РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 11 päivänä kesäkuuta 2014,
valtiontuesta SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 ja NN 32/10), jonka Italia on toteuttanut yrityksen SO.G.A.S. (Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 3571)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/944/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1) ja on ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 27 päivänä lokakuuta 2008 Calabrian alueen aikomuksesta myöntää tukea pääomanlisäyksen muodossa Reggio Calabrian lentoaseman (Aeroporto dello Stretto) toiminnasta vastaavan yrityksen SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto, jäljempänä ’SO.G.A.S.’ tai ’tuensaaja’, vuosina 2004 ja 2005 kärsimien taloudellisten tappioiden kattamiseksi.
(2)
Komissio havaitsi alustavan arviointinsa aikana muitakin saman tuensaajan hyväksi myönnettyjä tukitoimenpiteitä, jotka saattavat olla sääntöjenvastaisia valtiontukia. Kyseiset toimenpiteet otettiin mukaan komission tutkintaan.
(3)
Koska komissiolle oli ilmoitettu, että valtiontuki oli tosiasiallisesti myönnetty jo ennen kuin komissio oli voinut arvioida sen soveltuvuutta sisämarkkinoille, komissio rekisteröi asian ilmoittamattomana tukena NN 32/10.
(4)
Komissio pyysi lisätietoja 27 päivänä marraskuuta 2008, 23 päivänä helmikuuta 2009 ja 19 päivänä toukokuuta 2009 päivätyillä kirjeillä, joihin Italia vastasi 14 päivänä tammikuuta 2009, 26 päivänä maaliskuuta 2009 ja 9 päivänä lokakuuta 2009.
(5)
Komissio ilmoitti Italialle 20 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SO.G.A.S:lle myönnetystä tuesta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.
(6)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä toimenpiteestä.
(7)
Tuensaaja esitti 19 päivänä marraskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä. Komissio toimitti huomautukset 20 päivänä joulukuuta 2010 Italian viranomaisille ja antoi näille mahdollisuuden kommentoida niitä. Italian huomautukset vastaanotettiin 29 päivänä huhtikuuta 2011, komission 8 päivänä maaliskuuta 2011 esittämän muistutuksen jälkeen. Komissio ei saanut muita huomautuksia asianomaisilta.
(8)
Italian viranomaiset esittivät 23 päivänä syyskuuta 2010 ja 15 päivänä joulukuuta 2010 päivätyillä kirjeillä huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä.
(9)
Komissio pyysi 30 päivänä maaliskuuta 2012 käsiteltävänä olevista toimenpiteistä lisätietoja, jotka Italian viranomaiset toimittivat 30 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TUISTA
2.1 Tuensaaja
(10)
Tuensaaja on Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaava yritys, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. on Italian lain mukainen osakeyhtiö, joka on perustettu maaliskuussa 1981. Se on kokonaan julkisessa omistuksessa.
(12)
Lentoaseman matkustajamäärä oli 272 859 vuonna 2004 ja 571 694 vuonna 2012 (3).
2.2 Tarkasteltavina olevat toimenpiteet
(13)
Italian ilmoittama toimenpide koskee Calabrian alueen antamaa 1 824 964 euron pääomanlisäystä SO.G.A.S:n vuosina 2004 ja 2005 kärsimien taloudellisten tappioiden kattamiseksi.
(14)
SO.G.A.S:n julkiset osakkeenomistajat päättivät kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 kattaa lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kahtena edellisenä vuonna kärsimät tappiot (1 392 900 euroa vuonna 2004 ja 2 257 028 euroa vuonna 2005) omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen avulla. Calabrian alueen hallussa oli tuolloin 50 prosenttia pääomasta. Loput osakkeista olivat seuraavilla tahoilla: Reggio Calabrian kunta, Reggio Calabrian maakunta, Messinan maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kauppakamari ja Messinan kauppakamari.
(15)
Niiden tietojen perusteella, jotka komissiolla oli menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä tehdessään, Reggio Calabrian maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kunta ja Messinan kauppakamari olivat jo toimittaneet omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen.
(16)
Lentoaseman toiminnasta vastaava yritys kärsi vuonna 2006 vielä 6 018 982 euron lisätappiot. SO.G.A.S:n osakkeenomistajat päättivät joulukuussa 2007 muuntaa yrityksen varat omaksi pääomaksi ja vähentää oman pääoman määrää jäljellä olevien tappioiden kattamiseksi. Näin saadun oman pääoman määrä jäi kuitenkin alle vähimmäismäärän, joka Italian lainsäädännössä vaaditaan lentoaseman toiminnasta vastaavilta yrityksiltä. Tämän vuoksi SO.G.A.S:n osakkeenomistajat päättivät korottaa pääomaa 2 742 919 eurolla palauttaakseen oman pääoman määrän Italian lainsäädännön vaatimusten mukaiseksi. Pääomanlisäys toteutettiin muuntamalla SO.G.A.S:n eräiden osakkeenomistajien hallussa olevia joukkovelkakirjoja osakkeiksi yhteensä 2 742 919 euron arvosta. Calabrian alue ei kuulunut niihin osakkeenomistajiin, joilla oli tällaisia vaihtovelkakirjoja, jolloin sen osuus yrityksen osakkeista supistui 50 prosentista 6,74 prosenttiin.
2.3 Tuen myöntävä viranomainen
(17)
Tukitoimenpiteet myöntänyt viranomainen on Calabrian alue.
(18)
Kuten jo edellä on selostettu, myös Reggio Calabrian maakunta, Reggio Calabrian kunta, Messinan maakunta, Messinan kunta, Reggio Calabrian kauppakamari ja Messinan kauppakamari olivat antaneet SO.G.A.S:lle julkisia varoja omistusosuuteen suhteutetun pääomanlisäyksen kautta tarkoituksenaan kattaa vuosina 2004-2006 aiheutuneet tappiot ja saattaa yrityksen oman pääoman määrä lainsäädännön vaatimuksia vastaavaksi.
2.4 Talousarvio
(19)
Italian viranomaiset ilmoittivat kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 hyväksytystä yhteensä 1 824 964 euron pääomanlisäyksestä, joka vastaa Calabrian alueen osuutta SO.G.A.S:n pääomasta. Kuten on todettu, myös muut julkiset osakkeenomistajat osallistuivat tappioiden kattamiseen yhteensä 1 824 964 eurolla. Joulukuussa 2007 tehtiin vielä 2 742 919 euron pääomanlisäys.
(20)
Tarkasteltavana olevien toimenpiteiden kokonaismäärä on siis yhteensä 6 392 847 euroa.
2.5 Käsittely kansallisessa tuomioistuimessa
(21)
Koska Calabrian alue päätti olla panematta täytäntöön osakkaiden kesäkuussa 2005 ja kesäkuussa 2006 päättämiä pääomanlisäyksiä ennen komission hyväksyntää, SO.G.A.S. vei asian käsiteltäväksi Reggio Calabrian yleiseen tuomioistuimeen. Tuomioistuin ratkaisi asian SO.G.A.S:n hyväksi, ja Calabrian alueen muutoksenhaku hylättiin toukokuussa 2009.
(22)
Italian tuomioistuin tunnusti komission toimivallan päättää, soveltuvatko valtiontuet sisämarkkinoille, mutta katsoi, että kuului kansallisten tuomioistuinten tuomiovaltaan päättää, onko tukitoimenpide valtiontukea vai ei. Tuomioistuin katsoi, ettei julkinen rahoitus ollut tässä asiassa valtiontukea, sillä se ei vääristänyt kilpailua eikä vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuomioistuin totesi myös, että asiassa toteutui markkinataloussijoittajaperiaate, sillä tuen myöntämisen aikaan pitkän aikavälin tuottavuusnäkymät olivat kohtuulliset vuosien 2004 ja 2005 tappioista huolimatta.
(23)
Calabrian alue haki Reggio Calabrian tuomioistuimen tuomioon muutosta vedoten siihen, että toimenpide oli valtiontukea, jota ei voida panna täytäntöön ennen komission hyväksyntää. Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle joulukuussa 2009, että muutoksenhaku oli hylätty eikä SO.G.A.S:n julkisen rahoitusosuuden vastustamiseen ollut muita prosessioikeudellisia keinoja.
3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(24)
Komissio katsoi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä alustavasti, että Calabrian alueen ja muiden osakkeenomistajien omistusosuuteen suhteutettu pääomanlisäys vuosien 2004 ja 2005 tappioiden kattamiseksi sekä SO.G.A.S:n osakkeenomistajien joulukuussa 2007 päättämä pääomanlisäys ovat valtiontukea seuraavista syistä:
a)
kyseessä oli varojen siirto SO.G.A.S:lle useilta alue- ja paikallisviranomaisilta, joita olivat Calabrian alue, Reggio Calabrian maakunta, Reggio Calabrian kunta, Messinan maakunta ja Messinan kunta, sekä riippumattomilta alueellisilta julkisoikeudellisilta elimiltä, kuten Reggio Calabrian kauppakamarilta ja Messinan kauppakamarilta, joten kyseessä olivat valtion varat;
b)
pääomanlisäys ei noudattanut markkinataloussijoittajaperiaatetta ja sillä annettiin SO.G.A.S:lle valikoiva etu;
c)
se vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(25)
Komissio katsoi alustavasti, etteivät toimenpiteet sovellu sisämarkkinoille. Ensinnäkin komissio totesi Italian maininneen yksiselitteisesti, ettei SO.G.A.S:n vastuulle ollut osoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen velvoitteita. Toiseksi komissio katsoi, että kuten Italian viranomaiset olivat vahvistaneet, toimenpiteet eivät liittyneet mihinkään tiettyyn lentoasemainvestointiin, ja totesi alustavasti, ettei toimenpiteiden soveltuvuutta voinut arvioida lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (4), jäljempänä ’ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivat’, kriteereiden perusteella. Kolmanneksi Italian viranomaiset olivat esittäneet, että SO.G.A.S. oli valtiontuesta vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja rakenneuudistukseksi annetuissa yhteisön suuntaviivoissa (5), jäljempänä ’pelastamista ja rakenneuudistusta koskevat suuntaviivat’, tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys, mutta ilmoitetut toimenpiteet eivät sisältyneet rakenneuudistussuunnitelmaan, eikä tällaista suunnitelmaa itse asiassa ollut lainkaan. Lisäksi komissio katsoi, ettei toimenpiteiden perusteluna voitu pitää alueellisia valtiontukia koskevia suuntaviivoja vuosille 2007-2013 (6), jäljempänä ’aluetukia koskevat suuntaviivat’, joissa esitetään puitteet SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan nojalla myönnettyjen tukien arvioinnille.
(26)
Komissio katsoi kansallisesta tuomioistuinkäsittelystä, joka aloitettiin, kun alue kieltäytyi maksamasta omaa omistusosuuteen suhteutettua osuuttaan ennen valtiontukisääntöjen mukaista komission hyväksyntää, että koska unionin oikeus on ensisijainen kansalliseen oikeuteen nähden, Italia oli velvollinen noudattamaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan toimenpidekieltoa, koska ilmoitusta ei ollut muodollisesti peruutettu. Komissio katsoi, että kansallisten tuomioistuinten kanta olisi pitänyt ohittaa, ja SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun toimenpidekiellon nojalla Italian viranomaiset eivät olisi saaneet panna ilmoitettua toimenpidettä täytäntöön ennen kuin valtiontukimenettelyssä oli tehty päätös.
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(27)
Komissio sai huomautuksia ainoastaan tuensaajalta, SO.G.A.S:lta, joka tukee Italian viranomaisten muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittämiä näkemyksiä ja täydentää niitä.
4.1 Tuen olemassaolo
(28)
Tuensaaja katsoo, etteivät tarkasteltavana olevat toimenpiteet ole valtiontukea, sillä kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyttyneet. Sen mukaan toimenpide ei i) vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tai ii) aiheuttanut SO.G.A.S:lle valikoivaa taloudellista etua, eikä iii) vääristänyt tai uhannut vääristää kilpailua.
(29)
SO.G.A.S:n mukaan toimenpiteet myönnettiin tavanomaisin markkinaehdoin, ja ne noudattivat näin markkinataloussijoittajaperiaatetta. Yritys toteaa myös, että toimenpiteet ovat Italian siviililain 2446 ja 2447 §:n mukaiset. Kyseisten säännösten mukaan osakkeenomistajien on katettava tappiot yrityksen selvitystilan estämiseksi, jos yrityksen tappiot ylittävät kolmasosan pääomasta. Jos osakkeenomistajat eivät olisi kattaneet lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen tappioita, SO.G.A.S:lta olisi 12 päivänä marraskuuta 1997 annetun hallituksen asetuksen nro 521 13 §:n mukaisesti otettu pois sille asetuksen nro 67/1997 17 §:n mukaisesti myönnetty osuus Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta. Näin yritys ei olisi voinut saada vastatakseen koko lentoaseman toimintaa, mistä se oli esittänyt hakemuksen Italian liikenneministeriölle. Näin ollen on kohtuullista olettaa, että myös yksityinen yritys olisi tällaisessa tilanteessa toiminut samalla tavalla lisätäkseen oman osuutensa arvoa.
(30)
Tuensaaja muistutti, että Reggio Calabrian yleinen tuomioistuin oli teettänyt kesäkuussa 2008 riippumattoman arvioinnin, jossa yrityksen arvoksi oli arvioitu 12 000 000-17 000 000 euroa.
(31)
Tuensaaja esitti komissiolle todisteeksi yrityksen tuottavuusnäkymistä liiketoiminta- ja rahoitussuunnitelman, jonka ulkoinen konsultti oli laatinut sille lokakuussa 2008 ja jonka sisältämän ennusteen mukaan sen elinkelpoisuus palautuisi vuonna 2013.
(32)
SO.G.A.S. selitti myös, että heinäkuussa 2007 oli julkaistu tarjouskilpailuilmoitus, joka koski sen osakepääoman osittaista yksityistämistä. Italialais-argentiinalainen tilapäinen yhteisyritys oli sen seurauksena tehnyt tarjouksen, joka kattoi 35 prosenttia SO.G.A.S:n osakepääomasta. SO.G.A.S:n osakkaat pitivät tarjousta taloudellisesti kannattamattomana. Maaliskuussa 2010 julkaistiin uusi tarjouskilpailuilmoitus, jonka kohteena oli 35 prosenttia SO.G.A.S:n osakkeista. Siihen saatiin kaksi kiinnostuksenilmaisua, jotka SO.G.A.S:n mukaan osoittavat yhdessä tilapäiseltä yhteisyritykseltä ensin saadun tarjouksen kanssa, että markkinataloussijoittajaperiaatetta noudatettiin.
(33)
Lisäksi tuensaaja piti virheellisenä komission käsitystä, jonka mukaan Reggio Calabrian lentoasemaa käyttävät matkustajat voivat asuinpaikkansa mukaan käyttää vaihtoehtoisesti myös Catanian, Lamezia Termen tai Crotonen lentoasemia, jolloin toimenpiteet saattavat vääristää kilpailua lentoaseman toiminnasta vastaavien yritysten välillä.
(34)
Ensinnäkin Reggio Calabrian, Catanian, Lamezia Termen ja Crotonen lentoasemat ovat alueellisia, suoriin lentoihin käytettäviä lentoasemia, joiden vaikutusalueet eivät ole päällekkäisiä. Reggio Calabrian lentoasema ei siis kilpaile minkään muun Italian tai Euroopan unionin lentoaseman kanssa. Calabrian alueen maantieteelliset ja infrastruktuuriin liittyvät erityispiirteet aiheuttavat sen, ettei Reggio Calabrian lentoaseman vaikutusalue ole päällekkäinen Italian muiden, lähistöllä sijaitsevien lentoasemien vaikutusalueiden kanssa. Lamezia Termen lentoasema sijaitsee yli 130 kilometrin päässä, ja automatka Reggio Calabrian lentoasemalta sinne kestää noin tunnin. Reggio Calabrian ja Crotonen lentoasemien välillä ei ole nopeita yhteyksiä, ja niiden välinen matka kestää noin kolme tuntia. Catanian lentoasema sijaitsee yli 130 kilometrin päässä toisella maantieteellisellä alueella. Automatka sinne kestää tunnin ja 30-40 minuuttia.
(35)
SO.G.A.S. toimitti aiheesta taulukon, jossa esitetään korrelaatiokertoimet Reggio Calabrian lentoasemalle sekä Lamezia Termen, Crotonen ja Catanian lentoasemille saapuvien matkustajavirtojen välillä. Taulukko osoittaa, että Reggio Calabrian lentoaseman matkustajat muodostavat uuden osatekijän alueellisessa liikenteessä. Näin ollen lentoaseman sulkeminen johtaisi lentoliikennepalvelujen kysynnän osittaiseen katoamiseen, ei liikenteen suuntautumiseen muille lentoasemille. SO.G.A.S. esitti myös taulukon, joka osoittaa käsiteltävänä olevien toimenpiteiden todella luoneen alueella uutta kysyntää lentoliikennepalveluille. Tästä on ollut etua sekä lentoyhtiöille, jotka haluavat aloittaa uusia reittejä Reggio Calabrian lentoaseman ja Italian ja Euroopan unionin muiden lentoasemien välille, että muille lentoasemille kysynnän lisääntyessä.
(36)
SO.G.A.S. vastusti lisäksi komission alustavaa arviota, jonka mukaan toimenpiteet saattavat vääristää lentoyhtiöiden välistä kilpailua. Tuensaaja totesi, ettei julkista rahoitusta ole siirretty tässä asiassa lentoyhtiöille esimerkiksi alennettujen laskeutumismaksujen tai muiden kannustimien muodossa. Laskeutumismaksut ja muut lentoaseman käyttöehdot on vahvistanut toimivaltainen julkinen viranomainen ilman, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys voi vaikuttaa siihen mitenkään. Lisäksi tuensaaja totesi, että Reggio Calabrian lentoasemalta liikennöi pääasiassa Alitalia (kuusi päivittäistä lentoa yhteensä kahdeksasta), eikä ole merkkejä siitä, että tilaus- tai halpalentoyhtiöt olisivat kiinnostuneita aloittamaan uusien reittien liikennöinnin sieltä.
(37)
SO.G.A.S:n mukaan komission olisi arvioidessaan toimenpiteen vaikutuksia kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan pitänyt ottaa enemmän huomioon asian erityispiirteet ja todeta, ettei toimenpide ole valtiontukea.
4.2 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(38)
SO.G.A.S. mainitsi tuen soveltuvuudesta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, että tarkasteltavana oleva julkinen rahoitus oli tarkoitettu lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen liiketoiminnan jatkamiseen ja tietyn taloudellisen toiminnan kehittämiseen. Tämän tavoitteen perusteluna on se, ettei pienillä lentoasemilla tavallisesti ole mahdollisuutta tuottaa kaikkien turvallisuusstandardien noudattamisesta aiheutuvien kulujen kattamiseen tarvittavia tuloja. Lisäksi Reggio Calabrian lentoaseman olisi vaikea tarjota palveluja tilaus- tai halpalentoyhtiöille, kun otetaan huomioon lentoaseman infrastruktuuri ja ENAC-viranomaisen (7) tämän vuoksi asettamat rajoitukset.
(39)
ENACin parametrien perusteella Reggio Calabrian lentoasema luokitellaan Italiassa II-tason lentoasemaksi. ENACin luokitus perustuu ennemmin infrastruktuurin laajuuteen kuin matkustajamääriin. Sen mukaan lentoasemille, joiden matkustajamäärät ovat vähäisiä, turvallisuusstandardien noudattamisesta aiheutuvat kustannukset ovat samat kuin lentoasemille, joiden vuotuinen matkustajamäärä on yli miljoona henkeä.
(40)
Ilman tarkasteltavana olevaa julkista tukea lentoaseman olisi ollut pakko poistua markkinoilta, millä olisi ollut kielteisiä vaikutuksia alueen asukkaiden liikkumismahdollisuuksiin. Samalla olisi estetty osakkeenomistajien mahdollisuudet saada sijoitukselleen tuottoa.
(41)
Lopuksi SO.G.A.S. esittää, että koska komission päätöstä 2005/842/EY (8) voidaan soveltaa tähän tapaukseen, toimenpiteitä voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina ja vapauttaa ne ilmoitusvelvoitteesta.
(42)
SO.G.A.S. katsoi, että koska lentoaseman vuotuinen matkustajamäärä ei ollut yli miljoonaa matkustajaa vertailujaksolla, sen toiminnasta vastaaminen oli päätöksen 2005/842/EY 2 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu. Lisäksi SO.G.A.S. selitti, että 25 päivänä heinäkuuta 1997 annetun Italian asetuksen nro 250 mukaan paikallisviranomaiset voivat olla osakkaina ainoastaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavissa osakeyhtiöissä. SO.G.A.S. on aina ollut Calabrian ja Messinan paikallisviranomaisten hallussa, mikä sen mukaan osoittaa, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen tunnustetaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi. Osoittaakseen, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, SO.G.A.S. esitti komissiolle Reggio Calabrian kunnan 27 päivänä heinäkuuta 2010 ja 19 päivänä kesäkuuta 2010 tekemät arviot lentoasemapalvelujen merkityksestä alueelle.
(43)
Julkisen palvelun velvoitteesta maksettava korvaus oli rajoitettu lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista kärsimien tappioiden korvaamiseen, joten se oli päätöksen 2005/842/EY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tarpeellisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukainen. Koska ei ole olemassa asiakirjaa, jossa lentoaseman toiminnasta vastaavalle yritykselle tosiasiallisesti annettaisiin hoidettavaksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, SO.G.A.S. esitti sellaisen sopimusehdotuksen tekemistä, jolla hälvennetään Altmark-tuomiossa (9) esitettyjen neljän kriteerin noudattamista koskevat epäilyt Reggio Calabrian lentoaseman suhteen.
5. ITALIAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(44)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Italian vahvistaneen kyseisenä ajankohtana, ettei SO.G.A.S:lle ollut osoitettu virallisesti julkisen palvelun velvoitteita, joten toimenpiteen soveltuvuutta ei ollut mahdollista arvioida yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen perusteella.
5.1 Lentoaseman toiminnan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen luonne
(45)
Italia katsoi tutkinnan aikana, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet olivat korvausta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä SO.G.A.S:n palveluista. Koska päinvastaista näyttöä ei ole, Italian viranomaisten mukaan ei voitu sulkea pois mahdollisuutta, että jälkiarvioinnin mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevia unionin sääntöjä olisi noudatettu.
(46)
Italia katsoo, että komission kannassa painotetaan liikaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen muodollisia edellytyksiä sisältöä koskevien vaatimusten kustannuksella. Italia toimitti näkemyksensä tueksi pika-analyysin Altmark-tuomion neljästä perusteesta. Sen mukaan SO.G.A.S:lle oli todella annettu vastuu julkisen palvelun tehtävästä. Useat paikallisten viranomaisten asiakirjat vahvistivat tämän suoraan ja välillisesti. Italia toimitti Reggio Calabrian kunnanvaltuuston (Giunta comunale) 17 päivänä lokakuuta 2007 pitämän kokouksen pöytäkirjan, johon oli kirjattu päätös korvata lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kärsimät tappiot, sekä Reggio Calabrian kunnanvaltuuston 16 päivänä kesäkuuta 2009 ja 31 päivänä joulukuuta 2009 pitämien kokousten pöytäkirjat, joiden mukaan lentoaseman toimintaa voidaan pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Reggio Calabrian kunnanvaltuuston 17 päivänä lokakuuta 2007 pitämän kokouksen pöytäkirjan mukaan Calabrian alue katsoi eräiden Reggio Calabrian lentoaseman toimintojen olevan välttämättömiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoamiseksi ja asetti SO.G.A.S:lle useita julkisen palvelun velvoitteita varmistaakseen, että yleinen etu otetaan asianmukaisesti huomioon; tällaisissa tapauksissa lentoaseman toiminnasta vastaava tuensaaja voi saada julkisilta viranomaisilta korvauksen julkisen palvelun velvoitteesta aiheutuvien ylimääräisten kustannusten kattamiseen, sillä ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että lentoaseman toiminnasta vastaaminen voisi kokonaisuudessaan muodostaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun.
(47)
Lisäksi Calabrian alue on sopimuspuolena pöytäkirjassa, joka koskee Lamezia Termen, Crotonen ja Reggio Calabrian lentoasemien kehittämistä. Pöytäkirjan mukaan lentoasemapalvelut ovat luonteeltaan alueen taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehittymiselle välttämättömiä julkisia palveluja, minkä vuoksi niitä voidaan rahoittaa unionin, Italian tai alueiden varoilla.
(48)
Italia toi myös esiin, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys oli 28 päivänä joulukuuta 2008 pyytänyt osakkeenomistajia osallistumaan tappioiden kattamiseen julkisen palvelun velvoitteen perusteella ja ettei yksikään toimija vastaisi lentoaseman toiminnasta yksinomaan kaupallisista syistä. Näin ollen Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri täyttyy.
(49)
Italian viranomaiset vahvistavat, että korvauksen parametrit ovat johdettavissa SO.G.A.S:n taseesta, jossa toimintakulut esitetään läpinäkyvästi. Julkinen rahoitus oli kuitenkin rajoitettu ainoastaan tappioiden kattamiseen, eikä tuensaajan hyväksi annettu minkäänlaista tuottomarginaalia.
(50)
Italia toteaa Altmark-tuomion kolmannesta kriteeristä, ettei julkisen osakkaan tukea voida julkisten palveluiden suhteen verrata yksityiseen sijoittajaan. Viranomaisten toimia voidaan perustella julkisen edun mukaisella tavoitteella, joka estää yksityisen sijoittajan periaatteen soveltamisen. Koska tässä tapauksessa julkisten osakkaiden toimintaa ei olisi voinut perustella kaupallisin näkökohdin, sitä ei voida verrata markkinasijoittajan toimintaan. Italia totesi, ettei Altmark-tuomion kolmas kriteeri, joka sen mukaan edellyttää yksityisen sijoittajan perusteen soveltamista, ole sovellettavissa käsiteltävänä olevaan asiaan.
(51)
Italian mukaan SO.G.A.S:n toiminta on luonteeltaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, joten pääomanlisäyksiä voidaan jälkiarvioinnin perusteella pitää korvauksena yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, eivätkä ne näin ollen ole valtiontukea.
5.2 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(52)
Italia katsoi, että jos käsiteltävänä olevat toimenpiteet katsottaisiin valtiontueksi, niitä olisi pidettävä päätöksen 2005/842/EY 2 artiklan 1 kohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvina.
5.3 Kilpailun vääristymistä koskevien väitteiden torjuminen
(53)
Italia viittasi ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 39 kohtaan, jonka mukaan ”pienille alueellisille lentoasemille (luokka D) myönnettävään rahoitukseen ei juuri liity riskiä kilpailun vääristymisestä tai siitä, että ne vaikuttaisivat kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla”.
(54)
Italian viranomaiset totesivat lisäksi, ettei lentoaseman toiminta ollut kannattavaa. Tästä oli todisteena se, että vaikka aikomus yksityistää yritys osittain oli julkistettu laajalti, menettely ei ollut lopulta saanut myönteistä vastaanottoa. Kun otetaan huomioon, että mahdolliset sijoittajat olisivat joutuneet vastaamaan seuraaviksi vuosiksi ennustetuista tappioista, jotka kävivät ilmi tarjouskilpailuilmoitukseen liitetystä liiketoiminta- ja rahoitussuunnitelmasta, eikä ainoaa saatua tarjousta pidetty taloudellisesti asianmukaisena, oli selvää, että kyseessä oli luonteeltaan tappiollinen toiminta. Tarjouksen tekijät eivät myöskään olleet kiinnostuneita vastaamaan mahdollisista tappioista kokonaisuutena, vaan vain tiettyyn ennalta määriteltyyn määrään asti, mikä osoittaa, etteivät nämä markkinat kiinnostaneet sijoittajia eivätkä toimenpiteet voineet vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
6. ITALIAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSISTA
(55)
Italian viranomaiset esittivät 27 päivänä huhtikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä Calabrian alueen puolesta omat huomautuksensa SO.G.A.S:n tutkintamenettelyssä esittämistä näkemyksistä.
(56)
Italia tuki tuensaajan esittämiä näkemyksiä, myös niitä, jotka koskivat tarkasteltavana olevien toimenpiteiden yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen luonnetta. Italia lisäsi, että tämän luonteen vuoksi toimenpiteitä ei voida katsoa valtiontueksi.
(57)
Toimenpiteet eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne vääristäisivät kilpailua ja/tai vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7. TUEN ARVIOINTI
7.1 Tuen olemassaolo
(58)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(59)
Sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut perusteet ovat kumulatiivisia. Näin ollen sen määrittämiseksi, onko ilmoitettu toimenpide 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea, kaikkien seuraavien edellytysten on täytyttävä. Tuki on valtiontukea, jos se
a)
on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty,
b)
suosii jotakin yritystä tai tuotannonalaa,
c)
vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
d)
vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(60)
Unionin yleinen tuomioistuin katsoi asiassa Flughafen Leipzig-Halle antamassaan tuomiossa (10) , että siviililentoaseman rakentaminen ja toiminta on taloudellista toimintaa. Ainoa poikkeus koskee julkiselle vallalle kuuluvien tehtävien täyttämistä, jota ei voida pitää taloudellisena toimintana. Valtion rahoitus tällaista toimintaa varten ei kuulu valtiontukisääntöjen piiriin. Näin ollen on kiistatonta, että SO.G.A.S. on valtiontukisäännöissä tarkoitettu yritys, sillä se vastaa Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta ja tarjoaa kyseisellä lentoasemalla toimiville taloudellisille toimijoille (erityisesti lentoyhtiöille) lentoasemapalveluja maksua vastaan.
7.1.1 Valtion varat
(61)
Valtiontueksi katsotaan mikä tahansa valtion varoista suoraan tai välillisesti myönnetty etu, jonka myöntää valtio suoraan tai sen välittäjänä toimiva elin valtion siirtämän toimivallan nojalla. Näin ollen siihen sisältyvät myös kaikki jäsenvaltioiden alue- tai paikallisviranomaisten myöntämät tuet näiden oikeudellisesta asemasta tai nimityksestä riippumatta (11).
(62)
Komissio totesi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osan 27 ja 28 kappaleessa, että toimenpiteessä oli kyse varojen siirtämisestä useilta alue- ja paikallisviranomaisilta SO.G.A.S:lle. Tämän vuoksi komissio katsoi, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet olivat valtion toteuttamia ja koskivat julkisia varoja. Komissio katsoi lisäksi, että italialaisten kauppakamarien varat olivat valtion varoja. Niiden tekemät päätökset ovat Italian tekemiä, koska ne ovat julkisia tahoja, joihin sovelletaan julkisoikeutta, niiden katsotaan kuuluvan erottamattomasti julkishallintoon, ja niille on annettu tiettyjä julkisia tehtäviä. Tällä perusteella Messinan kauppakamarin varoja on pidettävä julkisina varoina, joiden siirto on valtion toteuttama. Italia tai kolmannet osapuolet eivät ole tutkintamenettelyn aikana vastustaneet tätä alustavaa näkemystä.
(63)
Tämän vuoksi komissio vahvistaa, että kaikki tarkasteltavana olevat toimenpiteet on myönnetty valtion varoista ja ne ovat valtion toteuttamia.
7.1.2 Valikoiva taloudellinen etu
(64)
Julkinen rahoitus on tässä tapauksessa valikoivaa, sillä siitä saa hyödyn vain yksi yritys eli SO.G.A.S. Se kattaa tappiot, jotka yritys on kärsinyt tavanomaista liiketoimintaansa harjoittaessaan.
(65)
Komissio katsoo, että koska lentoasemainfrastruktuurin rakentaminen ja toiminta on taloudellista toimintaa, julkinen rahoitus siitä vastaavalle yritykselle sellaisten kustannusten kattamiseen, joista sen tavallisesti pitäisi huolehtia itse, antaa SO.G.A.S:lle taloudellisen edun, sillä sen asema markkinoilla vahvistuu ja markkinavoimien tavanomainen vaikutus estyy (12).
(66)
Komissio toteaa Italian ilmoittaneen alustavassa vaiheessa, ettei lentoasemalle ollut virallisesti annettu vastuuta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista, mutta muuttaneen kantaansa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen antamisen jälkeen ja katsoneen asianomaisen julkisen rahoituksen olevan korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä (13).
(67)
Unionin tuomioistuin määritteli Altmark-asiassa seuraavat perusteet (14) selvittääkseen, tuottaako yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta maksettu korvaus SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua etua:
1.
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi (jäljempänä ’Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri’);
2.
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on vahvistettava etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi (jäljempänä ’Altmark-tuomion toinen kriteeri’);
3.
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (jäljempänä ’Altmark-tuomion kolmas kriteeri’);
4.
silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei tietyssä konkreettisessa tapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto (jäljempänä ’Altmark-tuomion neljäs kriteeri’).
7.1.2.1 Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri
(68)
Altmark-tuomion ensimmäinen kriteeri vastaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan edellytystä, joka koskee yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen selkeää toimeksiantoa ja määrittelyä (15).
(69)
Ensinnäkin SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa sovelletaan ainoastaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Unionin tuomioistuin on toistuvasti korostanut toimeksiantoasiakirjan merkitystä (16). Se on tarpeen, jotta yrityksen ja valtion velvoitteet voidaan määritellä. Jos tällaista virallista asiakirjaa ei ole, yrityksen erityistehtävää ei ole kirjattu eikä oikeudenmukaista korvausta voida määritellä (17). Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen selkeä määrittely on siis olennainen ja keskeinen osa toimeksiannon käsitettä ja johtuu suoraan SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdasta. Yrityksen saamaan palvelua koskevaan toimeksiantoon on loogisesti liitettävä myös sen määritelmä.
(70)
Komissio oli korostanut jo yleishyödyllisiä palveluja koskevassa vuoden 2001 tiedonannossaan (18) SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua yhteyttä toimeksiannon määrittelyn ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun suorittamisesta maksettavan korvauksen suhteellisuuden välillä. Tiedonannon 22 kohdan mukaan ”jotta 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua poikkeusta voidaan soveltaa, julkisen palvelun tehtävä on määriteltävä selvästi ja tehtävän on perustuttava julkisen vallan päätökseen (…). Tämä velvoite on tarpeen oikeusvarmuuden ja avoimuuden varmistamiseksi kansalaisten suhteen, ja se on välttämätön komission tekemää suhteellisuusarviointia varten”. Toimeksianto ja määrittely ovat siis välttämättömiä ennakkoedellytyksiä korvauksen suhteellisuuden merkitykselliselle arvioinnille. Unionin tuomioistuimet ovat toistuvasti korostaneet, että julkisen palvelun velvoitteiden on oltava selkeästi määritellyt, jos sovelletaan poikkeusta Altmark-tuomioon tai SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan (19).
(71)
Tämä lähestymistapa vahvistetaan vuonna 2005 annetuissa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön puitteissa (20). Näiden puitteiden 8 kohdan mukaan komissio voi katsoa julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset, jotka ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sisämarkkinoille soveltuviksi, jos ne täyttävät kyseisissä puitteissa vahvistetut edellytykset. Näihin edellytyksiin kuuluu erityisesti yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksianto yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään julkisen palvelun velvoitteiden täsmällinen luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi (vuonna 2005 annettujen puitteiden 13 kohta).
(72)
Myös Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen vuonna 2011 annetussa komission tiedonannossa (21) selvitetään, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on määriteltävä selkeästi ennalta. Tiedonannon 51 kohdassa todetaan: ”Jotta SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu on annettava yhden tai useamman yrityksen hoidettavaksi. Tämä tarkoittaa sitä, että valtion on täytynyt antaa kyseisten yritysten hoidettavaksi erityistehtävä. Myös ensimmäinen Altmark-kriteeri edellyttää, että yrityksellä on hoidettavanaan julkisen palvelun velvoite. Altmark-oikeuskäytännön noudattaminen edellyttää siis julkista palvelua koskevaa toimeksiantoa, jossa määritellään asianomaisten yritysten ja viranomaisen velvollisuudet.” Tiedonannon 52 kohdan mukaan julkista palvelua koskeva toimeksianto on tehtävä asiakirjalla tai asiakirjoilla, jossa on täsmennettävä ainakin julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto, asianomainen yritys ja tarvittaessa alue, asianomaisen viranomaisen yritykselle mahdollisesti myöntämien yksin- tai erityisoikeuksien luonne, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit, ja järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja perimiseksi takaisin.
(73)
Italian viranomaiset ovat kuitenkin sitä mieltä, että komission lähestymistapa on liian muodollinen, ja SO.G.A.S:lle todella oli annettu vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta. Perusteluna ne pitivät käsiteltävänä olevien toimenpiteiden hyväksymisen jälkeisiä asiakirjoja.
(74)
Italian mukaan se, että Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaaminen on yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, voidaan päätellä useista alueellisista päätöksistä, joissa viitataan lentoasemapalveluihin liittyvään yleiseen etuun ja näiden palvelujen merkitykseen alueen taloudelliselle kehittymiselle. Mainituissa alueellisissa päätöksissä ei kuitenkaan määritellä yksiselitteisesti lentoasemasta vastaavalle yritykselle annettua oletettua julkisen palvelun tehtävää eikä korvausta koskevia sääntöjä. Komissio huomauttaa lisäksi, että kyseiset asiakirjat on julkaistu vuoden 2007 jälkeen eli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen oletetun asettamisen jälkeen (lentoaseman toiminta vuosina 2004-2006). Italia ei ole myöskään toimittanut komissiolle mitään ennen vuotta 2004 annettua asiakirjaa, jossa määriteltäisiin tuensaajalle asetetut julkisen palvelun velvoitteet.
(75)
Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei tuensaajalle ollut annettu riittävän selkeästi vastuuta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta.
(76)
Komissio ei voi hyväksyä Italian viranomaisten näkemystä, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteesta voitaisiin maksaa säännönmukainen korvaus myös, vaikka yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua ei ole ennalta määritelty eikä annettu tuensaajalle tehtäväksi. Jos tällainen olisi mahdollista, jäsenvaltiot voisivat tarkastella tarvetta asettaa julkisen palvelun velvoitteita jälkikäteen oman harkintansa mukaan. Toisin sanoen jäsenvaltiot voisivat asettaa yritykselle, jonka toiminta on tappiollista, julkisen palvelun velvoitteita ja myöntää sille näin korvausta tarkoituksenaan tukea sitä ilman, että edeltä olisi tehty minkäänlaista arviota todellisesta julkisen palvelun tarjoamisen tarpeesta. Tämä lähestymistapa ei sovi yhteen sen edellytyksen kanssa, että yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista annetaan asianomaiselle yritykselle vastuu yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään julkisen palvelun velvoitteiden täsmällinen luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Italian viranomaisten näkemys, jonka mukaan lentoasemapalvelut ovat välttämättömiä alueen taloudelliselle kehittymiselle, ei riitä osoittamaan, että tuensaajalle on asianmukaisesti annettu vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvästä palvelusta, sillä julkisen palvelun velvoitteita ja korvaukseen liittyviä sääntöjä ei ollut määritelty ennalta ja läpinäkyvästi.
(77)
Lisäksi Italian viranomaisten näkemys, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat osoittaa jälkikäteen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, hyödyttäisi niitä jäsenvaltioita, jotka ovat rikkoneet ilmoitusvelvollisuutta ja toimenpidekieltoa. Nämä jäsenvaltiot voisivat esittää, että yritykselle sääntöjenvastaisesti myönnetyn valtiontuen tarkoituksena on tuensaajan sattumalta tarjoaman julkisen palvelun kustannusten korvaaminen (ilman, että palvelua kuitenkaan olisi ennalta määritelty tai yritykselle olisi annettu siitä vastuuta). Toisaalta jäsenvaltioiden, jotka aikovat noudattaa ilmoitusvelvollisuutta, olisi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen ja Altmark-oikeuskäytännön noudattamiseksi annettava kyseiset palvelut tehtäväksi ja määriteltävä ne ennalta selkeästi.
(78)
Tämä kannustaisi jäsenvaltioita jättämään uudet valtiontuet ilmoittamatta. Tämä olisi sen vakiintuneen periaatteen vastaista, jonka mukaan tukia ilmoitusvelvollisuutta noudattamatta maksavia jäsenvaltioita ei voida suosia niiden jäsenvaltioiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta (22).
(79)
Näin ollen komissio toteaa, että Altmark-tuomion ensimmäistä edellytystä ei ole noudatettu, ja katsoo seuraavassa esitetyn perusteella, ettei käsiteltävänä olevassa asiassa ole noudatettu muitakaan Altmark-kriteereitä.
7.1.2.2 Altmark-tuomion toinen kriteeri
(80)
Käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole ennalta määritelty korvauksen laskennassa käytettäviä parametrejä. Italian viranomaisten tarkoittamissa toimeksiantoasiakirjoissa ei kuvata yksityiskohtaisesti palveluja, jotka tuensaajan olisi tarjottava, eikä vahvisteta mekanismia, jonka mukaisesti tuensaajalle maksetaan korvaus sen toteuttamasta julkisesta tehtävästä.
7.1.2.3 Altmark-tuomion kolmas kriteeri
(81)
Altmark-tuomion kolmannen kriteerin mukaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä maksettu korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kokonaan tai osittain ne kustannukset, joita velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon saadut tulot ja kohtuullinen voitto.
(82)
Komissio ei voi hyväksyä Italian näkemystä, jonka mukaan kyseinen lentoasema olisi saanut ainoastaan julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen tarvittavan julkisen rahoituksen, koska tämä rahoitus rajoittui liiketoiminnan tappioiden korvaamiseen. Korvauksen suhteellisuuden arvioinnissa perusperiaate on, että korvausta voidaan maksaa ainoastaan julkiselle toimijalle julkisen palvelun velvoitteen täyttämisen vuoksi aiheutuneista nettokustannuksista. Koska tuensaajalle asetettuja velvoitteita ei ole määritelty selkeästi, komissio ei voi yksiselitteisesti vahvistaa, mitkä kustannukset olisi pitänyt ottaa huomioon korvausta laskettaessa.
(83)
Vaikka lentoaseman toiminnasta vastaaminen voitaisiinkin kokonaisuudessaan luokitella yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi, tällaisiksi palveluiksi ei voitaisi katsoa muuta kuin lentoaseman perustoimintaan suoraan liittyvää toimintaa, jota on esimerkiksi tilojen ja kiinteistöjen rakentaminen, rahoitus, käyttö ja vuokraus paitsi toimisto- ja varastokäyttöön myös hotelleille ja lentoasemalla toimiville teollisuusyrityksille, myymälöille, ravintoloille ja pysäköintilaitoksille; tällaiset toiminnot eivät kuulu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviin palveluihin eikä niille voi antaa valtiontukea yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen perusteella. Italian viranomaiset eivät ole toimittaneet tietoja osoittaakseen, ettei lentoaseman perustoimintaan suoraan liittymättömiä toimintoja ole tuettu ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 34 kohdan ja 53 kohdan iv kohdan mukaisesti.
7.1.2.4 Altmark-tuomion neljäs kriteeri
(84)
Almark-tuomion neljännen kriteerin mukaan korvauksen on oltava rajattu välttämättömään, jotta sitä ei katsottaisi valtiontueksi. Kriteeri katsotaan täytetyksi, jos korvauksen saaja on valittu julkisella tarjouskilpailulla tai vaihtoehtoisesti korvaus on laskettu suhteessa tehokkaasti toimivan yrityksen kustannuksiin.
(85)
Tässä tapauksessa tuensaajaa ei ollut valittu julkisella tarjouskilpailulla. Italia ei ole myöskään toimittanut komissiolle todisteita siitä, että korvauksen määrä olisi määritetty tarkastelemalla niitä kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja julkiselle palvelulle asetettujen velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä edellytyksillä toimivalle keskivertoyritykselle aiheutuisi velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saatavat tulot ja velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei kyseistä julkista rahoitusta voida pitää määriteltynä tehokkaasti toimivan yrityksen kustannusten perusteella.
(86)
Näin ollen komissio ei pysty päättelemään, että tuensaaja olisi tarjonnut asianomaiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin.
(87)
Lisäksi komissio toteaa tuensaajan esittäneen tutkinnan aikana näkemyksenään, että toimenpiteet noudattivat markkinataloussijoittajaperiaatetta. Vaikka lentoaseman toiminnasta vastaava yritys olisi kärsinyt tappioita, oli asianmukaista olettaa, että toiminnasta saataisiin myös tuottoa.
(88)
Komissio toteaa ensinnäkin, että toisin kuin tuensaaja katsoo, Italia ei todennut tutkinnan aikana valtion investoineen lentoaseman toiminnasta vastaavaan yritykseen oletuksenaan, että se on tuottava. Italia on päinvastoin esittänyt, ettei markkinataloussijoittajaperiaate ole sovellettavissa tähän tapaukseen (ks. johdanto-osan 49 kappale).
(89)
Toiseksi markkinataloussijoittajaperiaatteeseen perustuvaa arviota varten on tarpeen tarkastella, olisiko yksityinen sijoittaja toiminut samalla tavoin samoissa olosuhteissa. Unionin tuomioistuin on todennut, että vaikka yksityisen sijoittajan käyttäytyminen - johon talouspoliittisiin päämääriin pyrkivän julkisoikeudellisen sijoittajan väliintuloa on verrattava - ei välttämättä olekaan samanlaista kuin tavallisella sijoittajalla, joka sijoittaa varoja tuoton saamiseksi enemmän tai vähemmän lyhyellä tähtäimellä, sen on ainakin oltava samanlaista kuin yksityisellä holdingyhtiöllä tai yksityisellä konsernilla, joka toteuttaa rakenteellista, kokonaisvaltaista tai alakohtaista politiikkaa ja jota ohjaavat pitemmän tähtäimen tuotto-odotukset (23). Sen tutkimiseksi, vastasiko valtion toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, valtion toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet. On siis syytä jättää tekemättä arviointeja, jotka perustuvat myöhemmin vallinneeseen tilanteeseen (24). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion on markkinataloussijoittajaperiaatteeseen vedotessaan epäselvässä tapauksessa osoitettava kiistattomasti sekä objektiivisten ja varmennettavissa olevien seikkojen perusteella, että toteutettu toimenpide johtuu sen osakkeenomistajan asemasta. Näistä seikoista on selvästi käytävä ilmi, että kyseinen jäsenvaltio on ennen taloudellisen edun myöntämistä tai samanaikaisesti sen kanssa päättänyt tehdä tosiasiallisesti toteutetulla toimenpiteellä sijoituksen määräysvallassaan olevaan julkiseen yritykseen (25).
(90)
Komissio ei voi hyväksyä tuensaajan väitettä, että kyseessä olevat toimenpiteet olisivat perustuneet yrityksen tuottavuusnäkymiin, jotka käyvät ilmi vuonna 2008 laaditusta liiketoimintasuunnitelmasta, jolla tähdättiin kannattavuuden palauttamiseen. Tämä johtuu siitä, että kyseinen suunnitelma laadittiin sen jälkeen, kun toimenpiteistä oli jo päätetty. Komissio katsoo, että yksityinen sijoittaja toisi uutta pääomaa yritykseen, jonka pääomatilanne alittaa lakisääteisen vähimmäismäärän (kuten SO.G.A.S.) ainoastaan, jos tällaisen toimenpiteen toteuttamishetkellä voitaisiin ennakoida yrityksen kannattavuuden palautuvan kohtuullisessa ajassa. Koska Italian viranomaiset tai SO.G.A.S. eivät ole toimittaneet konkreettisia tietoja tarkasteltavana olevien toimenpiteiden toteuttamisajalta osoittaakseen, että julkisten viranomaisten tarkoituksena oli investoida ja että ne saattoivat kohtuudella odottaa toiminnastaan taloudellista tuottoa, joka olisi ollut yksityisen sijoittajan hyväksyttävissä, ja koska Italia on yksiselitteisesti vahvistanut, ettei markkinataloussijoittajaperiaatetta sovelleta tässä tapauksessa, komissio katsoo, etteivät toimenpiteet olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia.
7.1.2.5 Päätelmät
(91)
Komissio katsoo, ettei yksikään unionin tuomioistuimen Altmark-asiassa vahvistamista neljästä edellytyksestä täyty tässä tapauksessa, eivätkä käsiteltävänä olevat toimenpiteet ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Tämän vuoksi komissio katsoo, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet eli pääomanlisäys SO.G.A.S:n vuosina 2004-2006 kärsimien tappioiden korvaamiseksi tuottavat valikoivan taloudellisen edun lentoaseman toiminnasta vastaavalle yritykselle.
7.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(92)
Italia totesi kilpailun vääristymisestä ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella, että ”pienille alueellisille lentoasemille (luokka D) myönnettävään rahoitukseen ei juuri liity riskiä kilpailun vääristymisestä tai siitä, että ne vaikuttaisivat kaupan kehitykseen yhteisön etujen kanssa ristiriitaisella tavalla”. Viittaus koskee kuitenkin valtiontuen soveltuvuuden arviointia SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, eikä sitä ole tarkoitettu perusteluksi sille, ettei pienten lentoasemien julkinen rahoitus voisi olla SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(93)
Komissio muistuttaa lisäksi, että ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen 40 kohdan mukaan ”näitä yleisiä suuntauksia lukuun ottamatta ei kuitenkaan ole mahdollista antaa yleispätevää arviota eri tilanteista etenkään luokkiin C ja D kuuluvien lentoasemien osalta. Sen vuoksi komissiolle onkin ilmoitettava etukäteen kaikista lentoasemien hyväksi toteutettavista toimenpiteistä, jotka saattavat olla valtiontukea, jotta se voi arvioida toimenpiteen vaikutukset kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja tarvittaessa sen soveltuvuuden yhteismarkkinoille”.
(94)
Italian niemimaan eteläkärjessä sijaitseva Reggio Calabrian lentoasema on yksi Calabrian alueen kolmesta lentoasemasta. Sen matkustajamäärä on ollut jatkuvasti alle miljoona (26). Tarkasteltavana olevien toimenpiteiden toteuttamisen aikaan lentoasema kuului näin ollen ilmailualan vuoden 2005 suuntaviivojen mukaan luokkaan D eli pieniin alueellisiin lentoasemiin. Lentoaseman matkustajamäärä kuitenkin kaksinkertaistui vuosien 2004 ja 2012 välillä.
(95)
Komissio toteaa, että lentoasematoiminnan markkinat, joihin myös pienet alueelliset lentoasemat kuuluvat, perustuvat avoimelle kilpailulle ja niillä toimii useita yksityisiä ja julkisia yrityksiä kaikkialla unionissa. Tämä näkyy myös siinä, että Italian oli tarkoitus yksityistää Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaava yritys osittain, minkä vuoksi se julkaisi vuonna 2007 ilmoituksen kaikkiin jäsenvaltioihin sijoittautuneille yrityksille avoimesta tarjouskilpailusta (ks. johdanto-osan 32 kappale). Lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen julkinen rahoitus voi vääristää kilpailua lentoasemien toiminnasta vastaavien yritysten markkinoilla. Myös eri vaikutusalueisiin kuuluvat lentoasemat voivat kilpailla keskenään liikenteen lisäämiseksi. Eri kohteet voivat jossain määrin korvata toisensa joidenkin matkustajien osalta. Tämän vuoksi lentoasemien julkinen rahoitus voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa kauppaan unionin lentoliikennemarkkinoilla.
(96)
Reggio Calabrian lentoasemalta liikennöitiin tarkasteltavana olevalla ajanjaksolla pääasiassa Italian kohteisiin ja kahteen ulkomaan kohteeseen (Pariisiin ja Maltalle), ja lentoasema saattoi saamiensa varojen ansiosta pysyä markkinoilla ja laajentaa toimintaansa merkittävästi. Tämän vuoksi komissio katsoo, että toimenpiteet saattoivat vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.1.4 Päätelmät tuen olemassaolosta
(97)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että SO.G.A.S:n julkisten osakkeenomistajien sen vuosina 2004-2006 kärsimien tappioiden kattamiseksi myöntämät pääomanlisäykset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
7.2 Tuen sääntöjenmukaisuus
(98)
Tarkasteltavana olevat toimenpiteet pantiin täytäntöön ennen kuin komissio oli hyväksynyt ne muodollisesti; tämän vuoksi Italia ei ole noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista toimenpidekieltoa.
7.3 Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
7.3.1 Soveltuvuus yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskevien sääntöjen nojalla
(99)
SO.G.A.S. katsoo, että tarkasteltavana oleva tuki soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
(100)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan ”yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.”
(101)
Artiklassa otetaan käyttöön poikkeus SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrättyyn valtiontukien myöntämistä koskevaan kieltoon, mikäli tuki on tarpeen ja suhteellinen siihen nähden, että sillä taataan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tarjoaminen hyväksyttävin taloudellisin edellytyksin. Komissio valvoo SEUT-sopimuksen 106 artiklan 3 kohdan mukaisesti artiklan soveltamista muun muassa määrittämällä tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevien arviointiperusteiden täyttämisen edellytykset.
(102)
Ennen 31 päivää tammikuuta 2012 SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamista koskevat komission säännöt esitettiin julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön puitteissa (27), jäljempänä ’vuoden 2005 puitteet’, ja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista vuonna 2005 annetussa päätöksessä 2005/842/EY.
(103)
Uusi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja koskeva lainsäädäntöpaketti tuli voimaan 31 päivänä tammikuuta 2012. Siihen sisältyy myös komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (28), jäljempänä ’vuoden 2011 tiedonanto’, ja komission päätös 2012/21/EU (29).
7.3.1.1 Soveltuvuus päätöksen 2005/842/EY nojalla
(104)
Tarkasteltavana olevat toimenpiteet on myönnetty kesäkuussa 2004, kesäkuussa 2005 ja joulukuussa 2007. Tuensaajan mukaan ne oli vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta päätöksen 2005/842/EY perusteella.
(105)
Päätöksessä 2005/842/EY katsottiin soveltuviksi valtiontuet korvauksena julkisista palveluista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille, jotka täyttävät kyseisessä päätöksessä vahvistetut edellytykset. Erityisesti päätöksessä 2005/842/EY katsottiin soveltuviksi valtiontuet korvauksena julkisista palveluista lentoasemille, joiden i) vuosittainen matkustajamäärä on enintään miljoona, ja ii) kaikkien toimintojen yhteenlaskettu keskimääräinen vuosiliikevaihto ennen veroja kahdelta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen toimeksiantamista edeltäneeltä tilikaudelta on alle 100 miljoonaa euroa ja joiden kyseisistä palveluista vuosittain saaman korvauksen määrä on alle 30 miljoonaa euroa (30).
(106)
Päätöstä 2005/842/EY sovellettiin ainoastaan valtiontukiin, jotka myönnettiin korvauksena todellisin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä julkisista palveluista. Jotta poikkeusta voitiin soveltaa, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä julkisista palveluista maksetun korvauksen piti täyttää kyseisen päätöksen 4, 5 ja 6 artiklassa vahvistetut erityiset edellytykset (31).
(107)
Päätöksen 2005/842/EY 4 artiklan mukaan vastuu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamisesta annetaan yritykselle yhdellä tai useammalla virallisella asiakirjalla, joissa määritellään muun muassa julkisen palvelun velvoitteiden luonne ja kesto, korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettävät parametrit sekä järjestelyt liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Päätöksen 2005/842/EY 5 artiklan mukaan korvauksen määrä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon tähän liittyvät tulot ja kohtuullinen tuotto. Päätöksen 2005/842/EY 6 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä säännöllisiä tarkastuksia varmistaakseen, ettei yrityksille makseta 5 artiklan mukaisesti määritetyn määrän ylittäviä korvauksia.
(108)
Komissio katsoo tämän päätöksen 7.1.2.1 kohdassa esitetyistä syistä, etteivät tuensaaja tai Italian viranomaiset ole osoittaneet SO.G.A.S:lle annetun vastuuta selkeästi määritellyistä julkisen palvelun velvoitteista. Ne eivät myöskään ole osoittaneet, että annettuihin toimeksiantoasiakirjoihin sisältyisi korvauksen laskennassa, valvonnassa ja tarkistamisessa käytettäviä parametrejä tai järjestelyjä liiallisten korvausten välttämiseksi ja takaisin perimiseksi. Tämän vuoksi asetuksen 2005/842/EY 4, 5 ja 6 artiklassa esitetyt toimeksiantoasiakirjoja koskevat vaatimukset eivät täyty.
(109)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Reggio Calabrian lentoaseman toiminnasta vastaavan yrityksen kärsimien tappioiden kattaminen sovellu sisämarkkinoille eikä tilanteessa voida soveltaa ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista päätöksen 2005/842/EY perusteella.
(110)
Koska SO.G.A.S:lle asetettuja julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty selkeästi, toimenpidettä ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana eikä sitä ole vapautettu päätöksen 2012/21/EU 10 artiklan b kohdassa säädetystä ennakkoilmoitusvaatimuksesta. Tämän vuoksi komissio on arvioinut, voidaanko toimenpidettä pitää sisämarkkinoille soveltuvana vuoden 2011 tiedonannon 69 kohdan nojalla. Sen mukaan ”komissio soveltaa tässä tiedonannossa vahvistettuja periaatteita sääntöjenvastaiseen tukeen, josta se tekee päätöksen 31 päivän tammikuuta 2012 jälkeen, vaikka tuki olisi myönnetty jo ennen kyseistä päivämäärää”.
7.3.1.2 Soveltuvuus vuoden 2011 tiedonannon nojalla
(111)
Vuoden 2011 tiedonannon 16 kohdassa vahvistetaan tarvittavat vaatimukset, joiden mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. Erityisesti 16 kohdan a kohdassa mainitaan, että toimeksiantoasiakirjassa on kuvattava selkeästi julkisen palvelun velvoitteiden sisältö ja kesto. Näin ollen tarkasteltavana olevia tukitoimenpiteitä ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvina vuoden 2011 tiedonannon perusteella samoista syistä, jotka on esitetty tämän päätöksen 7.1.2.1 kohdassa. Erityisesti tuensaajalle ei ole selkeästi annettu vastuuta koko lentoaseman toiminnasta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Komissio ei ole vastaanottanut toimeksiantoasiakirjaa, jossa määriteltäisiin ennalta tuensaajan vastuulle annettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu tai tuensaajan oikeus korvaukseen. Komissiolle ei myöskään ole esitetty tietoja, jotka osoittaisivat, että vuoden 2011 tiedonannon 17 ja 18 kohdat täyttyvät.
(112)
Komissio päättelee tämän vuoksi, että tukitoimenpidettä ei voida katsoa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan perusteella sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(113)
Lisäksi komissio toteaa, että vuoden 2011 tiedonannon 9 kohdan mukaan korvausta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvistä palveluista yrityksille, jotka ovat vaikeuksissa, arvioidaan pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla.
(114)
Italia oli alustavan arvion vaiheessa esittänyt, että SO.G.A.S. oli pelastamista ja rakenneuudistusta koskevissa suuntaviivoissa tarkoitettu vaikeuksissa oleva yritys. Se oli kuitenkin todennut myös, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet eivät sisältyneet rakenneuudistussuunnitelmaan ja ettei tällaista suunnitelmaa ollut lainkaan olemassa. Komissio totesi tämän vuoksi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, ettei toimenpiteitä voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuviksi pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla.
(115)
Italia ei enää muodollisen tutkintamenettelyn aikana esittänyt, että lentoaseman toiminnasta vastaava yritys olisi ollut taloudellisissa vaikeuksissa tukitoimenpiteiden myöntämisen aikaan ja että tuet olisivat soveltuneet sisämarkkinoille mainittujen suuntaviivojen nojalla.
(116)
Koska komissiolla ei ole tietoja, joiden perusteella se voisi arvioida toimenpiteiden soveltuvuutta pelastamista ja rakenneuudistusta koskevien suuntaviivojen nojalla, se ei voi katsoa toimenpiteiden soveltuvan sisämarkkinoille mainituissa suuntaviivoissa tarkoitetulla tavalla.
7.3.2 Soveltuvuus ilmailualan uusien suuntaviivojen nojalla
(117)
Komissio hyväksyi 31 päivänä maaliskuuta 2014 suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille (32), jäljempänä ’ilmailualan uudet suuntaviivat’. Niitä sovelletaan lentoasemien toimintatukiin, jotka on myönnetty ennen 31 päivää maaliskuuta 2014.
(118)
Ennen ilmailualan uusien suuntaviivojen voimaantuloa myönnettyjen toimintatukien voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille kattamattomien toimintakustannusten koko määrän osalta edellyttäen, että seuraavat edellytykset täyttyvät:
-
vaikutus selkeästi määritellyn yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen: tämä edellytys täyttyy esimerkiksi, jos tuki lisää unionin kansalaisten liikkumismahdollisuuksia ja alueellisia yhteyksiä tai edistää alueellista kehitystä (33);
-
julkisten tukitoimenpiteiden tarve: valtiontuki on kohdennettava tilanteisiin, joissa tuella saadaan aikaan sellainen merkittävä parannus, johon ei päästä markkinoiden omin toimin (34);
-
toimenpiteen kannustava vaikutus: edellytyksen katsotaan täyttyvän, jos on todennäköistä, että lentoaseman taloudellisen toiminnan taso vähenisi huomattavasti ilman tukea, kun otetaan huomioon mahdollinen investointituki ja lentoaseman liikennöintitaso (35):
-
tukimäärän oikeasuhteisuus (tuen rajaaminen välttämättömään): jotta lentoasemille myönnetty toimintatuki olisi oikeasuhteista, sen olisi rajoituttava välttämättömään määrään, joka tarvitaan tuetun toiminnan toteuttamiseksi (36);
-
kilpailuun ja kauppaan kohdistuvien kohtuuttomien kielteisten vaikutusten välttäminen (37).
(119)
Italian viranomaisten mukaan Calabrian alueen maantieteellinen syrjäisyys ja tavaraliikenteen kehittymättömyys aiheuttavat alueelle kriittisiä vaikeuksia erityisesti, koska infrastruktuuri ei ole riittävä. Italia ilmoitti, että tarkasteltavana olevat toimenpiteet ovat osa laajempaa hanketta, jolla parannetaan Calabrian kuljetusverkostoa. Toimenpiteiden avulla SO.G.A.S. pystyy parantamaan lentoaseman infrastruktuuria ja sen tarjoamia palveluja uudella alueellisella strategialla, jolla on tarkoitus edistää liikenneverkkoja ja varmistaa aiempaa parempi pääsy alueelle.
(120)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että SO.G.A.S:lle myönnetyt toimintatuet ovat edistäneet yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista parantamalla alueen saavutettavuutta, yhteyksiä ja kehitystä, kun sillä on kehitetty turvallista ja luotettavaa lentoliikenneinfrastruktuuria.
(121)
Kuten ilmailualan uusissa suuntaviivoissa todetaan, pienet lentoasemat saattavat kohdata vaikeuksia toimintansa rahoittamisessa ilman julkisia varoja. Ilmailualan uusien suuntaviivojen 118 kohdan mukaan lentoasemat, joiden vuotuinen matkustajamäärä on alle 700 000 matkustajaa, eivät välttämättä pysty kattamaan merkittävää osaa toimintakustannuksistaan. Reggio Calabrian lentoaseman matkustajamäärä on ollut jatkuvasti alle 700 000. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tuki oli tarpeen, koska sillä parannettiin Calabrian alueen yhteyksiä, mikä ei olisi ollut mahdollista yksinomaan markkinoiden avulla.
(122)
Jos tukea ei olisi annettu, tuensaajan toiminta olisi rajoittunut merkittävästi tai päättynyt kokonaan. Tuki ei myöskään ylittänyt määrää, joka oli tarpeen toimintatappioiden kattamiseen, eli se oli rajattu välttämättömään määrään, joka tarvittiin tuetun toiminnan toteuttamiseksi.
(123)
Samalla vaikutusalueella (38) ei ole muita lentoasemia. Kuten edellä on todettu, lähin lentoasema sijaitsee 130 kilometrin päässä. Lisäksi Italia on vahvistanut, että lentoaseman infrastruktuuri on annettu kaikkien lentoyhtiöiden käyttöön syrjimättömin edellytyksin. Komission hallussa olevista tiedoista tai tutkinnan aikana esitetyistä kolmansien huomautuksista ei käy ilmi, että infrastruktuurin käyttömahdollisuuksien syrjimättömyys kyseenalaistettaisiin.
(124)
Komissio katsoo edellä esitettyjen seikkojen perusteella, että ilmailualan uusissa suuntaviivoissa määritellyt edellytykset täyttyvät.
7.3.3 Päätelmä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
(125)
Komissio katsoo edellä esitetyn perusteella, että ilmoitettu tukitoimenpide soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
(126)
Tämä päätelmä perustuu valtiontukisääntöihin, eikä se vaikuta unionin oikeuden muiden säännösten, esimerkiksi ympäristöoikeuden, soveltamiseen.
8. PÄÄTELMÄT
(127)
Komissio katsoo, että Italia on pannut mainitun tuen täytäntöön sääntöjenvastaisesti, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa rikkoen. Edellä esitetyn arvion perusteella komissio on kuitenkin päättänyt olla vastustamatta tukea sillä perusteella, että se soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan sekä ilmailualan uusien suuntaviivojen nojalla,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Valtiontuki, jonka Italia on pannut täytäntöön yrityksen SO.G.A.S. SpA (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) hyväksi ja jonka määrä on 6 392 847 euroa, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä kesäkuuta 2014.