РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 юли 2014 година
относно държавна помощ SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
приведена в действие от Белгия - Гаранционна схема за защита на дяловете на съдружниците физически лица на финансови кооперации
(нотифицирано под номер C(2014) 1021)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/686/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно гореспоменатите разпоредби (1) и като разгледа тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 ноември 2011 г. белгийската държава уведоми Комисията, че е установила гаранционна схема (наричана по-нататък „гаранционната схема за кооперациите“ или „мярката“), която защитава дяловете, притежавани от съдружници, които са физически лица, на оторизираните кооперативни дружества, които са обект на пруденциален надзор от националната банка на Белгия (BNB) или които са инвестирали най-малко половината от своите чуждестранни активи в обект, който подлежи на такъв надзор („финансови кооперации“).
(2)
С писмо от 6 декември 2011 г. Комисията информира Белгия, че мярката представлява потенциална неправомерна държавна помощ (2), и прикани белгийската държава да се въздържа от всякакви по-нататъшни действия по прилагане на мярката. Комисията прикани белгийската държава да представи своите съображения относно нейните предварителни заключения и Белгия ги изпрати с писмо от 22 декември 2011 г.
(3)
С решение от 3 април 2012 г. (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“) Комисията уведоми Белгия, че е открила процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) по отношение на мярката, и поиска от Белгия в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за определяне на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (3) да преустанови мярката, докато Комисията вземе решение относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Комисията поиска от Белгия да прекрати незабавно всякакви действия по прилагането на гаранционната схема за кооперациите и да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката. Решението на Комисията за откриване на процедурата - с което Комисията прикани и заинтересованите страни да представят своите мнения относно мярката - бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(4)
С писма от 24 април 2012 г. и 31 май 2012 г. Белгия поиска удължаване на срока за отговор на решението за откриване на процедура; Комисията не се противопостави на това. С писмо от 18 юни 2012 г. Белгия изпрати своите коментари в отговор на решението за откриване на процедурата и приложи писмо от управителя на BNB, адресирано до белгийския министър на финансите с дата 7 октомври 2011 г.
(5)
На 17 август 2012 г. групата Arco („ARCO“ (5)) също предостави своите мнения в отговор на решението за откриване на процедурата. На 29 август 2012 г. Комисията изпрати този документ на Белгия, като по този начин предостави възможност на държавата членка да отговори на мненията на ARCO. На 16 октомври 2012 г. обаче Белгия заяви, че няма да се възползва от тази възможност.
(6)
Комисията зададе допълнителни въпроси по отношение на мярката, по-специално на 17 септември 2012 г. и 24 юли 2013 г., на които Белгия отговори съответно на 5 декември 2012 г. и на 20 септември 2013 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. Контекст на мярката, предмет на уведомлението
(7)
Създаването на гаранционната схема за кооперациите беше свързано с мерки за оздравяване в друго дело за държавна помощ.
(8)
На 30 септември 2008 г. Dexia съобщи за увеличение на капитала с 6,4 млрд. EUR, записан от съществуващите акционери (сред които и ARCO) и от белгийските, френските и люксембургските власти. Пред специалната комисия на белгийския парламент, натоварена да разгледа условията на закриването на Dexia (комисията „Dexia“), белгийският министър на финансите, който е бил на пост към датата на отпускането на държавната помощ в полза на Dexia през 2008 г., обясни, че поради искания за намеса в полза на ARCO от септември/октомври 2008 г. е имало политическо решение за въвеждане на гаранционната схема за кооперациите. Той обясни, че с оглед постигане на споразумение относно Dexia правителството е трябвало да вземе решение едновременно за ARCO и за Ethias (6). Освен това от декларациите на белгийския министър на финансите излиза, че ангажиментът от 2008 г. е бил поет с цел ARCO да даде своето съгласие да участва в спасяването на Dexia (7).
i) Съобщения за пресата
(9)
На 10 октомври 2008 г. белгийското правителство обяви в прессъобщение на министъра на финансите, че е взело следното решение:
-
увеличаване на покритието на съществуващата схема за гарантиране на депозитите за кредитните институции от 20 000 EUR на 100 000 EUR
-
създаване на подобен режим за други финансови продукти (по-специално животозастрахователни продукти от „клас 21“ (8) и дяловете на финансовите кооперации) (9).
(10)
На 21 януари 2009 г. министър-председателят и министърът на финансите потвърдиха в съвместно съобщение за пресата ангажимента на предишното правителство (10) за въвеждане на гаранционна схема за кооперациите (11). В същия ден ARCO публикува това прессъобщение на белгийското правителство на своя интернет сайт. От своя страна, други финансови кооперации се дистанцираха от аналогията между депозитите и дяловете във финансови кооперации, която предполага въвеждане на гаранционната схема за кооперациите (12).
ii) Законодателен процес
(11)
На 15 октомври 2008 г. белгийският парламент прие закон (13), позволяващ на белгийското правителство да предприеме мерки за насърчаване на финансовата стабилност. На 14 ноември 2008 г. (14) Белгия прие кралски указ за увеличаване на 100 000 EUR на сумата, защитена от гаранционната схема на депозити за кредитните институции, като същевременно въведе подобна гаранционна схема за животозастрахователните продукти от „клас 21“. На 29 октомври 2008 г. Комитетът за финансова стабилност беше представил предварително положително становище относно проекта на кралски указ (15).
(12)
На 14 април 2009 г. (16) Белгия измени закона от 15 октомври 2008 г., позволяващ на правителството да въведе с кралски указ гаранционна система за освободения капитал за възстановяване на съдружниците физически лица на тяхната част от капитала във финансовите кооперативни дружества. С кралски указ от 10 октомври 2011 г. (17) Белгия измени кралския указ от 14 ноември 2008 г. Кралският указ от 10 октомври 2011 г. съдържа допълнителни технически разяснения относно гаранционната схема за кооперациите.
(13)
На 7 октомври 2011 г. управителят на BNB написа писмо до тогавашния министър на финансите, за да даде становище относно (проекта на) кралския указ от 10 октомври 2011 г., като тази процедура се изисква съгласно Закона за устава на BNB (18). В това писмо управителят отбелязва, че правителството може законосъобразно да приеме кралски указ относно гаранционна схема за кооперациите „в случай на внезапна криза на финансовите пазари или в случай на сериозен риск от системна криза“. Управителят заключава, че обстоятелствата изглежда отговарят на тези условия и че гаранционната схема за кооперациите би намалила въздействието от такава криза (19). В същото време обаче той нарочно се въздържа от становище по въпроса дали дяловете на физически лица във финансовите кооперации са по същността си депозити (20). Той отбелязва също, че мярката би могла да създаде проблеми по отношение на съвместимостта с правилата за държавните помощи (21), и изразява загриженост относно незадължителния характер на гаранционната схема за кооперациите, който би предизвикал проблеми, свързани с „неблагоприятния подбор“ (22).
(14)
На 13 октомври 2011 г. трите кооперативни дружества на ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS) подадоха заявление за членство в гаранционната схема за кооперациите. Белгийското правителство прие това искане с кралски указ от 7 ноември 2011 г. (23) В контекста на това заявление ARCO също плати вноски в общ размер на 2,05 млн. EUR (24).
(15)
Общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS одобриха на 8 декември 2011 г. предложението на техния административен съвет да извърши доброволна ликвидация на дружествата.
2.2. Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити
(16)
Член 3 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно схемите за гарантиране на депозити (25) задължава всяка държава членка да:
„осигурява в рамките на нейната територия да бъдат въведени и официално признати една или повече схеми за гарантиране на депозити. С изключение на [някои] случаи […] никоя кредитна институция (26), оторизирана в тази държава членка […], не може да приема депозити (27), ако не участва в такава схема.“
(17)
През 1998 г. Белгия транспонира в националното право Директива 94/19/ЕО и въведе схема за гарантиране на депозитите, обхващаща всички депозити на даден вложител в случай на неналичност. Белгийската схема за гарантиране на депозитите беше поверена на фонд за гарантиране на депозитите. С кралски указ от 14 ноември 2008 г. впоследствие Белгия създаде специален фонд за защита на депозитите, включващ последващите инициативи на Белгия (28).
(18)
Първоначално член 7 от Директива 94/19/ЕО предвиждаше, че съвкупните депозити на даден вложител ще бъдат гарантирани до 20 000 EUR. На заседанието си на 7 октомври 2008 г. Съветът по икономическите и финансовите въпроси прие увеличение на гаранциите по депозитите, предвидени в Директива 94/19/ЕО. Съгласно неговото съобщение за пресата, той реши:
„всички държави членки ще осигуряват първоначално за период от най-малко една година гаранция върху депозитите на гражданите от най-малко 50 000 EUR, като се отчита, че много държави членки са взели решение да увеличат минимума на 100 000 EUR. Приветстваме намерението на Комисията спешно да направи подходящо предложение за насърчаване на сближаването на схемите за гарантиране на депозитите“ (29).
(19)
По отношение на обхвата член 2 от Директива 94/19/ЕО гласи, че схемите за гарантиране на депозитите не защитават капиталовите инструменти, емитирани от кредитните институции (30).
(20)
С Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане (31) се увеличава гаранцията за схемите за гарантиране на депозитите (първо на минимум 50 000 EUR, а след това по принцип на 100 000 EUR минимум и максимум до 31 декември 2010 г.).
(21)
Директива 97/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3 март 1997 г. относно схемите за обезщетение на инвеститорите (32) предвижда обезщетение за инвеститорите в случаите, в които инвестиционното дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора. Това обезщетение е налично например в случай на измама или нехайство в дадено предприятие или ако възникнат грешки или проблеми в неговите системи. Въпреки това схемите за обезщетение на инвеститорите не покриват рискове, свързани с инвестицията (например когато инвеститор е купил акции, които впоследствие губят своята стойност).
2.3. Белгийска правна рамка за кооперативните дружества
(22)
Белгийският кодекс за дружествата (33), и по-специално членове 350-436 от него, определя правната рамка за кооперативните дружества. В него се предвижда, че едно кооперативно дружество трябва да избере в своя устав формата „société à responsabilité limitée“ (дружество с ограничена отговорност) (загубите на съдружниците не могат да бъдат по-големи от техните вноски) или „société à responsabilité illimitée“ (дружество с неограничена отговорност) (съдружниците носят лична отговорност за дълговете на дружеството и по този начин могат да загубят повече от своите капиталови инвестиции).
(23)
Белгийският кодекс за дружествата (и по-специално членове 362, 364, 366, 367 и 374) разрешава някои ограничения по отношение на прехвърляемостта на дяловете на едно кооперативно дружество. Дяловете на едно кооперативно дружество са свободно прехвърлими на други съдружници на кооперативното дружество, но в устава на кооперативното дружество могат да бъдат включени условия за такова прехвърляне. Прехвърлянията към трети страни могат да се извършват само при условията и към лицата, установени в член 366 от белгийския кодекс за дружествата.
(24)
Белгийският кодекс за дружествата (член 367) предвижда също, че съдружниците на едно кооперативно дружество имат право да напускат кооперативното дружество само през първите шест месеца на счетоводната годината. Когато това право е упражнено, член 374 от белгийския кодекс за дружествата гласи, че съдружникът има право да получи стойността на дяловете си в размера, съдържащ се в счетоводния баланс в края на годината.
(25)
Докато белгийският кодекс за дружествата установява общата рамка за кооперативните дружества; кралският указ от 8 януари 1962 г. (34) определя критериите за „оторизирани кооперативни дружества“ (35). По-специално дадено оторизирано кооперативно дружество не може да откаже членство на съдружници с цел спекулация или да наложи тяхното изключване. Дяловете в капитала на дружеството, независимо от тяхната стойност, дават същите права. Всички съдружници имат равни гласове в общите годишни събрания (ОГС). Общото годишно събрание трябва да назначи администраторите и комисарите. Оперативният излишък (получен след приспадане на всички разходи) може да бъде разпределен на съдружниците само пропорционално на операциите, които са извършили с дружеството, а дивидентите, изплатени на дяловете от капитала, не могат да превишават определен процент, установен с кралски указ.
(26)
Член 21 от Данъчния кодекс на Белгия гласи, че дивидентите на оторизираните кооперативни дружества са освободени от данъци до определена сума (36).
2.4. Описание на мярката
(27)
Гаранционната схема за кооперациите обхваща освободения капитал (а не евентуалните приходи) от съдружниците физически лица на кооперативните дружества в максимален размер от 100 000 EUR.
(28)
Противно на това, което се предвижда за схемите за гарантиране на депозити на кредитните институции, членството в гаранционната схема за кооперациите е по избор.
(29)
Ако финансовите кооперации желаят да участват в гаранционната схема за кооперациите, те трябва да направят заявление до министъра на финансите. Съветът на министрите разполага с един месец, в който да вземе решение относно заявлението за участие на финансова кооперация в гаранционната схема за кооперациите, като при необходимост определя някои условия. Тези условия могат да включват:
а)
задължението да запазят бъдещите публични оферти за институционалните съдружници;
б)
ангажираността на всички институционални съдружници да не оттеглят действие или сума, платена на кооперативното дружество, и да не се отказват от членство, освен в случай на прехвърляне на акции; както и
в)
таван от 4,5 % годишно върху лихвите, дължими на съдружниците.
(30)
След като дадена финансова кооперация е поискала да бъде покрита, тя трябва да остане в схемата за една година. След изтичане на този срок кооперацията може да прекрати участието си, давайки тримесечно предизвестие. Няма да бъде възможно да си възстанови платените вноски под каквато и да е форма. Ако една кооперация реши да напусне гаранционната схема за кооперациите, тя трябва да изчака три години, преди да има право да участва отново.
(31)
Само кооперативните акции, емитирани преди влизането в сила на кралския указ от 10 октомври 2011 г., са обхванати от мярката.
(32)
Гаранционната схема за кооперациите е запазена за съдружниците, които са физически лица, а не за институционалните съдружници на финансовите кооперации.
(33)
Специалният фонд за защита се финансира от:
i)
годишна вноска, съответстваща на 0,15 % от защитената стойност (платима от всички участници); както и
ii)
еднократна входна такса в размер на 0,10 % от защитената стойност (платима от кооперациите).
(34)
Освен това една финансова кооперация може също да бъде задължена да плати вноска на специалния фонд за защита за капиталовите печалби от акциите, които притежава. Тази вноска може да бъде до 10 % от разликата между продажната цена на въпросните акции (или при отсъствие на продажби през период от три години след прекратяването на защитната система, средната борсова котировка при прекратяването на съответната акция за периода от 30 дни преди третата годишнина) и референтната цена, определена от органите в момента, в който дадена финансова кооперация се включва в гаранционната схема за кооперациите.
(35)
Специалният фонд за защита започва да прави плащания, ако финансова кооперация е в несъстоятелност или ако органът за финансов надзор е уведомил фонда, че финансовата кооперация вече не може да плаща на съдружниците си, които желаят да се оттеглят.
(36)
Ако специалният фонд за защита не разполага с достатъчно средства, за да се намеси, Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations), която е публична организация без правен статут, изплаща авансово необходимите средства. В зависимост от това дали неплатежоспособната институция е длъжна да участва или дали става дума за финансова кооперация, това авансово плащане впоследствие ще бъде възстановено чрез разпределяне на:
-
50 % от годишните вноски, платими от институциите, задължени да участват;
-
специална годишна вноска, платима от всички финансови кооперации (участието е по избор).
(37)
Ако специалният фонд за защита се намеси, той поема правата на съдружниците физически лица на кооперацията и му се предоставя статут, равен на този на другите съдружници. Тук има разлика с предишната схема за гарантиране на депозити на кредитните институции, която предвижда, че на фонда се предоставя статут, равен на този на другите кредитори на съответното дружество.
2.5. Описание на ARCO
(38)
Първоначално ARCO е бил акционер в Artesia Banking Corporation NV (наричано по-нататък „Artesia“), която от своя страна е притежавала 100 % от банка BACOB и 82 % от застрахователната компания DVV. След сливането на Artesia с Dexia през 2001 г. ARCO стана най-големият акционер с дял от около 15 % (37).
(39)
ARCO е наименованието на групата, в която участват ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, които всички са оторизирани кооперативни дружества (38). ARCO има повече от 800 000 членове, от които 99 % са частни лица. Капиталът, притежаван от съдружници физически лица в ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, беше съответно 1,3 млрд. EUR, 46 млн. EUR и 140 млн. EUR.
(40)
В уставите на ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN се определя, че трите дружества са дружества с ограничена отговорност (39).
(41)
Уставите на трите субекта съдържат разпоредби, отнасящи се до съдружниците, които желаят да се оттеглят.
(42)
Уставът на ARCOPAR гласи например, че кооперацията би могла да ограничи напусканията, ако повече от 10 % от общия инвестиран капитал или 10 % от съдружниците изчезнат през една и съща счетоводна година (40). Съдружник, който желае да се оттегли от ARCOPAR, ще си възстанови капитала. Съдружниците с дялове от категория А, Б и В на ARCOPAR (41) също имат право на резерв бонус (42).
(43)
В член 35 от устава на ARCOPAR се описва на какво имат право неговите съдружници в случай на ликвидация. По същество, ако след изплащане на дълговете и вноските за социално осигуряване салдото е положително, съдружниците ще получат възстановяване (43).
(44)
Рисковете, свързани с инвестирането в дялове на ARCO са например описани в проспекта на ARCOPAR, одобрен от белгийските органи през юни 2008 г. и публикуван по време на операция на капиталовия пазар, която се проведе между 7 юли 2008 г. и 30 септември 2008 г. В проспекта ясно се посочва, че печалбата, дължима на Dexia, представлява над 69 % от нетната печалба на ARCOPAR за счетоводните години 2005/2006, 2006/2007 и 2007/2008. В проспекта се споменава също за риска от масови напускания, като се подчертава, че съдружниците могат да загубят всичко в случай на ликвидация. В същото време, в годишните отчети на дружеството ясно се посочва, че ARCO е увеличило своята задлъжнялост чрез получаване на заем за инвестиции (44).
2.6. Основания за откриване на процедурата
(45)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че мярката, предмет на уведомление, отговаря на четирите (кумулативни) критерия за държавна помощ и изразява съмнение относно това дали мярката може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
(46)
Комисията счете, че мярката може да се припише на Белгия, поради това че е била финансирана от специалния фонд за защита. За тази цел Комисията установи, че белгийското законодателство определя вноската, която участниците е трябвало да заплатят в специалния фонд за защита, и определя как тези средства ще бъдат използвани. Освен това Комисията забеляза, че Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations) е може да предоставя на капитал на специалния фонд за защита, ако е необходимо. Комисията се запита как Касата за депозити и консигнации би получила възстановяване, тъй като тя не е сигурна, че финансовите кооперации разполагат с достатъчно финансови ресурси. Тя също се запита дали незадължителният характер на участието на финансовите кооперации не би попречило на ефективното рефинансиране на специалния фонд за защита.
(47)
Комисията стигна до заключението, че финансовите кооперации могат да се смятат за предприятия и че мярката им е предоставила избирателно предимство. Що се отнася до предоставянето на избирателно предимство, гаранционната схема за кооперациите изглежда е помогнала на кооперациите да привлекат нов капитал или да запазят съществуващия капитал, като са убедили настоящите си съдружници да не се оттеглят от финансовите кооперации. Такава защита е особено полезна в периоди на финансова несигурност, като този от есента на 2008 г. до датата на приемане на кралския указ, когато финансовите кооперации са били ефективно защитени срещу риска от загуба на големи ресурси поради излизане на съдружници.
(48)
Комисията установи също така, че защитата е била разширена и че Белгия не е взела предвид финансовото състояние на кандидатстващата финансова кооперация в момента, в който да е разрешила нейното влизане в гаранционната схема за кооперациите. В примера на ARCO финансовите кооперации са получили разрешение да се присъединят към гаранционната схема за кооперациите, когато те вече са били неплатежоспособни и скоро след това са били обявени в ликвидация.
(49)
Комисията също така стигна до заключението, че мярката нарушава конкуренцията, тъй като финансовите кооперации са се конкурирали на пазара за инвестиционни продукти на дребно, на който са се ползвали от избирателно предимство, с което не са разполагали другите участници на пазарите, предлагащи подобни продукти.
(50)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите оказва въздействие върху търговията в Съюза. В действителност много международни доставчици на инвестиционни продукти действат на белгийския пазар и не могат да претендират за същия пазарен дял като този, който една финансова кооперация може да запази благодарение на мярката.
(51)
Комисията се запита дали финансовите кооперации могат да се разглеждат като финансови институции и дали това е оказало влияние върху приложимостта на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (45) Комисията стигна до заключението, че тъй като финансовите кооперации не изглежда да са финансови институции по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора.
(52)
По-специално, за да бъде съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, една мярка трябва да бъде необходима, подходяща и пропорционална. Комисията имаше съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с тези три кумулативни критерия. Тя имаше съмнения дали защитата на съдружниците на финансови кооперации е необходима, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика. По отношение на потенциалните вторични ефекти, Комисията отбеляза, че Белгия вече е въвела няколко мерки [напр. увеличаване на гарантирания размер по схемата за гарантиране на депозитите до 100 000 EUR и държавна помощ за няколко банки под различни форми (рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и други ad hoc мерки)]. Поради това тя не вижда причина защо в допълнение към всички тези мерки е трябвало да се защитят съдружниците на финансовите кооперации.
(53)
Комисията се пита дали е било подходящо да се защитят съдружниците на финансови кооперации. В това отношение тя отбелязва, че финансовите кооперации не са финансови институции и че поради своите размери те не изглежда да са от значение за системата. Комисията поиска Белгия да обясни по каква линия инвестиционните загуби - претърпени също от инвеститорите в общите инвестиционни фондове например - биха оказали силно отрицателно влияние върху белгийската икономика.
(54)
И накрая, Комисията има съмнения относно пропорционалността на мярката. Първо, Комисията не беше сигурна, че финансовите кооперации са заплащали справедлива цена за гаранцията. Второ, Комисията констатира, че свободата да се присъединят към схемата, заедно с липсата на контрол на жизнеспособността, заложени в предвидената от Белгия процедура за участие, предполага, че финансовите кооперации са имали стимул да се присъединят, само когато са били сигурни, че гаранцията ще бъде задействана. Това би могло да доведе до ситуации, в които бенефициерът може да използва гаранцията, като същевременно избягва, до голяма степен, да плаща за това. И накрая, Комисията също така изрази съмнение дали гаранционната схема за кооперациите не нарушава ненужно конкуренцията, като се има предвид, че акционерите на конкурентни дружества не са защитени, което улеснява достъпа до капитал за финансовите кооперации и увеличава техния общ пазарен дял на пазара на инвестиции на дребно.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. Коментари на ARCO
(55)
Според ARCO на 10 октомври 2008 г. белгийските органи са решили и са оповестили въвеждането на гаранционна схема за кооперациите като част от по-широк пакет (увеличаване до 100 000 EUR на гаранцията върху депозитите за спестовни влогове в кредитни институции, разширяване на гаранционната схема за животозастрахователни продукти от клас 21 и за съдружниците физически лица на финансовите кооперации). ARCO твърди, че решението от 10 октомври 2008 г. е въведено със закона от 15 октомври 2008 г. и кралския указ от 14 ноември 2008 г. за продуктите от клас 21 и със закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г. за акциите, емитирани от финансови кооперации.
(56)
ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите не представлява държавна помощ, тъй като не предоставя никакво избирателно предимство на финансовите кооперации. ARCO заяви също, че Комисията е направила заключението, че гаранционната схема за продуктите от клас 21 на застрахователните дружества не съдържа никакъв елемент на държавна помощ, тъй като те са отворени за всички застрахователни дружества и следователно не са избирателни (46). В допълнение ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите е отворена за всички финансови кооперации при същите условия и следователно не е избирателна.
(57)
В съответствие с мненията на белгийските органи ARCO заяви, че всички характеристики на дяловете във финансовите кооперации потвърждават, че те отговарят на същите нужди на клиентите като депозитите и се третират като такива от законодателя. ARCO подчерта, че Белгия се е опасявала от верижен ефект. Ако Белгия не беше въвела гаранционната схема за кооперациите, доверието на инвеститорите щеше да бъде подкопано и това можеше да доведе до масово изтегляне на всички спестовни продукти.
3.2. Мнение на Белгия
(58)
Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите не отговаря на всички кумулативни критерии за държавна помощ, посочени в член 107, параграф 1 от Договора, и следователно не представлява държавна помощ. По-специално, Белгия заяви, че три от критериите за държавна помощ не са изпълнени. На първо място, Белгия прие позицията, че мярката представлява помощ в полза на физически лица, а не предприятия. Второ, Белгия твърди, че мярката не предоставя избирателно предимство на финансовите кооперации и, на последно място, че съответната мярка не причинява никакво нарушение на конкуренцията.
(59)
По отношение на аргумента, че помощта не облагодетелства предприятия, Белгия твърди, че обикновената схема за гарантиране на депозити за кредитните институции, включително нейното разширяване (гаранционната схема за кооперациите) е приета в съответствие с решенията на Съвета ЕКОФИН и с Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 97/9/ЕО.
(60)
Белгия прие позицията, че дяловете на финансовите кооперации, притежавани от физически лица, имат всички характеристики на депозити и също се придобиват като такива. Тя подчерта следните елементи:
i)
бенефициерите (физически лица) на гаранционната схема за кооперациите заслужават същата защита, както вложителите в други институции, действащи в същия сектор и подложени на същия контрол;
ii)
за целите на данъчното облагане както дивидентите, изплащани от финансовите кооперации, така и платените лихви по депозитите, са освободени от данъци до определен размер (47);
iii)
съдружниците физически лица на финансовите кооперации могат да запишат до определен максимален размер от капитала съгласно устава на финансовата кооперация;
iv)
съдружниците на финансовите кооперации могат да излязат от дружеството едва след първите шест месеца на счетоводната година, и даден съдружник, който желае да се оттегли, има право да получи печалбите на кооперативното дружество в зависимост от участието си. Според белгийската държава стойността на дяловете в една кооперация не отразява стойността на базовите активи на финансовата кооперация и дяловете във финансовите кооперации не се конкурират с инвестиционните продукти като цяло, а само с подгрупа от продукти, които вече се ползват от държавна гаранция (т.е. депозитите и застраховките живот от клас 21);
v)
дяловете на финансовите кооперации са регистрирани и тяхната прехвърляемост е ограничена от закона (48). Те не могат да се продават свободно, за да създават капиталови печалби. Съдружниците на финансовите кооперации имат право само на малки дивиденти (освободени от данъци) и на възстановяване, когато вече не са акционери;
vi)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като инвестиция в дяловете на котирано на борсата дружество или публична организация;
vii)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като рискова инвестиция, като се има предвид, че съдружниците на финансовите кооперации могат да претендират за капиталови печалби;
viii)
гаранционната схема за кооперациите защитава само дяловете на физическите лица (за разлика от институционалните съдружници).
(61)
Що се отнася до липсата на избирателно предимство, Белгия съобщи, че гаранционната схема за кооперациите обхваща само дяловете на финансовите кооперации, емитирани преди 10 октомври 2011 г. Белгия отбеляза, че след тази дата, финансовите кооперации не могат да използват гаранционната схема за кооперациите, за да навлязат на даден пазар. Тя също така уточни, че ARCO не е емитирал никакви нови дялове от септември 2008 г.
(62)
Белгия също така отрече, че гаранционната схема за кооперациите е помогнала на финансовите кооперации да запазят съществуващия си капитал. В подкрепа на тази теза Белгия заяви, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било само предложение за стратегическа инициатива, което споменава между другото финансовите кооперации. Според Белгия прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не представлява подробно споразумение, публикувано в координация с едновременните съобщения за медиите на финансовите кооперации. В този смисъл Белгия направи разграничение между своето съобщение и тези на органите на Обединеното кралство и на Lloyds по делото Lloyds (49), на които Комисията се позовава в решението за откриване на процедурата. Белгия заключи, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не е мярка, способна да предостави на финансовите кооперации избирателно предимство. Що се отнася до следващото прессъобщение от 21 януари 2009 г., Белгия заяви, че е било нормално ARCO незабавно да публикува на своя уебсайт това прессъобщение на органите, тъй като всички финансови кооперации (сред които и ARCO) са следили отблизо този случай.
(63)
Белгия настоя Комисията да използва същия подход като при делото Ethias и Комисията да заключи, че гаранционната схема за кооперациите не е избирателна. Белгия също изтъкна, че специалният статут на истинските кооперациите вече е признат от Съда в решението му по дело Paint Graphos (50). Тя се позова по-специално на параграф (61) от това решение, от което е видно, че предвид специфичните им характеристики тези кооперации по принцип не могат да се разглеждат като намиращи се в сходно фактическо и правно положение с това на търговските дружества.
(64)
Белгия също така предостави информация за броя на акционерите на ARCO, които са напуснали предприятието от началото на кризата. През финансовите години, довели до процедурата на доброволна ликвидация, броят на съдружниците на ARCO, които са поискали изплащане на своя капитал, е 9 764 през 2007/2008 г., 21 150 през 2008/2009 г. и 23 762 през 2010/2011 г.
(65)
По отношение на нарушаващото въздействие на мярката Белгия твърди, че Комисията е трябвало да обясни в разумна степен кои са финансовите продукти, които са се конкурирали с дяловете на финансовите кооперации, въпреки че Белгия призна, че в рамките на процедура относно държавна помощ Комисията не е длъжна да даде подробно определение на пазара. По същество Белгия твърди, че съдружниците физически лица на финансови кооперации са се ползвали от същото ниво на защита като това, осигурено на инвеститорите във всички подобни депозитни/спестовни продукти.
(66)
Белгия обясни също, че гаранционната схема за кооперациите има същата цел като Директива 94/19/ЕО, а именно защита на депозитите на частните вложители, поддържане на доверието на вложителите и подобряване на стабилността на финансовите пазари. Белгия счита, че схемите за гарантиране на депозитите на други държави членки също понякога обхващат неконвенционални депозитни продукти, и изтъква, че Комисията е трябвало да вземе това предвид (51).
(67)
Белгия подчерта също, че ако Комисията стигне до заключение, че гаранционната схема за кооперациите представляват държавна помощ, помощта следва да се счита за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора. Тя направено заключението, че не е необходимо да се установява дали ARCO е финансова институция по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. Според Белгия ключовият въпрос, който Комисията следва да разгледа, е дали гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима за предотвратяване на сериозни затруднения в икономиката.
(68)
Белгия защити становището, че мярката е необходима, ефектите от нея са ограничени до необходимия минимум и съществуват механизми за споделяне на тежестта.
(69)
На първо място, Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима, за да се вдъхне увереност на вложителите в Белгия.
(70)
Белгия призна, че е теоретично възможно институциите, които имат защитени депозити в своя счетоводен баланс, да извлекат непряко предимство от съществуването на такива схеми за защита, тъй като те помагат за избягване на банковата паника. Тя обаче поясни, че схемите за гарантиране на депозитите са необходими с цел избягване на банкова паника и нарушаване на функционирането на финансовите пазари. Белгия също така твърди, че гаранционната схема за кооперациите е била необходима, за да се избегне спад на общественото доверие в белгийската финансова система. Фактът, че дяловете в кооперациите проявяват основните характеристики на спестовните продукти и че повече от половината от капитала на кооперациите се инвестира в банки, увеличава техните прилики с депозитите и подчертава тяхното значение за белгийската банкова система. Неовладяната липса на плащания на финансовите кооперации би имала лавинообразен ефект върху всички финансови институции и върху белгийската икономика. Ако за дяловете във финансовите кооперации не се прилага същото равнище на защита като тази за традиционните депозити, това би довело до същия риск както ако защитата не се прилага по отношение на депозитите. Това би имало значително въздействие и върху общественото доверие във всички депозитни продукти в Белгия и бе довело до системен риск. В подкрепа на доводите си Белгия се позовава на факта, че броят на съдружниците (физически лица) на финансовите кооперации е висок спрямо общия брой на населението на Белгия (52).
(71)
Белгия също така оспори терминологията, използвана от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата, по-специално понятията „capital instruments“ (капиталови инструменти) и „risk capital“ (рисков капитал), използвани в съображение 62 и в бележка под линия 35.
(72)
С цел да докаже необходимостта на гаранционната схема за кооперациите, Белгия препрати писма до Комисията от Съвета за финансова стабилност и от управителя на BNB, адресирани до тогавашния министър на финансите, съответно от 29 октомври 2008 г. (53) и 7 октомври 2011 г. (54).
(73)
Относно съвместимостта на мярката с правилата за държавна помощ Белгия първо се позовава на решението на Комисията относно Ethias. Според нея Комисията е разрешила мерките в полза на Ethias, а именно разширяването на схемата за гарантиране на депозитите до продуктите от „клас 21“, като ги е счела за подходящи и необходими, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(74)
На второ място, Белгия потвърди своето становище, че мярката е пропорционална. Финансовите кооперации споделят тежестта, особено чрез вноските си към специалния фонд за защита. Белгия счита, че равнището на възнаграждението за гаранцията е разумно и подобно на вноските в гаранционните режими на други защитени институции. Белгия оспорва факта, че незадължителният характер на гаранционната схема за кооперациите може да направи мярката непропорционална.
(75)
Белгия заяви, че ако Комисията все пак стигне до заключението, че мярката представлява държавна помощ, тя следва да я разглежда като помощ за ликвидация, съвместима с правилата за държавната помощ. Белгия напомни, че в кралския указ от 7 ноември 2011 г. ясно се посочва, че в случай на ликвидация на кооперация специалният фонд за защита е задължен да се намеси и да компенсира само след представяне на окончателното нареждане за ликвидация, одобрено от общото събрание на засегнатите дружества.
(76)
Белгия също така изрази становището, че поради факта, че физическите лица не са предприятия, разпореждането за преустановяване на Комисията не обхваща плащанията към тях след ликвидацията на ARCO.
(77)
Освен това Белгия представи допълнителни мнения в писмо до Комисията от 18 март 2014 г. след определения срок.
(78)
Белгия счита, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема, направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(79)
Съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта, от която са се възползвали тези предприятия.
4. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
4.1. Бенефициери на мярката
(80)
Най-напред, като предварителна забележка, Комисията припомня, че в съображение (18) от решението за откриване на процедурата тя е заявила, че гаранционната схема за кооперациите е била от полза за финансовите кооперации. При все това един цялостен преглед на хронологията и характеристиките на мярката показва, че ARCO е единственият действителен бенефициер на мярката, както е описано в настоящия раздел.
(81)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че има голяма разлика между ARCO и другите финансови кооперации, потенциално допустими в гаранционната схема за кооперациите.
(82)
От описанието на фактите (55) се вижда, че гаранционната схема за кооперациите от самото начало е специално насочена към ARCO, което е имало затруднения поради своите инвестиции в Dexia. ARCO в крайна сметка е била единствената финансова кооперация, която е поискала да участва в мярката.
(83)
Що се отнася до другите финансови кооперации, Комисията отбелязва, че членството в гаранционната схема за кооперациите не е задължително, че Съветът на министрите е можел да реши дали да допусне дадена кооперация в гаранционната схема за кооперациите и евентуално при какви условия, както и че никоя от другите финансови кооперации не е поискала да членува в схемата, а някои активно са се дистанцирали. Комисията констатира още, че никоя друга финансова кооперация не е имала проблеми, свързани с нейните инвестиции в същия размер като тези, с които се е сблъскало ARCO в случая Dexia.
(84)
Следователно Комисията стига до заключението, че единственият действителен бенефициер на гаранционната схема за кооперациите, осъществяващ стопанска дейност, е ARCO.
4.2. Обявяването и привеждането в действие на мярката представляват едно и също действие
(85)
Комисията отбелязва, че мярката е била решена и обявена от правителството на 10 октомври 2008 г. (56) Ясно е, че белгийското правителство е взело решение да предостави на ARCO гаранционна схема за кооперациите по времето, когато се е подготвяла мярката в полза на Dexia през 2008 г. (57). Друго прессъобщение от 21 януари 2009 г. дава повече подробности относно мярката. Едва след това е започнало законовото транспониране на ангажимента на правителството.
(86)
Комисията отбелязва, че използваната формулировка и думи („реши“, „задължението“) в съобщенията за пресата от 10 октомври 2008 г. и от 21 януари 2009 г. недвусмислено означават поет ангажимент и позволяват с основание да се мисли, че мярката ще бъде приведена в действие.
(87)
Съобщения за медиите бяха изпратени и чрез официалните канали: прессъобщението от 10 октомври 2008 г. беше изпратено от министерството на финансите, а това от 10 януари 2009 г. беше изпратено от името на министър-председателя и министъра на финансите. Повтарящият се характер на тези съобщения за пресата засили тяхното основно послание.
(88)
Комисията отбелязва, че още в момента на прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било ясно, че гаранционната схема за кооперациите представлява разширяване на схемата за гарантиране на депозитите. Прессъобщението от 21 януари 2009 г. съдържа повече подробности от техническо естество. Веднага след неговото публикуване ARCO го помести на своя уебсайт с ясната цел да вдъхне доверие у своите съдружници физически лица. Освен това Комисията установи съгласуваността на мярката с течение на времето, тъй като тя не се променя чувствително между първоначалното обявяване на 10 октомври 2008 г. и влизането в сила на окончателния указ.
(89)
В решението си от 19 март 2013 г. по съединени дела C-399/10 P и C-401/10 P (58) Съдът на Европейския съюз постанови, че обявяването на една мярка и нейното ефективно прилагане биха могли да се разглеждат като една-единствена намеса, ако това е доказано от тяхната хронология и тяхната цел, както и от състоянието на предприятието по време на тази намеса. По същия начин за настоящата мярка Белгия реши и обяви на 10 октомври 2008 г. мярка, която бе изпълнена по-късно, със същата цел и по отношение на първоначалния бенефициер. Освен това в собствените си решения Комисията приема обявяването и изпълнението за една-единствена мярка и счита, че мярката създава предимство още от датата на обявяването (59). Накрая, действащият белгийски министър на финансите през май 2014 г. квалифицира разглежданата мярка като ангажимент, поет през 2008 г. (60).
(90)
На базата на информацията, посочена в съображения 85 - 89, Комисията заключава, че обявяването и прилагането на гаранционната схема за кооперациите следва да се разглеждат като една и съща мярка.
4.3. Наличие на помощ
(91)
Както е посочено в член 107, параграф 1 от Договора, „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(92)
Както Белгия, така и ARCO твърдят, че Комисията следва да проучи дали ARCO е получило държавна помощ, като се базира на друго свое решение, а именно решението относно Ethias (61). Въпреки това понятието за държавна помощ е обективна концепция, определена в Договора. За да бъде разглеждана като държавна помощ, дадена мярка трябва да изпълнява следните четири (кумулативни) критерия: тя трябва i) да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси; ii) да предоставя избирателно предимство на получателя; iii) да нарушава (потенциално) конкуренцията; и iv) да засяга търговията между държавите членки.
(93)
От Комисията се изисква да оцени мярката в светлината на четирите критерия (вж. съображения 94 - 110).
Държавни ресурси
(94)
Комисията трябва да оцени дали гаранционната схема за кооперациите е финансирана чрез държавни ресурси и може да се припише на държавата.
(95)
Съгласно постоянната съдебна практика (62) всички финансови средства, с които публичните органи могат действително да подпомагат предприятия, независимо от това дали въпросните средства са постоянни активи на държавата, попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от Договора, при условие че те остават непрекъснато под публичен контрол и следователно са на разположение на компетентните национални органи.
(96)
В частност съществува държавна помощ, ако средствата произхождат от вноски, наложени от държавното законодателство, и се управляват и разпределят в съответствие с това законодателство, дори когато те са управлявани от недържавна институция. Статут на съответния субект или дружество, което предоставя въпросната помощ, не се смята за определящ елемент за прилагането на правилата за държавните помощи.
(97)
По отношение на организацията на гаранционната схема за кооперациите, Комисията отбелязва, че белгийското законодателство определя размера вноските на участниците и как тези средства ще бъдат използвани. Следователно вноските, които захранват специалния фонд за защита, се считат за ресурси на държавата, дори и да произхождат от частни източници.
(98)
Освен това при необходимост Касата за депозити и консигнации, която е публичноправен субект, плаща предварително необходимите средства, за да финансира плащанията, които специалният фонд за защита трябва да извърши. Във всеки случай, този аспект на гаранционната схема за кооперациите представлява достатъчно конкретен икономически риск за обременяване на бюджета на държавата членка, за да може да се заключи, че се използват държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (63).
(99)
Що се отнася до това дали мярката може да се припише на Белгия, става ясно, че гаранционната схема за кооперациите не може да се счита за транспониране на Директива 94/19/ЕО. Директивата изисква от държавите членки да въведат схема за гарантиране на депозитите в кредитните институции и член 2 гласи изрично, че всички инструменти, които биха могли да попаднат в рамките на определението за собствен капитал на кредитните институции, са изключени от възстановяване чрез схемите за гарантиране на депозитите. Ако дадена държава членка реши да създаде други схеми за възстановяване за гарантиране на други финансови продукти, такова решение не произтича от правото на Съюза, а представлява инициатива на самата държава членка (64). Комисията също така отбелязва, че Белгия се позовава на гаранционната схема за обезщетяване на инвеститорите, но това сравнение не е подходящо, тъй като тези схеми не са предназначени за покриване на инвестиционния риск. Както вече бе обяснено в съображение 21, схемите за обезщетяване на инвеститорите са предназначени за случаи, при които едно инвестиционно дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора, например в резултат на измами или проблеми в системите на дружеството.
Избирателно предимство
(100)
Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите е създала предимство за ARCO. Съдът е приел, че предприятията могат да получат предимство под формата на увеличен достъп до капитал, когато дадена мярка, предприета от държава членка в полза на инвеститорите, засилва тяхното желание да инвестират парите си в даден набор от целеви инвестиции (65). В конкретния случай мярката помага на субектите от групата ARCO да запазят съществуващия си капитал, като убеждават съществуващите съдружници на кооперацията да не се оттеглят от нея (66), което представлява предимство, особено важно с оглед на нервността на пазара непосредствено след фалита на „Леман Брадърс“. На 21 януари 2009 г. ARCO публикува прессъобщението на белгийското правителство на своя уебсайт, за да убеди своите партньори, което ясно показва, че възможността да засили доверието на инвеститорите е било важно предимство за ARCO. В това отношение Комисията отбелязва, че в проспекта на ARCOPAR, публикуван през лятото на 2008 г. (67), се споменава също и за риска, поет от съдружниците физически лица, напускащи финансовата кооперация (68) (69).
(101)
Мярката е определено избирателна. Първо, тя се прилага само за акционерите на една финансова кооперация, а не за притежателите на инвестиционни продукти, издадени от конкурентни предприятия. Финансовите участници, които предлагат средства на пазар на защитни облигации или на паричния пазар или общи средства за гарантиран капитал, следователно не са могли да предложат на своите клиенти подобна гаранция. Белгия посочва, че дяловете, притежавани от частни лица във финансовите кооперации, по същество са аналогични на депозити (70). Няколко елемента, представени от Белгия, се отнасят обаче за кооперациите като цяло, а не за финансовите кооперации. Освен това описанието на дяловете във финансовите кооперации, предоставено от Белгия, не съдържа каквото и да било позоваване на подходяща информация, като например рисковете, свързани с инвестициите в тези инструменти (71) - рискове, които не съществуват при депозитите.
(102)
Избирателният характер на мярката проличава и когато се сравнява третирането на финансовите кооперации с третиране на други оторизирани нефинансови кооперации. Белгия се основава на решението по дело Paint Graphos, за да се застъпи за специалното третиране, с което се ползват съдружниците физически лица на финансовите кооперации. Решението по дело Paint Graphos представлява преюдициално решение във връзка с преюдициално запитване, изпратено от италиански съдия, който пита дали данъчните предимства за кооперативните дружества на производители и работници биха могли да представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В решението си Съдът постанови, че данъчното предимство трябва да се оценява с оглед на четирите кумулативни критерия за държавна помощ, и даде по-подробни указания относно това как да се прецени дали такова данъчно предимство представлява избирателно предимство (72). Съдът потвърди, че е необходимо да се провери i) дали такова данъчно предимство може да се обоснове с присъщите особености на разглежданата данъчна система (73); ii) дали съществуват подходящи процедури за контрол и мониторинг (74) и iii) дали данъчното предимство е пропорционално и не надхвърлят пределите на необходимото (75).
(103)
Комисията смята, че аргументацията на Белгия не може да бъде приета, тъй като естеството на предимството, предоставено от мярката, е качествено различно от това, което е било разгледано от Съда по делото Paint Graphos. Мярката, приведена в действие от Белгия, включва предоставянето на предимство, а не данъчно облекчение или освобождаване от плащане на такса. Следователно 3-степенният анализ, приет от Съда, за да се прецени дали дадено данъчно предимство или освобождаване от такса е избирателно, не може да се приложи по отношение на тази мярка.
(104)
Във всеки случай, дори ако решението Paint Graphos беше приложимо за въпросната мярка, нейните специфични елементи са такива, че характерът ѝ пак щеше да бъде определен като избирателен.
(105)
Първо, Комисията отбелязва, че делото Paint Graphos се отнася за всички кооперации на производители и работници, а не за един сравнително малък подсектор като този на финансовите кооперации. Ако, както се твърди от Белгия, беше подходящо да се предостави специално третиране на „истинските“ кооперации, това специално третиране трябваше да се прилага за всички оторизирани кооперации. Следователно фактът, че мярката е ограничена до финансовите кооперации, сам по себе си е достатъчно, за да се установи избирателният ѝ характер.
(106)
Второ, Комисията отбелязва, че според Белгия финансовите кооперации изглежда са заслужавали допълнителни предимства още от 10 октомври 2008 г. Комисията отбелязва, че преди тази дата съществуващите оторизирани кооперации са получили по-благоприятно третиране, произтичащо от техния особен статут, под формата на освобождаване от данък (76). В настоящото решение Комисията не взема отношение по въпроса дали данъчното предимство е пропорционално или не, но счита, че нищо не оправдава внезапното въвеждане на 10 октомври 2008 г. на допълнително обезщетение или защита в полза на предприятия, които имат статут на финансови кооперации.
(107)
Накрая, дори ако Комисията извърши анализа, основаващ се на решението по дело Paint Graphos, както настоява Белгия, тя счита, че не са налице основания за предоставяне на 100 % гаранция на съдружниците физически лица на ARCO (а именно част i) от анализа на решението Paint Graphos), чиито членове са дружества с ограничена отговорност. Като се има предвид естеството на тези дружества, както е установено от белгийските общи правила на дружественото право, съдружниците физически лица на ARCO е трябвало да бъдат наясно, че в случай на ликвидация биха изгубили целия си капитал (77). Освен това защита на 100 % от капитала, записан от съдружниците физически лица на финансовите кооперации, не е пропорционална мярка (част iii) от анализа на решението Paint Graphos), тъй като това би било равнозначно на защита срещу всички рискове, като по този начин се създава необосновано предимство за предприятията, в които тези лица са съдружници (78).
Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(108)
Гаранционната схема за кооперациите предоставя на финансовите кооперации предимство, което не се предоставя на операторите, предлагащи инвестиционни продукти на дребно, нито на другите оторизирани нефинансови кооперации. Благодарение на мярката ARCO успя да запази пазарния си дял за по-дълъг период от време. ARCO не пострада от изтичане на капитал, с изключение на по-късна дата и на по-ниско равнище, отколкото при отсъствието на мярката. Следователно другите участници, които е трябвало да се конкурират само въз основа на своите качества и не са можели да разчитат на гаранционната схема за кооперациите, не са се възползвали от капиталите, които биха били на разположение за инвестиции. Следователно гаранционната схема за кооперациите нарушава конкуренцията (79).
(109)
Когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или да се развие, така че в резултат на това шансовете на предприятията, установени в други държави членки, да навлязат на пазара (в по-голяма степен), са намалени (80). С оглед на големия брой международни доставчици на инвестиционни продукти на белгийския пазар, мярката без никакво съмнение оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
Заключение
(110)
Въз основа на анализа, направен в съображения 91 - 109, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите включва държавни ресурси и представлява избирателно предимство за ARCO, нарушава конкуренцията и засяга търговията в Съюза; Поради това тя отговаря на всички критерии, за да се счита за държавна помощ. Всички тези елементи са били налице най-късно в момента на приемане на кралският указ от 10 октомври 2011 г., но предимството, създадено от мярката, е съществувало още след обявяването на мярката на 10 октомври 2008 г. Общият размер на предимството следва да се вземе предвид, когато се оценява съвместимостта на помощта и, ако е необходимо, за нейното възстановяване им от бенефициерите.
4.4. Съвместимост на помощта
(111)
След като установи, че гаранционната схема за кооперациите е държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тази помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(112)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че всяка помощ, предоставена от държава членка, е несъвместима с вътрешния пазар и поради това е забранена, освен ако не е предвидено друго в Договора. След това в параграфи 2 и 3 се определят две категории помощи за съвместими с вътрешния пазар.
(113)
В член 107, параграф 2 се изброяват категориите държавна помощ, които автоматично отговарят на критериите за дерогация от принципа на забрана; гаранционната схема за кооперациите не попада в нито една от тези категории.
(114)
В член 107, параграф 3 от Договора след това се изброяват някои категории помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. На теория могат да се приложат букви б) или в).
(115)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в) от Договора, Комисията обясни в насоките как възнамерява да приложи предвиденото в тази разпоредба изключение за някои категории помощ. Комисията отбелязва обаче, че мярката не попада в никоя от категориите помощи, обхванати от насоките. Освен това нито Белгия, нито ARCO са посочили някаква цел от общ интерес, която би позволила да се позоват на тази разпоредба. Следователно Комисията следва да проучи евентуалната съвместимост на мярката само въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(116)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Комисията отбелязва, че Белгия твърди, че ако Комисията реши, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ, мярката трябва да се преценява с оглед на тази разпоредба, която дава възможност да се обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако тя е необходима за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.
(117)
Въпреки това член 107, параграф 3, буква б) от Договора изисква ограничително тълкуване на това какво може да се смята за сериозно затруднение в икономиката на държава членка. Въпросните затруднения трябва да засягат цялата икономика на съответната държава членка, а не само един от регионите ѝ или части от територията ѝ (81).
(118)
Когато финансовата криза достигна първата си връхна точка през есента на 2008 г., Комисията реши в Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., че член 107, параграф 3, буква б) от Договора може да се използва, за да се направи оценка на мерките, въведени за справяне с трудностите на финансовите институции (82).
(119)
Извън финансовия сектор Комисията е разработила също, въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (83). Тази рамка обаче не се прилага за въпросната мярка. Тя е насочена към реалната икономика, като позволява на държавите членки да предприемат адекватни мерки за подобряване на достъпа до финансиране на предприятията, желаещи да инвестират по време на финансовата криза в момент, когато банковото финансиране беше намалено. Проблемите на ARCO не са свързани с липсата на финансиране чрез банковия сектор, а с активи (акциите на Dexia), чиято стойност е трябвало да бъде намалена. Освен това гаранционната схема за кооперациите, която гарантира 100 % от инструмент, който фигурира като пасив, не попада в нито една от категориите помощи, посочени в в точка 4.3 от рамката.
(120)
Финансовите кооперации не са финансови институции за целите на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (84) и следователно помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора. За да отговаря на общите критерии за съвместимост по член 107, параграф 3 от Договора, дадена мярка трябва да отговаря на следните условия (85):
а) Целесъобразност на помощта : помощта трябва да бъде добре насочена, така че целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката да бъде ефективно постигната, което не е така, ако въпросната мярка не е уместна за преодоляване на ситуацията.
б) Необходимост : по своя размер и форма мярката трябва да бъде необходима за постигане на целта. Нейният размер също трябва да бъде ограничен до необходимия минимум за постигане на целта и формата ѝ трябва да бъде най-подходящата за преодоляване на затрудненията.
в) Пропорционалност : положителното въздействие от мярката трябва адекватно да компенсира нарушенията на конкуренцията, така че те да бъдат ограничени до минимума, необходим за постигане на целите на мярката.
(121)
Що се отнася до целесъобразността на мярката, Комисията отбелязва, че въздействието от финансовите кооперации за цялата икономика е коренно различно от това на традиционните банки, които са изложени на риск от масово изтегляне на вложенията. Ако всички вложители решат да изтеглят парите си едновременно, банката ще бъде задължена да прехвърли всички свои ликвидни активи в кратък срок (чрез извършването на „спешни продажби“), което ще има сериозни последствия върху кредитирането на реалната икономика и би могло да създаде низходяща спирала на цените на активите. От друга страна, финансовите кооперации не кредитират реалната икономика. Те имат също правото да ограничат по закон оттеглянето на съдружниците (86), така че по принцип е възможно да се избегне неорганизираното прехвърлянето на активи. Последният елемент изтъква значителната разлика между депозитите и дружествените дялове във връзка с тяхното въздействие върху системата.
(122)
Също така е ясно, че от юридическа гледна точка съдружниците на финансовите кооперации са акционери на „дружество с ограничена отговорност“. Поради този статут съдружниците физически лица на финансовите кооперации са правно изложени на възможността да загубят цялата или част от своята инвестиция. В това отношение Комисията също отбелязва факта, че управителят на BNB не е потвърдил, че дяловете на финансовите кооперации са сравними със спестовни депозити в кредитни институции (87).
(123)
Комисията отбелязва също така, че позицията на съдружниците физически лица на финансовите кооперации в „каскадната структура“ (88) в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност на тези предприятия е твърде различна от позицията на собствениците на спестовни депозити в една кредитна институция. Кредитните институции са регулирани образувания, за които регулаторният орган следи за наличността на определен размер на капитала. Този капитал поема първия удар в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност. От друга страна съдружниците на финансови кооперации не се ползват от никаква защита от този вид. В случай на ликвидация или несъстоятелност те са първите засегнати.
(124)
Въз основа на аргументите, изложени в съображения 121 - 123, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите защитава само финансовите кооперации и техните съдружници физически лица от последствията от миналите им инвестиции. Тя обаче не представлява подходяща мярка, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(125)
Що се отнася до необходимостта на мярката, Комисията припомня, че Белгия вече е предприела важни мерки за предотвратяване на затрудненията в белгийската икономика. Тя вече е въвела допълнителни мерки за стабилизиране на финансовата система, и в частност на банките и другите финансови институции, в които инвестират финансовите кооперации. Белгийската схема за гарантиране на депозитите е защитавала депозитите до 100 000 EUR и Белгия е помогнала Fortis, KBC, Dexia и Ethias чрез рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и ad hoc мерки. Комисията заключава, че не е било необходимо да се защитават определени съдружници физически лица в случая на финансовите кооперации, които в крайна сметка са дружества с ограничена отговорност.
(126)
По отношение на писмото от управителя на BNB, споменато от Белгия, Комисията отбелязва, че то датира от октомври 2011 г., т.е. доста след 10 октомври 2008 г. - датата, на която мярката е обявена, и в него не се посочва, че мярката е необходима, за да се избегне сериозно затруднение в белгийската икономика, а само че то би ограничило (89) отрицателните последици от (системната) криза. Що се отнася до писмото от Комитета за финансова стабилност, Комисията отбелязва, че в него само се споменава за увеличаването на покритието на схемата за гарантиране на депозитите, както и въвеждането на схемата за гарантиране на застрахователните продукти от „клас 21“.
(127)
Що се отнася до пропорционалността на мярката, Комисията отбелязва, че по начина, по който е замислена, мярката не защитава достатъчно срещу неблагоприятния подбор (90). Доброволният характер на гаранционната схема за кооперациите, съчетан с очевидната липса на тест за жизнеспособност, създава стимул за използване на процедурата, щом стане ясно, че гаранцията ще бъде изпълнена. При такъв сценарий бенефициерът може да използва гаранцията, като избягва до голяма степен изплащането на премии за гаранцията до последния момент преди ликвидацията.
(128)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите да наруша ненужно нормалното функциониране на пазара. Мярката е дала възможност на ARCO да защити своята позиция на пазара за финансови продукти на дребно, което е имало или е можело да има отрицателно въздействие върху пазарния дял и рентабилността на конкурентите на ARCO, които не са могли да се ползват от гаранционната схема за кооперациите.
(129)
В заключение, мярката не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като тя не е нито целесъобразна, нито необходима, нито пропорционална за целите на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) от Договора и не попада в обхвата на никоя друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи с вътрешния пазар.
4.5. Изчисляване на помощта
(130)
За изчисляването на ползата, която следва да бъде възстановена от ARCO, Комисията взема предвид следните параметри и факти (91):
-
максималният размер на изходящите капитали, определен в устава на ARCO, който представлява 10 % от общия капитал или 10 % от съдружниците (92),
-
фактът, че само съдружниците физически лица са обхванати от гаранционната схема за кооперациите,
-
своеобразието на гаранционната схема за кооперациите, която, от една страна, е незадължителна, предоставяйки на финансовите кооперации свобода да участват или не, и, от друга страна, е отворена към финансовите кооперации с висока степен на риск от несъстоятелност или ликвидация (в случая скоро след като кооперациите са били допуснати до схемата, общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS са одобрили на 8 декември 2011 г. предложението на своя административен съвет да пристъпят към доброволна ликвидация на дружествата),
-
фактът, че много преди ARCO да започне доброволна ликвидация, то вече е било в критично финансово положение, защото - както е посочено в съображения 38, 44 и 82 - е направило значителни инвестиции в акции на Dexia, банка, която през есента на 2008 г. трябваше да бъде спасена от фалит от белгийските, френските и люксембургските власти, вследствие на което всеки значителен спад в стойността на акциите на Dexia продължи да вреди на финансовото състояние на ARCO, по-специално защото ARCO беше финансирало участието си в оздравяването на Dexia чрез поемане на част от нейния дълг,
-
и фактът, че през 2011 г. ARCO е платило премията за участие („входната такса“) и годишната гаранционна премия.
(131)
Ползата, получена от ARCO, е защита срещу изтичане на капитали, което ARCO иначе не би било в състояние да спре единствено чрез прилагане на разпоредбите на своя устав, след достигане на тавана от 10 % (93) от неговия капитал или 10 % от неговите съдружници. Изтичане или оттегляне от такава величина можеше да настъпи веднага щом ARCO се беше озовало в положение на свръхзадлъжнялост или беше участвало в производство по несъстоятелност или ликвидация - или обективно, или по-субективно, както в някои други случаи на масово теглене на депозити (94) - веднага щом неговите съдружници преценят, че дружеството вече не е сигурна инвестиция, например поради високата си експозиция към финансовото положение и пазарната стойност на Dexia.
(132)
Комисията използва предпазлив подход (95), за да се изчисли ползата, която е получило ARCO, като взе предвид потенциалните изходящи потоци на капитал само за една година, а не за няколко периода. По този начин резултатът от изчислението следва да отразява минималния ефект на гаранционната схема за кооперациите, въпреки че в действителност гаранцията също е помогнала на ARCO да избегне няколко пъти изходящи потоци или оттегляне на съдружници до тавана на разрешения максимум. Уставът на ARCO позволява на кооперацията да блокира изходящите капиталови потоци след изтеглянето на 10 % от капитала или след отказването на 10 % от съдружниците. За целите на изчисляването на размера на помощта Комисията предполага, че ARCO би избрало най-ефективния вариант, а именно този, които би му помогнал да запази най-високото равнище на капитал. За варианта, свързан с оттеглянето на съдружници, Комисията ще се базира на най-ниския брой съдружници физически лица през периода, през който е било създадено предимство (от 10 октомври 2008 г.), което представлява консервативна хипотеза, и ще припише на тези съдружници средния дял от капитала през съответната година. За варианта, свързан с изтичането на капитали, Комисията също ще се базира на годината, през която капиталът е най-нисък.
(133)
Комисията също така взема предвид факта, че предимството, предоставено от мярката, е било частично намалено, защото ARCO, състоящо се от три юридически лица, ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, е трябвало да плати еднократна премия за участие и гаранционна премия за една година, макар и плащанията да са били направени едва през есента на 2011 г., непосредствено преди ARCO да излезе в доброволна ликвидация.
(134)
Предимството, получено от мярката, е по-малката от двете суми, произтичащи от следните две изчисления: а) 10 % от капитала за годината, през която той е бил най-нисък, в рамките на периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общата сума на вече платените премии; и б) 10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
(135)
В абсолютно изражение вероятността инвеститорите да изтеглят своя капитал се увеличава с времето, което прави по-трудно изчисляването на лихвите, които трябва да бъдат платени за полученото предимство. С цел да се гарантира премахването на цялото предимство, получено от ARCO, като същевременно се позволи на държавата членка да разполага с оперативен метод за изчисляване на лихвения процент, приложим за възстановяването (96), Комисията счита, че пълният размер на предимството е бил изцяло на разположение поне от 8 декември 2011 г., и настоява сумите, които подлежат на възстановяване, да носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
(136)
За да може да провери изчислението на помощта, Комисията изисква от Белгия да ѝ представи списък, съдържащ броя на съдружниците, съответно на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, записани в края на всяка година, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г.
(137)
В допълнителните коментари, представени повече от година и половина след крайния срок за представяне на мнения относно решението за откриване на процедурата, белгийските органи не представиха никаква нова информация по същество. Те считат, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема. направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(138)
В подкрепа на това мнение белгийските органи припомнят, че съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, и считат, че изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта.
(139)
В отговор Комисията посочва, че сумите, които настоящото решение разпорежда да бъдат възстановени, представляват помощ в полза на ARCO.
(140)
Тя подчертава, че в приложение на член 108, параграф 2 от Договора констатацията, че помощ, предоставена от държавата, е несъвместима с вътрешния пазар, е достатъчна, за да оправдае нареждането тази помощ да бъде премахната от държавата (97). Поради това белгийските органи не могат да твърдят, че забраната на изпълнението на гаранция, определена като несъвместима помощ, е в противоречие с правото на Съюза.
(141)
Следователно те е трябвало да се съобразят с разпореждането, посочено в решението за откриване на процедурата, да спрат изпълнението на разглежданата мярка, което означава, което означава, че не е трябвало да извършват никакви плащания.
(142)
Поради това е оправдано също така Белгия да продължава да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката за помощ.
Заключение
(143)
Комисията отбелязва, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ в полза на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Затова Белгия следва да отмени законодателния акт, на който се основава гаранционната схема за кооперациите (по-специално закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г.), и да събере предоставеното предимство от ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Гаранционната схема, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на финансовите кооперации на ARCO, и по-специално в полза на ARCOFIN, ARCOPLUS и ARCOPAR, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Белгия е длъжна да накара бенефициерите да възстановят неправомерната помощ, посочена в член 1, чийто размер е резултатът от по-малкото от следните две изчисления:
а)
10 % от капитала за годината, през която капиталът е бил на най-ниско равнище, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общия размер на вече платените премии; или
б)
10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
2. Сумите, които подлежат на възстановяване, носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (98).
4. Белгия продължава да се въздържа от извършването на всякакви плащания по мярката за помощ, посочена в член 1, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Белгия прекратява посочената в член 1 мярка за помощ, доколкото тя е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
3. Белгия е длъжна да приведе в изпълнение настоящото решение в срок от четири месеца от датата на неговото оповестяване.
Член 4
1. До два месеца след уведомяването за това решение Белгия изпраща следната информация на Комисията:
а)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани, за спазване на настоящото решение;
б)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
2. Белгия е длъжна да информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 3 юли 2014 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 3 päivänä heinäkuuta 2014,
valtiontuesta SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
jonka Belgia on myöntänyt - Talletussuojajärjestelmä taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenten osuuksien suojaamiseksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 1021)
(Ainoastaan hollannin- ja ranskankieliset tekstit ovat todistusvoimaiset)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/686/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen määräysten mukaisesti (1) ja on ottanut nämä huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Belgian valtio ilmoitti 7 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että se oli ottanut käyttöön talletussuojajärjestelmän, jäljempänä ’osuuskuntien talletussuojajärjestelmä’ tai ’toimenpide’, joka kattaa henkilöjäsenten osuudet hyväksytyissä osuuskunnissa, joiden vakavaraisuutta Belgian keskuspankki (Banque Nationale de Belgique), jäljempänä ’BNB’, valvoo tai jotka ovat sijoittaneet vähintään puolet varoistaan BNB:n valvomaan laitokseen, jäljempänä ’taloudelliset osuuskunnat’.
(2)
Komissio ilmoitti 6 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Belgian valtiolle, että toimenpide saattaa olla sääntöjenvastaista valtiontukea (2), ja kehotti Belgian valtiota olemaan toteuttamatta kyseistä menettelyä. Komissio kehotti Belgian valtiota esittämään huomautuksia komission alustavista päätelmistä. Belgian valtio esitti huomautuksia 22 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komissio ilmoitti Belgialle 3 päivänä huhtikuuta 2012 tehdyllä päätöksellä, jäljempänä ’aloittamispäätös’, aloittaneensa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’perussopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn toimenpiteestä. Lisäksi se vaati Belgiaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (3) 11 artiklan 1 kohdan mukaisesti keskeyttämään toimenpiteen, kunnes komissio on antanut päätöksen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Komissio vaati Belgiaa lopettamaan välittömästi kaikki toimet osuuskuntien talletussuojajärjestelmän täytäntöönpanemiseksi ja olemaan suorittamatta toimenpiteen mukaisia maksuja. Menettelyn aloittamista koskeva komission päätös, jolla komissio myös kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomatuksensa toimenpiteestä, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (4).
(4)
Belgian valtio pyysi 24 päivänä huhtikuuta ja 31 päivänä toukokuuta 2012 päivätyillä kirjeillä lisäaikaa aloittamispäätökseen vastaamista varten. Komissio ei vastustanut pyyntöä. Belgian valtio lähetti 18 päivänä kesäkuuta 2012 päivätyllä kirjeellä vastauksen aloittamispäätökseen. Kirjeen liitteenä oli muun muassa 7 päivänä lokakuuta 2011 päivätty BNB:n pääjohtajan kirje Belgian valtionvarainministerille.
(5)
Myös Arco-konserni, jäljempänä ’Arco’ (5), toimitti 17 päivänä elokuuta 2012 vastauksen aloittamispäätökseen. Komissio toimitti Arcon huomautukset 29 päivänä elokuuta 2012 Belgian valtiolle ja antoi sille mahdollisuuden vastata niihin. Belgian valtio ilmoitti 16 päivänä lokakuuta 2012 kuitenkin, ettei se aikonut käyttää kyseistä mahdollisuutta.
(6)
Komissio esitti toimenpidettä koskevia lisäkysymyksiä etenkin 17 päivänä syyskuuta 2012 ja 24 päivänä heinäkuuta 2013. Belgian valtio vastasi ensimmäiseen niistä 5 päivänä joulukuuta 2012 ja toiseen 20 päivänä syyskuuta 2013.
2. TOSISEIKAT
2.1 Ilmoitetun toimenpiteen alkuperä
(7)
Osuuskuntien talletussuojajärjestelmän perustaminen liittyi pelastamistoimenpiteisiin toisessa valtiontukiasiassa.
(8)
Dexia ilmoitti 30 päivänä syyskuuta 2008 pääomapohjan vahvistamisesta 6,4 miljardilla eurolla. Pääomankorotuksen merkitsivät Dexian osakkeenomistajat (muun muassa Arco) sekä Belgian, Ranskan ja Luxemburgin viranomaiset. Belgian valtiovarainministeri ilmoitti Dexian jakamisen olosuhteita tutkineelle Belgian parlamentin erityiskomitealle, jäljempänä ’Dexia-komitea’, että Dexialle annetun valtiontuen myöntämisajankohtana vuonna 2008 sen jälkeen, kun asiaan puuttumista Arcon hyväksi oli pyydetty, oli jo syys-/lokakuun vaihteessa 2008 tehty poliittinen päätös osuuskuntien talletussuojajärjestelmän käyttöön ottamisesta. Hän selvitti, että hallituksen oli päästäkseen sopimukseen Dexian kanssa tehtävä samanaikaisesti Arcoa ja Ethiasia koskeva päätös (6). Belgian nykyisen valtiovarainministerin lausunnoista käy myös selvästi esille, että vuonna 2008 tehtiin sitoumus, jolla varmistettiin, että Arco suostui osallistumaan Dexian pelastamiseen (7).
i) Lehdistötiedotteet
(9)
Belgian hallitus ilmoitti 10 päivänä lokakuuta 2008 valtiovarainministeriön lehdistötiedotteessa, että se oli päättänyt
-
laajentaa silloista luottolaitoksia koskevaa talletussuojaa 20 000 eurosta 100 000 euroon
-
ottaa vastaava talletussuojajärjestelmä käyttöön muille rahoitustuotteille (erityisesti ns. branche 21 -henkivakuutustuotteille (8) ja taloudellisten osuuskuntien osuuksille) (9).
(10)
Pääministeri ja valtiovarainministeri vahvistivat 21 päivänä tammikuuta 2009 julkaistussa yhteisessä lehdistötiedotteessa edellisen hallituksen (10) antaman sitoumuksen, joka koski osuuskuntien talletussuojajärjestelmän käyttöönottoa (11). Arco julkaisi kyseisen Belgian hallituksen lehdistötiedotteen vielä samana päivänä omalla verkkosivustollaan. Muut taloudelliset osuuskunnat sen sijaan eivät hyväksyneet talletusten ja taloudellisten osuuskuntien osuuksien välistä vastaavuutta, jolle osuuskuntien talletussuojajärjestelmä perustuu (12).
ii) Lainsäädäntömenettely
(11)
Belgian parlamentti hyväksyi 15 päivänä lokakuuta 2008 lain (13), jonka mukaan Belgian hallitus voi toteuttaa toimenpiteitä rahoitusvakauden säilyttämiseksi. Belgian valtio julkaisi 14 päivänä marraskuuta 2008 kuninkaallisen asetuksen (14), jolla luottolaitosten talletussuojajärjestelmän mukainen talletussuojan yläraja nostettiin 100 000 euroon ja otettiin samalla käyttöön branche 21 -henkivakuutustuotteita koskeva vakuutussuojajärjestelmä. Finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä oli 29 päivänä lokakuuta 2008 antanut myönteisen lausunnon ehdotuksesta kyseiseksi kuninkaalliseksi asetukseksi (15).
(12)
Belgian valtio muutti 15 päivänä lokakuuta 2008 annettua lakia 14 päivänä huhtikuuta 2009 (16). Muutetun lain mukaan hallitus voi ottaa kuninkaallisella asetuksella käyttöön järjestelmän taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenten maksetun pääoman suojaamiseksi. Belgian viranomaiset muuttivat 14 päivänä marraskuuta 2008 annettua kuninkaallista asetusta 10 päivänä lokakuuta 2011 annetulla kuninkaallisella asetuksella (17). Lokakuun 10 päivänä 2011 annetussa kuninkaallisessa asetuksessa on osuuskuntien talletussuojajärjestelmää koskevia lisätietoja.
(13)
BNB:n pääjohtaja laati 7 päivänä lokakuuta 2011 kirjeen silloiselle valtiovarainministerille ja antoi lausunnon 10 päivänä lokakuuta 2011 annetusta (ehdotusvaiheessa olleesta) kuninkaallisesta asetuksesta. Lausunnon antaminen oli BNB:n organisaatiota koskevassa laissa edellytetty menettelyyn liittyvä vaihe (18). Pääjohtaja totesi, että hallitus voisi lain mukaan säätää osuuskuntien talletussuojajärjestelmää koskevan kuninkaallisen asetuksen rahoitusmarkkinoiden äkillisen kriisin tai systeemisen kriisin vakavan uhan tapauksessa. Pääjohtaja totesi, että mainitut edellytykset ilmeisesti täyttyivät ja että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä auttaisi rajoittamaan kyseisen kriisin vaikutuksia (19). Pääjohtajan kirjeessä vältettiin kuitenkin nimenomaisesti ottamasta kantaa siihen, ovatko taloudellisten osuuskuntien yksittäiset osuudet pohjimmiltaan talletuksia (20). Kirjeessä todettiin myös, että toimenpiteeseen saattaa liittyvä valtiontukiongelmia (21), ja tuotiin esille huoli siitä, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmän vapaaehtoisuus voi johtaa niin sanottuun haitalliseen valikoitumiseen liittyviin ongelmiin (22).
(14)
Kolme Arcon osuustoiminnallista yritystä, (Arcofin, Arcopar ja Arcoplus) hakivat 13 päivänä lokakuuta 2011 osuuskuntien talletussuojajärjestelmän jäsenyyttä. Belgian hallitus hyväksyi hakemukset 7 päivänä marraskuuta 2011 annetulla kuninkaallisella asetuksella (23). Hakemuksen yhteydessä Arco myös suoritti yhteensä 2,05 miljoonan euron maksut (24).
(15)
Arcofin, Arcopar ja Arcoplus järjestivät 8 päivänä joulukuuta 2011 yhtiökokoukset, joissa ne hyväksyivät likvidaatioon hakeutumista koskevat hallitusten ehdotukset.
2.2 Talletusten vakuusjärjestelmiä koskeva direktiivi 94/19/EY
(16)
Talletusten vakuusjärjestelmistä 30 päivänä toukokuuta 1994 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 94/19/EY (25), jäljempänä ’talletussuojajärjestelmädirektiivi’, säädetään, että kunkin jäsenvaltion on
”varmistettava alueellaan yhden tai useamman talletusten vakuusjärjestelmän perustaminen ja hyväksyminen. [Tiettyjä] tapauksia lukuun ottamatta, kyseisessä jäsenvaltiossa … toimiluvan saanut luottolaitos (26) ei saa vastaanottaa talletuksia (27), jos se ei kuulu johonkin tällaiseen järjestelmään.”
(17)
Vuonna 1998 Belgian valtio saattoi talletussuojajärjestelmädirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja otti käyttöön talletusten vakuusjärjestelmän, joka kattaa saman tallettajan yhteenlasketut talletukset, jos talletuksia ei kyetä maksamaan. Belgian talletussuoja annettiin talletussuojarahaston hoidettavaksi. Belgian valtio perusti tämän jälkeen 14 päivänä marraskuuta 2008 annetulla kuninkaallisella asetuksella niin sanotun erityissuojarahaston, joka kattaa Belgian valtion myöhemmät toimet (28).
(18)
Talletussuojajärjestelmädirektiivin alkuperäisessä 7 artiklassa säädettiin, että kaikki saman tallettajan talletukset korvataan yhteensä 20 000 euroon asti. Ecofin-neuvosto sopi 7 päivänä lokakuuta 2008 pitämässään kokouksessa, että talletussuojajärjestelmädirektiivissä säädettyä talletussuojan ylärajaa olisi nostettava. Ecofin-neuvosto totesi antamassaan lehdistötiedotteessa, että
”kaikki jäsenvaltiot antavat aluksi vähintään yhden vuoden ajaksi yksityishenkilöiden talletuksille vakuussuojan vähintään 50 000 euron määrään saakka, samalla kun panemme merkille, että monet jäsenvaltiot ovat päättäneet nostaa vähimmäistasonsa 100 000 euroon. Pidämme myönteisenä, että komissio aikoo esittää kiireellisesti asianmukaisen ehdotuksen, jolla edistetään talletusten vakuusjärjestelmien lähentämistä” (29).
(19)
Talletussuojajärjestelmädirektiivin 2 artiklassa säädetään kattavuuden osalta, ettei talletusten vakuusjärjestelmillä pitäisi suojata luottolaitosten pääomainstrumentteja (30).
(20)
Talletusten vakuusjärjestelmästä annetun direktiivin 94/19/EY muuttamisesta talletussuojan tason ja korvausten maksuajan osalta 11 päivänä maaliskuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/14/EY (31) nostettiin talletussuojajärjestelmien talletussuojan tasoa (ensin 50 000 euron vähimmäistasoon ja sen jälkeen periaatteessa 100 000 euron vähimmäis- ja enimmäistasoon 31 päivään joulukuuta 2010 mennessä).
(21)
Sijoittajien korvausjärjestelmistä 3 päivänä maaliskuuta 1997 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 97/9/EY (32), jäljempänä ’sijoittajien korvausjärjestelmää koskeva direktiivi’, säädetään korvausten maksamisesta sijoittajille siltä varalta, ettei sijoituspalveluyritys pysty palauttamaan sijoittajalle kuuluvia varoja. Korvausta voidaan saada esimerkiksi, jos yritys on syyllistynyt petokseen tai huolimattomuuteen tai jos yrityksen järjestelmissä on virheitä tai ongelmia. Sijoittajien korvausjärjestelmät eivät kuitenkaan kata sijoitusriskiä (esimerkiksi, kun sijoittaja on ostanut osakkeita, joiden arvo myöhemmin laskee).
2.3 Osuustoiminnallisia yrityksiä koskeva Belgian lainsäädäntö
(22)
Belgian yhtiölaki (33) ja erityisesti sen 350-436 § sisältää osuustoiminnallisia yrityksiä koskevan yksityiskohtaisen lainsäädäntökehyksen. Sen mukaan osuuskunnan on säännöissään valittava, tuleeko siitä ns. rajoitetun vastuun yhtiö (jolloin jäsenten tappiot eivät voi olla suuremmat kuin niiden sijoittama pääoma) tai ns. rajoittamattoman vastuun yhtiö (jolloin jäsenet vastaavat henkilökohtaisesti yrityksen veloista ja voivat kärsiä sijoittamaansa pääomaa suuremmat tappiot).
(23)
Belgian yhtiölaissa (erityisesti sen 362, 364, 366, 367 ja 374 §:ssä) säädetään tietyistä osuuskuntien osuuksien siirto-oikeutta koskevista rajoituksista. Osuuskuntien osuuksia voidaan myydä muille osuuskunnan jäsenille, mutta osuustoiminnallisen yrityksen säännöissä voidaan asettaa tällaista siirtoa koskevia ehtoja. Siirtoja kolmansille osapuolille voidaan toteuttaa vain Belgian yhtiölain 366 §:ssä määritellyille henkilöille ja samassa pykälässä määritellyin ehdoin.
(24)
Belgian yhtiölaissa (367 §:ssä) säädetään myös, että osuuskunnan jäsenet voivat erota osuuskunnasta vain tilikauden kuuden ensimmäisen kuukauden aikana. Belgian yhtiölain 374 §:ssä säädetään, että osuuskunnan jäsenellä on erotessaan oikeus saada takaisin osuuksiensa arvo, joka määritellään osuuskunnan tasetietojen perusteella.
(25)
Belgian yhtiölaissa määritellään osuustoiminnallisia yrityksiä koskevat yleiset puitteet, ja 8 päivänä tammikuuta 1962 annetussa kuninkaallisessa asetuksessa (34) säädetään ”hyväksyttyjä osuuskuntia” (35) koskevista edellytyksistä. Edellytyksiä ovat seuraavat: Hyväksytty osuuskunta ei voi kieltäytyä uusista jäsenistä eikä erottaa olemassa olevia jäseniä keinotteluun liittyvistä syistä. Kaikilla osuuskuntien osuuksilla on niiden arvosta riippumatta samat oikeudet. Kaikilla osuuskunnan jäsenillä on vuosikokouksessa samat äänioikeudet. Vuosikokous nimittää hallituksen ja hallintoneuvoston jäsenet. Osuuskunnan toiminnasta saatu voitto (kaikkien kustannusten vähentämisen jälkeen) voidaan jakaa jäsenten kesken suhteessa niiden ja osuuskunnan välisiin liiketoimiin. Osuuskunnan osuuksista maksettu osinko ei voi olla tiettyä kuninkaallisessa asetuksessa määriteltyä prosenttiosuutta suurempi.
(26)
Belgian verolain 21 §:ssä säädetään, että hyväksyttyjen osuuskuntien osuuksille maksettavat korot vapautetaan tiettyyn enimmäismäärään saakka veroista (36).
2.4 Toimenpiteen kuvaus
(27)
Osuuskuntien talletussuojajärjestelmä kattaa yksittäisten osuuskunnan jäsenten maksetun pääoman, (mutta ei mahdollista pääomavoittoa) 100 000 euron enimmäismäärään saakka.
(28)
Toisin kuin luottolaitosten talletussuojajärjestelmässä, osuuskuntien talletussuojajärjestelmän jäsenyys on vapaaehtoinen.
(29)
Jos taloudellinen osuuskunta haluaa osallistua osuuskuntien talletussuojajärjestelmään, sen on jätettävä hakemus valtiovarainministeriölle. Ministerineuvosto päättää kuukauden kuluessa, hyväksyykö se jäsenyyshakemuksen jättäneen taloudellisen osuuskunnan osallistumisen osuuskuntien talletussuojajärjestelmään. Osallistumiselle voidaan myös tarvittaessa asettaa edellytyksiä. Näitä edellytyksiä voivat muun muassa olla
a)
velvollisuus varata tulevia julkisia osakeanteja yhteisöjäsenille;
b)
kaikkia yhteisöjäseniä koskeva sitoumus, jonka mukaan osuuksia tai osuustoiminnalliselle yritykselle maksettuja rahoja ei voi vetää pois eikä jäsenyydestä voi erota muulla tavoin kuin siirtämällä osuudet; ja
c)
jäsenille maksetaan enintään 4,5 prosentin vuosikorko.
(30)
Kun taloudellinen osuuskunta on hakenut talletussuojaa, se ei voi erota järjestelmästä, ennen kuin hakemisesta on kulunut vuosi. Vuoden kuluttua osuuskunta voi päättää järjestelmään osallistumisensa kolmen kuukauden irtisanomisajalla. Suoritettuja maksuja ei voida periä takaisin riippumatta siitä, miten ne on maksettu. Jos osuuskunta päättää erota osuuskuntien talletussuojajärjestelmästä, se ei kolmeen seuraavaan vuoteen voi osallistua siihen uudelleen.
(31)
Toimenpide kattaa ainoastaan sellaiset osuuskuntien osuudet, jotka on annettu ennen 10 päivänä lokakuuta 2011 annetun kuninkaallisen asetuksen voimaantuloa.
(32)
Taloudellisten osuuskuntien talletussuojajärjestelmästä voidaan suorittaa korvauksia ainoastaan henkilöjäsenille, ei yhteisöjäsenille.
(33)
Erityissuojarahaston rahoitus järjestetään seuraavasti:
i)
(kaikilta osallistujilta perittävä) vuosimaksu, jonka määrä on 0,15 prosenttia suojan kattamasta määrästä; ja
ii)
(osuuskunnilta perittävä) kertaluonteinen liittymismaksu, jonka määrä on 0,10 prosenttia suojan kattamasta määrästä.
(34)
Taloudellisia osuuskuntia voidaan lisäksi vaatia suorittamaan niiden omistusosuuteen liittyvään pääomavoittoon perustuva maksu erityissuojarahastolle. Omistusosuuteen perustuva maksu vastaa enintään 10 prosenttia kyseisten osuuksien myyntihinnan (tai jos osuuksia ei myydä kolmen vuoden kuluessa suojajärjestelmän lakkauttamisesta, kyseisen osuuden keskimääräisen hinnan pörssin sulkemishetkellä kolmen vuoden määräajan päättymisen jälkeisenä 30 päivän ajanjaksona) ja hallituksen vahvistaman viitehinnan välisestä erosta, kun taloudellinen osuuskunta liittyy osuuskuntien talletussuojajärjestelmään.
(35)
Erityissuojarahasto aloittaa maksujen suorittamisen, jos taloudellinen osuuskunta on mennyt konkurssiin tai jos rahoitusalan valvontaviranomainen on ilmoittanut erityissuojarahastolle, että taloudellinen osuuskunta ei enää pysty palauttamaan eroavien jäseniensä osuuksia.
(36)
Jos erityissuojarahaston rahoitus ei riitä sen velvoitteiden täyttämiseen, säästö- ja talletuskassa Caisse des dépôts et consignations (hallintoelin, jolla ei ole oikeudellista asemaa) antaa lainaksi tarvittavat varat. Sen mukaan, onko maksukyvytön laitos pakollinen osallistuja vai taloudellinen osuuskunta, laina maksetaan myöhemmin takaisin
-
kohdentamalla 50 prosenttia pakollisten osallistujien maksamista vuosimaksuista lainan takaisinmaksuun;
-
kohdentamalla erityinen (vapaaehtoisesti osallistuvien) taloudellisten osuuskuntien maksama vuosimaksu lainan takaisinmaksuun.
(37)
Jos erityissuojarahasto puuttuu asiaan, yksittäisen osuuskunnan jäsenen oikeudet siirtyvät sille, ja sitä kohdellaan yhdenvertaisesti muiden jäljelle jääneiden jäsenien kanssa. Tämä ominaisuus on erilainen kuin luottolaitosten talletussuojajärjestelmässä, jossa rahastoa kohdellaan yhdenvertaisesti asianomaisen yrityksen muiden lainanantajien kanssa.
2.5 Arcon kuvaus
(38)
Arco oli aiemmin Artesia Banking Corporation NV:n, jäljempänä ’Artesia’, osakkeenomistaja. Artesia puolestaan omisti 100 prosenttia BACOB-pankista ja 82 prosenttia vakuutusyhtiö DVV:stä. Kun Artesia ja Dexia sulautuivat vuonna 2001, Arcosta tuli Dexian suurin osakkeenomistaja noin 15 prosentin osuudella yhtiöstä (37).
(39)
Arco-yhtymään kuuluvat hyväksytyt osuustoiminnalliset yritykset Arcopar, Arcoplus ja Arcofin (38). Arcoon kuuluu yli 800 000 jäsentä, joista 99 prosenttia on yksityishenkilöitä. Henkilöjäsenten pääoma Arcoparissa oli 1,3 miljardia, Arcoplusissa 46 miljoonaa ja Arcofinissa 140 miljoonaa euroa.
(40)
Arcopar, Arcoplus ja Arcofin ovat omien sääntöjensä mukaan rajoitetun vastuun yhtiöitä (39).
(41)
Kaikkien kolmen yhtiön säännöissä on säännöksiä, jotka koskevat jäsenten eroamista.
(42)
Arcoparin säännöissä säädetään esimerkiksi, että osuuskunta voi rajoittaa eroamisoikeutta, jos se eroamisen seurauksena menettäisi yli 10 prosenttia osuuskunnan kokonaispääomasta tai 10 prosenttia jäsenkannasta saman tilikauden aikana (40). Arcoparista eroavan jäsenen on määrä saada pääomansa takaisin. Jäsenillä, joilla on Arcoparin A-, B-, ja C-osuuksia (41) on oikeus myös niin sanottuun bonusrahastoon (42).
(43)
Arcoparin sääntöjen 35 §:ssä säädetään Arcoparin jäsenten oikeuksista likvidaatiotilanteessa. Jos varoja jää jäljelle velkojen ja sosiaalikustannusten maksamisen jälkeen, jäsenille maksetaan korvauksia (43).
(44)
Arcon osuuksiin sijoittamisen riskejä kuvattiin esimerkiksi Arcoparin esitteessä, jonka Belgian viranomaiset hyväksyivät kesäkuussa 2008. Esite julkaistiin 7 päivänä heinäkuuta 2008-30 päivänä syyskuuta 2008 toteutetun pääomamarkkinaoperaation yhteydessä. Esitteestä käy ilmi, että Dexiaan liittyvien voittojen osuus oli yli 69 prosenttia Arcoparin nettovoitoista tilikausilla 2005/2006, 2006/2007 ja 2007/2008. Esitteessä viitattiin myös laajoihin eroamisiin liittyvään riskiin ja korostettiin samalla, että jäsenet voivat menettää kaiken likvidaatiotilanteessa. Samaan aikaan yhtiön vuosikertomuksissa tehtiin selväksi, että Arcon tase oli velkainen, mikä johtui velanotosta investointitarkoituksiin (44).
2.6 Syyt menettelyn aloittamiseen
(45)
Komissio katsoi aloittamispäätöksessä alustavasti, että ilmoitettu toimenpide täytti neljä (kumulatiivista) valtiontukea koskevaa kriteeriä. Se ilmoitti epäilevänsä, voidaanko toimenpide todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(46)
Komissio katsoi toimenpiteen Belgian valtion toteuttamaksi toimeksi, koska se rahoitettiin erityissuojarahastosta. Komissio totesi tältä osin, että Belgian lainsäädännössä määriteltiin maksu, joka osallistujien oli maksettava erityissuojarahastoon, sekä rahaston varojen käyttötapa. Komissio totesi lisäksi, että säästö- ja talletuskassasta oli tarpeen vaatiessa määrä antaa varoja erityissuojarahastoon. Komissio kyseenalaisti säästö- ja talletuskassan mahdollisuudet varojen takaisinsaamiseen, koska oli epäselvää, oliko taloudellisten osuuskuntien käytettävissä riittävästi varoja. Komissio myös pohti, voiko taloudellisten osuuskuntien osallistumisen vapaaehtoisuus olla esteenä erityissuojarahaston tehokkaalle jälleenrahoitukselle.
(47)
Komissio päätteli, että taloudelliset osuuskunnat voidaan katsoa yrityksiksi ja että toimenpiteessä oli kyse valikoivan edun antamisesta niille. Valikoiva etu oli kyseessä, koska osuuskuntien talletussuojajärjestelmä on ilmeisesti auttanut osuuskuntia joko houkuttelemaan uutta pääomaa tai säilyttämään olemassa olevan pääoman, kun olemassa olevat jäsenet on saatu pysymään taloudellisissa osuuskunnissa. Talletussuojalla oli erityinen merkitys taloudellisesti epävarmoina aikoina, kuten syksyn 2008 ja kuninkaallisen asetuksen antamispäivän välisenä ajanjaksona, koska se suojasi taloudellisia osuuskuntia tehokkaasti merkittäviltä jäsenten eroamiseen liittyviltä maksuilta.
(48)
Komissio huomautti myös, että suoja oli kattava ja että Belgian valtio salli osuuskuntien talletussuojajärjestelmään liittymisen riippumatta hakemuksen esittäneen taloudellisen osuuskunnan vakavaraisuudesta. Arcon tapauksessa osuuskuntien talletussuojajärjestelmään liittyminen oli sallittu taloudellisille osuuskunnille, jotka olivat jo maksukyvyttömiä ja jotka hakeutuivat likvidaatioon pian liittymisen jälkeen.
(49)
Komissio totesi myös, että toimenpide vääristi kilpailua, koska taloudelliset osuuskunnat kilpailivat vähittäissijoitustuotteiden markkinoilla ja hyötyivät niillä valikoivasta edusta, jota muut vastaavia tuotteita tarjoavat markkinatoimijat eivät pystyneet saamaan.
(50)
Komissio myös katsoi osuuskuntien talletussuojajärjestelmän vaikuttavan unionin sisäiseen kauppaan. Belgian markkinoilla toimii itse asiassa monia kansainvälisiä sijoitustuotteiden tarjoajia. Ne markkinaosuudet, joista taloudelliset osuuskunnat onnistuvat pitämään kiinni toimenpiteen ansiosta, jäävät kansainvälisten tarjoajien ulottumattomiin.
(51)
Komissio pohti, voidaanko taloudelliset osuuskunnat katsoa rahoituslaitoksiksi ja onko tällä seikalla vaikutuksia vuoden 2008 pankkitiedonannon sovellettavuuteen (45). Komissio totesi, että koska vaikuttaa siltä, etteivät taloudelliset osuuskunnat ole vuoden 2008 pankkitiedonannossa tarkoitettuja rahoituslaitoksia, tuki olisi arvioitava suoraan perussopimuksen perusteella.
(52)
Toimenpide soveltuu sisämarkkinoille perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella edellyttäen, että se on tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen. Komissio epäili, ettei toimenpide täyttänyt yhtäkään edellä mainituista kolmesta kumulatiivisesta kriteeristä. Se epäili, oliko taloudellisten osuuskuntien jäsenten suoja tarpeen Belgian talouteen kohdistuvien vakavien häiriöiden estämiseksi. Mahdollisten heijastusvaikutusten osalta komissio totesi, että Belgia oli jo ottanut käyttöön useita toimenpiteitä (esimerkiksi talletusten vakuusjärjestelmän talletussuojan ylärajan nostaminen 100 000 euroon ja moniin pankkeihin kohdistuneet erilaiset valtiontukitoimenpiteet (pääomapohjan vahvistamistoimenpiteet, likviditeettitoimenpiteet, arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin liittyvä toimenpide ja tilapäiset toimenpiteet)). Komissio katsoi sen vuoksi, että koska edellä mainitut toimenpiteet olivat käytössä, ei ollut tarpeellista suojata taloudellisten osuuskuntien jäseniä.
(53)
Komissio epäili taloudellisten osuuskuntien jäsenten suojaamisen asianmukaisuutta. Tältä osin komissio huomautti, että taloudelliset osuuskunnat eivät ole rahoituslaitoksia eikä niillä vaikuta niiden koon vuoksi olevan systeemistä merkitystä. Se kehotti Belgian valtiota selittämään, minkä kanavien kautta sijoitustappiot - joista kärsivät myös esimerkiksi sijoitusrahastojen sijoittajat - olisivat saaneet aikaan merkittäviä Belgian talouteen kohdistuvia haitallisia heijastusvaikutuksia.
(54)
Lisäksi komissio epäili toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Komission mielestä ei ensinnäkään ollut selvää, maksoivatko taloudelliset osuuskunnat kohtuullisen korvauksen suojasta. Toiseksi komissio huomautti, että koska järjestelmään liittyminen oli taloudellisten osuuskuntien omassa harkinnassa eikä Belgian valtio tarkastanut niiden elinkelpoisuutta liittymismenettelyn yhteydessä, taloudellisia osuuskuntia kannustettiin liittymään vasta, kun suojaa jo selvästi tarvittiin. Tämä saattoi johtaa tilanteisiin, joissa osuuskunnat pystyivät käyttämään suojaa ja välttämään suurelta osalta siitä maksamisen. Komissio pohti myös, vääristikö osuuskuntien talletussuojajärjestelmä perusteettomasti kilpailua, koska kilpailijoiden osakkeenomistajia ei suojattu ja taloudellisten osuuskuntien rahoituksen saanti ja markkinaosuuden kasvattaminen vähittäissijoitustuotteiden markkinoilla helpottuivat tällä tavoin.
3. ALOITTAMISPÄÄTÖSTÄ KOSKEVAT ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
3.1 Arcon huomautukset
(55)
Arcon mukaan Belgian hallitus teki osuuskuntien talletussuojajärjestelmän luomista koskevan päätöksen ja ilmoitti siitä 10 päivänä lokakuuta 2008 osana laajempaa pakettia (luottolaitosten talletusten talletussuojan ylärajan nostaminen 100 000 euroon ja suojajärjestelmän ulottaminen kattaman branche 21 -ryhmän henkivakuutustuotteet ja taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenet). Arcon mukaan 10 päivänä lokakuuta 2008 tehty päätös pantiin branche 21 -tuotteiden osalta täytäntöön 15 päivänä lokakuuta 2008 annetulla lailla ja 14 päivänä marraskuuta 2008 annetulla kuninkaallisella asetuksella sekä taloudellisten osuuskuntien antamien osuustodistusten osalta 14 päivänä huhtikuuta 2009 annetulla lailla ja 10 päivänä lokakuuta 2011 annetulla kuninkaallisella asetuksella.
(56)
Arco väitti, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä ei ole valtiontukea, koska se ei tarjoa valikoivaa etua taloudellisille osuuskunnille. Arcon mukaan komissio katsoi, ettei vakuutusyhtiöiden branche 21 -tuotteiden suojajärjestelmä sisältänyt valtiontukea, koska se oli kaikkien vakuutusyhtiöiden käytettävissä eikä sen vuoksi ollut valikoiva (46). Lisäksi Arco tähdensi, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä ei ole valikoiva, koska siihen voivat liittyä kaikki taloudelliset osuuskunnat tasapuolisin edellytyksin.
(57)
Arco yhtyi Belgian hallituksen huomautuksiin ja väitti, että kaikki taloudellisten osuuskuntien osuuksien ominaisuudet vahvistavat, että osuudet vastaavat saman asiakkaan tarpeita talletuksina ja lainsäätäjä kohtelee niitä talletuksina. Arco korosti, että Belgian hallitus oli huolissaan laajasta luottamuksen häviämisestä. Jos Belgian hallitus ei olisi ottanut käyttöön osuuskuntien talletussuojajärjestelmää, sijoittajien luottamus olisi heikentynyt, mikä olisi voinut johtaa siihen, että sijoittajat olisivat vetäneet pois kaikki säästötuotteensa.
3.2 Belgian huomautukset
(58)
Belgian valtio väitti, ettei osuuskuntien talletussuojajärjestelmässä ole kyse valtiontuesta, koska järjestelmä ei täytä kaikkia perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisia kumulatiivisia valtiontuen kriteerejä. Belgia totesi konkreettisesti, etteivät valtiontukea koskevat kriteerit täyty. Ensinnäkin se perusteli kantaa, jonka mukaan toimenpiteessä on kyse vain yksittäisille jäsenille eikä yrityksille myönnettävästä tuesta. Seuraavaksi se totesi, että toimenpiteessä ei ole kyse valikoivasta edusta taloudellisille osuuskunnille, ja lopuksi se katsoi, ettei toimenpide vääristä kilpailua.
(59)
Belgian valtio totesi väitteestä, jonka mukaan yritykset eivät hyödy tuesta, että tavallinen luottolaitosten talletussuojajärjestelmä sekä sen laajennus (osuuskuntien talletussuojajärjestelmä) oli hyväksytty Ecofin-neuvoston päätösten ja sijoittajien korvausjärjestelmää koskevalla direktiivillä muutetun talletussuojajärjestelmädirektiivin mukaisesti ja niiden täytäntöönpanemiseksi.
(60)
Belgia perusteli kantaa, jonka mukaan taloudellisten osuuskuntien yksittäisillä osuuksilla on kaikki talletusten ominaisuudet ja niitä ostetaan talletuksina. Se viittasi seuraaviin ominaisuuksiin:
i)
Osuuskuntien talletussuojajärjestelmän (yksittäiset) edunsaajat ansaitsevat saman suojan tallettajina kuin muiden samalla liiketoiminnan alalla toimivien ja saman valvonnan alaisten laitosten tallettajat.
ii)
Verotuskohtelu on sama niin taloudellisten osuuskuntien maksamille osingoille kuin talletuksille maksetuille koroille: ne vapautetaan veroista määrättyyn määrään saakka (47).
iii)
Taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenet voivat merkitä vain tietyn enimmäismäärän pääomasta taloudellisen osuuskunnan säännöissä olevien asianomaisten säännösten mukaisesti.
iv)
Taloudellisten osuuskuntien jäsenet voivat erota yhtiöstä vain tilivuoden kuuden ensimmäisen kuukauden aikana. Eroavalla jäsenellä ei ole oikeutta suhteutettuun osaan osuuskunnan pääomavoitoista. Belgian valtion mukaan osuuskunnan osuuksien arvo ei vastaa taloudellisen osuuskunnan perustana olevien varojen arvoa eivätkä taloudellisten osuuskuntien osuudet yleisesti ottaen kilpaile sijoitustuotteiden kanssa vaan ainoastaan valtion takausjärjestelystä jo hyötyvän tuoteryhmän (talletusten ja branche 21 -henkivakuutustuotteiden) kanssa.
v)
Taloudellisten osuuskuntien osuudet ovat rekisteröityjä, ja niiden siirto-oikeutta rajoitetaan laissa (48). Niitä ei voida myydä vapaasti pääomavoittojen saamiseksi. Taloudellisten osuuskuntien jäsenillä on oikeus vain vähäiseen (verovapaaseen) osinkoon ja jäsenyyden lopettamisen tapauksessa osuuden takaisinmaksuun.
vi)
Taloudellisten osuuskuntien osuuksia ei voida katsoa sijoituksiksi yhtymän tai julkisesti noteeratun yhtiön osakkeisiin.
vii)
Taloudellisten osuuskuntien osuuksien ei voida katoa olevan riskisijoituksia, koska taloudellisten osuuskuntien jäsenillä ei ole oikeutta saada pääomavoittoja.
viii)
Osuuskuntien talletussuojajärjestelmä suojaa vain luonnollisten henkilöiden (ei yhteisöjen) sijoitukset.
(61)
Belgian valtio perusteli kantaansa, jonka mukaan kyseessä ei ollut valikoiva etu, huomauttamalla, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä kattaa vain ennen 10 päivää lokakuuta 2011 annetut taloudellisten osuuskuntien osuudet. Belgia huomautti, että taloudelliset osuuskunnat eivät voineet kyseisen päivän jälkeen käyttää osuuskuntien talletussuojajärjestelmää jalansijan saamiseen markkinoilla. Belgia täsmensi myös, ettei Arco ollut antanut uusia osuuksia syyskuun 2008 jälkeen.
(62)
Belgia kiisti myös, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä auttaisi taloudellisia osuuskuntia säilyttämään olemassa olevan pääoman. Se esitti kantansa tueksi, että 10 päivänä lokakuuta 2008 julkaistu lehdistötiedote koski pelkästään ehdotettua poliittista aloitetta, jossa vain ohimennen viitattiin taloudellisiin osuuskuntiin. Belgian valtion mukaan 10 päivänä lokakuuta 2008 julkaistu lehdistötiedote ei ollut yksityiskohtainen sopimus eikä sitä ollut koordinoitu samoihin aikoihin julkaistujen taloudellisten osuuskuntien lehdistötiedotteiden kanssa. Tältä osin Belgian valtio teki eron julkaisemansa lehdistötiedotteen ja Yhdistyneen kuningaskunnan ja Lloydsin julkaiseman Lloyds-tapausta (49) koskevan lehdistötiedotteen välillä. Komissio viittasi aloittamispäätöksessä jälkimmäiseen niistä. Belgian valtio katsoi, että 10 päivänä lokakuuta 2008 julkaistu lehdistötiedote ei ole sentyyppinen toimenpide, jolla voitaisiin myöntää valikoivaa etua taloudellisille osuuskunnille. Tammikuun 21 päivänä 2009 julkaistun myöhemmän lehdistötiedotteen osalta oli Belgian mielestä normaalia, että Arco oli välittömästi julkaissut kyseisen lehdistötiedotteen omalla verkkosivustollaan, koska kaikki taloudelliset osuuskunnat (Arco mukaan luettuna) seurasivat tuolloin tiiviisti asian kehittymistä.
(63)
Belgian valtio vaati, että komission olisi noudatettava samaa lähestymistapaa kuin Ethiasin tapauksessa ja katsottava, ettei osuuskuntien talletussuojajärjestelmä ole valikoiva. Belgian valtio väitti myös, että unionin tuomioistuin oli jo tunnustanut aitojen osuuskuntien erityisaseman asiassa Paint Graphos (50). Belgian valtio viittasi erityisesti asiassa Paint Graphos annetun tuomion 61 kohtaan, jossa tuodaan esille, että kyseisten osuuskuntien ei niille ominaisten erityispiirteiden perusteella ”lähtökohtaisesti voida katsoa olevan kaupallisten yhtiöiden tilanteeseen verrattavissa olevassa tilanteessa tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen kannalta”.
(64)
Belgian valtio antoi myös tietoja useista Arcon jäsenistä, jotka olivat eronneet yhtiöstä kriisin alkamisen jälkeen. Vapaaehtoista likvidaatiota edeltäneinä tilivuosina Arcon jäseniä, jotka pyysivät pääomansa palauttamista, oli 9 764 tilikaudella 2007/2008, 21 150 tilikaudella 2008/2009 ja 23 762 tilikaudella 2010/2011.
(65)
Toimenpiteen kilpailua vääristävän vaikutuksen osalta Belgian valtio katsoi, että komission olisi pitänyt selvittää kohtuullisessa määrin, minkä rahoitustuotteiden kanssa taloudellisten osuuskuntien osuudet kilpailevat. Belgian viranomaiset myönsivät kuitenkin, ettei komissiota voi valtiontukimenettelyn yhteydessä velvoittaa markkinoiden perusteelliseen määrittelyyn. Belgian valtio väitti pääasiallisesti, että taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenille tarjottiin sama suojan taso kuin kaikkiin vastaaviin talletus-/säästötuotteisiin sijoittajille.
(66)
Belgian viranomaiset totesivat myös, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmää käytetään samaan tarkoitukseen kuin talletussuojajärjestelmädirektiiviä. Sen tavoitteena on siis yksittäisten säästäjien talletusten suojaaminen, tallettajien luottamuksen säilyminen ja rahoitusmarkkinoiden vakauden parantaminen. Belgian valtio uskoo, että muiden jäsenvaltioiden talletusten vakuusjärjestelmät kattavat toisinaan myös epätyypillisiä talletustuotteita, ja katsoo, että komission olisi otettava tämä seikka huomioon (51).
(67)
Belgian valtio korosti myös, että jos komissio katsoo osuuskuntien talletussuojajärjestelmän olevan valtiontukea, tuki olisi katsottava sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perustella. Belgian valtio katsoi, että ei ole tärkeää määrittää, onko Arco vuoden 2008 pankkitiedonannossa tarkoitettu rahoituslaitos. Ratkaisevan tärkeä kysymys, johon komission olisi vastattava, on Belgian mukaan kysymys siitä, onko osuuskuntien talletussuojajärjestelmä asianmukainen ja tarpeellinen toimenpide talouteen kohdistuvien vakavien häiriöiden estämiseksi.
(68)
Belgian valtio perusteli kantaansa, jonka mukaan toimenpide on tarpeellinen, sen vaikutukset pidetään mahdollisimman vähäisinä ja käytössä on vastuunjakomekanismeja.
(69)
Ensinnäkin Belgian valtio väitti, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä on asianmukainen ja tarpeellinen Belgian tallettajien rauhoittamiseksi.
(70)
Belgia myönsi olevan teoreettisesti mahdollista, että taseidensa talletuksia suojanneet laitokset saattavat hyötyä välillisesti kyseisistä suojajärjestelmistä, koska ne auttavat estämään talletuspaon. Belgia selitti kuitenkin, että talletusten vakuusjärjestelmät ovat tarpeellisia talletuspaon ja rahoitusmarkkinoiden häiriöiden estämiseksi. Belgian valtio väitti, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmää tarvittiin säilyttämään kansalaisten luottamus Belgian rahoitusjärjestelmään. Osuuskuntien osuuksien perusominaisuudet säästötuotteina ja se, että yli puolet osuuskuntien hallussa olevista varoista on sijoitettu pankkeihin, korostavat niiden samankaltaisuutta talletuksiin nähden sekä niiden tärkeää asemaa Belgian pankkijärjestelmässä Taloudellisten osuuskuntien hallitsematon maksukyvyttömyys olisi voinut käynnistää kaikkiin rahoituslaitoksiin ja koko Belgian talouteen ulottuvan lumipallovaikutuksen. Jos taloudellisten osuuskuntien osuuksille ei olisi annettu samaa suojan tasoa kuin perustalletuksille, olisi riski ollut sama kuin talletusten suojaamatta jättämisen tapauksessa. Se olisi vaikuttanut merkittävästi kansalaisten luottamukseen kaikkia talletustuotteita kohtaan koko Belgiassa ja aiheuttanut järjestelmäriskin. Belgian valtio viittasi näiden väitteiden tueksi siihen, että taloudellisten osuuskuntien jäsenten (luonnollisten henkilöiden) määrä on suuri suhteessa Belgian koko väestöön (52).
(71)
Belgian valtio myös paheksui syvästi komission aloittamispäätöksessä käyttämää kieltä ja erityisesti termejä ”capital instruments” (pääomainstrumentit) johdanto-osan 62 kappaleessa ja ”risk capital” (riskipääoma) alaviitteessä 35.
(72)
Osoittaakseen osuuskuntien talletussuojajärjestelmän tarpeellisuuden Belgian valtio toimitti komissiolle kirjeet, jotka finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä oli lähettänyt 29 päivänä lokakuuta 2008 (53) ja BNB:n pääjohtaja 7 päivänä lokakuuta 2011 (54) silloiselle valtiovarainministerille.
(73)
Belgian valtio viittaa Ethiasia koskevaan päätökseen huomautuksessaan toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Belgian valtion mukaan komissio katsoi, että Ethiasin hyväksi toteutetut toimenpiteet, joihin kuului talletusten vakuusjärjestelmän ulottaminen kattamaan branche 21 -tuotteet, olivat asianmukaisia ja tarpeellisia Belgian talouteen kohdistuvien vakavien häiriöiden estämiseksi.
(74)
Toiseksi Belgian valtio toisti näkemyksensä toimenpiteen oikeasuhteisuudesta. Taloudelliset osuuskunnat jakavat vastuun muun muassa suorittamalla maksuja erityissuojarahastoon. Belgian valtio katsoi, että suojasta maksettava korvaus on kohtuullinen ja vastaa muiden suojattujen laitosten suojajärjestelmistä maksamia maksuja. Belgian valtio oli eri mieltä siitä, että toimenpide olisi suhteeton osuuskuntien talletussuojajärjestelmän vapaaehtoisen luonteen vuoksi.
(75)
Belgian valtio huomautti, että jos komissio katsoo toimenpiteen olevan valtiontukea, sen olisi katsottava, että toimenpide on sisämarkkinoille soveltuvaa likvidaatiotukea. Belgia muistutti, että 7 päivänä marraskuuta 2011 annetussa kuninkaallisessa asetuksessa säädetään selvästi, että asianomaisen osuuskunnan likvidaatiotilanteessa maksut erityissuojarahastosta suoritettaisiin vasta lopullisen likvidaatiopäätöksen antamisen ja hyväksymisen jälkeen.
(76)
Belgian valtio myös puolusti kantaansa, jonka mukaan komission määräämä tuen keskeyttäminen ei koskenut yksityishenkilöille maksamista Arcon likvidaation jälkeen, koska kyseessä olivat luonnolliset henkilöt eikä yritykset.
(77)
Belgia esitti lisähuomautuksia komissiolle osoittamassaan kirjeessä, joka oli päivätty 18 päivänä maaliskuuta 2014, eli huomautusten esittämisen määräajan umpeuduttua
(78)
Se väitti, ettei komissio voi estää talletussuojakorvausten maksamista henkilöjäsenille. Komissio ei voi velvoittaa Belgiaa keskeyttämään korvausten maksamista osuuskuntien talletussuojajärjestelmästä eikä se voi periä kyseistä järjestelmästä henkilöjäsenille maksettuja korvauksia.
(79)
Jäsenet, jotka ovat luonnollisia henkilöitä, eivät ole perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä ja talletussuojakorvausten maksamisella henkilöjäsenille ei ole vaikutuksia Arcoon eikä siihen, miten todennäköisesti Belgian valtio perii takaisin kyseisten yritysten saaman tuen.
4. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
4.1 Toimenpiteen edunsaaja
(80)
Komissio muistuttaa aluksi alustavana huomautuksena, että se totesi aloittamispäätöksen johdanto-osan 18 kappaleessa taloudellisten osuuskuntien hyötyvän talletussuojajärjestelmästä. Toimenpiteen aikajärjestyksen ja erityispiirteiden huolellisesta analyysista kävi kuitenkin ilmi, että Arco oli toimenpiteen ainoa varsinainen edunsaaja, kuten tässä jaksossa kuvataan.
(81)
Komissio huomauttaa esillä olevassa tapauksessa merkittävästä erosta Arcon ja niiden muiden taloudellisten osuuskuntien välillä, jotka voitiin hyväksyä osallistumaan osuuskuntien talletussuojajärjestelmään.
(82)
Tosiseikkojen kuvauksesta (55) ilmenee, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä oli alun pitäen räätälöity Dexia-investointien vuoksi vaikeuksiin joutunutta Arcoa varten. Arco oli lopulta ainoa taloudellinen osuuskunta, joka jätti toimenpiteeseen osallistumista koskevan hakemuksen.
(83)
Komissio toteaa muiden taloudellisten osuuskuntien osalta, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä on vapaaehtoinen järjestelmä ja että ministerineuvoston harkintavallassa oli päättää jäsenyyttä hakeneen taloudellisen osuuskunnan hyväksymisestä osuuskuntien talletussuojajärjestelmän jäseneksi ja mahdollisen hyväksymisen ehdoista. Lisäksi se toteaa, ettei mikään muu taloudellinen osuuskunta hakenut osuuskuntien talletussuojajärjestelmän jäsenyyttä ja että osa taloudellisista osuuskunnista ei hyväksynyt sitä. Komissio huomauttaa myös, ettei millään muulla taloudellisella osuuskunnalla ollut yhtä suuria investointeihin liittyviä ongelmia kuin Arcolla oli Dexian kanssa.
(84)
Komissio katsoo sen vuoksi, että Arco on ainoa taloudellinen osuuskunta, joka on saanut varsinaista etua osuuskuntien talletussuojajärjestelmän taloudellisesta toiminnasta.
4.2 Toimenpiteestä ilmoittamista ja sen täytäntöönpanoa on pidettävä yhtenä ainoana toimenpiteenä
(85)
Komissio huomauttaa, että hallitus päätti ja ilmoitti toimenpiteestä 10 päivänä lokakuuta 2008 (56). On selvää, että Belgian hallitus oli tehnyt päätöksen osuuskuntien talletussuojajärjestelmään liittyvän edun tarjoamisesta Arcolle samoihin aikoihin, kun toimenpidettä Dexian hyväksi suunniteltiin vuonna 2008 (57). Tammikuun 21 päivänä 2009 julkaistussa toisessa lehdistötiedotteessa annettiin lisää yksityiskohtaisia tietoja toimenpiteestä, ja sen jälkeen aloitettiin hallituksen sitoumuksen oikeudellinen täytäntöönpano.
(86)
Komissio panee merkille, että 10 päivänä lokakuuta 2008 ja 21 päivänä tammikuuta 2009 julkaistut lehdistötiedotteet ovat kielellisesti selkeät ja yksiselitteiset. Niissä käytettiin esimerkiksi ilmaisuja ”décidé” (on päättänyt) ja ”l'engagement” (sitoumus), joilla luotiin perusteltu luottamus sitoumuksen täytäntöönpanoon.
(87)
Lehdistötiedotteiden lähettämisessä käytettiin virallisia kanavia: 10 päivänä lokakuuta 2008 julkaistun lehdistötiedotteen lähettivät valtiovarainministeriön yksiköt ja 10 päivänä tammikuuta 2009 julkaistu lehdistötiedote lähetettiin pääministerin ja valtiovarainministerin puolesta. Tiedotteen toistaminen vahvisti välitettävää viestiä.
(88)
Komissio toteaa, että jo 10 päivänä lokakuuta 2008 julkaistun lehdistötiedotteen ajankohtana oli selvää, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä suunniteltaisiin yleisen talletussuojajärjestelmän laajennukseksi. Tammikuun 21 päivänä 2009 julkaistussa lehdistötiedotteessa on teknisiä lisätietoja. Arco kopioi 21 päivänä tammikuuta 2009 julkaistun lehdistötiedotteen verkkosivustolleen heti sen julkaisemisen jälkeen. Viimeksi mainitun toimen tarkoituksena oli selvästikin rauhoittaa henkilöjäseniä. Komissio panee lisäksi merkille toimenpiteen pysyneen johdonmukaisena, sillä se ei muuttunut merkittävästi 10 päivänä lokakuuta 2008 annetun tiedotteen ja lopullisen kuninkaallisen asetuksen antamisen välisenä aikana.
(89)
Unionin tuomioistuin katsoi 19 päivänä maaliskuuta 2013 yhdistetyissä asioissa C-399/10 P ja C-401/10 antamassaan tuomiossa (58), että toimenpiteestä ilmoittamista ja toimenpiteen täytäntöönpanoa voidaan pitää yhtenä ainoana toimenpiteenä, jos tämä on perusteltua ilmoituksen ja täytäntöönpanon aikajärjestyksen ja tavoitteen ja yrityksellä toimenpiteen toteuttamishetkellä olevan tilanteen valossa. Tämän toimenpiteen tapauksessa Belgian valtio päätti ja ilmoitti 10 päivänä lokakuuta 2008 vastaavalla tavalla toimenpiteestä, joka pantiin myöhemmin täytäntöön alun perin tarkoitetun edunsaajan kannalta samassa tarkoituksessa. Komissio on lisäksi omissa päätöksissään katsonut, että ilmoittaminen ja täytäntöönpano ovat yksi ja sama toimenpide ja että etu on luotu ilmoittamispäivästä alkaen (59). Belgian nykyinen valtiovarainministeri itse asiassa piti kyseessä olevan toimenpidettä vuonna 2008 tehtynä sitoumuksena (60).
(90)
Komissio katsoo johdanto-osan 85-89 kappaleessa esitettyjen tietojen perusteella, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmän ilmoittamista ja täytäntöönpanoa on käsiteltävä yhtenä ainoana toimenpiteenä.
4.3 Tuen olemassaolo
(91)
Perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä.
(92)
Sekä Belgian valtio että Arco väittävät, että komission olisi tutkittava, saiko Arco valtiontukea komission toisen päätöksen eli Ethiasia koskevan päätöksen perusteella (61). Valtiontuki on kuitenkin perussopimuksessa määritelty objektiivinen käsite. Valtiontueksi luokiteltavan toimenpiteen on täytettävä seuraavat neljä (kumulatiivista) valtiontukea koskevaa kriteeriä: toimenpide i) on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty, ii) aiheuttaa valikoivaa etua tuen saajalle, iii) vääristää (mahdollisesti) kilpailua ja iv) vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(93)
Komission on arvioitava neljää edellä mainittu kriteeriä, ja se esittää niistä arvion johdanto-osan 94-110 kappaleessa.
Valtion varat
(94)
Komission on arvioitava, rahoitetaanko osuuskuntien talletussuojajärjestelmää valtion varoilla ja onko se valtion toteuttama.
(95)
Vakiintuneen oikeuskäytännön (62) mukaan perussopimuksen 107 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahavaroja, joita valtio voi tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen, edellyttäen, että rahavarat ovat valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisen valtion käytettävissä.
(96)
Valtiontuesta on kyse erityisesti, jos jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti hallinnoidut ja jaetut varat saadaan jäsenvaltion lainsäädännössä määrätyistä maksuista, vaikka niitä hallinnoisivatkin valtiosta erilliset laitokset. Valtiontukisääntöjen soveltamisen kannalta ei kyseessä olevan tuen myöntävän elimen tai yrityksen asemalla ole ratkaisevaa merkitystä.
(97)
Komissio toteaa osuuskuntien talletussuojajärjestelmän organisaation osalta, että Belgian lainsäädännössä määritellään maksut, jotka osallistujien on maksettava, sekä rahaston varojen käyttötapa. Erityissuojarahaston varojen katsotaan sen vuoksi olevan valtion varoja, vaikka ne on alun perin saatu yksityisistä lähteistä.
(98)
Säästö- ja talletuskassa on hallintoelin, josta maksetaan tarpeen vaatiessa erityissuojarahastosta suoritettavien maksujen rahoittamiseen tarvittavia varoja. Tämä osuuskuntien talletussuojajärjestelmän piirre aiheuttaa joka tapauksessa jäsenvaltion talousarvioon kohdistuvaa riittävän konkreettista taloudellista riskiä, jonka perusteella voidaan katsoa olevan kyse perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisista valtion varoista (63).
(99)
Arvioitaessa, onko osuuskuntien talletussuojajärjestelmä Belgian valtion toteuttama toimenpide, on selvää, ettei sitä voida pitää talletussuojajärjestelmädirektiivin saattamisena osaksi kansallista lainsäädäntöä. Talletussuojadirektiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot ottamaan käyttöön talletusten vakuusjärjestelmä vain luottolaitosten talletuksille ja direktiivin 2 artiklassa säädetään nimenomaisesti, että kaikista sellaisista välineistä, jotka kuuluvat luottolaitosten omien varojen määritelmään, ei saa palautusta talletusten vakuusjärjestelmiltä. Jos jäsenvaltio päättää perustaa muita takaisinmaksujärjestelmiä muiden rahoitustuotteiden suojaamiseksi, päätös ei perustu unionin lainsäädäntöön vaan on jäsenvaltion oma aloite (64). Komissio huomauttaa myös, että Belgian valtion viittaus sijoittajien korvausjärjestelmään on aiheeton, koska sijoittajien korvausjärjestelmiä ei ole suunniteltu kattamaan sijoitusriskiä. Kuten johdanto-osan 21 kappaleessa jo esitettiin, sijoittajien korvausjärjestelmät on suunniteltu pelkästään sellaisia tapauksia varten, joissa sijoituspalveluyritys ei pysty palauttamaan sijoittajalle kuuluvia varoja esimerkiksi petostapauksessa tai jos yrityksen järjestelmissä on ongelmia.
Valikoiva etu
(100)
Komissio katsoo, että Arco on saanut etua osuuskuntien talletussuojajärjestelmästä. Unionin tuomioistuin on hyväksynyt yritysten pääoman saannin helpottamiseen liittyvän edun sellaisissa olosuhteissa, joissa toimenpide, jonka jäsenvaltio toteuttaa sijoittajien hyväksi, lisää sijoittajien kiinnostusta tiettyjä sijoituskohteita kohtaan (65). Toimenpide on auttanut Arco Groupin yhtiöitä säilyttämään olemassa olevan pääoman, kun olemassa olevat jäsenet on saatu pysymään kyseisissä taloudellisissa osuuskunnissa (66). Tämä merkitsi varsin suurta etua heti Lehman Brothersin konkurssin jälkeen vallinneessa jännittyneessä markkinatilanteessa. Arco julkaisi 21 päivänä tammikuuta 2009 Belgian hallituksen lehdistötiedotteen verkkosivustollaan jäsenien rauhoittamiseksi. Tämä keino sijoittajien rauhoittamiseen oli näin ollen merkittävä etu Arcolle. Tältä osin komissio huomauttaa, että kesällä 2008 julkaistussa Arcoparin esitteessä (67) oli viitattu taloudellista osuuskuntaa uhkaavaan henkilöjäsenten eroamisen riskiin (68) (69).
(101)
Toimenpide on myös selvästi valikoiva. Se koskee ensisijaisesti vain taloudellisten osuuskuntien osuuksien haltijoita eikä henkilöitä, jotka ovat kilpailevien yritysten sijoitustuotteiden haltijoita. Rahoitusalan toimijat, jotka tarjoavat perinteisiä joukkolaina- tai rahamarkkinarahastoja tai pääomataattuja sijoitusrahastoja, eivät näin ollen pysty tarjoamaan asiakkailleen vastaavaa suojaa. Belgian valtio väittää, että taloudellisten osuuskuntien yksittäiset osuudet vastaavat pohjimmiltaan talletuksia (70). Osa Belgian valtion mainitsemista piirteistä liittyy kuitenkin osuuskuntiin yleensä eikä yksinomaan taloudellisiin osuuskuntiin. Belgian valtion esittämästä taloudellisten osuuskuntien osuuksien kuvauksesta puuttuu myös olennaisia tietoja, kuten tieto kyseisiin osuuksiin sijoittamisen riskeistä (71), jotka eivät ole ominaisia talletuksille.
(102)
Toimenpiteen valikoivan luonteen osoittaa myös taloudellisten osuuskuntien kohtelun vertaaminen muihin hyväksyttyihin osuuskuntiin, jotka eivät ole taloudellisia. Belgia viittasi asiaan Paint Graphos puoltaessaan taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenten erityiskohtelua. Asiassa Paint Graphos oli kyse italialaisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnön perusteella tehdystä ennakkoratkaisusta. Tuomioistuin halusi tietää, voitiinko tuottajien ja työntekijöiden osuuskuntien saamat veroetuudet luokitella perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Unionin tuomioistuin katsoi antamassaan tuomiossa, että veroetua oli arvioitava neljän kumulatiivisen valtiontukea koskevan kriteerin valossa. Se antoi erityisesti yksityiskohtaisia ohjeita, joiden perusteella voidaan arvioida, onko asianomainen veroetuus valikoiva etu (72). Unionin tuomioistuimen mukaan oli määriteltävä, i) voiko kyseinen veroetuus olla perusteltu kyseisen verojärjestelmän luonteenomaisten ominaispiirteiden vuoksi (73), ii) oliko käytössä tarkoituksenmukaisia valvonta- ja tarkastusmenettelyjä (74) ja iii) oliko veroetuus suhteellisuusperiaatteen mukainen eikä sillä mennä pidemmälle kuin on tarpeellista (75).
(103)
Komissio katsoo, ettei Belgian valtion väitettä voida hyväksyä, koska toimenpiteellä myönnetyn edun luonne on laadultaan erilainen kuin unionin tuomioistuimen asiassa Paint Graphos tutkiman edun. Belgian käyttöön ottamassa toimenpiteessä on kyseessä positiivisen edun luominen eikä vapauttaminen verosta tai maksun suorittamisvelvollisuudesta. Tähän toimenpiteeseen ei näin ollen voida soveltaa tavanomaista kolmiosaista analyysia, jonka unionin tuomioistuimet ovat hyväksyneet tutkiessaan, onko veroetuus tai maksuvapautus valikoiva.
(104)
Vaikka asiassa Paint Graphos käytettyä analyysia voitaisiinkin soveltaa toimenpiteeseen, toimenpide on erityisominaisuuksiensa perusteella joka tapauksessa valikoiva.
(105)
Komissio huomauttaa ensinnäkin, että asia Paint Graphos koskee kaikkia tuottajien ja työntekijöiden osuuskuntia eikä ainoastaan taloudellisia osuuskuntia, jotka ovat vain suhteellisen pieni osa niistä. Jos ”aitoihin” osuuskuntiin sovellettaisiin erityiskohtelua, kuten Belgia väittää, sitä sovellettaisiin kaikkiin hyväksyttyihin osuuskuntiin. Toimenpiteen valikoivuuden toteen näyttämiseen riittää sen vuoksi pelkästään se, että toimenpide kohdistuu yksinomaan taloudellisiin osuuskuntiin.
(106)
Komissio toteaa toiseksi, että Belgian valtion mielestä taloudellisille osuuskunnille oli aiheellista antaa ylimääräisiä etuuksia 10 päivästä lokakuuta 2008 alkaen. Komissio huomauttaa, että ennen edellä mainittua päivää hyväksytyt osuuskunnat saivat erityisasemansa vuoksi edullista kohtelua verovapautuksen muodossa (76). Komissio ei tässä päätöksessä ota kantaa kysymykseen siitä, onko kyseinen veroetuus oikeasuhteinen. Se katsoo kuitenkin, ettei 10 päivänä lokakuuta 2008 ollut syytä ottaa äkillisesti käyttöön ylimääräistä korvausta tai suojaa yrityksille, joilla on taloudellisten osuuskuntien asema.
(107)
Komissio katsoo lisäksi, että vaikka se soveltaisi asiassa Paint Graphos tehtyä analyysia Belgian ehdotuksen mukaan, ei (asiassa Paint Graphos sovelletun analyysin osan i) perusteella) ole perusteltua antaa 100 prosentin suojaa Arcon henkilöjäsenille, koska Arcon yhtiöt olivat rajoitetun vastuun yhtiöitä. Belgian yhtiöoikeuden yleisissä säännöksissä määritellään näiden yritysten luonne, jonka perusteella Arcon henkilöjäsenten olisi pitänyt olla tietoisia siitä, että ne voivat menettää koko pääomansa likvidaatiotilanteessa (77). Taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenten merkitsemän pääoman sataprosenttinen suojaaminen ei ole oikeasuhteinen toimenpide (Paint Graphos -analyysin osa iii)), koska kyseisiä jäseniä suojattaisiin sen avulla kaikilta riskeiltä, mistä koituisi aiheetonta hyötyä yrityksille, jonka jäseniä ne ovat (78).
Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(108)
Osuuskuntien talletussuojajärjestelmässä taloudellisille osuuskunnille tarjotaan etu, jota ei ole muilla toimijoilla, jotka tarjoavat vähittäismarkkinoille tarkoitettuja sijoitustuotteita eikä muilla osuuskunnilla, joita ei ole hyväksytty taloudellisiksi osuuskunniksi. Arco on toimenpiteen ansiosta pystynyt säilyttämään markkinaosuutensa pitkällä aikavälillä. Arco ei kärsinyt pääoman karkaamisesta tai sitä esiintyi vasta myöhemmin ja vähemmin kuin siinä tapauksessa, ettei toimenpidettä olisi toteutettu. Muut toimijat, joiden oli kilpailtava omin voimin ja jotka eivät voineet käyttää osuuskuntien talletussuojajärjestelmää, eivät näin ollen saaneet käyttöönsä pääomaa, joka olisi muuten ollut käytettävissä investointeihin. Osuuskuntien talletussuojajärjestelmä vääristää sen vuoksi kilpailua (79).
(109)
Kun jäsenvaltio myöntää tuen yritykselle, jäsenvaltion sisäinen liiketoiminta voi tämän johdosta pysyä ennallaan tai lisääntyä sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä markkinoille (ja vahvistaa asemaansa niillä) vähentyvät (80). Koska Belgian markkinoilla toimii monia kansainvälisiä sijoitustuotteiden tarjoajia, toimenpiteellä on selvästi vaikutus unionin laajuiseen kauppaan.
Päätelmät
(110)
Johdanto-osan 91-109 kappaleessa esitetyn analyysin perusteella komissio katsoo, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä sisältää valtion varoja, on valikoiva etu Arcon kannalta, vääristää kilpailua ja vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan, joten se täyttää kaikki valtiontukea koskevat kriteerit. Kaikki edellä mainitut tekijät olivat olemassa viimeistään 10 päivänä lokakuuta 2011 eli kuninkaallisen asetuksen antamispäivänä. Toimenpiteellä luotu etu oli kuitenkin olemassa siitä lähtien, kun Belgian viranomaiset ilmoittivat 10 päivänä lokakuuta 2008 kyseisen toimenpiteen käyttöönotosta. Edun koko laajuus on otettava huomioon selvitettäessä tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille ja tarvittaessa takaisin perimistä edunsaajilta.
4.4 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(111)
Komission on osoitettuaan, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä on perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, määriteltävä, voidaanko tuki katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(112)
Perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille ja on sen vuoksi kiellettävä, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. Perussopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määritellään sen jälkeen kaksi sisämarkkinoille soveltuvaa tukimuotoa.
(113)
Ensiksi perussopimuksen 107 artiklan 2 kohdassa luetellaan valtiontuen muodot, joihin sovelletaan automaattisesti poikkeusta edellä mainitusta kiellosta. Osuuskuntien talletussuojajärjestelmä ei kuitenkaan kuulu mihinkään niistä.
(114)
Toiseksi perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa määrätään useista tukimuodoista, joita voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina. Osuuskuntien talletussuojajärjestelmät voisivat teoriassa kuulua 107 artiklan 3 kohdan b tai c alakohdan soveltamisalaan.
(115)
Komissio on antanut ohjeet perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisesta tiettyihin tukityyppeihin. Komissio huomauttaa kuitenkin, että toimenpide ei vastaa mitään kyseisten ohjeiden kattamista tyypeistä. Belgia ja Arco eivät myöskään ole ilmoittaneet kyseisessä määräyksessä tarkoitetun yhteisen edun tavoitteesta. Komission olisi näin ollen tutkittava toimenpiteen mahdollista soveltuvuutta sisämarkkinoille yksinomaan perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella.
(116)
Komissio panee merkille perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan osalta Belgian valtion väitteen, jonka mukaan osuuskuntien talletussuojajärjestelmä olisi siinä tapauksessa, että komissio katsoo sen sisältävän valtiontukea, arvioitava perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti. Kyseisen määräyksen mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos se on tarpeen jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseksi.
(117)
Perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohta edellyttää kuitenkin, että jäsenvaltion taloudessa olevaa vakavaa häiriötä tulkitaan suppeasti. Kyseessä olevan häiriön on koskettava jäsenvaltion koko taloutta eikä ainoastaan jonkin sen alueen tai osan taloutta (81).
(118)
Kun finanssikriisi oli saavuttanut ensimmäisen huippukohdan syksyllä 2008, komissio päätti vuoden 2008 pankkitiedonannossa, että perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa aletaan soveltaa rahoituslaitoksen ongelmien torjumiseksi toteutettujen valtiontukitoimenpiteiden arviointiin (82).
(119)
Komissio on laatinut rahoitusalan ulkopuolella perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti myös tilapäiset yhteisön puitteet valtiontukitoimenpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talouskriisissä, jäljempänä ’tilapäiset puitteet’ (83). Nämä puitteet eivät kuitenkaan koske esillä olevaa toimenpidettä. Niiden kohteena on sen sijaan reaalitalous, ja niiden perusteella annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa sopivia toimenpiteitä niiden yritysten rahoituksen saannin parantamiseksi, joilla on investointihalukkuutta finanssikriisin aikana pankkirahoituksen käytyä vähiin. Arcon ongelmat eivät liity pankkirahoituksen puutteeseen vaan omaisuuseriin (Dexian osakkeisiin), joiden arvoa oli tarkistettava alaspäin. Osuuskuntien talletussuojajärjestelmä, joka kattaa koko velkainstrumentin, ei myöskään kuulu mihinkään kyseisten puitteiden 4.3 kohdassa käsitellyistä tukimuodoista.
(120)
Koska taloudelliset osuuskunnat ole vuoden 2008 pankkitiedonannossa tarkoitettuja rahoituslaitoksia (84), tuki on arvioitava suoraan perussopimuksen perusteella. Jotta toimenpiteen voidaan katsoa olevan 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisten sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevien yleisten kriteerien mukainen, sen on täytettävä seuraavat edellytykset (85):
a) Asianmukaisuus : Tukitoimenpiteiden on oltava oikein kohdennettuja, jotta niillä voidaan saavuttaa tavoite, joka on taloudessa olevan vakavan häiriön poistaminen. Tämä ei ole mahdollista, jos tukitoimenpide ei ole asianmukainen keino häiriön poistamiseen.
b) Tarpeellisuus : Tukitoimenpiteen on määrän ja muodon perusteella oltava tarpeellinen tavoitteen saavuttamisen kannalta. Tuen määrän on näin ollen oltava tavoitteen saavuttamiseksi tarvittava pienin välttämätön määrä ja sen muodon on oltava asianmukaisin häiriön poistamisen kannalta.
c) Oikeasuhteisuus : Toimenpiteen positiivisten vaikutusten on oltava oikeassa suhteessa kilpailun vääristymiseen nähden, jotta tavoitteen saavuttamisen kannalta tarpeelliset kielteiset vaikutukset olisivat mahdollisimman vähäisiä.
(121)
Komissio toteaa toimenpiteen asianmukaisuuden osalta, että taloudellisten osuuskuntien vaikutus koko talouteen on varsin erilainen kuin perinteisten pankkien, jotka ovat alttiina talletuspaolle. Jos kaikki pankkitalletusten haltijat päättäisivät yhtä aikaa nostaa rahansa, pankin olisi pakko luopua nopeasti kaikista epälikvideistä omaisuuseristä (mikä saisi aikaan pikaisen myynnin). Tällä olisi vakavat seuraukset lainanantoon reaalitaloudelle, ja yhtenä seurauksena voisi olla myös omaisuuserien hintojen syöksykierre. Taloudelliset osuuskunnat eivät kuitenkaan myönnä lainoja reaalitaloudelle. Niillä on myös lain nojalla oikeus rajoittaa osuuskunnasta eroamista (86), joten omaisuuserien suunnittelemattomat myynnit voidaan periaatteessa välttää. Viimeksi mainitussa korostuu tärkeä ero talletusten ja osuuskuntien osuuksien systeemisten vaikutusten välillä.
(122)
On myös selvää, että taloudellisten osuuskuntien jäsenet ovat oikeudellisesta näkökulmasta rajoitetun vastuun yrityksen osakkaita. Tämän aseman vuoksi taloudellisten osuuskuntien henkilöjäsenillä on oikeudellisesta näkökulmasta riski menettää alun perin sijoittamansa pääoman osittain kokonaan. Tältä osin komissio ottaa huomioon myös sen, että BNB:n pääjohtaja ei vahvistanut, että taloudellisten osuuskuntien osuudet vastaisivat luottolaitosten säästötalletuksia (87).
(123)
Komissio huomauttaa myös, että henkilöjäsenillä on taloudellisten osuuskuntien vesiputousrakenteessa (88) kyseisten yhtiöiden likvidaatio- tai konkurssitilanteessa varsin erilainen asema kuin luottolaitoksen säästötalletuksen haltijalla. Luottolaitokset ovat säänneltyjä yhtiöitä, ja sääntelyviranomainen varmistaa, että niiden käytettävissä on tietty määrä pääomaa, joka muodostaa ensimmäisen puskurin likvidaatio- tai konkurssitilanteessa. Taloudellisten osuuskuntien jäsenillä ei kuitenkaan ole tällaista suojaa. Ne joutuvat ensimmäisinä kärsimään likvidaatio- tai konkurssitilanteessa.
(124)
Komissio katsoo johdanto-osan 121-123 kappaleessa esitettyjen perustelujen pohjalta, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä suojaa vain taloudellisia osuuskuntia ja niiden henkilöjäseniä näiden aiemmin tekemien sijoitusten seurauksilta. Se ei kuitenkaan ole asianmukainen toimenpide Belgian taloudessa olevan vakavan häiriön välttämiseksi.
(125)
Toimenpiteen tarpeellisuuden osalta komissio muistuttaa, että Belgian valtio oli jo toteuttanut merkittäviä toimenpiteitä talouden häiriöiden estämiseksi. Se oli jo ottanut käyttöön muita toimenpiteitä Belgian rahoitusjärjestelmän sekä erityisesti niiden pankkien ja muiden rahoituslaitosten vakauttamiseksi, joihin taloudelliset osuuskunnat investoivat. Belgian yleisellä talletusten vakuusjärjestelmällä suojattiin talletukset 100 000 euron ylärajaan saakka, ja Belgian valtio auttoi Fortisia, KBC:tä, Dexiaa ja Ethiasta pääomapohjan vahvistamisella, likviditeettitoimenpiteillä, arvoltaan alentuneisiin omaisuuseriin liittyvillä toimenpiteillä ja tilapäisillä toimenpiteillä. Komissio katsoi, ettei ollut tarpeellista suojata joitakin henkilöjäseniä, kun on kyse taloudellisista osuuskunnista, jotka ovat viime kädessä rajoitetun vastuun yrityksiä.
(126)
Komissio huomauttaa, että BNB:n pääjohtajan kirje, johon Belgian valtio viittasi, oli päivätty lokakuussa 2011, eli vasta pitkän ajan kuluttua toimenpiteen ilmoittamisesta 10 päivänä lokakuuta 2008. Kirjeen sanamuodosta ei myöskään käy ilmi, että toimenpide olisi tarpeellinen Belgian taloudessa olevan vakavan häiriön välttämiseksi. Siinä todetaan pelkästään, että toimenpiteen ansiosta olisi (89) mahdollista rajoittaa (systeemisen) kriisin haitallisia vaikutuksia. Komissio huomauttaa finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän kirjeen osalta, että siinä käsitellään vain talletusten vakuusjärjestelmän suojaylärajan nostoa ja suojajärjestelmään käyttöönottoa branche 21 -vakuutustuotteille.
(127)
Toimenpiteen oikeasuhteisuuden osalta komissio huomauttaa, ettei toimenpide ole ominaisuuksiltaan sellainen, että se suojaisi riittävästi haitalliselta valikoitumiselta (90). Osuuskuntien talletussuojajärjestelmän vapaaehtoisuus sekä se, ettei elinkelpoisuutta ilmeisesti testata liittymisen yhteydessä, kannustaa liittymään järjestelmään vasta, kun suojaa jo selvästi tarvitaan. Edunsaaja voi tällaisessa tilanteessa käyttää suojaa ja välttyä suurelta osin suojajärjestelmämaksujen maksamiselta, kunnes likvidaatio on jo ovella.
(128)
Komissio myös katsoo, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä vääristää markkinoiden normaalia toimintaa kohtuuttomasti. Arco on toimenpiteen ansiosta pystynyt suojaamaan markkina-asemaansa vähittäisrahoitustuotteiden markkinoilla. Tämän seurauksena kilpailijat, jotka eivät olleet voineet käyttää osuuskuntien talletussuojajärjestelmää, ovat kärsineet tai voineet kärsiä kielteisestä vaikutuksesta, joka on kohdistunut niiden markkinaosuuteen ja kannattavuuteen.
(129)
Voidaan siis päätellä, että toimenpidettä ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana, koska se ei ole asianmukainen, tarpeellinen eikä oikeasuhteinen perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan soveltamiseksi eikä se kuulu minkään muun sellaisen määräyksen soveltamisalaan, joka koskee valtiontuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
4.5 Tuen laskeminen
(130)
Arcolta takaisin perittävän edun laskemiseksi komissio ottaa huomioon seuraavat parametrit ja tosiseikat (91):
-
Arcon sääntöjen mukainen pääoman karkaamisen enimmäismäärä, joka on enintään 10 prosenttia koko pääomasta tai 10 prosenttia jäsenkannasta (92),
-
osuuskuntien talletussuojajärjestelmä kattaa vain henkilöjäsenet,
-
osuuskuntien talletussuojajärjestelmän erityispiirteet: järjestelmä oli toisaalta vapaaehtoinen ja taloudelliset osuuskunnat saivat itse päättää siihen liittymisestä ja toisaalta jopa vakavan konkurssi- tai likvidaatiouhan alaiset taloudelliset osuuskunnat saivat hakea järjestelmän jäsenyyttä (näin tapahtuikin, kun Arcofin, Arcopar ja Arcoplus pian järjestelmään liittymisensä jälkeen hyväksyivät vapaaehtoisen likvidaation aloittamista koskevat hallitusten ehdotukset 8 päivänä joulukuuta 2011 pidetyissä yhtiökokouksissa),
-
Arcon taloudellinen tilanne oli epävakaa jo kauan ennen likvidaation aloittamista, koska se oli johdanto-osan 38, 44 ja 82 kappaleessa kuvatulla tavalla ostanut suuria määriä osakkeita Dexia-pankista, jonka Belgian, Ranskan ja Luxemburgin hallitukset joutuivat pelastamaan konkurssilta; tästä oli seurauksena, että Dexian osakkeiden arvon merkittävät alenemiset heikensivät edelleen Arcon taloudellista tilannetta erityisesti, koska Arco oli rahoittanut osallistumistaan Dexian pelastamiseen ottamalla velkaa,
-
Arco maksoi vuonna 2011 liittymismaksun ja vuotuisen talletussuojamaksun.
(131)
Arcon saama etu oli suoja pääoman karkaamiselta, jonka Arco olisi muuten pystynyt pysäyttämään vain siten, että se olisi soveltanut sääntöjään menetettyään jo 10 prosenttia (93) joko pääomastaan tai jäsenkannastaan. Näin laaja pääoman karkaaminen olisi todennäköisesti tapahtunut joko objektiivisista syistä heti, kun Arco olisi joutunut ylivelkaantumistilanteeseen, konkurssimenettelyyn tai likvidaatiomenettelyyn tai subjektiivisista syistä, kuten eräiden muiden talletuspakojen (94) yhteydessä, heti kun Arcon jäsenet olisivat lakanneet pitämästä Arcoa turvallisena sijoituksena esimerkiksi sen vuoksi, että Arco oli vahvasti riippuvainen Dexian taloudellisesta tilanteesta ja markkina-arvosta.
(132)
Komissio käyttää varovaista (95) lähestymistapaa Arcon saaman edun laskennassa ja ottaa huomioon mahdollisen pääoman karkaamisen vain yhden vuoden jaksolta useiden jaksojen sijaan. Tällä perusteella laskennassa on määrä selvittää osuuskuntien talletussuojajärjestelmän vähimmäisvaikutus, vaikka talletussuoja on todellisuudessa saattanut pelastaa Arcon useita kertoja jäsenten ja pääoman enimmäismäärän karkaamiselta. Arcon sääntöjen mukaan Arcolla oli mahdollisuus pysäyttää pääoman karkaaminen, kun joko 10 prosenttia pääomasta tai 10 prosenttia jäsenkannasta oli menetetty. Tuen määrän laskemiseksi komissio olettaa, että Arco olisi valinnut kahdesta vaihtoehdosta tehokkaamman eli suuremman pääomamäärän säilyttämisen. Jäsenkannan karkaamiseen liittyvän vaihtoehdon osalta komissio käyttää pienintä määrää henkilöjäseniä edun luomisen ajanjaksona (10 päivästä lokakuuta 2008 alkaen), mikä on myös varovainen oletus, ja laskee kyseisen vuoden keskimääräisen pääomaosuuden näiden jäsenten määrän perusteella. Pääoman karkaamiseen liittyvän vaihtoehdon osalta komissio käyttää vuotta, jonka aikana pääoman määrä oli alimmillaan.
(133)
Komissio ottaa lisäksi huomioon, että toimenpiteen luomaa etua heikensi osittain se, että kolmen oikeushenkilön eli Arcoparin, Arcofinin ja Arcoplusin muodostaman Arcon oli maksettava kertaluonteinen liittymismaksu ja talletussuojamaksu yhdeltä vuodelta. Nämä maksut suoritettiin kuitenkin vasta syksyllä 2011 vähän ennen Arcon hakeutumista likvidaatioon.
(134)
Toimenpiteestä saatu etu on näin ollen pienempi seuraavista laskelmista saaduista tuloksista: a) 10 prosenttia pääomasta vuotena, jolloin pääoma oli alimmillaan 10 päivän lokakuuta 2008 ja 8 päivän joulukuuta 2011 välisenä aikana; saadusta osuudesta vähennetään suoritettujen maksujen määrä; ja b) 10 prosenttia pienimmästä jäsenmäärästä 10 päivän lokakuuta 2008 ja 8 päivän joulukuuta 2011 välisenä aikana kerrottuna saman vuoden keskimääräisellä pääomalla yhtä jäsentä kohti; tuloksesta vähennetään suoritettujen maksujen määrä.
(135)
Sijoittajien pääoman pois vetämisen todennäköisyys kasvaa absoluuttisesti tarkasteltuna ajan myötä, mikä vaikeuttaa saadusta edusta maksettavan koron laskemista. Jotta Arcon saama etu voidaan poistaa kokonaisuudessaan ja samalla antaa jäsenvaltiolle käyttökelpoinen menetelmä takaisinperintäkoron laskemiseen (96), komissio katsoo, että koko etu oli kokonaan käytettävissä viimeistään 8 päivästä joulukuuta 2011 alkaen. Komission mukaan takaisinperittäviin summiin on sisällytettävä korko 8 päivästä joulukuuta 2011 tuen todelliseen takaisinperintään asti.
(136)
Tukilaskelmien tarkistamiseksi komissio pyytää Belgiaa toimittamaan komissiolle tiedot Arcoparin, Arcofinin ja Arcoplusin rekisteröityjen jäsenien lukumääristä kunkin vuoden lopussa 10 päivän lokakuuta 2008 ja 8 päivän joulukuuta 2011 väliseltä ajalta.
(137)
Belgian viranomaiset eivät antaneet tapauksen sisältöä koskevia uusia tietoja lisähuomautuksissa, jotka ne toimittivat runsaan puolentoista vuoden kuluttua menettelyn aloittamispäätöstä koskevien huomautusten toimittamisen määräajan umpeutumisesta. Ne väittävät, että komissio ei voi kieltää henkilöjäsenille myönnettyjen talletussuojakorvausten maksamista eikä voi vaatia valtiota keskeyttämään osuuskuntien talletussuojajärjestelmästä maksettavia maksuja. Niiden mukaan komissio ei myöskään voi periä takaisin henkilöjäsenille järjestelmästä suoritettuja maksuja.
(138)
Belgian viranomaiset totesivat väitteidensä tueksi, että henkilöjäsenet eivät ole perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, ja katsoivat, että talletussuojakorvausten maksamisella henkilöjäsenille ei ole vaikutuksia Arcoon eikä siihen, miten todennäköisesti Belgian valtio perii tuen takaisin.
(139)
Komissio korosti vastauksessaan, että tämän päätöksen mukaisesti takaisin perittävät summat olivat itse asiassa Arcolle myönnettyä tukea.
(140)
Komissio totesi myös, että valtion myöntämän tuen toteaminen sisämarkkinoille soveltumattomaksi perustamissopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti riitti perusteluksi valtion määräämiselle poistamaan kyseinen tuki (97). Belgian viranomaiset eivät sen vuoksi voineet väittää, että sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsotun talletussuojan maksamista koskeva kielto olisi unionin lainsäädännön vastaista.
(141)
Belgian viranomaiset velvoitettiin näin ollen noudattamaan menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen sisältyvää määräystä toimenpiteen täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja sen vuoksi lopettamaan maksujen suorittamisen.
(142)
Näin ollen on myös perusteltua, että Belgian olisi edelleen oltava suorimatta tukitoimenpiteen mukaisia maksuja.
Päätelmät
(143)
Komissio katsoo, että osuuskuntien talletussuojajärjestelmä on Arcoparin, Arcofinin ja Arcoplusin hyväksi myönnettyä valtiontukea, jonka Belgia on myöntänyt sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa. Belgian on kumottava osuuskuntien talletussuojajärjestelmän perustana oleva lainsäädäntö (erityisesti 14 päivänä huhtikuuta 2009 annettu laki ja 10 päivänä lokakuuta 2011 annettu kuninkaallinen asetus) sekä perittävä etu takaisin Arcoparilta, Arcofinilta ja Arcoplusilta,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Talletussuojajärjestelmä, jonka Belgia on myöntänyt Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti Arcon taloudellisten osuuskuntien ja erityisesti Arcoparin, Arcofinin ja Arcoplusin hyväksi, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
1. Belgian on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta seuraavista laskelmista saaduista tuloksista pienemmän mukaan:
a)
10 prosenttia pääomasta vuotena, jolloin pääoma oli alimmillaan 10 päivän lokakuuta 2008 ja 8 päivän joulukuuta 2011 välisenä aikana; saadusta osuudesta vähennetään suoritettujen maksujen määrä; tai
b)
10 prosenttia pienimmästä jäsenmäärästä 10 päivän lokakuuta 2008 ja 8 päivän joulukuuta 2011 välisenä aikana kerrottuna saman vuoden keskimääräisellä pääomalla yhtä jäsentä kohti; tuloksesta vähennetään suoritettujen maksujen määrä.
2. Takaisinperittäviin summiin on sisällytettävä korko 8 päivästä joulukuuta 2011 alkaen tuen todelliseen takaisinperintään asti.
3. Korolle on laskettava korkoa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta annetun 21 päivänä huhtikuuta 2004 komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (98) V luvun mukaisesti.
4. Belgian on edelleen pidättäydyttävä 1 artiklassa tarkoitetun järjestelmän mukaisten maksujen suorittamisesta tämän päätöksen tiedoksiantopäivästä alkaen.
3 artikla
1. Belgian on lopetettava 1 artiklassa tarkoitettu tukitoimenpide, koska se ei sovellu sisämarkkinoille.
2. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
3. Belgian on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Belgian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta seuraavat tiedot:
a)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamisen varmistamiseksi;
b)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Belgian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Belgian kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 3 päivänä heinäkuuta 2014.