ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/506,
annettu 20 päivänä helmikuuta 2014,
toimenpiteistä, jotka Saksa on toteuttanut yrityksen Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja eri lentoyhtiöiden osalta SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 868)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan (1),
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä mainittujen artiklojen (2) mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana komissio vastaanotti kanteluja useilta tahoilta. Kantelujen mukaan eräät lentoyhtiöt sekä Berlin-Schönefeldin lentoaseman, jäljempänä ’Schönefeldin lentoasema’, pitäjä ovat mahdollisesti saaneet laitonta valtiontukea toiminnalleen kyseisellä lentoasemalla.
(2)
Komissio pyysi 17 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Saksaa toimittamaan lisätietoja asiasta. Saksa toimitti pyydetyt tiedot 20 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Komissio ilmoitti Saksalle 10 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koski edellä mainittuja toimenpiteitä, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Samassa yhteydessä komissio antoi neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (3) 10 artiklan 3 kohdan nojalla tietojen antamista koskevan välipäätöksen sellaisten asiakirjojen ja tietojen osalta, joita komissio tarvitsee arvioidakseen, ovatko kyseessä olevat toimenpiteet valtiontukea.
(4)
Saksa toimitti huomautuksensa komissiolle 4 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä ja täydensi huomautuksiaan lisäasiakirjoilla 3 päivänä maaliskuuta 2008.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä30 päivänä lokakuuta 2007 (4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta.
(6)
Komissio vastaanotti huomautuksia useilta asianomaisilta ja välitti kyseiset huomautukset Saksalle 16 päivänä tammikuuta ja 20 päivänä helmikuuta 2008. Saksa toimitti huomautuksensa asianomaisten osapuolten huomautuksista 15 päivänä toukokuuta 2008 päivätyllä kirjeellä. Komissio toimitti Saksalle lisätietopyynnön 31 päivänä elokuuta 2009. Saksa vastasi pyyntöön kolmessa osassa 28 päivänä syyskuuta, 12 päivänä lokakuuta ja 28 päivänä lokakuuta 2009. Komissio toimitti Saksalle uuden lisätietopyynnön 4 päivänä huhtikuuta 2011. Saksa vastasi pyyntöön toimittamalla uusia huomautuksia ja lisäasiakirjoja 19 päivänä toukokuuta 2011. Komissio välitti Saksalle 10 päivänä lokakuuta 2011 asianomaisilta osapuolilta saadut lisätiedot. Saksa esitti huomautuksensa kyseisistä lisätiedoista 7 päivänä marraskuuta 2011 ja vastasi komission 17 päivänä tammikuuta 2012 esittämään tietopyyntöön 14 päivänä helmikuuta 2012.
2. YLEINEN TAUSTA
(7)
Vuonna 1990 tapahtuneen Saksan yhdistymisen jälkeen Berliinin lentoliikenteen tilanne oli hyvin erikoinen, mikä johtui siitä, että kaupunki oli ollut jaettuna itäiseen ja läntiseen osaan vuosikymmenten ajan. Keskusta-alueen lentoasemat Berlin-Tegel, jäljempänä ’Tegel’, ja Berlin-Tempelhof, jäljempänä ’Tempelhof’, sijaitsevat entisen Länsi-Berliinin alueella. Schönefeldin lentoasema puolestaan sijaitsee entisen Itä-Berliinin alueella Berliinin ja Brandenburgin osavaltioiden rajalla.
(8)
Tempelhof avattiin vuonna 1923. Sen käyttö oli mahdollista vain pienillä ilma-aluksilla, koska sen kiitorata oli lyhyt. Lentoaseman nykyaikaistaminen ei ollut helppoa, sillä se sijaitsee historiallisten paikkojen luetteloon kuuluvalla alueella. Lisäksi Tempelhofia ympäröivät asuinalueet, minkä takia sen laajentaminen oli mahdotonta. Toiminta Tempelhofin lentoasemalla lakkasi 30 päivänä lokakuuta 2008.
(9)
Tegelin lentoasema avattiin vuonna 1948 tavaroiden lennättämiseksi Berliiniin Neuvostoliiton asettaman kauppasaarron aikana. Vuodesta 1968 alkaen useat lentoyhtiöt siirsivät toimintansa Tempelhofin lentoasemalta Tegeliin, koska Tempelhof ei soveltunut suihkukoneille. Vuodesta 1975 lähtien Tegel on ollut Berliinin matkustajaliikenteen päälentoasema. 1990-luvun alkupuolella Tegelin enimmäiskapasiteetti ylittyi ruuhka-aikoina. Merkittävät kapasiteettirajoitukset olisi voitu välttää pitkällä aikavälillä vain laajentamalla kiitorataverkostoa ja rakentamalla suurempi terminaali. Tämä ei kuitenkaan ollut mahdollista, koska Tempelhofin tavoin myös Tegel on keskusta-alueella sijaitseva lentoasema, jota ympäröivät asuinalueet ja ajoväylät. Lentoliikenteen lisääntyminen Tegelin asemalla olisi myös lisännyt paikallisten asukkaiden kokemaa meluhaittaa.
(10)
Schönefeld avattiin vuonna 1946 Neuvostoliiton Saksan sotilashallinnon määräyksestä. Aluksi se toimi sotilaslentokenttänä, jota käyttivät myös kaupalliset lentoyhtiöt, kuten Aeroflot ja myöhemmin myös itäsaksalainen Interflug. Ennen Saksan poliittisen tilanteen muuttumista vuonna 1990 Schönefeldin lentoasemaa oli jo laajennettu useasti. Koska Schönefeld oli suunniteltu sotilaslentoasemaksi, se ei vastannut nykyaikaisen kaupallisen lentoliikenteen tarpeita, ja poliittisen tilanteen muuttumisen jälkeiseen aikaan mennessä Schönefeld oli jo huonossa kunnossa. Schönefeldin uudistaminen länsieurooppalaisten turvamääräysten mukaiseksi edellytti huomattavia investointeja 1990-luvun aikana. Lisäksi Schönefeld sijaitsi kauempana kaupungin keskustasta kuin Tempelhof ja Tegel, minkä vuoksi ainakin tietyt matkustajaryhmät ja lentoyhtiöt pitivät sitä vähemmän houkuttelevana vaihtoehtona Tempelhofiin ja Tegeliin verrattuna.
(11)
Historiallisten syiden takia kaikkien kolmen Berliinin lentoaseman toiminnasta vastasivat eri yhtiöt. Saksan yhdistymisen myötä kyseiset yritykset yhdistettiin yhdeksi holdingyhtiöksi, jonka nimi oli Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH, jäljempänä ’BBF’. Yhtiön omistivat Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot (kumpikin erikseen 37 %) sekä Saksan liittohallitus (26 %). Vuoteen 2003 asti holdingyhtiöllä oli kaksi tytäryhtiötä: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH, jäljempänä ’BFG’, joka vastasi Tegelin ja Tempelhofin toiminnasta, sekä Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH, jäljempänä ’FBS’, joka toimi Schönefeldin lentoaseman pitäjänä. BBF ja FBS yhdistyivät lokakuussa 2003. BFG:stä tuli FBS:n tytäryhtiö. FBS nimettiin uudelleen 1 päivänä tammikuuta 2012, jolloin sen nimeksi tuli Flughafen Berlin Brandenburg GmbH, jäljempänä ’FBB’.
(12)
1990-luvun kuluessa kävikin pian ilmi, että olemassa olevien lentoasemien kapasiteetin hyödyntämistä on tehostettava. Kaupunki oli siihen asti ollut poliittisista syistä jakautunut. Berliinin lentoliikenteen odotettiin yleisesti kasvavan (ks. jäljempänä oleva taulukko 1), mikä johtui osittain Berliinin nimeämisestä uudelleen Saksan pääkaupungiksi.
Taulukko 1
Berliinin lentoasemien matkustajamäärät (miljoonaa matkustajaa)
Vuosi
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ei saatavilla
1992
1,4
6,6
ei saatavilla
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ei saatavilla
1995
1,9
8,2
ei saatavilla
1996
1,8
8,3
ei saatavilla
1997
1,9
8,6
ei saatavilla
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ei saatavilla
2000
2,1
10,3
ei saatavilla
2001
1,9
9,9
ei saatavilla
2002
1,6
9,1
ei saatavilla
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
suljettu
2010
7,3
15,0
suljettu
2011
7,1
16,9
suljettu
2012
7,1
18,2
suljettu
Lähde:
Komission päätös valtiontukiasiassa NN 25/2009 (ex N 167/2009) - Saksa - Berlin-Brandenburgin kansainvälisen lentoaseman rahoitus (EUVL C 179, 1.8.2009, s. 5); tiedot päivitetty FBB:n vuosikertomuksissa julkaistujen tietojen perusteella.
(13)
Edellä kuvattujen seikkojen takia ajatus yhdestä Berliini-Brandenburgin alueen lentoasemasta esitettiin heti Saksan yhdistymisen jälkeen. Berliinin lentoasemien matkustajamääriä koskevien ennusteiden perusteella oletettiin, että lentoliikenteen kasvu voitaisiin hoitaa tehokkaasti vain perustamalla yksi sopivan kokoinen ja viimeisimmän tekniikan mukainen lentoasema.
(14)
Suunnittelu yhden ja ainoan lentoaseman perustamiseksi Berliiniin käynnistyi tammikuussa 1992. Kesäkuun 20 päivänä 1993 uuden lentoaseman mahdolliseksi sijainniksi ilmoitettiin Schönefeldin lentoaseman eteläpuolella sijaitseva alue sekä kaksi muuta aluetta (Sperenbergin ja Jüterborgin lentokentät). Tegelin ja Tempelhofin lentoasemia ei pidetty soveltuvina kahdesta syystä, jotka ovat kyseisten, keskusta-alueella sijaitsevien lentoasemien negatiiviset vaikutukset paikallisiin asukkaisiin (etenkin meluhaitat) ja se, että lentoasemia ei voitaisi laajentaa riittävästi Berliinin uuden ja ainoan lentoaseman tarpeita vastaaviksi. Sijoituspaikaksi valittiin Schönefeld viime kädessä siksi, että se on suhteellisen lähellä keskustaa (vaikka sijaitseekin kaupungin keskustan ulkopuolella) ja sinne on hyvät maantie- ja rautatieyhteydet. Näin ollen päätettiin, että olemassa olevaa Schönefeldin lentoasemaa laajennetaan ja uudistetaan ja että siitä tehdään Berliinin päälentoasema, jonka nimeksi tulee Berlin-Brandenburg Willy Brandt, jäljempänä ’BER’. Samalla päätettiin, että Tegelin ja Tempelhofin lentoasemat suljetaan. Päätös vahvistettiin muodollisesti 28 päivänä toukokuuta 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittohallitus sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot.
(15)
BBF:n osakkaat suunnittelivat toteuttavansa BER-hankkeen yksityisen lentoaseman omistajan ja pitäjän avulla. Vuonna 1997 päätettiin käynnistää yksityistämishanke, jossa kaikki BBF:n osakkeet myytäisiin yksityiselle sijoittajalle ja tulevalle ostajalle myönnettäisiin lentoaseman käyttöoikeus.
(16)
BBF:n osakkaat eivät kuitenkaan päässeet sopimukseen yhdenkään tarjoajan kanssa, ja vuonna 2003 julkiset osakkaat ilmoittivat, että yksityistämisprosessi oli epäonnistunut ja että ne tulevat itse vastaamaan BER-lentoaseman rakentamisesta (5).
3. TOIMENPITEIDEN KUVAUS JA TAUSTA
3.1 Hallinta- ja voitonjakosopimus
(17)
BBF ja BFG allekirjoittivat hallinta- ja voitonjakosopimuksen (Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag) 6 päivänä elokuuta 1992. Sopimuksen alkuperäinen sopimuskausi oli viisi vuotta, ja sopimusta jatkettaisiin automaattisesti kahden vuoden välein, paitsi jos toinen sopijapuoli päättäisi irtisanoa sen yhden vuoden irtisanomisajalla. Vastaava sopimus laadittiin myös BBF:n ja FBS:n välillä. Saksan lain mukaan yrityksen ja sen tytäryhtiön välillä tehtävä hallinta- ja voitonjakosopimus katsotaan sopimukseksi, jonka nojalla emoyhtiöllä on määräysvalta tytäryhtiön hallinnasta ja tytäryhtiöllä on velvollisuus siirtää kaikki voittonsa ja tappionsa emoyhtiön nimiin. Käytännössä sopimus tarkoittaa sitä, että emoyhtiön ja tytäryhtiön voitot ja tappiot lasketaan yhteen ja verotetaan sen mukaisesti. BBF:n ja sen tytäryhtiöiden välillä tehtyjen hallinta- ja voitonjakosopimusten perusteella kyseiset yhtiöt katsottiin siis yhdeksi verosubjektiksi yritysverotuksen osalta.
(18)
Vuonna 2003 BBF:n ja FBS:n yhdistymisen seurauksena BFG:n kanssa 6 päivänä elokuuta 1992 tehdyn hallinta- ja voitonjakosopimuksen mukaiset BBF:n oikeudet ja velvollisuudet siirtyivät FBS:lle. Lisäksi BBF:n ja FBS:n välisellä hallinta- ja voitonjakosopimuksella ei enää ollut merkitystä yhdstymisen kannalta. Kyseistä sopimusta ei näin ollen enää käsitellä jäljempänä tässä päätöksessä.
(19)
Käytännössä BBF:n ja BFG:n välillä 6 päivänä elokuuta 1992 tehty hallinta- ja voitonjakosopimus, jäljempänä ’hallinta- ja voitonjakosopimus’, merkitsi Schönefeldin toiminnasta aiheutuneiden tappioiden kattamista Tegelin toiminnasta syntyneillä voitoilla - ainakin tiettyinä vuosina.
(20)
Schönefeldin lentoaseman toiminta oli tappiollista ainakin vuoteen 2006 saakka, kuten alla olevasta taulukosta voidaan nähdä. Taulukossa esitetään lentoaseman EBITDA (6)- ja EBIT (7)-luvut vuosina 2003-2006, ja ne on määritelty lentoaseman toiminnan suorien tulojen ja kustannusten perusteella:
Taulukko 2
Schönefeldin lentoaseman EBITDA ja EBIT 2003-2006
EBITDA/EBIT
(miljoonaa euroa)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
Schönefeldin lentoaseman heikko tulos ei kuitenkaan antanut aihetta epäillä FBS:n, BFG:n ja vuoteen 2003 saakka näiden holdingyhtiön BBF:n muodostaman konsernin, jäljempänä ’FBS-konserni’, elinkelpoisuutta. FBS-konserni oli johdonmukaisesti pystynyt itse tuottamaan riittävät taloudelliset resurssit tai hankkimaan tarvittavan rahoituksen markkinoilta. Komission tietojen mukaan FBS-konsernille on myönnetty julkista rahoitusta vain komission hyväksymän BER-hankkeen rahoitukseen (9) liittyvänä.
(22)
Konsernin tilanne johtui etenkin Tegelin lentoaseman suhteellisen hyvästä taloudellisesta suorituskyvystä, joka lievensi Schönefeldin lentoaseman toiminnasta aiheutuneiden tappioiden negatiivisia vaikutuksia FBS-konserniin. Vuosien 1990 ja 2005 välisenä aikana Schönefeldiin ja Tempelhofiin verrattuna Tegel oli nykyaikainen lentoasema, jolla toimivat tärkeimmät Berliiniin liikennöivät täyden palvelun liikenteenharjoittajat ja jota ainakin tietyt matkustajaryhmät ja lentoyhtiöt pitivät Berliinin alueen houkuttelevimpana lentoasemana. Lisäksi Berliinin matkustajalentoliikenne kasvoi vuosien 1990 ja 2005 välisenä aikana, mikä paransi koko FBS-konsernin asemaa.
(23)
Kuten taulukosta 1 voidaan todeta, Tegelin vuotuinen matkustajamäärä kasvoi tasaisesti 1990-luvulla ja jälleen vuodesta 2004 eteenpäin. Schönefeldin osalta vuotuinen matkustajamäärä kasvoi huomattavasti 1990-luvun alkupuolella (1,1 miljoonasta matkustajasta 1,9 miljoonaan matkustajaan vuosien 1991 ja 1995 välisenä aikana), mutta kasvu pysähtyi vuosikymmenen jälkipuoliskolla ja matkustajamäärät laskivat vuosien 2000 ja 2003 välisenä aikana (2,1 miljoonasta matkustajasta 1,7 miljoonaan matkustajaan vuodessa). Vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana Berliinin absoluuttisina lukuina kasvaneista liikennemääristä huolehti pääasiassa Tegel, ei Schönefeld. Vaikka Schönefeldin vuotuinen matkustajamäärä kasvoikin kyseisenä ajanjaksona 600 000 matkustajalla, kasvoi Tegelin vuotuinen matkustajamäärä jopa 4,4 miljoonalla matkustajalla. Lentoliikenne kasvoi tasaisesti molemmilla lentoasemilla vuosien 2003 ja 2012 välisenä aikana: kuten taulukossa 1 on esitetty, Schönefeldin lentoliikenne kasvoi 417 prosenttia (1,7 miljoonasta matkustajasta 7,1 miljoonaan matkustajaan vuodessa) ja Tegelin 63 prosenttia (11,1 miljoonasta matkustajasta 18,2 miljoonaan matkustajaan vuodessa). Vuosiin 1991-2003 verrattuna lentoliikenne kasvoi absoluuttisina lukuina lähes yhtä paljon kummallakin lentoasemalla, mikä tarkoittaa myös sitä, että suhteellisesti Schönefeldin kasvu oli paljon suurempaa kuin Tegelin.
3.2 Schönefeldin lentoasemamaksutaulukot
(24)
FBS-konserni pyrki 1990-luvulla kannustamaan lentoyhtiöitä siirtämään toimintansa kapasiteettinsa äärirajoilla toimivalta Tegelin lentoasemalta Schönefeldin lentoasemalle, joka oli vajaakäytössä (10). Tavoitteena oli ratkaista Tegelin ruuhkaongelmat Schönefeldin kapasiteetin optimaalisen hyödyntämisen avulla. Konserni otti asiassa yhteyttä sekä Tegelin ja Tempelhofin lentoasemilla jo toimiviin lentoyhtiöihin että lentoyhtiöihin, joilla ei vielä ollut toimintaa Berliinissä. Useat liikenteenharjoittajat ilmaisivat kiinnostuksensa, mutta eivät kuitenkaan markkinointisyistä siirtäneet toimintaansa Schönefeldin lentoasemalle. Tämä johtui etenkin siitä, että Schönefeldin lentoasemalla ei toiminut niin sanottua ”ankkurikäyttäjää” (11) eikä Schönefeldin infrastruktuuri ollut yhtä moderni kuin Tegelin lentoaseman. Edes edulliset lentoasemamaksut ja muut taloudelliset kannustimet eivät pystyneet kumoamaan tätä haittapuolta. Näin ollen yritys siirtää osa Tegelin liikenteestä Schönefeldin lentoasemalle ja houkutella Schönefeldin asemalle liikenteenharjoittajia, joilla ei vielä ollut toimintaa Berliinissä, epäonnistui. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, että, kuten edellä kuvattiin, Tegelin lentoliikenne kasvoi vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana 4,4 miljoonalla matkustajalla mutta Schönefeldin vain 600 000 matkustajalla.
(25)
Tämä käynnisti pohdinnan, miten Schönefeldin lentoaseman taloudellista tilannetta voitaisiin parhaiten parantaa ennen BER-lentoaseman avaamista. Lentoaseman tilapäinen sulkeminen ei ollut vaihtoehto. Strategisten pohdintojen aiheena oli kuitenkin muun muassa lentoasemamaksujen taso ja niiden asettaminen sellaiselle tasolle, joka houkuttelisi lentoasemalle lisää liikennettä.
(26)
Saksassa lentoasemat hinnoittelevat lentoyhtiöille tarjottavat infrastruktuuripalvelut omien lentoasemamaksutaulukkojensa perusteella, jotka julkaistaan Saksan lentoliikenteeseen liittyvien asioiden virallisessa lehdessä Nachrichten für Luftfahrer. Kukin lentoasema laatii oman maksutaulukkonsa ja ilmoittaa sen osavaltionsa toimivaltaiselle siviili-ilmailuviranomaiselle.
(27)
Vuodesta 2003 Schönefeldin lentoasemalla on ollut käytössä useita eri maksutaulukkoja. Ajanjaksolla 1 päivästä elokuuta 200330 päivään huhtikuuta 2004 Tegelin, Tempelhofin ja Schönefeldin lentoasemilla on ollut käytössä yhteinen maksutaulukko, jäljempänä ’vuoden 2003 taulukko’. Kyseisen taulukon ei katsottu olevan riittävän houkutteleva kannustamaan lentoyhtiöitä avaamaan uusia reittejä tai lisäämään lentojensa määrää Schönefeldin lentoasemalla.
(28)
Tämän takia FBS:n osakkaat antoivat vuonna 2003 konsulttiyritykselle ([…], jäljempänä ’konsultti’) toimeksiannon kehittää strategia, joka parantaisi Schönefeldin taloudellista tilannetta ennen BER-lentoaseman avaamista ja joka voitaisiin toteuttaa nopealla aikataululla.
(29)
Konsultin analyysi osoitti, että Berliinin lentoliikenteessä oli huomattavaa kasvupotentiaalia useasta eri syystä. Konsultti arvioi, että Berliinin talousalueella oli potentiaalia jopa 10 miljoonaan matkustajaan vuodessa. Konsultti myös kuvasi useita rakenteellisia seikkoja, jotka voisivat edistää lentoliikenteen kasvua. Tärkeimmät seikat olivat useiden suurten monikansallisten yritysten päämajojen sijaitseminen alueella, se, että Berliini on Saksan suurin yliopistokaupunki ja ”etnisen liikenteen” (12) keskus, sekä se, että 2000-luvun alussa Berliini nähtiin kehittyvänä pääkaupunkina ja turistikohteena (13). Lisäksi konsultti osoitti, että verrattuna muiden pääkaupunkien lentoasemiin Berliinillä oli vuonna 2003 yhä potentiaalia lisätä halpalentoyhtiöiden liikennemääriä.
(30)
Kyseisenä ajankohtana halpalentoyhtiöiden harjoittama lentoliikenne kasvoi merkittävästi koko Euroopassa (14). Useiden tutkimusten mukaan halpalentoyhtiöiden kasvu johtui enimmäkseen uusista matkustajista, mikä siis lisäsi kokonaismatkustajamäärää. Konsultin ennusteen mukaan halpalentoliikenne voisi lisätä liikenteen määrää Schönefeldin lentoasemalla lyhyellä aikavälillä (eli vuosien 2003 ja 2005 välillä) yhteensä 600 000-900 000 matkustajalla vuodessa ja keskipitkällä aikavälillä (eli vuosien 2005 ja 2010 välillä) 300 000 matkustajalla vuodessa.
(31)
Konsultin mukaan strategia halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi Schönefeldin lentoasemalle ei vaatisi merkittäviä strategisia muutoksia, infrastruktuuri-investointeja tai olemassa olevan infrastruktuurin merkittävää muuttamista.
(32)
Konsultti näin ollen suositteli kyseisen strategian, jäljempänä ’halpalentoyhtiöstrategia’, toteuttamista ja ehdotti, että strategia voitaisiin toteuttaa sekä lentoasemamaksujen määräalennusten että taloudellisten kannustimien avulla (15).
(33)
FBS päätti laatia ja toteuttaa halpalentoyhtiöstrategian ja otti tätä tarkoitusta varten käyttöön uuden maksutaulukon, jäljempänä ’vuoden 2004 taulukko’. Toisin kuin vuoden 2003 taulukko, vuoden 2004 taulukko laadittiin erityisesti Schönefeldin lentoasemaa varten. Uusi taulukko, joka hyväksyttiin 30 päivänä huhtikuuta 2004 ja jota sovellettiin 1 päivästä toukokuuta 2004, sisälsi seuraavat maksulajit:
a)
lentoonlähtö- ja laskeutumismaksut, jotka määritettiin erityisesti ilma-aluksen suurimman lentoonlähtöpainon perusteella;
b)
matkustajamaksut, jotka määritettiin lähtevien matkustajien lukumäärän ja lennon määränpään perusteella;
c)
ilma-aluksen pysäköintimaksut, jotka määritettiin ilma-aluksen suurimman lentoonlähtöpainon ja pysäköintialueen käytön keston perusteella.
(34)
Taulukko sisälsi useita taloudellisia kannustimia:
a)
’Matkustajamääräalennuksella’ tarkoitetaan sitä, että osa matkustajamaksuista maksetaan takaisin kuljetettujen matkustajien määrän mukaan:
Taulukko 3
Vuoden 2004 taulukon mukaiset matkustajamääräalennukset
Matkustajamäärä vuodessa
Korvausprosentti
Yli 50 000
5
Yli 100 000
10
Yli 150 000
15
Yli 250 000
20
b)
”Kasvukannustin” koostuu ”määränpääkannustimesta” ja ”taajuuskannustimesta”, joista ensimmäinen myönnettiin uusien reittien avaamisesta Schönefeldin lentoasemalta ja jälkimmäinen lentojen määrän lisäämisestä Schönefeldistä lähtevillä reiteillä. Määränpääkannustin kattoi ensimmäisenä vuotena Landegrundtarif-maksusta (joka on kunkin lennon lentoonlähtö- ja laskeutumismaksujen ja matkustajamaksujen summa) jopa 80 prosenttia, toisena vuotena 60 prosenttia, kolmantena vuotena 40 prosenttia ja neljäntenä vuotena 20 prosenttia. Taajuuskannustin kattoi jopa 60 prosenttia Landegrundtarif-maksusta ensimmäisenä vuotena ja 40 prosenttia toisena vuotena. Tarkoituksena oli, että FBS:n ja lentoyhtiöiden välillä tehtäisiin kahdenväliset sopimukset, joissa määriteltäisiin maksuja koskevat tarkat ehdot.
(35)
Vuoden 2004 taulukkoa muutettiin heinäkuussa 2005. Muutoksen mukaan lentoyhtiölle voidaan myöntää määränpääkannustin, jos se avaa uuden reitin jollekin Berliinin lentoasemalle eli määränpäähän, johon ei aiemmin ole lennetty suoraan Berliinin ulkopuolelta. Aiemmin määränpääkannustin oli myönnetty vain uusille Schönefeldin lentoasemalta lähteville reiteille, vaikka kyseinen lentoyhtiö olisi lentänyt aiemmin suoraan jollekin muulle Berliinin lentoasemalle.
(36)
Tammikuun 19 päivänä 2006 hyväksyttiin jälleen uusi maksutaulukko, jäljempänä ”vuoden 2006 taulukko”, ja se tuli voimaan takautuvasti 1 päivänä tammikuuta 2006. Vuoden 2004 taulukosta poiketen uusi taulukko ei sisältänyt taajuuskannustinta. Vuoden 2006 taulukko kattoi seuraavat kolme keskeistä taloudellista kannustinta: ”kasvukannustin” (16), joka liittyi matkustajamäärän tai rahtipainon kasvuun lentoa kohti, ”määränpääkannustin”, joka myönnettiin uuden suoran reitin avaamisesta Berliinin ja toisen määränpään välille, ja ’matkustajamääräalennus’.
(37)
Vuoden 2006 taulukon mukaan liikenteenharjoittajan, joka avaa uuden reitin Berliiniin, on valittava määränpääkannustimen ja kasvukannustimen väliltä. Valinta on tehtävä ennen uuden reitin avaamista, ja liikenteenharjoittaja sitoutuu noudattamaan kyseistä kertapäätöstä.
(38)
Määränpääkannustin kattoi ensimmäisenä uuden reitin avaamista seuranneena lentokautena Landegrundtarif-maksusta 80 prosenttia, toisena kautena 60 prosenttia, kolmantena kautena 40 prosenttia, neljäntenä kautena 20 prosenttia ja viidentenä kautena 10 prosenttia. Lisäksi, mikäli lentoyhtiö lopettaisi liikennöinnin uudella reitillä ennen viidennen lentokauden päättymistä, se olisi velvollinen maksamaan saamansa määränpääkannustimen takaisin seuraavasti: ensimmäisen lentokauden osalta Landegrundtarif-maksusta 60 prosenttia, toisen kauden osalta 40 prosenttia, kolmannen kauden osalta 20 prosenttia, neljännen kauden osalta 10 prosenttia ja viidennen kauden osalta 0 prosenttia.
(39)
Liikenteenharjoittajalle voitiin myöntää kasvukannustin, jos tämä onnistui lisäämään matkustajamääräänsä tai rahtipainoaan lentoa kohti edellisvuoteen verrattuna. Kasvukannustimen määrä määritettiin saavutetun kasvun perusteella maksutaulukossa asetetun kaavan mukaisesti ja muutettiin sitten lentoasemamaksualennuksiksi, jotka ajan mittaan asteittain pienenivät. Kasvukannustinta voitiin myöntää enintään viiden vuoden ajan.
(40)
Matkustajamääräalennuksen ehtoja muutettiin ja laajennettiin vain hiukan vuoden 2004 taulukkoon verrattuna. Vuoden 2006 taulukon mukaisesti matkustajamääräalennus, johon taulukossa viitattiin termillä ”määräalennus”, koostui lentoonlähtö- ja laskeutumismaksujen korvauksista sekä matkustajamaksujen korvauksista, joka riippui kuljetettujen matkustajien määrästä. Korvausprosentit olivat seuraavat:
Taulukko 4
Määräalennus, vuoden 2006 taulukon mukaiset alennukset
Matkustajamäärä vuodessa
Korvausprosentti
Yli 50 000
5
Yli 100 000
10
Yli 250 000
15
Yli 500 000
20
Yli 1 000 000
30
Yli 2 000 000
40
3.3 FBS:n ja eräiden liikenteenharjoittajien väliset yksittäiset sopimukset
3.3.1 Easyjetin houkutteleminen Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjäksi
(41)
Schönefeldin lentoaseman halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen yhteydessä vuonna 2003 FBS käynnisti neuvottelut yrityksen Easyjet Airline Company Ltd., jäljempänä ’Easyjet’, kanssa. Easyjet oli etsimässä uutta tukikohtaa Manner-Euroopan toiminnoilleen. Se lupasi sijoittaa edullisia lentoasemamaksuja ja muita taloudellisia kannustimia vastaan Schönefeldin lentoasemalle ensimmäisen toimintavuotensa (2004) aikana neljä ilma-alusta, toisena vuotena kuusi ilma-alusta ja vuosina 2006-2009 vielä yhden ilma-aluksen kunakin vuotena. Saksan mukaan FBS näki tämän mahdollisuutena houkutella jo markkinoille vakiintunut halpalentoyhtiö Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjäksi.
(42)
FBS ja Easyjet tekivät 19 päivänä joulukuuta 2003 sopimuksen, jäljempänä ’vuoden 2003 Easyjet-sopimus’, jossa sovittiin edellä mainituista ehdoista. Sopimuksessa määritettiin erityinen Easyjetiin sovellettava maksujärjestelmä, joka poikkesi muutoin sovellettavasta maksutaulukosta. Kyseisessä maksujärjestelmässä maksut määritettiin pelkästään lähtevien matkustajien määrän perusteella. Lisäksi siinä sovittiin alennusjärjestelmästä, joka perustui siihen, miten paljon enemmän matkustajia Easyjet on kuljettanut asianomaisen vuoden aikana edellisvuoteen verrattuna. Tämä erityinen alennusjärjestelmä sisällytettiin myöhemmin vuoden 2006 taulukkoon nimellä ”kasvukannustin” (ks. johdanto-osan 36-39 kappale). Lisäksi FBS ja Easyjet sopivat määränpääkannustimesta. Kyseinen kannustin toteutettaisiin kertaluonteisena maksuna, jonka suuruus olisi […] euroa jokaista uutta Easyjetin käyttöön ottamaa päivittäistä edestakaista lentoa kohti. Näiden maksujen suorittaminen kuitenkin lopetettiin vuonna 2004. Määränpääkannustimella tuettiin yhteensä 19:ää uutta Easyjetin käyttöön ottamaa päivittäistä edestakaista lentoa.
(43)
Alun perin FBS ja Easyjet tekivät sopimuksen 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi Easyjetillä oli optio jatkaa sopimusta vielä 10 vuodella. FBS ja Easyjet kuitenkin tekivät 11 päivänä syyskuuta 2007 muutossopimuksen, jäljempänä ’vuoden 2007 Easyjet-muutossopimus’, jossa muokattiin alkuperäisen sopimuksen kestoa ja muita sopimusehtoja. Muutossopimuksessa määrättiin, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen, sellaisena kuin se on muutettuna, voimassaolo päättyisi BER-lentoaseman avaamiseen, jonka oli tarkoitus tapahtua vuonna 2011. Lentoasemamaksujen osalta vuoden 2007 Easyjet-muutossopimus sisälsi dynaamisen viittauksen lentoasemalla yleisesti sovellettuun maksutaulukkoon (17), minkä johdosta Schönefeldin lentoasemalla käytössä olevaa maksutaulukkoa sovellettaisiin myös Easyjetiin, vaikka FBS muuttaisi kyseistä taulukkoa sopimuksen teon jälkeen.
(44)
Easyjetin liikennemäärät Schönefeldin lentoasemalla kasvoivat hyvin nopeasti vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana. Easyjet pystyi jopa lisäämään Schönefeldiin sijoitettujen ilma-alusten määrää nopeammalla aikataululla kuin FBS:n kanssa tehdyssä sopimuksessa määrättiin. Vuonna 2006 Schönefeldistä tulikin Easyjetin suurin tukikohta Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella.
(45)
Tämä voidaan nähdä taulukosta 5, joka osoittaa Easyjetin liikennemäärien kehityksen Schönefeldin lentoasemalla (sekä absoluuttisesti mitattuna että prosenttiosuutena Schönefeldin kokonaismatkustajamääristä) vuosien 2004 ja 2010 välisenä aikana.
Taulukko 5
Easyjetin liikennemäärien kehitys Schönefeldin lentoasemalla vuosien 2004 ja 2010 välisenä aikana
Easyjetin matkustajamäärän kehitys
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Easyjet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Easyjetin matkustajamäärän osuus Schönefeldin kokonaismatkustajamäärästä
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2 Muiden lentoyhtiöiden sijoittautuminen Schönefeldin lentoasemalle
(46)
Sen lisäksi, että FBS sai Easyjetin ankkurikäyttäjäksi, se ryhtyi toimiin myös muiden halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi. FBS onnistui tekemään yksittäiset sopimukset seuraavien halpalentoyhtiöiden kanssa: Germanwings GmbH, jäljempänä ’Germanwings’, Ryanair Limited, jäljempänä ’Ryanair’, Volare Airlines SpA, jäljempänä ’Volare’, V-Bird Airlines B.V., jäljempänä ’V-Bird’, Norwegian Air Shuttle AS, jäljempänä ’Norwegian Air Shuttle’, Icelandair Reykjavik Airport, jäljempänä ’Icelandair’, ja Aer Lingus Limited, jäljempänä ’Aer Lingus’, joihin tässä päätöksessä viitataan termillä ”halpalentoyhtiöt” (18).
(47)
Sekä Ryanairin että Germanwingsin tapauksessa sopijapuolten välillä tehtiin kaksi erillistä sopimusta: ensimmäinen vuonna 2003 ja toinen vuonna 2004.
(48)
Sopimukset Ryanairin, Volaren ja V-Birdin kanssa sekä ensimmäinen sopimus Germanwingsin kanssa tehtiin ennen vuoden 2004 taulukon hyväksymistä ja voimaantuloa (ks. johdanto-osan 33 kappale). Kyseisissä sopimuksissa kuvattiin Schönefeldin lentoasemalta liikennöitävät reitit ja niillä lennettävien lentojen tiheys. Sopimuksissa myös sovittiin maksujen muodossa yksittäisille liikenteenharjoittajille annettavista taloudellisista kannustimista, joista neuvoteltiin, jotta kyseiset liikenteenharjoittajat saataisiin käynnistämään toimintansa tai laajentamaan toimintaansa Schönefeldin lentoasemalla odottamatta ensin uuden, taloudellisia kannustimia sisältävän maksutaulukon käyttöönottoa. Maksut suoritettaisiin, edellyttäen että lentoyhtiö kuljettaisi vähintään tietyn prosenttiosuuden sopimuksessa määritellyistä lennoista (19). Ensimmäisessä sopimuksessa Ryanairin kanssa sovittiin […] miljoonan euron maksusta yhden vuoden aikana (eli sopimuksen keston aikana). V-Birdin ja Volaren kanssa solmituissa sopimuksissa määrättiin […] miljoonan euron maksusta kolmen vuoden aikana, ja maksu jyvitettiin asteittain pieneneviksi vuotuisiksi maksueriksi. Germanwingsin kanssa tehdyssä ensimmäisessä sopimuksessa säädettiin maksusta, joka suoritettaisiin soveltuvien lentoasemamaksujen asteittain pienenevänä alennuksena kolmen vuoden aikana, sekä FBS:n myöntämästä markkinointitoimia koskevasta rahoituksesta, joka oli […] euroa vuodessa.
(49)
Muut sopimukset, jotka tehtiin vuoden 2004 taulukon tullessa voimaan tai sen jälkeen, noudattivat sisällöltään samoja periaatteita. Myös niissä kuvattiin reitit, jotka tullaan liikennöimään Schönefeldin lentoasemalta, sekä niillä lennettävien lentojen tiheys. Tällä tavoin asianomaisille liikenteenharjoittajille voitiin antaa erilaisia taloudellisia kannustimia. Sopimukset kuitenkin sisälsivät dynaamisen viittauksen lentoasemalla yleisesti sovellettuun maksutaulukkoon, minkä johdosta Schönefeldin lentoasemalla käytössä olevaa maksutaulukkoa sovellettaisiin myös asianomaisiin liikenteenharjoittajiin, vaikka FBS muuttaisi kyseistä taulukkoa sopimuksen teon jälkeen (20). Sopimukset sisälsivät lausekkeita, joiden nojalla tiettyjen sovellettavassa taulukossa säädettyjen kannustimien ehtona oli, että lentoyhtiö kuljettaisi vähintään tietyn prosenttiosuuden sopimuksessa määritellyistä reittilennoista. Lisäksi joissakin sopimuksessa määrättiin, että FBS:n on myönnettävä avustusta asianomaisen lentoyhtiön markkinointikulujen osittaiseksi rahoittamiseksi. Esimerkiksi Norwegian Air Shuttlen kanssa tehdyssä sopimuksessa määrättiin, että FBS:n on suoritettava […] euron kertaluonteinen maksu liikenteenharjoittajalle aiheutuneiden toteen osoitettujen markkinointikulujen rahoittamiseksi. Myös lentoyhtiöille Aer Lingus ja Icelandair myönnettiin kertaluonteinen avustus markkinakulujen osittaiseksi rahoittamiseksi: Aer Lingus sai […] euroa ja Icelandair […] euroa.
(50)
Seuraavassa taulukossa kuvataan kyseisten sopimusten kestot.
Taulukko 6
FBS:n ja eri halpalentoyhtiöiden välisten sopimusten kestot
Lentoyhtiö / sopimus
Sopimuksen tekopäivä
Sopimuskausi (21)
Ryanair (ensimmäinen sopimus)
31.3.2003
1.5.2003-30.4.2004
Ryanair (toinen sopimus)
28.4.2004
1.5.2003-30.4.2008
Germanwings (ensimmäinen sopimus)
14.10.2003 (22)
26.10.2003-31.10.2006
Germanwings (toinen sopimus)
23.12.2004
1.5.2004-30.4.2008
Volare
22.10.2003 (23)
26.10.2003-31.3.2007 (24)
V-Bird
3.11.2003 (25)
3.11.2003-3.11.2007 (26)
Icelandair
6.6.2004
6.6.2004-31.3.2009
Norwegian Air Shuttle
17.5.2004
29.3.2004-31.3.2009
Aer Lingus
13.5.2004
30.3.2004-31.3.2009
(51)
Taulukossa 7 kuvataan asianomaisten lentoyhtiöiden liikennemäärien kehitys Schönefeldin lentoasemalla vuosien 2003 ja 2010 välisenä aikana.
Taulukko 7
Tutkinnan kattamien halpalentoyhtiöiden matkustajamäärien kehitys 2003-2010
FBS:n kanssa yksittäiset sopimukset tehneiden lentoyhtiöiden matkustajamäärien kehitys 2003-2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Kyseisten lentoyhtiöiden kokonaisosuus Schönefeldin matkustajaliikenteestä
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Yleisesti ottaen halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen johti lentoliikenteen huomattavaan kasvuun Schönefeldin lentoasemalla. Kuten taulukosta 1 voidaan nähdä, matkustajamäärä lähes kaksinkertaistui vuosien 2003 ja 2004 välisenä aikana 1,7 miljoonasta matkustajasta 3,3 miljoonaan matkustajaan. Kasvu jatkui kiivaana ja nousi 5 miljoonaan matkustajaan vuonna 2005 ja 6 miljoonaan matkustajaan vuonna 2006. Vuosien 2003 ja 2009 välisenä aikana matkustajamäärä nelinkertaistui.
3.4 Terminaali B ja sen tilojen vuokraaminen Easyjetille
(53)
Schönefeldin lentoaseman terminaalin A ja terminaalin B välillä on fyysinen yhteys, ja ne muodostavat yhdessä lentoaseman pohjoisterminaalin. Kapasiteettinsa osalta terminaali B on yksi Schönefeldin pienimmistä terminaaleista. Suurin osa matkustajista ja lentoyhtiöistä käyttää terminaalia A, joka on huomattavasti suurempi. Ainoat terminaalissa B suoritettavat toiminnot ovat matkustajien ja matkatavaroiden lähtöselvitys sekä matkustajien turvatarkastukset. Muut matkustajapalveluprosessiin kuuluvat toiminnot (lennon odottaminen, lentokoneeseen siirtymiseen valmistautuminen ja itse lentokoneeseen siirtyminen) suoritetaan terminaalissa A. Lisäksi kaikki matkustajat ja matkatavarat saapuvat terminaaliin A.
(54)
Valmistautuakseen vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen johdosta huomattavasti lisääntyvän liikenteen käsittelemiseen FBS teki uuden sopimuksen kyseisen liikenteenharjoittajan kanssa maaliskuussa 2004. Kyseisessä sopimuksessa, jäljempänä ’vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus’, FBS myönsi Easyjetille yksinoikeuden käyttää Schönefeldin lentoaseman terminaalissa B sijaitsevia lähtöselvitystiskejä ja henkilöstötiloja. Tilojen käytöstä sovittu vuokra suoritettaisiin lentoasemamaksuista erikseen. Lisäksi sopimuksessa myönnettiin Easyjetille oikeus laittaa Easyjetin tuotemerkki esille terminaalin tietyillä alueilla.
(55)
Vuosien 2004 ja 2007 välillä Easyjet vuokrasi noin […] neliömetriä toimistotiloja ja lähtöselvitysalueita, mikä on […] prosenttia terminaalin B kokonaispinta-alasta. Helmikuussa 2008 Easyjet muutti erillisiin toimistotiloihin, ja sen käytössä on nykyisin vain […] neliömetriä terminaalin B toimistotiloista.
(56)
Terminaalin B yleisessä käytössä olevat alueet, kuten aulat, käytävät ja kahvila, ovat myös sellaisten matkustajien käytössä, jotka eivät matkusta Easyjetillä, sillä terminaalin A ja terminaalin B tiloja ei ole erotettu toisistaan.
(57)
Matkustajapalveluprosessi terminaalissa B eroaa muista terminaaleista matkatavaroiden käsittelyjärjestelmään sisältyvän turvalaitteiston teknisten ominaisuuksien osalta. Terminaalissa B käytössä olevaan järjestelmään sisältyy integroitu röntgenlaite matkatavaroiden tarkastusta varten. Terminaalissa A röntgenkuvantaminen tapahtuu manuaalisesti heti, kun matkustaja siirtyy lähtöselvitysalueelle. Saksa katsoo, että terminaalin B laitteiston tekninen suorituskyky vastaa terminaalin A matkatavaroiden käsittelyjärjestelmän suorituskykyä.
3.5 Muodollisen tutkintamenettelyn kohteena olevat toimenpiteet
(58)
Seuraavat toimenpiteet ovat muodollisen tutkintamenettelyn kohteena:
-
hallinta- ja voitonjakosopimus, jäljempänä ’toimenpide 1’, jonka mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä FBS;
-
vuoden 2003 Easyjet-sopimuksessa määritetyt maksujärjestelyt, jäljempänä ’toimenpide 2’, joiden mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin Easyjet;
-
useille muille halpalentoyhtiöille edellä olevassa taulukossa 6 lueteltujen sopimusten välityksellä tarjotut sopimusehdot, mukaan lukien lentoasemamaksuja koskevat alennukset ja muut taloudelliset kannustimet, jäljempänä yhdessä ’toimenpide 3’, joiden mahdollisiksi edunsaajiksi nimettiin Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus ja Icelandair; ja
-
vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus, jäljempänä ’toimenpide 4’, jonka mahdolliseksi edunsaajaksi nimettiin Easyjet.
4. PERUSTEET MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISELLE
4.1 Toimenpide 1: hallinta- ja voitonjakosopimus
(59)
Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että Schönefeld oli tuottanut tappiota jo jonkin aikaa ja oli yhä tappiollinen. Lisäksi komissio katsoi, että kyseisten tappioiden kattaminen BFG:n tuottamilla voitoilla oli keskeisessä osassa FBS:n toiminnan jatkamisen kannalta. Komission alustava päätelmä oli, että kyseinen ristiintukeminen, joka johtui hallinta- ja voitonjakosopimuksesta, antoi FBS:lle sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi ehkä saanut normaaleissa markkinaolosuhteissa. Komission näkemyksen mukaan kyseinen taloudellinen etu on valikoivaa, koska se antoi etua vain yhdelle yritykselle, ja että se vääristi kilpailua ja vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(60)
Komission toinen alustava päätelmä oli, että kyseinen taloudellinen etu on rahoitettu valtion varoista ja sen olisi siten katsottava johtuvan valtiosta. Valtion varojen osalta komissio korosti, että FBS oli julkinen yhtiö, jonka osakkaina olivat Saksan liittohallitus ja kaksi Saksan osavaltiota, ja että kahdeksan FBS:n hallintoneuvoston 12 jäsenestä edusti Saksan viranomaisia. Komissio näin ollen katsoi, että FBS:n varat on katsottava valtion varoiksi. Siltä osin, voidaanko toimenpiteen 1 katsoa johtuvan valtiosta, komissio korosti erityisesti FBS:n toimien luonnetta. Komissio huomautti, että lentoasemilla oli tärkeä rooli useilla julkisen politiikan aloilla ja että vain harvoissa tapauksissa julkiset viranomaiset eivät osallistuneet päätöksentekoprosessiin, kun lentoaseman pitäjä teki päätöksiä, joilla olisi vaikutuksia kyseisen infrastruktuurin pitkän aikavälin kehitykseen.
(61)
Näin ollen komissio katsoi, että kyseinen toimenpide voi olla valtiontukea. Komissio epäili, voitaisiinko mahdollista tukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana, etenkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella. Tältä osin komissio huomautti, että mikäli kyseinen toimenpide luokiteltaisiin valtiontueksi, se katsottaisiin toimintatueksi. Lisäksi komissio katsoi, ettei toimenpide vaikuttanut välttämättömältä ja oikeasuhteiselta julkisen politiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta ja ettei se liittynyt rakenneuudistusprosessiin. Komissio myös epäili toimenpiteen yhteensopivuutta SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan kanssa. Se huomautti, että Saksan viranomaiset eivät olleet ilmoittaneet, että ne olisivat antaneet FBS:n vastuulle yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyvien palvelujen tuottamisen. Komissio viittasi myös lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (27), jäljempänä ’ilmailun suuntaviivat’, 34 ja 35 kohtaan, joiden mukaan lentoaseman pitäminen voidaan katsoa yleiseen taloudelliseen tarkoitukseen liittyväksi palveluksi vain poikkeustapauksissa.
4.2 Toimenpide 2: vuoden 2003 Easyjet-sopimus
(62)
Komissio ilmoitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että Easyjetin maksamat lentoasemamaksut olivat huomattavasti pienemmät kuin soveltuvan maksutaulukon perusteella maksettavat maksut. Lisäksi komissio korosti, että vaikka muille Schönefeldin lentoasemalla toimiville halpalentoyhtiöille myönnetyt taloudelliset kannustimet perustuivat kulloinkin sovellettavaan maksutaulukkoon, vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei sisältänyt dynaamista viittausta kyseiseen maksutaulukkoon. Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus voi antaa valikoivaa etua Easyjetille ja siten vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(63)
Lisäksi komissio alustavasti päätteli, että kyseinen toimenpide on rahoitettu valtion varoista ja sen olisi siten katsottava johtuva valtiosta muun muassa niiden edellä toimenpiteen 1 kohdalla mainittujen argumenttien perusteella, jotka soveltuvat myös toimenpiteeseen 2. Lisäksi komissio totesi, että Easyjetin ja muiden halpalentoyhtiöiden kanssa allekirjoitettujen sopimusten tekeminen todennäköisesti edellyttää hallintoneuvoston hyväksyntää ja että useimmat hallintoneuvoston jäsenistä olivat Saksan viranomaisten edustajia. Komissio myös huomautti, että FBS:n käyttöön ottamalle maksuja koskevalle alennusjärjestelmälle oli pyydettävä Brandenburgin osavaltion kaupunki-, asumis- ja liikenneministeriön (Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg) hyväksyntä. Komissio katsoi edellä mainitut seikat lisäosoitukseksi siitä, että toimenpiteen 2 (sekä toimenpiteen 3) on katsottava johtuvan valtiosta. Lisäksi komissio huomautti, että Brandenburgin osavaltion pääministeri oli FBS:n hallintoneuvoston jäsen, ja kaupunki-, asumis- ja liikenneministeriö toimi pääministerin alaisuudessa.
(64)
Komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuuko toimenpide sisämarkkinoille, mikäli se luokiteltaisiin valtiontueksi, ottaen etenkin huomioon ilmailun suuntaviivojen säännöt.
4.3 Toimenpide 3: sopimukset useiden muiden halpalentoyhtiöiden kanssa
(65)
Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että tietyt liikenteenharjoittajat olivat saaneet etua lentoliikenteen kasvattamiseksi Schönefeldin lentoasemalla käyttöön otetusta alennusjärjestelmästä, sekä korosti läpinäkyvyyden riittämättömyyttä kyseisen alennusjärjestelmän osalta. Komissio huomautti, että jotkin tutkinnanalaiset sopimukset oli solmittu ajankohtana, jolloin sovelletussa maksutaulukossa ei määrätty alennuksista, ja että vuoden 2004 taulukko on nimenomaisesti laadittu antamaan kyseisille järjestelyille oikeudellinen perusta jälkikäteen. Komission mukaan vuoden 2004 taulukkoon sisällytetty alennusjärjestelmä ei voinut tulla pätevästi voimaan, koska toimivaltainen viranomainen oli hyväksynyt vuoden 2004 taulukon sillä edellytyksellä, että kyseisestä alennusjärjestelmästä tehdään ilmoitus komissiolle. Tällaista ilmoitusta ei kuitenkaan koskaan tehty (28). Näiden seikkojen perusteella komissio katsoi alustavasti, että kyseiset järjestelyt voivat antaa valikoivaa etua asianomaisille lentoyhtiöille. Lisäksi komissio katsoi, että kyseinen taloudellinen etu näyttää vääristävän kilpailua ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(66)
Siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen 3 valtion varoja ja voidaanko kyseisen toimenpiteen katsoa johtuvan valtiosta, komissio esitti vastaavat perusteet kuin vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta.
(67)
Lopuksi komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuvatko asianomaiset sopimukset sisämarkkinoille, mikäli ne luokiteltaisiin valtiontueksi, erityisesti ilmailun suuntaviivojen säännöt huomioon ottaen.
4.4 Toimenpide 4: vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus
(68)
Komissio lainasi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään Potsdamin alueellisen tuomioistuimen, jäljempänä ’Landgericht Potsdam’, antamaa tuomiota (29) FBS:n ja Easyjetin välillä Schönefeldin terminaalin B käytöstä tehdyn sopimuksen osalta. Landgericht Potsdam on todennut, että Easyjetille oli myönnetty yksinoikeus käyttää kokonaista Schönefeldin lentoaseman terminaalia (terminaali B) ja että aikaisemmin terminaalia käyttäneiden lentoyhtiöiden oli siirryttävä sieltä muualle. Terminaali erottuu Schönefeldin muista terminaaleista usein eri tavoin. Muissa terminaaleissa ei esimerkiksi ole monikerroksista matkatavaroiden kuljetusjärjestelmää, joka nopeuttaa matkatavaroiden käsittelyä huomattavasti muiden terminaalien yksikerroksisiin kuljetusjärjestelmiin verrattuna.
(69)
Komissio myös mainitsi, että Landgericht Potsdam on katsonut, ettei ole olemassa mitään syytä myöntää yksinomaista käyttöoikeutta Easyjetille, etenkin kun otetaan huomioon, että muut Schönefeldin lentoasemalta liikennöivät lentoyhtiöt kuljettivat yhtä paljon matkustajia ja liikennöivät yhtä useaa reittiä Schönefeldiltä kuin Easyjet. Tämän lisäksi komissio katsoi, että FBS:n Easyjetiltä perimä […] euron kuukausivuokra oli markkinahintoja alhaisempi.
(70)
Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus voi antaa valikoivaa etua Easyjetille. Lisäksi komissio katsoi, että kyseinen taloudellinen etu näyttää vääristävän kilpailua ja vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(71)
Siltä osin, liittyykö toimenpiteeseen 4 valtion varoja ja voidaanko kyseisen toimenpiteen katsoa johtuvan valtiosta, komissio esitti samat argumentit kuin vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta.
(72)
Lopuksi komissio esitti myös epäilynsä siitä, soveltuuko toimenpide sisämarkkinoille, mikäli se luokiteltaisiin valtiontueksi, erityisesti ilmailun suuntaviivojen säännöt huomioon ottaen.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
5.1 Air France
(73)
Air Francen mukaan FBS:n Schönefeldin lentoasemalla perimiä alennettuja maksuja ei voida katsoa yleiseksi toimenpiteeksi, sillä asiasta ei tiedotettu virallisesti. Lisäksi vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen kesto (20 vuotta) on ristiriidassa komission päätöskäytännön kanssa. Pitkäkestoista taloudellista tukea ei ole pystytty objektiivisesti perustelemaan eikä kannustinvaikutusta ole näytetty toteen.
(74)
Terminaalin B osoittamisesta Easyjetin käyttöön Air France katsoi, että kyseinen terminaali oli ainoa terminaali, joka oli osoitettu vain yhden lentoyhtiön käyttöön. Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksesta ei järjestetty minkäänlaista tarjouskilpailua. Lisäksi Easyjet oli ainoa lentoyhtiö, jolla oli mahdollisuus tarjota sujuvia ja luotettavia matkatavaroiden kuljetuspalveluja Schönefeldin lentoasemalla.
5.2 Lufthansa
(75)
Deutsche Lufthansa AG, jäljempänä ’Lufthansa’, totesi huomautuksissaan, että liiketoiminnan kehitys Berliinin kolmella lentoasemalla (Tegel, Schönefeld ja Tempelhof) on ollut erittäin positiivista ja voittomarginaali on kolmen viime vuoden ajan ollut noin […] prosenttia. Lufthansa katsoi, että Tegelin lentoasemalla toimineet lentoyhtiöt tukivat Schönefeldin toimintaa.
5.3 Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH, jäljempänä ’Germania’, katsoi, että Tegelin kenttää käyttävät matkustajat rahoittivat FBS:n ja BFG:n välisen hallinta- ja voitonjakosopimuksen nojalla Schönefeldin lentoasemalle myönnetyt edut. Germanian mukaan tapa, jolla maksut määritettiin, sekä Schönefeldin ja Tegelin lentoasemien pitäjien väliset yhteydet, jotka Germanian mukaan olivat salaisia, johtivat ristiintukemiseen. Germania katsoi, että FBS ei toiminut markkinataloussijoittajan tapaan tappioiden kattamisen osalta. Germania piti epätodennäköisenä sitä, että Schönefeldin lentoaseman operaatiot olisivat voineet kattaa FBS:lle Schönefeldistä aiheutuvat kustannukset.
(77)
Germania totesi, että Schönefeldin lentoasemalla toimivat lentoyhtiöt saivat toimintatukea lentoasemamaksuja koskevien yksittäisten sopimusten kautta. Germania lisäsi, että vuoden 2004 taulukkoa ei ollut hyväksytty eikä julkaistu.
(78)
Lisäksi Germania katsoi, että Easyjetiltä peritty vuokra terminaalin B käytöstä ei vastannut normaalia markkinahintaa. Toimenpidettä voidaan siis pitää etuuskohteluna ja valtiontukena. Yksinoikeus koko terminaalin käyttöön auttoi Easyjetiä tehostamaan palvelujaan. Muille lentoyhtiöille ei tarjottu tällaista mahdollisuutta.
5.4 DBA
(79)
Halpalentoyhtiö DBA Luftfahrtgesellschaft, jäljempänä ’DBA’, joka on Air Berlinin tytäryhtiö (lopettanut toimintansa vuonna 2008), totesi, että hintakilpailu Berliinin lentoliikennemarkkinoilla oli erityisen voimakasta. Kilpailu kiristyi entisestään sen jälkeen, kun halpalentoyhtiöstrategiaa ryhdyttiin toteuttamaan Schönefeldin lentoasemalla, ja erityisesti Germanwingsin ja Easyjetin markkinoille tulon myötä. Tämä lisäsi paineita Tegelin lentoasemalta liikennöivien lentoyhtiöiden ja erityisesti halpalentoyhtiöiden, kuten Air Berlinin/DBA:n, osalta.
(80)
DBA katsoi, että Easyjetin terminaalin B käytöstä maksamaa vuokraa ei voida pitää normaalina markkinahintana. Lisäksi yksinoikeus terminaalin B matkatavaroiden käsittelyjärjestelmän käyttöön on etuuskohtelua ja valtiontukisääntöjen kannalta olennaista.
5.5 Euroopan lentoyhtiöiden liitto
(81)
Euroopan lentoyhtiöiden liitto, jäljempänä ’AEA’, joka toimii eurooppalaisten liikenteenharjoittajien edunvalvojana, katsoi, että ristiintukeminen Tegelin ja Schönefeldin välillä sekä pääasiassa Tegelin lentoasemalta liikennöivien AEA:n jäsenten ja Schönefeldin lentoasemalle sijoittautuneiden tukea saavien lentoyhtiöiden välillä voitiin katsoa syrjiväksi toiminnaksi. AEA:n mukaan ilman kilpailunvastaista ristiintukemista Schönefeldin lentoasemalta liikennöivät lentoyhtiöt eivät olisi olleet taloudellisesti elinkelpoisia ja Tegelin lentoasemamaksut olisivat olleet huomattavasti pienemmät. Koska Tegel sijaitsee Schönefeldin lähellä, tuen maksamiselle ei ollut julkisesta näkökulmasta välttämätöntä.
(82)
Lisäksi AEA totesi, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitut toimenpiteet eivät olleet objektiivisesti perusteltavissa; alennukset ja kannustimet olivat sattumanvaraisia ja syrjiviä ja siten ilmailun suuntaviivojen vastaisia.
5.6 Germanwings
(83)
Germanwings totesi, että FBS on kohdellut sitä kaikissa tilanteissa yksityisen sijoittajan tavoin. Germanwings huomautti, että huolimatta alennusten asteittaisesta pienentämisestä ajan myötä, se pystyi laajentamaan Schönefeldin lentoasemalta liikennöimäänsä reittiverkostoa. Germanwings totesi, että se oli ollut vakuuttunut siitä, että FBS:n kanssa sovitut taloudelliset järjestelyt ovat lainmukaisia, etenkin koska kaikki kolme Berliinin lentoasemaa muodostivat yhtenäisen lentoasemajärjestelmän.
(84)
Germanwings ilmoitti, ettei se pitänyt Hampurin, Dresdenin, Leipzigin tai Lyypekin lentoasemia (30) kilpailukykyisinä vaihtoehtoina Schönefeldin lentoasemalle, koska yhtiö liikennöi pääasiassa Saksan sisäisillä reiteillä. Koska kotimaan lentojen lentoajat ovat lyhyitä, edellä mainitut lentoasemat sijaitsivat liian kaukana Berliinistä ollakseen todellisia vaihtoehtoja Schönefeldin lentoasemalle.
(85)
Germanwings myös totesi, että terminaalin B vuokraaminen Easyjetille oli kilpailuoikeuden ja valtiontukisääntöjen vastaista, koska Easyjet ei millään tavoin osallistunut terminaalin B rahoitukseen ja koska vuokraaminen tapahtui ilman tarjouskilpailua. Lisäksi se katsoi, että vuokra oli liian alhainen, kun otetaan huomioon, että toisin kuin terminaalissa A ja terminaalissa C terminaalissa B oli nykyaikaiset matkatavaroiden käsittelytilat.
5.7 Lyypekin lentoasema
(86)
Lyypekin lentoasema totesi, ettei se ollut huomannut, että FBS:n kaupallisesta strategiasta olisi aiheutunut negatiivisia vaikutuksia markkinoille.
5.8 Ryanair
(87)
Ryanairin mukaan lyhyiden ja keskipitkien lentojen osalta Schönefeldin lentoaseman ja Dresdenin, Hampurin ja Lyypekin lentoasemien välillä ei ollut kilpailua. Välimatka Schönefeldin sekä Dresdenin, Hampurin ja Lyypekin välillä oli liian suuri, jotta kilpailua voisi syntyä. Schönefeldiä koskevalla sopimuksella ei siis ollut vaikutusta mainittujen lentoasemien kannalta.
(88)
Ryanair väitti, että maksut, joita se maksoi Schönefeldin lentoasemalla, vastasivat maksutaulukossa esitettyjä maksuja, jotka puolestaan noudattivat alan yleistä käytäntöä. FBS:n kanssa tehty sopimus vastasi useiden muiden yksityisten lentoasemien kanssa tehtyjä sopimuksia, ja myös markkinataloussijoittaja olisi tehnyt vastaavan sopimuksen. Ryanair toimitti konsulttiyrityksen ([…]) tekemän tutkimuksen, jossa perehdyttiin Ryanairin ja FBS:n välisiin sopimusjärjestelyihin. Konsulttiyritys oli tehnyt vertailututkimuksen Schönefeldin lentoaseman sekä Liverpoolin ja Lutonin lentoasemien välillä. Tutkimuksen päätelmä oli, että FBS:n toiminta Ryanairia kohtaan oli yksityisen markkinataloussijoittajan toiminnan mukaista.
(89)
Lisäksi Ryanair totesi, että kuten Lontoo ja Milano, Berliini on merkittävä taloudellinen ja hallinnollinen keskus Euroopassa ja siten myös merkittävä eurooppalainen matkakohde. Berliinissä toimivat lentoyhtiöt voivat siten luottaa siihen, että riittävä määrä matkustajia haluaa matkustaa Berliiniin.
5.9 Easyjet
(90)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta Easyjet totesi, että FBS:n sijasta ja markkinatalouden ehdoin toimiva lentoaseman pitäjä olisi myös ottanut käyttöön vastaavan strategian. Toimenpide oli lisännyt FBS:n matkustajamääriä huomattavasti ja parantanut sen tilikauden tulosta.
(91)
Lisäksi Easyjet totesi, että FBS:n ja Easyjetin välinen yksittäinen maksuja koskeva järjestely ei välttämättä tarkoittanut, että olisi myönnetty syrjiviä alennuksia. Easyjet katsoi, että muita lentoyhtiöitä, joilla olisi ollut vastaavat kasvutavoitteet, olisi myös kohdeltu täysin samalla tavalla kuin Easyjetiä. Joka tapauksessa alennukset olivat oikeutettuja, kun otetaan huomioon Easyjetin tuomat mittakaavaedut: Easyjetin osuus Schönefeldin matkustajamääristä oli huomattava ja sen toiminta oli parantanut FBS:n tulosta tavallista enemmän.
(92)
Terminaalin B käytön osalta Easyjet totesi, että kyseinen terminaali ei ollut suljettu lentoaseman alue. Easyjetin vuokraama alue kattoi erillisen lähtöselvitysalueen ja siihen liittyvät toimistotilat Schönefeldin lentoaseman pohjoisterminaalissa. Suurin osa terminaalin alueesta oli yleisessä käytössä, ja sitä käyttivät myös muiden liikenteenharjoittajien matkustajat. Easyjet-vuokrasopimuksen allekirjoitushetkellä terminaalissa B oli riittävästi ylimääräistä tilaa, joten muille lentoyhtiöille ei aiheutunut asiasta haittaa. Easyjet korosti, että vuodesta 2004 lähtien, jolloin se aloitti toimintansa Schönefeldin lentoasemalla, sen matkustajamäärät ovat olleet ylivoimaisesti suurimmat kyseisellä lentoasemalla. Näin ollen yksinoikeus terminaalin B tiettyjen osien käyttöön on objektiivisesti perusteltua.
(93)
Lisäksi Easyjet totesi, että terminaalin B matkatavaroiden käsittelyjärjestelmä oli tavanomaisten teknisten standardien mukainen eikä antanut mitään etua muihin lentoyhtiöihin nähden.
(94)
Terminaalin B markkina-arvon osalta Easyjet totesi, että sen maksama vuokra oli korkeampi kuin terminaalin B markkina-arvo, kun otetaan huomioon, ettei terminaalin kapasiteetti vastannut Easyjetin tarpeita. Lisäksi vuokraa voitaisiin verrata vain Schönefeldin lentoasemalla sijaitseviin vastaaviin alueisiin ja toimistotilojen osalta vain lentoaseman välittömässä läheisyydessä sijaitseviin toimistotiloihin.
5.10 FBS
(95)
FBS viittasi Berliiniin erityistilanteeseen eli Berliiniin lentoasemajärjestelmään (joka alun perin koostui kolmesta lentoasemasta) sekä suunnitelmiin rakentaa keskitetty Berlin-Brandenburgin lentoasema (BER). Vuonna 2003 Schönefeld toimi vain noin puolella kapasiteetilla eikä pystynyt kattamaan kustannuksiaan. FBS:n mukaan Schönefeldin sulkeminen olisi johtanut muun muassa Schönefeldin toimintaluvan menettämiseen, ja lupa oli keskeisessä asemassa BER-lentoaseman toiminnan kannalta.
(96)
FBS huomautti, että komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitsemat väitetyt kilpailevat lentoasemat eivät tosiasiassa kilpailleet Berliinin lentoasemien kanssa, koska ne sijaitsivat liian kaukana.
(97)
Hallinta- ja voitonjakosopimuksen osalta FBS totesi, että vastaavat sopimukset konsernin sisäisten yritysten kesken ovat yleisiä liikemaailmassa. FBS katsoi, että voitonjako Berliinin kolmen lentoaseman välillä on puhtaasti yrityksen sisäinen asia. FBS:n mukaan lentoasemajärjestelmä muodosti yhden yrityksen, joka tavoittelee yhteisiä etuja ja jota keskinäisesti sitoo yhtiöoikeus. Lentoasemajärjestelmä muodosti siis maantieteellisesti ja asiallisesti yhden ja ainoan markkina-alueen. Siksi kyseessä on FBS:n mukaan yleinen markkinakäytäntö ja nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa myös kaupallisesti järkevä käytäntö.
(98)
FBS kiisti tietyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt alustavat päätelmät, jotka koskivat valtion varojen käyttöä. FBS:n mukaan se, että julkisten viranomaisten oli hyväksyttävä maksutaulukko, ei riitä sellaisen päätelmän tekemiseen, että FBS:n varat olivat valtion määräysvallassa. FBS:n mukaan maksutaulukkojärjestelmää sovellettiin tasapuolisesti lentoasemien julkisiin ja yksityisiin osakkaisiin ja siinä otettiin huomioon lentoliikennepalveluja koskeva yleinen etu lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Lisäksi FBS:n mukaan Brandenburgin pääministerillä, joka oli FBS:n hallintoneuvoston jäsen, ei ollut valtaa ohjeistaa maksutaulukoiden hyväksynnästä vastaavaa ministeriötä. Maksujen määrittämisen osalta lentoaseman ja lentoyhtiöiden välisiin oikeudellisiin suhteisiin sovellettiin yksinomaan yksityisoikeudellisia säännöksiä ja ne olivat sitovia siviililainsäädännön nojalla asianomaisen viranomaisen hyväksynnästä riippumatta.
(99)
FBS myös selitti, että maksutaulukolla oli vastaava vaikutus kuin yleisillä sopimusehdoilla ja että se muodosti lentoaseman ja lentoyhtiön välisen sopimuksen keskeisen osan virallisesta hyväksynnästä riippumatta. Maksutaulukkoa, alennusjärjestelmät mukaan lukien, tarjottiin poikkeuksetta kaikille lentoyhtiöille 1 päivästä toukokuuta 2004 lähtien. Yksittäisten sopimusjärjestelyjen tarkoituksena oli pelkästään määrittää kahdenväliset maksuehdot ja asettaa yksityiskohtaiset tavoitteet. Kyseisillä sopimuksilla ei myönnetty mitään erityisetuja.
(100)
FBS totesi, että Berliinin kahden päälentoaseman kapasiteetin käyttöerojen takia (Tegel toimi lähes täydellä kapasiteetilla ilman merkittäviä laajentumismahdollisuuksia, kun taas Schönefeldin lentoasemalla oli huomattavasti ylimääräistä kapasiteettia ja lisäksi se oli tulevan BER-lentoaseman sijaintipaikka) FBS oli ryhtynyt toimenpiteisiin vuonna 2003 sen jälkeen, kun yrityksen yksityistäminen, jotta se voisi hoitaa Berliinin kaupunkialueen lentoliikennettä kestävällä ja taloudellisesti tehokkaalla tavalla, oli epäonnistunut.
(101)
FBS totesi lisäksi, että tulevan BER-lentoaseman toiminnan kannalta oli FBS-konsernin edun mukaista pitää Schönefeldin lentoasema toiminnassa. FBS:n mukaan Schönefeldin lentoaseman sulkeminen edes tilapäisesti olisi tehnyt mahdottomaksi saavuttaa yhtiön pitkän aikavälin strategisen tavoitteen eli Berliinin keskuslentoaseman rakentamisen Schönefeldin alueelle.
(102)
FBS:n mukaan Schönefeldin toiminnan tukeminen taloudellisesti mahdollisimman toimivalla tavalla oli näin ollen tarpeellista vuodesta 2003 BER-lentoaseman avaamisen saakka. FBS lisäsi, että voidakseen hyödyntää Schönefeldin vapaata kapasiteettia paremmin se päätti toteuttaa tunnetun konsulttiyrityksen ehdottaman halpalentoyhtiöstrategian. Halpalentoyhtiöstrategiaa pidettiin FBS:n kannalta taloudellisesti parhaana vaihtoehtona, koska vaikutti todennäköiseltä, että ehdotettu maksutaulukko, joka sisälsi kannustinjärjestelmiä, lisäisi kohdennettujen ja asteittain pienevien taloudellisten kannustimien ansiosta liikennettä Schönefeldin lentoasemalla lyhyellä aikavälillä.
(103)
FBS:n mukaan halpalentoyhtiöstrategia oli erittäin onnistunut. Schönefeldin matkustajamäärät kasvoivat huomattavasti Berliinin muiden lentoasemien matkustajamääriä vähentämättä. FBS korosti, että lisääntynyt liikenne johti tulojen kasvuun, minkä ansiosta taloudelliset vaikeudet pystyttiin pian ylittämään. Jo vuonna 2006 FBS:n tulos (EBIT) nousi ensimmäistä kertaa positiiviseksi. FBS:n mukaan positiivinen kehitys haluttiin varmistaa, sillä se oli erityisen tärkeää uuden lentoaseman rahoituksen kannalta.
(104)
FBS totesi, että vuonna 2003 käynnistetty strateginen muutos oli merkittävä taloudellisista syistä ja että FBS oli toiminut järkevästi toimivan markkinataloussijoittajan tavoin. Halpalentoyhtiöstrategiaa koskevan liiketoimintasuunnitelman perusteella FBS oli olettanut, että lentoaseman pitäminen ei enää jatkossa olisi tappiollista. FBS viittasi selvitykseen, jonka se oli tilannut tilintarkastusyhteisöltä […], jäljempänä ’ensimmäinen asiantuntijaselvitys’. Kyseinen selvitys valmistui vuonna 2007 ja vahvisti, että markkinataloussijoittajan näkökulmasta halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen ja siihen liittyvän maksutaulukon käyttöönotto oli järkevää.
(105)
FBS väitti, että yksittäiset sopimukset, jotka oli tehty tiettyjen halpalentoyhtiöiden kanssa ennen vuoden 2004 maksutaulukon voimaantuloa, olivat tarpeellisia halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta, jotta FBS voisi tarjota lentoyhtiöille kannustimia sijoittautua Schönefeldin lentoasemalle. FBS viittasi myös toiseen selvitykseen, joka oli tilattu tilintarkastusyhteisöltä […] ja joka myös valmistui vuonna 2007. Kyseisessä selvityksessä konsulttiyritys analysoi toimenpiteen 3 muodostamien sopimusten tuottavuutta ja totesi, että tehdessään kunkin sopimuksen FBS oli toiminut järkevän markkinataloussijoittajan tavoin. Kaikki yksittäiset sopimukset eri lentoyhtiöiden kanssa oli tehty puhtaasti taloudellisten seikkojen perusteella, ja niiden tavoitteena oli ollut parantaa FBS:n taloudellista tilannetta lyhyellä aikavälillä.
(106)
FBS väitti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus oli merkittävä tekijä halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta ja ettei se ole valtiontukea. Halpalentoyhtiöstrategia oli luonut Easyjetille, joka on yksi Euroopan johtavista halpalentoyhtiöistä, kannustimen perustaa tukikohta Schönefeldin lentoasemalle.
(107)
Easyjetin kanssa vuonna 2003 tehdyn sopimuksen ansiosta FBS pystyi houkuttelemaan myös muita lentoyhtiöitä Schönefeldin lentoasemalle. Easyjetin kanssa tehdyn sopimuksen ansiosta (sekä sen ansiosta, että Easyjetillä oli velvollisuus sijoittaa tietty vähimmäismäärä ilma-aluksia Schönefeldin lentoasemalle) kummankin sopijapuolen suunnitteluvarmuus lisääntyi ja Schönefeldin tuottavuus parantui huomattavasti.
(108)
FBS totesi, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei olennaisesti eronnut vuoden 2004 taulukosta eikä myöskään sisältänyt perusteetonta etua. FBS huomautti lisäksi, että vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksessa nimenomaisesti viitattiin vuoden 2006 taulukkoon, jota sovellettiin kyseisenä ajankohtana.
(109)
FBS korosti myös, että yksittäiset sopimukset halpalentoyhtiöiden kanssa oli tehty ennen vuoden 2005 ilmailun suuntaviivojen antamista ja, ainakin joidenkin sopimusten osalta, ennen komission hyväksymää päätöstä asiassa Charleroi (31).
(110)
FBS:n mukaan terminaalissa B sijaitsevien tilojen vuokraaminen Easyjetille ei antanut lentoyhtiölle erityisetua. Kokonainen terminaali oli osoitettu Easyjetin käyttöön taloudellisista ja käytännöllisistä syistä, koska kyseisen lentoyhtiön matkustajamäärät Schönefeldillä olivat suuret. Easyjet maksoi tiloista normaalin markkinahinnan mukaista vuokraa, joka oli sovittu Schönefeldin muiden vuokrahintojen perusteella. Terminaalialueiden osoittaminen tietyn lentoyhtiön käyttöön on yleinen käytäntö sekä saksalaisilla että kansainvälisillä lentoasemilla. Easyjetille ei ollut myöskään myönnetty mainontaoikeuksia, jotka olisivat antaneet sille etua muihin lentoyhtiöihin nähden, sillä Easyjetille oli myönnetty oikeus asettaa tuotemerkkinsä esille vain lähtöselvitysalueella. Sama oikeus oli myös muilla lentoyhtiöillä.
6. SAKSAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
6.1 Valtion vaikutus
(111)
Saksa totesi, että FBS:n varat eivät olleet valtion määräysvallassa eikä niiden käytön voida katsoa johtuvan valtiosta. Saksan mukaan asianomaisia kannustimia ja alennuksia ei rahoitettu julkisin varoin, vaan ne olivat yksityisoikeuden säännösten nojalla toimivan yrityksen liiketoimintaan liittyviä toimenpiteitä.
(112)
Tältä osin Saksa totesi, että vaikka FBS ja sen tytäryhtiöt olivat osittain valtion omistuksessa, ne eivät kuitenkaan olleet osa julkishallintoa vaan nimenomaisesti alistettu kilpailun ja vapaiden markkinoiden periaatteille. Saksa lisäsi, että julkiset osakkaat odottivat FBS:n tuottavan voittoa.
6.2 Hallinta- ja voitonjakosopimus (toimenpide 1)
(113)
Saksa katsoi, että hallinta- ja voitonjakosopimus ei sisältänyt ristiintukemista, joka voitaisiin katsoa valtiontueksi.
(114)
Saksa huomautti, että julkisoikeuden sekä Euroopan unionin lainsäädännön (32) nojalla Berliinin lentoasemat olivat keskenään sidoksissa siten, että niiden voidaan katsoa muodostaneen yhden lentoasemajärjestelmän. Lentoasemajärjestelmän tarkoituksena oli, että eri lentoasemat katsottaisiin yhdeksi lentoasemaksi, jolla on useita kiitoratoja. FBS ja BFG on näin ollen katsottava yhdeksi yritykseksi. Saksa korosti, että komissio on itse viitannut hallinto- ja voitonjakosopimukseen, yhteiseen IT-infrastruktuuriin, keskitettyihin tärkeimpiin toimintoihin ja yhtenäisiin liiketoimintasuunnitelmiin kriteereinä sille, että konsernin yksittäiset yritykset voidaan katsoa epäitsenäisiksi yksiköiksi (33).
(115)
Saksan mukaan voitonjakoon ei liittynyt Schönefeldin kustannusten siirtämistä Tegelin ja Tempelhofin lentoasemille. Sillä ei myöskään ollut vaikutusta Tegelin lentoasemamaksuihin. Kaikkien kolmen lentoaseman maksut määriteltiin kunkin lentoaseman kustannusten perusteella.
(116)
Lisäksi Saksa huomautti, että FBS, kuten mikä tahansa muu yritys, noudatti strategista suunnitelmaa, jonka tavoitteena oli tuottaa voittoa pitkällä aikavälillä. Suunnitelman keskeinen elementti oli yhden lentoaseman perustaminen Berliiniin Schönefeldin lentoaseman paikalle.
6.3 Vuoden 2004 taulukon oikeudellinen pätevyys
(117)
Saksan mukaan komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä alustava päätelmä, jonka mukaan maksutaulukot, joita toimivaltainen osavaltion viranomainen ei ole ehdoitta hyväksynyt, eivät ole päteviä (34), ei kuvasta asianmukaisella tavalla Saksassa vallinnutta oikeudellista tilannetta. Osavaltion toimivaltaisen viranomaisen säädöksen Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung 43 a §:n (35) mukaisesti antama hyväksyntä ei ollut edellytys sille, että maksutaulukko voitaisiin katsoa oikeudellisesti päteväksi. Saksan liittovaltion ylimmän yleisen tuomioistuimen, jäljempänä ’Bundesgerichtshof’, ja Saksan alemman asteen tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan lentoasemien julkaistut maksutaulukot muodostavat Saksan siviililainsäädännössä tarkoitetut yleiset sopimusehdot (saksaksi Allgemeine Geschäftsbedingungen) (36). Tämä merkitsee, että maksutaulukot muodostivat osan sopimusehdoista, joita tarjottiin oletusarvoisesti lentoasemaa käyttäville lentoyhtiöille riippumatta siitä, oliko toimivaltainen viranomainen hyväksynyt asianomaista maksutaulukkoa (37).
(118)
Saksan mukaan Landgericht Potsdam on 20 päivänä lokakuuta 2004 antamassaan tuomiossa (38), johon komissio viittaa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 22 kohdassa, tulkinnut olosuhteet virheellisesti. Lisäksi kyseisestä tuomiosta valitettiin. Valituksen osalta Brandenburgin ylempi alueellinen tuomioistuin, jäljempänä ’Brandenburgisches Oberlandesgericht’, antoi oikeudellisen ohjeistuksen (saksaksi richterlicher Hinweis), jonka mukaan Landgericht Potsdamin tuomio olisi kumottava. Saksa huomautti, että menettelyn taustalla oleva kantelu sittemmin peruutettiin kiistan osapuolten välisen sopimuksen johdosta. Näin ollen Landgericht Potsdamin tuomion ei olisi koskaan pitänyt tulla lainvoimaiseksi, vaan se mitätöityi kantelun peruuttamisen myötä, vaikka sitä ei nimenomaisesti olekaan kumottu. Saksa ilmoitti, että Landgericht Potsdam on jälkeenpäin tarkistanut lain tulkintaansa ja on hyvin samankaltaisessa asiassa hylännyt Schönefeldin maksutaulukkoa koskevan kantelun.
6.4 Yksittäiset sopimukset FBS:n ja tiettyjen lentoyhtiöiden välillä (toimenpiteet 2 ja 3)
(119)
Saksa totesi, että maksujärjestelmää ja yksittäisiä sopimusjärjestelyjä eri lentoyhtiöiden kanssa Schönefeldin lentoasemalla olisi tarkasteltava halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen taustaa vasten.
(120)
Saksa katsoi, että kyseisen strategian osalta Berliinin lentoasemat eivät kilpailleet keskenään, sillä ne muodostivat yhden lentoasemajärjestelmän. Schönefeld täydensi Tegelin toimintaa helpottamalla sen kapasiteettipainetta, sillä Tegel toimi kapasiteettinsa ylärajoilla. Halpalentoyhtiöstrategia oli laillinen välillinen keino ohjata liikennettä. Se ei vähentänyt matkustajamääriä Tegelin lentoasemalla. Matkustajamäärät päinvastoin kasvoivat huomattavasti molemmilla lentoasemilla muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista edeltävinä vuosina. Lisäksi, kun otetaan huomioon maantieteellinen etäisyys, Berliinin lentoasemat eivät myöskään kilpailleet Leipzigin, Dresdenin, Hampurin tai Lyypekin lentoasemien kanssa eivätkä etenkään hintatietoisista halpalentoyhtiömatkustajista.
(121)
Saksan mukaan halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen kannalta oli tärkeää saada houkuteltua Schönefeldin lentoasemalle ankkurikäyttäjä, joka pitäisi sitä tukikohtanaan. Kyseinen toimenpide olisi ensimmäinen askel lentoaseman liikennemäärien kasvattamisessa ja lentoaseman tekemisessä houkuttelevammaksi myös muille lentoyhtiöille. Mikäli Schönefeldin lentoasemalla olisi sovellettu samoja ehtoja kuin Tegelin lentoasemalla, ankkurikäyttäjän houkutteleminen lentoasemalle olisi ollut mahdotonta, mikä voidaan nähdä myös 1990-luvun epäonnistuneista yrityksistä vakuuttaa lentoyhtiöitä muuttamaan Tegelin lentoasemalta Schönefeldille. Liikenteen suuntaamiseksi Schönefeldille ja Schönefeldin kapasiteetin hyödyntämisen tehostamiseksi oli ollut tärkeää luoda kannustimia lentoliikenteelle Schönefeldin lentoasemalla. Lentoyhtiöille myönnettiin tällaisia kannustimia halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen yhteydessä. Kyseisiin kannustimiin kuuluivat maksutaulukot, joihin sisältyi määräalennuksia ja muita taloudellisia kannustimia.
(122)
Halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen vaati yksittäisten sopimusten tekemistä useiden lentoyhtiöiden kanssa ennen vuoden 2004 taulukon voimaantuloa, jotta Schönefeldin tuottamia tappioita voitaisiin pienentää mahdollisimman nopeasti ja jotta lentoasema pystyisi saavuttamaan suotuisan aseman tuolloin nopeasti kasvaneilta halpalentoyhtiömarkkinoilta. Tältä osin Saksa huomautti, että lentoaseman maksutaulukon muodollinen muuttaminen olisi edellyttänyt paljon hallinnollista työtä eikä sitä olisi voitu toteuttaa riittävän nopealla aikataululla, jotta halpalentoyhtiöstrategiaa olisi voitu ryhtyä toteuttamaan mahdollisimman pian eli vuoden 2003 loppuun mennessä.
(123)
Saksa väitti, että FBS oli toiminut markkinataloussijoittajan tavoin hyväksyessään tarkasteltavana olevat toimenpiteet, sillä sen liiketoimintapäätökset perustuivat halpalentoyhtiöstrategiaan ja yksittäiset sopimukset oli tehty konsultin laatiman järkevän liiketoimintasuunnitelman perusteella. Saksa viittasi myös tilintarkastusyhteisöjen […] ja […] toteuttamiin arviointeihin, jotka FBS oli tilannut arvioidakseen, olivatko halpalentoyhtiöstrategia ja yksittäiset sopimukset sopusoinnussa markkinataloussijoittajaperiaatteen kanssa. Tilintarkastajat totesivat näin olleen.
(124)
Saksan mukaan tilintarkastajat päättelivät sekä strategisen suunnan muuttamista koskevan päätöksen että taloudellisten kannustimien järjestelmän käyttöönoton osalta, että markkinataloussijoittaja olisi vastaavassa tilanteessa tehnyt samat päätökset. […] laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen ja taulukossa 6 lueteltujen sopimusten osalta niiden nettonykyarvot, jotka osoittautuivat positiivisiksi, ja siten katsoi, että markkinataloussijoittaja olisi toiminut samoin kuin FBS. […] esitti kuitenkin epäilynsä sopijapuolten määrittämästä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen alkuperäisestä kestosta. […] katsoi, että sopimuskauden pituus (10 vuotta + optio jatkaa sopimusta vielä 10 vuodella) huomioon ottaen järkevä markkinataloussijoittaja todennäköisesti olisi sopimuksen tekemisen yhteydessä ottanut huomioon suunnitellun sopimuksen vaikutukset tulevaan BER-lentoasemaan, joka oli tarkoitus avata ennen vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen umpeutumista (39). […] mukaan vuoden 2003 Easyjet-sopimus olisi vaikuttanut negatiivisesti BER-lentoasemaa koskeviin maksuihin, jotka FBS:n oli mahdollista neuvotella muiden liikenteenharjoittajien kanssa, ja siten myös perustettavan lentoaseman tuottavuuteen. Saksa kuitenkin huomautti, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen alkuperäistä kestoa koskeva huoli ei enää ole perusteltu, sillä kyseistä sopimusta on muutettu vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksella. Kyseinen sopimus sisälsi säännöksen, jonka mukaan vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen voimassaolo päättyy BER-lentoaseman avaamiseen, jonka silloisen aikataulun mukaan oli määrä tapahtua vuonna 2011.
(125)
Lisäksi huomautuksissaan kolmansien huomautuksista Saksa katsoi, että eräiden kolmansien osapuolten lausunnot vuoden 2004 maksutaulukosta ja halpalentoyhtiöiden kanssa tehdyistä yksittäisistä sopimuksista ovat osittain virheellisiä ja irrotettu asiayhteydestään. Saksa korosti, että Schönefeldin maksutaulukon tarkoituksena oli kannustaa lentoyhtiöitä avaamaan reittejä uusiin määränpäihin. Lisäksi se ei ollut syrjivä, sillä mikä tahansa lentoyhtiö, joka pystyisi houkuttelemaan riittävän määrän matkustajia Schönefeldin lentoasemalle tai joka avaisi uusia reittejä tai vuoroja Schönefeldiltä, hyötyisi alennuksista.
6.5 Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus (toimenpide 4)
(126)
Saksa korosti, että Easyjet vuokraa vain osaa (24 %) terminaalin B käytettävissä olevasta alueesta. Saksan mukaan terminaalin tietyllä alueella sijaitsevien toimistotilojen ja lähtöselvitystiskien osoittaminen tietyn lentoyhtiön käyttöön on yleinen käytäntö kansainvälisillä lentoasemilla eikä se siten ole etuuskohtelua.
(127)
Easyjetille myönnetyn yksinoikeuden osalta Saksa korosti, että ottaen huomioon Easyjetin suuret matkustajamäärät, terminaalin B käyttö ei puhtaasti käytännöllisistä syistä ollut mahdollista muille lentoyhtiöille, sillä yksin Easyjetin matkustajamäärät ylittivät terminaalin kapasiteetin.
(128)
Saksa huomautti myös, että myös muille lentoyhtiöille oli myönnetty yksinoikeus käyttää terminaalien tiettyjä alueita Schönefeldin lentoasemalla. Esimerkiksi Lufthansa-konsernilla (Condor, Sun-Express ja Germanwings) oli alun perin yksinoikeus käyttää terminaalia D, joka rakennettiin vuosina 2004-2005.
(129)
Lisäksi Saksa kiisti eräiden kolmansien osapuolten esittämät toimenpidettä 4 koskevat huomautukset ja väitti, että kyseisten osapuolten mainitsemat vuokratiedot ovat virheellisiä eikä niitä ole näytetty toteen. Easyjetin maksama vuokra oli määritetty Schönefeldin lentoaseman yleisen vuokratason perusteella. Saksa katsoi, että toisin kuin eräät kolmannet väittävät, Schönefeldin vuokratasoa ei voi verrata Tegelin vuokratasoon.
(130)
Easyjetin terminaalin B erityisestä matkatavaroiden käsittelylaitteistosta mahdollisesti saaman edun osalta Saksa totesi, että kyseisen laitteiston on valmistanut sama yritys kuin terminaalin A laitteiston ja että se oli suunniteltu samoja teknisiä standardeja noudattaen. Röntgenteknologian takia terminaalin B laitteisto oli kuitenkin monimutkaisempi ja siten sen tekninen kapasiteetti oli alhaisempi ja matkatavaroiden kuljetusaika pidempi ja sen vika-alttius oli suurempi. Tältä osin terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilat tosiasiallisesti asettivat Easyjetin epäsuotuisaan asemaan terminaalissa A toimiviin lentoyhtiöihin nähden. Lisäksi terminaalirakennusten pohjaratkaisuista johtuen matkatavaroiden kuljettaminen terminaalista A odottavaan ilma-alukseen vei vähemmän aikaa kuin terminaalissa B. Myös tämä asetti Easyjetin epäsuotuisaan asemaan terminaalissa A toimiviin lentoyhtiöihin nähden.
(131)
Saksa väitti, että toisin kuin eräät kolmannet olivat huomauttaneet, matkatavaroiden käsittelytiloja ei ollut varusteltu Easyjetiä varten. Röntgenlaite oli vain lisätty olemassa olevaan matkatavaroiden käsittelyjärjestelmään vuonna 2003 turvallisuussyistä.
(132)
Lopuksi Saksa totesi, että päätös Easyjetin matkustajaliikenteen sijoittamisesta terminaaliin B oli tehty ei-syrjivien ja asianmukaisten kriteerien perusteella ilman julkista tarjouskilpailua. Tämä ei ollut tällaisissa tapauksissa Saksan lainsäädännön eikä Euroopan unionin lainsäädännön nojalla kiellettyä. Kun Easyjet päätti käynnistää toiminnan Schönefeldin lentoasemalla vuonna 2004, oli Saksan mukaan selvää, että kyseisen liikenteenharjoittajan osuus koko lentoaseman liikenteestä olisi heti alusta lähtien merkittävä. Niinkin pian kuin vuonna 2004 Easyjetin osuus olikin jo 30 prosenttia koko lentoaseman liikenteestä. Oli siis asianmukaista ja järkevää keskittää Easyjetin toiminta yhteen terminaaliin, ja terminaali B katsottiin tarkoitukseen sopivimmaksi terminaaliksi sen vapaan kapasiteetin takia. Saksan mukaan toimenpide ei rajoittanut tai estänyt muiden liikenteenharjoittajien pääsyä Schönefeldin lentoasemalle, sillä lentoaseman kapasiteetti oli riittävä palvelemaan kaikkia potentiaalisesti kiinnostuneita liikenteenharjoittajia.
7. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(133)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(134)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt arviointiperusteet ovat kumulatiivisia. Jotta voidaan selvittää, onko kyseessä oleva toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, kaikkien seuraavien edellytysten on siis täytyttävä. Rahoitustuen on:
-
oltava valtion myöntämää taikka valtion varoista myönnettyä,
-
suosittava jotain yritystä tai tuotannonalaa,
-
vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja
-
vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(135)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Saksa on katsonut, että FBS on toiminut johdonmukaisesti samalla tavalla kuin kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi toiminut vastaavassa tilanteessa. Arvioitavat toimenpiteet eivät näin ollen anna sellaista taloudellista etua, jota asianomainen yritys ei olisi saanut normaaleissa markkinaolosuhteissa. Mikäli näin on, FBS:n toteuttamat toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
7.1 Markkinataloussijoittajaperiaate - yleisiä huomioita
(136)
Arvioidakseen, antaako julkisen yhtiön ja kolmannen osapuolen välillä tavaroiden tai palvelujen toimittamisesta tehty sopimus taloudellista etua kyseiselle kolmannelle osapuolelle, komissio tutkii, toteuttaisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja vastaavanlaisia toimenpiteitä vastaavissa olosuhteissa. Julkisen yhtiön, kuten FBS:n, ja oletetun järkevän markkinataloussijoittajan toimintaa on vertailtava sen suhteen, miten markkinataloussijoittaja olisi toiminut asianomaisen liiketoimen yhteydessä, sekä kaikki kyseisenä ajankohtana saatavilla olleet tiedot ja ennustettavat kehitysnäkymät myöhemmistä tapahtumista riippumatta.
(137)
Asianomaisen julkisen yhtiön oletettu tuotto on näin ollen keskeisessä asemassa asian kannalta. Tämä ei kuitenkaan välttämättä merkitse sitä, että sijoittajan olisi sitouduttava liiketoimeen vain lyhyen aikavälin tuoton saamiseksi, jotta voitaisiin katsoa, ettei liiketoimi ole valtiontukea. Unionin tuomioistuin on todennut, että julkisen sektorin sijoittajan toimintaa on verrattava pitkän aikavälin tuottoa tavoittelevaan yksityiseen sijoittajaan (40).
(138)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa komissio arvioi ensin, olisiko FBS:n vuodesta 2003 toteuttaman halpalentoyhtiöstrategian voitu katsoa tuottavan keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä positiivisia tuloksia ja olisiko Schönefeldin aseman sulkeminen ollut kannattavuusnäkökulmasta katsottuna järkevää. Sen jälkeen komissio analysoi muodollisen tutkintamenettelyn alaiset toimenpiteet markkinataloussijoittajaperiaatteen valossa ja päätteli, etteivät kyseiset toimenpiteet ole valtiontukea.
7.2 Alustava analyysi: FBS:n strategisten vaihtoehtojen arviointi markkinataloussijoittajan näkökulmasta
(139)
Taloudelliset olosuhteet, joissa FBS harjoitti liiketoimintaa Schönefeldin lentoasemalla 1990-luvun alkupuolelta vuoteen 2003 on kuvattu edellä 2, 3.1 ja 3.2 kohdassa.
(140)
Kuten kyseisissä kohdissa on kuvattu, FBS toimi myös muiden Berliinin lentoasemien, eli Tempelhofin ja Tegelin, pitäjänä. Alusta lähtien Tempelhofin infrastruktuuria ei pidetty mahdollisen laajennuksen kannalta sopivana sen erityispiirteiden ja keskusta-alueella sijainnin takia. Tegel puolestaan oli nykyaikainen lentoasema ja kokonaisuudessaan houkuttelevampi lentoyhtiöiden ja matkustajien kannalta kuin Schönefeldin lentoasema, sillä sen infrastruktuuri oli modernimpi ja se sijaitsi lähempänä kaupungin keskustaa. Jo 1990-luvulla Tegel toimi kapasiteettinsa ylärajoilla, eikä sitä voitu enää merkittävästi laajentaa pitkän aikavälin kapasiteettirajoitusten välttämiseksi. Sitä vastoin Schönefeld oli suurimmaksi osaksi vajaakäytössä ja sitä voitaisiin tarvittaessa laajentaa.
(141)
Toinen tärkeä elementti tässä yhteydessä on suunnitelma siitä, että kaikki Berliinin lentoasemat korvattaisiin yhdellä lentoasemalla, joka sijoitettaisiin Schönefeldiin. Kuten johdanto-osan 14 kappaleessa todetaan, päätös hankkeen toteuttamisesta vahvistettiin muodollisesti toukokuussa 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittohallitus sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot.
(142)
Kolmas tärkeä elementti on epäonnistunut yritys siirtää liikennettä Tegelin lentoasemalta Schönefeldiin 1990-luvulla sekä se, että 1990-luvun loppupuolen pysähtyneisyyden jälkeen Schönefeldin liikennemäärät laskivat tasaisesti vuosien 2000 ja 2003 välisenä aikana, kunnes julkisten viranomaisten oli myönnettävä, että Berliinin lentoasemien yksityistämishanke oli epäonnistunut.
(143)
Tämän seurauksena julkiset viranomaiset ja FBS ryhtyivät vuonna 2003 tutkimaan erilaisia strategisia vaihtoehtoja FBS:n liiketoiminnalle. Kuten edellä on todettu, suunnitelmaa uudesta, Schönefeldiin sijoitettavasta ja osaa sen infrastruktuuria hyödyntävästä yhdestä Berliinin lentoasemasta ei tuolloin kyseenalaistettu (41). FBS:n ja julkisten viranomaisten tavoitteena oli siis löytää optimaalinen strategia Schönefeldin lentoasemalle vuodesta 2003 BER-lentoaseman avaamiseen saakka, jonka oli määrä tapahtua vuonna 2011. Tässä yhteydessä, kuten edellä johdanto-osan 28 kappaleessa on todettu, FBS ja julkiset viranomaiset tilasivat tutkimuksen konsultilta, jäljempänä ’konsultin tutkimus’, jonka strategiasuositus koski halpalentoyhtiöiden houkuttelemista Schönefeldin lentoasemalle (halpalentoyhtiöstrategia).
(144)
Halpalentoyhtiöstrategian (vaihtoehto 1) lisäksi FBS:n vaihtoehtoina oli myös jatkaa Schönefeldillä siihen saakka toteutettua strategiaa (vaihtoehto 2) tai tilapäisesti sulkea Schönefeld uuden BER-lentoaseman avaamiseen saakka (vaihtoehto 3).
7.2.1 Vertailu vaihtoehtojen 1 ja 2 välillä
(145)
Kuten jäljempänä osoitetaan, keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella FBS:n asemassa toimivan järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Konsultin selvitys
(146)
Kuten johdanto-osan 29 ja 30 kappaleessa on selitetty, konsultti katsoi, että Berliinin lentoliikenteessä oli huomattavaa kasvupotentiaalia useasta rakenteellisesta syystä ja että muiden pääkaupunkien lentoasemiin verrattuna Berliinissä oli vuonna 2003 yhä huomattavaa potentiaalia lisätä halpalentoliikenteen määrää.
(147)
Konsultti vertasi Berliinin halpalentoliikennettä muiden suurten kaupunkien halpalentoliikenteeseen. Konsultti havaitsi erityisesti, että päivittäisten lentojen määrä pääkaupunkiseudun asukasta kohti oli huomattavasti alhaisempi Berliinissä (0,011) kuin muissa Euroopan suurissa kaupungeissa, kuten Lontoossa (0,029), Brysselissä (0,040), Kölnissä (0,030) ja Dublinissa (0,051). Lisäksi konsultti havaitsi, että halpalentojen osuus prosentteina kaikista lennoista oli huomattavasti alhaisempi Berliinissä muihin Euroopan suuriin kaupunkeihin verrattuna, ja arvioi, että kyseistä prosenttiosuutta voitaisiin lisätä […] prosentista vähintään […] prosenttiin ja mahdollisesti jopa […] prosenttiin.
(148)
Muiden suurten kaupunkien kokemusten perusteella konsultti arvioi, että jos halpalentoliikenteen kehittämiseen tähtääviin toimenpiteisiin ryhdyttäisiin, kaksi kolmasosaa halpalentoliikenteen lisäyksestä johtuisi uusista matkustajista eli matkustajista, jotka eivät lentäisi Berliiniin, mikäli toimenpiteistä johtuvia uusia halpalentoja ei olisi tarjolla (42). Konsultti katsoi, että osa uusista matkustajista saataisiin houkuteltua muiden liikennemuotojen, kuten junan tai linja-auton, käyttäjistä.
(149)
Analyysien perusteella konsultti ennusti, että halpalentoliikenne voisi lisätä liikenteen määrää Schönefeldin lentoasemalla yhteensä 600 000-900 000 matkustajalla vuodessa lyhyellä aikavälillä (eli vuosien 2003 ja 2005 välisenä aikana) ja 300 000 matkustajalla vuodessa keskipitkällä aikavälillä (eli vuosien 2005 ja 2010 välisenä aikana). Jyrkän kasvun johdosta Schönefeldin voitaisiin odottaa palvelevan 3,0-4,2 miljoonaa matkustajaa enemmän kuin vuonna 2003. Tämä tarkoitti, että FBS voisi odottaa kokonaismatkustajamäärän kasvavan Schönefeldin lentoasemalla 4,7-5,9 miljoonaan matkustajaan vuonna 2010 (43).
(150)
Seuraavaksi konsultti arvioi yksityiskohtaisesti halpalentoyhtiöstrategian toteutettavuutta Schönefeldin lentoasemalla ja kuvasi mahdolliset esteet sekä seikat, jotka voisivat haitata strategian onnistumista.
(151)
Konsultti analysoi ensin tarkasti halpalentoyhtiöiden operatiiviset vaatimukset, jotka poikkesivat perinteisten liikenteenharjoittajien vaatimuksista usealla eri tavalla. Konsultin analyysi perustui tilanteeseen eri eurooppalaisilla lentoasemilla, joilla oli halpalentotoimintaa. Konsultti havaitsi, että halpalentoyhtiöiden tärkeimmät vaatimukset olivat seuraavat:
-
lyhyt kääntymisaika (25-30 minuuttia (44)) - kaikkein tärkein vaatimus;
-
lentoasemapalvelut, jotka ovat mahdollisimman suppeat matkustajapalvelujen ja matkatavaroiden käsittelyn osalta mutta kuitenkin korkealaatuiset vaadittavien palvelujen osalta;
-
ilma-alukseen siirtyminen kävellen (45) kalliskäyttöisten matkustajasiltojen sijasta ja lyhyt etäisyys terminaalin ja asematasoalueen välillä;
-
yksinkertaiset ja toimivat infrastruktuurit ilman kalliita IT-järjestelmiä sekä helposti suunnistettavat ja yksinkertaiset reitit lentoasemalla;
-
riittävät maaliikenneyhteydet lentoasemalle;
-
porttien ja myynti- ja lähtöselvitystiskien sekä riittävien toimistotilojen osoittaminen yksinomaan tiettyjen halpalentoyhtiöiden käyttöön.
(152)
Konsultti totesi, että Schönefeld voisi yleisesti ottaen täyttää nämä vaatimukset. Etenkin lyhyet kääntymisajat olivat operatiivisesti mahdolliset toteuttaa Schönefeldin lentoasemalla. Lisäksi konsultti korosti lentoaseman erinomaisia linja-auto-, juna- ja tieyhteyksiä. Selvityksessä tuotiin kuitenkin esiin myös suhteellisen merkityksettömiä puutteita ja heikkouksia, jotka koskivat ilma-alukseen siirtymistä kävellen, terminaalialueiden ja toimistotilojen osoittamista yksinomaan tiettyjen lentoyhtiöiden käyttöön, helposti suunnistettavia reittejä lentoasemalla sekä terminaalin ja asematasoalueiden välisiä etäisyyksiä. Osittain niiden ratkaisujen perusteella, joita muilla halpalentoyhtiöiden käyttämillä lentoasemilla on toteutettu, konsultti suositteli, että Schönefeldillä toteutettaisiin joukko suhteellisen pieniä muutoksia, joiden ansiosta lentoasema voisi täyttää kaikki Schönefeldille sijoittautumisesta kiinnostuneiden halpalentoyhtiöiden vaatimukset. Suurimittaisia infrastruktuuri-investointeja tai merkittäviä infrastruktuurin muutostöitä ei katsottu tarvittavan. Ilma-alukseen kävellen siirtymisen osalta katsottiin, että toimintoa varten tarvittavat lisäportit voitaisiin lisätä olemassa olevaan infrastruktuuriin muutaman kuukauden kuluessa ja alhaisin kustannuksin.
(153)
Lisäksi konsultti arvioi kilpailupainetta, joka koskisi Schönefeldin halpalentotoimintoja, mikäli FBS päättäisi alkaa kehittää niitä. Konsultin päätelmä oli, että paine olisi vähäistä, etenkin siitä syystä, että lähimmät kansainväliset lentoasemat, joilla voisi olla merkittävää halpalentotoimintaa, kuten Dresden, Leipzig ja Hannover, olivat liian etäällä voidakseen aiheuttaa merkittävää kilpailupainetta. Konsultin mukaan tämä vahvisti näkemystä, jonka mukaan Berliinin alueen huomattavaa halpalentoliikennepotentiaalia voitaisiin hyödyntää Schönefeldin lentoasemalla.
(154)
Lisäksi konsultti kuvasi ja analysoi eri vaihtoehtoja, joiden avulla FBS voisi tarjota houkuttelevia lentoasemamaksuja halpalentoyhtiöille. Tämän seikan katsottiin olevan merkittävässä asemassa mahdollisessa halpalentoyhtiöstrategiassa. Onkin kiistatonta, että halpalentoyhtiöt, joiden lentojen hinnoittelupolitiikka perustuu niiden suuriin volyymeihin ja edullisiin hintoihin keskittyvään strategiaan, vaativat lentoasemien pitäjiltä edullisia lentoasemamaksuja. Lisäksi koska halpalentoyhtiöt yleensä liikennöivät kahden paikan välillä (point-to-point) säteittäisen kuljetustoiminnan (hub-and-spoke) sijasta, ne pystyvät avaamaan uusia reittejä ja sulkemaan vanhoja reittejä sekä lisäämään ja vähentämään lentoja hyvin joustavalla ja dynaamisella tavalla. Tämä lisää niiden mahdollisuuksia painostaa lentoasemien pitäjiä myöntämään niille mahdollisimman alhaiset lentoasemamaksut. Näin ollen oli selvää, että halpalentoyhtiöstrategia ei menestyisi ilman houkuttelevamman lentoasemamaksujärjestelmän toteuttamista Schönefeldillä.
(155)
Konsultin arvioimat vaihtoehdot koskivat i) lentoasemamaksujen yleistä hinnanalennusta, ii) määräalennuksia, iii) maksujen eriyttämistä tarjottujen palvelujen luonteen perusteella ja iv) edellä mainittujen perusvaihtoehtojen yhdistelmiä. Näiden vaihtoehtojen oikeudellisen ja taloudellisen arvioinnin perusteella konsultti suositteli lähestymistapaa, jossa yhdistetään lentoasemamaksujen yleinen hinnanalennus, määräalennus matkustajamaksuista ja maksujen eriyttäminen tarjotun palvelutason perusteella ja joka sisältäisi esimerkiksi vapautuksen pysäköintimaksuista, mikäli kääntymisaika olisi alle 30 minuuttia. Lentoasemamaksujen yleistä hinnanalennusta lukuun ottamatta kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena oli antaa etua vain sellaisille halpalentoyhtiöille, jotka eivät vielä olleet sijoittautuneet Schönefeldin lentoasemalle, eikä liikenteenharjoittajille, jotka jo toimivat lentoasemalla. Strategian perusteluna oli houkutella uusia liikenteenharjoittajia ilman negatiivisia vaikutuksia lentoasemalla jo sijaitsevien liikenteenharjoittajien tuottamiin tuloihin.
(156)
Lopuksi konsultti kuvasi ja analysoi mahdollisia toimenpiteitä, joiden avulla voitaisiin lisätä muita kuin ilmailuun liittyviä tuloja. Tällaisia tuloja saadaan erityisesti ravintoloiden ja ruokaketjujen toiminnasta, pysäköinnistä, lentoasemakuljetuksista, mainostilan myynnistä jne. Suosituksissa otettiin huomioon ehdotetusta halpalentoyhtiöstrategiasta aiheutuvan odotetun liikenteen lisäyksen määrä ja tyyppi (46).
(157)
Konsultti noudatti selvityksessään asianmukaisia menetelmiä ja toteutti yksityiskohtaisen arvioinnin kaikkien asiaankuuluvien seikkojen perusteella. Etenkin halpalentoliikenteen potentiaalin määrittely, joka tehtiin Berliinin alueen erityispiirteiden sekä vertailukohteina käytettyjen suurten kaupunkien kokemusten perusteella, on toteutettu perusteellisesti. Lisäksi arviointi siitä, missä määrin muiden lentoasemien aiheuttama kilpailupaine voisi haitata halpalentoyhtiöstrategian toteuttamista, oli hyödyllinen ja analyysin päätelmät ovat järkeviä. Schönefeldille sijoittautumisesta kiinnostuneiden halpalentoyhtiöiden vaatimuksia koskeva arvio sekä kuvaus toimenpiteistä, joiden avulla Schönefeld pystyisi täyttämään kaikki edellä mainitut vaatimukset, on myös tehty perusteellisesti. Analyysi on järjestelmällinen ja hyvin yksityiskohtainen, kuten myös analyysi, joka koski halpalentoyhtiöiden houkuttelemiseksi suunniteltuja mahdollisia lentoasemamaksujärjestelmiä.
(158)
Lisäksi on todettava, että konsultti toimitti selvityksensä yhteydessä FBS:lle useita asiakirjoja, jotka yhdessä FBS:n laatimien asiakirjojen kanssa (mukaan lukien 5 päivänä syyskuuta 2003 päivätty ennakkorahoitussuunnitelma, joka sisälsi kannattavuusennusteet) muodostivat perustan FBS:n päätökselle toteuttaa halpalentoyhtiöstrategia. Taulukko 8 kuvaa, millaista taloudellista tulosta vuonna 2003 odotettiin halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisesta tai sellaisen strategian toteuttamisesta, jossa FBS jatkaisi keskittymistä perinteiseen lentoliikenteeseen (toisen asiantuntijan tutkimuksessa mainittu ”vaihtoehto 1”). Halpalentoyhtiöstrategian osalta laadittiin kaksi skenaariota, pessimistinen skenaario ja realistinen skenaario, jotka eroavat toisistaan ennakoidun halpalentoliikenteen lisäyksen perusteella.
Taulukko 8
Vaihtoehtojen 1 ja 2 taloudelliset vaikutukset Schönefeldin lentoaseman odotetun voittomarginaalin osalta vuosina 2003-2012 (miljoonaa euroa)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategiaa ei toteuteta (vaihtoehto 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategia toteutetaan (vaihtoehto 2, pessimistinen skenaario)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Voittomarginaali, jos halpalentoyhtiöstrategia toteutetaan (vaihtoehto 3, realistinen skenaario)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Lähde:
FBS:n rahoitussuunnitelma
(159)
Edellä kuvatut realistisen ja pessimistisen skenaarion arviot perustuvat halpalentoliikenteen lisäyksen määrää koskeviin konsultin ennusteisiin. Arviot vahvistavat, että halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen johtaisi parempaan taloudelliseen tilanteeseen kuin vastakkainen tilanne, jossa FBS jatkaisi keskittymistä perinteisiin liikenteenharjoittajiin. Mikäli FBS valitsisi vaihtoehdon 1, se tuottaisi edelleen merkittäviä tappioita aina vuoteen 2012 saakka, eivätkä kyseiset tappiot olennaisesti pienentyisi ajan myötä. Sitä vastoin halpalentoyhtiöstrategian toteuttamisen voitiin katsoa johtavan tappioiden huomattavaan ja tasaiseen pienentymiseen ajan mittaan, ja realistisen skenaarion mukaan yhtiöstä tulisi jälleen tuottava vuodesta 2009 alkaen.
(160)
Näin ollen keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi katsonut konsultin selvityksen ja FBS:n omien ennusteiden muodostavan luotettavan perustan strategisen päätöksen tekemiseksi. Siten järkevän markkinataloussijoittajan kannalta olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Ensimmäisen asiantuntijan selvitys
(161)
Kuten aiemmin on mainittu, FBS tilasi selvityksen tilintarkastusyhteisöltä […], jäljempänä ’ensimmäinen asiantuntija’, tarkoituksena toteuttaa stressitesti niiden tietojen osalta, jotka olivat FBS:n saatavilla, kun se päätti toteuttaa halpalentoyhtiöstrategian, jäljempänä ’ensimmäisen asiantuntijan selvitys. Kyseinen selvitys valmistui vuonna 2007, ja sen päätelmänä oli, että markkinataloussijoittajan näkökulmasta halpalentoyhtiöstrategian toteuttaminen ja siihen liittyvän maksutaulukon, eli vuoden 2004 taulukon, käyttöön ottaminen oli järkevää. Ensimmäinen asiantuntija perusti analyysinsä vuodelta 2003 peräisin oleviin asiakirjoihin ja etenkin FBS:n vuosiksi 2004-2012 laatimaan rahoitussuunnitelmaan sekä asiakirjoihin, jotka konsultti laati FBS:lle toteuttamansa tutkimuksen yhteydessä.
(162)
Ensimmäisen asiantuntijan päätelmät vastaavat konsultin selvityksessä esitettyjä päätelmiä. Vaikka ensimmäisen asiantuntijan selvitys ei ole tärkeä komission arvioinnin kannalta, se osaltaan vahvistaa, että järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta.
Päätelmä
(163)
Edellä esitetyn perusteella keskipitkän ja pitkän aikavälin kannattavuusnäkymien perusteella FBS:n asemassa toimivan järkevän markkinataloussijoittajan olisi ollut järkevää valita vaihtoehto 1 vaihtoehdon 2 sijasta vuonna 2003.
7.2.2 Vaihtoehto 3 verrattuna vaihtoehtoihin 1 ja 2
(164)
Kuten edellä on mainittu, yksi mahdollinen vaihtoehto FBS:lle olisi ollut Schönefeldin sulkeminen (vaihtoehto 3) ainakin BER-lentoaseman avaamiseen asti. FBS olisi voinut tehdä kyseisen päätöksen myös ennen vuotta 2003 (jolloin FBS päätti käynnistää halpalentoyhtiöstrategian) sekä sen jälkeen. Saatavilla olevien asiakirjojen perusteella vaikuttaa siltä, ettei FBS koskaan harkinnut tätä vaihtoehtoa vakavasti, tai ei ainakaan vuoden 1992 hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekemisen jälkeen. Kyseisen vaihtoehdon etuja ei myöskään analysoitu konsultin selvityksessä.
(165)
Kun arvioidaan, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja pitänyt kyseistä vaihtoehtoja edullisempana kuin vaihtoehtoja 1 ja 2, on tärkeää ottaa BER-hanke huomioon. Kuten johdanto-osan 14 kappaleessa todetaan, yhden, koko Berliinin aluetta palvelevan lentoaseman perustamisen suunnittelu aloitettiin tammikuussa 1992, ja 20 päivänä kesäkuuta 1993 ilmoitettiin, että Schönefeldin eteläpuolinen alue, joka sijaitsi lentoaseman vieressä, oli yksi mahdollinen uuden BER-lentoaseman infrastruktuurin sijoituskohde. Näin ollen jo vuosina 1992-1993 oli tiedossa, että Berliinin uusi lentoasema tultaisiin todennäköisesti sijoittamaan Schönefeldiin. Päätös vahvistettiin 28 päivänä toukokuuta 1996 tehdyllä sopimuksella, jonka allekirjoittajia olivat Saksan liittotasavalta sekä Berliinin ja Brandenburgin osavaltiot, eikä sijoituspaikasta ole enää sittemmin keskusteltu.
(166)
Edellä esitetyn perusteella Schönefeldin sulkemiseen olisi järkevän markkinataloussijoittajan kannalta liittynyt merkittäviä haittoja. Ensiksi on muistettava, että vaikka Tempelhof lopetti asteittain toimintaansa, Tegel oli 1990-luvulta lähtien toiminut yhä useammin kapasiteettinsa ylärajoilla ja, kuten Taulukko 1 osoittaa, Tegelin liikennemäärät olivat kasvaneet merkittävästi (47). Tegel ei kuitenkaan missään olosuhteissa pystyisi huolehtimaan koko Berliinin alueen liikennemääristä. Schönefeldiä tarvittiin riittävän lentoasemakapasiteetin varmistamiseksi Berliinissä, ja sen sulkeminen olisi aiheuttanut merkittävän kapasiteettivajeen. Vuosien 1991 ja 2003 välisenä aikana Schönefeld vastasi 13-20 prosentista Berliinin matkustajalentoliikenteen kokonaismäärästä. Schönefeldiä tarvittiin erityisesti ruuhka-aikoina eli aikoina, joina Berliinistä liikennöitiin suuria tilauslentomääriä. Lisäksi Schönefeld oli merkittävä lentoasema rahtilentojen kannalta, sillä toisin kuin Tegelillä, Schönefeldillä oli ympärivuorokautinen toimilupa ja sitä voitiin käyttää myös yölentoihin. Tegelin ja Tempelhofin lentoasemia ei myöskään olisi voitu laajentaa riittävästi pitkän aikavälin kapasiteettirajoitusten välttämiseksi (48).
(167)
Schönefeldillä puolestaan oli merkittävää ylikapasiteettia, minkä takia se pystyi huolehtimaan myös ylimääräisestä liikenteestä. Kuten Taulukko 1 osoittaa, Schönefeld auttoi lisäämään Berliinin lentoliikenteen määrää huomattavasti ja erityisesti halpalentoyhtiöstrategian käynnistämisen jälkeen vuonna 2003. Vuosien 2003 ja 2006 välisenä aikana Berliinin matkustajamäärät lisääntyivät 13,3 miljoonasta 18,4 miljoonaan matkustajaan, ja yli 80 prosenttia tästä kasvusta hoidettiin Schönefeldin lentoaseman kautta. Näin ollen Schönefeldin sulkeminen olisi merkittävästi vähentänyt Berliinin mahdollisuuksia palvella olemassa olevaa lentoliikennettä ja lisätä lentoliikenteen määrää.
(168)
Mahdollisuus, että lentoaseman sulkeminen voisi aiheuttaa kapasiteettivajeen lentoaseman sijaintialueella ja rajoittaa mahdollisuuksia lisätä lentoliikenteen määrää kyseisellä alueella, ei välttämättä itsessään riittäisi pelottamaan julkisen politiikan tavoitteiden sijasta kannattavuusnäkymien perusteella toimivaa järkevää markkinataloussijoittajaa sulkemasta lentoasemaa. Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa Schönefeldin sulkemisella ja sen vaikutuksilla Berliinin alueen lentoasemainfrastruktuurin kapasiteettiin ja siten myös alueen koko lentoliikenteeseen olisi ollut merkittäviä seurauksia Berliinin alueen tulevan BER-lentoaseman toiminnan kannalta heti alusta lähtien. Mikäli Schönefeld olisi suljettu, BER-lentoasema olisi joutunut aloittamaan toimintansa huomattavasti huonommissa olosuhteissa; liikennemäärät olisivat olleet huomattavasti alhaisemmat kuin jos Schönefeld olisi pidetty toiminnassa. Tämä seikka olisi estänyt FBS:n asemassa toimivaa järkevää markkinataloussijoittajaa sulkemasta Schönefeldin lentoasema, koska toimenpide olisi vaikuttanut yhtiön kannattavuuteen.
(169)
Jos Schönefeld olisi suljettu ennen BER-lentoaseman avaamista, FBS:n olisi pitänyt luoda BER-lentoaseman liikenne tyhjästä. Sen olisi pitänyt saada Tegelillä toimivat lentoyhtiöt siirtämään toimintansa uudelle lentoasemalle (sen sijaan, että ne vain lopettaisivat toimintansa) ja lentoyhtiöt, jotka eivät vielä toimi Berliinissä, käynnistämään operaationsa myös siellä. Tällainen tilanne olisi ollut huomattavasti epäsuotuisampi kuin tilanne, jossa Schönefeld olisi yhä toiminnassa BER-lentoaseman avaamishetkellä. Jälkimmäisessä skenaariossa huomattava osa uuden lentoliikenteen liikenteestä seuraisi luonnollisella tavalla Schönefeldin lentoasemalla jo toimivien lentoyhtiöiden toiminnasta, mukaan lukien myös ne lentoyhtiöt, jotka on saatu houkuteltua lentoasemalle halpalentoyhtiöstrategian avulla vuodesta 2003 lähtien.
(170)
Lisäksi Schönefeldin sulkemisella olisi ollut kauaskantoisia hallinnollisia vaikutuksia BER-hankkeeseen. Lentoaseman sulkeminen olisi aiheuttanut sitä koskevan toimiluvan peruuttamisen. Tällöin uuden lentoaseman avaaminen olisi edellyttänyt kokonaan uuden suunnitteluprosessin ja toimiluvan. Mikäli Schönefeld puolestaan jatkaisi toimintaansa, BER-lentoaseman avaaminen edellyttäisi vain Schönefeldin toimiluvan laajentamista, eli hallinnollinen prosessi olisi huomattavasti kevyempi, ja lisäksi se vaatisi paljon vähemmän kustannuksia ja aikaa ja epätietoisuus prosessin tuloksesta olisi merkittävästi vähäisempi. Mikäli hanke olisi edellyttänyt kokonaan uuden suunnitteluprosessin ja toimiluvan, etenkin hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin epävarma lopputulos olisi lisännyt epätietoisuutta merkittävästi. Lisäksi yleensä yleisen hyväksynnän saaminen kokonaan uudelle lentoasemahankkeelle on paljon haastavampaa kuin jo toiminnassa olevan infrastruktuurin laajennushankkeelle.
(171)
Toiminnan lopettaminen Schönefeldin lentoasemalla olisi myös johtanut irtisanomiskustannuksiin ja tarpeeseen palkata, rekrytoida ja kouluttaa uutta henkilöstöä myöhemmin, kun BER-lentoasema avataan. Tämä olisi voinut aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia ja operatiivisia ongelmia verrattuna skenaarioon, jossa Schönefeldin henkilöstö voi siirtyä uudelle lentoasemalle sen avaamisen jälkeen.
(172)
Edellä kuvattuja näkökohtia on vaikea kvantifioida, etenkin siksi, että ne koskevat tulevan lentoaseman taloudellista tilannetta lyhyellä, keskipitkällä sekä pitkällä aikavälillä. On kuitenkin selvää, että niillä on merkittäviä vaikutuksia taloudellisiin edellytyksiin, joiden perusteella BER-lentoasema avataan ja joiden perusteella se toimii, ja jopa koko tämän FBS:n kannalta strategisesti hyvin tärkeän hankkeen toteutuskelpoisuuteen. Siten jopa pelkän laadullisen analyysin perusteella on katsottava, että kyseisiä negatiivisia seikkoja on pidettävä riittävän painavina ja merkittävämpinä kuin etuja, kuten kiinteiden kustannusten säästöjä, joita voitaisiin odottaa syntyvän Schönefeldin sulkemisesta. Näin etenkin, jos voidaan ennakoida, että Schönefeldin halpalentoliikenteen lisäämiseen tähtäävällä strategialla saataisiin aikaan liikevoittoa.
7.2.3 Alustavan analyysin päätelmä
(173)
Edellä kuvatun perusteella voidaan päätellä, että järkevän markkinataloussijoittajan näkökulmasta Schönefeldin sulkeminen ei olisi ollut järkevää vuoden 1992 ja BER-lentoaseman avaamisen välisenä aikana. Lisäksi vuonna 2003 valittavana olleista kolmesta vaihtoehdosta kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja olisi valinnut vaihtoehdon 1, eli halpalentoyhtiöstrategian, vaihtoehtojen 2 ja 3 sijasta. Osana kyseistä strategiaa sijoittaja olisi tarjonnut halpalentoyhtiöille edullisia lentoasemamaksuja (ja/tai taloudellisia kannustimia, jotka vähentäisivät lentoasemamaksujen kustannuksia) saadakseen houkuteltua uusia toimijoita Schönefeldin lentoasemalle.
7.3 Hallinta- ja voitonjakosopimusta (toimenpide 1) koskeva arviointi
(174)
Ottaen huomioon Schönefeldin jatkuvat tappiot komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään epäilynsä siitä, onko FBS toiminut järkevän markkinataloussijoittajan tavoin kattaessaan Schönefeldin tuottamat tappiot konsernitasolla Tegelin ja Tempelhofin lentoasemien tuottamilla voitoilla (49).
(175)
Hallinta- ja voitonjakosopimus allekirjoitettiin 6 päivänä elokuuta 1992 eli paljon ennen asiassa Aéroports de Paris annetun tuomion (50) antamista 12 päivänä joulukuuta 2000. Saksan viranomaisilla oli perusteltu syy olettaa, että lentoasemainfrastruktuurin rahoitus ei ole valtiontukea, ja siten kyseisiä toimenpiteitä ei myöskään tarvinnut ilmoittaa komissiolle. Tämän takia komissio ei voi nyt kyseenalaistaa ennen tuomion Aéroports de Paris (51) antamista eli ennen 12 päivää joulukuuta 2000 myönnettyjen rahoitustoimenpiteiden laillisuutta valtiontukisääntöjen nojalla (52). Näin ollen hallinta- ja voitonjakosopimus voidaan mahdollisesti katsoa valtiontueksi vain kyseisestä päivämäärästä alkaen. Komission tutkinta kyseisen toimenpiteen osalta rajoittuu näin ollen ajallisesti ajanjaksoon 12 päivästä joulukuuta 2000 muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen päivämäärään.
(176)
Kuten Saksa on todennut, hallinta- ja voitonjakosopimusten tekeminen konsernin sisällä on normaalin liiketoimintakäytännön mukaista etenkin yritysverotuksen kannalta. Lisäksi konserniin kuuluvan yrityksen tappioiden kattaminen saman konsernin toisen yrityksen tuotoilla on myös tavanomaista. Tällainen toimenpide voidaan toteuttaa voitonjakosopimuksen muodossa, tai emoyhtiö voi yksinkertaisesti jakaa osinkoa tytäryhtiöilleen. Pelkästään se seikka, että FBS-konserni on tehnyt hallinta- ja voitonjakosopimuksen vuonna 1992 ja pitänyt sen voimassa, ei merkitse, että toimenpide olisi valtiontukea.
(177)
Kuten komissio on todennut markkinataloussijoittajaperiaatteen osalta: ”[Y]rittäjien investointipäätösten osalta on käytettävä laajaa harkintavaltaa. [Markkinataloussijoittajaa koskevia] periaatteita on kuitenkin sovellettava, kun on todistettu kohtuullisella varmuudella, että julkisten varojen myöntämiselle ei ole olemassa muuta uskottavaa selitystä kuin että se on valtiontukea. Laajaa harkintavaltaa on sovellettava myös ristikkäistukeen, jota julkisen yritysryhmän tuottava osa myöntää ryhmän tappiolliselle osalle. Yksityisten yritysten osalta lähestymistapaa on sovellettava silloin, kun joko asianomaisella yrityksellä on käytössä strateginen suunnitelma, jonka pitkän aikavalin tuottonäkymät ovat hyvät, tai jos ristikkäistuki tuottaa nettohyötyä koko yritysryhmälle. Tapauksissa, joissa todetaan ristikkäistuen olemassaolo julkisessa holdingyhtiössä, komissio ottaa huomioon yritysten samankaltaiset strategiset tavoitteet huomioon.” (53)
(178)
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ristiintukemisen ei näin ollen voida katsoa antavan taloudellista etua Schönefeldin lentoasemalle, mikäli tuki sisältyy strategiseen suunnitelmaan, jonka pitkän aikavälin tuottonäkymät ovat hyvät, tai mikäli se tuo hyötyä koko FBS-konsernille.
(179)
Edellä 7.2.2 kohdassa mainituista syistä vähintään vuodesta 1992 lähtien eli paljon ennen asiassa Aéroports de Paris annettua tuomiota (54) on ollut selvää, että on ollut järkevää pitää Schönefeldin lentoasema toiminnassa sen sulkemisen sijasta, vaikka se tuottaisikin tappioita usean vuoden ajan. Schönefeldin sulkeminen olisi aiheuttanut vakavaa taloudellista vahinkoa BER-lentoasemalle (jonka tulevana Berliinin ainoana lentoasemana odotettiin tuottavan voittoa ainakin pitkällä aikavälillä), ja se olisi voinut antaa myös aihetta epäillä koko kyseisen merkittävän strategisen hankkeen toteuttamiskelpoisuutta. Päätös rakentaa yksi, koko Berliiniä palveleva lentoasema ei perustunut pelkästään maankäytön suunnitteluun tai ympäristönäkökohtiin vaan myös liikennemäärien odotettuun kasvuun ja tulojen lisääntymiseen. Kuten komission päätöksessä, jossa hyväksyttiin BER-lentoasemalle annettava rahoitustuki, on todettu, hankkeen onnistuminen perustui Berliinin liikennemäärien odotettuun kasvuun (55) yhdellä ainoalla lentoasemalla (56). Jotta Schönefeld voitaisiin pitää toiminnassa ja mahdollisesti muuttaa tuottavaksi lentoasemaksi (saamalla ensin lentoyhtiöt sijoittautumaan Schönefeldille ja toteuttamalla sen jälkeen halpalentoyhtiöstrategia), oli tarpeellista varmistaa sen elinkelpoisuus rahoittamalla sen toimintaa Tegelin ja Tempelhofin lentoasemien tuottamilla voitoilla. Näin ollen ristiintukeminen sisältyi nyt käsiteltävässä asiassa ”pidemmällä aikavälillä voittoa tuottavaan strategiseen suunnitelmaan” ja tuotti koko FBS-konsernille pitkällä aikavälillä etua verrattuna tilanteeseen, jossa Schönefeld olisi suljettu. FBS saattoi siten odottaa näiden pitkän aikavälin etujen (uuden koko Berliinin aluetta palvelevan lentoaseman onnistunut avaaminen ja tuottava toiminta sekä halpalentoyhtiöstrategian käynnistämisen jälkeen muutaman vuoden kuluessa Schönefeldin toiminnasta saatavat odotetut tuotot) olevan merkittävämpiä kuin Schönefeldin ennen BER-lentoaseman avaamista tuottamat tappiot.
(180)
Hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekeminen ja ylläpitäminen ja Schönefeldin lentoaseman pitäminen toiminnassa eivät näin ollen ole FBS-konsernin Schönefeldille antamaa taloudellista etua (57). Hallinta- ja voitonjakosopimuksen tekeminen ja toteuttaminen 12 päivästä joulukuuta 2000 lähtien ei siten ole valtiontukea.
7.4 FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehdyt sopimukset: alustavat huomiot
(181)
Ennen FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyjen sopimusten arviointia on tuotava esiin eräitä alustavia huomioita, etenkin unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Charleroi antaman tuomion (58), jäljempänä ’Charleroi-tuomio’, taustaa vasten. Kyseinen tuomio on annettu nyt käsiteltävänä olevan asian muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen.
7.4.1 Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyihin sopimuksiin
(182)
Eräät kolmannet osapuolet ovat todenneet, että sopimukset antoivat taloudellista etua asianomaisille lentoyhtiöille, koska sopimuksissa tarjotut ehdot poikkesivat Schönefeldin lentoasemalla sovelletuista lentoasemamaksuja koskevista yleisistä säännöistä tai koska samoja ehtoja ei tarjottu tasapuolisesti kaikille lentoyhtiöille.
(183)
Näiden väitteiden perusteella keskeisin esiin nouseva kysymys on seuraava: mikäli julkisen yrityksen määräysvallassa olevalla lentoasemalla on käytössä julkistettu maksuja koskeva järjestelmä ja mikäli lentoaseman pitäjä tarjoaa alennuksia kyseisistä maksuista tai taloudellisia kannustimia, joilla on sama vaikutus kuin alennuksilla (59), antavatko kyseiset alennukset ja kannustimet (60) jo itsessään ja kaikissa olosuhteissa taloudellista etua asianomaisille lentoyhtiöille?
(184)
Vastaus kysymykseen on kieltävä. Charleroi-tuomiossa, joka koskee Vallonian alueen antamaa alennusta tietylle lentoyhtiölle lentoasemalla, jonka lentoasemamaksujen asettaminen oli Vallonian alueen vastuulla, unionin yleinen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Pelkästään se, että käsiteltävänä olevassa asiassa Vallonian alueella on säädäntövaltaa lentoasemamaksujen vahvistamisessa, ei sulje pois sitä, että mainittuja maksuja koskevan alennusjärjestelmän tutkinta on tehtävä markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen valossa, koska yksityinen toimija voi ottaa käyttöön tällaisen järjestelmän.” (61) Tästä seuraa, että lentoasemamaksuja koskevat alennukset (tai taloudelliset kannustimet, jotka pienentävät lentoyhtiöistä lentoaseman pitäjälle virtaavaa nettorahamäärää) eivät automaattisesti anna taloudellista etua. Jotta voidaan arvioida, antavatko ne taloudellista etua, on arvioitava, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja suostunut myöntämään vastaavat alennukset ja kannustimet asianomaiselle liikenteenharjoittajalle (62).
(185)
Lentoaseman pitäjänä toimivalla järkevällä markkinataloussijoittajalla voisi olla lukuisia syitä olla tarjoamatta samoja ehtoja kaikille lentoyhtiöille. Erityisesti voisi olla järkevää tarjota erityisiä taloudellisia kannustimia (markkinointiavustukset mukaan lukien) ja erityisiä alennuksia julkistetuista lentoasemamaksuista sellaisille lentoyhtiöille, jotka houkuttelevat lentoasemalle paljon matkustajia. Tällaisia suotuisia ehtoja voidaan objektiivisesti perustella liikennemäärien odotetulla lisääntymisellä sekä matkustajamäärien lisääntymisen mukana seuraavilla muilla kuin ilmailuun liittyvillä tuloilla (63). Lisäksi ehtoja voidaan perustella sillä, että lentoyhtiöiden maksamista lentoasemamaksuista syntyvä matkustajakohtainen kate voi matkustajamäärien vuoksi olla absoluuttisesti mitattuna huomattava, vaikka alennukset ja taloudelliset kannustimet pienentäisivätkin kyseistä katetta.
(186)
Lentoaseman pitäjänä toimiva järkevä markkinataloussijoittaja voi ottaa huomioon lukuisia seikkoja määrittäessään lentoyhtiöille tarjoamiaan ehtoja. Liikennemäärän odotetun lisääntymisen lisäksi kyseisiin seikkoihin voivat kuulua myös ajankohta, jolloin sopimuksesta lentoyhtiön kanssa neuvotellaan (sekä lentoaseman silloinen tilanne etenkin kapasiteetin käytön osalta), reitit, joilla lentoyhtiö aikoo liikennöidä (64), lentoyhtiön operatiiviset vaatimukset lentoasemaa kohtaan, lentoyhtiön edellyttämät lentoasemapalvelut ja niiden ominaispiirteet, lentoyhtiöiden painostus lentoaseman pitäjää kohtaan neuvottelujen aikana (65) jne.
(187)
On siten perusteltua, että lentoaseman pitäjänä toimiva järkevä markkinataloussijoittaja tarjoaa erilaisia ehtoja eri lentoyhtiöille lentoasemamaksujen ja taloudellisten kannustimien osalta joko kahdenvälisten sopimusten kautta tai alennusjärjestelminä tai taloudellisia kannustimia koskevina järjestelminä (66), jotka sisältyvät säädöksiin, joissa maksut asetetaan. Jotta voidaan arvioida, antavatko tällaiset alennukset ja taloudelliset kannustimet taloudellista etua, on määritettävä, voisiko lentoaseman pitäjä kohtuullisesti olettaa päätöksensä tarjota alennuksia tai kannustimia olevan tuottava eli johtavan suurempiin voittoihin (tai pienempiin tappioihin) kuin vastakkaisessa tilanteessa.
(188)
Toisin kuin eräät kolmannet osapuolet ovat väittäneet lentoaseman pitäjien lentoyhtiöille kahdenvälisten sopimusten kautta tarjoamista ehdoista (mukaan lukien erityiset uusien reittien avaamisesta maksettavat avustukset), joita ei myönnetä julkistettuun maksutaulukkoon sisältyvistä yleisistä alennusjärjestelmistä tai taloudellisia kannustimia koskevista järjestelmistä, järkevällä markkinataloussijoittajalla ei ole mitään syytä varmistaa, että kyseiset ehdot perustuvat kaikkiin liikenteenharjoittajiin sovellettaviin yleisiin ja läpinäkyviin kriteereihin. Neuvotellessaan kahdenvälisestä sopimuksesta lentoyhtiön kanssa järkevän markkinataloussijoittajan odotetaan ottavan huomioon kaikki lentoyhtiön ehdottamien palvelujen olennaiset piirteet etukäteen määritettyjen läpinäkyvien kriteerien sijasta, jotka voisivat rajoittaa sen neuvottelumahdollisuuksia. Näin ollen kolmansien osapuolten väitteet FBS:n tarjoamien alennusten ja taloudellisten kannustimien läpinäkyvyyden puutteesta ovat käsiteltävänä olevassa tapauksessa markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisen kannalta epäolennaisia.
7.4.2 Vuoden 2004 taulukon ja FBS:n ja eri lentoyhtiöiden välillä tehtyjen kahdenvälisten sopimusten lainmukaisuus kansallisen lainsäädännön nojalla
(189)
Kysymys siitä, onko vuoden 2004 taulukko tullut voimaan kansallisen lainsäädännön nojalla, mikä on tärkeä kysymys Saksan lainsäädännön kannalta, on epäolennainen markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisen kannalta. Se että alennuksia yleisesti sovellettavista lentoasemamaksuista tai taloudellisia kannustimia, joilla on vastaava vaikutus, on myönnetty kahdenvälisten sopimusten nojalla eikä julkaistuun maksutaulukkoon sisältyvän yleisen järjestelmän perusteella, on epäolennaista. Järkevä markkinataloussijoittaja voi halutessaan myöntää alennuksia ja kannustimia kummankin mekanismin kautta, eikä kyseisen päätöksen kannattavuus riipu valitusta mekanismista. Näin ollen kysymys siitä, tarjosiko FBS ehtoja tietyille lentoyhtiöille voimassa olevan, sovellettavan maksutaulukon vai kahdenvälisten järjestelyjen kautta, on epäolennainen.
(190)
Lisäksi kysymys siitä, oliko FBS:llä kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus tehdä kahdenvälisiä sopimuksia, joiden ehdot poikkeavat sovellettavan maksutaulukon ehdoista (67), on myös epäolennainen. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut Charleroi-tuomiossaan: ”[- -] se, menetteleekö tuen myöntäjä kansallisen oikeuden mukaisesti, ei ole sellainen seikka, joka on otettava huomioon ratkaistaessa sitä, onko viimeksi mainittu toiminut markkinatalouden ehdoin toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen mukaisesti vai myöntänyt taloudellisen edun EY 87 artiklan 1 kohdan vastaisesti.” (68)
7.4.3 Tegelin lentoasemalla toimiville lentoyhtiöille tarjottujen sopimusehtojen vaikutukset
(191)
Eräät kolmannet osapuolet ovat katsoneet huomautuksissaan, että Tegelin lentoasemalla toimivat lentoyhtiöt tukivat Schönefeldin lentoasemalla toimivien lentoyhtiöiden toimintaa alhaisten lentoasemamaksujen ja muiden suotuisien ehtojen kautta. Väitetty ristiintukeminen perustui siihen, että FBS tasoitti Schönefeldin alhaisten lentoasemamaksujen vaikutukset Tegelin korkeilla lentoasemamaksuilla.
(192)
Kyseisissä huomautuksissa oletetaan, että Schönefeldillä tarjotut ehdot eivät ole valtiontukea vain, jos ne vastaisivat Tegelin lentoasemalla tarjottuja ehtoja.
(193)
Tämä on kuitenkin virheellinen olettamus. Ensiksi Tegelin ja Schönefeldin lentoasemat poikkeavat toisistaan myös monilla muilla tavoin kuin lentoasemamaksujen osalta; etenkin niiden infrastruktuurit sekä etäisyys kaupungin keskustasta poikkesivat toisistaan. Ne eivät siten ole täysin korvattavissa keskenään. Tämä voidaan nähdä esimerkiksi ennen halpalentoyhtiöstrategian toteuttamista tehdyssä epäonnistuneessa yrityksessä saada lentoyhtiöitä siirtämään toimintansa Tegelin lentoasemalta Schönefeldille.
(194)
Lentoyhtiöiden ei myöskään ole pakko toimia joko Tegelin tai Schönefeldin lentoasemalla. Näiden vaihtoehtojen lisäksi lentoyhtiöillä on kaksi muutakin vaihtoehtoa: ne voivat olla toimimatta kummallakaan lentoasemalla tai ne voivat toimia kyseisillä lentoasemilla pienemmässä mittakaavassa (sekä siirtää ilma-aluksensa ja miehistönsä muille kuin Berliinin reiteille, sillä halpalentoyhtiöt pystyvät nopeasti mukauttamaan kapasiteettiaan muuttuneiden markkinaolosuhteiden mukaisiksi). Mikäli FBS vaatisi Schönefeldin lentoasemalle sijoittautumista harkitsevalta lentoyhtiöltä vastaavien ehtojen hyväksymistä kuin Tegelin lentoasemalla, kyseinen lentoyhtiö voisi hylätä suunnitelmansa ja päättää olla liikennöimättä kummaltakaan lentoasemalta tai supistaa toimintaansa Berliinissä.
(195)
Näin ollen järkevän markkinataloussijoittajan ei olisi ollut syytä ottaa huomioon Tegelissä sovellettavia ehtoja Schönefeldin maksutasoa määritettäessä. Tätä samaa perustelua noudattaen, ja ottaen huomioon Tempelhofin lentoaseman rajattu taloudellinen merkitys ja sen toiminnan supistaminen ja lakkauttaminen, järkevän markkinataloussijoittajan ei olisi syytä ollut ottaa huomioon myöskään Tempelhofissa sovellettavia ehtoja Schönefeldin maksutasoa määritettäessä.
7.4.4 Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen lentoaseman ja lentoyhtiöiden välillä tehtyihin sopimuksiin
(196)
Komissio huomauttaa, että käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvät sopimukset on nähtävä osana halpalentoyhtiöstrategiaa, jonka odotettiin johtavaan positiivisiin tuloksiin Schönefeldin lentoasemalla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.
(197)
Jotta voidaan arvioida, antavatko kyseiset sopimukset taloudellista etua, on arvioitava, olisiko järkevä markkinataloussijoittaja sopimusten tekopäivänä odottanut kyseisten sopimusten johtavan suurempiin voittoihin kuin muussa tapauksessa olisi voitu saavuttaa. Suurempi voitto määritetään sopimusten odotettujen lisätuottojen (joilla tarkoitetaan tuottoja, joiden odotetaan syntyvän sopimuksen tekemisen seurauksena, vähennettynä tuotoilla, joiden odotetaan syntyvän, jos sopimusta ei tehdä) ja niistä johtuvien odotettujen lisäkustannusten (joilla tarkoitetaan kustannuksia, joiden odotetaan syntyvän sopimuksen tekemisen seurauksena, vähennettynä kustannuksilla, joiden odotetaan syntyvän, jos sopimusta ei tehdä) erotuksen perusteella. Saaduista rahavirroista vähennetään vielä asianmukainen diskonttokorko.
(198)
Lisäksi analyysissa on otettava huomioon kaikki muut liiketoimeen liittyvät asianmukaiset lisätuotot ja -kustannukset. Eri elementtejä (lentoasemamaksuja koskevat alennukset, markkinointiavustukset, muut taloudelliset kannustimet) ei pidä arvioida erikseen. Kuten Charleroi-tuomiossa todetaan: ”Yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta sovellettaessa on [- -] tarpeen tarkastella liiketoimea kokonaisuudessaan, jotta voidaan varmistaa, ovatko valtion elin ja sen valvonnassa oleva elin yhdessä toimineet järkevän markkinataloustoimijan tavoin. Komissiolla on näet velvollisuus ottaa riidanalaisia toimenpiteitä arvioidessaan huomioon kaikki merkitykselliset seikat ja niiden asiayhteys [- -].” (69)
(199)
Odotetuissa lisätuotoissa on otettava huomioon etenkin lentoasemamaksuista saadut tuotot, myönnetyt alennukset, sopimuksen perusteella odotettu liikennemäärän lisäys sekä lisääntyneestä liikenteestä seuraavat muuhun kuin ilmailuun liittyvät tuotot. Odotetuissa lisäkustannuksissa on otettava huomioon etenkin ylimääräiset toiminta- ja investointikulut, joita ei syntyisi ilman sopimusta, sekä markkinointiavustuksista ja muista taloudellisista kannustimista aiheutuneet kustannukset.
7.5 Vuoden 2003 Easyjet-sopimusta (toimenpide 2) koskeva arviointi
(200)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimus tehtiin ennen vuoden 2004 taulukon voimaantuloa. Alun perin sopimus tehtiin 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi sopimus sisälsi option jatkaa sopimuskautta vielä 10 vuodella.
(201)
Saksa toimitti todisteet hankkeen ennakoiduista taloudellisista näkymistä, jotka perustuivat etenkin FBS:n 17 päivänä joulukuuta 2003 eli ennen FBS:n ja Easyjetin välillä 19 päivänä joulukuuta 2003 allekirjoitettua sopimusta tekemiin ennusteisiin (ks. johdanto-osan 37 kappale). FBS oletti, että sopimus kasvattaisi toiminnan tulosta vuosittain vuosien 2004 ja 2012 välillä ja että kannattavuusraja saavutettaisiin vuonna 2010.
Taulukko 9
FBS:n ennusteet liikevoiton lisääntymisestä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen ansiosta (miljoonaa euroa)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Liikevoitto ilman Easyjet-sopimusta
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Easyjet-sopimuksen tuottama liikevoitto
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Liikevoitto yhteensä
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komissio katsoo, että kyseiset ennusteet ja niiden taustalla olevat oletukset muodostivat luotettavan perustan vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen tekemiselle.
(203)
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksesta johtuvat liikennemääräennusteet määritettiin sen perusteella, montako ilma-alusta Easyjet sopimuksen mukaisesti tulee sijoittamaan Schönefeldin lentoasemalle ajan myötä, sekä […] prosentin kuormituskertoimen perusteella, mikä vaikutti olevan mahdollinen saavuttaa ottaen huomioon halpalentoyhtiöiden yleensä saavuttamat kuormituskertoimet.
(204)
Liiketoimintasuunnitelmassa otettiin huomioon kaikki asiaankuuluvia lisätuloja ja -kustannuksia koskevat ennusteet, ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvät tulolajit mukaan lukien, sekä Easyjetille tarjotuista kannustimista aiheutuvat kustannukset. Ennusteissa otettiin lisäksi erityisesti huomioon odotettu sopimuksesta ja sopimusehdoista johtuva liikennemäärien ja lentoliikenteen lisääntyminen.
(205)
Toteuttaakseen stressitestin kyseisen strategisen päätöksen osalta FBS antoi tilintarkastusyhteisölle […], jäljempänä ’toinen asiantuntija’, tehtäväksi arvioida, olisiko kannattavuusnäkymien perusteella toimiva järkevä markkinataloussijoittaja tehnyt kyseisen sopimuksen vuonna 2003. Kyseisessä arviossa, jäljempänä ’toisen asiantuntijan tutkimus’, käsiteltiin myös muiden lentoyhtiöiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Arvio valmistui vuonna 2007.
(206)
Toinen asiantuntija perusti analyysinsä vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta edellä johdanto-osan 158 kappaleessa mainittuihin FBS:n laatimiin ennusteisiin.
(207)
Toinen asiantuntija tarkasti yksityiskohtaisesti FBS:n kustannus- ja tuottoennusteiden perusteet ja oikaisi FBS:n oletuksia sopimuksen tekohetkellä saatavilla olleiden tietojen perusteella tapauksissa, joissa asiantuntija katsoi, etteivät oletukset olleet asianmukaisia.
(208)
Toinen asiantuntija esimerkiksi lisäsi liiketoimintasuunnitelmaan […] miljoonaa euroa investointikustannuksia, jotka liittyivät lisäporttien rakentamiseen terminaaliin B Easyjetiä varten. Lisäksi se teki oikaisuja, jotta liiketoimintasuunnitelmassa otettaisiin huomioon, että FBS:n ennusteet oli laadittu alustavan Easyjet-sopimuksen perusteella, mikä poikkesi hieman lopullisesta versiosta. Toinen asiantuntija teki muutoksia myös liiketoimintasuunnitelmaan, jotta suunnitelma noudattaisi kaikilta osin tehdyn sopimuksen ehtoja.
(209)
Lisäksi toinen asiantuntija laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen nettonykyarvon ajanjaksolle 2004-2007 FBS:n (edellä mainitulla tavalla oikaistujen) ennusteiden perusteella, sellaisena kuin ne olivat 30 päivänä joulukuuta 2003. Odotettujen (sekä saapuvien että lähtevien) kassavirtojen nettonykyarvo tietyn aikasarjan osalta tarkoittaa tarkasteltavan ajanjakson odotettujen kassavirtojen diskontattua summaa. Nettonykyarvo on työkalu, jota käytetään yleisesti hankkeiden tuottavuuden arvioinnissa. Toinen asiantuntija laski vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen kumulatiivisen nettonykyarvon kunkin vuoden loppuun mennessä sopimuksen päättymiseen saakka. Tätä tarkoitusta varten toinen asiantuntija laski kassavirtojen diskonttauksessa käytettävän diskonttokoron perinteisen pääomahyödykkeiden hinnoittelumallin (Capital Asset Pricing Model) (70) perusteella, jotta diskonttokorko vastaisi FBS:n vuoden 2003 efektiivisiä pääomakustannuksia.
(210)
Saadut nettonykyarvot on esitetty seuraavassa taulukossa:
Taulukko 10
Vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen odotettujen kassavirtojen nettonykyarvo
Kumulatiivinen nettonykyarvo vuoden lopussa (30.12.2003 mukaisen arvon perusteella laskettuna):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Nettonykyarvo
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(miljoonaa euroa)
Lähde:
Toisen asiantuntijan tutkimus.
(211)
Edellä luetellut nettonykyarvot ovat kaikki positiivisia ja vahvistavat, että vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen tekeminen oli järkevä päätös.
(212)
Toinen asiantuntija huomautti kertomuksessaan, että FBS ei ollut huomioinut vuonna 2003 harkitessaan alkuperäisen Easyjet-sopimuksen (joka oli tarkoitus tehdä 10 vuoden ajaksi, minkä lisäksi sopimus sisälsi option jatkaa sopimuskautta vielä 10 vuodella) tekemistä sopimuksen vaikutusta BER-lentoasemaan. Kuten toinen asiantuntija huomautti, vuoden 2003 Easyjet-sopimus sellaisena kuin se oli alun perin laadittuna olisi yhä ollut voimassa useiden vuosien ajan BER-lentoaseman avaamisen jälkeen, minkä oli tarkoitus tapahtua vuonna 2011. Lisäksi sopimus sisälsi ehtoja, jotka olivat selvästi paljon suotuisammat kuin yleiset maksuehdot, jotka aiottiin ottaa käyttöön BER-lentoasemalla sen avaamisen jälkeen. Toisen asiantuntijan mukaan oli näin ollen olemassa riski, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus voisi aiheuttaa muiden liikenteenharjoittajien taholta FBS:lle paineita pienentää BER-lentoasemalla sovellettavien yleisten maksuehtojen ja Easyjetin kanssa sovittujen ehtojen välisiä eroja. Vuonna 2003 tämä oli kuitenkin hyvin pieni riski, mitä ei voitu varmuudella ennustaa eikä varsinkaan kvantifioida halpalentoyhtiömarkkinoiden nopeiden muutosten vuoksi. Kyseinen riski ei myöskään koskaan toteutunut, sillä vuoden 2003 Easyjet-sopimus korvattiin vuoden 2007 Easyjet-muutossopimuksella, jonka voimassaolon oli määrä päättyä BER-lentoaseman avaamiseen.
(213)
Näin ollen toisen asiantuntijan tutkimus vahvistaa, että järkevä markkinataloussijoittaja olisi tehnyt vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen.
(214)
On siis todettava, että vuoden 2003 Easyjet-sopimus ei ole valtiontukea.
7.6 Muiden lentoyhtiöiden kanssa tehtyjä sopimuksia (toimenpide 3) koskeva arviointi
(215)
FBS:n päätös tehdä sopimukset lentoyhtiöiden Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle ja Aer Lingus kanssa perustui myös liikennemäärien lisääntymistä koskeviin ennusteisiin sekä odotettuihin lisätuloihin ja -kustannuksiin, joiden perusteella sopimusten tekeminen vaikutti olevan tuottava päätös.
(216)
Kunkin sopimuksen osalta ennusteet odotetuista liikennemääristä laskettiin liikenteenharjoittajan suunnittelemaan toimintaan perustuvien lentojen määrän ja niiden kuormituskertoimia koskevien kohtuullisten oletusten perusteella. Ennusteissa otettiin huomioon kaikki relevantteja lisätuloja ja -kustannuksia koskevat ennusteet, ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvät tulolajit mukaan lukien, sekä FBS:n kyseisille liikenteenharjoittajille tarjoamista kannustimista aiheutuvat kustannukset.
(217)
Kuten vuoden 2003 Easyjet-sopimuksen osalta, toinen asiantuntija suoritti FBS:n ennusteita koskevan stressitestin. Stressitestin perusteella sopimusten tekeminen kyseisten lentoyhtiöiden kanssa johtaisi suurempiin lisätuloihin kuin lisämenoihin jokaisena sopimusvuotena kyseisten sopimusten koko voimassaolon ajan (toisin kuin eräiden muiden, varovaisempien päätelmien mukaan). Toisen asiantuntijan päätelmän taustalla oli asiantuntijan oikaistujen ennusteiden perusteella suorittama kutakin sopimusta koskeva analyysi, jossa noudatettiin vastaavaa metodologiaa kuin edellä 7.4.4 ja 7.5 kohdassa. Toinen asiantuntija on tehnyt arvion ja oikaisut yksinomaan sellaisten tietojen ja ennusteiden perusteella, jotka ovat olleet FBS:n saatavilla sen arvioidessa sopimusten tekomahdollisuutta.
(218)
Toinen asiantuntija on laskenut ennakoidut nettonykyarvot kahdeksalle sopimukselle yhdeksästä niiden tekohetken ajankohtana ja niiden suunnitellun voimassaolon ajaksi. Kyseiset nettonykyarvot on esitetty alla olevassa taulukossa 11.
Taulukko 11
FBS:n ja eri halpalentoyhtiöiden välisten sopimusten nettonykyarvot
Lentoyhtiö / sopimus
Suunniteltu sopimuskausi
Sopimuksen juoksuajan nettonykyarvo
(euroa)
Ryanair (ensimmäinen sopimus)
1.5.2003-30.4.2004
(…)
Ryanair (toinen sopimus)
1.5.2003-30.4.2008
(…)
Germanwings (ensimmäinen sopimus)
26.10.2003-31.10.2006
(…)
Germanwings (toinen sopimus)
1.5.2004-30.4.2008
(…)
Volare
26.10.2003-31.3.2007
(…)
Icelandair
6.6.2004-31.3.2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29.3.2004-31.3.2009
(…)
Aer Lingus
30.3.2004-31.3.2009
(…)
Lähde:
Toisen asiantuntijan tutkimus.
(219)
Kuten taulukosta voidaan nähdä, kaikki nettonykyarvot ovat positiivisia. Näin ollen kannattavuusnäkymien perusteella toimivan järkevän markkinataloussijoittajan kannalta olisi ollut järkevää hyväksyä kyseisten sopimusten ehdot sopimusten tekopäivänä.
(220)
V-Birdin (71) osalta nettonykyarvoa ei määritetty. Toinen asiantuntija huomautti, että kyseisen sopimuksen osalta ei ollut tehty etukäteen liiketoimintasuunnitelmaa. Kyseisen sopimuksen ehdot ovat kuitenkin hyvin samanlaiset kuin Volaren kanssa tehdyssä sopimuksessa. Kyseiset sopimukset allekirjoitettiin lähes samanaikaisesti ja ne tehtiin lähes samoille ajanjaksoille (3,5 vuodeksi ja neljäksi vuodeksi). Sopimuksissa sovittiin vuoden 2003 taulukon soveltamisesta lentoasemamaksujen määrittämiseen sekä saman kannustimen ([…] miljoonaa euroa) myöntämisestä sekä Volarelle että V-Birdille. Sopimuksissa määrätyt toimintaehdot olivat hyvin samankaltaisia lentojen määrän ja ilma-alusten tyypin osalta. Lisäksi ajankohtana, jolloin sopimukset tehtiin, oli perusteltua olettaa, että kyseisten lentoyhtiöiden kuormituskertoimet olisivat samankaltaiset. Näin ollen asianomaisten sopimusten perusteella odotetut liikennemäärät olivat keskenään vertailukelpoiset. Lisäksi molempien sopimusten voitiin odottaa aiheuttavan samankaltaiset operatiiviset lisäkustannukset FBS:lle. Asianomaisten sopimusten samankaltaisuuksien perusteella on perusteltua päätellä, että V-Birdin kanssa tehty sopimus läpäisisi markkinataloussijoittajatestin.
(221)
Joka tapauksessa V-Bird keskeytti toimintansa 8 päivänä lokakuuta 2004 ja jätti konkurssihakemuksen. Hakemus hyväksyttiin 18 päivänä lokakuuta 2004, ja V-Bird asetettiin selvitystilaan tammikuun 2005 alussa. Näin ollen ei enää ole olemassa yritystä, joka olisi voinut hyötyä joko suoraan tai välillisesti mahdollisesta V-Birdin kanssa tehtyyn sopimukseen liittyvästä valtiontuesta.
(222)
Edellä kuvatun perusteella yksikään taulukossa 6 luetellusta sopimuksesta ei ole valtiontukea.
7.7 Vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimusta (toimenpide 4) koskeva arviointi
(223)
Eräät asianosaiset katsovat, että vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus antoi Easyjetille yksinoikeuden käyttää Schönefeldin lentoaseman terminaalia B ja epäsi muilta lentoyhtiöiltä terminaalin käytön.
(224)
Kuten johdanto-osan 55 kappaleessa on todettu, vuosien 2004 ja 2007 välillä Easyjet vuokrasi noin […] neliömetriä toimistotiloja ja lähtöselvitysalueita eli […] prosenttia terminaalin B kokonaispinta-alasta. Terminaalin B yleisessä käytössä olevat alueet (käytävät, aulat, kahvila) ovat olleet myös sellaisten matkustajien käytössä, jotka eivät matkustaneet Easyjetillä, sillä terminaalin A ja terminaalin B välillä ei ole fyysisiä esteitä.
(225)
Lähtöselvitysalueiden osoittaminen tietyn lentoyhtiön tai lentoyhtiöiden yhteenliittymän käyttöön ja oikeuden myöntäminen kyseisille lentoyhtiöille asettaa tuotemerkkinsä esille ja mainostaa yritystään lähtöselvitysalueensa välittömässä läheisyydessä ovat normaaleja käytäntöjä sekä eurooppalaisilla että kansainvälisillä lentoasemilla, ja tällaiset sopimukset ovat laajalti käytössä.
(226)
Erityisesti jos lentoyhtiö tai lentoyhtiöiden yhteenliittymä kuljettaa merkittävän määrän matkustajia tietyltä lentoasemalta tai tietylle lentoasemalle, on operatiivisesti (ja siten myös liiketoiminnallisesti) järkevää kyseisen lentoyhtiön kannalta keskittää sen toiminta yhteen terminaaliin. Näin voidaan optimoida sekä lentoaseman että lentoyhtiön operatiiviset prosessit.
(227)
Lentoaseman pitäjä ei näin ollen välttämättä anna taloudellista etua lentoyhtiölle, jos se myöntää sille yksinoikeuden käyttää tietyn terminaalin lähtöselvitystiskejä ja toimistotiloja. Taloudellisen edun antaminen voi tulla kysymykseen vain, jos lentoaseman pitäjä antaa tietylle liikenteenharjoittajalle yksinoikeuden suurempaan alueeseen kuin sen toiminta edellyttää (ja siten estää muita lentoyhtiöitä hyödyntämästä lentoaseman vapaata kapasiteettia) tai jos käytöstä peritään epätavanomaisen alhaista vuokraa. Kuten jäljempänä osoitetaan, vuoden 2004 Easyjet-sopimus ei täytä kyseisiä ehtoja.
(228)
Siitä lähtien, kun Easyjet on ryhtynyt liikennöimään Schönefeldin lentoasemalta, se on ollut ehdottomasti suurin lentoasemalla toimiva lentoyhtiö. Vuosien 2004 ja 2007 välisenä aikana Easyjet kuljetti […]-[…] prosenttia kaikista Schönefeldin matkustajista. Vuonna 2003 ennakoitiin, että Easyjetistä tulisi liikennemäärien perusteella mitattuna Schönefeldin merkittävin liikenteenharjoittaja. Koska Easyjetillä oli sopimukseen perustuva velvollisuus sijoittaa tietty määrä ilma-aluksia Schönefeldin lentoasemalle, FBS saattoi odottaa Easyjetin tuovan lentoasemalle ilma-alusten kapasiteettia vastaavan suuren matkustajamäärän heti Easyjetin toiminnan käynnistyttyä.
(229)
Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön mukaan terminaalin B kapasiteetti oli 600 000 matkustajaa vuodessa. Määrä on huomattavasti alhaisempi kuin matkustajamäärä, jonka Easyjetin odotettiin kuljettavan Schönefeldin kautta vuodesta 2004 lähtien ([…] miljoonaa matkustajaa (72)). Näin ollen on selvää, että FBS ei Easyjet-vuokrasopimuksen kautta harjoittanut minkäänlaista kapasiteetin ”hamstrausstrategiaa”, jonka tarkoituksena olisi estää muita lentoyhtiöitä kilpailemasta Easyjetin kanssa. Vuonna 2006 terminaalissa B palveltiin […] miljoonaa matkustajaa ilman merkittäviä teknisiä muutoksia. Tämä on yli kaksi kertaa enemmän kuin terminaalin laskennallinen kapasiteetti. Suuren matkustajamäärän palvelu oli mahdollista etenkin sen vuoksi, että terminaalitilojen käyttö yhden liikenteenharjoittajan toimesta mahdollisti matkustajavirtojen optimoinnin.
(230)
Vuokrasta on todettava, että vuokrien vertailu eri lentoasemien välillä on epäolennaista, koska ne eroavat toisistaan kapasiteetin, markkinaolosuhteiden ja tilojen laadun osalta. Easyjetin maksama vuokra itse asiassa noudatti FBS:n yleistä vuokratasoa, eikä Easyjetille ollut myönnetty vuokraa koskevia alennuksia.
(231)
Easyjet maksoi terminaalin B lähtöselvitysalueista vuokraa […] euroa neliöltä ja toimistotiloista […] euroa neliöltä. Vastaavista vuokrista oli sovittu myös muiden lentoyhtiöiden kanssa muissa terminaaleissa sijaitsevien vastaavien tilojen osalta. Esimerkiksi Germanwings maksoi myös […] euroa neliöltä terminaalissa A sijaitsevista lähtöselvitystiloista. Aeroflotilta puolestaan perittiin […] euroa neliöltä terminaalissa A sijaitsevista toimistotiloista. Ennen Easyjetiä terminaalin B toimistotiloja vuokrasi Condor, joka maksoi samoista tiloista kuin Easyjet alhaisempaa vuokraa: Easyjet maksoi toimistotiloista […] euroa neliötä ja Condor puolestaan vain […] euroa neliöltä.
(232)
Edellä kuvattu vertailu soveltuu sen arvioimiseen, onko vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimus antanut taloudellista etua. Toisin kuin sopimus, joka koskee lentoyhtiön koko toimintaa tietyllä lentoasemalla ja sen tärkeimpiä taloudellisia suhteita kyseisen lentoaseman kanssa (73), lähtöselvitystiskejä ja toimistotiloja koskeva vuokrasopimus voidaan katsoa sellaiseksi tilojen käyttöoikeuden myöntämiseksi, joka on suhteellisen yleistä toimintaa ainakin tietyillä lentoasemilla. Lisäksi tällaisiin sopimuksiin liittyvät rahamäärät ovat vähäiset lentoasemamaksuihin, markkinointiavustuksiin ja muihin taloudellisiin kannustimiin verrattuna. Näin ollen lentoaseman pitäjällä ei ole huomattavia kannustimia asettaa lentoyhtiökohtaisia vuokrahintoja tai pyrkiä neuvottelemaan mahdollisimman suuri vuokra lentoyhtiöiden kanssa. Lentoyhtiön pitäjän kaupalliset edut liittyvät ennemminkin tietyn lentoyhtiön toimintojen keskittämiseen tiettyyn paikkaan, jotta se voisi tarjota asiakkailleen mahdollisimman tehokasta palvelua. Tämä pätee etenkin jos lentoyhtiön pitäjä, kuten FBS, pyrkii houkuttelemaan lentoyhtiöitä lentoasemalle tai kannustamaan niitä lisäämään liikenteensä määrää.
(233)
Näin ollen, toisin kuin eräät kolmannet osapuolet ovat väittäneet, terminaalialueiden osoittaminen lentoyhtiöille tarjouskilpailun perusteella ei olisi ollut järkevää. Sellainen käytäntö vaikuttaa myös olevan hyvin harvinainen Euroopan lentoasemilla. Kannattavuusnäkymien perusteella toimivan järkevän lentoaseman pitäjän odotettaisiin etsivän kullekin lentoaseman ankkurikäyttäjälle kapasiteetin ja muiden ominaispiirteiden perusteilla sopivin alue ja perivän alueen käytöstä kohtuullista vuokraa lentoaseman yleisen käytännön mukaisesti.
(234)
Peritty vuokra ei edellä mainittujen syiden takia anna taloudellista etua, mikäli se suurin piirtein vastaa samalla lentoasemalla muilta lentoyhtiöiltä perittävää vuokraa. Näin on ollut vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen osalta.
(235)
Lisäksi lentoaseman pitäjän kannalta on järkevää tehdä vuokrasopimus asianomaisen lentoyhtiön toimintaa kyseisellä lentoasemalla koskevan pääsopimuksen voimassaoloajaksi. Näin on tapahtunut vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen osalta.
(236)
Matkatavaroiden käsittelytiloista on todettava, että terminaalin A ja terminaalin B järjestelmät ovat teknisesti identtiset yhtä seikkaa lukuun ottamatta: terminaalin B järjestelmään kuuluu kiinteä röntgenlaite. Kyseinen laite on asennettu Saksan liittotasavallan poliisin pyynnöstä. Mikäli sitä ei olisi asennettu, terminaalin B toimilupa olisi peruutettu. Terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilojen tekniset laitteet eivät anna Easyjetille mitään operatiivista etua, kuten nopeampaa tai sujuvampaa matkatavaroiden lastaus- tai purkamisprosessia. Ne tarjoavat integroidun mahdollisuuden suorittaa röntgenkuvantaminen mutta eivät muutoin vaikuta lentoyhtiön lähtöselvitysmenettelyihin.
(237)
Integroitu turvajärjestelmä aiheuttaa ennemminkin toiminnallista haittaa Easyjetille. Mikäli järjestelmä havaitsee matkatavaraa koskevan ongelman, joka on tarkastettava manuaalisesti, matkatavaran haltija on kutsuttava takaisin terminaalin B turvatarkastusalueelle. Tuolloin kyseinen matkustaja on kuitenkin jo siirtynyt lähtöaulaan, joten hänelle on ilmoitettava asiasta ja hänet on ohjattava takaisin turvatarkastukseen. Tämä on työläs prosessi, minkä vuoksi terminaalissa B lähtöselvitysaika päättyy viimeistään 30 minuuttia ennen lentoa. Tällä hetkellä Easyjetin soveltama määräaika on 40 minuuttia ennen lentoa, sillä muutoin se ei voi varmistua siitä, että koko prosessi saadaan päätökseen ajoissa. Terminaalissa A ei ole vastaavia rajoituksia. Kyseisen terminaalin osalta yleisesti sovellettu lähtöselvityksen määräaika on 20 minuuttia ennen lentoa, mikä ei tuota teknisiä ongelmia.
(238)
Toinen haitta liittyy siihen, että terminaalin B ja terminaalin A matkatavaroiden käsittelytilat poikkeavat toisistaan niiden teknisten häiriöiden alttiuden osalta. Integroidun turvateknologian ja sen monimutkaisuuden takia terminaalin B matkatavaroiden käsittelytilojen käyttötuntiaste oli […] prosenttia ajanjaksolla toukokuusta joulukuuhun vuonna 2004. Vastaava aste terminaalin A osalta oli […] prosenttia kyseisellä ajanjaksolla.
(239)
Kaiken edellä sanotun perusteella voidaan päätellä, että yksikään vuoden 2004 Easyjet-vuokrasopimuksen säännös ei antanut taloudellista etua Easyjetille. Sopimus ei näin ollen ole valtiontukea,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Seuraavat toimenpiteet, jotka Saksa on toteuttanut a-l kohdassa mainittujen yritysten hyväksi, eivät ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
yritysten Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH ja Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH välillä 6 päivänä elokuuta 1992 tehty hallinta- ja voitonjakosopimus;
b)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Easyjet Airline Company Ltd välillä 19 päivänä joulukuuta 2003 tehty sopimus;
c)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited välillä 31 päivänä maaliskuuta 2003 tehty sopimus;
d)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Ryanair Limited välillä 28 päivänä huhtikuuta 2004 tehty sopimus;
e)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH välillä 14 päivänä lokakuuta 2003 tehty sopimus;
f)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Germanwings GmbH välillä 23 päivänä joulukuuta 2004 tehty sopimus;
g)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Volare Airlines SpA välillä 22 päivänä lokakuuta 2003 tehty sopimus;
h)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja V-Bird Airlines B.V. välillä 3 päivänä marraskuuta 2003 tehty sopimus;
i)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Icelandair Reykjavik Airport välillä 6 päivänä kesäkuuta 2004 tehty sopimus;
j)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Norwegian Air Shuttle AS välillä 17 päivänä toukokuuta 2004 tehty sopimus;
k)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Aer Lingus Limited välillä 13 päivänä toukokuuta 2004 tehty sopimus;
l)
yritysten Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH ja Easyjet Airline Company Ltd välillä maaliskuussa 2004 tehty vuokrasopimus, joka koskee Schönefeldin lentoaseman terminaalin B tiettyjen alueiden ja tilojen käyttöä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä helmikuuta 2014.