РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юли 2014 година
относно мярка SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), приведена в действие от Дания и Швеция за Scandinavian Airlines
(нотифицирано под номер C(2014) 4532)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/938/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението, с което Комисията взе решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на помощ SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
В края на октомври 2012 г. Дания, Швеция и Норвегия (наричани по-нататък „държавите“) се обърнаха неофициално към Комисията и Надзорния орган на ЕАСТ („НОЕ“) във връзка с намерението си да участват в нов инструмент за револвиращ кредит („нов ИРК“) в полза на Scandinavian Airlines („SAS“, „SAS Group“ или „дружеството“). На 12 ноември 2012 г. държавите решиха да участват в новия ИРК, без обаче официално да уведомят Комисията за мярката.
(2)
На 14 ноември 2012 г. Комисията започна неофициално разследване относно новия ИРК. Комисията изпрати искания за информация до Дания и Швеция на 29 ноември 2012 г., 18 декември 2012 г., 28 януари 2013 г. и 18 февруари 2013 г. и отговори съответно на 6 декември 2012 г., 8 януари 2013 г., 5 и 13 февруари 2013 г. и 22 март 2013 г. Дания и Швеция предоставиха допълнителна информация с писмо от 3 юни 2013 г.
(3)
Освен това на 20 ноември 2012 г. Комисията получи жалба от Ryanair, последвана от жалба от Европейската асоциация на нискобюджетните авиокомпании („ELFAA“) на 4 февруари 2013 г., по която Дания и Швеция представиха мнение с писмо от 22 март 2013 г.
(4)
С писмо от 19 юни 2013 г. Комисията уведоми Дания и Швеция, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), по отношение на помощта (наричано по-нататък „решение за откриване“). Дания и Швеция представиха мнения относно решението за откриване с писма от 19 август 2013 г.
(5)
Решението на Комисията да започне процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) на 28 септември 2013 г. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(6)
Комисията получи мнения от SAS Group и от Foundation Asset Management Sweden AB (наричано по-нататък „FAM“) (3) на 28 октомври 2013 г. На 5 ноември 2013 г. Комисията препрати тези мнения на Дания и Швеция, като им бе дадена възможност да реагират. С писма от 4 и 5 декември 2013 г. датските и шведските органи отбелязаха, че нямат коментари по мненията на SAS Group и FAM.
(7)
Комисията поиска допълнителна информация от Дания и Швеция, с писмо от 25 февруари 2014 г., на което двете държави членки отговориха на 25 март 2014 г. Освен това с писма от 5 и 7 март 2014 г. датските и шведските органи уведомиха Комисията, че дружеството SAS е решило да отмени новия ИРК и да проучи алтернативни възможности за укрепване на капиталовата си основа. Отмяната е в сила от 4 март 2014 г.
(8)
С писма съответно от 4 и 7 юли 2014 г. Швеция и Дания се съгласиха да се откажат от правата си, произтичащи от член 342 ДФЕС във връзка с член 3 от Регламент № 1 и настоящото решение да бъде прието и оповестено на английски език.
(9)
За тази процедура Комисията е единствено компетентна да прецени дали разпоредбите на ДФЕС са били спазени от Дания и Швеция. От друга страна, НОЕ, съгласно член 109, параграф 1 от Споразумението за Европейското икономическо пространство („Споразумението за ЕИП“) във връзка с член 24 от Споразумението между държавите от ЕАСТ за създаване на надзорен орган и съд, е компетентен да прецени дали разпоредбите на Споразумението за ЕИП са били спазени от Норвегия. Също така, въз основа на член 109, параграф 2 и Протокол 27 към Споразумението за ЕИП, за да се гарантира еднакво прилагане в рамките на ЕИП, НОЕ и Комисията трябва да си сътрудничат, да обменят информация и да се консултират взаимно по въпроси, свързани с политиката на надзор, и по отделни случаи.
(10)
Предвид гореизложеното и като се вземат предвид паралелните компетентности на двете институции в този случай, Комисията си сътрудничи и се консултира с НОЕ преди приемането на настоящото решение.
2. СКАНДИНАВСКИЯТ ПАЗАР ЗА ВЪЗДУШЕН ТРАНСПОРТ
(11)
Между 2001 и 2011 г. скандинавският пазар за въздушен транспорт (който включва Дания, Швеция, Финландия и Норвегия) по получени данни е нараснал с 126 % по отношение на разполагаемите креслокилометри (4). Почти целият растеж в скандинавския пазар за полети на къси разстояния се пада на нискотарифните превозвачи, по-специално Norwegian Air Shuttle и Ryanair. Наистина, смята се, че нискотарифните превозвачи да генерирали 90 % от растежа през този период (5).
(12)
Въпреки нарастването на значението на нискотарифните превозвачи най-големият участник в скандинавския пазар все още е SAS, чийто пазарен дял се изчислява на 35,6 % през 2011 г., което е далеч от стойностите над 50 %, на които се радваше предприятието преди десетилетие. Пазарните дялове на Norwegian Air Shuttle и Ryanair достигнаха съответно 18,7 % и 6,8 % през тази година.
3. ПРЕДПРИЯТИЕТО БЕНЕФИЦИЕР
(13)
SAS е национален превозвач на държавите, най-голямата авиокомпания в Скандинавия и осмата по големина авиокомпания в Европа. Предприятието също така е един от основателите на Star Alliance. Групата, която включва Scandinavian Airlines, Widerøe (6) и Blue 1, е със седалище в Стокхолм, а основният ѝ европейски и междуконтинентален център се намира на летището в Копенхаген. През 2013 г. SAS превози около 28 милиона пътници, като достигна приходи от близо 42 млрд. SEK.
(14)
Предприятието SAS в момента се притежава на 50 % от държавите: 21,4 % от Швеция, 14,3 % от Дания и 14,3 % от Норвегия. Основния частен акционер е фондацията Knut и Alice Wallenberg foundation („KAW“) (7,6 %), а останалите акционери притежават дялове от 1,5 % или по-малко.
Таблица 1
Основни акционери в SAS AB към 31 март 2012 г. (7)
Акционер
Общо (%)
Правителството на Швеция
21,4
Правителството на Дания
14,3
Правителството на Норвегия
14,3
Knut and Alice Wallenberg's foundation
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Датската национална банка
1,4
Robur försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Финансовото състояние на SAS бе слабо в продължение на няколко години с многократни загуби между 2008 и 2013 г. През ноември 2012 г. Standard and Poor's („S&P“) намали кредитния рейтинг на дружеството от B- на CCC+ (8). Тези трудности бяха задълбочени от пазарната среда на високи разходи за гориво и несигурност по отношение на търсенето.
(16)
По-специално, от годишните доклади на дружеството се вижда, че между 2008 г. и 2012 г. дружеството SAS е понесло значителни загуби всяка година и е поело значителен по размер финансов нетен дълг.
Таблица 2
Основни финансови данни на SAS за периода 2007-2012 г. (милиони SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(януари-октомври)
Приходи
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Финансов нетен дълг
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Печалба преди облагане с данъци (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Нетни доходи
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Паричен поток за годината
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Възвръщаемост на вложения капитал (ROCE)- %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Възвръщаемост на капитала след облагане - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Коефициент на лихвено покритие - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
В резултат на влошаващото му се финансово състояние SAS следваше програма за значително намаление на разходите („Core SAS“) през 2009/2010 г. При изпълнението на тази програма SAS трябваше да набере капитал от своите акционери чрез две емисии на права: i) 6 млрд. SEK през април 2009 г.; и i) 5 млрд. SEK през май 2010 г. (10)
(18)
Финансовите затруднения на SAS достигнаха върха си през 2012 г., когато дружеството представи бизнес плана 4 Excellence Next Generation („план 4XNG“), възприет от управленския състав на авиокомпанията като „последен шанс“ за SAS (11). Освен това през ноември 2012 г. пресата съобщи за възможността за SAS да изпадне в несъстоятелност (12).
4. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА: НОВИЯТ ИРК ПРЕЗ 2012 Г.
(19)
Що се отнася до другите авиокомпании в световен мащаб, SAS разчиташе на външни кредитни споразумения, за да поддържа минимални нива на ликвидност. От 20 декември 2006 г., SAS разчиташе на ИРК, който трябваше да изтече през юни 2013 г. („стар ИРК“). Старият ИРК възлизаше на 366 млн. евро и беше предоставен изключително от няколко банки ([…] (13)). Той включваше и редица финансови клаузи или условия, като […].
(20)
През декември 2011 г., вследствие на влошаване на стопанските резултати на дружеството, ръководството на SAS реши да използва изцяло стария ИРК. След подаване на молба за обявяване в несъстоятелност от дъщерно дружество на SAS (а именно Spanair) през януари 2012 г., SAS започна преговори с банките и на 15 март 2012 г. постигна споразумение за актуализация на договорните клаузи. Тази актуализация на договорните клаузи доведе до нарастване на разходите за използване на стария ИРК, до въвеждане на по-строги условия за усвояване и изискваше от SAS да предостави пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Освен това SAS трябваше да предостави на кредиторите плана за рекапитализиране, който трябваше да бъде одобрен от управителния съвет и основните акционери, т.е. държавите и KAW.
(21)
Планът за рекапитализиране се основаваше на т.нар.план 4XNG, който се разработваше в началото на 2012 г. Планът 4XNG също даваше отговор на опасенията, изразени от […] относно съществуващия бизнес план на SAS, наречен 4 Excellence („план 4X“), през май 2012 г. Според SAS планът 4XNG би позволил на дружеството да се установи като авиокомпания, която е финансово самодостатъчна. В него се набелязват редица финансови цели, които SAS трябваше да постигне през финансовата година 2014/2015. Те включваха печалба преди лихви и данъци (EBIT) над 8 %, съотношение на финансова подготвеност над 20 % и коефициент на собствения капитал (собствен капитал/активи) над 35 %. Планът 4XNG трябваше да позволи на SAS да подобри своята печалба преди облагане с данъци (EBT) с приблизително 3 млрд. SEK на годишна основа, като в същото време осъществяването му ще изисква разходи за преструктуриране и еднократни разходи в размер на приблизително 1,5 млрд. SEK.
(22)
Друга цел на плана 4XNG е дружеството да се подготви за въвеждането на нови счетоводни правила за пенсиите от ноември 2013 г., като се очакваше те да имат отрицателно въздействие върху собствения капитал на SAS Group. Освен това в плана се съдържаше ангажимент да се изпълни план за продажба на активи и финансиране, който включваше общо около 3 млрд. SEK в потенциални нетни парични постъпления. Продажбата на активи включваше (14): i) продажбата на Widerøe, дъщерна регионална авиокомпания в Норвегия (15), ii) продажбата на инвестиции с миноритарно участие в […], iii) продажбата на лихви от летищно недвижимо имущество, iv) аутсорсинга на наземното обслужване (16), v) продажбата на самолетни двигатели (17), vi) продажбата или обратния лизинг или други финансови трансакции по отношение на […], vii) аутсорсинга на системите за управление и телефонните централи (18), и viii) продажбата или гарантираното финансиране на три самолета Q400.
(23)
Държавите настояват, че планът 4XNG се е самофинансирал, което означава, че SAS би генерирал достатъчно парични наличности от операциите и от допълнителните продажби на активи, за да финансира първоначалните разходи за изпълнението на плана 4XNG. SAS обаче се безпокоеше от очакванията на инвеститорите за позиция на ниска ликвидност в резултат на значителните предварителни разходи за изпълнение на плана 4XNG. Затова SAS поиска удължаване на срока на действие на стария ИРК заедно с въвеждането на новия ИРК, подкрепян от държавите и KAW. SAS обаче твърдеше, че нито старият ИРК (удължен), нито новият ИРК биха били използвани.
(24)
Обсъжданията по новия ИРК започнаха на 4 юни 2012 г. (19) Първоначално, в съответствие с плана за рекапитализиране (вж. точка 20), банките, които бяха кредитори по стария ИРК, изискваха държавите да пристъпят към още едно записване на собствен капитал, например емисия на права, понеже не желаеха да финансират сами нов ИРК. Държавите обаче отхвърлиха тази идея.
(25)
След провеждането на преговори банките приеха нов ИРК, който ще бъде създаден съвместно с държавите и с KAW и ще бъде строго структуриран при равни условия без подчиненост или непропорционални права за финансова гаранция. Следва да се отбележи, че новият ИРК бе планиран първоначално да бъде в размер на [3-6] млрд. SEK, а съществуваше налична финансова гаранция само в размер на [1-4] млрд. SEK. На 22 октомври 2012 г. размерът на новия ИРК бе накрая намален на 3,5 млрд. SEK(приблизително 400 млн. EUR).
(26)
Новият ИРК беше предоставен от същите банки, които са предоставиха стария ИРК (с изключение на една (20)) заедно с държавите и KAW. Във връзка с това 50 % от новия ИРК се осигуряваха от държавите пропорционално на акционерното им участие в SAS, а останалите 50 % се предоставяха от банките и от KAW. Държавите и KAW участваха в новия ИРК при същите условия (такси, лихви, спогодби) като банките.
(27)
Основните характеристики на новия ИРК са следните:
-
Той бе разделен на два подинструмента от 2 млрд. SEK (инструмент А) и 1,5 млрд. SEK (инструмент Б), по отношение на които държавите допринесоха с 50 % от стойността. Ценовите условия за двата инструмента включваха авансова такса, такса ангажимент, такса за използване, марж и изходна такса.
-
SAS трябваше да отговори на някои условия, за да може да използва ИРК, като тези условия бяха по-строги за инструмент А, отколкото за инструмент Б (21).
-
Новият ИРК продължи всички финансови гаранции на стария ИРК и освен това на кредиторите бяха предоставени гаранции върху всички дялове в Widerøe и върху всички други свободни от тежести дълготрайни активи на SAS Group от декември 2012 г. По този начин новият ИРК разполагаше с гаранция от първи ред по редица активи на SAS, включително 100 % от дяловете на нейните дъщерни дружества Widerøe and SAS Spare Engine, 18 самолета и няколко имота. Тези гаранции бяха оценени на счетоводна стойност от около 2,7 млрд. SEK (т.е. приблизително 75 % от новия ИРК) и бяха разпределени пропорционално между инструмент А и инструмент Б.
-
Инструмент Б можеше да се използва само след като бе изцяло използван инструмент А. След 1 януари 2014 г. SAS можеше да го използва само ако е приключила продажбата на активите или акциите на Widerøe.
-
Падежът на новия ИРК беше 31 март 2015 г.
(28)
Условията на новия ИРК бяха договорени на 25 октомври 2012 г. Той обаче подлежеше, наред с другото, на парламентарно одобрение за всяка от държавите и на подписване на профсъюзни споразумения с летателния персонал и с кабинния екипаж.
(29)
Държавите представиха доклад с дата 7 ноември 2012 г., изготвен от CITI („доклад на CITI“), който имаше за цел да оцени дали частен инвеститор в положение, възможно най-близко до това на държавите, би могъл да участва в новия ИРК при подобни условия. Като предполага успешно изпълнение на плана 4XNG в основния си сценарий, докладът на CITI заключава, че участието на държавите в новия ИРК би създало вътрешна норма на възвръщаемост („ВНВ“) от [90-140] %, възвръщаемост на паричните средства от [4-9]х и увеличение на стойността на собствения капитал в размер на почти [700-1 200] % (от ноември 2012 г. до март 2015 г.). В доклада на CITI се заключава, че възвръщаемостта, изисквана от държавите, би била най-малко равна на тази, изисквана от частни инвеститори, които се намират в подобно положение. В доклада на CITI обаче не бе оценена вероятността за успешно изпълнение на базовия сценария на плана 4XNG, нито пък бе оценено въздействието на отклоненията от „базовия сценарий“, като например липсата на парично остойностяване на неосновните активи.
(30)
SAS обяви на 19 декември 2012 г., че всички условия, необходими за да може новият ИРК да влезе в сила (вж. точка 28), са били налице, включително парламентарно одобрение в държавите. Считано от тази дата и до 3 март 2014 г. новият ИРК беше в сила и замени стария ИРК (22).
(31)
С писмо от 3 юни 2013 г. Дания и Швеция обясниха, че в резултат на продажбата на 80 % от акциите на Widerøe (точка 22) държавите и банките кредиторки са се съгласили със SAS за изменение на условията на новия ИРК, въпреки че споразумението за изменение все още не е било официално подписано. В мнението си, представено в хода на официалната процедура по разследване, датските и шведските органи информираха Комисията, че изменението на новия ИРК бе подписано от всички страни и ще влезе в сила, когато бъде приключена трансакцията за Widerøe, т.е. на 30 септември 2013 г. Тези изменения включват следното:
-
Инструмент А ще бъде намален от 1,173 млрд. SEK на 0,8 млрд. SEK и срокът му на падеж ще бъде удължен с пет месеца до 1 юни 2014 г.
-
Предприятието SAS ще се ангажира да предостави [0,5-0,8] млрд. SEK в брой като гаранция за инструмент А, а останалите [0,1-0,4] млрд. SEK ще бъдат обезпечени чрез ценни книжа, вече включени в новото споразумение за ИРК.
-
0,2 млрд. SEK по инструмент А ще бъдат анулирани, след като част от дейностите по наземно обслужване бъде продадена. До момента, когато новият ИРК беше отменен на 4 март 2014 г., предприятието SAS беше подписало писмо за намерения с потенциален купувач (23).
-
Инструмент Б ще бъде намален от 1,5 млрд. SEK на 1,2 млрд. SEK.
5. РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(32)
В решението си за откриване на процедурата Комисията изрази съмнения по отношение на участието pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК главно поради следното:
-
Предишна експозиция на банките към SAS чрез участието им в стария ИРК. В действителност банките намалиха приблизително наполовина своя принос към новия ИРК и поради това намалиха общата си експозиция към SAS с близо 50 % по отношение на ИРК, а държавите - които не получиха никаква доходност по отношение на емисиите на права от 2009 и 2010 г. с оглед на трайно отрицателните резултати на SAS - бяха увеличили експозицията си към SAS.
-
Фактът, че предприятието SAS беше използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г., което може да е оказало влияние върху решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК, за да избегнат по-нататъшно използване и да гарантират, че техните вноски в ИРК не са изцяло загубени с оглед на затрудненията на предприятието.
-
На Комисията не беше ясно дали решението на банките да участват в новия ИРК беше повлияно от непрекъсната финансова подкрепа на държавите за SAS през предходните години. Комисията също така отбеляза, че участието на държавите е строго условие, за да могат частни оператори да участват в новия ИРК.
-
Комисията се запита дали участието на KAW в новия МРК може да бъде сравнено с това на частен инвеститор, като се има предвид експозицията на KAW към SAS не само чрез своето дялово участие, но също и чрез банката SEB.
(33)
Освен това Комисията се запита дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би отговорило на теста за инвеститор в условията на пазарна икономика (тест MEI) отвъд разсъждението за pari passu. Във връзка с това Комисията прецени дали планът 4XNG се е основавал на достатъчно солидни предположения, за да привлече частен инвеститор да участва в новия ИРК, и дали анализите на чувствителността, извършени по плана, са били прекалено оптимистични.
(34)
Например Комисията посочи наред с другото оптимистичните данни в плана относно растежа на пазара в разполагаеми креслокилометри и БВП, както и инфлацията от 0 % за периода 2015-2017 г. По същия начин Комисията изрази съмнения дали успешното изпълнение на всички инициативи за намаляване на разходите и продажба на активи е могло да бъде предвидено в момента на подписване на новия ИРК.
(35)
Що се отнася до реда и условията на новия ИРК и оценката на CITI на очакваната възвръщаемост от участието на държавите в новия ИРК, Комисията подчерта факта, че докладът на CITI не извърши оценка на плана 4XNG, нито анализ на чувствителността на финансовия модел, а просто се позовава на предоставената му информация. Комисията също така подчерта, че докладът на CITI не оцени сигурността на новия ИРК от гледна точка на частен инвеститор в условията на пазарна икономика, нито взе предвид въздействието на възможни алтернативни сценарии с по-малко благоприятни предположения (включително в неизпълнение) относно анализа на възвръщаемостта. В това отношение Комисията отбелязва, че в доклада на CITI се приписва нулева вероятност за това SAS да не изпълни задълженията си през следващите три години, което изглежда подценяване на риска.
(36)
С оглед на горепосоченото, Комисията не може да изключи, че участието на държавите в новия ИРК може да води до предимство в полза на SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(37)
Накрая, ако новият ИРК включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията се съмнява, че новият ИРК би могъл да бъде счетен за съвместим с вътрешния пазар. В това отношение, Комисията прецени дали биха били приложими някои от възможните основания за съвместимост, посочени в ДФЕС. Предвид характера на мярката и трудностите на SAS, Комисията отбеляза, че единствените подходящи критерии изглежда са тези, свързани с помощта за оздравяване и преструктуриране по член 107, параграф 3 от ДФЕС, въз основа на Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (24) (Насоките за оздравяване и преструктуриране). Комисията обаче стигна до предварителното заключение, че условията за помощ за оздравяване и преструктуриране, определени в Насоките за оздравяване и преструктуриране, изглежда не са били изпълнени.
6. МНЕНИЕ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
6.1. Мнения на Дания и Швеция
(38)
Дания и Швеция поддържат, че тяхното участие в новия ИРК се извършва по пазарни условия, тъй като те са участвали в него pari passu с банките и с KAW, като по този начин се изключва наличието на държавна помощ.
(39)
Дания и Швеция твърдят, че предприятието SAS не е използвало стария ИРК в нито един момент през периода, в който са се провеждали преговорите по новия ИРК. Те отбелязват измененията на стария ИРК през март 2012 г., с които се въвеждат още по-строги условия за използване, и твърдят, че от края на юни 2012 г. банките са могли да отхвърлят всяко искане за използване от страна на SAS. Използваната по ИРК сума бе изцяло изплатена от SAS през март 2012 г. и от този момент предприятието SAS не е използвало стария ИРК. В резултат на това тези банки са могли разумно да бъдат счетени за „външни“ инвеститори, които участват в новия ИРК при равни условия с държавите (25), без да имат някаква съществена необезпечена експозиция към SAS (26).
(40)
По отношение на участието на KAW в новия ИРК заедно с банките, датските и шведските органи са на мнение, че KAW е имал ограничена икономическа експозиция към SEB и че това не е могло да повлияе върху решението му да участва в новия ИРК.
(41)
Освен това Дания и Швеция твърдят, че планът 4XNG е бил реалистичен и че той би могъл да се приложи успешно. Те твърдят, че всички аспекти и допускания, включително тези, които се отнасят до прогнози за приходите (ПСМК) (27), и мерките за икономии на разходи и предвидените продажби са били внимателно прегледани, за да се задоволят финансовите цели в плана 4XNG за периода 2014-2015 г. Освен това планът 4XNG - заедно с всички допускания, на които са основаваше - беше внимателно разгледан от външните финансови съветници на държавите (Goldman Sachs) и на банките ([…]) и беше адаптиран с оглед на техните забележки и препоръки. Те подчертават също, че очакването за успешно изпълнение на плана, когато се взема решение за участие в новия ИРК, беше подкрепено от факта, че сключването на нови профсъюзни споразумения бе предпоставка за новия ИРК. Освен това според Дания и Швеция, промените между декември 2012 г. и отмяната на новия ИРК на 4 март 2014 г. показаха, че планът е на път да постигне очакваните резултати (28).
(42)
По отношение на реда и условията на новия ИРК, Дания и Швеция твърдят, че те са били в съответствие с нормалните пазарни условия, като те са били подобни на условията по подобни сделки и новият ИРК също е имал по-високи авансови такси и по-строги условия за използване от повечето анализирани сделки. Що се отнася до пакета от финансови гаранции, Дания и Швеция твърдят, че действителните финансови рискове за банките кредиторки не са били незначителни, тъй като прогнозната стойност на гаранциите очевидно е надхвърляла размера на инструмент A. В резултат на това при сценарий на ликвидация всички искания на банките кредиторки биха били удовлетворени от пакета от финансови гаранции или от други активи на SAS, които биха могли да бъдат продадени, като […], дяловото му участие в […] и др. Горепосоченото се подкрепя и от реалното анулиране на значителна част от ангажиментите, поети по инструмент А през първата половина на 2013 г. Според Дания и Швеция това показва, че банките са действали от търговска гледна точка и разумно при вземането на решение да участват в новия ИРК с държавите и KAW.
(43)
На последно място, Дания и Швеция докладват, че участието в новия ИРК е създало значителна възвръщаемост за кредиторите по ИРК, без да се налага SAS да използва инструмента. Това би трябвало да подкрепи мнението, че участието на държавите в новия ИРК заедно с KAW и банките е било в пълно съответствие с принципа за MEI.
6.2. Мнения на SAS Group
(44)
SAS Group твърди, че държавите са участвали в новия ИРК в качеството им на акционери, а не на публични органи. От тази гледна точка, участието в такъв инструмент е за предпочитане спрямо дяловото участие, като се има предвид генерирането на значителни приходи за акционерите/кредиторите по отношение на такси, както и предвиденото увеличение на стойността на дяловете.
(45)
По отношение на теста pari passu, SAS Group твърди, че той е бил изпълнен, като се има предвид, че банките не са имали експозиция към SAS и в резултат на това, те е следвало да бъдат третирани като „външни“ инвеститори. Освен това участието на държавите в новия ИРК не повлияло на поведението на банките, тъй като именно предприятието SAS - а не банките- е поискало акционерите да се включат в новия ИРК. Освен това SAS Group твърди, че банките са решили да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW въз основа на много положителните резултати от анализа на риска/приходите.
(46)
SAS Group допълнително подкрепя твърдението на Дания и Швеция, че допусканията, стоящи в основата на плана 4XNG, са били стабилни с много реалистични прогнози по отношение на трите основни фактора, а именно пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП за периода 2015-2017 г. и предположената инфлация от 0 %. Освен това рисковете, свързани с изпълнението на плана, бяха проверени внимателно от всички банки кредиторки с особен акцент върху ПСМК като ключов показател за рентабилността на предприятието.
(47)
В същото време SAS Group твърди, че пакетът от финансови гаранции е бил оценен в достатъчна степен и че рискът от неизпълнение на задълженията на SAS по прилагането на плана 4XNG бе намален. Това се подкрепя от факта, че реализирането на икономии на разходи е било условие за това кредиторите да участват в новия ИРК и че сключването на нови колективни споразумения през ноември 2012 г. е от ключово значение за успешното прилагане на плана.
(48)
SAS Group допълнително упреква Комисията, че е пропуснала да отчете алтернативата за несъстоятелността и факта, че държавите биха загубили стойността на общото си участие, ако не беше въведен новият ИРК. В този контекст SAS Group подчертава, държавите са участвали в новия ИРК в качеството си на основни акционери в SAS, с цел да получат подходяща възвръщаемост на своите инвестиции.
(49)
Накрая, SAS Group съобщава, че изпълнението на плана 4XNG е довело до печалба преди облагане с данъци в размер на 3 млрд. SEK, което е довело до положителен резултат за SAS за периода ноември 2012 г. - юли 2013 г.
6.3. Мнения от FAM
(50)
Според FAM, предприятието, което отговаря за управлението на активите на KAW, решението на KAW да участва в новия ИРК е взето независимо от неговия интерес в SEB и експозицията на SEB към SAS. FAM твърди, че KAW не е имал нито мажоритарен дял в SEB, нито може да се твърди, че контролира SEB.
(51)
Предприятието FAM е разгледало плана 4XNG, свързаните с него финансови рискове и пакета от финансови гаранции и е счело, че е в интерес на KAW да участва в новия ИРК. В това отношение то е сравнило перспективата за защита на дългосрочните инвестиции на KAW в SAS и бъдещата възможна възвръщаемост на тези инвестиции, както и високите такси, които биха били заплатени от SAS по новия ИРК, спрямо ликвидацията на SAS, която то не смята за икономически интересен вариант.
(52)
FAM също изразява своето съгласие с Дания, Швеция и SAS Group, че всички заинтересовани страни са участвали в новия ИРК при еднакви условия, без каквато и да е форма на подчиненост, непропорционални права на гаранции или другояче асиметрични условия. Решението за участие в новия ИРК се е основавало на задълбочен анализ на перспективите за рентабилност в резултат на силното и конкурентоспособно предприятие SAS в бъдеще.
(53)
На последно място, FAM споделя виждането на Дания и Швеция, че решението на банките кредиторки да участват в новия ИРК се е основавало на съображения от търговски характер, като съществуващата им експозиция по стария ИРК е била само теоретична. То твърди, че банките са имали дори по-малки стимули да участват в новия ИРК от държавите и KAW, тъй като последните са могли да разчитат на увеличение на цените на дяловете си. Поради това предприятието твърди, че условията на теста pari passu трябва да се считат за изпълнени.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ
(54)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(55)
Така понятието държавна помощ се прилага за всяко предимство, което пряко или непряко е предоставено и е финансирано с държавни ресурси, отпуснати от самата държава или от някой междинен орган, действащ по силата на правомощията, които са му предоставени.
(56)
За да представлява държавна помощ, дадена мярка трябва да произтича от държавни ресурси и трябва да може да бъде приписана на държавата. По принцип държавните ресурси са ресурси на държава членка и на нейните публични органи, както и ресурси на публичните предприятия, върху които публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, значително влияние.
(57)
Не може да се отрече, че въпросната мярка включва държавни ресурси, тъй като тя беше финансирана от ресурси, идващи от бюджетите на държавите, и тя може да бъде приписана на държавата. По-специално, уместно е да се отбележи, че парламентите на Дания и Швеция одобриха участието на двете правителства в новия ИРК (точка 30).
(58)
Въпросната мярката трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията и да може да засегне търговията между държавите членки.
(59)
Съгласно установената съдебна практика, когато финансова помощ, отпусната от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се при търговията в рамките на Съюза, тогава е налице най-малкото потенциално въздействие върху търговията между държавите членки и върху конкуренцията (29). Във връзка с това Комисията е на мнение, че всяко потенциално икономическо предимство, предоставени на SAS чрез държавни ресурси, би отговорило на това условие. SAS се конкурира с други въздушни превозвачи в Европейския съюз, по-специално след като на 1 януари 1993 г. (30) влезе в сила третия етап от либерализацията на въздушния транспорт („трети пакет“). Освен това за пътувания на сравнително кратки разстояния в рамките на ЕС въздушният транспорт е в конкуренция със сухопътния и железопътния транспорт и поради това сухопътните и железопътните превозвачи също биха могли да бъдат засегнати.
(60)
Така, единственият критерий за понятието за държавна помощ, който е под въпрос, е дали мярката е предоставила избирателно неправомерно икономическо предимство на SAS.
(61)
С оглед на отмяната на новия ИРК, считано от 4 март 2014 г., Комисията оцени дали новият ИРК е предоставил неправомерно избирателно икономическо предимство на SAS от момента на своето създаване през 2012 г. до отмяната си през 2014 г.
7.2. Икономическо предимство в полза на SAS
(62)
За да определи дали предприятието SAS е получило държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията ще прецени дали на авиокомпанията е предоставено икономическо предимство, което не би могла да получи при нормални пазарни условия. Комисията проучва този въпрос чрез прилагане на тест MEI, според който не е налице държавна помощ, когато при подобни обстоятелства частен инвеститор с размер, съпоставим на този на съответните органи от публичния сектор, и който осъществява дейност при нормални пазарни условия в пазарна икономика, би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера.
(63)
Според тест MEI Комисията трябва следователно да прецени дали частен инвеститор би сключил разглежданата сделка при същите условия. Становището на хипотетичния частен инвеститор е това на благоразумен инвеститор, чиято цел за увеличаване до максимум на печалбата се преследва внимателно, като се преценява равнището на приемливия риск за дадената възвръщаемост (31).
(64)
По принцип принос от публични средства не включва държавна помощ, ако се извършва едновременно със значителна вноска в капитала от страна на частен инвеститор при сравними обстоятелства и при съпоставими условия (pari passu) (32).
7.2.1. Участие pari passu на държавите, KAW и банките в новия ИРК
(65)
Комисията отбелязва, че банките кредиторки, които участват в новия ИРК, участва също така и в стария ИРК. В новия ИРК обаче държавите увеличиха своята експозиция към SAS, докато банките намалиха приблизително наполовина своя принос (от 366 млн. EUR на приблизително 200 млн. EUR) и така намалиха общата си експозиция по ИРК към SAS с около 50 %. Предвид Комисията изрази съмнения в решението за откриване на процедурата, че може да бъде приложен доводът за pari passu, тъй като държавите и банките изглежда не са били в сравними положения.
(66)
Дания, Швеция и SAS Group твърдят, че банките кредиторки не са имали никаква експозиция по стария ИРК, когато са водели преговори за участието си в новия ИРК. Поради това банките следва да са били считани за „външни“ инвеститори в положение, сходно на това на държавите и на KAW.
(67)
Комисията отбелязва, че предприятието SAS е използвало напълно стария ИРК през януари 2012 г. (точка 20). Наистина измененията на стария ИРК през март 2012 г. включваха наред с другото условие за пълно и незабавно изплащане на усвоената сума. Сумите бяха напълно изплатени през март 2012 г. и измененията на стария ИРК, влезли в сила през същия месец, затрудниха изключително SAS да използва инструмента след това (33). Освен това SAS трябваше да предостави до юни 2012 г. план за рекапитализиране, който трябваше да бъде утвърден от управителния съвет, както и от държавите и KAW като основни акционери. Този план беше първоначално отхвърлен от банките. Едва през ноември 2012 г., след като внимателно разгледаха преработения план 4XNG, държавите, последвани от банките, решиха да участват в новия ИРК.
(68)
В резултат на това датските и шведските органи и SAS Group твърдят, че SAS бе ефективно възпрепятствано да поиска използване на стария ИРК. Съзнавайки тази ситуация, банките трябваше да решат дали да продължат със стария ИРК до изтичането му през юни 2013 г. или да участват в новия ИРК при равни условия с държавите и KAW, въпреки факта, че държавите и KAW като акционери имаха повече стимули за участие с оглед евентуално постигане на по-висока стойност на акциите си след изпълнението на плана 4XNG.
(69)
Въпреки че Комисията счита за вероятно банките, или поне онези, които не разполагат с други необезпечени двустранни експозиции към SAS, не са били съществено изложени на стария ИРК в момента на вземането на решение да участват в новия ИРК, тя също така е на мнение, че все пак съществува риск, че предприятието SAS е могло да да изпълни условията за ползване на инструмента, преди да е въведен новият ИРК. Фактът, че това не се е случило и че старият ИРК не е бил използван, след като е бил напълно изплатен през март 2012 г., е без значение в това отношение. Въз основа на това става ясно, че банките имат известна степен на експозиция към SAS по стария ИРК, което не е било така за държавите и KAW. Поради това Комисията не може да приеме аргумента на датските и шведските органи, че банките са участвали в новия ИРК като „външни“ инвеститори, независимо от тяхната експозиция по стария ИРК.
(70)
Освен това Комисията не може да се съгласи с Дания и Швеция, че експозицията на някои банки под формата на двустранни инструменти, свързани със стария ИРК (34), не е включвала никакъв финансов риск за банките през периода на преговори по новия ИРК, въз основа на това, че тези инструменти не са могли да бъдат използвани, освен ако старият ИРК не е бил използван изцяло. Както бе посочено по-горе, съществува риск, макар и малък, че условията на използване не са могли да бъдат изпълнени, въпреки факта, че вследствие на измененията през март 2012 г. и въведените строги условия вероятността от това SAS да използва стария ИРК е била много ниска.
(71)
Освен това изглежда, че някои банки са имали друга експозиция към SAS. Например, освен участие в стария ИРК, […] е имала - считано от 30 септември 2012 г. - необезпечена (и неизползвана) двустранна експозиция към SAS в размер на [200-600] млн. SEK, както и необезпечена експозиция на използване кредитни карти в размер на [500-900] млн. SEK. Ето защо банката може да е трябвало да поеме разходите по възстановяването на клиентите, ако SAS е отменил съответните полети. Въпреки че необезпечената експозиция на използване на кредитни карти представлява [0-2] % от общия кредитен портфейл на […] в размер на около [1 000-3 000] млрд. SEK, експозицията все пак представлява финансов риск и следователно не може да се приеме, че […] е била в сходно положение по отношение на държавите, когато е взела решение да участва в новия ИРК.
(72)
Освен това три други банки са били изложени на кредитен риск по отношение на текущи механизми за финансиране на самолети (например […]). Въпреки че държавите, твърдят, че финансирането е било обезпечено от самите самолети и не е представлявало финансов риск за банките, тъй като те могат лесно да бъдат продадени на пазара, това не е било доказано от фактическа гледна точка. Все още не е ясно дали в случай на спешна продажба на самолета общата сума би била действително възстановена.
(73)
Освен това в решението за откриване на процедурата Комисията се запита дали поведението на банките може да е било повлияно от поведението на държавите, като се има предвид непрекъсната финансова подкрепа за авиокомпанията през предходни години (например емисии на права от 2009 и 2010 г.). В допълнение към това банките са били готови да участват в новия ИРК само при условие че държавите участват в него, както е обяснено в точки 23 и 24.
(74)
По принцип Комисията счита, че условието pari passu не може да се прилага в случаи, когато участието на държавите представлява строго условие за участието на частни оператори в сделката.
(75)
В хода на официалното разследване, Дания, Швеция и SAS Group заявиха, че в нито един момент по време на преговорите за новия ИРК банките не се са почувствали „заразени“ от миналото поведение на държавите и постоянната им готовност да подкрепят SAS, въпреки факта, че държавните приходи по емисиите на права от 2009 и 2010 г. са били по-малки от прогнозираните.
(76)
Комисията не може да изключи възможността частните оператори да не са желали да инвестират в предприятие с такива резултати и непредвидими прогнози, освен ако държавите не са участвали. В същото време тя не може да изключи, че държавите, които са отказали да предоставят нов собствен капитал и да участват в подчинен ИРК, повече не са искали да вложат допълнителни средства в SAS. Независимо от тези съображения, Комисията не е убедена, че участието на държавите в новия ИРК е било направено на принципа pari passu по отношение на банките кредиторки, като се има предвид, че участието на държавите е довело до това, че банките са намалили съвкупната си експозиция по ИРК към SAS с приблизително 50 %, докато същевременно държавите са увеличили експозицията си към SAS.
(77)
Във връзка с това дали поведението на KAW може да се счете за отправна точка, за да се определи поведението на частен инвеститор, официалното разследване показа, че експозицията на KAW към SAS чрез участието му в капитала на SEB е по-малка от посочената в решението за откриване. Като се има предвид, че KAW е само миноритарен акционер в SEB и че експозицията, която SEB е имал към SAS, е била ограничена, би могло да се твърди, че участието на KAW в новия МРК е било ръководено от перспективите за рентабилност на инвестицията.
(78)
В допълнение на горното официалната процедура по разследване не е позволи на Комисията да заключи със сигурност, че разглежданата сделка се е провеле на принципа pari passu.
(79)
Независимо от оценката на принципа pari passu Комисията проучи също дали участието на държавите в новия ИРК може да се счита за рационално от гледна точка на акционер и би преминало теста MEI отвъд разсъждението за pari passu.
7.2.2. Оценка на участието на държавите в новия ИРК при теста MEI
(80)
Въпросът, на който трябва да се отговори, е дали даден частен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в SAS, и изправен пред подобен набор от обстоятелства като държавите през 2012 г., е щял да участва в новия ИРК при подобни условия (35).
(81)
Показателни в това отношение са независимите анализи, извършени от външни финансови съветници (а именно Goldman Sachs International и CITI в качеството им на съветници на държавите и […] като съветник на кредиторите) преди сключването на новия ИРК. Според Дания и Швеция държавите са решили да участват в новия ИРК само след строга проверка на плана 4XNG от външните им съветници и след коригиране на реда и условията на новия ИРК.
(82)
Комисията изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на обхвата на доклада, изготвен от CITI, но Дания и Швеция поясниха, че решението им да участват в новия ИРК се е основавало на всички анализи, изготвени от финансовите им съветници, и че поради това докладът на CITI не трябва да се оценява изолирано.
(83)
Финансовите съветници бяха натоварени със задачата, наред с другото, да предоставят критичен анализ на плана 4XNG и на новия ИРК, както и на съответните чувствителни въпроси и слабости в това отношение. Този анализ бе проведен въз основа на последователни доклади, с позоваване на историческите данни за резултатите на SAS и на други критерии за сравнение в сектора. Съветниците представиха редица препоръки относно стратегии за намаляване на риска за новия ИРК и за плана 4XNG. В съответствие с това становище, държавите поискаха редица корекции на плана 4XNG (за ускоряване на мерки за икономии на разходи и въвеждане на допълнителни инициативи), както и корекции на условията на новия ИРК за намаляване на вероятността от използване.
(84)
При анализа на плана 4XNG външните съветници определиха и обърнаха специално внимание на ключови области на потенциален риск, включително цели за икономии на разходите, продажби и натиска от показателя за приходите от предлагани свободни места на километър (ПСМК). Тази оценка на риска доведе, наред с другото, до следните съображения:
-
Цели за икономии на разходи
Въз основа на получените съвети от външните съветници планът 4XNG бе променен и разширен, за да включва инициативи за икономии на разходи в размер на приблизително [1-4] млрд. SEK годишно (увеличена от първоначалната цел от [1-4] млрд. SEK годишно). Като обезпокоително беше определено непостигането на целите за икономии на разходи, но ключова мярка за премахване на риска за плана 4XNG преди финализирането на новия ИРК бе сключването на нови профсъюзни споразумения, включващи намаляване на компенсациите и придобивките на персонала, както и промени на пенсионната схема през ноември 2012 г. Това доведе до преки икономии на разходите от малко под [0-3] млрд. SEK годишно […], което, по искане на държавите, трябваше да бъде успешно изпълнено, преди новият ИРК може да влезе в сила.
-
Продажба на активи
След като първоначалните допускания относно продажбата на активи бяха оспорени от външния финансов съветник, а също и поради наличието на нова информация, събрана при процеса, окончателният списък на планираните продажби на активи в плана 4XNG се отклони от първоначално предложения от SAS списък (36). Финансовият съветник на държавите в крайна сметка стигна до заключението, че продажбите на активи (с прогнозна стойност от приблизително 3,0 млрд. SEK), включени в окончателния план 4XNG, са изпълними в рамките на прогнозен срок. Освен това в новия ИРК се съдържаха разпоредби за определяне на графика на продажбата на Widerøe, както и за стриктното използване на постъпленията от продажбата за връщане на средствата по новия ИРК.
-
Натиск от ПСМК
Съответните допускания относно доходността и натиска от ПСМК бяха оценени и счетени за разумни, като се вземат под внимание съответните данни за предишни тенденции, прогнозите на трети страни и известните промени в конкурентната среда към този момент. Затова не бе счетено, че тези допускания представляват значителен риск за изпълнението на плана 4XNG.
(85)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на оптимистичния характер на конкретни фактори в плана 4XNG (напр. пазарния растеж на разполагаемите креслокилометри, прогнозите за БВП и инфлация от 0 % за периода 2015-2017 г.), информацията, предоставена от Дания, Швеция и SAS Group по време на официалното разследване, показва, че при съставянето на тези прогнози е обърнато специално внимание на основните пазари, на които SAS извършва дейност. Това включваше по-изразената експозиция на предприятието на пазарите в северна, отколкото в южна Европа, както и експозицията му към пазара на САЩ и азиатския пазар. Представената информация показва също, че прогнозната инфлация на разходите от 0 % годишно за периода 2015-2017 г. е нетният ефект от основен процент на инфлация от 2 % годишно (в съответствие с очакваното от ЕС ниво на инфлация) и предположението, че би било възможно това да се неутрализира чрез нови мерки за намаляване на разходите.
(86)
Що се отнася до липсата на изследвания за чувствителност на ВНВ, анализът, представен в доклада на CITI (вж. точка 35), както и първоначалните опасения на Комисията във връзка с потенциалното въздействие на по-малко оптимистичните сценарии, Комисията получи допълнителна информация от Дания и Швеция в техните коментари относно решението за откриване на процедурата относно степента на предприетия анализ на чувствителността. Във връзка с това Goldman Sachs представи поредица от тестове за чувствителност по време на разработването на плана 4XNG за периода от юни до септември 2012 г. Преразгледан анализ през месец септември 2012 г. посочи, че предприятието SAS не би могло да остане без парични средства дори при представените неблагоприятни сценарии, т.е. при всички анализирани случаи позицията на ликвидност на SAS ще остане над долната граница на определения за ИРК коридор. Въпреки това, за да се запази доверието на пазара, бе счетено, че ликвидността е необходима и че ИРК е останал най-реалистичният вариант за такава резервна ликвидност.
(87)
Така Комисията отбелязва последователните финансови проверки, провеждани за плана 4XNG (включително обширен анализ и тестване на различни елементи от плана). Комисията отбелязва също произтеклите от това искания за намаляване на рисковете при прилагането и за постигане на консолидиран план за преструктуриране преди предприемането на участие в новия ИРК. Тези действия изглеждат в съответствие с тези на един благоразумен частен пазарен инвеститор. Независимо от това, все пак трябва да се разгледа дали условията на новия ИРК са били в съответствие с това, което би приел един частен пазарен инвеститор в същото положение като държавите, т.е. като съществуващите акционери в дружеството.
(88)
Дания, Швеция и SAS Group обясниха, че една от характерните особености на сектора на въздухоплаването е необходимостта да се поддържа високо ниво на финансова подготвеност за запазване на доверието на клиентите и на заинтересованите страни в способността на предприятието да продължи дейността си. Предвид финансовите затруднения, пред които бе изправено SAS през 2012 г., и ситуацията му на ликвидност по това време, вероятна мотивация за участието на държавите в новия ИРК в качеството им на акционери в SAS е избягването на по-големи загуби или несъстоятелност в случай на загуба на ликвидност на предприятието.
(89)
В това отношение държавите изглежда са използвали по-специално препоръките от страна на независимите финансови съветници при финализирането на реда и условията на новия ИРК. Наистина изглежда, че редът и условията на новия ИРК са били колективно насочени към намаляване на идентифицираните основни търговски рискове. Например, както е отбелязано в точка (84), ключово условие за изпълнението на новия ИРК беше успешното изпълнение на нови колективни споразумения с летателните екипажи. Освен това от условията за използване, приложими за инструмент Б, изглеждаше много малко вероятно инструментът да е можел да бъде използван преди март 2015 г. (37) Финансовите спогодби, приложени към новия ИРК, също бяха структурирани по такъв начин, че ако SAS бе в състояние да изпълни ключовите финансови прогнози, съдържащи се в плана 4XNG, предприятието не би имало достъп до ИРК или би трябвало да възстанови сумите, усвоени по ИРК към момента (38).
(90)
В допълнение към горепосочените забележки Комисията получи допълнителна информация относно адекватността на базисното обезпечение за новия ИРК. В доклад от май 2012 г. […] предостави независима оценка на Widerøe и на някои дълготрайни материални активи (включително резервни двигатели, съответни самолети, редица по-малки недвижими имоти и някои видове оборудване), които впоследствие бяха използвани като обезпечение за новия ИРК. Въпреки че акцентът беше поставен върху Widerøe като най-важния актив от пакета от финансови гаранции, а оценката на другите активи се основаваше на по-ограничена информация, цялостната оценка достигна до обща стойност на активите от около [1-4] - [3-6] млрд. SEK. По този начин общата прогнозна стойност на активите, предмет на обезпечение, превиши размера на инструмент А. Според Дания и Швеция това ниво беше счетено за достатъчно, за да увери кредиторите на новия МРК, тъй като, както е посочено по-горе, вероятността SAS някога да използва инструмент Б бе счетена за много малка.
(91)
Действителните финансови рискове, свързани с новия ИРК, бяха смекчени от разпоредбите за задължително предварително плащане и/или отмяна на ангажиментите по новия ИРК, ако SAS продаваше определени активи или използваше други възможности за финансиране. Предварителното плащане и отмяната на тези разпоредби имаха за последица намаляването на потенциалната загуба с течение на времето. В действителност, в резултат на продажбата на Widerøe и по силата на споразумение, което влезе в сила след продажбата през септември 2013 г. (вж. точка 31), общият размер на новия ИРК беше намален от 3,5 млрд. SEK на 2 млрд. SEK.
(92)
Следователно изглежда, че е бил взет всеобхватен и съгласуван набор от мерки, специално насочени към осигуряването на непрекъснатата жизненост на SAS през периода 2012-2015 г. и към ограничаване на ключовите финансови рискове, свързани с новия ИРК.
(93)
Освен това Комисията признава, че е необходимо да се обмисли дали подобен частен инвеститор, изправен пред сходни пазарни условия като държавите (т.е. като съществуващите акционери в SAS), би бил склонен да предостави въпросната мярка на бенефициера. За тази цел е полезно да се проучат възможните съпоставителни сценарии, възникващи при отсъствие на мярката.
(94)
В това отношение Дания, Швеция и SAS Group твърдят в своите коментари относно решението за откриване на процедурата, че несъстоятелността би била вероятна, ако новият ИРК не беше предоставен през 2012 г. Според Дания и Швеция това би съответствало на обща загуба от 1 044 млн. SEK за държавите, т.е. общата стойност на участието им. Друг елемент, който трябваше да се вземе предвид, беше свързан с перспективата за отказ от евентуални бъдещи капиталови печалби, ако планът 4XNG бъде изпълнен успешно. За сравнение Дания и Швеция преценяват в представените от тях становища, че в случай че SAS не изпълни задълженията си по новия ИРК, възможните комбинирани загуби, произтичащи от колективното дялово участие а държавите и вноските им в ИРК, биха били, при най-крайния сценарий, в размер на около [1 000-3 000] млн. SEK (39).
(95)
Поради това в случай на несъстоятелност на SAS, възможните допълнителни загуби, свързани с участието на държавите в новия ИРК (т.е. приблизително 447,5 млн. SEK въз основа на илюстративния пример на Дания и Швеция), изглеждат сравнително ограничени в сравнение със загубите, които биха били все пак натрупани при спазване на дяловото участие на държавите. Сравнението на тази сравнително ограничена постепенна промяна в песимистичния сценарий на държавите (несъстоятелност) с потенциалното благоприятно за държавите отражение от успешното изпълнение на плана 4XNG изглежда предоставя допълнителна подкрепа за решението на държавите да участват в новия ИРК. При най-оптимистичния „базов сценарий“ в доклада CITI потенциалните капиталови печалби за държавите се оценяват в размер на общо [7 000-12 000] млн. SEK. Комисията обаче изрази някои резерви в решението си за откриване по отношение на оптимистичния характер на тези прогнози за растежа, но тя признава възможността, че дори при по-консервативни сценарии потенциалните капиталови печалби в благоприятния сценарий все още могат значително да надхвърлят потенциалните загуби по песимистичния сценарий.
(96)
Така Комисията отчита горепосочената оценка на риска, както и задълбочения преглед и изпитване на плана 4XNG, предоставените допълнителни проверки по съответното обезпечение (40), разпоредбите за анулиране и предплащане, които намаляваха потенциалната загуба с течение на времето (41), и различните други мерки за ограничаване на риска, включени в условията на новия ИРК (42). Като се има предвид горното, решението на държавите за участие в новия ИРК изглежда съобразено с действията на частен оператор, действащ с цел получаване на нормална пазарна възвръщаемост предвид конкретното положение на предприятието в този момент.
(97)
Освен това Комисията заключава, че държавите, в качеството си на съществуващи акционери в SAS, са били водени от разумни и реалистични перспективи за рентабилност, когато са решили да участват в новия ИРК заедно с KAW и банките кредиторки през периода декември 2012 г. - март 2014 г. Така това участие не представлява предимство за SAS по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.3. Заключение относно наличието на държавна помощ
(98)
С оглед на горепосоченото Комисията стига до заключението, че участието на Дания и Швеция в новия ИРК не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(99)
На последно място, Комисията отбелязва, че Дания и Швеция са се съгласили настоящото решение да бъде прието и нотифицирано на английски език.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на Scandinavian Airlines посредством новия инструмент за револвиращ кредит, който Кралство Дания и Кралство Швеция приложиха през декември 2012 г., не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресати на настоящото решение са Кралство Дания и Кралство Швеция.
Съставено в Брюксел на 9 юли 2014 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 9 päivänä heinäkuuta 2014,
toimenpiteestä SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), jonka Tanska ja Ruotsi ovat toteuttaneet Scandinavian Airlinesin hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 4532)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/938/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon päätöksen, jolla komissio päätti aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen tukea SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) koskevan menettelyn (1),
on edellä mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Lokakuun 2012 lopussa Tanska, Ruotsi ja Norja, jäljempänä yhdessä ’asianomaiset valtiot’, ottivat epävirallisesti yhteyttä komissioon ja EFTAn valvontaviranomaiseen, jäljempänä ’ESA’. Asia koski niiden aiottua osallistumista Scandinavian Airlinesin, jäljempänä ’SAS’ tai ’SAS Group’, uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Asianomaiset valtiot päättivät 12. marraskuuta 2012 osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn kuitenkaan ilmoittamatta komissiolle muodollisesti tästä toimenpiteestä.
(2)
Komissio käynnisti 14. marraskuuta 2012 omasta aloitteestaan uuden uusiutuvan luottojärjestelyn käsittelyn. Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoa 29. marraskuuta 2012, 18. joulukuuta 2012, 28. tammikuuta 2013 ja 18. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat pyyntöihin 6. joulukuuta 2012, 8. tammikuuta 2013, 5. ja 13. helmikuuta 2013 sekä 22. maaliskuuta 2013. Tanska ja Ruotsi toimittivat lisätietoja 3. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komissio sai lisäksi kantelun Ryanairilta 20. marraskuuta 2012 ja tämän jälkeen European Low Fares Airline Associationilta (ELFAA) 4. helmikuuta 2013. Tanska ja Ruotsi vastasivat kanteluihin 22. maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Komissio ilmoitti Tanskalle ja Ruotsille 19. kesäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee kyseistä tukea, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Tanska ja Ruotsi esittivät huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 19. elokuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2)28. syyskuuta 2013. Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä.
(6)
SAS Group ja Foundation Asset Management Sweden AB, jäljempänä ’FAM’ (3), toimittivat havaintonsa komissiolle 28. lokakuuta 2013. Komissio välitti huomautukset edelleen Tanskalle ja Ruotsille 5. marraskuuta 2013 ja pyysi niitä antamaan mahdolliset vastauksensa. Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat 4. ja 5. joulukuuta 2013 päivätyillä kirjeillä, ettei niillä ollut huomautettavaa SAS Groupin ja FAMin havainnoista.
(7)
Komissio pyysi Tanskalta ja Ruotsilta lisätietoja 25. helmikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä, johon molemmat jäsenvaltiot vastasivat 25. maaliskuuta 2014. Tämän lisäksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 5. ja 7. maaliskuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että SAS oli päättänyt purkaa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ja tutkia muita mahdollisuuksia pääomapohjansa vahvistamiseksi. Purkaminen tuli voimaan 4. maaliskuuta 2014.
(8)
Ruotsi ja Tanska ilmoittivat 4. ja 7. heinäkuuta 2014 päivätyillä kirjeillä, että ne suostuvat luopumaan SEUT-sopimuksen 342 artiklasta ja asetuksen (EY) N:o 1/1958 3 artiklasta johtuvista oikeuksistaan, jolloin tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä.
(9)
Tässä menettelyssä komissiolla on yksinomainen toimivalta arvioida, ovatko Tanska ja Ruotsi noudattaneet SEUT-sopimuksen säännöksiä. ESA on kuitenkin Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’ETA-sopimus’, 109 artiklan 1 kohdan sekä valvontaviranomaisen ja tuomioistuimen perustamisesta tehdyn EFTA-valtioiden sopimuksen 24 artiklan mukaisesti toimivaltainen arvioimaan, onko Norja toiminut ETA-sopimuksen säännösten mukaisesti. Lisäksi ESA ja komissio tekevät yhteistyötä, vaihtavat tietoja ja neuvovat toisiaan valvontapolitiikkaa koskevissa kysymyksissä ja yksittäisissä tapauksissa ETA-sopimuksen 109 artiklan 2 kohdan ja pöytäkirjan 27 perusteella varmistaakseen yhdenmukaisen soveltamisen koko Euroopan talousalueella.
(10)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon molempien toimielinten toimivallan nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio on tehnyt yhteistyötä ESAn kanssa ja pyytänyt siltä neuvoja ennen tämän päätöksen antamista.
2. SKANDINAVIAN LENTOKULJETUSMARKKINAT
(11)
Vuosina 2001-2011 Skandinavian lentokuljetusmarkkinoiden, jotka kattavat Tanskan, Ruotsin, Suomen ja Norjan, ilmoitettiin kasvaneen 126 prosenttia tarjottuina istuinkilometreinä (4) mitattuna. Skandinavian lyhyen lentomatkan markkinoiden kasvusta vastasivat lähes yksinomaan halpalentoyhtiöt ja etenkin Norwegian Air Shuttle ja Ryanair. Halpalentoyhtiöiden arvioidaan tuottaneen peräti 90 prosenttia kyseisen aikavälin kasvusta (5).
(12)
Halpalentoyhtiöiden merkityksen kasvusta huolimatta Skandinavian markkinoiden suurin toimija on edelleen SAS, jonka markkinaosuus vuonna 2011 oli 35,6 prosenttia. Pudotus vuosikymmenen takaisesta yli 50 prosentista on huomattava. Norwegian Air Shuttlen markkinaosuus ylsi 18,7 prosenttiin ja Ryanairin 6,8 prosenttiin.
3. TUENSAAJA
(13)
SAS on asianomaisten valtioiden kansallinen lentoyhtiö sekä Skandinavian suurin ja Euroopan kahdeksanneksi suurin lentoyhtiö. SAS on myös Star Alliancen perustajajäsen. Scandinavian Airlinesin, Widerøen (6) ja Blue1:n muodostamalla ilmailukonsernilla on pääkonttori Tukholmassa, ja sen Euroopan ja mannertenvälisten lentojen pääasiallinen solmukohta on Kööpenhaminan lentoasema. Vuonna 2013 SAS kuljetti noin 28 miljoonaa matkustajaa ja sen liikevaihto oli noin 42 miljardia Ruotsin kruunua.
(14)
SAS on tällä hetkellä 50-prosenttisesti valtion omistuksessa. Ruotsin osuus on 21,4 prosenttia, Tanskan 14,3 prosenttia ja Norjan 14,3 prosenttia. Suurin yksityinen osakkeenomistaja on Knut ja Alice Wallenbergin säätiö, jäljempänä ’KAW’, jonka omistusosuus on 7,6 prosenttia. Muiden osakkaiden omistukset ovat enintään 1,5 prosenttia.
Taulukko 1
SAS AB:n merkittävimmät osakkeenomistajat 31. maaliskuuta 2012 (7)
Osakas
Yhteensä (%)
Ruotsin valtio
21,4
Tanskan valtio
14,3
Norjan valtio
14,3
Knut ja Alice Wallenbergin säätiö
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Tanskan kansallispankki
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS:n taloudellinen tilanne on ollut heikko useiden vuosien ajan ja vuosina 2008-2013 se on tehnyt toistuvasti tappiota. Marraskuussa 2012 luottoluokitusyhtiö Standard and Poor's, jäljempänä ’S&P’, alensi yhtiön luottoluokitusta luokasta B- luokkaan CCC+ (8). Vaikeuksia lisäsivät markkinaolosuhteet eli korkeat polttoainekustannukset ja epävarma kysyntä.
(16)
SAS:n vuosikertomuksista käy ilmi, että vuosina 2008-2012 yhtiö teki huomattavia tappioita joka vuosi ja kerrytti merkittäviä summia nettorahoitusvelkaa.
Taulukko 2
SAS:n keskeisimmät taloudelliset tunnusluvut vuosina 2007-2012 (miljoonaa Ruotsin kruunua) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(tammi-lokakuu)
Liikevaihto
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Nettorahoitusvelka
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Tulos ennen veroja
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Nettotulos
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Tilikauden kassavirta
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Sijoitetun pääoman tuotto (ROCE, %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Oman pääoman tuotto verojen jälkeen (%)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Koronmaksukyky (%)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Heikentyvän taloudellisen aseman seurauksena SAS toteutti laajan kustannussäästöohjelman (ydin-SAS) tilikaudella 2009/2010. Ohjelmaa toteuttaessaan SAS:n oli kerättävä pääomaa osakkeenomistajilta kahdella uusannilla: i) 6 miljardin Ruotsin kruunun anti huhtikuussa 2009 ja ii) 5 miljardin Ruotsin kruunun anti toukokuussa 2010 (10).
(18)
SAS:n talousvaikeudet olivat syvimmillään vuonna 2012, jolloin yhtiö esitteli 4 Excellence Next Generation -liiketoimintasuunnitelman, jäljempänä ’4XNG-suunnitelma’, jota lentoyhtiön johto kutsui SAS:n ”viimeiseksi kuulutukseksi” (11). Marraskuussa 2012 lehdistössä kirjoitettiin, että SAS saattaa mahdollisesti joutua konkurssiin (12).
4. TOIMENPITEEN KUVAUS: VUODEN 2012 UUSI UUSIUTUVA LUOTTOJÄRJESTELY
(19)
Lentoyhtiöiden yleismaailmallisen käytännön mukaisesti SAS on pitänyt yllä vähimmäistason likviditeettiä ulkopuolisten luottositoumusten avulla. Joulukuun 20. päivästä 2006 lähtien SAS tukeutui uusiutuvaan luottojärjestelyyn, jonka oli määrä umpeutua kesäkuussa 2013, jäljempänä ’vanha uusiutuva luottojärjestely’. Vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn arvo oli 366 miljoonaa euroa, ja siitä vastasivat yksinomaan eräät pankit ([…] (13)). Luottojärjestelyyn kuului myös eräitä rahoituskovenantteja tai -ehtoja, kuten […].
(20)
Joulukuussa 2011 yhtiön liiketoiminnan heikentymisen seurauksena SAS:n johto päätti nostaa vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan. Kun SAS:n tytäryhtiö Spanair oli hakeutunut konkurssiin tammikuussa 2012, SAS ryhtyi neuvottelemaan pankkien kanssa ja pääsi sopimukseen kovenantin uudelleenasettamisesta 15. maaliskuuta 2012. Kovenantin uudelleenasettamisen yhteydessä vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn nostokustannuksia korotettiin ja nostoehtoja kiristettiin, minkä lisäksi SAS:n oli maksettava nostettu summa välittömästi takaisin täysimääräisenä. SAS:n oli lisäksi laadittava lainanantajille pääomapohjan vahvistamista koskeva suunnitelma, jonka hallituksen ja suurimpien osakkeenomistajien eli asianomaisten valtioiden ja KAW:n piti hyväksyä.
(21)
Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman tukena oli 4XNG-suunnitelma, jota oli ryhdytty laatimaan jo alkuvuodesta 2012. Tässä 4XNG-suunnitelmassa otettiin huomioon myös ongelmat, joita […] oli toukokuussa 2012 havainnut SAS:n aiemmassa 4 Excellence -liiketoimintasuunnitelmassa, jäljempänä ’4X-suunnitelma’. SAS:n mukaan 4XNG-suunnitelman avulla se voisi toimia taloudellisesti riippumattomana lentoyhtiönä. Suunnitelmassa määriteltiin useita taloudellisia tavoitteita, joihin SAS:n oli päästävä tilikaudella 2014/2015: esimerkiksi liikevoittoprosentti (EBIT) yli 8 %, maksuvalmiussuhde yli 20 % ja omavaraisuusaste (oman pääoma jaettuna varallisuudella) yli 35 %. Tavoitteena oli, että 4XNG-suunnitelman avulla SAS pystyisi parantamaan tulostaan ennen veroja noin 3 miljardilla Ruotsin kruunulla vuosittain. Suunnitelman toteuttaminen aiheuttaisi noin 1,5 miljardin Ruotsin kruunun suuruiset uudelleenjärjestelykustannukset ja kertaluonteiset kulut.
(22)
Lisäksi 4XNG-suunnitelmalla oli tarkoitus valmistautua yhtiössä eläkkeiden laskennassa käytettävien uusien kirjanpitosääntöjen käyttöönottoon marraskuusta 2013 lähtien, minkä odotettiin vaikuttavan negatiivisesti SAS Groupin oman pääoman määrään. Osana suunnitelmaa yhtiö sitoutui laatimaan omaisuuserien myyntiä ja rahoitusta koskevan suunnitelman, jonka mahdollinen käteistuotto olisi ollut noin 3 miljardia Ruotsin kruunua. Omaisuuserien myyntiin kuuluivat seuraavat (14): i) Norjan paikallisliikenteessä toimivan tytäryhtiön Widerøen myyminen (15), ii) vähemmistöosakkuuden myyminen […]:ssa, iii) lentoasemiin liittyvien kiinteistöosuuksien myyminen, iv) maahuolinnan ulkoistaminen (16), v) lentokoneiden moottorien myyminen (17), vi) […]:n myyminen ja takaisinvuokraaminen tai muunlainen omaisuusjärjestely, vii) hallinnointijärjestelmien ja puhelinpalveluiden ulkoistaminen (18) sekä viii) kolmen Q400-lentokoneen myyminen tai vakuudellinen rahoittaminen.
(23)
Asianomaiset valtiot väittävät, että 4XNG-suunnitelma rahoitti itse itsensä, eli SAS olisi saanut toiminnasta ja ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien myynnistä riittävästi käteisvaroja 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien alkuvaiheen kustannusten kattamiseen. SAS oli kuitenkin huolissaan siitä, että yhtiön likviditeettitilanne näyttäisi sijoittajien silmissä heikolta 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta aiheutuvien merkittävien alkuvaiheen kustannusten vuoksi. Tämän vuoksi SAS pyysi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn pidentämistä sekä uuden, asianomaisten valtioiden ja KAW:n tukeman uusiutuvan luottojärjestelyn käyttöönottoa. SAS esitti kuitenkin, ettei pidennettyä vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä tai uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä nostettaisi lainkaan.
(24)
Uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevat neuvottelut aloitettiin 4. kesäkuuta 2012 (19). Pääomapohjan vahvistamista koskevan suunnitelman (ks. johdanto-osan 20 kappale) mukaisesti vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä lainanantajina toimineet pankit edellyttivät aluksi asianomaisilta valtioilta uutta pääomituskierrosta esimerkiksi uusannin muodossa, sillä pankit olivat haluttomia tukemaan uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä yksinään. Asianomaiset valtiot eivät kuitenkaan suostuneet esitykseen.
(25)
Neuvotteluiden jälkeen pankit hyväksyivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn, joka toteutettaisiin yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa ja muodostettaisiin ehdottoman tasa-arvoiseksi ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. On syytä muistaa, että uusi uusiutuva luottojärjestely tarkoitettiin alun perin [3-6] miljardille Ruotsin kruunulle, vaikka vakuuksia oli saatavissa vain [1-4] miljardin Ruotsin kruunun edestä. Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn arvo pieneni lopulta 22. lokakuuta 2012 3,5 miljardiksi Ruotsin kruunuksi (noin 400 miljoonaksi euroksi).
(26)
Uusi uusiutuva luottojärjestely saatiin (yhtä lukuun ottamatta (20)) samoilta pankeilta kuin vanha uusiutuva luottojärjestely, asianomaisilta valtioilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot tarjosivat 50 prosenttia uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä SAS:n osakeomistuksensa suhteessa ja loput 50 prosenttia tuli pankeilta ja KAW:ltä. Asianomaiset valtiot ja KAW osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla (maksut, korkoprosentit ja kovenantit) kuin pankit.
(27)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn tärkeimmät ominaisuudet ovat seuraavat:
-
Uusi uusiutuva luottojärjestely jaettiin kahteen luottoon, joista A-luoton arvo oli 2 miljardia Ruotsin kruunua ja B-luoton arvo 1,5 miljardia Ruotsin kruunua ja joista jälkimmäisen arvosta asianomaiset valtiot vastasivat 50-prosenttisesti. Molempien luottojen hinnoitteluehtoihin sisältyi aloitusmaksu, sitoumusmaksu, hyödyntämismaksu, marginaali ja lopetusmaksu.
-
Uusiutuvan luottojärjestelyn nostaminen edellytti SAS:ltä tiettyjen ehtojen täyttämistä. B-luoton ehdot olivat A-luoton ehtoja tiukemmat (21).
-
Uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä jatkettiin vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuskokonaisuutta, minkä lisäksi lainanantajille annettiin vakuudet kaikista Widerøen osakkeista sekä kaikesta muusta SAS Groupin kiinnittämättömästä kiinteästä omaisuudesta joulukuusta 2012 lähtien. Suuri osa SAS:n omaisuuseristä toimi siis ensisijaisesti uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuksina, kuten 100 % kahden tytäryhtiön Widerøen ja SAS Spare Enginen osakkeista, 18 ilma-alusta sekä useat kiinteistöt. Vakuudet arvostettiin niiden kirjanpitoarvoon, joka oli noin 2,7 miljardia Ruotsin kruunua (eli noin 75 prosenttia uuden uusiutuvan luottojärjestelyn arvosta), ja jaettiin suhteessa A- ja B-luottojen kesken.
-
B-luottoa voitiin nostaa vasta, kun A-luotto oli nostettu kokonaan. Tammikuun 1. päivän 2014 jälkeen SAS olisi voinut turvautua sopimus B:hen vain, jos Widerøen omaisuus tai osakkeet olisi saatu myytyä.
-
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn maturiteetti oli 31. maaliskuuta 2015.
(28)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sovittiin 25. lokakuuta 2012. Sen toteutuminen edellytti kuitenkin muun muassa kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden hallitusten hyväksyntää sekä työehtosopimusten aikaansaamista ohjaamo- ja matkustamohenkilökuntaa edustavien liittojen kanssa.
(29)
Asianomaiset valtiot toimittivat CITI:n laatiman, 7. marraskuuta 2012 päivätyn raportin, jäljempänä ’CITI-raportti’, jonka tarkoituksena oli arvioida, olisiko yksityinen sijoittaja tehnyt uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevan sopimuksen samoin ehdoin, jos se olisi ollut mahdollisimman samanlaisessa tilanteessa kuin kyseiset valtiot. CITI-raportin lähtötilanteeksi otettiin 4XNG-suunnitelman menestyksekäs toteuttaminen, ja sen johtopäätöksenä oli, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn johtaisi [90-140] prosentin sisäiseen tuottoasteeseen, noin [4-9]-kertaiseen rahamääräiseen tuottoon sekä lähes [700-1 200] prosentin oman pääoman arvonnousuun (marraskuusta 2012 maaliskuuhun 2015). CITI-raportissa todettiin, että asianomaisten valtioiden tuotto-odotus oli vähintään yhtä suuri kuin samassa tilanteessa olevien yksityisten sijoittajien edellyttämä tuotto. CITI-raportissa ei kuitenkaan arvioitu sitä, miten todennäköistä on, että SAS kykenee toteuttamaan 4XNG-suunnitelman muodostaman lähtötilanteen, tai sitä, millainen vaikutus on poikkeamilla lähtötilanteesta, kuten esimerkiksi ydinliiketoimintoihin kuulumattomien omaisuuserien realisoimisen epäonnistuminen.
(30)
SAS ilmoitti 19. joulukuuta 2012, että kaikki uuden uusiutuvan luottojärjestelyn voimaantulon ehdot (ks. edellä johdanto-osan 28 kappale) oli täytetty, myös asianomaisten valtioiden hallituksilta saatu hyväksyntä. Kyseisestä päivästä alkaen 3. maaliskuuta 2014 saakka voimassa oli vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn korvannut uusi uusiutuva luottojärjestely (22).
(31)
Tanska ja Ruotsi selvittivät 3. kesäkuuta 2013 päivätyssä kirjeessään, että kun 80 prosenttia Widerøen osakkeista oli myyty (ks. edellä johdanto-osan 22 kappale), asianomaiset valtiot ja lainanantajapankit olivat sopineet SAS:n kanssa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen muuttamisesta, vaikka muutossopimusta ei vielä ollut muodollisesti allekirjoitettu. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimitetuissa huomautuksissaan Tanskan ja Ruotsin viranomaiset ilmoittivat komissiolle, että kaikki osapuolet olivat allekirjoittaneet uuden uusiutuvan luottojärjestelyn muutosesityksen ja että se tulisi voimaan Widerøe-kaupan päättämisen jälkeen eli 30. syyskuuta 2013. Muutokset koskivat esimerkiksi seuraavia seikkoja:
-
A-luoton arvoa pienennettäisiin 1,173 miljardista Ruotsin kruunusta 0,8 miljardiin Ruotsin kruunuun, ja sen maturiteettia jatkettaisiin viidellä kuukaudella 1. kesäkuuta 2014 saakka.
-
SAS osoittaisi A-luoton vakuudeksi [0,5-0,8] miljardin Ruotsin kruunun suuruisen käteispantin. Jäljelle jäävälle [0,1-0,4] miljardille Ruotsin kruunulle jäisivät uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskevassa sopimuksessa luetellut vakuudet.
-
A-luotosta peruutettaisiin 0,2 miljardia Ruotsin kruunua, kun maahuolintatoiminnoista olisi luovuttu osittain. Kun uusi uusiutuva luottojärjestely purettiin 4. maaliskuuta 2014, SAS oli jo tehnyt aiesopimuksen mahdollisen ostajan kanssa (23).
-
B-luottoa pienennettäisiin 1,5 miljardista 1,2 miljardiin Ruotsin kruunuun.
5. MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVA PÄÄTÖS
(32)
Menettelyn aloittamista koskevan päätöksensä yhteydessä komissio esitti epäilyjä sen suhteen, olivatko asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistumista koskevat ehdot tasavertaisia, pääasiassa seuraavista syistä:
-
Pankkien aiempi altistuminen SAS:n riskeille vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisen vuoksi: Pankit olivat karkeasti arvioiden puolittaneet osallistumisensa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja siis vähentäneet luottojärjestelystä koituvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla, kun taas asianomaiset valtiot - jotka eivät olleet saaneet mitään tuloja vuosien 2009 ja 2010 uusanneista SAS:n jatkuvasti negatiivisen tuloksen vuoksi - kasvattivat altistumistaan SAS:n riskeille.
-
SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn täysimääräisesti tammikuussa 2012, mikä saattoi vaikuttaa lainanantajapankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn siksi, että ne voisivat välttää tilanteen, jossa luotto nostettaisiin jälleen täysimääräisesti, ja varmistaa, että osallisuus uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei menisi kokonaan hukkaan yhtiön vaikeuksien vuoksi.
-
Komissiolle jäi epäselväksi, vaikuttiko asianomaisten valtioiden jatkuva tuki SAS:lle aiempina vuosina pankkien päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Komissio huomautti myös, että asianomaisten jäsenvaltioiden osallistuminen oli ehdoton edellytys yksityisten toimijoiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.
-
Komissio asetti kyseenalaiseksi sen, voisiko KAW:n osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn verrata yksityisen sijoittajan osallistumiseen ottaen huomioon, että KAW:n altistuminen SAS:n riskeille toteutui paitsi osakkeenomistuksen, myös SEB-pankin kautta.
(33)
Komissio asetti lisäksi kyseenalaiseksi sen, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon. Tältä osin komissio arvioi, perustuiko 4XNG-suunnitelma riittävän vankkoihin oletuksiin, jotta yksityinen sijoittaja voisi osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, tai olivatko suunnitelmassa suoritetut herkkyysanalyysit ylioptimistisia.
(34)
Komissio totesi muun muassa, että suunnitelmassa esitetyt markkinoiden kasvua tarjottuina istuinkilometreinä ja BKT:nä kuvaavat luvut olivat optimisia ja että inflaatioprosentiksi kaudella 2015-2017 oli oletettu nolla. Komissio piti kyseenalaisena myös sitä, että kaikkien kustannussäästöohjelmien ja omaisuuserien myyntisuunnitelmien onnistunut toteuttaminen voitiin ennakoida uuden uusiutuvan luottojärjestelyn allekirjoitushetkellä.
(35)
Tarkasteltaessa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja ja CITIn arviota siitä, millaista tuottoa asianomaisten jäsenvaltioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oli odotettavissa, komissio huomautti, että CITI-raportissa ei arvioitu 4XNG-suunnitelmaa eikä tehty rahoitusmallista herkkyysanalyysia, vaan tukeuduttiin pelkästään CITIlle annettuihin tietoihin. Komissio totesi myös, että CITI-raportissa ei arvioitu uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuksia yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan näkökulmasta eikä pohdittu mahdollisten vähemmän suotuisille oletuksille (kuten maksukyvyttömyydelle) pohjautuvien vaihtoehtoisten skenaarioiden vaikutusta tuottoanalyysiin. Tähän liittyen komissio huomautti, että CITI-raportissa SAS:n maksukyvyttömyydelle seuraavan kolmen vuoden aikana annettiin nollan prosentin todennäköisyys, mikä vaikuttaa riskin aliarvioinnilta.
(36)
Edellä esitettyjen näkökohtien vuoksi komissio ei voinut sulkea pois mahdollisuutta, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on saattanut suosia SAS:ia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
(37)
Jos uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn siis liittyi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdassa tarkoitettua valtiontukea, komissio piti kyseenalaisena uuden uusiutuvan luottojärjestelyn soveltuvuutta sisämarkkinoille. Komissio arvioi tältä osin, voisiko jokin mahdollisista SEUT-sopimuksessa mainituista yhteismarkkinoille soveltuvuuden perusteista sopia tähän tapaukseen. Toimenpiteen luonteen ja SAS:n vaikeudet huomioon ottaen komissio totesi, että ainoastaan niillä kriteereillä on merkitystä, jotka koskevat vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla myönnettyä tukea, joka perustuu pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskeviin suuntaviivoihin (24). Komission alustavana johtopäätöksenä kuitenkin oli, että pelastamis- ja rakenneuudistustukea koskevissa suuntaviivoissa säädetyt pelastamis- ja rakenneuudistustuen ehdot eivät ilmeisesti täyty.
6. MENETTELYN ALOITTAMISPÄÄTÖSTÄ KOSKEVAT HUOMAUTUKSET
6.1 Tanskan ja Ruotsin viranomaisten esittämät huomautukset
(38)
Tanska ja Ruotsi pysyvät kannassaan, jonka mukaan niiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli markkinaehtoista, sillä osallistuminen tapahtui tasavertaisin ehdoin pankkien ja KAW:n kanssa, mikä sulkee pois valtiontuen mahdollisuuden.
(39)
Tanska ja Ruotsi huomauttavat, että SAS ei nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä kertaakaan sinä aikana, kun uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltiin. Valtiot kiinnittävät huomiota vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin, joiden myötä luoton noston edellytyksiä tiukennettiin, ja huomauttavat, että kesäkuun 2012 lopulta lähtien pankeilla oli siis mahdollisuus hylätä kaikki SAS:n luoton nostamista koskevat pyynnöt. SAS maksoi uusiutuvasta luottojärjestelystä nostamansa varat täysimääräisinä takaisin maaliskuussa 2012 eikä tämän jälkeen nostanut luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tämän vuoksi kyseisiä pankkeja voitiin kohtuudella pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasaveroisin ehdoin asianomaisten valtioiden kanssa (25) ilman merkittävää altistumista SAS:n muodostamalle vakuudettomalle riskille (26).
(40)
KAW:n osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä pankkien kanssa Tanskan ja Ruotsin viranomaiset toteavat, että KAW:n taloudellinen altistuminen SEB:n riskeille oli rajallinen, joten se ei olisi voinut vaikuttaa päätökseen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn.
(41)
Tanska ja Ruotsi katsovat lisäksi, että 4XNG-suunnitelma oli realistinen ja sen menestyksellinen toteuttaminen oli mahdollista. Valtiot pysyvät kannassaan, että kaikki näkökohdat ja oletukset, mukaan lukien liikevaihtoennusteet, jäljempänä ’RASK’ (27)), säästötoimenpiteet ja suunnitellut omaisuuseristä luopumiset, tutkittiin tarkasti, jotta 4XNG-suunnitelman tavoitteet vuosille 2014-2015 täyttyisivät. Molempien valtioiden käyttämät ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (Goldman Sachs) ja pankit ([…]) tarkastivat huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja kaikki sen lähtöoletukset, ja suunnitelmaa muokattiin saatujen kommenttien ja suositusten perusteella. Valtiot painottavat myös, että kun päätöstä uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta oltiin tekemässä, luottamusta suunnitelman menestykselliseen toteuttamiseen vahvisti se, että edellytyksenä uudelle uusiutuvalle luottojärjestelylle oli uusien työehtosopimusten hyväksyminen. Tanskan ja Ruotsin mukaan joulukuun 2012 sekä uuden uusiutuvan luottojärjestelyn purkamisen 4. maaliskuuta 2014 välillä tapahtunut kehitys osoitti myös, että suunnitelma eteni kohti odotettuja tuloksia (28).
(42)
Uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista Tanska ja Ruotsi ilmoittavat, että ehdot olivat tavanomaisten markkinaehtojen mukaisia, sillä ne olivat samanlaisia kuin vastaavissa sopimuksissa käytetyt, minkä lisäksi uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä oli korkeammat aloitusmaksut ja tiukemmat nostoehdot kuin useimmissa tarkastelluissa sopimuksissa. Vakuuskokonaisuudesta Tanska ja Ruotsi toteavat, että lainanantajapankeille tosiasiassa koituva rahoitusriski oli mitätön, sillä vakuuksien arvioitu arvo ylitti selvästi A-luoton summan. Näin ollen tilanteessa, jossa yhtiö olisi joutunut selvitystilaan, lainanantajapankkien kaikki velat olisi kuitattu esimerkiksi vakuuskokonaisuudella, muilla SAS:n myyntikelpoisilla omaisuuserillä, kuten […]:lla, tai osakkuudella […]:ssa. Edellä mainittua tukee sekin, että suuri osa A-lainaan kuuluvista sitoumuksista voitiin tosiasiallisesti purkaa vuoden 2013 alkupuolella. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä osoittaa, että pankit toimivat markkinaehtoisesti ja olivat riittävän varovaisia päättäessään osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa.
(43)
Tanska ja Ruotsi ilmoittavat lisäksi, että osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on tuottanut uusiutuvan luottojärjestelyn lainanantajille merkittäviä tuottoja ilman, että SAS:n on tarvinnut nostaa luottoa. Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja pankkien kanssa oli täysin markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista.
6.2 SAS Groupin esittämät huomautukset
(44)
SAS Groupin mukaan asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osakkeenomistajina, eivät viranomaisina. Tästä näkökulmasta osallistuminen tällaiseen välineeseen oli parempi vaihtoehto kuin pääomasijoitus, kun otetaan huomioon osakkeenomistajille/lainanantajille maksuista koituneet huomattavat tulot sekä osakkeen arvon odotettavissa oleva nousu.
(45)
Tasavertaisia ehtoja koskevasta testistä SAS Group toteaa, että ehdot todettiin tasavertaisiksi, sillä pankit eivät altistuneet SAS:n riskeille, minkä vuoksi niitä tulisi pitää ”ulkopuolisina” sijoittajina. Asianomaisten valtioiden osallistuminen ei myöskään vaikuttanut pankkien käyttäytymiseen, sillä esityksen osakkeenomistajille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta teki SAS eivätkä pankit. SAS Group pysyy edelleen kannassaan, jonka mukaan pankit päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin asianomaisten valtioiden ja KAW:n kanssa riski-/tuottoanalyysin erittäin myönteisten tulosten johdosta.
(46)
SAS Group tukee myös Tanskan ja Ruotsin väitettä, jonka mukaan 4XNG-suunnitelman pohjana olevat olettamukset olivat kestäviä ja kolmea tärkeintä lähtökohtaa eli ASK:na mitattua markkinoiden kasvua, BKT:n kasvua vuosina 2015-2017 ja nollainflaatiota koskevat ennusteet olivat realistisia. Kaikki lainanantajapankit tarkastelivat huolellisesti suunnitelman toteuttamiseen liittyviä riskejä ja kiinnittivät erityistä huomiota RASK:hon yhtiön kannattavuuden keskeisenä mittarina.
(47)
Samalla SAS Group ilmoittaa, että vakuuskokonaisuuden arviointi oli riittävää, mikä lievensi riskiä siitä, että SAS joutuu maksukyvyttömäksi 4XNG-suunnitelmaa toteuttaessaan. Tätä tukee myös se tosiseikka, että kustannussäästöjen tuottaminen oli edellytyksenä lainanantajien osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ja että uusien työehtosopimusten solmiminen marraskuussa 2012 oli keskeistä suunnitelman menestykselliselle toteuttamiselle.
(48)
SAS Group arvostelee lisäksi komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon konkurssivaihtoehtoa eikä sitä, että asianomaiset valtiot olisivat menettäneet yhteisen osakkeenomistuksensa arvon, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi tehty. Tässä yhteydessä SAS Group painottaa sitä, että asianomaiset valtiot osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n ydinosakkaina, joiden tavoitteena oli saada asianmukaista tuottoa sijoitukselleen.
(49)
SAS Group ilmoittaa lisäksi, että 4XNG-suunnitelman toteuttamisesta koitunut tuotto on 3 miljardia Ruotsin kruunua ennen veroja, mikä on kääntänyt SAS:n tuloksen voitolliseksi marraskuusta 2012 heinäkuuhun 2013 kestävällä jaksolla.
6.3 FAM:n esittämät huomautukset
(50)
KAW:n omistusten hallinnoinnista vastaavan yhtiön FAM:n mukaan KAW:n päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehtiin riippumatta sen SEB-osakkuudesta ja SEB:n SAS-riskialtistuksesta. FAM esittää, että KAW:llä ei ollut enemmistöosakkuutta SEB:ssä, eikä sen voi sanoa ohjaavan SEB:tä.
(51)
FAM kävi läpi 4XNG-suunnitelman ja siihen liittyvät rahoitusriskit sekä vakuuskokonaisuuden ja totesi, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen on KAW:n edun mukaista. Tässä yhteydessä se vertasi keskenään mahdollisuutta suojata KAW:n pitkän aikavälin SAS-sijoitusta, kyseisestä sijoituksesta mahdollisesti saatavia tuottoja ja SAS:n uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa suorittamia korkeita maksuja ja toisaalta SAS:n toiminnan lopettamista, mitä FAM ei pitänyt taloudellisesti suotuisana vaihtoehtona.
(52)
FAM on myös samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten sekä SAS Groupin kanssa siitä, että kaikki osakkaat osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin ilman ensisijaisuutta tai erisuuruisia vakuusoikeuksia. Päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui niiden tuottomahdollisuuksien perinpohjaiseen analyysiin, joita vahvasta ja kilpailukykyisestä SAS:stä jatkossa seuraisi.
(53)
FAM on lisäksi samaa mieltä Tanskan ja Ruotsin viranomaisten kanssa siitä, että lainanantajapankkien päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn perustui kaupallisiin näkökohtiin, sillä niiden riskialtistus vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa oli lähinnä teoreettinen. FAM esittää, että pankeille uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuminen oli jopa vähemmän houkuttelevaa kuin asianomaisille valtioille ja KAW:lle, sillä viimeksi mainitut saattoivat ainakin uskoa osakekurssin nousuun. Tästä syystä FAM pysyy kannassaan, jonka mukaan tasavertaisia ehtoja koskevan testin ehtojen on katsottava täyttyneen.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 Valtiontuen olemassaolo
(54)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(55)
Valtiontuen käsitettä sovelletaan siis mihin tahansa suoraan tai välillisesti myönnettyyn etuun, joka on rahoitettu valtion varoin joko itse valtion tai siirretyn toimivallan nojalla välittäjänä toimivan elimen toimesta.
(56)
Valtiontukea ovat valtiosta johtuvat toimet, jotka on rahoitettu valtion varoista. Valtion varat ovat periaatteessa paitsi jäsenvaltion ja sen viranomaisten varoja, myös sellaisten julkisten yritysten varoja, joissa viranomaisilla on suora tai epäsuora määräysvalta.
(57)
Tarkasteltavana olevaan toimenpiteeseen käytettiin kiistatta valtion varoja, sillä se rahoitettiin asianomaisten valtioiden talousarvioista peräisin olevista varoista, ja toimenpide johtui kiistatta valtiosta. Huomionarvoista on etenkin se, että Tanskan ja Ruotsin parlamentit hyväksyivät valtioiden osallistumisen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn (ks. edellä johdanto-osan 30 kappale).
(58)
Tarkasteltavana olevan toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja vaikutettava todennäköisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(59)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tapauksissa, joissa jäsenvaltion myöntämä taloudellinen tuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin unionin sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin nähden, vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan sekä kilpailuun on vähintään mahdollinen (29). Komissio katsoo siis, että valtion varoista johtuva mahdollinen taloudellinen hyöty SAS:lle täyttäisi tämän ehdon. SAS kilpailee muiden Euroopan unionissa ja Euroopan talousalueella toimivien lentoyhtiöiden kanssa etenkin siksi, että lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (kolmas toimenpidekokonaisuus) tuli voimaan 1. tammikuuta 1993 (30). Suhteellisen lyhyillä EU:n sisäisillä matkoilla lentoliikenne kilpailee lisäksi maantie- ja rautatieliikenteen kanssa, minkä vuoksi toimenpiteellä saattaa olla vaikutusta myös maantie- ja rautatieliikenteen harjoittajiin.
(60)
Valtiontuen määritelmän täyttymisen ainoa arviointiperuste on siis se, saiko SAS toimenpiteestä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä.
(61)
Koska uusi uusiutuva luottojärjestely purettiin 4. maaliskuuta 2014 lähtien, komissio on arvioinut, saiko SAS uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä valikoivaa ja perusteetonta taloudellista hyötyä sillä välillä, kun luottojärjestely muodostettiin vuonna 2012 ja kun se purettiin vuonna 2014.
7.2 Taloudellinen hyöty SAS:lle
(62)
Komissio toteaa, myönnettiinkö SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 alakohdan mukaista valtiontukea. Tätä varten komission on arvioitava, saiko lentoyhtiö sellaista taloudellista hyötyä, jota se ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa olisi saanut. Kysymyksen tarkastelussa komissio soveltaa markkinataloussijoittajatestiä, jonka mukaan valtiontuesta ei ole kyse silloin, jos samanlaisissa olosuhteissa kooltaan asianomaisia julkisen sektorin elimiä vastaava yksityinen sijoittaja, joka toimii markkinataloudessa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, olisi voinut suostua tekemään käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle.
(63)
Markkinataloussijoittajatestin mukaan komission on siis arvioitava, olisiko yksityinen sijoittaja ryhtynyt nyt arvioitavana olevaan liiketoimeen samoilla ehdoilla. Hypoteettisen yksityisen sijoittajan toiminta on markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, ja sijoittaja pyrkii maksimoimaan voittonsa ottamalla huomioon riskin, joka on hyväksyttävissä tiettyyn tuottoon verrattuna (31).
(64)
Julkisista varoista myönnetty rahoitus ei periaatteessa ole valtiontukea, jos se myönnetään samaan aikaan kuin yksityisen sijoittajan vastaavissa olosuhteissa ja vastaavin ehdoin tekemä huomattava pääomasijoitus (tasavertaisia ehtoja koskeva kysymys) (32).
7.2.1 Asianomaisten valtioiden, KAW:n ja pankkien osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tasavertaisin ehdoin
(65)
Komissio panee merkille, että uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuneet pankit olivat mukana myös vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä. Uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä asianomaiset valtiot kuitenkin lisäsivät altistumistaan SAS:n riskeille, kun taas pankit suunnilleen puolittivat osallistumisensa (366 miljoonasta eurosta noin 200 miljoonaan euroon) ja siis vähensivät yhteistä uusiutuvan luottojärjestelyn kautta tapahtuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla. Tämän vuoksi komissio esitti menettelyn aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä epäilyjä tasavertaisia ehtoja koskevan perustelun paikkansapitävyydestä, sillä asianomaisten valtioiden ja pankkien tilanteet eivät näyttäneet keskenään vertailukelpoisilta.
(66)
Tanska, Ruotsi ja SAS Group esittävät, että lainanantajapankit eivät vanhassa uusiutuvassa luottojärjestelyssä altistuneet lainkaan riskeille, kun ne neuvottelivat osallistumisestaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Pankkeja olisi siis pidettävä ”ulkopuolisina” sijoittajina, jotka ovat vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot ja KAW.
(67)
Komissio panee merkille, että SAS oli nostanut vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaisuudessaan tammikuussa 2012 (edellä johdanto-osan 20 kappale). Vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn maaliskuussa 2012 tehtyihin muutoksiin itse asiassa kuului muun muassa ehto, jonka mukaan nostettu summa oli maksettava välittömästi takaisin täysimääräisenä. Summa maksettiin kokonaan takaisin maaliskuussa 2012, ja vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn tehdyt, samassa kuussa voimaan tulleet muutokset tekivät luoton nostamisen SAS:lle tämän jälkeen erittäin vaikeaksi (33). SAS:ltä edellytettiin myös kesäkuuhun 2012 mennessä pääomapohjan vahvistamista koskevaa suunnitelmaa, jonka paitsi hallituksen, myös asianomaisten valtioiden ja KAW:n oli merkittävimpinä osakkaina hyväksyttävä. Pankit hylkäsivät suunnitelman ensin. Vasta marraskuussa 2012 valtiot päättivät tarkistetun 4XNG-suunnitelman huolellisen tutkimisen jälkeen osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn, johon myös pankit sittemmin tulivat mukaan.
(68)
Tämän vuoksi Tanskan ja Ruotsin viranomaiset sekä SAS Group väittävät, että SAS:ää tosiasiallisesti estettiin anomasta luottoa vanhasta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Tilanteesta tietoisten pankkien oli päätettävä, jatkavatko ne vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä, kunnes se umpeutuu kesäkuussa 2013, vai osallistuvatko ne uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn samoilla ehdoilla kuin asianomaiset valtiot ja KAW huolimatta siitä, että asianomaisilla valtioilla ja KAW:llä oli yhtiön osakkaina suurempi syy osallistua, sillä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen jälkeen yhtiön osakekurssi saattoi nousta.
(69)
Komissio pitää todennäköisenä, että pankit - ainakaan ne, jotka eivät altistuneet muille vakuudettomille kahdenvälisille SAS:n riskeille - eivät altistuneet merkittävästi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn riskeille silloin, kun ne tekivät päätöksen osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Komissio kuitenkin katsoo myös, että tästä huolimatta edelleen oli olemassa riski, että SAS täyttää nostoehdot ennen uuden uusiutuvan luottojärjestelyn aikaansaamista. Tässä suhteessa on merkityksetöntä, ettei näin käynyt ja että vanhaa uusiutuvaa luottojärjestelyä ei käytetty ennen sen täysimääräistä takaisinmaksua maaliskuussa 2012. Tällä perusteella vaikuttaa siltä, että pankit tietyssä määrin altistuivat vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa SAS:n riskeille, mutta asianomaiset valtiot ja KAW eivät. Tämän vuoksi komissio ei hyväksy Tanskan ja Ruotsin viranomaisten väitettä, jonka mukaan pankit osallistuivat uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ”ulkopuolisina” sijoittajina riippumatta niiden altistumisesta riskeille vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn aikana.
(70)
Komissio ei voi myöskään olla yhtä mieltä Tanskan ja Ruotsin kanssa siitä, että eräiden pankkien altistuminen riskeille vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien kahdenvälisten luottojen muodossa (34) ei muodostanut minkäänlaista rahoitusriskiä pankeille uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä neuvoteltaessa sillä perusteella, että näitä luottoja ei voinut nostaa ennen kuin vanha uusiutuva luottojärjestely oli nostettu kokonaisuudessaan. Kuten edellä on mainittu, oli olemassa riski, vaikkakin pieni, että nostoehdot olisi täytetty huolimatta siitä, että maaliskuussa 2012 tehtyjen muutosten ja entistä tiukempien ehtojen seurauksena todennäköisyys sille, että SAS nostaisi vanhan uusiutuvan luottojärjestelyn, oli erittäin vähäinen.
(71)
Lisäksi vaikuttaa siltä, että jotkut pankit altistuivat muillekin SAS:n riskeille. Esimerkiksi […] osallistui vanhaan uusiutuvaan luottojärjestelyyn, mutta lisäksi sillä oli SAS:lle 30. syyskuuta 2012 lähtien vakuudeton (ja nostamaton) kahdenvälinen luotto, jonka arvo oli [200-600] miljoonaa Ruotsin kruunua, sekä vakuudeton luottokorttiluotto, jonka arvo oli [500-900] miljoonaa Ruotsin kruunua. Kyseinen pankki olisi siis voinut joutua vastaamaan asiakkaille maksettavien korvausten kustannuksista, jos SAS olisi peruuttanut lentoja. Vakuudeton luottokorttiluotto muodosti [0-2] prosenttia […]:n koko noin [1 000-3 000] miljardin Ruotsin kruunun suuruisesta luottosalkusta, mutta tästä huolimatta se muodosti rahoitusriskin. Siksi ei voida sanoa, että […] oli vastaavassa tilanteessa kuin asianomaiset valtiot uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta päätettäessä.
(72)
Kolme muuta pankkia (esimerkiksi […]) altistui lisäksi maksamattomien ilma-alusten rahoitusluottoihin liittyville riskeille. Asianomaiset valtiot esittävät, että rahoituksen vakuutena oli ilma-alus, jolloin pankeille ei muodostunut rahoitusriskiä, koska ilma-alukset olisi voitu helposti myydä markkinoilla. Tätä ei kuitenkaan ole varsinaisesti näytetty toteen. On edelleen epäselvää, olisiko koko summa todella saatu takaisin, jos ilma-alukset olisi ollut pakko myydä saman tien.
(73)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio kysyi, olisiko asianomaisten valtioiden toimilla voinut olla vaikutusta pankkien käyttäytymiseen, kun otetaan huomioon, että asianomaiset valtiot olivat antaneet lentoyhtiölle jatkuvaa rahoitustukea aiempina vuosina (esimerkiksi vuosien 2009 ja 2010 uusantien yhteydessä). Pankit olivat lisäksi halukkaita osallistumaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vain sillä ehdolla, että valtiotkin olivat mukana, kuten johdanto-osan 23 ja 24 kappaleessa on selitetty.
(74)
Komissio katsoo periaatteessa, ettei tasavertaisia ehtoja voida soveltaa tapauksissa, joissa jäsenvaltioiden osallistuminen tarkoittaa tiukkoja ehtoja yksityisten toimijoiden liiketoimeen osallistumiselle.
(75)
Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittivät, etteivät pankit missään vaiheessa uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä koskeneiden neuvotteluiden aikana pitäneet asianomaisten valtioiden aiempaa toimintaa ja jatkuvaa halukkuutta tukea SAS:ää minkäänlaisena esteenä, vaikka asianomaisten valtioiden tuotot vuosien 2009 ja 2010 uusanneista jäivätkin ennakoitua pienemmiksi.
(76)
Komissio ei voi sulkea pois mahdollisuutta, että jos asianomaiset valtiot eivät olisi olleet mukana, yksityiset toimijat eivät olisi olleet halukkaita sijoittamaan liiketoimintaan, jonka tulos oli heikko ja tulevaisuuden näkymät epävarmoja. Samalla komissio ei voi sulkea pois sitäkään mahdollisuutta, että asianomaiset valtiot, jotka olivat kieltäytyneet antamasta lisää pääomaa ja ryhtymästä huonomman etuoikeusaseman uusiutuvaan luottojärjestelyyn, eivät olleet enää halukkaita antamaan SAS:lle lisää rahaa. Näistä näkökohdista huolimatta komissio ei ole edelleenkään vakuuttunut siitä, että asianomaisten valtioiden osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tapahtui tasavertaisin ehdoin lainanantajapankkien kanssa, kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden osallistumisen seurauksena pankit vähensivät yhteenlaskettua uusiutuvan luottojärjestelyn kautta muodostuvaa altistumistaan SAS:n riskeille noin 50 prosentilla, kun taas samaan aikaan asianomaiset valtiot lisäsivät altistumistaan riskeille.
(77)
Siitä, voidaanko KAW:n toiminnan perusteella tehdä päätelmiä yksityisen sijoittajan käyttäytymisestä, muodollinen tutkintamenettely osoitti, että KAW:n altistuminen SAS:n riskeille sen SEB-osakkuuden kautta oli pienempi kuin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä oli ilmoitettu. Kun otetaan huomioon, että KAW on SEB:ssä vain vähemmistöosakas ja SEB:n altistuminen SAS:n riskeille oli rajallinen, voidaan esittää, että syynä KAW:n osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn oli sijoituksen mahdollinen tuottoisuus.
(78)
Edellä mainittujen näkökohtien lisäksi muodollinen tutkintamenettely ei ole antanut komissiolle mahdollisuutta todeta varmasti, että nyt tarkasteltavana oleva liiketoimi tapahtui tasavertaisin ehdoin.
(79)
Tasavertaisia ehtoja koskevasta arvioinnista riippumatta komissio on lisäksi tutkinut, voisiko asianomaisten valtioiden osallistumista uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn pitää osakkaan näkökulmasta järkevänä ja täyttäisikö se markkinataloussijoittajatestin vaatimukset, jos tasavertaisia ehtoja koskevaa kysymystä ei oteta huomioon.
7.2.2 Markkinataloussijoittajatestin perusteella muodostettu arvio asianomaisten valtioiden osallistumisesta uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn
(80)
Vastattavana on kysymys siitä, olisiko asianomaisten valtioiden kanssa samassa asemassa oleva yksityinen sijoittaja, joka siis olisi jo osakkaana SAS:ssä ja toimisi samanlaisissa olosuhteissa kuin asianomaiset valtiot vuonna 2012, osallistunut uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vastaavin ehdoin (35).
(81)
Asiassa valaisevia ovat riippumattomat analyysit, joita ulkopuoliset taloudelliset neuvonantajat (eli Goldman Sachs International ja CITI asianomaisten valtioiden neuvonantajana ja […] lainanantajapankkien neuvonantajana) tekivät ennen uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sopimista. Tanskan ja Ruotsin mukaan asianomaiset valtiot päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn vasta, kun niiden ulkopuoliset neuvonantajat olivat tarkastaneet huolellisesti 4XNG-suunnitelman ja uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja oli muutettu.
(82)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio suhtautui hieman varauksellisesti CITIn laatiman raportin laajuuteen, mutta Tanska ja Ruotsi ovat selventäneet, että niiden päätöksessä osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn tukeuduttiin kaikkiin taloudellisten neuvonantajien laatimiin analyyseihin, eikä CITI-raporttia siksi pitäisi arvioida yksinään.
(83)
Taloudellisten neuvonantajien tehtävänä oli muun muassa laatia kriittinen analyysi 4XNG-suunnitelmasta ja uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sekä niihin liittyvistä herkkyystekijöistä ja haavoittuvuuksista. Analyysi tehtiin useana raporttina, joissa käytiin läpi SAS:n ja muiden toimialan vertailukohteiden aiempaa kehitystä. Neuvonantajat antoivat useita riskin lieventämistä koskevia suosituksia sekä 4XNG-suunnitelmasta että uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä. Saamiensa neuvojen perusteella asianomaiset jäsenvaltiot esittivät 4XNG-suunnitelmaan useita muutoksia (joilla nopeutettiin säästötoimenpiteitä ja lisättiin toimien lukumäärää). Samalla ne esittivät uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoja muutettavaksi siten, että luoton nostamisen todennäköisyys pienenisi.
(84)
Ulkopuolisten neuvonantajien 4XNG-suunnitelman analysoinnin yhteydessä havaittiin ja nostettiin esiin tärkeimpiä riskipitoisia osa-alueita, kuten kustannussäästötavoitteita, omaisuuseristä luopumisia ja RASK-painetta. Riskiarvion tuloksena olivat muun muassa seuraavat näkökohdat:
-
Kustannussäästötavoitteet
Ulkopuolisen neuvonnan perusteella 4XNG-suunnitelmaa muutettiin ja vahvistettiin sisällyttämällä siihen kustannussäästöjä, jotka tuottivat noin [1-4] miljardin Ruotsin kruunun vuosittaiset säästöt (mikä oli enemmän kuin alkuperäinen tavoite eli [1-4] miljardia Ruotsin kruunua vuodessa). Kustannussäästötavoitteiden täyttymättä jäämistä pidettiin ongelmana, mutta tärkein toimenpide 4XNG-suunnitelmaan liittyvien riskien vähentämisessä ennen uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sopimista olivat marraskuussa 2012 tehdyt uudet työehtosopimukset, joihin sisältyi työntekijöiden palkkojen ja etuisuuksien leikkauksia sekä muutoksia eläkepaketteihin. Tuloksena oli välittömiä kustannussäästöjä, joiden arvo oli hieman alle [0-3] miljardia Ruotsin kruunua vuodessa. Asianomaisten valtioiden esityksestä kustannussäästöt oli saatava aikaan ennen kuin uusi uusiutuva luottojärjestely voisi tulla voimaan.
-
Omaisuuseristä luopumiset
Ulkopuolinen talousasiantuntija asetti kyseenalaiseksi alkuperäiset oletukset omaisuuseristä luopumisesta ja prosessin kuluessa saatiin uutta tietoa, minkä vuoksi 4XNG-suunnitelman lopullinen luettelo suunnitelluista omaisuuseristä luopumisista oli erilainen kuin SAS:n ensin esittämä luettelo (36). Asianomaisten valtioiden taloudellinen neuvonantaja totesi lopulliseen 4XNG-suunnitelmaan kirjattujen omaisuuseristä luopumisten (joiden arvioitu arvo oli noin 3,0 miljardia Ruotsin kruunua) olevan toteutettavissa annetussa ajassa. Lisäksi uudessa uusiutuvassa luottojärjestelyssä otettiin kantaa Widerøe-kaupan ajoitukseen sekä omaisuuseristä luopumisesta koituvien tulojen osoittamiseen välittömästi uuden uusiutuvan luottojärjestelyn takaisinmaksuun.
-
RASK-paine
Lähtökohtana olevat tuottoa ja RASK-painetta koskevat olettamukset arvioitiin ja todettiin järkeviksi, kun otetaan huomioon aiempaa kehitystä koskevat tiedot, kolmansien osapuolten ennusteet sekä kilpailuympäristön sillä hetkellä tiedossa olleet muutokset. Kyseisten olettamusten ei siis katsottu muodostavan merkittävää riskiä 4XNG-suunnitelman toteuttamisen epäonnistumisesta.
(85)
Tanskan, Ruotsin ja SAS Groupin muodollisen tutkintamenettelyn aikana toimittamissa tiedoissa viitataan komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämiin epäilyihin eräiden 4XNG-suunnitelman lähtökohtien optimistisuudesta (esimerkiksi ASK:na mitattu markkinoiden kasvu, BKT:n kasvu ja nollainflaatio vuosina 2015-2017) ja todetaan, että arvioissa otettiin huomioon erityisesti SAS:n toiminnan kannalta keskeiset markkina-alueet. Yhtiö toimii lähinnä Pohjois-Euroopassa sekä Yhdysvaltain ja Aasian markkinoilla. Toimitetuista tiedoista käy lisäksi ilmi, että arvio kustannusinflaation nollatasosta vuosina 2015-2017 muodostuu siten, että vuotuinen inflaatioaste on 2 % (EU:n inflaatioastetta koskevan arvion mukaisesti), minkä lisäksi oletetaan, että inflaation vaikutus voidaan neutraloida uusilla kustannussäästötoimilla.
(86)
CITI-raportissa esitettyä sisäistä korkokantaa koskevan analyysin herkkyystestauksen tekemättä jättämiseen (ks. johdanto-osan 35 kappale) sekä komission alun perin esiin tuomaan huoleen vähemmän optimististen skenaarioiden mahdollisesta vaikutuksesta komissio on saanut lisätietoa suoritetun herkkyysanalyysin laajuudesta Tanskalta ja Ruotsilta, kun ne vastasivat menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen. Goldman Sachs esitti useita herkkyystestejä, joita oli tehty 4XNG-suunnitelman muokkaamisen aikana kesä-syyskuussa 2012. Syyskuussa 2012 tehdystä tarkistetusta analyysista kävi ilmi, että SAS:n käteisvarat eivät loppuisi edes esitettyjen epäonnistumisskenaarioiden toteutuessa, eli kaikissa analysoiduissa tapauksissa SAS:n maksukyky pysyisi uusiutuvan luottojärjestelyn reunaehtojen puitteissa. Markkinoiden luottamuksen ylläpitämiseksi katsottiin kuitenkin tarpeelliseksi asettaa maksuvalmiudelle rajoitus, ja uusiutuvan luottojärjestelyn todettiin olevan realistisin vaihtoehto maksuvalmiusvarmistuksen toteuttamiseen.
(87)
Komissio panee siis merkille, että 4XNG-suunnitelmaa on tarkasteltu useita kertoja taloudellisesta näkökulmasta (mukaan lukien suunnitelman eri versioiden laaja analysointi ja testaaminen). Komissio panee merkille myös sen, että tarkastelujen seurauksena asianomaiset valtiot vaativat toteuttamiseen liittyvien riskien pienentämistä ja kestävän rakenneuudistussuunnitelman laatimista, ennen kuin ne tulevat mukaan uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn. Tällaisten toimenpiteiden voi katsoa noudattavan varovaisen yksityisen markkinaehtoisen sijoittajan toimintatapaa. Tästä huolimatta on silti tutkittava, olivatko uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdot sellaiset, jotka asianomaisten valtioiden kanssa samassa tilanteessa oleva eli yhtiössä jo osakkaana oleva yksityinen markkinaehtoinen sijoittaja olisi voinut hyväksyä.
(88)
Tanska, Ruotsi ja SAS Group ovat kertoneet, että ilmailualan erityispiirteenä on tarve pitää yllä korkeaa maksuvalmiussuhdetta, jotta asiakkaat ja osakkeenomistajat eivät menettäisi luottamustaan yhtiön kykyyn jatkaa toimintaansa. Kun otetaan huomioon SAS:n taloudelliset vaikeudet vuonna 2012 sekä senhetkinen maksuvalmiustilanne, todennäköisenä syynä asianomaisten valtioiden osallistumiselle uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn SAS:n osakkaina oli se, että ne halusivat estää suuremmat tappiot tai konkurssin siinä tapauksessa, että yhtiön maksuvalmius olisi hävinnyt.
(89)
Tässä suhteessa asianomaiset jäsenvaltiot ovat ilmeisesti turvautuneet ennen kaikkea riippumattomien taloudellisten neuvonantajien suosituksiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehdoista sopiessaan. Vaikuttaa itse asiassa siltä, että uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtojen yhteinen tarkoitus oli merkittävimpien havaittujen riskien lieventäminen. Kuten johdanto-osan 84 kappaleessa on todettu, esimerkiksi yksi keskeinen ehto uuden uusiutuvan luottojärjestelyn täytäntöönpanolle oli se, että lentomiehistön kanssa saatiin solmittua uudet työehtosopimukset. Tämän lisäksi B-luoton nostamiseen sovellettavat ehdot ovat ilmeisesti tehneet luoton nostamisen ennen maaliskuuta 2015 erittäin epätodennäköiseksi (37). Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liitetyt rahoituskovenantit oli myös rakennettu siten, että jos SAS ei olisi pystynyt saavuttamaan keskeisimpiä 4XNG-suunnitelmaan kirjattuja taloudellisia tavoitteitaan, se ei olisi saanut uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä käyttöönsä tai olisi joutunut maksamaan takaisin kaikki uudesta uusiutuvasta luottojärjestelystä sillä hetkellä nostetut varat (38).
(90)
Edellä mainittujen havaintojen lisäksi komissio on saanut lisätietoa uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuuden riittävyydestä. Toukokuussa 2012 päivätyssä raportissa […] antoi riippumattoman arvion Widerøen ja eräiden sellaisten aineellisten hyödykkeiden arvosta, joita tämän jälkeen käytettiin uuden uusiutuvan luottojärjestelyn vakuutena (kuten varamoottoreita, ilma-aluksia, useita pieniä kiinteistöjä sekä eräitä tarvikkeita). Päähuomio oli Widerøessä, koska se oli tärkein vakuuskokonaisuuteen kuuluva omaisuuserä ja arviot muiden omaisuuserien arvosta perustuivat vähäisempiin tietoihin. Kokonaisarvioinnin perusteella kävi kuitenkin ilmi, että omaisuuserien yhteisarvo oli noin [1-4]-[3-6] miljardia Ruotsin kruunua. Vakuuteen kuuluvien omaisuuserien arvioitu kokonaisarvo oli siis A-luoton arvoa suurempi. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä katsottiin riittäväksi turvaksi uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistuville lainanantajille, sillä kuten edellä on todettu, SAS:n turvautumista B-luottoon ei pidetty lainkaan todennäköisenä.
(91)
Uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä rahoitusriskejä lievennettiin lisäksi säännöksillä, jotka koskivat pakollisia ennakkomaksuja ja/tai uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyvien sitoumusten peruuttamista siinä tapauksessa, että SAS luopuisi tietyistä omaisuuseristä tai turvautuisi muihin rahoitusvaihtoehtoihin. Näiden ennakko- ja peruutusmaksujen vaikutuksesta mahdolliset tappiot olisivat pienentyneet ajan myötä. Widerøen myynnin myötä ja kyseisestä kaupasta syyskuussa 2013 voimaan tulleen sopimuksen mukaisesti (ks. johdanto-osan 31 kappale) uuden uusiutuvan luottojärjestelyn kokonaissummaa itse asiassa piennettiin 3,5 miljardista 2 miljardiin Ruotsin kruunuun.
(92)
Vaikuttaa siis siltä, että toteutetut toimenpiteet olivat kattavia ja johdonmukaisia ja niiden tarkoituksena oli nimenomaan varmistaa SAS:n toimintakyky vuosina 2012-2015 sekä rajoittaa uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn liittyviä keskeisiä rahoitusriskejä.
(93)
Komissio toteaa, että lisäksi on tarpeen harkita, olisiko vastaavanlainen yksityinen sijoittaja, joka olisi toiminut samanlaisissa markkinaolosuhteissa kuin asianomaiset valtiot (eli ollut jo SAS:n osakas), voinut suostua toteuttamaan käsiteltävänä olevan toimenpiteen edunsaajalle. Tätä varten on myös hyödyllistä pohtia mahdollisia vaihtoehtoisia tilanteita, joita olisi syntynyt, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu.
(94)
Asiaan liittyen Tanska, Ruotsi ja SAS Group väittävät menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen antamissaan vastauksissa, että konkurssi olisi todennäköisesti tapahtunut, jos uutta uusiutuvaa luottojärjestelyä ei olisi saatu vuonna 2012. Tanskan ja Ruotsin mukaan tämä olisi vastannut yhteensä 1 044 miljoonan Ruotsin kruunun tappioita asianomaisille jäsenvaltioille eli niiden yhteenlasketun osakeomistuksen arvoa. Toinen näkökohta liittyi myös mahdollisista tulevista myyntivoitoista luopumiseen siinä tapauksessa, että 4XNG-suunnitelma olisi toteutettu onnistuneesti. Tanska ja Ruotsi arvioivat vastauksissaan vertailun vuoksi, että jos SAS olisi joutunut maksukyvyttömäksi uuden uusiutuvan luottojärjestelyn puitteissa, asianomaisten valtioiden yhteisestä osakeomistuksesta ja niiden osallistumisesta uusiutuvaan luottojärjestelyyn koituvat yhteenlasketut tappiot olisivat pahimmassa tapauksessa olleet noin [1 000-3 000] miljoonaa Ruotsin kruunua (39).
(95)
Vastaavasti siinä tapauksessa, että SAS olisi joutunut konkurssiin, asianomaisten valtioiden uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn osallistumisesta koitunut mahdollinen lisätappio (Tanskan ja Ruotsin esimerkin perusteella noin 447,5 miljoonaa Ruotsin kruunua) vaikuttaa suhteellisen pieneltä verrattuna tappioihin, joita olisi joka tapauksessa koitunut valtioiden osakeomistuksesta. Kun tätä asianomaisten valtioiden epäonnistumisskenaariossa (konkurssiskenaariossa) tapahtuvaa suhteellisen vähäistä muutosta verrataan niihin tuottoihin, joita 4XNG-suunnitelman onnistunut läpivieminen olisi asianomaisille valtioille tuottanut, asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn näyttäisi saavan lisätukea. CITI-raportin mukaan optimistisimmassa lähtötilanneskenaariossa mahdolliset myyntivoitot asianomaisille valtioille olisivat arviolta yhteensä [7 000-12 000] miljoonaa Ruotsin kruunua. Vaikka komissio suhtautuikin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään jonkin verran varauksellisesti näiden kasvuennusteiden optimistisuuteen, se ottaa kuitenkin huomioon mahdollisuuden, että myös konservatiivisemmissa skenaarioissa myönteisestä lopputuloksesta saatavat mahdolliset myyntivoitot olisivat silti huomattavasti suuremmat kuin epäonnistumisskenaariossa toteutuvat tappiot.
(96)
Komissio ottaa siis huomioon edellä kuvatun riski-tuottoarvion sekä 4XNG-suunnitelman perinpohjaisen arvioinnin ja testauksen, vakuudesta annetut lisävarmistukset (40), mahdollista tappiota ajan myötä pienentävät ennakko- ja peruutusmaksut (41) sekä useat muut uuden uusiutuvan luottojärjestelyn ehtoihin sisällytetyt riskiä lieventävät toimenpiteet (42). Tällä perusteella asianomaisten valtioiden päätös osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn on verrattavissa normaalia markkinatuottoa tavoittelevan yksityisen toimijan toimintaan, kun otetaan huomioon yhtiön poikkeuksellinen tilanne kyseisenä ajankohtana.
(97)
Edellä mainitun lisäksi komissio toteaa, että asianomaisten valtioiden, jotka olivat jo SAS:n osakkaita, toimintaa ohjasivat järkevät ja realistiset tuotto-odotukset, kun ne päättivät osallistua uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn yhdessä KAW:n ja lainanantajapankkien kanssa joulukuusta 2012 maaliskuuhun 2014. Osallistuminen ei siis tuottanut SAS:lle SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua hyötyä.
7.3 Valtiontukea koskeva päätelmä
(98)
Edellä mainitun perusteella komissio toteaa, että Tanskan ja Ruotsin osallistuminen uuteen uusiutuvaan luottojärjestelyyn ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(99)
Lisäksi komissio panee merkille Tanskan ja Ruotsin suostumuksen siihen, että tätä päätöstä tehtäessä ja siitä ilmoitettaessa voidaan käyttää englannin kieltä,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Scandinavian Airlinesin rahoittaminen Tanskan kuningaskunnan ja Ruotsin kuningaskunnan joulukuussa 2012 toteuttamalla uudella uusiutuvalla luottojärjestelyllä ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle ja Ruotsin kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 9 päivänä heinäkuuta 2014.