РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 27 март 2014 година
относно схема за държавна помощ SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите
(нотифицирано под номер C(2014) 1786)
(само текстът на английски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/764/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 25 януари 2013 г. Обединеното кралство уведоми Комисията за намерението си да въведе данъчно облекчение за видеоигрите от 1 април 2013 г. до 31 март 2017 г. Комисията поиска допълнителна информация с писмо от 7 март 2013 г., която Обединеното кралство предостави с писмо от 22 март 2013 г.
(2)
С писмо от 16 април 2013 г. Комисията уведоми Обединеното кралство, че е взела решение да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на планираната мярка за помощ.
(3)
Решението на Комисията за откриване на процедурата („Решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(4)
Обединеното кралство представи мнението си относно това решение с писмо от 17 май 2013 г. Комисията получи мнения и от заинтересованите страни. Тя ги предаде на Обединеното кралство, което получи възможността да отговори; коментарите от страна на Обединеното кралство бяха получени с писма от 22 август 2013 г. С писмо от 7 октомври 2013 г. Комисията поиска от Обединеното кралство допълнителна информация. Обединеното кралство отговори с писмо от 4 ноември 2013 г.
II. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(5)
Целта на мярката е да се предостави стимул за разработчиците на видеоигри да произвеждат видеоигри, отразяващи британската или европейската култура. Мярката е замислена по модела на данъчния стимул за филмите в Обединеното кралство, одобрен от Комисията през 2006 г. (3) и удължен през 2011 г. (4) до 31 декември 2015 г.
(6)
Предложеният общ бюджет за мярката, която е планирана да се прилага до 31 март 2017 г., е 115 млн. GBP. За финансовата 2013-2014 г. планираните разходи са в размер на 10 млн. GBP и по 35 млн. GBP за всяка от следващите три години. Помощта е финансирана от Министерството на финансите на Обединеното кралство. Отделът за сертифициране към Британския филмов институт ще отговаря за оценяването на заявленията за сертифициране на игри, отразяващи британската култура.
(7)
Дружествата, подлежащи на корпоративно данъчно облагане в Обединеното кралство, които разработват отговарящи на условията видеоигри, ще могат да изискват данъчно облекчение за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство, в размер на най-много 25 % от производствения бюджет. Облекчението се получава чрез допълнително приспадане на отговарящите на условията производствени разходи от облагаемия доход, произтичащ от видео игрите. При все това не повече от 80 % от производствения бюджет могат да бъдат допълнително приспаднати. В случай че бенефициерът е понесъл загуба за отчетния период, той може да поиска възстановяване на дължимия данъчен кредит. Според раздел 1217CF(3) от проектозакона за изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г. допустимите разходи се ограничават до основните разходи за проектиране, производство и тестване на играта.
(8)
Данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство подлежи на културен тест, подобен на този за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. И двата теста са разделени на четири направления (културно съдържание, културен принос, използване от културни центрове в Обединеното кралство и използване от културни дейци, които са граждани на Обединеното кралство или на страна от ЕИП или пребивават в Обединеното кралство или в ЕИП).
(9)
Тъй като мярката, за която е изпратено уведомление, е финансирана посредством намаление на данъци, които обикновено са дължими на държавния бюджет, тя е финансирана от държавата. Видеоигри се произвеждат в няколко държави членки и за тези видеоигри съществува вътрешен пазар. Следователно подпомагането на видеоигрите може да засегне търговията и конкуренцията между държавите членки. В съответствие с това в решението за откриване на процедурата Комисията установи, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията изрази също своите съмнения, че мярката може да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(10)
Първо, Комисията изрази съмнение, че е необходимо и пропорционално подобна помощ да бъде свързана с териториални условия. Органите на Обединеното кралство са основали разработката на предложената схема на схемата за данъчния стимул за производството на филми в Обединеното кралство. Поради това те са предложили данъчното облекчение да се предлага само за разходите за стоки и услуги, използвани или консумирани в Обединеното кралство. При схемата за стимулиране на производството на филми обаче се използва специално изключение от обичайната забрана за териториални ограничения, което се позволява съгласно Съобщението (5) относно филмовата индустрия единствено по отношение на подпомагането на производството на филми и телевизионни програми, но не и по отношение на видеоигри.
(11)
Второ, Комисията изрази съмнение, че помощта за видеоигрите е необходима, след като те представляват бързо разрастващ се пазар. Органите на Обединеното кралство не предоставиха убедителни доказателства, че е възможен пазарен провал, водещ до недостатъчно производство на игри, отразяващи британската култура.
(12)
Освен това Обединеното кралство счита, че данъчното облекчение за видеоигрите в Обединеното кралство е съвместимо с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията обаче не беше убедена, че културният тест, предложен от Обединеното кралство, на практика ще доведе до избирателно определяне на ограничения брой видео игри, които се отличават с културно качество, предлагано в недостатъчна степен от пазара без наличието на помощ, и които ще бъдат от съществено значение да се гарантира представянето и отразяването на британските и европейските културни теми във видеоигрите.
(13)
И накрая, Комисията изрази опасения, че помощта може да стимулира надпревара в субсидирането в рамките на Съюза и изрази съмнение, че потенциалното нарушаване на конкуренцията ще бъде балансирано от каквито и да било положителни въздействия.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(14)
Комисията получи мнения от една държава членка - Франция, национални сдружения на разработчици на игри от Обединеното кралство, Франция, Германия, Финландия, Европейската федерация на разработчици на игри (EGDF), публични органи от Обединеното кралство, занимаващи се със стимулиране на киното, един телевизионен оператор и търговски сдружения за филмови продукции от Обединеното кралство. Всички страни, които изразиха мнения, подчертаха културното качество и значение, които имат игрите. Според тях пазарните стимули за производството на по-значими в културно отношение видеоигри са недостатъчни. Никой от тях не смята, че е налице риск от надпревара в субсидирането между държавите членки.
(15)
Относно необходимостта от помощта заинтересованите страни изтъкват, че Обединеното кралство е губело водещата си позиция по отношение на пазара на видеоигрите, че през 2012 г. по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там, че пазарът е доминиран от Северна Америка и Азия и че е налице изтичане на персонала към Канада. Представилите мнения страни посочиха също факта, че основните предизвикателства за държавите членки са свързани с преодоляване на конкуренцията, наложена от трети държави, които предоставят големи субсидии за игрите, по-специално Канада.
(16)
Независимото сдружение на разработчиците на игри (TIGA - търговска организация, представляваща бизнес и търговските интереси на разработчиците на игри в Обединеното кралство и Европа) в Обединеното кралство представи многобройни случаи на планове и проекти, сочещи, че базирани в Обединеното кралство/Европа видео игри са можели да бъдат произведени с помощта на данъчно облекчение, но в действителност не са произведени. Сдружението Interactive Entertainment (Ukie) в Обединеното кралство, представляващо индустрията на игрите и интерактивните забавления, отбеляза, че на световния пазар за игри разработчиците на игри са подложени на натиск да насочват продуктите към възможно най-широк пазар. Това по-специално означава те да станат достъпни на пазара на Северна Америка и все повече на пазарите на Далечния изток, както и да са съобразени с културните стандарти и очаквания на тези пазари. Това поражда постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. Следователно за разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, би било по-трудно да получат частно финансиране. Поради това Ukie счита, че помощта би спомогнала за премахване на пазарния неуспех.
(17)
Франция отбеляза тенденцията игрите все повече да следват „международни стереотипи“.
(18)
От друга страна, TIGA съобщи, че 54 % оборота на независимите разработчици в Обединеното кралство се реализира от продажби във Великобритания. Това показва силно предпочитание на купувачите от Обединеното кралство към местни продукти. Освен това според данни на TIGA, между 2008 г. и 2011 г. в сектора са били създадени повече нови предприятия (216) в сравнение със закритите предприятия (197).
(19)
По отношение на възможното нарушаване на конкуренцията между държавите членки TIGA призна, че по-ниските разходи оказват влияние върху решенията относно местоположението на предприятията за производство на видеоигри; но според асоциацията основното нарушаване ще бъде породено от трети държави като Канада, където индустрията ще се разраства благодарение на подпомагането чрез публични средства. Според TIGA между 2008 г. и 2010 г. в Канада заетостта в сектора е нараснала с 33 %, а в Обединеното кралство е намаляла с 9 %.
IV. МНЕНИЯ НА ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО
1. Задължения за териториалност на разходите
(20)
Във връзка с изразените от Комисията съмнения дали ще бъде уместно да се приложат условията за местни разходи, характерни за теста „използвани или консумирани в Обединеното кралство“, Обединеното кралство пое ангажимент да разсее тези опасения и да измени предложеното законодателство от „използвани или консумирани в Обединеното кралство“ на „изразходвани в Европейското икономическо пространство (ЕИП)“, като поясни, че всички разходи, направени в ЕИП, могат да бъдат допустими за получаване на данъчно облекчение. Освен това те ще се стремят да ограничат размера на допустимите за финансиране разходи за подизпълнител. Получилият подпомагане производител може да направи до 1 млн. EUR допустими основни разходи за един проект за подизпълнители в съответствие с данъчното облекчение за видеоигри във Франция (6). По този начин се гарантира, че основна част от разработването на играта е извършено от самия бенефициер.
(21)
Обединеното кралство счита, че това ограничаване на допустимостта на извършените от подизпълнители разходи оказва незначително въздействие върху търговията между държавите членки. Обсъжданията с представители на индустрията на видеоигрите, включително малки и големи разработчици, показаха, че както други творчески сектори, разработването на видеоигри е процес, свързан с висока степен на сътрудничество, при който основните дейности за разработването, като програмиране, проектиране и водеща творческа дейност, обикновено се извършват на едно и също място.
2. Необходимост от помощта
(22)
По отношение на необходимостта от помощта поради недостатъчно производство на игри с културно съдържание Обединеното кралство представи доказателства, показващи спад при тези игри в относително и абсолютно изражение. Обединеното кралство приема, че по принцип секторът на видеоигрите е динамичен и растящ. През 2012 г. обаче по-малко от 10 % от пуснатите на пазара игри в Обединеното кралство са разработени там в сравнение с 16 % през 2008 г. Обединеното кралство направи и допълнителен анализ на игрите, разпространени в Обединеното кралство между 2003 г. и 2012 г. Данните показват постоянен спад в броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстично намаление на техния дял на пазара от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство (включително игри от други държави) през 2003 г. на 4 % през 2006 г., като от 2009 г. до 2012 г. равнището се задържа на 3 %. През 2003 г. 41 % от разработените в Обединеното кралство игри са отговаряли на условията на културния тест в сравнение с едва около 25 % през 2012 г.
(23)
Обединеното кралство е съгласно, че ръстът при игрите за смартфони е премахнал някои от пречките за навлизане на пазара на по-малки разработчици, които се стремят да навлязат на пазара на видеоигри. Действително представените за 2011 г. данни показват, че през последната година броят на видеоигрите, разработени от новосъздадени дружества, се е увеличил. Но по отношение на съдържанието на игрите проучване на университета Abertay на програма за прототипи на видеоигри показва, че от 306 предложения за мобилни и онлайн игри, представени на университета през последните 2 години от малки и микропредприятия от цялото Обединено кралство, преобладаващата част от тях - 255, не съдържат нито среда, нито герой, нито сюжет, свързани с Обединеното кралство (7).
(24)
Това може да бъде обяснено с факта, че значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за „глобалните игри“, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство ще бъде свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, ще бъде по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Както международните издатели, така и местните разработчици са по-малко склонни да поемат рискове, свързани с производството на видеоигри с подходящо културно съдържание и вместо това създават по-общо съдържание, насочено към международните пазари.
(25)
В проучване на Обединеното кралство бе установено, че се прави компромис с британските културни елементи на повествователния аспект на играта в стремежа да се осигурят сделките за издаване в световен мащаб, необходими за финансирането на техни разработки и за да се гарантира оцеляването на разработчика. Почти три-четвърти от разработчиците на британски видеоигри твърдят, че през предходните пет години разработването на оригинална интелектуална собственост е намаляло или е преустановено. В проучването беше установено, че на много разработчици се е наложило да променят културното съдържание на своите игри, за да удовлетворят търговските изисквания. Петдесет и три процента от респондентите отговориха, че са променили героите и средата, които вече не отразяват британски или европейски теми.
(26)
С оглед на това стимулиращата цел на финансирането ще бъде да се осигурят възможности за търговска жизнеспособност на културни продукти, които е вероятно да са нерентабилни, като по този начин се насърчава производството на нови културни продукти, които нямаше да бъдат създадени в отсъствието на данъчно облекчение, и се подпомага развиването на способности за устойчивото производство на културни продукти (подходящи видеоигри, свързани с особеностите на Великобритания/ЕИО).
3. Дискриминиращ културен тест
(27)
И накрая, по отношение на културния тест, чрез който се гарантира, че схемата обхваща единствено игри с подчертано културен характер, Обединеното кралство обясни, че на първо място към органа за данъчно облагане (HM Revenue & Customs - HMRC) е създаден самостоятелен и специализиран отдел „Творчески индустрии“, който ще отговаря за управлението и обработването на жалби, свързани с данъчното облекчение за видеоигрите. Отделът ще извършва оценка на риска във връзка с жалбите, като този процес включва гарантиране на правилно прилагане на правилата за спазване на условията. По този начин се въвежда ясен процес за прилагането на теста.
(28)
По отношение на елементите на теста, които спомагат за определяне на културното качество на дадена игра, Обединеното кралство поясни, че най-голямата част от точките, които се присъждат по предложения културен тест, са свързани със съдържанието. До 20 точки от общо 31 се отнасят до културното съдържание и приноса на играта. Това включва елементи, като мястото на действието, основните персонажи, темата, на която се основава играта, използването на английския език и отразяването на британската култура и наследство. Само 3 точки са свързани с мястото, където се извършва дейността по разработване, а останалите 8 точки се присъждат, когато съответният културен деятел, а именно сценарист, композитор, дизайнер, артист или програмист, е гражданин на Обединеното кралство или ЕИП или пребивава там. Следователно културният тест е насочен в много по-голяма степен към съдържанието в сравнение с мястото на извършване на дейността. Акцентът върху съдържанието е подсилен допълнително чрез прилагането на правило за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(29)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Обединеното кралство извърши анализ на игрите, пуснати на пазара в страната през 2006 г., 2009 г. и 2012 г., като приложи културния тест със задна дата за всички създадени в Обединеното кралство игри, пуснати през този период. От 822 пуснати в Обединеното кралство игри през 2012 г. едва 74 са били създадени от разработчици от Обединеното кралство, като 25,7 % от тях (19 игри) биха издържали културния тест, ако той съществуваше. За 2006 и 2009 г. тестът показа, че делът на такива игри сред игрите, които са били разработени в Обединеното кралство, би възлизал на около 27 %, а техният дял от всички игри, пуснати на пазара в Обединеното кралство, би бил между 3 и 4 %.
(30)
Обединеното кралство счита, че граничното равнище от 25,7 % е в рамките на приетото от Комисията в делото за данъчния стимул за видеоигрите във Франция (8). В това решение според Комисията фактът, че са избрани почти 30 % от игрите, показва, че Франция е изготвила критерии, позволяващи да се гарантира, че съдържанието на допустимите за данъчен кредит видеоигри е наистина с културен характер. По подобен начин Обединеното кралство счита, че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/културата на ЕИП.
(31)
Освен това Обединеното кралство се съгласи да изпрати уведомление за схемата като начална пилотна програма за четири години и ще използва това време да наблюдава данъчното облекчение и да гарантира, че то се използва според предназначението.
4. Надпревара в субсидирането
(32)
По отношение на опасенията на Комисията, че помощта може да задейства надпревара в субсидирането в рамките на Съюза, която би довела до неправомерно нарушаване на конкуренцията, Обединеното кралство отбеляза, че такава надпревара за предоставяне на субсидии може да се наблюдава при наличието на голям брой държави членки, които прилагат схеми за повишаване на конкурентоспособността на техните национални сектори. Обединеното кралство не счита, че случаят може да е такъв. Въпреки че данъчните предимства могат да бъдат определящ фактор за решенията за определяне на мястото, помощта е основно в отговор на данъчното облекчение в Канада, САЩ и Южна Корея. Понастоящем Франция е единствената държава членка, която предлага данъчен стимул за производството на значими в културно отношение видеоигри.
(33)
Освен това надпреварата в субсидирането би била насочена само към икономическата конкуренция, без да има някакви ограничения по отношение на културните аспекти. Наличието на две или три държави, които се стремят да защитят производството на конкретни културни продукти според одобрен културен тест, не би представлявало надпревара в субсидирането.
(34)
Целта на предложената помощ е да се защити производството на игри, отразяващи британската/европейската култура, и като такава помощта ще предостави данъчно облекчение само за част от игрите, разработени в Обединеното кралство и в Европа и ще подпомогне само малка част от общите разходи за разработване на видеоигри. След обсъждания с представители на индустрията Обединеното кралство преценява, че съвсем малък дял от около 10 % от тези британски/европейски в културно отношение видеоигри ще имат бюджет над 5 млн. GBP. По-голямата част от разходите за разработване на игри ще бъдат за значително по-малки проекти.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
1. Наличие на държавна помощ
(35)
В съответствие с член 107, параграф 1 от Договора, по отношение на помощта, предоставяна от държавите членки, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(36)
Подкрепата за производството за видеоигри, въз основа на одобрение от HMRC, предоставя финансово предимство под формата на освобождаване от данъци на предприятия в сектора на производство на видеоигри за сметка на бюджета на Министерството на финансите. Поради това се предоставя чрез държавни ресурси и може да бъде приписана на държавата. Мярката е предназначена за намаляване на производствените разходи на ползващите се предприятия и представлява икономическо предимство за тях. Тя е ограничена до предприятия от сектора на видеоигрите и поради това е избирателна. Накрая, тя оказва въздействие върху търговията и конкуренцията между държавите членки, понеже игри се произвеждат и в други държави членки и се търгуват в международен мащаб. Следователно тя представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
2. Съвместимост на помощта с вътрешния пазар
(37)
По отношение на общата законосъобразност на схемата Комисията отбелязва, че Обединеното кралство е отменило клаузата за териториалното условие, която Комисията счете за проблемна с оглед на присъщите на вътрешния пазар свободи за движение на стоки и предоставяне на услуги. Обединеното кралство прие да ограничи до 1 млн. GBP обема на разходите за подизпълнители, отговарящи на условията за допустимост.
(38)
Комисията счита, че това ограничение е приемливо в този случай, доколкото на практика, с оглед размера на производствените бюджети, таван от 1 млн. GBP за разходи за подизпълнение не изглежда вероятно да възпрепятства значително прибягването до възлагане на подизпълнители. Органите на Обединеното кралство очакват, че производственият бюджет на повечето от видеоигрите, включени в културния тест, ще бъде под 1 млн. GBP. Едва около 10 % от тези видео игри ще имат бюджет, надвишаващ 5 млн. GBP. В зависимост от промените в производствените бюджети за видеоигри в Обединеното кралство Комисията си запазва правото да преразгледа равнището на този таван, когато за мярката за отпускане на помощ бъде изпратено повторно уведомление в срок от четири години след привеждането ѝ в действие, съгласно поетите от Обединеното кралство ангажименти.
(39)
Обединеното кралство възнамерява да обоснове подпомагането за разработване на игри като помощ за популяризиране на културата. Следователно ще бъде необходимо да се извърши оценка съгласно член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Комисията не е разработила насоки относно прилагането на тази разпоредба по отношение на помощта за игри. В Съобщението относно филмовата индустрия обаче се посочва възможността за предоставяне на помощ за игри. В параграф 24 от това съобщение се посочва, че мерките за помощ в полза на видеоигрите ще бъдат оценявани за всеки отделен случай. Доколкото може да бъде доказана необходимостта от схема за помощ, предназначена за културни или образователни игри, Комисията ще прилага критериите за интензитет на помощта, съдържащи се в Съобщението относно филмовата индустрия.
(40)
Поради това Комисията трябва пряко да оцени съвместимостта на мярката въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора. Тя ще трябва да провери дали мярката служи за популяризиране на културата и дали не засяга търговските условия и конкуренцията в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес. Това означава, че мярката трябва да бъде подходящ инструмент за постигане на тази цел, по-специално че без тази подкрепа няма да има достатъчен стимул за участниците на пазара да произвеждат желания вид игри. По отношение на пропорционалността на помощта по аналогия може да се прилага максималният интензитет на помощта, установен в Съобщението отново филмовата индустрия. Комисията направи оценка на културната цел и необходимостта от помощ за някои видеоигри в двете решения по отношение на подкрепата за игри във Франция, посочени в параграфи 20 и 30.
а) Популяризиране на културата
(41)
За да е съвместима с член 107, параграф 3, буква г) от Договора, предложената от Обединеното кралство помощ за видеоигри трябва да допринася за популяризирането на културата. Въз основа на промените в схемата и предоставените от Обединеното кралство допълнителни данни Комисията е удовлетворена, че органите на Обединеното кралство ще приложат наистина избирателен културен тест, чрез който се гарантира, че помощта се отпуска единствено за популяризиране на културата в съответствие с член 107, параграф 3, буква г) от Договора.
(42)
Първо, Комисията взема предвид обясненията, представени от Обединеното кралство по отношение на теста, който служи за определяне на културното качество на дадена игра (вж. параграфи 27-29 по-горе): най-голямата част от точките, които се присъждат в предложения културен тест, са свързани културното съдържание и приноса на играта (до 20 от 31 точки). Това се подсилва допълнително с прилагането на правилото за минимално културно съдържание („правило за златните точки“), чрез което ще се гарантира, че единствено игри с достатъчно точки за културно съдържание ще издържат теста.
(43)
Този акцент върху съдържанието представлява ограничение за общия обхват на данъчното облекчение. Симулации на културния тест въз основа на игрите, пускани в предходни години, разкриха, че от 26 до 27 % от произведените в Обединеното кралство игри биха издържали културния тест. Такъв процент на успеваемост показва, че чрез критериите на теста се гарантира, че съдържанието на видеоигрите, допустими за данъчно облекчение, е наистина културно и че културният тест за видеоигрите е достатъчно ограничаващ, за да се гарантира, че помощта е насочена към видеоигри, отразяващи британската култура/европейската култура. За сравнение, в решението си от 2007 г. относно данъчния стимул за видеоигрите във Франция (9) Комисията установи, че допустимостта на около 30 % от игрите показва, че тестът е бил с достатъчна степен на избирателност.
(44)
Следователно изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Фактът, че са избрани само около 27 % от игрите, показва, че мярката няма само индустриална цел за подпомагане на конкретен сектор, а е наистина с културна цел. Следователно с мярката за помощта се постига реална цел за насърчаване на културата.
б) Целесъобразност, необходимост и пропорционалност на мярката
(45)
Въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора данъчното облекчение за видеоигрите следва да бъде подходящ инструмент за постигане на преследваната цел. Държавна помощ за други цели, които не са насочени към тази културна цел, е по-вероятно да насърчава свързани с конкретен сектор индустриални цели. Комисията признава, че така както е разработено, данъчното облекчение действително позволява публичната подкрепа да бъде насочена към игри с културно съдържание и че поради това представлява подходящ инструмент за постигане на преследваната културна цел.
(46)
Предвид изключително динамичното развитие и разрастване на пазара на игрите органите на Обединеното кралство представиха данни, чрез които да докажат, че помощта е необходима за поддържане на разумно производство на такива игри и че без предоставяне на помощ за игри с културен характер тяхното производство и пазарен дял ще намалеят значително. Данните показват съществено намаление на броя на игрите, отразяващи британската култура, и драстичен спад на техния пазарен дял от 9 % от всички игри, пуснати в Обединеното кралство през 2003 г., до 4 % през 2006 г. и запазване на равнището от 3 % между 2009 г. и 2012 г.
(47)
Значимите в културно отношение игри може да са свързани с производствени разходи, равни на тези за световните игри, но да имат много по-малък пазар. Поради това тяхното производство е свързано с по-висок икономически риск. Вследствие на това търговската жизнеспособност на видеоигри със съдържание, отразяващо британската култура/европейската култура, е по-ниска в сравнение с по-глобализираното съдържание. Поради това пазарът оказва постоянен натиск върху разработчиците на игри в Европа да не подчертават европейските културни елементи на тяхната игра, за да реализират продажби в глобален план. За разработчиците на игри, отразяващи европейската култура, се оказва по-трудно да получат частно финансиране.
(48)
Предложеното данъчно облекчение следва да насърчава производството на видеоигри с културно съдържание, а не на игри, които са просто развлекателни, с оглед на това, че ще намали производствените разходи за първия вид игри. Поради това има основания да се направи заключението, че мярката вероятно ще има достатъчно стимулиращо въздействие по отношение на нейната цел.
(49)
Освен това мярката за помощ е пропорционална, тъй като ограничава интензитета на помощта до 25 % от производствените разходи, които действително са направени при производството на допустимите игри. Това е по-ниско равнище от интензитета на помощта от 50 %, позволен за аудиовизуални продукции съгласно точка 52, параграф 1 от Съобщението относно филмовата индустрия, който по аналогия се прилага по отношение на разрешения интензитет на помощта.
(50)
И накрая, с цел да не бъдат засегнати условията на търговия и конкуренция в Съюза в степен, която противоречи на общия интерес, нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, дължащи се на мярката, следва да бъдат компенсирани от нейните положителни въздействия.
(51)
Според данните, предоставени от Обединеното кралство и представители на сектора, през 2012 г. по-малко от 10 % от разпространяваните в Обединеното кралство игри са били разработени в Обединеното кралство. Пазарният дял на допустимите за подпомагане видеоигри, издадени в Обединеното кралство, е твърде нисък (4-5 %). Също така делът на допустимите за подпомагане видеоигри сред видеоигрите, произведени в Обединеното кралство - около 27 %, е относително малък.
(52)
Освен това нито една потенциално засегната страна не посочи евентуално неблагоприятно въздействие на мярката. Напротив, сдруженията на производители на видеоигри - TIGA и EGDF, които представиха коментари след откриването на процедурата, отбелязаха слабото въздействие на мярката върху техните национални индустрии и нейното цялостно отражение върху конкуренцията главно на Северна Америка и Далечния Изток. Поради това надпревара в субсидирането между държавите членки ще бъде малко вероятна.
(53)
Във всеки случай е полезно, че Обединеното кралство ограничава срока на действие на схемата на четири години, за да може да се извърши оценка на нейното изпълнение и повторна оценка на критериите с оглед на развитието на пазара.
(54)
Следователно Комисията счита, изразените в решението за откриване на процедурата съмнения са разсеяни. Нарушаването на конкуренцията и въздействието на мярката върху търговията между държавите членки вече са ограничени така, че да не противоречат на общия интерес.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(55)
Ето защо Комисията изразява становището, че помощта няма да има действие на неправомерно засилване на пазарната мощ на предприятията бенефициери или на възпрепятстване на динамичните стимули за пазарните оператори, а напротив - тя ще увеличи многообразието на предлагането на пазара. Поради това са налице основания да се направи заключение, че нарушаването на конкуренцията и въздействията върху търговията, които мярката ще породи, са ограничени, така че общата оценка на помощта е положителна. Следователно данъчното облекчение за създателите на видеоигри е съвместимо с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква г) от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярката за държавна помощ, която Обединеното кралство възнамерява да приведе в действие за видеоигрите чрез изменение на Закона за корпоративното данъчно облагане от 2009 г., е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107 параграф 3, буква г) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Привеждането в действие на мярката се разрешава.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.
Съставено в Брюксел на 27 март 2014 година.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 27 päivänä maaliskuuta 2014,
valtiontukiohjelmasta SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
jonka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo toteuttaa videopelien hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 1786)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/764/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kyseisten artiklojen mukaisesti pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 25 päivänä tammikuuta 2013 komissiolle aikovansa myöntää videopeleille verohuojennuksen 1 päivän huhtikuuta 2013 ja 31 päivän maaliskuuta 2017 välisenä aikana. Komissio pyysi 7 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Yhdistynyt kuningaskunta toimitti 22 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(2)
Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 16 päivänä huhtikuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa suunnitellun tukitoimenpiteen osalta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.
(4)
Yhdistynyt kuningaskunta toimitti päätöstä koskevat huomautuksensa 17 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Komissio vastaanotti huomautuksia myös asianomaisilta osapuolilta. Komissio toimitti huomautukset Yhdistyneelle kuningaskunnalle kommentoitaviksi, ja komissio vastaanotti sen huomautukset 22 päivänä elokuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Komissio pyysi Yhdistyneeltä kuningaskunnalta lisätietoja 7 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 4 päivänä marraskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
II TOIMENPITEEN KUVAUS JA SYYT MENETTELYN ALOITTAMISEEN
(5)
Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennustoimenpiteen tavoitteena on kannustaa videopelien kehittäjiä tuottamaan kulttuuriltaan brittiläisiä tai eurooppalaisia videopelejä. Toimenpiteen mallina on Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelma, jonka komissio hyväksyi vuonna 2006 (3) ja jonka voimassaoloa jatkettiin vuonna 2011 (4)31 päivään joulukuuta 2015 saakka.
(6)
Toimenpiteen on tarkoitus olla voimassa maaliskuuhun 2017 saakka, ja sen ehdotettu kokonaisbudjetti on 115 miljoonaa Englannin puntaa. Varainhoitovuonna 2013/2014 menojen on tarkoitus olla 10 miljoonaa puntaa ja seuraavina kolmena varainhoitovuotena kunakin 35 miljoonaa euroa. Tuen rahoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriö. British Film Instituten sertifiointiyksikkö vastaa brittiläisten kulttuuripelien sertifiointihakemusten arvioinnista.
(7)
Tukikelpoisia videopelejä kehittävät Yhdistyneen kuningaskunnan yhtiöveron alaiset yritykset voisivat hakea 25 prosenttia tuotantobudjetista kattavaa verohuojennusta kustannuksista, jotka aiheutuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyistä tai kulutetuista tavaroista ja palveluista. Huojennus toteutetaan myöntämällä videopelistä saataville verotettaville tuloille lisävähennys tukikelpoisten tuotantokustannusten perusteella. Lisävähennys voi kuitenkin olla enintään 80 prosenttia tuotantobudjetista. Jos tuensaajan toiminta on ollut tappiollista kyseisellä tilikaudella, se voi hakea verohyvitystä. Vuoden 2009 yhtiöverolain muutosehdotuksen 1217CF(3) §:ssä tukikelpoiset menot rajoitetaan peruskustannuksiin, jotka liittyvät pelin suunnitteluun, tuotantoon ja testaukseen.
(8)
Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennukseen sovelletaan kulttuuritestiä, joka on samanlainen kuin Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelmassa. Molemmat testit koostuvat neljästä seuraavasta osasta: kulttuurisisältö, kulttuurin edistäminen, Yhdistyneen kuningaskunnan kulttuurikeskusten käyttö ja Yhdistyneen kuningaskunnan tai ETA:n kansallisten tai maassa/alueella asuvien kulttuurialan ammatinharjoittajien käyttö.
(9)
Koska ilmoitettu toimenpide rahoitetaan valtion talousarvioon normaalisti maksettavien verojen vähennyksellä, se on valtion rahoittama. Videopelejä tuotetaan useissa jäsenvaltioissa, ja tällaisille videopeleille on olemassa sisämarkkinat. Niille myönnettävä tuki voi siksi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Näin ollen komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että kyseinen toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio myös epäili, voidaanko tukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana.
(10)
Ensinnäkin komissio epäili, onko tällaiseen tukeen tarpeen tai kohtuullista liittää alueellisia ehtoja. Yhdistynyt kuningaskunta on käyttänyt ehdotetun ohjelman suunnittelussa perustana Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelmaa. Se on tämän vuoksi ehdottanut, että verohuojennus voitaisiin myöntää ainoastaan kustannuksista, jotka aiheutuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyistä tai kulutetuista tavaroista ja palveluista. Elokuvien kannustinohjelmassa kuitenkin käytetään tavanomaisesta alueellisten rajoitusten kiellosta myönnettävää erityispoikkeusta, joka sallitaan elokuvatiedonannossa (5) ainoastaan elokuvien ja televisio-ohjelmien, mutta ei videopelien, tuotantotuen yhteydessä.
(11)
Toiseksi komissio epäili, onko peleille myönnettävä tuki tarpeen, koska niiden markkinat kasvavat nopeasti. Yhdistynyt kuningaskunta ei esittänyt vakuuttavaa näyttöä sen tueksi, että ilman valtiontukea markkinoiden toimintapuute johtaisi kulttuuriltaan brittiläisten videopelien alituotantoon.
(12)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo lisäksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennus soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti. Komissio ei kuitenkaan ollut vakuuttunut siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottama kulttuuritesti johtaisi käytännössä sellaisen vähäisen videopelimäärän valikoivaan määrittämiseen, jotka edustavat sellaista kulttuurillista laatua, jota ei ilman tukea ole riittävästi tarjolla markkinoilla ja joka olisi oleellinen sen varmistamiseksi, että brittiläiset ja eurooppalaiset kulttuuriaiheet ovat edustettuina ja nähtävissä videopeleissä.
(13)
Komissio oli myös huolissaan siitä, että tuki voisi lisätä tukikilpailua unionissa, ja epäili, tasapainottavatko myönteiset vaikutukset mahdollista kilpailun vääristymistä.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(14)
Komissio on vastaanottanut huomautuksia yhdeltä jäsenvaltiolta eli Ranskalta, Yhdistyneen kuningaskunnan, Ranskan, Saksan ja Suomen kansallisilta pelien kehittäjien järjestöiltä, EGDF:ltä (European Game Developer Federation), elokuvien edistämiseen osallistuvilta Yhdistyneen kuningaskunnan julkisyhteisöiltä, yhdeltä lähetystoiminnan harjoittajalta sekä Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvatuottajien ammattijärjestöiltä. Kaikki huomautuksia esittäneet korostivat pelien mahdollista kulttuurista laatua ja merkitystä. Niiden mielestä kulttuurisesti merkittävien pelien tuotannolle on liian vähän markkinakannustimia. Kukaan niistä ei katsonut, että vaarana olisi jäsenvaltioiden välinen tukikilpailu.
(15)
Tuen tarpeellisuudesta asianomaiset osapuolet totesivat, että Yhdistynyt kuningaskunta on menettämässä johtoasemansa videopelien markkinoilla. Vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista videopeleistä oli kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Markkinoita hallitsevat Pohjois-Amerikka ja Aasia, ja alan työntekijöitä siirtyy Kanadaan. Huomautusten esittäjät totesivat myös, että jäsenvaltioiden suurimpana haasteena on puuttua pelejä voimakkaasti tukevista kolmansista maista, erityisesti Kanadasta, tulevaan kilpailuun.
(16)
Yhdistyneen kuningaskunnan riippumaton pelien kehittäjien järjestö (Independent Game Developers Association), jäljempänä ’TIGA’, mainitsi lukuisia esimerkkejä videopelejä koskevista suunnitelmista ja hankkeista, jotka olisi voitu toteuttaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa / Euroopassa verohuojennusten avulla, mutta joita ei käytännössä toteutettu. Peliteollisuutta ja interaktiivista viihdeteollisuutta edustava United Kingdom Interactive Entertainment, jäljempänä ’Ukie’, huomautti, että pelien kehittäjillä on maailmanlaajuisilla pelimarkkinoilla paineita suunnata tuotteet mahdollisimman laajoille markkinoille. Tämä tarkoittaa erityisesti tuotteiden saattamista Pohjois-Amerikan ja yhä enemmän myös Kaukoidän markkinoille sekä näiden markkinoiden kulttuurinormien noudattamista ja odotusten täyttämistä. Tämä luo eurooppalaisille pelien kehittäjille jatkuvia paineita vähentää pelinsä kulttuuriltaan eurooppalaisia piirteitä, jotta se saadaan myytyä maailmanlaajuiselle yleisölle. Kulttuuriltaan eurooppalaisten pelien kehittäjien on näin ollen vaikeampi saada yksityistä rahoitusta. Ukien mielestä tuki auttaisi siksi korjaamaan markkinoiden toimintapuutteen.
(17)
Ranska on havainnut suuntauksen siihen, että peleissä esiintyy yhä enemmän ”kansainvälisiä stereotypioita”.
(18)
Toisaalta TIGA raportoi, että 54 prosenttia Yhdistyneen kuningaskunnan riippumattomien kehittäjien liikevaihdosta koostuu kotimaan myynnistä. Tämä tarkoittaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan ostajat suosivat voimakkaasti omaa tuotantoa. TIGA totesi lisäksi, että vuosina 2008-2011 kyseisen alan yrityksiä perustettiin (216) enemmän kuin lopetettiin (197).
(19)
Tarkasteltaessa jäsenvaltioiden välisen kilpailun mahdollista vääristymistä TIGA myönsi, että pienemmät kustannukset vaikuttavat päätöksiin videopelejä tuottavien yhtiöiden sijainnista. Se katsoi kuitenkin, että vääristymistä aiheuttavat erityisesti Kanadan kaltaiset kolmannet maat, joissa alan teollisuus kasvaa julkisen tuen ansiosta. TIGAn mukaan vuosina 2008-2010 alan työllisyys lisääntyi Kanadassa 33 prosenttia ja vähentyi Yhdistyneessä kuningaskunnassa 9 prosenttia.
IV YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
1. Varojen käytön aluesidonnaisuudet
(20)
Komission todettua epäilevänsä, että ”Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyttämistä tai kuluttamista” arvioitaessa sovellettavat alueelliset käyttöehdot olisivat asianmukaisia, Yhdistynyt kuningaskunta on luvannut käsitellä näitä huolenaiheita ja vaihtaa ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyvän ilmauksen ”Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyt tai kulutetut” ilmaukseen ”Euroopan talousalueella (ETA) käytetyt”. Näin selvennetään, että Euroopan talousalueella aiheutuneille kustannuksille voidaan myöntää verohuojennus. Ne pyrkivät myös rajoittamaan rahoituskelpoisten alihankintakustannusten määrää. Tukea saava tuottaja voi käyttää yhdessä hankkeessa enintään miljoona euroa tukikelpoisia ydinkustannuksia alihankkijoihin Ranskan videopelien verohuojennuksen mukaisesti (6). Näin varmistetaan, että tuensaaja toteuttaa olennaisen osan pelin kehittämisestä itse.
(21)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että tällä alihankintakustannusten tukikelpoisuuden rajoituksella on vähäinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Koko videopeliteollisuuden edustajien, myös pienten ja suurten kehittäjien, kanssa käydyissä keskusteluissa on ilmennyt, että muiden luovien alojen tapaan videopelien kehittäminen on voimakkaasti yhteistyöhön perustuva prosessi, jossa kehitystyön ydintoiminnot - kuten ohjelmointi, suunnittelu ja lyijypiirrokset - toteutetaan tyypillisesti samassa paikassa.
2. Tuen tarpeellisuus
(22)
Kun tarkastellaan tuen tarpeellisuutta kulttuuripelien alituotannon vuoksi, Yhdistynyt kuningaskunta on esittänyt näyttöä tällaisten pelien sekä suhteellisesta että absoluuttisesta vähentymisestä. Yhdistynyt kuningaskunta on samaa mieltä siitä, että yleisesti ottaen videopeliala on dynaaminen ja kasvava. Vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä oli kuitenkin kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa, kun vastaava osuus oli 16 prosenttia vuonna 2008. Yhdistynyt kuningaskunta analysoi myös tarkemmin Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuosina 2003-2012 julkaistuja pelejä. Luvut osoittavat, että kulttuuriltaan brittiläisten pelien määrä on vähentynyt jatkuvasti. Niiden markkinaosuus on pienentynyt jyrkästi, sillä vuonna 2003 niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä (muista maista tulleet pelit mukaan luettuina) oli 9 prosenttia ja vuonna 2006 enää 4 prosenttia, ja osuus pysyi 3 prosentissa vuosina 2009-2012. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kehitetyistä peleistä 41 prosenttia olisi läpäissyt kulttuuritestin vuonna 2003, kun tämä osuus oli ainoastaan noin 25 prosenttia vuonna 2012.
(23)
Yhdistynyt kuningaskunta myöntää, että älypuhelinpelien lisääntyminen on poistanut tiettyjä pienten kehittäjien videopelimarkkinoille pääsyn esteitä. Vuonna 2011 julkaistut luvut todellakin osoittavat, että startup-yritysten kehittämät videopelit lisääntyivät edellisenä vuonna. Kun tarkastellaan pelien sisältöä, Abertayn ylipiston videopelien prototyyppiohjelman tutkimus kuitenkin osoittaa, että eri puolilla Yhdistynyttä kuningaskuntaa toimivien pienten ja mikroyritysten yliopistolle kahden viime vuoden aikana esittämistä 306:sta mobiili- ja verkkopelejä koskevasta ehdotuksesta ylivoimainen enemmistö - 255 ehdotusta - oli sellaisia, ettei pelin tapahtumapaikkana ollut Yhdistynyt kuningaskunta eikä niissä ollut brittiläistä hahmoa eikä tarinaa (7).
(24)
Tämä voi johtua siitä, että kulttuurisesti merkittävillä peleillä saattaa olla yhtä suuret tuotantokustannukset kuin ”maailmanlaajuisilla peleillä”, mutta niiden markkinat ovat huomattavasti pienemmät. Niiden tuotantoon liittyy siten suurempi taloudellinen riski. Kulttuurisisällöltään brittiläinen/eurooppalainen videopeli ei siis olisi kaupallisesti yhtä kannattavaa kuin maailmanlaajuisempi sisältö. Sekä kansainväliset julkaisijat että kotimaiset kehittäjät eivät todennäköisesti halua ottaa riskejä, jotka liittyvät kulttuurisesti merkityksellisen sisällön tuotantoon, vaan luovat sen sijaan kansainvälisille markkinoille tarkoitettua yleisempää sisältöä.
(25)
Yhdistyneen kuningaskunnan tekemässä kyselyssä ilmeni, että pelien kertomusten kulttuuriltaan brittiläiset osatekijät häviävät pyrittäessä turvaamaan maailmanlaajuiset julkaisusopimukset, joita tarvitaan pelien kehittämisen rahoittamiseen ja kehittäjän toimintaedellytysten varmistamiseen. Lähes kolme neljäsosaa brittiläisistä videopelien kehittäjistä väitti, että alkuperäinen immateriaaliomaisuuden kehitys on hidastunut tai pysähtynyt viimeisten viiden vuoden aikana. Kyselyssä ilmeni, että monet kehittäjät ovat joutuneet muuttamaan peliensä kulttuurisisältöä kaupallisten vaatimusten täyttämiseksi. Vastaajista 53 prosenttia totesi poistaneensa brittiläisiä tai eurooppalaisia aiheita hahmoista ja tapahtumapaikoista.
(26)
Rahoituksen kannustintavoitteina olisi siksi tehdä kaupallisesti kannattavia niistä kulttuurituotteista, jotka todennäköisesti ovat taloudellisesti kannattamattomia. Näin edistetään sellaisten uusien kulttuurituotteiden tuotantoa, joita ei olisi tuotettu ilman verohuojennusta, ja tuetaan osaamisen parantamista kulttuurituotteiden eli kyseisten brittiläisten/ETA:n videopelien kestävää tuotantoa varten.
3. Syrjivä kulttuuritesti
(27)
Kun tarkastellaan kulttuuritestiä, jolla varmistetaan, että ohjelma kattaa ainoastaan selvästi erottuvat kulttuuripelit, Yhdistynyt kuningaskunta selvitti, että maan veroviranomaisella (HM Revenue & Customs, HMRC) on ensinnäkin erikoistunut ”luovien alojen yksikkö”, joka vastaa videopelien verohuojennusta koskevien hakemusten hallinnoinnista ja valvonnasta. Yksikkö arvioi hakemusten riskejä, ja tähän prosessiin kuuluu sen varmistaminen, että kelpuuttamista koskevia sääntöjä noudatetaan asianmukaisesti. Testin soveltamisessa noudatetaan siis selkeää prosessia.
(28)
Yhdistynyt kuningaskunta selvensi pelin kulttuurillisen laadun määrittämiseen sovellettavan testin osia toteamalla, että valtaosa ehdotetussa kulttuuritestissä annettavista pisteistä liittyy sisältöön. Enintään 20 pistettä kaikkiaan 31 pisteestä liittyy pelin kulttuurisisältöön ja kulttuurin edistämiseen. Arvioitavia osia ovat esimerkiksi tarinan tapahtumapaikka, päähenkilöt, pelin aihe, englannin kielen käyttö ja viittaukset brittiläiseen kulttuuriin ja kulttuuriperintöön. Ainoastaan 3 pistettä liittyy kehitystoiminnan toteutuspaikkaan, ja loput 8 pistettä voidaan saada, jos asianomainen kulttuurialan ammatinharjoittaja, kuten käsikirjoittaja, säveltäjä, suunnittelija, taiteilija tai ohjelmoija, on brittiläinen tai ETA:n kansalainen tai asukas. Ehdotetussa testissä asetetaan näin ollen sisältö selvästi etusijalle toiminnan toteutuspaikkaan nähden. Sisältöön keskittymistä vahvistetaan vielä soveltamalla vähimmäiskulttuurisisältöä koskevaa sääntöä (”kultaisten pisteiden sääntö”), jolla varmistetaan, että testin läpäisevät ainoastaan pelit, jotka saavat riittävästi kulttuurisisältöpisteitä.
(29)
Sisältöön keskittyminen rajoittaa verohuojennuksen yleistä soveltamisalaa. Yhdistynyt kuningaskunta on analysoinut maassa vuosina 2006, 2009 ja 2012 julkaistuja pelejä soveltamalla kulttuuritestiä jälkikäteen kaikkiin kyseisenä ajanjaksona julkaistuihin Yhdistyneessä kuningaskunnassa valmistettuihin peleihin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2012 julkaistuista 822 pelistä ainoastaan 74 oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimivien kehittäjien tekemiä, ja niistä 25,7 prosenttia (19 peliä) olisi läpäissyt kulttuuritestin, jos sellainen olisi ollut käytössä. Testi osoitti vuosien 2006 ja 2009 osalta, että tällaisten pelien osuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa kehitetyistä peleistä olisi ollut noin 27 prosenttia, kun niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä olisi ollut 3-4 prosenttia.
(30)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo 25,7 prosentin läpäisyasteen sijoittuvan vaihteluvälille, jonka komissio hyväksyi Ranskan videopelien verokannustimen tapauksessa (8). Kyseisessä päätöksessä komissio totesi sen, että lähes 30 prosenttia peleistä valitaan tuen piiriin, olevan osoitus siitä, että Ranska on laatinut kriteereitä, joilla voidaan taata, että verohuojennuksen piiriin kuuluvien videopelien sisältö on tosiasiallisesti kulttuurisidonnaista. Yhdistynyt kuningaskunta pitää videopelien kulttuuritestiä myös riittävän rajoittavana varmistamaan, että tuki suunnataan kulttuuriltaan brittiläisille/ETA:n videopeleille.
(31)
Yhdistynyt kuningaskunta on lisäksi luvannut ilmoittaa tukiohjelman neljän vuoden pituisena pilottihankkeena, ja se seuraa kyseisenä aikana verohuojennusta ja varmistaa, että sitä käytetään tarkoitetulla tavalla.
4. Tukikilpailu
(32)
Komissio epäili, että tuki voisi lisätä jäsenvaltioiden välistä tukikilpailua, mikä voisi vääristää kohtuuttomasti kilpailua. Yhdistynyt kuningaskunta totesi tästä, että tällaista tukikilpailua esiintyisi, jos useat jäsenvaltiot ylläpitäisivät ohjelmia kotimaisten alojensa kilpailun lisäämiseksi. Yhdistynyt kuningaskunta ei pidä tukikilpailua todennäköisenä. Vaikka veroetuudet voivat olla ratkaiseva tekijä yrityksen sijoittautumispäätöksissä, tuki on lähinnä vastaus Kanadan, Yhdysvaltojen ja Etelä-Korean myöntämään verohuojennukseen. Ranska on nykyään muista jäsenvaltioista ainoa, joka tarjoaa verokannustimen kulttuurisesti merkittävien videopelien tuotantoon.
(33)
Tukikilpailu keskittyisi sitä paitsi pelkästään taloudelliseen kilpailuun ilman kulttuuriin liittyviä rajoituksia. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, etteivät kaksi tai useampi valtiota, jotka haluavat suojella tiettyjen kulttuurituotteiden tuotantoa hyväksytyn kulttuuritestin mukaisesti, aiheuta vielä tukikilpailua.
(34)
Ehdotetun tuen tavoitteena on suojella kulttuuriltaan brittiläisten/eurooppalaisten videopelien tuotantoa, ja tuki tarjoaa sellaisenaan huojennuksen vain pienelle osalle Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Euroopassa kehitetyistä videopeleistä, ja sillä tuetaan vain pientä määrää videopelien kehittämisestä aiheutuvia kokonaiskustannuksia. Alan teollisuuden kanssa käytyjen keskustelujen perusteella Yhdistynyt kuningaskunta arvioi, että ainoastaan noin 10 prosentilla kulttuurisesti brittiläisistä/eurooppalaisista videopeleistä on yli 5 miljoonan Englannin punnan suuruinen budjetti. Valtaosa pelien kehittämiskustannuksista aiheutuu huomattavasti pienemmistä hankkeista.
V TUKITOIMENPITEEN ARVIOINTI
1. Luokittelu valtiontueksi
(35)
Jäsenvaltioiden myöntämää valtiontukea koskevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(36)
Veroviranomaisen hyväksyntään perustuva videopelien tukeminen antaa pelituotantoalan yrityksille taloudellista etua, sillä se tarjoaa valtiovarainministeriön talousarviosta rahoitettavan verohuojennuksen. Tämän vuoksi se myönnetään valtion varoista ja katsotaan valtion toimenpiteeksi. Toimenpiteen tarkoituksena on vähentää tuensaajayritysten tuotantokustannuksia, ja se tarjoaa niille taloudellisen edun. Se on rajattu ainoastaan videopelialan yrityksiin ja on tästä syystä valikoiva. Se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, sillä videopelejä tuotetaan myös muissa jäsenvaltiossa ja niiden kauppa on maailmanlaajuista. Tämän vuoksi toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(37)
Komissio toteaa ohjelman yleisestä sääntöjenmukaisuudesta, että Yhdistynyt kuningaskunta on peruuttanut alueellistamista koskevan lausekkeen, jota komissio piti ongelmallisena sisämarkkinavapauksien eli tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden vuoksi. Yhdistynyt kuningaskunta suostui rajoittamaan tukikelpoisten alihankintakustannusten määrän miljoonaan Englannin puntaan.
(38)
Komissio katsoo, että kyseinen enimmäismäärä voidaan hyväksyä tässä tapauksessa. Kun otetaan huomioon tuotantobudjettien kokoluokka, ei vaikuta todennäköiseltä, että alihankintamenoille asetettu miljoonan Englannin punnan yläraja käytännössä vähentäisi merkittävästi alihankintapalvelujen käyttöä. Yhdistynyt kuningaskunta arvioi, että useimpien kulttuuritestiin sisältyvien videopelien tuotantobudjetti on alle miljoona puntaa. Ainoastaan noin 10 prosentilla kyseisistä videopeleistä on yli 5 miljoonan punnan suuruinen budjetti. Komissio varaa itselleen oikeuden tarkistaa tätä enimmäismäärää videopelituotannon budjettikehityksen perusteella, kun tukitoimenpiteestä annetaan uusi ilmoitus neljän vuoden kuluessa sen toteutuksesta Yhdistyneen kuningaskunnan antamien sitoumusten mukaisesti.
(39)
Yhdistynyt kuningaskunta aikoo perustella pelien kehittämisen tukemista sillä, että tukea myönnetään kulttuurin edistämiseen. Sitä olisi näin ollen arvioitava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla. Komissio ei ole laatinut ohjeita kyseisen määräyksen soveltamisesta peleille myönnettävään tukeen. Elokuvatiedonannossa kuitenkin viitataan mahdollisuuteen myöntää tukea peleille. Kyseisen tiedonannon 24 kohdassa todetaan, että videopeleille tarkoitettuja tukitoimenpiteitä olisi tarkasteltava edelleen tapauskohtaisesti. Jos kuitenkin voidaan osoittaa, että kulttuurisille tai pedagogisille peleille suunnattu tukiohjelma on tarpeellinen, komissio soveltaa elokuvatiedonannossa vahvistettuja tuki-intensiteetin perusteita.
(40)
Komission on siis arvioitava toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla. Sen on varmistettava, edistetäänkö tuella kulttuuria ja ettei se muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä tarkoittaa, että tuen on oltava asianmukainen väline tämän tavoitteen saavuttamiseen, ja erityisesti sitä, että ilman kyseistä tukea markkinatoimijoilla ei olisi riittävää kannustinta tuottaa toivotunlaisia pelejä. Tuen oikeasuhteisuudesta voidaan todeta, että elokuvatiedonannossa vahvistettua tuen enimmäisintensiteettiä voidaan soveltaa vastaavasti. Komissio on jo arvioinut kulttuurin edistämistavoitetta ja tietyille videopeleille myönnettävän tuen tarpeellisuutta johdanto-osan 20 ja 30 kappaleessa mainituissa kahdessa päätöksessä, jotka koskevat Ranskassa peleille myönnettävää tukea.
a) Kulttuurin edistäminen
(41)
Jotta Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottama peleille myönnettävä tuki olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaista, sillä on edistettävä kulttuuria. Ohjelmaan tehtyjen muutosten ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimittaman lisänäytön perusteella komissio on vakuuttunut siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta soveltaa tosiasiallisesti valikoivaa kulttuuritestiä, jolla varmistetaan, että tukea myönnetään ainoastaan kulttuurin edistämiseen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti.
(42)
Ensinnäkin komissio ottaa huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan antamat selitykset testistä, jolla määritetään pelin kulttuurinen laatu (ks. johdanto-osan 27-29 kappale): valtaosa ehdotetussa kulttuuritestissä annettavista pisteistä (enintään 20 pistettä kaikkiaan 31 pisteestä) liittyy pelin kulttuurisisältöön ja kulttuurin edistämiseen. Tätä vahvistetaan vielä soveltamalla vähimmäiskulttuurisisältöä koskevaa sääntöä, ns. kultaisten pisteiden sääntöä, jolla varmistetaan, että testin läpäisevät ainoastaan pelit, jotka saavat riittävästi kulttuurisisältöpisteitä.
(43)
Sisältöön keskittyminen rajoittaa verohuojennuksen yleistä soveltamisalaa. Aikaisempina vuosina julkaistujen pelien perusteella tehdyissä kulttuuritestin simulaatioissa ilmeni, että 26-27 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuotetuista peleistä olisi läpäissyt kulttuuritestin. Tällainen läpäisyaste tarkoittaa, että testissä käytettävillä kriteereillä varmistetaan, että verohuojennuksen piiriin kuuluvien videopelien sisältö on tosiasiallisesti kulttuuria ja että testi on riittävän rajoittava, jotta tuki kohdennetaan kulttuuriltaan brittiläisille/eurooppalaisille videopeleille. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että vuonna 2007 tehdyssä Ranskan videopelien verokannustinta koskevassa päätöksessä (9) komissio totesi testin riittävästä valikoivuudesta olevan osoituksena se, että noin 30 prosenttia peleistä on tukikelpoisia.
(44)
Näin ollen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt epäilyt ovat poistuneet. Se, että ainoastaan noin 27 prosenttia peleistä valitaan tuen piiriin, osoittaa, että toimenpiteellä ei ole pelkkää jonkin erityisalan tukemiseen liittyvää teollista tavoitetta vaan tosiasiallisesti kulttuurinen tavoite. Tukitoimenpiteellä on näin ollen kulttuuria edistävä tavoite.
b) Toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus, tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(45)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti videopelien verohuojennuksen olisi oltava tarkoituksenmukainen keino saavuttaa haluttu tavoite. Muihin tarkoituksiin myönnettävä valtiontuki, jossa ei keskitytä kulttuuritavoitteeseen, edistää todennäköisemmin alakohtaisia teollisia tavoitteita. Komissio myöntää, että verohuojennus on suunniteltu siten, että julkinen tuki voidaan suunnata sen avulla tehokkaasti peleihin, joiden sisältö on kulttuuria, ja että verohuojennus on näin ollen tarkoituksenmukainen väline tuelle asetetun kulttuuritavoitteen saavuttamiseen.
(46)
Pelimarkkinoiden erittäin dynaamisen kehityksen vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta toimitti tietoja osoittaakseen, että tuki on tarpeen tällaisten pelien kohtuullisen tuotannon säilyttämiseksi ja että ilman tukea kulttuuripelien tuotanto ja markkinaosuus vähentyisivät huomattavasti. Luvut osoittavat, että kulttuuriltaan brittiläisten pelien määrä on vähentynyt jatkuvasti ja että niiden markkinaosuus on pienentynyt jyrkästi. Vuonna 2003 niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä oli 9 prosenttia ja vuonna 2006 enää 4 prosenttia, ja osuus pysyi 3 prosentissa vuosina 2009-2012.
(47)
Kulttuurisesti merkittävillä peleillä saattaa olla yhtä suuret tuotantokustannukset kuin maailmanlaajuisilla peleillä, mutta niiden markkinat ovat huomattavasti pienemmät. Niiden tuotantoon liittyy siten suurempi taloudellinen riski. Videopelit, joiden sisältö on kulttuuriltaan brittiläinen/eurooppalainen, eivät siis ole kaupallisesti yhtä kannattavia kuin videopelit, joiden sisältö on maailmanlaajuisempi. Tämän vuoksi markkinat luovat eurooppalaisille pelien kehittäjille jatkuvia paineita vähentää pelinsä kulttuuriltaan eurooppalaista sisältöä, jotta se saadaan myytyä maailmanlaajuiselle yleisölle. Kulttuuriltaan eurooppalaisten pelien kehittäjien on vaikeampi saada yksityistä rahoitusta.
(48)
Ehdotetulla verohuojennuksella pyritään edistämään sellaisten videopelien tuotantoa, joiden sisältö on kulttuuria, verrattuna peleihin, jotka ovat puhtaasti viihteellisiä, pienentämällä kulttuuria edistävien pelien tuotantokustannuksia. Voidaankin päätellä, että toimenpiteellä on todennäköisesti riittävän kannustava vaikutus suhteessa sen tavoitteeseen.
(49)
Tukitoimenpide on myös oikeasuhteinen, koska siinä rajoitetaan tuki-intensiteetti 25 prosenttiin tukikelpoisten pelien tuotannosta tosiasiallisesti aiheutuvista kustannuksista. Tämä on pienempi kuin elokuvatiedonannon 52 kohdan 1 alakohdan mukaisesti sallittu audiovisuaalisen tuotannon 50 prosentin tuki-intensiteetti, jota sovelletaan analogisesti sallittavaan tuki-intensiteettiin.
(50)
Jotta kaupankäynnin ja kilpailun edellytykset unionissa eivät muutu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, toimenpiteen aiheuttamat kilpailun vääristymät ja kauppaan kohdistuvat vaikutukset olisi hyvitettävä sen myönteisillä vaikutuksilla.
(51)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ja alan edustajien toimittamien lukujen mukaan vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista videopeleistä oli kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistujen tukikelpoisten pelien markkinaosuus on varsin pieni (4-5 %). Tukikelpoisten pelien osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuotetuista videopeleistä on myös melko pieni, noin 27 prosenttia.
(52)
Yksikään kolmas osapuoli, johon toimenpide saattaa vaikuttaa, ei ole myöskään viitannut toimenpiteen mahdolliseen kielteiseen vaikutukseen. Menettelyn aloittamisen jälkeen huomautuksia esittäneet videopelien tuottajien järjestöt, TIGA ja EGDF, ovat päinvastoin korostaneet toimenpiteen vähäistä vaikutusta kansalliseen videopeliteollisuuteen ja sen kokonaisvaikutusta lähinnä Pohjois-Amerikasta ja Kaukoidästä tulevassa kilpailussa. Jäsenvaltioiden välillä esiintyy siksi tuskin tukikilpailua.
(53)
On joka tapauksessa hyödyllistä, että Yhdistynyt kuningaskunta rajoittaa ohjelman keston neljään vuoteen, jotta sen hakemus voidaan arvioida ja jotta arviointiperusteita voidaan arvioida uudelleen markkinoiden kehityksen perusteella.
(54)
Komissio katsoo näin ollen, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt epäilyt ovat poistuneet. Kilpailun vääristymistä ja toimenpiteen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on nyt rajoitettu siten, etteivät ne ole ristiriidassa yhteisen edun kanssa.
VI PÄÄTELMÄT
(55)
Näistä syistä komissio katsoo, että tuki ei vahvista perusteettomasti tuensaajayritysten markkinavoimaa eikä heikennä markkinatoimijoiden dynaamisia kannustimia vaan päinvastoin monipuolistaa markkinoilla saatavilla olevaa tarjontaa. Onkin pääteltävä, että toimenpiteestä aiheutuvat kilpailun vääristymät ja kauppaan kohdistuvat vaikutukset ovat niin vähäisiä, että tuen kokonaisvaikutus on myönteinen. Videopelien kehittämiseen myönnettävä verohuojennus soveltuu tämän vuoksi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Videopelien valtiontukitoimenpide, jonka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo toteuttaa muuttamalla vuoden 2009 yhtiöverolakia, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla.
Sen vuoksi tukitoimenpiteen toteuttaminen hyväksytään.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 27 päivänä maaliskuuta 2014.