouden toimijoille taloudellista etua.
(96)
Viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, jonka mukaan arvioijat ovat puolueellisia. Viranomaisten mukaan arvioijat ovat tuomioistuimen asiantuntijoita, joiden koskemattomuutta ei ole mahdollista kyseenalaistaa. Lisäksi viranomaiset eivät olisi hyväksyneet vaihtokauppaa varten sellaista arvioijan arviota, joka olisi suosinut yksityistä osapuolta ja ollut vastoin perushintoja koskevan asetuksen säännöksiä.
(97)
Kantelijan väitteestä, jonka mukaan viranomaisten toimittamat, liiketoimien arvoja/hintoja koskevat viralliset tilastotiedot eivät pidä paikkaansa, viranomaiset toteavat, että Bulgarian rikoslain mukaan veronkierto, joka toteutetaan pimittämällä liiketoimen todellinen hinta, on rikos.
(98)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset kiistävät kantelijan väitteen, että metsistä vastaavan toimeenpanoviraston entisen päällikön syytteeseenpano todistaisi vaihtokauppoihin liittyneen valtiontukea. Viranomaisten mukaan valtion metsämaata koskeviin vaihtokauppoihin osallistuneita virkamiehiä vastaan nostetuilla syytteillä ei ole merkitystä, kun arvioidaan kiistanalaisiin vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyvää valtiontukea.
5.3 BULGARIAN KOMMENTIT MUIDEN KOLMANSIEN OSAPUOLTEN ESITTÄMIIN HUOMAUTUKSIIN
5.3.1 Bulgarian 29 päivänä syyskuuta 2011 esittämät kommentit
(99)
Bulgarian viranomaiset vastasivat 29 päivänä syyskuuta 2011 päivätyllä kirjeellään huomautuksiin, joita All Seas oli esittänyt menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
(100)
All Seas vaihtoi yhteensä 157,4 hehtaaria yksityisomistuksessa ollutta metsämaata Tetevenin ja Gabrovon kunnissa valtion Balchikin kunnassa omistamiin metsämaihin, joiden pinta-ala oli yhteensä noin 57,9 hehtaaria (71). Samassa yhteydessä All Seas myös maksoi Bulgarian valtiolle 138 781 leviä hallinnollisia kuluja.
(101)
Valtion omistamien metsämaiden hallinnolliseksi hinnaksi määritettiin 11,99 leviä/m2. Bulgarian viranomaisten tietojen mukaan keskimääräinen markkinahinta (metsäalueita markkinaehdoin samassa kunnassa samalla alueella tai vierekkäisillä alueilla myyvien ja ostavien yksityisten osapuolten keskenään sopima hinta) oli tarkastelujaksolla 4,16 leviä/m2. Näin ollen vaihtokauppa, jonka osapuolina olivat All Seas ja Bulgarian valtio, toteutettiin maksua vastaan, eikä siitä aiheutunut SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua taloudellista etua.
(102)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että All Seas haki metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista metsälain 14 §:n mukaisesti ja Bulgarian ministerineuvosto hyväksyi hakemuksen metsälain 14d §:n 2 momentin nojalla (72). Bulgarian viranomaisten tietojen mukaan kyseinen päätös ei ole tullut voimaan. Bulgarian viranomaiset ovat samaa mieltä kuin All Seas siitä, että valtiolla ei ollut suoraa vaikutusvaltaa kyseisen maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamiseen (maa-aluetta varten ei ollut maankäyttösuunnitelmaa), minkä vuoksi vaihtokauppaa seurannut omistajan muutos ei voi olla osoitus vaihtokaupan osapuolten yhteisestä aikomuksesta muuttaa maan käyttötarkoitus. Bulgarian viranomaisten mukaan vaihtokauppojen arvioinnissa on ratkaisevaa se, ovatko vaihdettavien omaisuuserien kirjanpitoarvot yhtä suuret. Bulgarian hallitus on toteuttanut kyseiset vaihtokaupat juuri tältä pohjalta. Toinen syy siihen, että maan käyttötarkoituksen muuttamiseen vaihtokaupan jälkeen ei liity valtiontukea, on se, että hallinnolliset maksut ovat samat kaikille hakijoille.
(103)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että All Seas ei ole kaatanut puita vaihtokaupassa saamiltaan metsämailta eikä käynyt unionin sisäistä kauppaa kyseisiltä metsämailta peräisin olevalla puutavaralla. All Seas ei myöskään tarjoa matkailulaissa tarkoitettuja matkailupalveluja eikä ole rakennusliitosta annetussa laissa tarkoitettu rakennusalan yritys.
5.3.2 Bulgarian 4 päivänä marraskuuta 2011 esittämät kommentit
(104)
Bulgaria vastasi 4 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellään seuraavien osapuolten esittämiin huomautuksiin: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD ja Simeon Stoev Mirov.
(105)
Bulgarian viranomaiset toteavat Elkabelin, LM Impexin ja Foros Developmentin kanssa toteutetuista vaihtokaupoista, ettei niissä katettu hintaeroa ja että yksityiset osapuolet maksoivat lisämaksua hallinnollisista kustannuksista. Lisäksi osapuolet maksoivat kaikki paikalliset verot. Yksikään yrityksistä ei hakenut hankkimansa metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista.
(106)
Bulgarian viranomaiset toteavat lisäksi, että eräissä niistä kunnista, joissa vaihdetut maa-alueet sijaitsivat, ei ole toteutettu lainkaan pelkästään yksityisten osapuolten välisiä vaihtokauppoja. Sen vuoksi ei voitu määritellä vaihdettujen maa-alueiden markkinahintoja eikä arvioida, oliko vaihtokaupoista aiheutunut taloudellista hyötyä.
(107)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat myös, että Elkabel ja LM Impex eivät vie puutavaraa ulkomaille eikä niitä ole rekisteröity Bulgarian lain mukaisesti rakennus- tai matkailualan yrityksiksi.
(108)
Simeon Stoev Mirov on luonnollinen henkilö, joka vaihtoi 56 aarin kokoisen yksityisen metsäalueen (arvo 3 436 leviä) Rakitovossa 50 aarin kokoiseen valtion metsämaahan (arvo 1 308 leviä) Burgasissa (Kraymorien kylässä). Bulgarian viranomaiset katsovat, että kyseisen vaihtokaupan olisi kuuluttava vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
(109)
Bulgarian viranomaiset väittävät sen vuoksi, että edellä mainittujen yksityisten osapuolten kanssa toteutettuihin vaihtokauppoihin ei sisälly valtiontukea.
5.3.3 Bulgarian 16 päivänä joulukuuta 2011 esittämät kommentit
(110)
Bulgaria vastasi 16 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellään seuraavien kolmansien osapuolten esittämiin huomautuksiin: V-N-G Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Litex Commerce AD ja Jivka Blagoeva.
(111)
Bulgarian viranomaiset toteavat V-N-G Confortin, Izgrev 5:n, Ekobalkanin, Vihrenin ja Litex Commercen kanssa toteutetuista vaihtokaupoista, että niissä ei katettu hintaeroa ja että kyseisissä tapauksissa yksityiset osapuolet maksoivat lisämaksua hallinnollisista kustannuksista. Lisäksi kyseiset osapuolet maksoivat kaikki paikalliset verot. V-N-G Confort, Ekobalkani ja Litex Commerce eivät myöskään pyytäneet valtiolta hankkimiensa metsäalueiden käyttötarkoituksen muuttamista.
(112)
Bulgarian viranomaiset huomauttavat lisäksi, että eräissä niistä kunnista, joissa vaihdetut maa-alueet sijaitsivat, ei toteutettu lainkaan pelkästään yksityisten osapuolten välisiä vaihtokauppoja. Sen vuoksi ei voida määritellä kyseisten maa-alueiden markkinahintoja eikä pitävästi arvioida, aiheutuiko vaihtokaupoista kyseisille yksityisille osapuolille taloudellista hyötyä. Izgrev 5:n tapauksessa valtiolta vaihdossa saadun metsämaan hallinnollinen hinta oli hieman korkeampi kuin markkinahinta, joka oli saatu vastaavissa yksityisissä vaihtokaupoissa. Sen vuoksi vaihtokaupoista ei Bulgarian viranomaisten mukaan aiheutunut etua. Samaa perustelua voidaan soveltaa myös vaihtokauppaan Litex Commercen kanssa, sillä Bulgarian viranomaisten mukaan hallinnolliset hinnat olivat neljä kertaa korkeammat kuin valtion omistaman metsämaan markkinahinnat.
(113)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset huomauttavat, että yksikään edellä mainituista yksityistä osapuolista ei vie puutavaraa ulkomaille eikä ole Bulgarian lainsäännössä tarkoitettu rekisteröity rakennus- tai matkailualan yritys, joten niiden kanssa toteutetut vaihtokaupat eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(114)
Jivka Blagoeva on luonnollinen henkilö, joka vaihtoi 1,9036 hehtaaria omistamaansa metsämaata (arvo 16 091 leviä) Tetevenin kunnassa 0,3001 hehtaariin valtion metsämaata (arvo 24 216 leviä) Predelan alueella Razlogin kunnassa. Bulgarian valtio ei kattanut hintaeroa, ja Jivka Blagoeva maksoi kaikki hallinnolliset kulut ja paikalliset verot eikä ole hakenut vaihdetun maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamista. Bulgarian viranomaisten mukaan kyseinen vaihtokauppa kuuluu vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
(115)
Sen vuoksi Bulgarian viranomaiset katsovat, että edellä mainittujen yksityisten osapuolten kanssa toteutettuihin vaihtokauppoihin ei liity valtiontukea.
5.3.4 Bulgarian 25 päivänä huhtikuuta 2012 esittämät kommentit
(116)
Bulgarian viranomaiset vastasivat 25 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellään seuraavien kolmansien osapuolten huomautuksiin: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks-PS OOD ja BOIL OOD.
(117)
Bulgarian viranomaiset yhtyvät kyseisten tarkastelujaksolla vaihtokauppoihin osallistuneiden luonnollisten henkilöiden ja yritysten näkemyksiin, joiden mukaan vaihtokauppoihin ei sisältynyt valtiontukea, vaan niissä oli kyse liiketoimista, jotka toteutettiin valtion kannalta edullisin ehdoin ja hinnoilla, jotka eivät olleet vastaavissa kiinteistökaupoissa maksettuja markkinahintoja alhaisempia. Lisäksi Bulgarian viranomaiset tukevat edellä mainittujen yksityisten osapuolten näkemystä, jonka mukaan vaihtokaupat toteutettiin voimassa olleen Bulgarian lainsäädännön, tässä tapauksessa perushintoja koskevan asetuksen ja metsälain, mukaisesti. Eräiden näistä vaihtokaupoista olisi katsottava kuuluvan vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen soveltamisalaan.
5.4 BULGARIAN VASTAUKSET KOMISSION MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN AIKANA LÄHETTÄMIIN TIETOPYYNTÖIHIN
(118)
Bulgarian viranomaiset vastasivat komission tietopyyntöihin toimittamalla sekä yksityisten metsämaiden että valtion metsämaiden markkinahinnat kaikkien tarkastelujaksolla toteutettujen vaihtokauppojen osalta (73).
(119)
Bulgarian viranomaiset kuitenkin ilmoittivat 19 päivänä marraskuuta 2013 (74), että heidän toimittamiensa tietojen luotettavuuteen liittyi eräitä ongelmia. Erityisesti johdanto-osan 44 kappaleessa olevan kaavan osalta Bulgarian viranomaiset ovat esittäneet käyvät markkinahinnat 82 maa-alueen (60 valtion omistamaa ja 22 yksityisten omistamaa maa-aluetta) osalta, joita kiistanalaiset vaihtokaupat koskevat. Muiden maa-alueiden osalta viranomaiset ovat parhaan kykynsä mukaan toimittaneet markkina-arvot ja ilmoittaneet, että tiedot eivät välttämättä vastaa käypiä markkina-arvoja. Muiden valtion omistamien maa-alueiden osalta Bulgarian viranomaiset selittivät, että heidän markkinahintoina esittämänsä hinnat olivat itse asiassa erilaisten metsiin liittyvien liiketoimien keskihintoja. Näin ollen ne eivät välttämättä edusta käypää markkina-arvoa, koska ne eivät vastaa identtisten liiketoimien keskihintoja.
(120)
Vastaavasti kun on kyse yksityisten omistamista maa-alueista, joiden arvoa riippumaton asiantuntija ei vielä ole määrittänyt, Bulgarian viranomaiset ilmoittivat, että eräissä tapauksissa myyntitodistuksissa ilmoitetut hinnat, joita viranomaiset käyttivät kyseisten maa-alueiden ilmoitettujen markkina-arvojen suuntaa-antavana arvona, olivat yhtä tai lähes yhtä suuret kuin niin sanotut verotusarvot. Tietyn maa-alueen verotusarvo ei ole sama kuin sen markkina-arvo, vaan kyseessä on kiinteistökaupoissa maksettava vähimmäishinta. Näin ollen kyseisen maa-alueen markkina-arvo on periaatteessa korkeampi.
(121)
Edellä esitetystä huolimatta Bulgarian viranomaiset korostivat sitä, että heidän ilmoittamansa markkinahintoja koskevat tiedot ovat tarkimmat mahdolliset arviot, sillä i) Bulgariassa ei ole erityisiä sääntöjä metsäalueiden markkinahintojen määrittämiseksi arvonmäärityksellä, ii) riippumattoman asiantuntijan toteuttama arvonmääritys, jossa pyrittäisiin selvittämään metsäalueiden markkinahinnat vaihtokaupan hetkellä, kestäisi liian kauan ja iii) maksaisi liikaa. Lisäksi Bulgarian viranomaiset esittivät, että ilmoitetut hinnat ovat joka tapauksessa lähempänä käypiä markkinahintoja kuin hallinnollisia hintoja.
(122)
Lopuksi Bulgarian viranomaiset toimittivat tietoja 25 vaihtokaupassa todellisuudessa käytetyistä hallinnollisista hinnoista sekä hypoteettisista hallinnollisista hinnoista, jotka saadaan käyttämällä perushintoja koskevan asetuksen vuoden 2010 muutokseen sisältyviä kertoimia. Otos kattoi 25 vaihtokauppaa, jotka toteutettiin pääasiassa vuosina 2008 ja 2009 (vain 6 vaihtokauppaa vuonna 2007). Komissio oli pyytänyt näitä tietoja varmistaakseen, että hallinnollisten hintojen järjestelmä (mikäli hintoja päivitettiin asianmukaisesti) vastasi asianmukaisesti metsämaan markkinahintoja ja johti kaikissa tapauksissa hintoihin, jotka olivat mahdollisimman lähellä markkina-arvoa, kuten oikeuskäytännössä edellytetään.
6. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
6.1 TUEN OLEMASSAOLO
(123)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(124)
Jotta toimenpide voitaisiin katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpide on valtion myöntämä ja rahoitetaan valtion varoista, ii) toimenpiteestä on etua toimenpiteen kohteelle, iii) etu on valikoiva, ja iv) toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(125)
Tässä tapauksessa on kuitenkin alustavasti pohdittava myös sitä, ovatko vaihtokauppojen mahdolliset edunsaajat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Tämä johtuu siitä, että kyseisen määräyksen sanamuodon mukaisesti valtiontukisääntöjä sovelletaan vain silloin, kun tuensaaja on yritys.
(126)
Euroopan unionin tuomioistuin määrittelee SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi kaikki yksiköt, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa, riippumatta kyseisten yksiköiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta (75). Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan kaikki toiminta, jossa tarjotaan tavaroita tai palveluja markkinoilla, on taloudellista toimintaa (76). Yksikön luokitteleminen yritykseksi on siis aina suhteessa tiettyyn toimintaan. Toimijaa, joka harjoittaa sekä taloudellista että ei-taloudellista toimintaa, pidetään yrityksenä ainoastaan ensin mainitun toiminnan osalta. Yrityksen ei tarvitse olla oikeushenkilö. Myös luonnollinen henkilö voidaan katsoa valtiontukisääntöjen mukaisesti yritykseksi, jos hän harjoittaa taloudellista toimintaa.
(127)
Näin ollen olisi huomattava, että eräät kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajat eivät harjoittaneet vaihdetulla metsämaalla taloudellista toimintaa tarkastelujaksolla eivätkä harjoita nykyäänkään. Sen vuoksi kyseisiä edunsaajia ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, eikä niiden Bulgarian valtion kanssa tekemiin vaihtokauppoihin liity valtiontukea.
(128)
Sen vuoksi tämän päätöksen loppuosa koskee ainoastaan niitä kiistanalaisten vaihtokauppojen edunsaajia, jotka ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä.
6.1.1 Vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välinen olennainen yhteys
(129)
Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä ensimmäinen epäily koski sitä, oliko vaihtokauppojen sekä edunsaajien vaihdossa saaman maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen välillä olennainen yhteys. Tämä on tärkeä kysymys, koska jos tällainen yhteys todetaan, se vaikuttaa komission arvioon siitä, aiheutuuko vaihtokaupoista taloudellista etua ja miten tällainen etu olisi määritettävä. Olennainen yhteys tarkoittaa sitä, että vaihtokaupan osapuolet aikoivat jo ennen vaihtokaupan toteuttamista muuttaa valtion omistaman maan käyttötarkoituksen metsämaasta rakennusmaaksi vaihtokaupan jälkeen. Vaikka perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti vaihtokauppaa varten lasketut hallinnolliset hinnat perustuivat kahden metsäalueen vaihtoon, vaihtokauppaa seuraava ja jo ennen sitä suunniteltu valtion maa-alueen käyttötarkoituksen muuttaminen saattoi johtaa maan aliarvostukseen ottaen huomioon sen aiottu tuleva käyttö rakennusmaana.
(130)
Komission mukaan se tosiseikka, että kiistanalaisten vaihtokauppojen jälkeen tehtiin aina - tai ainakin useimmissa tapauksissa - hakemus (ja se hyväksyttiin) edunsaajan vaihdossa saaman metsämaan käyttötarkoituksen muuttamiseksi rakennusmaaksi, on objektiivinen osoitus siitä, että vaihtokauppojen osapuolet aikoivat alusta lähtien muuttaa valtion omistaman maan käyttötarkoituksen vaihdon jälkeen.
(131)
Tilastotiedot, joita Bulgarian viranomaiset toimittivat vastauksena menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, vahvistavat johdanto-osan 38 kappaleessa esitetyt tiedot, joiden mukaan tarkastelujaksolla toteutuneista 132 vaihtokaupasta 24:ssä esitettiin pyyntö maan käyttötarkoituksen muuttamiseksi rakennusmaaksi (18,2 % kaikista vaihtokaupoista), ja pyydetty muutos hyväksyttiin 15 tapauksessa (11,4 % kaikista vaihtokaupoista). Näiden tietojen pohjalta komissio päättelee, että useimmissa tapauksissa ei vaihtokauppojen jälkeen pyydetty maan käyttötarkoituksen muuttamista.
(132)
Joka tapauksessa komissio toteaa, että Bulgarian lainsäädännössä säädetään kahdesta eri menettelystä, joista toinen koskee vaihtokauppoja ja toinen maan käyttötarkoituksen muuttamista, ja että kummastakin menettelystä vastaa erillinen valtion elin, jotka toimivat toisistaan riippumatta. Myös tämä osoittaa, että vaihtokauppojen ja maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä ei tässä tapauksessa ole olennaista yhteyttä.
(133)
Koska vaihtokauppojen ja edunsaajan vaihdossa saaman maan käyttötarkoituksen muuttamisen välillä ei ole osoitettu olevan olennaista yhteyttä, komissio tarkastelee jokaista vaihtokauppaa erikseen selvittääkseen, liittyykö niihin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.2 Maan käyttötarkoituksen muuttamiseen liittyvän valtiotuen olemassaolo
(134)
Maan käyttötarkoituksen muuttaminen kuuluu maa-alueiden käytöstä ja kehityksestä vastaavien viranomaisten lakisääteiseen toimivaltaan. Silloin kun viranomainen hyväksyy tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamisen, se toimii sääntelyelimenä eikä talouden toimijana.
(135)
Ainoastaan valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetyt edut katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (77) mukaan kyseisessä määräyksessä tehty erottelu toisaalta jäsenvaltion myöntämän tuen ja toisaalta valtion varoista myönnetyn tuen välillä ei tarkoita, että kaikki valtion myöntämät edut ovat tukea riippumatta siitä, onko ne rahoitettu valtion varoista vai ei. Erottelun tarkoituksena on pelkästään sisällyttää määritelmän piiriin sekä valtion suoraan myöntämät tuet että valtion nimeämän tai perustaman julkisen tai yksityisen elimen myöntämät tuet.
(136)
Vaikka viranomaisten hyväksyntä tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muuttamiselle metsämaasta rakennusmaaksi saattaa kasvattaa maan markkina-arvoa, hyväksyntään ei liity SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtion varojen siirtoa: kyseisen sääntelytehtävän suorittaminen ei johda varojen siirtämiseen hyväksynnän saajalle eikä siihen liity valtion varoista luopumista, koska valtion ei tarvitse sääntelytehtävän yhteydessä periä myönteisen päätöksen saaneilta hakijoilta maksua, joka kattaa kokonaisuudessaan hyväksynnästä aiheutuvan taloudellisen arvon (78).
(137)
Näin ollen viranomaisen päätökseen hyväksyä tietyn maa-alueen käyttötarkoituksen muutos ei sisälly SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
6.1.3 Vaihtokauppoihin liittyvän valtiontuen olemassaolo
(138)
Vakiintuneen oikeuskäytännön (79) mukaisesti silloin kun viranomaiset myyvät maata tai rakennuksia yritykselle tai taloudellista toimintaa harjoittavalle yksityishenkilölle, myyntiin voi liittyä taloudellista etua ja siten SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, erityisesti jos myynnissä ei sovelleta markkina-arvoa eli myyntihinta ei ole sellainen, jonka tavanomaisessa kilpailutilanteessa toimiva yksityinen investoija olisi todennäköisesti hyväksynyt. Sama koskee maa-alueiden vaihtokauppoja, joissa valtion luovuttamien maa-alueiden arvo on suurempi kuin yksityisten valtiolle luovuttamien maa-alueiden arvo.
(139)
Ennen kuin tarkastellaan, aiheutuiko vaihtokaupoista taloudellista etua, komissio tutkii, täyttyvätkö muut johdanto-osan 124 kappaleessa esitetyt edellytykset SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolon toteamiseksi.
(140)
Ensiksi voidaan toimenpiteen alkuperästä todeta, että vaihtokaupat kuuluvat maatalous- ja elintarvikeministerin tai ministerineuvoston (riippuen vaihdettavan maa-alueen koosta) sekä metsistä vastaavan toimeenpanoviraston toimivaltaan, jotka kaikki ovat valtion elimiä. Sikäli kuin vaihtokaupan seurauksena valtion omistamaa metsää, jonka arvo on yksityisen metsämaan arvoa suurempi, siirtyy pois valtion omistuksesta, kyse on valtion varojen siirrosta siltä osin kuin Bulgarian valtio luopuu tuloista, joita se olisi voinut saada, jos se olisi vaihtokaupan yhteydessä toiminut markkinaehtojen mukaisesti.
(141)
Toiseksi maa-alueiden vaihtokaupat ovat valikoivia siltä osin kuin niistä hyötyivät vain ne maanomistajat, jotka vaihtoivat yksityistä metsämaata valtion metsämaahan.
(142)
Kolmanneksi vaihtokaupat vääristävät kilpailua ja vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Siltä osin kuin vaihtokauppojen edunsaajat ovat yrityksiä, jotka tarjoavat tavaroita ja palveluja tietyillä markkinoilla, vaihtokaupoista mahdollisesti aiheutuva rahallinen etu vahvistaa niiden asemaa verrattuna muihin yrityksiin, jotka kilpailevat unionin sisällä samojen tavaroiden ja palvelujen markkinoilla (80). Monet vaihtokauppojen edunsaajista (81) ovat ilmoittaneet Bulgarian kaupparekisteriin toimivansa muun muassa kiinteistö-, matkailu- tai ravintola-alalla tai metsänistutuksen alalla. Näillä aloilla käydään kilpailua unionin tasolla. Tämä käy ilmi kyseiseen rekisteriin sisältyvistä tiedoista, joiden mukaan useat vaihtokauppojen edunsaajista (82) ovat ilmoittaneet toimialakseen kaupan tai (kansainvälisen) kaupallisen toiminnan. Bulgarian viranomaisten esittämästä väitteestä, että matkailu- tai rakennusalalla toimivien yritysten on kuuluttava asianomaisiin rekistereihin ja että useimmat vaihtokauppoihin osallistuneet yritykset eivät kuulu kyseisiin rekistereihin, komissio toteaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa esitetty ”yrityksen” käsite on objektiivinen. Sen vuoksi arvioitaessa, tarjoavatko yritykset tavaroita ja palveluja tietyillä markkinoilla ja kilpailevatko ne siten muiden yritysten kanssa ja harjoittavatko ne unionin sisäistä kauppaa, on otettava huomioon kyseisten yritysten todellinen toiminta eikä se, ovatko ne noudattaneet tiettyjä kansallisia oikeudellisia muodollisuuksia.
(143)
Taloudellisen edun olemassaolon osalta voidaan lopuksi todeta, että vaihtokaupoissa on kyse (vähintään) kahden metsäalueen vaihtamisesta Bulgarian valtion ja yksityisten osapuolten välillä. Yksityisten osapuolten vaihtokaupoista mahdollisesti saaman taloudellisen edun arvioimiseksi on ensin määritettävä vaihdettujen maa-alueiden markkina-arvot ja verrattava niitä keskenään. Jos vaihtokaupassa siirretään valtion metsämaata, jonka arvo on suurempi kuin yksityisen osapuolen luovuttaman metsämaan arvo, yksityinen osapuoli saa vaihtokaupasta taloudellista etua.
(144)
Kuten edellä johdanto-osan 16 kappaleessa esitetään, hallinnolliset hinnat laskettiin kyseisten vaihtokauppojen osalta perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti. Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että silloin kun kansallisessa lainsäädännössä vahvistetaan hallinnolliset säännöt viranomaisten myymien maa-alueiden markkina-arvon laskemista varten, säännöt voidaan katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan mukaisiksi, jos niitä soveltamalla saadaan kaikissa tapauksissa hallinnollinen hinta, joka on mahdollisimman lähellä maan markkina-arvoa (83). Koska markkina-arvo on teoreettinen, sääntöjen perusteella saatu hallinnollinen hinta voi poiketa jonkin verran teoreettisesta hinnasta (84).
(145)
Bulgarian viranomaisia pyydettiin toimittamaan tietoja tarkastelujaksolla toteutetuissa 132 vaihtokaupassa käytetyistä hallinnollisista hinnoista sekä samojen vaihtokauppojen markkinahinnoista. Komissio pyysi Bulgarian viranomaisia ottamaan markkina-arvojen määrittämisessä huomioon myös samoja metsämaita koskevat mahdolliset aiemmat tai myöhemmät liiketoimet. Sen vuoksi hintatiedot otettiin huomioon silloin kun niitä oli saatavilla, vaikka komissio katsookin, että vaihdettujen metsäalueiden alkuperällä ei ole merkitystä vaihtokauppoihin mahdollisesti sisältyvän valtiontuen arvioinnissa.
(146)
Bulgarian viranomaiset mainitsivat, että niiden toimittamiin markkinahintoja koskeviin tietoihin liittyi eräitä ongelmia (85). Samanaikaisesti viranomaiset kuitenkin totesivat, että toimitetut tiedot sisältävät parhaat mahdolliset arviot markkinahinnoista (86). Komissio pitää tietoja riittävän luotettavina arvioina kyseisten maa-alueiden todellisesta (käyvästä) markkina-arvosta.
(147)
Kun tietoja analysoitiin, selvisi, että hallinnollisten hintojen käyttäminen johti yksityisten omistamien maa-alueiden osalta järjestelmälliseen metsämaan yliarvostamiseen markkinahintoihin verrattuna (87), kun taas valtion omistaman metsämaan osalta tilanne vaihteli enemmän, sillä osa maa-alueista yliarvostettiin ja osa aliarvostettiin. Kun siis määritetään vaihtokaupoista edunsaajille mahdollisesti aiheutunutta etua, ei riitä, että valtion omistaman maan vaihtokaupan aikaista markkinahintaa verrataan vaihdetun, yksityisen osapuolen omistaman maan markkinahintaan, sillä yksityisten maa-alueiden markkinahintoja on järjestelmällisesti yliarvostettu. Sen vuoksi komissio on laatinut kaavan, jossa otetaan huomioon alkuperäisessä vaihtokaupassa käytetyt hallinnolliset hinnat, jotta voidaan asianmukaisesti arvioida vaihtokaupasta aiheutunutta etua. Kyseinen kaava esitettiin jo menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, ja sitä varten on laskettava seuraavat määrät:
i)
yksityisomistuksessa olevan metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti, sekä
ii)
valtion omistaman metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero, joka määräytyy perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Etua katsotaan aiheutuvan, jos ii kohdassa määritetty arvo, josta vähennetään i kohdassa määritetty arvo, on positiivinen.
Mikä tahansa yhden osapuolen toiselle osapuolelle maksama rahallinen korvaus, jolla katetaan vaihtokaupan kohteena olevien kahden maa-alueen hallinnollisten hintojen ero, on myös otettava huomioon määritettäessä vaihtokaupasta mahdollisesti aiheutunutta etua.
(148)
Komissio on soveltanut kaavaa tietoihin, joita Bulgarian viranomaiset ovat toimittaneet vaihdettujen metsäalueiden käyvistä markkina-arvoista ja hallinnollisista hinnoista. Komissio katsoo sen pohjalta, että edunsaajille aiheutui etua lähes 80 prosentissa tarkastelujaksolla toteutetuista vaihtokaupoista. Asiaa esitetään taulukossa 4.
Taulukko 4
Bulgarian viranomaisten toimittamien vaihtokaupoissa käytettyjen hallinnollisten hintojen sekä markkinahintojen vertailu
Vaihtokaupat
2007
2008
2009
Yhteensä
Aiheutunut etua (tapausten lukumäärä)
18
48
38
104
prosenttia kaikista vaihtokaupoista
78 %
77 %
81 %
79 %
Toteutuneiden vaihtokauppojen määrä
23
62
47
132
(149)
Edellä esitetyt tiedot osoittavat, että perushintoja koskevan asetuksen mukaisesti vaihtokauppoja varten määritetyissä hallinnollisissa hinnoissa ei ole otettu riittävästi huomioon kyseisten metsäalueiden todellista markkina-arvoa.
(150)
Kiistanalaisissa vaihtokaupoissa käytettyjen hallinnollisten hintojen sekä kyseisten maa-alueiden markkinahintojen välinen ero johtuu toisaalta siitä, että perushintoja koskevassa asetuksessa esitetyssä menetelmässä ei oteta riittävästi huomioon kriteerejä, joita markkinatoimija pitäisi tärkeinä vaihdettujen metsäalueiden arvon määrittämisessä, ja toisaalta niille ei anneta menetelmässä asianmukaista painoarvoa. Ensinnäkin perushintoja koskevan asetuksen liitteessä 1 esitetyt maa-alueiden keskimääräiset arvot, jotka perustuvat samanlaiset kasvuedellytykset tarjoavien maa-alueiden luokkiin ja joiden pohjalta määritetään maan perushinta (ks. johdanto-osan 18 kappale), oli tarkoitus vahvistaa markkinahintojen tai valtion omistamien metsien osalta pidetyn kirjanpidon perusteella. Todellisuudessa niistä kuitenkin päättivät asiantuntijat vain muutamien markkinalähteiden perusteella.
(151)
Toiseksi johdanto-osan 18-26 kappaleessa esitetyt kertoimet ja korotukset, joita käytettiin kuvaamaan eräitä metsäalueen ominaisuuksia kyseisen maa-alueen perusarvoa laskettaessa, perustuvat hallinnolliseen yksinkertaistamiseen, eikä niiden avulla ole pyritty tarkasti mittaamaan sitä taloudellista arvoa, jonka vastaavassa tilanteessa oleva hypoteettinen markkinatoimija olisi antanut kyseisille ominaisuuksille. Bulgarian viranomaiset eivät ole toimittaneet lainkaan taloudellisia tietoja perustellakseen asetuksessa vahvistettujen kertoimien ja korotusten tasoa.
(152)
Toisaalta vaikka perushintoja koskevassa asetuksessa säädetyn menetelmän perusteella olisikin aluksi päädytty vaihdetun metsämaan markkinahintoihin, mikä ei pidä paikkaansa, keskihintoja, kertoimia ja korotuksia ei tarkastelujaksolla lainkaan päivitetty vastaamaan asianmukaisesti markkinahintojen myöhempiä vaihteluja. Oikeuskäytännön (88) mukaan silloin kun maan hinnat nousevat voimakkaasti, hallinnollisissa menetelmissä, joita käytetään julkisten elinten myymän maan hinnan laskemiseen, on voitava jatkuvasti päivittää hintoja, jotta ostajan todellisuudessa maksama hinta kuvastaisi mahdollisimman tarkasti maan markkina-arvoa. Bulgarian viranomaiset selittivät alustavan tarkastelun yhteydessä, että perushintoja koskevassa asetuksessa esitettyjä kertoimia, joita sovelletaan hallinnollisten hintojen laskemisessa, olisi asetuksen 7 §:n 1 momentin ja 32 §:n mukaisesti pitänyt päivittää vuosittain. Lisäksi Bulgarian viranomaisten toimittamien tietojen mukaan metsämaan markkinahinnat nousivat voimakkaasti tarkastelujaksolla. Siitä huolimatta asetuksessa säädettyä päivitystä ei koskaan toteutettu kyseisellä ajanjaksolla. Bulgarian viranomaiset päivittivät hallinnollisten hintojen määrittämiseen käytettäviä keskihintoja, kertoimia ja korotuksia ainoastaan vuonna 2010, tuolloisen markkinakehityksen perusteella.
(153)
Näin ollen komissio katsoo, että vaihtokaupoista aiheutui edunsaajille taloudellista etua niissä tapauksissa, joissa käytetyt hallinnolliset hinnat eivät asianmukaisesti vastanneet vaihdetun maa-alueen markkinahintaa.
6.1.4 Vähämerkityksinen tuki
(154)
Lopuksi on todettava, että silloin kun yksittäinen vaihtokaupan edunsaaja on saanut etua, joka ei ylitä komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 (89) vahvistettuja enimmäismääriä, etua ei katsota valtiontueksi eikä se siten kuulu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiellon soveltamisalaan edellyttäen, että kaikki muut kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset täyttyvät.
(155)
Bulgarian viranomaisten toimittamien kvantitatiivisten tietojen perusteella näyttää siltä, että useissa tapauksissa (90) vaihtokauppojen edunsaajien saaman tuen määrä on pienempi kuin vähämerkitykselle tuelle asetettu 200 000 euron enimmäismäärä.
6.1.5 Päätelmä tuen olemassaolosta
(156)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että Bulgarian tasavallan tarkastelujaksolla toteuttamat vaihtokaupat ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea tapauksissa, joissa vaihtokaupan toinen osapuoli on kyseisessä kohdassa tarkoitettu yritys, vaihtokaupassa käytetyt hallinnolliset hinnat eivät vastanneet markkinahintoja ja komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 säädetyt vähämerkityksistä tukea koskevat edellytykset eivät täyty.
6.2 TOIMENPITEEN LAILLISUUS
(157)
Koska Bulgarian tasavalta ei ilmoittanut vaihtokaupoista ennen niiden toteuttamista, se ei noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista velvoitettaan. Sen vuoksi vaihtokaupoissa on kyse laittomasti täytäntöön pannusta valtiontuesta.
6.3 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(158)
Vaikka Bulgarian viranomaisia pyydettiin toimittamaan tietoja vaihtokauppojen mahdollisesta soveltuvuudesta sisämarkkinoille, viranomaiset toistivat väitteensä, jonka mukaan vaihtokaupat eivät vaikuttaneet unionin sisäiseen kauppaan eikä niissä siten ollut kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.
(159)
Komissio toteaa tältä osin, että jäsenvaltion on lähtökohtaisesti itse osoitettava, että valtiontuki soveltuu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdasta poiketen sisämarkkinoille ja että poikkeuksen myöntämisen edellytykset täyttyvät (91).
(160)
Komissio toteaa joka tapauksessa, että ensi näkemältä ei näytä olevan minkäänlaisia perusteita katsoa vaihtokauppojen soveltuvan sisämarkkinoille joko suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan nojalla tai kyseisiin määräyksiin perustuvien suuntaviivojen perusteella.
(161)
Näin ollen maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevia unionin suuntaviivoja ei voida pitää perusteluna vaihtokauppojen soveltuvuudelle sisämarkkinoille, koska niitä sovelletaan pelkästään eläviin puihin ja niiden luonnonympäristöihin metsissä ja muilla metsämailla, mukaan lukien toimenpiteet metsien ekologisten ja suojelutehtävien säilyttämiseksi ja lujittamiseksi sekä toimenpiteet metsien virkistyskäytön ja sosiaalisten ja kulttuuristen ulottuvuuksien edistämiseksi. Lisäksi kustannukset, jotka vaihtokauppojen yhteydessä myönnetyllä tuella katetaan, eivät vastaa maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevien suuntaviivojen (92) mukaista tukikelpoisten kustannusten määritelmää, sillä yksityisille osapuolille ei ole asetettu lakisääteistä tai sopimukseen perustuvaa velvoitetta käyttää vaihtokaupassa saatua maata luonnonsuojelualueena. Päinvastoin kaikilla osapuolilla oli oikeus pyytää metsämaan käyttötarkoituksen muuttamista rakennusmaaksi, ja osa niistä tekikin niin.
(162)
Myöskään alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 ei voida käyttää perusteena vaihtokauppojen soveltuvuudelle sisämarkkinoille. Komissio toteaa tältä osin, että Bulgarian viranomaiset eivät toteuttaneet vaihtokauppoja nimenomaan aluekehityksen edistämiseksi. Lisäksi tukikelpoisia kustannuksia ei määritelty, eikä myöskään päätetty, miten tuen kannustinvaikutusta valvottaisiin ja miten sovellettavien aluetuen enimmäismäärien noudattaminen varmistettaisiin.
(163)
Bulgarian viranomaiset väittivät ennen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen antamista käydyissä keskusteluissa, että vaihtokaupoilla oli yleinen poliittinen tavoite eli metsämaan omistajuuden lujittaminen. Vaikka metsämaiden omistajuuden lujittaminen voitaisiin katsoa yhteisen edun mukaiseksi tavoitteeksi - mikä ei pidä paikkaansa - Bulgarian viranomaiset eivät ole osoittaneet, että myönnetty tuki oli välttämätön kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi tai että käytetyt keinot soveltuivat tarkoitukseen parhaiten.
(164)
Viranomaiset eivät myöskään ole osoittaneet, että valituilla keinoilla olisi varmistettu myönnetyn tuen rajoittaminen välttämättömään vähimmäismäärään, joka oli tarpeen yksityisten osapuolten kannustamiseksi osallistumaan vaihtokauppoihin. Tämä ilmenee muun muassa vahvistettua menetelmää käyttäen saatujen hallinnollisten hintojen voimakkaasta vaihtelusta. Verrattuna Bulgarian viranomaisten esittämiin markkinahintoihin nämä hallinnolliset hinnat eivät olleet järjestelmällisesti tietyn prosenttiyksikön verran korkeampia tai alhaisempia kuin markkinahinnat. Jos tarkastellaan vuonna 2007 toteutuneita vaihtokauppoja, markkinahintojen ja hallinnollisten hintojen välinen erotus vaihteli yksityisten omistamien maa-alueiden osalta -503,97 prosentista +89,91 prosenttiin (93).
(165)
Bulgarian viranomaiset eivät myöskään kyenneet osoittamaan, että vaihtokaupat eivät vääristäneet kilpailua yhteisen edun kannalta haitallisessa määrin. Näin ollen vaihtokauppojen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(166)
Komissio katsoo sen vuoksi, että maa-alueiden vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
7. TAKAISINPERINTÄ
(167)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos sääntöjenvastaisesti myönnetty tuki on todettu sisämarkkinoille soveltumattomaksi, se on perittävä takaisin tuensaajalta, jollei tämä ole lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista. Kyseisen asetuksen 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti tuki ja siihen lisätty korko peritään takaisin siitä päivästä alkaen, jolloin sääntöjenvastainen tuki on ollut tuensaajan käytössä, sen takaisinperimispäivään asti. Lopuksi asetuksen 14 artiklan 3 kohdassa säädetään, että takaisinperiminen on toteutettava viipymättä ja asianomaisen jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön menettelyjen mukaisesti, jos ne mahdollistavat komission päätöksen välittömän ja tosiasiallisen täytäntöönpanon.
(168)
Takaisinperinnän tarkoitus on saavutettu, kun sääntöjenvastaista tukea saaneet yritykset ovat maksaneet tuen takaisin korkoineen. Maksamalla tuen takaisin tuensaaja luopuu edusta, jota se oli saanut kilpailijoihinsa nähden markkinoilla, ja tuen myöntämistä edeltävä tilanne palautuu (94). Vaikka jäsenvaltio voi itse valita tavan, jolla se noudattaa velvollisuutta periä sääntöjenvastainen tuki takaisin, valitut toimenpiteet eivät saa vaikuttaa haitallisesti unionin lainsäädännön soveltamisalaan ja tuloksellisuuteen. Jäsenvaltio voi täyttää takaisinperintävelvoitteen vain, jos valittujen keinojen avulla voidaan palauttaa tavanomaiset kilpailuedellytykset, joita sääntöjenvastaisen tuen myöntäminen vääristi, ja jos keinot ovat yhdenmukaisia unionin lainsäädännön asiaa koskevien säännösten kanssa (95).
(169)
Koska Bulgarian tasavallan on todettu sääntöjenvastaisesti toteuttaneen valtiontukea vaihtokauppojen yhteydessä, sen olisi perittävä tuki takaisin vaihtokauppojen edunsaajilta.
7.1 EDUNSAAJIEN MÄÄRITTELY TAKAISINPERINTÄÄ VARTEN
(170)
Sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki on perittävä takaisin yrityksiltä, jotka ovat tosiasiallisesti hyötyneet tuesta (96). Jos komissio ei kuitenkaan voi itse takaisinperintäpäätöksessä nimetä kaikkia niitä yrityksiä, jotka ovat saanet sääntöjenvastaista ja sisämarkkinoille soveltumatonta tukea, tämä on tehtävä heti kun kyseinen jäsenvaltio aloittaa päätöksen täytäntöönpanon, ja jäsenvaltion on tarkasteltava erikseen kunkin asianomaisen yrityksen tilannetta (97).
(171)
Tässä tapauksessa sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen potentiaalisia edunsaajia ovat ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, jotka osallistuivat 132 vaihtokauppaan Bulgarian viranomaisten kanssa tarkastelujaksolla. Tästä ryhmästä Bulgarian viranomaisten on suljettava pois ne luonnolliset ja oikeushenkilöt, joita ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi, sekä ne vaihtokauppoihin osallistuneet henkilöt, joiden vaihtokaupoista saaman edun kokonaisarvo ei ylitä vähämerkityksistä tukea koskevassa asetuksessa vahvistettuja enimmäismääriä, edellyttäen, että kyseiset vaihtokaupat täyttävät myös muut kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset. Muut vaihtokauppoihin osallistuneet luonnolliset ja oikeushenkilöt olisi katsottava sääntöjenvastaisesti toteutetun valtiontuen edunsaajiksi, joilta Bulgarian viranomaisten on perittävä takaisin vaihtokauppojen perusteella saatu etu.
7.2 TUEN MÄÄRÄ
(172)
Komission ei ole lainsäädännön mukaan pakko esittää takaisin perittävän tuen tarkkaa määrää erityisesti silloin, jos sillä ei ole käytettävissään kaikkia tarvittavia tietoja. Riittää, että komission päätöksessä on tiedot, joiden perusteella jäsenvaltio voi määrittää takaisin perittävän tuen määrän ilman kohtuuttomia vaikeuksia (98).
(173)
Kuten edellä johdanto-osan 147 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että jäsenvaltion olisi otettava lähtökohdaksi seuraava menetelmä, kun se määrittää kultakin edunsaajalta perittävän, sisämarkkinoille soveltumattoman tuen määrän:
i)
määritetään yksityisomistuksessa olevan metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti, sekä
ii)
määritetään valtion omistaman metsämaan todellisen markkinahinnan ja hallinnollisen hinnan ero perushintoja koskevan asetuksen säännösten mukaisesti.
Vaihtokaupan tuloksena saadun valtiontuen alkuperäinen määrä on yhtä suuri kuin ii kohdassa määritetty arvo, josta on vähennetty i kohdassa määritetty arvo.
Tätä alkuperäistä määrää olisi korjattava tapauksissa, joissa valtion omistama maa-alue, jonka hallinnollinen arvo oli suurempi, vaihdettiin yksityisen omistamaan maa-alueeseen, jonka hallinnollinen arvo oli pienempi. Bulgarian viranomaisten mukaan edunsaajan oli tällaisissa tapauksissa maksettava valtiolle korvaus, jolla katettiin maa-alueiden arvojen välinen ero. Näin ollen tuen alkuperäisestä määrästä olisi vähennettävä edunsaajan Bulgarian viranomaisille maksaman korvauksen määrä. Sen jälkeen Bulgarian viranomaisten on perittävä jäljelle jäänyt määrä takaisin edunsaajalta, jotta voidaan ottaa huomioon vaihtokaupasta aiheutunut etu.
(174)
Kyseisten maa-alueiden markkinahintojen määrittämistä varten olisi otettava huomioon maa-alueen taloudellinen arvo vaihdon hetkellä. Bulgarian viranomaisten 29 päivänä elokuuta 2008 toimittamien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että eräissä tapauksissa valtion metsäalueille oli jo ennen vaihtokauppaa pystytetty rakennuksia ja rakennettu infrastruktuuria, vaikka maa-alueen käyttötarkoitusta ei vielä ollut muutettu rakennusmaaksi. Komissio katsoo näissä tapauksissa, että myös näiden rakennusten ja/tai infrastruktuurin arvo olisi otettava kokonaisuudessaan huomioon maa-alueen markkina-arvossa.
(175)
Komissio toteaa, että Bulgarian viranomaisilla on jo hallussaan tiedot, jotka koskevat vaihtokaupoissa käytettyjä hallinnollisia hintoja sekä vaihtokauppojen kohteena olleiden maa-alueiden markkinahintoja vaihdon hetkellä (99). Sen vuoksi ei pitäisi olla kovin vaikea määrittää takaisin perittävät määrät johdanto-osan 173 (100) kappaleessa kuvattua menetelmää käyttäen.
(176)
Tapauksissa, joissa Bulgarian viranomaisilla voi olla oikeutettuja epäilyksiä siitä, että menetelmää ei voida noudattaa tai että sen perusteella saadaan tulokseksi määrä, joka selvästikään ei riittävällä tavalla vastaa edunsaajan saaman valtiontuen määrää, viranomaiset voivat päättää järjestää avoimen tarjouskilpailun valitakseen riippumattoman ja pätevän asiantuntijan, joka arvioi vaihdettujen maa-alueiden markkinahinnat vaihdon hetkellä. Asiantuntijan valinnassa käytettävä menettely olisi valittava noudattaen avoimuuden ja tasavertaisen kohtelun periaatteita, myös silloin kun sopimuksen arvo ei ylitä julkisia hankintoja koskevissa unionin direktiiveissä vahvistettuja enimmäismääriä. Erityisesti i) tarjouskilpailusta olisi ilmoitettava riittävästi, ii) tarjouskilpailun olisi perustuttava ennalta ilmoitettuihin objektiivisiin valintakriteereihin, ja iii) tarjouskilpailussa olisi ilmoitettava, että komission yksiköiden edustajat tekevät esivalintavaiheen jälkeen lopullisen päätöksen. Poikkeustapauksissa Bulgarian viranomaisten on i) ilmoitettava maa-alue(et), jo(i)ta tarjouskilpailu koskee, ii) esitettävä perustelut sille, miksi kyseisessä tapauksessa tarvitaan riippumattoman asiantuntijan arviota, ja iii) esitettävä komissiolle (tarjouskilpailulla valittua) riippumatonta asiantuntijaa koskeva ehdotus, joka sekä komission että Bulgarian tasavallan on hyväksyttävä.
(177)
Koska takaisinperinnän tarkoituksena on palauttaa tilanne sellaiseksi kuin se oli ennen vaihtokaupan toteuttamista, komissio katsoo, että ottaen huomioon vaihtosopimusten poikkeuksellinen luonne suhteessa metsämaahan, jota ei ole hyödynnetty kaupallisesti, Bulgarian tasavalta noudattaisi velvoitettaan periä takaisin sääntöjenvastaisesti toteutettu valtiontuki purkamalla kiistanalaiset vaihtokaupat eli vaihtamalla takaisin kyseiset maa-alueet. Tämä kuitenkin johtaisi riittävään takaisinperintään vain silloin, kun kyseisiin valtion ja yksityisten osapuolten omistamiin metsäalueisiin ei ole vaihtokaupan jälkeen tehty aineellisia muutoksia. Tällaisissa tapauksissa komissiolle on ilmoitettava kyseisistä maa-alueista kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle, kyseiset vaihtokaupat on purettava ja vaihtokauppojen purkamisesta on esitettävä todisteet neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta.
(178)
Kaikissa tapauksissa, joissa tuki on perittävä takaisin, takaisinperintä toteutetaan edun myöntämishetkestä eli sen säädöksen antamispäivästä, jonka nojalla edunsaajat saivat oikeuden vaihtaa yksityisesti omistamansa metsämaan valtion metsämaahan.
(179)
Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki on saatettu edunsaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (101) V luvun säännösten ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun komission asetuksen (EY) N:o 271/2008 (102) säännösten mukaisesti.
(180)
Kun valtiontukea peritään takaisin yksittäisiltä edunsaajilta, on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä noudattamaan takaisinperintätiedonannossa (103) vahvistettuja määräaikoja. Määräajat eivät kuitenkaan missään tapauksessa voi olla pidemmät kuin taulukossa 5.
Taulukko 5
Takaisinperinnän aikataulu
Määräaika
Toimi
1.
Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan on ilmoitettava komissiolle toimenpiteistä, joita on suunniteltu tai toteutettu päätöksen täytäntöönpanemiseksi, ja erityisesti:
i)
toimitettava komissiolle luettelo kaikista vaihtokaupoista, joita tuen takaisinperintä koskee, sekä ilmoitettava seuraavat tiedot:
-
yksityisten ja valtion omistamien metsäalueiden hallinnolliset ja markkinahinnat (Bulgarian tasavallan esittämien tietojen pohjalta, lausunto 2014/032997), tiedot ylimääräisten korvausten maksamisesta kunkin vaihtokaupan osalta sekä näiden perusteella takaisin perittävän valtiontuen määrä;
-
kuhunkin vaihtokauppaan osallistuneiden yksityisten osapuolten nimet sekä syyt siihen, miksi edunsaaja katsotaan tai edunsaajaa ei katsota yritykseksi.
ii)
tapaukset, joissa takaisinperintä toteutetaan metsäalueiden markkinahintoja vaihdon hetkellä koskevien asiantuntija-arvioiden pohjalta (johdanto-osan 176 kappale);
iii)
tapaukset, joissa takaisinperintä toteutetaan purkamalla vaihtokaupat (johdanto-osan 177 kappale).
2.
Neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Edellä 1 kohdan ii alakohdassa tarkoitettujen maa-alueiden osalta Bulgarian tasavallan on täytynyt nimetä riippumaton asiantuntija määrittämään kyseisten maa-alueiden arvo. Asiantuntija olisi valittava avoimella tarjouskilpailulla ja nimettävä Bulgarian tasavallan ehdotuksen pohjalta, jonka komissio hyväksyy.
3.
Seitsemän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Edellä 1 kohdan ii alakohdassa tarkoitettujen maa-alueiden osalta Bulgarian tasavallan olisi esitettävä komissiolle riippumattoman asiantuntijan arvonmäärityskertomus.
4.
Kahdeksan kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan olisi lähetettävä perintämääräykset kaikille edunsaajille, joita asia koskee, ja vahvistettava takaisin perittävät määrät.
5.
Kahdentoista kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Bulgarian tasavallalle
Bulgarian tasavallan on täytynyt toteuttaa takaisinperintä kaikkien asianomaisten vaihtokauppojen osalta.
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Tammikuun 1 päivän 2007 ja tammikuun 27 päivän 2009 välisenä aikana valtion omistamien metsäalueiden ja yksityisten omistamien metsäalueiden vaihtokauppojen yhteydessä yrityksille myönnetty valtiontuki, jonka Bulgarian valtio on pannut täytäntöön vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty yksittäinen tuki ei ole valtiontukea, jos se täyttää myöntämishetkellä asetuksen (EY) N:o 994/98 2 artiklan nojalla annetussa, tuen myöntämishetkellä sovellettavassa asetuksessa säädetyt edellytykset.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty yksittäinen tuki, joka täyttää myöntämishetkellä asetuksen (EY) N:o 994/98 1 artiklan nojalla annetussa asetuksessa tai jossakin muussa hyväksytyssä tukiohjelmassa säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin tuen enimmäisintensiteetteihin saakka.
4 artikla
1. Bulgarian tasavalta perii edellä 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetyn sisämarkkinoille soveltumattoman valtiontuen takaisin edunsaajilta.
2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, sisämarkkinoille soveltumaton valtiontuki voidaan periä takaisin edunsaajilta purkamalla vaihtokaupat tapauksissa, joissa vaihtokaupan kohteena olevaan yksityisen omistamaan metsämaahan ja valtion metsämaahan ei ole vaihtokaupan jälkeen tehty aineellisia muutoksia.
3. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä päivästä alkaen, jona tuki on saatettu edunsaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
4. Korolle on laskettava korkoa asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun sekä asetuksen (EY) N:o 271/2008 säännösten mukaisesti.
5. Bulgarian tasavallan on peruttava kaikki 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen perusteella vielä maksamatta olevat tukierät tämän päätöksen hyväksymispäivästä lähtien.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman mukaisesti myönnetty tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tuloksellisesti.
2. Bulgarian tasavallan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön kokonaisuudessaan kahdentoista kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle neljän kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo kaikista vaihtokaupoista, mukaan lukien seuraavat tiedot:
-
vaihdettujen, yksityisten omistamien ja valtion omistamien maa-alueiden hallinnolliset ja markkinahinnat, tiedot kuhunkin vaihtokauppaan sisältyvistä ylimääräisistä rahallisista korvauksista sekä niiden perusteella saatu valtiontuen määrä,
-
kuhunkin vaihtokauppaan osallistuneiden yksityisten osapuolten eli vaihtokaupan edunsaajien nimet sekä syyt siihen, miksi osapuoli katsotaan tai osapuolta ei katsota yritykseksi;
b)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä suoritetaan Bulgarian tasavallan lausunnossa 2014/032997 ilmoittamien, vaihdon hetkellä vallinneiden markkinahintojen perusteella;
c)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperintä toteutetaan purkamalla vaihtokauppa;
d)
luettelo tapauksista, joissa takaisinperinnän perusteena ovat riippumattoman asiantuntijan arvioimat määrät sekä asiakirjat, joista käy ilmi avoimella tarjouskilpailulla valitun ja komission hyväksymän riippumattoman asiantuntijan nimeäminen.
2. Bulgarian tasavallan on toimitettava komissiolle kahdeksan kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo edunsaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä, sekä vaihtokauppojen perusteella kullekin edunsaajalle myönnetyn tuen kokonaismäärä;
b)
määrä (pääoma ja korko), joka on perittävä takaisin kultakin edunsaajalta;
c)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu ja joita suunnitellaan tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi;
d)
asiakirjat, joista käy ilmi, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
3. Bulgarian tasavallan on kahdentoista kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta toimitettava asiakirjat, joista käy ilmi, että tuki on peritty kokonaisuudessaan takaisin edunsaajilta.
4. Bulgarian tasavallan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteuttamiensa kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitettujen vaihtokauppojen yhteydessä myönnetty tuki on peritty takaisin, esittämällä kahden kuukauden välein kertomus. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Bulgarian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 5 päivänä syyskuuta 2014.