ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 4 päivänä helmikuuta 2014,
sähkötariffeista Espanjassa: sähkönjakelijat, valtiontuki SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06), jonka Espanja on pannut täytäntöön
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 7743)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/457/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen määräysten mukaisesti (1) ja on ottanut nämä huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
MENETTELY
(1)
Céntrica plc ja Céntrica Energía S.L.U. (jäljempänä molemmat yhteisesti ’Céntrica’) kantelivat komissiolle 27 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjassa vuonna 2005 täytäntöön pannusta säänneltyjen sähkötariffien järjestelmästä.
(2)
Komissio pyysi 27 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisilta tietoja kyseisestä toimenpiteestä. Komissio sai tiedot 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Asia kirjattiin 12 päivänä lokakuuta 2006 ilmoittamatta jätetyksi tueksi (asia NN 66/06).
(4)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvitystä toimenpiteestä 9 päivänä marraskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Espanjan viranomaiset vastasivat 12 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(5)
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 24 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa toimenpiteen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’SEUT-sopimus’) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
(6)
Komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Espanja esitti huomautuksensa 26 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio sai huomautuksia seuraavilta asianomaisilta osapuolilta: Galician aluehallitus (23 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Céntrica (26 päivänä maaliskuuta 2007 ja 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyt kirjeet), riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE (26 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Asturiasin aluehallitus (27 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), paljon energiaa kuluttavien käyttäjien yhdistys AEGE (2 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Asturiana de Zinc - AZSA (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), metallintuottaja Ferroatlántica (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Alcoa (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Espanjan sähköteollisuuden yhdistys UNESA (25 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), ENEL Viesgo (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Iberdrola (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Union Fenosa Distribución (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje) ja Endesa Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje).
(9)
Komissio välitti asianomaisten osapuolten huomautukset 15 päivänä toukokuuta 2007 ja 6 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisille, joille annettiin mahdollisuus esittää niistä huomautuksensa. Huomautukset saapuivat 2 päivänä elokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(10)
Céntrica toimitti lisätietoja 1 päivänä kesäkuuta 2007, 28 päivänä elokuuta 2007, 4 päivänä helmikuuta 2008 ja 1 päivänä maaliskuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(11)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvityksiä toimenpiteestä 30 päivänä heinäkuuta 2009, 19 päivänä maaliskuuta 2010, 6 päivänä lokakuuta 2011, 12 päivänä huhtikuuta 2012, 31 päivänä elokuuta 2012, 4 päivänä helmikuuta 2013 ja 17 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Viranomaiset vastasivat 5 päivänä lokakuuta 2009, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 7 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä kesäkuuta 2012, 18 päivänä lokakuuta 2012, 11 päivänä helmikuuta 2013 ja 4 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(12)
Asia jaettiin 19 päivänä huhtikuuta 2013 kahteen osaan: asiaan SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkön loppukäyttäjille, ja asiaan SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkönjakelijoille. Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan tukea sähkönjakelijoille.
YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
ESPANJAN SÄHKÖJÄRJESTELMÄ VUONNA 2005
Säännellyn ja sääntelemättömän toiminnan välinen ero
(13)
Espanjan sähköjärjestelmää koskevan lainsäädännön kulmakivenä oli sähköalasta 27 päivänä marraskuuta 1997 annettu laki 54/1997 (Ley del sector eléctrico, jäljempänä ’LSE’), jossa tehtiin perustava ero sääntelyn piiriin kuuluvan toiminnan ja sääntelystä vapautetun toiminnan välillä.
(14)
Sähkön tuotanto, tuonti, vienti ja vähittäismyynti oli vapautettu sääntelystä, eli talouden toimijat saivat harjoittaa niitä vapaasti markkinaehdoin eikä valtio kohdistanut niihin tiukkaa sääntelyä esimerkiksi valvomalla hintoja ja toimitusehtoja.
(15)
Sen sijaan valtio säänteli täysin sähkön jakelua, siirtoa sekä markkinaoperaattorin (3) ja siirtoverkko-operaattorin (4) toimintaa. Valtio sääntelee näitä toimintoja tavallisesti kaikissa sähköjärjestelmissä, sillä niitä harjoittavilla toimijoilla on sekä tosiasiallisesti että oikeudellisesti monopoliasema ja muussa tapauksessa kilpailusääntöjen rikkomista ei rajoitettaisi mitenkään, vaan kyseiset toimijat voisivat veloittaa tavanomaista markkinahintaa korkeampia monopolihintoja.
Pelkkä jakelu sekä toimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan
(16)
Vuonna 2005 sähkön jakeluksi katsottiin kolmen tyyppinen säännelty toiminta Espanjan sähköjärjestelmässä. Ensimmäinen näistä oli pelkkä jakelu. Pelkkä jakelu käsittää sähkön siirron kulutuspaikkaan jakeluverkkoa pitkin, ja se on monopolitoimintaa, koska vaihtoehtoisia verkkoja ei ole. Toisen tyyppinen jakelutoiminta sisältää jakeluun tiiviisti liittyviä tiettyjä kaupallisen hallinnoinnin tehtäviä, kuten mittarien lukua, sopimusten tekoa, laskutusta ja asiakaspalvelua. Kolmannen tyyppinen säännelty toiminta vuonna 2005 oli toimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, joka annettiin lailla jakelijoiden tehtäväksi näiden pääasiallisen lakisääteisen tehtävän (jakeluverkkojen hallinta ja verkkoon liittäminen) ohella (5). Kun uudistus saatiin päätökseen vuonna 2009, sähkönjakelijat lakkasivat toimittamasta sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(17)
Lain mukaan jakelijoiden oli ostettava säänneltyyn järjestelmään kuuluville asiakkaille toimitettavaksi tarvittava sähkö järjestäytyneiltä tukkumarkkinoilta (poolit) päivän hintaan (marginaalihintaan tai ns. poolihintaan) tai suoraan uusiutuvan energian tuottajilta (6) ja myytävä se sitten eteenpäin loppukäyttäjille kulloinkin sovellettavaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
Jakelijoiden asema järjestelmän rahoituksen välittäjinä
(18)
Vuonna 2005 loppukäyttäjille oli tarjolla peräti 25 erilaista kulutustason, kulutusprofiilin ja/tai kulutuksen käyttötarkoituksen ja liittymän jännitteen mukaan määräytyvää säänneltyä tariffia. Samalla loppukäyttäjiin sovellettiin vapailla markkinoilla yhdeksää muuta säänneltyä verkkomaksua, jotka perustuivat niin ikään jännitteeseen ja muihin ominaisuuksiin (7). Vapailla markkinoilla loppukäyttäjät maksoivat verkkomaksun sähköntoimittajille, jotka välittivät sen jakelijoille. Säännellyillä markkinoilla verkkomaksu sisältyi kaiken kattavaan säänneltyyn tariffiin, jonka loppukäyttäjät maksoivat jakelijoille (se sisältyi hintaan). Espanja on tehnyt vuodesta 2005 lähtien muutoksia säänneltyjen tariffien järjestelmään. Uusin muutos on vuodelta 2013, jolloin Espanjassa hyväksyttiin sähköalan uusi lainsäädäntökehys (laki 24/13), johon sisältyy muiden toimenpiteiden ohella vähittäismarkkinahintojen sääntelyn uudistaminen. Espanja ilmoitti, että uusi laki ja sen täytäntöönpanosäädökset tulisivat voimaan vuonna 2014.
(19)
Säänneltyjen kokonaistariffien ja säänneltyjen verkkomaksujen tasot päätettiin kerralla etukäteen koko vuodeksi, yleensä ennen edellisen vuoden päättymistä, mutta niitä voitiin muuttaa vuoden aikana (8). Vuoden aikana tehtäville tariffinkorotuksille oli kuitenkin asetettu enimmäisraja (9). Lähtökohtaisesti kaikki tariffien ja maksujen tasot asetettiin ennusteiden perusteella, jotta varmistettaisiin, että niiden soveltamisesta saatavat säännellyt tulot riittäisivät kattamaan sähköjärjestelmän säännellyt kokonaiskustannukset. Näihin järjestelmän säänneltyihin kustannuksiin sisältyivät vuonna 2005 muun muassa kokonaistariffeihin perustuvan energiantoimituksen kustannukset, erityisistä tukijärjestelmistä (esimerkiksi uusiutuva energia ja yhteistuotanto) ostetun energian kustannukset, siirto- ja jakelukustannukset, kysynnänhallintaan liittyvät toimenpiteet, sähköntuotannon lisäkustannukset Espanjan saarilla, hiilituki ja aiempien vuosien alijäämät.
(20)
Espanjan sääntelyjärjestelmässä jakelijat olivat ja ovat edelleen järjestelmän pääasiallisia rahoituksen välittäjiä. Jakelijat käsittelivät kaikki säännellystä tariffijärjestelmästä saadut tulot, esimerkiksi verkkomaksut ja kokonaistariffeista saadut tulot. Näitä tuloja nimitettiin yhteisesti ”maksettaviksi tuloiksi” (ingresos liquidables), ja niillä katettiin kaikki järjestelmän säännellyt kustannukset. Sääntöjä tiettyjen tulojen tai niiden osan ohjaamisesta tiettyjen kustannusten tai niiden osan kattamiseen ei ollut. Verkkomaksuista saatuja tuloja ei siis ohjattu kokonaan eikä osittain niiden suurempien kustannusten rahoittamiseen, joita aiheutui uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön tukemisesta tai Espanjan saarilla tapahtuvasta sähköntuotannosta.
(21)
Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen tapahtui selvitysmenettelyssä, jonka toteuttamista Espanjan sääntelyviranomainen, kansallinen energiakomissio (Comisión Nacional de Energía, jäljempänä ’CNE’), valvoi suoraan. Myös jakelijoille maksettavat korvaukset (pelkkään jakeluun liittyvästä toiminnasta) otettiin maksettavista tuloista kaikkien muiden kustannusten vähentämisen jälkeen.
Sähkön jakelijat ja toimittajat ja niiden veloittamat hinnat
(22)
Vuonna 2005 Espanjan sähkön vähittäismarkkinoilla toimi siis kaksi erilaista toimijoiden ryhmää: jakelijat, joilla oli velvollisuus myydä sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, ja toimittajat, jotka myivät sähköä vapaasti neuvotelluin ehdoin. Historiallisista syistä sähkönjakelijat kuuluvat Espanjassa vertikaalisesti integroituneisiin ryhmiin (vakiintuneet toimijat), jotka ovat perinteisesti hallinneet jakeluverkkoja tietyillä maantieteellisillä alueilla ja joissa on tapahtunut muutoksia ainoastaan aiempien sulautumisten ja yhdistymisten myötä. Säännellyillä markkinoilla jakelijat veloittivat kokonaistariffeja, joissa ei erotettu energian tuotantokustannuksia ja verkkokustannuksia toisistaan.
(23)
Sähköntoimittajat voivat kuulua joko verikaalisesti integroituneisiin ryhmiin (joissa on yleensä erilliset tuotanto-, jakelu- ja toimitusosastot) tai ne voivat olla uusia markkinatoimijoita. Uusilla toimijoilla ei yleensä ole omaa tuotantokapasiteettia, ja ne toimivat vain vähittäismyynnin markkinoilla. Céntrica on tällainen uusi toimija. Vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien veloittamien hintojen piti kattaa verkkomaksut (jotka oli maksettava jakelijoille) ja energianhankintakustannukset (tukkumarkkinoilla aiheutuvat energianhankintakustannukset tai omasta tuotannosta aiheutuvat kustannukset, jos kyseessä oli vertikaalisesti integroitunut yritys) ja sisältää muut kustannukset (kuten myyntikustannukset, tietotekniset järjestelmät ja laskutus) kattavan hintamarginaalin sekä sijoitetulle pääomalle saatavan tuoton.
(24)
Vuonna 2005 vapaiden ja säänneltyjen markkinoiden rinnakkaisuus ja erityisesti loppukäyttäjien mahdollisuus vaihtaa vapaasti järjestelmästä toiseen merkitsivät sitä, että säännellyistä tariffeista muodostuivat viitehinnat (tai tosiasialliset enimmäismäärät) vapaiden markkinoiden hinnoille. Sähköntoimittaja pystyi siis kannattavaan toimintaan tietyllä markkinasegmentillä vain, jos hintamarginaali oli positiivinen eli vähittäismyyntihinnan - tässä tapauksessa sen säännellyn tariffin mukaisen hinnan, johon asiakkaalla oli oikeus - ja palvelun tarjoamisesta asiakkaalle aiheutuvien kokonaiskustannusten välinen erotus oli positiivinen.
Vuoden 2005 tariffialijäämä
(25)
Vuonna 2005 säännellyt tariffit ja verkkomaksut asetettiin tasolle, joka ei tuottanut riittävästi tuloja, niin että järjestelmässä olisi pystytty kattamaan kaikki koko vuodelta jälkikäteen todennetut kustannukset. CNE:n vuoden lopussa toteuttamassa lopullisessa selvitysmenettelyssä todettiin 3 811 miljoonan euron alijäämä. Ei ollut ensimmäinen kerta, kun selvitysmenettelyssä oli todettu alijäämä, mutta vuoden 2005 alijäämä oli ennennäkemättömän suuri. Pienempiä alijäämiä oli todettu vuosina 2000, 2001 ja 2002.
(26)
Hallitus oli muun muassa aliarvioinut todelliset sähkönhankintakustannukset. Loppukäyttäjien sähkönkulutus kehittyi vuonna 2005 sekä säännellyillä että vapailla markkinoilla suurin piirtein niin kuin joulukuussa 2004 oli ennustettu, mutta tukkuhinnat kallistuivat vuonna 2005 ennennäkemättömällä tavalla 62,4 euroon/MWh, kun ne olivat olleet 35,61 euroa/MWh vuonna 2004, minkä johdosta keskimääräinen tukkuhinta vuonna 2005 oli 59,47 euroa/MWh. Hintojen kallistumisen syynä olivat muun muassa poikkeuksellisen kuiva vuosi, minkä vuoksi vesivoiman tuotanto väheni 55 prosenttia; öljyn hinnan nousu; Euroopan unionin päästökauppajärjestelmässä maksutta saatujen hiilidioksidipäästöoikeuksien markkinahinnan vaikutukset sekä bruttokansantuotteen kasvua suurempi energiankysynnän kasvu.
(27)
Espanjan sääntelyviranomainen CNE toi esille, että vuonna 2005 keskimääräisessä kokonaistariffissa ei ollut otettu huomioon kaikkia toimituskustannuksia eikä etenkään energian hankinnasta tukkumarkkinoilla aiheutuvia kustannuksia. Kuten jäljempänä olevasta taulukosta käy ilmi, vain viiden kuukauden aikana tammi- ja helmikuussa 2005 sekä huhtikuusta kesäkuuhun 2005 keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät energianhinnat olivat sähkön tukkumarkkinoiden keskimääräisiä hintoja matalampia. Lokakuusta 2006 joulukuuhun 2007 tilanne oli kuitenkin päinvastainen: 14 kuukauden ajan keskimääräiset tukkuhinnat laskivat jyrkästi keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyviä energianhintoja alemmas, mikä ylitti reilusti seitsemän kuukauden aikana vuonna 2005 vallinneen tilanteen, jossa tukkuhinnat olivat kokonaistariffeihin sisältyviä hintoja korkeampia.
Kaavio 1
Painotettu keskimääräinen tukkuhinta kokonaistariffiin sisältyvään energianhintaan verrattuna
Lähde: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, s. 84.
(28)
Myös uusiutuvan energian tuotantoon annettava huomattava tuki vaikutti merkittävästi järjestelmän yleisten kustannusten kasvuun. Uusiutuvan energian tuottajat pystyivät valitsemaan suoran osallistumisen pooliin. Vuonna 2005 tämä vaihtoehto oli erityisen houkutteleva, ja sen tuloksena odotettua useampi uusiutuvan energian tuottaja osallistui pooliin, mikä lisäsi järjestelmän kustannuksia. Lisäksi erityisjärjestelmässä (uusiutuva energia, yhteistuotanto) tuotetun, poolille myymättä jäävän sähkön energiakustannuksiin annettu suora tuki, joka kirjattiin tileille säänneltynä kustannuksena, oli 2 701 miljoonaa euroa vuonna 2005 eli 5,75 prosenttia enemmän kuin vuonna 2004. Asian havainnollistamiseksi voidaan mainita, että järjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 142 miljoonaa euroa vuonna 2004, 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005 ja 4 567 miljoonaa euroa vuonna 2006.
Alijäämän ennakkorahoitusmekanismi
(29)
Alijäämässä tapahtuneet muutokset pantiin merkille. Jo maaliskuussa 2005, kun kävi selväksi, että tariffialijäämä oli syntymässä, Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksen 5/2005 (10) 24 §:n nojalla, että Espanjan viisi suurinta sähkölaitosta, joilla oli oikeus saada korvausta hukkakustannuksista (11), antaisivat sähköjärjestelmän kustannusten ja tulojen välisen erotuksen kattamiseen tarvittavat varat seuraavien prosenttiosuuksien mukaisesti:
-
Iberdrola, S.A: 35,01 prosenttia
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A: 12,84 prosenttia
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 prosenttia
-
Endesa, S.A: 44,16 prosenttia
-
Elcogás, S.A: 1,91 prosenttia.
(30)
Hukkakustannuksia koskevan tilin negatiivinen saldo antoi kyseisille yhtiöille oikeuden periä maksua ja kerätä näin tuloja sähkönkäyttäjiltä tulevina vuosina. Yhtiöt voisivat arvopaperistaa nämä oikeudet ja myydä ne markkinoilla. Kyseiset yhtiöt ovat Elcogás S.A:ta lukuun ottamatta vertikaalisesti integroituneiden ryhmien emoyhtiöitä, jotka toimivat tavallisesti energiantuotannon alalla sekä jakelun alalla jakeluosastonsa kautta. Kuten kuninkaan asetuksen 2/2005 24 §:ssä säädetään, juuri nämä viisi yhtiötä - ei muita Espanjan sähkömarkkinoilla toimivia yhtiöitä - nimitettiin ennakkorahoittamaan vuoden 2005 tariffialijäämä käyttäen perusteena ja kriteerinä niiden oikeutta saada korvausta hukkakustannuksista, ei esimerkiksi niiden toimintaa sähkönjakelun alalla. Elcogás SA oli ja on edelleen ainoastaan sähköntuotannon alalla toimiva yhtiö (12). Espanja on nimittänyt vastaavasti myöhempinä vuosina sähköjärjestelmässä syntyvän alijäämän ennakkorahoittajaksi joko ryhmän emoyhtiön (esimerkiksi Endesa SA ja Iberdrola SA) tai emoyhtiön tuotanto-osaston (Endesa Generación SA ja Iberdrola Generación SA kuninkaan asetuksessa 6/2009), muttei koskaan jakeluosastoa (esimerkiksi Endesa Distribución Eléctrica S.L., joka on emoyhtiön kokonaan omistama tytäryhtiö, joka vastasi sähkönjakelusta säänneltyjen tariffien järjestelmässä vuonna 2005).
(31)
Espanjan viranomaiset tekivät kesäkuussa 2006 päätöksen järjestelyistä vuoden 2005 alijäämän perimiseksi takaisin sähkönkäyttäjiltä säänneltyjen hintojen avulla. Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksella 809/2006 (13), että vuoden 2005 alijäämä (tarkemmin sanottuna viidelle valitulle laitokselle myönnetyt maksunperintäoikeudet) maksatettaisiin takaisin kuluttajilla 14,5 vuoden aikana perimällä erityistä lisämaksua sekä kokonaistariffin että verkkotariffin yhteydessä. Lisämaksu laskettiin vuosittaisena määränä, joka tarvittiin, jotta vuoden 2005 alijäämän nettonykyarvo voitiin maksaa takaisin lineaarisesti 14,5 vuoden aikana, ja joksi asetettiin 1,378 prosenttia kokonaistariffista ja 3,975 prosenttia vuoden 2006 verkkotariffista. Korkona oli kolmen kuukauden euribor.
(32)
Lisämaksu katsottiin ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi” (cuota con destino espécifico). Espanjan viranomaiset määräsivät, että vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseksi perittävästä maksusta saatavat tulot kasvaisivat korkoa CNE:n hallinnoimalla talletustilillä. CNE siirtäisi varat aikanaan maksunperintäoikeuksien haltijoille eli alijäämän rahoittaneille laitoksille tai näiltä laitoksilta maksunperintäoikeudet sittemmin itselleen ostaneille laitoksille kunkin laitoksen alijäämästä rahoittaman osuuden mukaisesti.
Tariffialijäämän vaikutukset Espanjan markkinoihin
(33)
Vuonna 2005 Espanjan sähkönkysynnästä 37,49 prosenttia toimitettiin vapailla markkinoilla. Tämä määrä vastaa suhteellisen pientä määrää kuluttajia: vain 8,5 prosenttia kuluttajista osti sähköä vapailta markkinoilta ja 91,5 prosenttia pysytteli säännellyissä tariffeissa (vuonna 2004 osuus oli ollut 97 prosenttia). Suurjänniteasiakkaat (ennen kaikkea teollisuusasiakkaat) olivat suurin asiakasryhmä vapailla markkinoilla: 38,9 prosenttia niistä oli käyttänyt valintaoikeuttaan, ja niiden ostaman sähkön osuus oli 29 prosenttia Manner-Espanjan kaikesta sähkönkulutuksesta vuonna 2005. Valtaosa kotitalouksista ja pienjännitesähköä ostavista pienasiakkaista, jotka olisivat voineet valita vapaat markkinat vuodesta 2003 lähtien (14), pysyi edelleen säänneltyjen tariffien järjestelmässä, mutta vuonna 2005 huomattava määrä niistä siirtyi ostamaan sähkönsä vapailta markkinoilta. Vapailla markkinoilla oli yli 2 miljoonaa sähkönkäyttäjää 31 päivänä joulukuuta 2005 (vuonna 2004 käyttäjiä oli ollut 1,3 miljoonaa).
(34)
Säännellyistä tariffeista vuonna 2005 aiheutunutta keskimääräistä hintaetua olisi kuitenkin tarkasteltava rinnakkain sen seikan kanssa, että kuluttajat palasivat säännellyille markkinoille, joskin vasta jonkin ajan jälkeen. Kuten jäljempänä olevasta taulukosta 2 käy ilmi, vapailta markkinoilta sähkönsä ostavien kuluttajien määrä kasvoi vuonna 2005, mutta väheni vuonna 2006, jolloin niiden osuus (8,15 prosenttia) oli sama kuin vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Joulukuussa 2004 havaittiin, että loppukäyttäjille toimitettiin vapailla markkinoilla aiempaa vähemmän energiaa, mikä jatkui vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Vaikka energiatoimitusten lasku pysähtyi selvästi aikavälillä kesäkuusta syyskuuhun vuonna 2005, se jatkui jälleen joulukuussa 2005 sekä koko vuoden 2006.
Taulukko 2
Toimituspaikkojen ja energian osuus vapailla markkinoilla (prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista) 2004-2006
Sähkö
2004
2005
2006
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Prosenttiosuus toimituspaikoista
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Prosenttiosuus energiasta
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Lähde: CNE:n kertomus ”Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(35)
Vaikka sähköntoimittajille aiheutuneiden tappioiden vaikutus alkoi tuntua vuoden 2005 puolivälissä, kun tukkuhinnat alkoivat kallistua huomattavasti, sähkösopimuksia ei voitu päättää välittömästi. Tämän seurauksena vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien - etenkin niiden, joilla ei ollut omaa tuotantokapasiteettia vaan joiden oli hankittava sähkönsä tukkumarkkinoilta - oli pakko valita, tekevätkö ne tarjouksensa vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tappioiden aiheutumisen mahdollisuudesta huolimatta siten, että tarjoukset vastasivat säänneltyä tariffia, vai veloittavatko ne todellisia hankintakustannuksia vastaavan kalliimman hinnan, jolloin ne menettäisivät markkinaosuuttaan.
PÄÄTÖS SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(36)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta perustui seuraaviin seikkoihin:
(37)
Päätöksessä verrattiin erilaisten loppukäyttäjäryhmien maksamia säänneltyjä tariffeja niihin hintoihin, jotka asiakkaiden olisi pitänyt arvion mukaan maksaa vapailla markkinoilla tariffien puuttuessa, ja todettiin, että suurimmalle osalle käyttäjäryhmistä vaikutti aiheutuneen etua. Loppukäyttäjien hyväksi väitetysti annettua tukea käsitellään erillisessä päätöksessä asiassa SA.21817 - säännellyt sähkötariffit: sähkönkäyttäjät.
(38)
Jakelijoiden osalta menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että kannustamalla loppukäyttäjiä vaihtamaan takaisin säännellyille markkinoille järjestelmä on saattanut hyödyttää jakelijoita, jotka vaikuttavat saaneen taatun voittomarginaalin säännellystä toiminnastaan. Etua vaikuttaa syntyneen valikoidusti jakelijoille, sillä ne olivat ainoita markkinoiden toimijoita, joilla oli oikeus myydä sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(39)
Päätöksessä todettiin myös, että järjestelmään liittyi valtion varojen siirtoa, sillä alijäämän takaisin maksamiseksi peritty lisähinta oli veroluonteinen maksu, josta saatavat tulot siirrettiin Espanjan sääntelyviranomaisen CNE:n (julkinen laitos) kautta ennen lopullisille edunsaajille ohjaamista. Päätöksessä todettiin, että asiaan liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella nämä varat olisi katsottava valtion varoiksi.
(40)
Kun otetaan huomioon, että sekä suuret loppukäyttäjät että jakelijat toimivat markkinoilla, jotka ovat yleisesti avoinna unionin sisäiselle kilpailulle ja kaupalle, menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä todettiin, että kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädetyt perusteet täyttyivät, ja toimenpiteen katsottiin olevan loppukäyttäjien ja jakelijoiden hyväksi annettua valtiontukea.
(41)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä huomautettiin, ettei yhtäkään SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrätyistä poikkeuksista voitu nähtävästi soveltaa, ja sen jälkeen siinä arvioitiin, voitiinko säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuva sähköntoimitus katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi, jolloin siihen voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrättyä poikkeusta. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että julkisen palvelun velvoitteen asettamiseen liittyvää jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoitetaan sähköalalla sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (15) (jäljempänä ’sähködirektiivi’). Sähködirektiivissä jäsenvaltioita vaaditaan asettamaan yleispalveluvelvollisuus (mukaan lukien erityisesti oikeus saada sähköä kohtuulliseen hintaan) ainoastaan kotitalousasiakkaiden ja pienten yritysten osalta (16). Päätöksessä todettiin, että edellä mainitun direktiivin perusteella sähköntoimitusta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan keskisuurille ja suurille yrityksille ei voitu katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi käsitteen suppeassa merkityksessä, toisin kuin sähköntoimitusta kotitalouksille ja pienille yrityksille.
(42)
Komissio ilmaisi siis epäilevänsä vakavasti, ettei säänneltyihin tariffeihin sisältyvän tuen, joka kohdistui muihin yrityksiin kuin pieniin yrityksiin ja jakelijoihin, voitu katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(43)
Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia perusteellisen tutkinnan aloittamista koskevasta päätöksestä, minkä johdosta lukuisia huomautuksia saatiin suurilta teollisuusasiakkailta, sähkönjakelijoilta, riippumattomilta sähköntoimittajilta ja Espanjan itsehallintoalueiden hallituksilta. Tässä tarkastellaan ainoastaan sähkönjakelijoiden aseman kannalta olennaisia huomautuksia.
RIIPPUTOMATTOMIEN SÄHKÖNTOIMITTAJIEN HUOMAUTUKSET
(44)
Huomautuksia saatiin Céntricalta ja riippumattomien energiantoimittajien yhdistykseltä ACIE:lta. Niiden väitteet ja toteamukset ovat laajalti yhdenmukaisia, ja ne käsitellään yhdessä.
(45)
Céntrican huomautusten pääpaino oli sähkönjakelijoille myönnetyssä väitetyssä valtiontuessa. Céntrica toi esille, että vuonna 2005 sähkön ostosta tukkumarkkinoilla aiheutuneet keskimääräiset kustannukset olivat lähes 70 prosenttia korkeammat kuin kokonaistariffeihin sisältyvät ennustetut keskimääräiset hankintakustannukset, jotka hallitus oli vahvistanut kuninkaan asetuksessa 2329/2004.
(46)
Ennustettujen ja todellisten kustannusten välisen eron vuoksi järjestelmästä saatavat tulot eivät riittäneet kattamaan kustannuksia lähinnä siksi, että jakelijoiden hankkimasta sähköstä maksettu hinta oli korkeampi kuin säännelty hinta, jolla niiden oli sähkönsä myytävä. Jakelijoiden tilit olivat näin ollen alijäämäiset. Espanjan viranomaiset ottivat kuitenkin käyttöön mekanismin tulovajeen täyttämiseksi (maksunperintäoikeuden saaneita sähköntuottajia vaadittiin ennakkorahoittamaan alijäämä myöhemmin maksettavaa korvausta vastaan), joten sähkönjakelijoiden tilit pysyivät tasapainossa ja valtio tosiasiallisesti kattoi niiden tappiot.
(47)
Vapailla markkinoilla toimivia sähköntoimittajia kohdeltiin toisin, vaikka niillekin koitui samanlaisia tappioita. Céntrican ja ACIE:n mukaan vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien oli maksettava samat hankintakustannukset kuin jakelijoiden (17). Lisäksi hallituksen kullekin asiakasryhmälle määrittämien kokonaistariffien taso sitoi niitä tosiasiallisesti, sillä muussa tapauksessa ne eivät todennäköisesti ole saaneet houkuteltua uusia asiakkaita eivätkä pidettyä entisiä. ACIE toi erityisesti esille, että vuoden 2005 alussa sen jäsenet tekivät sopimuksia tukkuhintoja koskevien hallituksen ennusteiden perusteella ja että niiden oli myöhemmin noudatettava näitä sopimuksia, vaikka sopimukset osoittautuivat kannattamattomiksi. Tämän tuloksena riippumattomille sähköntoimittajille aiheutui tappiota. Valtio ei kuitenkaan korvannut riippumattomien sähköntoimittajien tappioita, toisin kuin jakelijoiden tappiot. Céntrican arvion mukaan sille aiheutui 10 miljoonan euron tappiot vuonna 2005. ACIE:n mukaan useiden sähköntoimittajien, mukaan lukien Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia ja RWE, oli pakko lähteä markkinoilta.
(48)
ACIE:n ja Céntrican mukaan jakelijoiden tappioiden korvaaminen vääristi kilpailua, syrji riippumattomia sähköntoimittajia ja pitäisi katsoa valtiontueksi. Sen lisäksi, että Céntrica katsoi myös varsinaisesta tappioiden korvaamisesta aiheutuneen etua, se väitti, että vakiintuneet markkinatoimijat (vertikaalisesti integroituneet yritykset) pystyivät säilyttämään markkinaosuutensa ja välttämään tappiot kannustamalla asiakkaita siirtämään asiakkuutensa tappiota tekevältä toimitusosastolta korvauksia tarpeen mukaan saavalle jakeluosastolle.
(49)
ACIE:n ja Céntrican mukaan vakiintuneiden yritysten saama etu oli erityistä eli valikoivaa, sillä rahoitus- ja korvausmekanismi hyödytti erityisesti jakelijoita antamalla niille taloudellista etua ja kilpailuetua vapailla markkinoilla toimiviin sähköntoimittajiin nähden. Céntrica väitti, että jakelijoiden ja vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien erottaminen toisistaan oli pelkästään muodollista, sillä molemmat ryhmät kilpailivat samoilla markkinoilla (sähkön vähittäismyynnissä), kokonaistariffit vaikuttivat molempiin (joko siksi, että niitä oli lain mukaan noudatettava, tai siksi, että ne muodostivat tosiasiassa ylärajan markkinahinnoille), molemmat hankkivat sähköä samaan hintaan ja molemmille aiheutuivat näin ollen samat tappiot.
(50)
Céntrican näkemyksen mukaan jakelijoiden etuuskohtelua ei voitu perustella millään sähköjärjestelmän logiikkaan ja rakenteeseen liittyvällä syyllä, eikä sitä voitu katsoa korvaukseksi yleistä taloudellista etua koskevasta palvelusta. Céntrica väittää, että järjestelmä oli sähködirektiivin vastainen, koska alijäämään liittyvät järjestelyt olivat luonteeltaan syrjiviä ja koska käyttäjillä ei ollut oikeutta läpinäkyviin hintoihin ja tariffeihin (18). Koska osa vuodelta 2005 maksettavaksi tulevasta sähkönhinnasta lykättiin tuleville vuosille, lopullisesti perittävät hinnat eivät olleet selviä käyttäjille.
(51)
Céntrica katsoo, että alijäämään liittyvistä järjestelyistä aiheutuva valikoiva etu hyödytti jakelijoiden lisäksi myös niitä vertikaalisesti integroituneita yrityksiä, joihin jakelijat kuuluivat. Céntrican mukaan vertikaalisesti integroitunut ryhmä pitäisi katsoa yhdeksi yritykseksi valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Céntrica väittää, että Espanjan järjestelmässä tuotantoyhtiöiden sallittiin nostaa hintoja tukkumarkkinoilla ja jatkaa voiton tekemistä. Tällaisissa olosuhteissa oli ryhmien edun mukaista säilyttää oman jakeluosastonsa markkinaosuus ennallaan. Myös vertikaalisesti integroituneet ryhmät olisi siis katsottava valtiontuen saajiksi.
JAKELIJOIDEN HUOMAUTUKSET
(52)
Huomautuksia saatiin UNESA:lta (jakelijoita edustava järjestö), Iberdrola Distribuciónilta, Union Fenosa Distribuciónilta, Enel Viesgo Distribuciónilta ja Endesa Distribuciónilta. Niiden huomautukset ovat suurelta osin päällekkäisiä, ja ne käsitellään yhdessä.
(53)
(UNESA:n edustamat) jakelijat tekivät eron yleiseksi taloudellista etua koskevaksi palveluksi katsomansa pelkän jakelun ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvien tehtävien sekä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähköntoimituksen välillä. Viimeksi mainittuun ei niiden mukaan liity valtiontukea, koska siitä ei aiheutunut taloudellista etua.
(54)
Jakelijat muistuttivat, että lainsäädäntökehykset, joissa sähköntoimittajat ja -jakelijat harjoittivat toimintaansa, poikkesivat selvästi toisistaan: jakelijoiden oli pakko ostaa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan toimittamansa sähkö tietyllä tavalla (joko poolista tai erityisjärjestelmän tuottajilta), kun taas sähköntoimittajat saattoivat neuvotella hintansa vapaasti. Jakelijat eivät voineet kieltäytyä toimittamasta sähköä säännellyn järjestelmän asiakkaille eivätkä hankkia muita asiakkaita kuin säännellyt tariffit valitsevia. Jakelijat eivät voineet myöskään tarjota lisäpalveluja, kun taas sähköntoimittajat pystyivät määrittämään toimitusehtonsa vapaasti.
(55)
Jäljempänä olevaan taulukkoon on koottu lyhyesti vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja -jakelijoiden väliset erot sähkön vähittäismyynnissä (19):
Toimitusvelvollisuus
Mahdolliset markkinat
Energian osto
Sähköntoimittajat
Ei
Kaikki Espanjan käyttäjät
Mikä tahansa mekanismi
Jakelijat
Kyllä
Vain niiden verkkoon liitetyt käyttäjät
Poolin tai erityistuottajien järjestelmän kautta
Tukkuostohinta
Myyntihinta
Voittomarginaali
Sähköntoimittajat
Vapaa
Vapaa
Myynnin marginaali
Jakelijat
Poolihinta tai säännelty erityisjärjestelmän hinta
Säännellyt tariffit
Ei voittomarginaalia
(56)
Jakelijat totesivat näin ollen, että erilaisen oikeudellisen ja tosiasiallisen asiayhteyden vuoksi vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat eivät kilpailleet jakelijoiden kanssa vaan pikemminkin markkinoilla viitehinnoiksi muodostuvien säänneltyjen tariffien kanssa.
(57)
Jakelijat esittivät, että sähkön toimittaminen tariffihintaan ei antanut niille minkäänlaista voittoa tai etua. Pelkästä jakelusta ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvistä tehtävistä jakelijoille maksettavaan korvaukseen sisältyi voittomarginaali sijoitetun pääoman korvaamiseksi, mutta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta jakelijoille maksettiin vain korvaus kustannuksista ilman voittomarginaalia. Erityisesti jakelijan hyväksytyt kustannukset perustuivat viiteajanjaksolla maksettuun sähkön painotettuun keskihintaan. Tietyissä olosuhteissa nämä hyväksytyt kustannukset saattoivat jäädä jakelijalle aiheutuvia todellisia kokonaiskustannuksia pienemmiksi. Kun säännelty myyntitoiminta tuotti ylijäämää, kyseiset varat eivät jääneet jakelijoille, vaan ne ohjattiin selvitysmenettelyssä järjestelmän muiden yleisten kustannusten rahoittamiseen. Valtion hyväksymä määrä oli ostetun sähkön painotetun keskihinnan erotus kerrottuna kunkin jakelijan siirtämän sähkön määrällä, johon oli tehty vakiomääräiseen hävikkiin perustuvat oikaisu.
(58)
Jakelijat väittivät lisäksi, etteivät ne saaneet välitöntä tai välillistä taloudellista hyötyä siitä, että vapailta markkinoilta sähkönsä ostaneet asiakkaat vaihtoivat takaisin säänneltyjen markkinoiden puolelle, sillä niiden saama palkkio pelkästä jakelusta ja kaupalliseen hallinnointiin liittyvistä tehtävistä ei riippunut millään tavalla säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä hankkivien asiakkaiden tai myydyn energian määrästä.
-
Ensinnäkin kuten edellä esitettiin, säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta korvattiin ainoastaan kustannukset.
-
Toiseksi myöskään pelkästä jakelusta maksettava korvaus ei riippunut säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä ostavien asiakkaiden määrästä, sillä se perustui siirretyn energian määrään, johon sisältyi kaikki jakelijoiden verkossa siirtämä sähkö riippumatta siitä, myytiinkö sähkö säännellyn tariffin mukaisin hinnoin vai vapaiden markkinoiden hinnoin.
-
Kolmanneksi myöskään kaupallisen hallinnoinnin tehtävistä maksettava korvaus ei riippunut niiden asiakkaiden määrästä, joille sähkö toimitettiin säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sillä lain mukaan maksut perustuivat tehtyjen sopimusten lukumäärään (sekä verkkotariffit että säännellyt tariffit) eivätkä ne näin ollen liittyneet niiden asiakkaiden määrään, joille sähköä toimitettiin säännellyn tariffin mukaiseen hintaan. Jakelijoiden oli joka tapauksessa hoidettava kaikkien asiakkaidensa pyynnöt, kuten liittymätyypin muutokset, sopimukset, verkkotariffien laskutus ja mittarinluku, sähköntoimituksen tyypistä riippumatta.
(59)
Jakelijat totesivat näin ollen, että niiden saamaa korvausta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta olisi pidettävä pikemminkin korvauksena niistä määristä, jotka niiden oli lain mukaan pakko maksaa, tai korvauksena aiheutuneista tappioista ja vahingoista.
(60)
Iberdrola väittää erityisesti, että olisi oikeudellisesti ja taloudellisesti epäasianmukaista katsoa alijäämän johtuneen jakelijoista. Sähkön ostamisesta säänneltyjä markkinoita varten aiheutuvat kustannukset johtuivat sähköjärjestelmästä, eivät jakelijoista, jotka vain panivat lainsäädännön säännöksiä täytäntöön. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta myynnistä saatavat tulot eivät olleet missään vaiheessa jakelijoiden omaisuutta, vaan ne kuuluivat sähköjärjestelmälle, ja siksi järjestelmä pitäisi katsoa säänneltyyn hintaan kaupatun sähkön myyjäksi. Espanjan järjestelmän kaltaisessa tiukasti säännellyssä järjestelmässä olisi Iberdrolan mukaan kohtuutonta katsoa, että sääntelystä tai tulevien energiankustannusten arvioinnissa tapahtuvista virheistä aiheutunut taloudellinen epävakaus johtui jakelijoista.
(61)
Iberdrola toi myös esille, että jakelijat eivät pitäneet itsellään erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi nimetystä lisämaksusta saatavia tuloja, jotka siirrettiin välittömästi CNE:n avaamalle talletustilille ja välitettiin alijäämän ennakkorahoittaneille sähköntuottajille.
ASTURIASIN ALUEHALLITUKSEN HUOMAUTUKSET
(62)
Asturiasin aluehallituksen huomautukset vastaavat jäljempänä esitettyjä Espanjan hallituksen huomautuksia, joihin tässä viitataan.
ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(63)
Espanja väittää, ettei säänneltyjen tariffien järjestelmään liittynyt vuonna 2005 valtiontukea loppukäyttäjille eikä jakelijoille. Espanja katsoo erityisesti jakelijoiden osalta, että niiden saama korvaus on yhdenmukainen unionin tuomioistuimen asiassa Altmark antaman tuomion kanssa eikä näin ollen ole valtiontukea.
TUEN OLEMASSAOLO
VALTION TOIMEN JA ALIJÄÄMÄN VÄLILLÄ EI OLE SYY-YHTEYTTÄ EIKÄ ALIJÄÄMÄN VOIDA KATSOA JOHTUVAN VALTIOSTA
(64)
Espanja väittää, ettei alijäämä johtunut valtiosta, vaan se aiheutui ennalta-arvaamattomista ulkoisista olosuhteista eikä valtion tarkoituksellisesta aikomuksesta tukea tiettyä toimintaa.
(65)
Espanjan mukaan Euroopan unionin lainsäädäntö ei estänyt vuonna 2005 sähkön toimittamista valtion asettamaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan. Näin ollen valtion sääntelytoimenpide oli oikeudellisesti pätevä, sillä se oli kansallisen itsemääräämisoikeuden ilmaus. Yksi itsemääräämisoikeuteen kuuluvista valtaoikeuksista on tariffien määrittäminen niin, että odotetut kustannukset vastaavat odotettua kysyntää.
(66)
Jakelijat keräsivät varoja kokonaistariffien ja verkkotariffien kautta ja siirsivät sitten osan tuloista sitä varten varatuille tileille (vuotuisessa tariffiasetuksessa määritetyn prosenttiosuuden mukaisesti). Ne vähensivät jälkikäteen poolista ja erityisjärjestelmän tuottajilta ostamansa sähkön. Jos kokonaistariffeista ja verkkotariffeista saadut tulot eivät kattaneet säännellystä toiminnasta aiheutuvia kustannuksia, syntyi tariffialijäämä.
(67)
Espanja väittää, että vuoden 2005 alijäämä johtui sähkön tukkuhintoja koskevien hallituksen ennusteiden ja poolissa merkittyjen todellisten hintojen välisestä erosta. Vuoden 2005 poikkeuksellisen korkeat hinnat johtuivat ennalta-arvaamattomista syistä, jotka voidaan katsoa ylivoimaiseksi esteeksi (ks. johdanto-osan 26 kappale).
(68)
Koska väitetty tuki aiheutui siitä, että tukkuhinnat nousivat ennustetta korkeammalle, väitetyn edun ei voitu katsoa johtuvan lainsäädäntötoimesta. Vaikka oletettaisiin, että tällainen etu oli aiheutunut, se oli aiheutunut olosuhteista, jotka eivät liittyneet valtion aikomuksiin. Espanjan mukaan ylivoimaisen esteen olemassaolo rikkoo syy-yhteyden tariffien tason asettamisesta tehdyn hallinnollisen päätöksen ja valtiontueksi katsotun kilpailuedun välillä. Vaikka oletettaisiin, että syy-yhteyden objektiivinen edellytys täyttyy, tarkoituksellisuutta koskeva subjektiivinen edellytys ei täyty valtion osalta.
EI VALTION VAROJA
(69)
Espanjan mukaan tariffeihin ei liittynyt julkisia varoja. Ensinnäkin Espanja väitti tässä yhteydessä, ettei lisämaksu ollut varsinainen veroluonteisiin maksuihin liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu maksu, koska sitä ei kerännyt valtio eikä se ollut veroluonteinen. Espanjan mukaan lisämaksu on erottamaton osa tariffia ja luonteeltaan sen kaltainen. Tariffi on siis yksityisoikeudellinen hinta.
(70)
Toiseksi valtio ei kerännyt varoja eikä varoja maksettu valtion nimeämään rahastoon. Jakelijat keräsivät tariffit, ei valtio, joten kyseessä olivat yksityisoikeudelliset hinnat, joilla varmistettiin kohtuullinen korvaus toimijoille (LSE:ssä säädetyn mukaisesti). Tariffit eivät olleet veroja eivätkä julkisoikeudellisia hintoja. Valtio ei korvannut mitään, sillä korvaukset syntyivät järjestelmässä sääntelemättömään toimintaan liittyvien markkinavoimien ja valtion asettaman säänneltyyn toimintaan liittyvän verkkomaksun vaikutuksesta. Tällaisesta järjestelmästä ei aiheudu lisäkustannuksia valtiolle, joten asiassa Neptune annetun tuomion (20) mukaisesti siihen ei liity valtion varoja. Varat eivät myöskään tulleet missään vaiheessa valtion haltuun, niitä ei mainittu talousarviolainsäädännössä, tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut niitä eikä niitä voitu periä takaisin velallisilta hallinnollisten takaisinperintämenettelyjen kautta. Sähköjärjestelmään liittyviin velkoihin ei sovellettu valtion omistamiin velkoihin sovellettavaa korkoa.
(71)
Espanja väittää, että Espanjan sääntelyviranomainen CNE käsitteli näitä varoja pelkkänä tilittävänä välikätenä. Espanjan viranomaiset toivat esille, että komissio oli todennut jo vuonna 2001 tehdyssä hukkakustannuksia Espanjassa koskevassa päätöksessään (SA NN 49/99), että varojen siirto CNE:n kautta oli luonteeltaan olennaisesti tilittävänä välikätenä toimimista. CNE:n nimissä olevalle tilille siirretyistä varoista ei tullut missään vaiheessa CNE:n omaisuutta, vaan ne maksettiin välittömästi edunsaajille sellaisen ennalta määritetyn määrän mukaisesti, jota CNE ei pystynyt millään tavalla muuttamaan. Tämän perusteella komissio tuli siihen tulokseen, ettei se pystynyt määrittämään, olivatko hukkakustannuksia koskevan järjestelmän yhteydessä asetetusta maksusta saatavat tulot valtion varoja.
(72)
Kolmanneksi Espanja kiisti komissio päätelmän, jonka mukaan jakelijoiden säännelty myynti rahoitettiin Espanjan kaikkien sähkön loppukäyttäjien maksettavaksi tulevan erityisen veron avulla. Espanjan mukaan jakelijat eivät saaneet valtiolta rahoitusta, vaan kohtuullisen ja tasapuolisen korvauksen pakollisen lakimääräisen tehtävänsä suorittamisesta.
(73)
Lisäksi myydessään sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan ja ostaessaan sitä poolissa tuottajilta jakelijat synnyttivät alijäämän (joka katettiin kuninkaan asetuksella 5/2005 perustetun ennakkorahoitusmekanismin avulla), mutta jakelijoiden sijaan tariffiin lisätystä lisämaksusta saatavat tulot menivät sähköntuottajille.
EI ETUA
(74)
Espanja on eri mieltä komission alustavasta päätelmästä, jonka mukaan säännellyistä tariffeista aiheutui taloudellista etua jakelijoille.
(75)
Espanja kiistää jakelijoiden osalta komission päätelmän, jonka mukaan tariffijärjestelmillä taattiin vähimmäisvoittomarginaali jakelijoille. Espanja ilmoitti, että jakelijoiden toteuttama sähköntoimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan oli perusteltua yleistä taloudellista etua koskevan palvelun takaamiseksi ja että säännellystä toiminnasta maksettava korvaus oli tarkoitettu yksinomaan kattamaan tähän toimintaan liittyvien velvollisuuksien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset.
EI VAIKUTUSTA JÄSENVALTIOIDEN VÄLISEEN KILPAILUUN EIKÄ KAUPPAAN
(76)
Espanjan viranomaisten mukaan säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa sähköntoimitusta koskevilla säännöksillä ei rajoitettu sähköntoimittajien sijoittautumisen vapautta eikä espanjalaisia sähköntoimittajia kohdeltu suotuisammin muiden jäsenvaltioiden sähköntoimittajiin verrattuna.
(77)
Vuonna 2005 Pyreneiden niemimaalla oli niin alhainen yhteenliittämiskapasiteetti, ettei todellisia energian sisämarkkinoita ollut. Espanjan viranomaiset asettuivat sille kannalle, että Espanjan eristyneisyyden vuoksi olisi kohtuutonta todeta, kuten komissio tekee, että tariffilla olisi ollut vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.
(78)
Espanjan viranomaiset väittävät, ettei sähköä viety Espanjan ulkopuolelle eivätkä Espanjassa toimivat jakelijat voineet myydä Espanjassa tuotettua energiaa valtion alueen ulkopuolelle. Toisaalta millä tahansa vaatimukset täyttävällä yhtiöllä oli mahdollisuus ryhtyä harjoittamaan sähkönjakelutoimintaa yhdenvertaisin edellytyksin espanjalaisten yritysten kanssa samaa oikeudellista ja taloudellista kohtelua nauttien.
(79)
Sitä vastoin sähköntoimittajat harjoittivat Espanjan näkemyksen mukaan vapaata sääntelemätöntä toimintaa. Ne kantoivat siihen liittyvät riskit ja saivat siitä koituvat edut. Riskien ottaminen tarkoitti sen hyväksymistä, että joissakin ennalta-arvaamattomissa olosuhteissa niiden vähittäismyyntitoiminta ei välttämättä ollut kannattavaa. Kannattavuus kuitenkin palaisi heti, kun se olisi tariffien puolesta mahdollista tai kun poikkeukselliset olosuhteet lakkaisivat.
ASIAN TARKASTELU ASIASSA ALTMARK ANNETUN TUOMION PERUSTEELLA
(80)
Espanjan mukaan vuoden 2005 säännellyt tariffit eivät olleet unionin oikeuden vastaisia, koska määräaika markkinoiden avaamiseksi kaikille kuluttajille, myös kotitalouksille, oli 1 päivänä heinäkuuta 2007.
(81)
Espanjan mukaan jakelijoille säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta aiheutuvien kustannusten kattaminen täytti asiassa Altmark annetun tuomion neljä edellytystä, eikä kyseinen toimenpide siksi kuulunut valtiontuen soveltamisalaan.
(82)
Ensinnäkin sähköntoimitus on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu ja valtion on tultava väliin, jotta estetään yhden ainoan verkoston olemassaolosta johtuva määräävän markkina-aseman väärinkäyttö (luonnollinen monopoli). Näin ollen yritykset, jotka harjoittavat säänneltyä toimintaa, hoitavat julkisen palvelun velvoitteita.
(83)
Toiseksi tariffien asettamisen parametrit määritettiin objektiivisella ja läpinäkyvällä tavalla. Säännellystä toiminnasta maksettava korvaus oli objektiivinen ja läpinäkyvä. Myös muut Euroopan unionin yritykset pystyivät tulemaan jakelumarkkinoille.
(84)
Kolmanneksi säännellyn toiminnan maksut kattoivat vain julkisen palvelun velvoitteen hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Jakelijat pystyivät saamaan korvauksen vain säänneltyyn toimintaan liittyvistä kustannuksista.
(85)
Neljänneksi tariffien määrittämisessä sovellettava monimutkainen lainsäädäntökehys ja selvitysmenettely osoittavat, että tariffijärjestelmä perustui perinpohjaiseen järjestelmän kustannusten ja tulojen analysointiin sekä sähkön kysynnän analysointiin.
(86)
Tällä perusteella Espanja toteaa, ettei tariffijärjestelmä ollut valtiontukea, koska se oli asiassa Altmark annetun tuomion mukainen.
ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
(87)
Tämän päätöksen soveltamisala koskee ainoastaan jakelijoiden säännellyn tariffin mukaiseen hintaan harjoittamaa sähköntoimitusta suurille ja keskisuurille yrityksille, eikä se kata muuta jakelijoiden harjoittamaa ja pelkkään jakeluun kuuluvaa toimintaa. Viimeksi mainittu toiminta on sekä oikeudellisesti että taloudellisesti kokonaan erillistä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähkönmyynnistä ja jää joka tapauksessa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen soveltamisalan ulkopuolelle, mikä herättää epäilyksen ainoastaan jakelijoille väitetysti aiheutuvan edun soveltumisesta sisämarkkinoille, kun väitetty etu johtuu säänneltyjen tariffien mataluudesta ja vuonna 2005 syntyneen alijäämän korvaamiseksi ja rahoittamiseksi toteutetuista toimenpiteistä.
SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDAN MUKAINEN VALTIONTUKI
(88)
Toimenpide katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä aiheutuu taloudellista etua edunsaajalle, b) toimenpide on valtion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä, c) toimenpide on valikoiva ja d) toimenpiteellä on vaikutusta unionin sisäiseen kauppaan ja se voi vääristää kilpailua unionin sisällä. Koska kaikkien näiden edellytysten on täytyttävä kumulatiivisesti, komissio rajoittaa arviointinsa koskemaan edunsaajille aiheutuvan taloudellisen edun olemassaoloa.
Taloudellisen edun olemassaolo
(89)
Yrityksiä suositaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos niille aiheutuu sellaista taloudellista etua, jota ne eivät muussa tapauksessa saisi kyseisissä markkinaolosuhteissa. Tässä yhteydessä Euroopan unionin tuomioistuin on todennut, että yksittäisissä tapauksissa jäsenvaltioiden määräämien velvoitteiden hoitamiseksi tarjottavista palveluista perittävät maksut, jotka eivät ylitä vuosittaisia kattamatta jääneitä kustannuksia ja jotka on tarkoitettu varmistamaan, etteivät asianomaiset yritykset tee tappiota, eivät ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea vaan pikemminkin asianomaisten yritysten suorittamista palveluista maksettava korvaus (21).
(90)
Sähköalalla komissiokaan ei ole katsonut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ja 3 kohdan c alakohdan soveltamiseen liittyvässä laajassa päätöskäytännössään, joka koskee jakelijoille asetettua velvollisuutta ostaa sähköä tietyistä energialäheistä markkinahintaa korkeampaan hintaan, että hankintakustannusten ja markkinahintojen välisen eron kattava korvaus olisi jakelijoiden hyväksi aiheutuvaa taloudellista etua. Kyseisissä tapauksissa asianomaiset toimijat toimivat lainsäädännössä asetettujen velvoitteiden mukaisesti pelkkinä välikäsinä sähköjärjestelmässä ja niille korvattiin kustannukset, eikä näistä korvauksista katsottu aiheutuvan taloudellista etua, vaikka lainsäädännössä olisi otaksuttavasti voitu vain asettaa ostovelvollisuus ilman kustannusten korvaamista.
(91)
Etenkin kun on kyse sähkön toimittamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sama pätee korvaukseen, jolla on tarkoitus rahoittaa vaatimukset täyttävien kuluttajien vaatimiin säänneltyihin tariffeihin perustuvien tulojen ja tukkusähkön hankintakustannusten välinen erotus (22). Sähköalalla toimivien jakelijoiden sähkön hankintakustannusten korvaaminen ei merkitse näin ollen välttämättä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta aiheutuvien kustannusten väitettyä korvaamista Espanjan jakelijoille on tarkasteltava näiden ennakkopäätelmien pohjalta.
(92)
Muodollisen tutkinnan aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä esitettiin alustava päätelmä, jonka mukaan Espanjan jakelijoille aiheutui markkinaolosuhteet ylittävää taloudellista etua kahdella perusteella. Ensinnäkin jakelijat saivat väitetysti taatun voittomarginaalin säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta. Toiseksi tariffien väitettiin lisäävän jakelijoiden tuloja kannustamalla käyttäjiä vaihtamaan jakelijoiden hoitamille säännellyille markkinoille. Nämä kaksi perustetta voidaan sisällyttää yhteen väitteeseen, jonka mukaan jakelijoiden voitto kasvoi suhteessa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaan sähköntoimitukseen vuonna 2005.
(93)
Espanjan sähköjärjestelmästä saatu kuvaus ja menettelyn aikana toimitetut tiedot, jotka on otettu huomioon johdanto-osan 16, 19, 20, 57 ja 58 kappaleessa, eivät tue tätä väitettä. Kun jakelijoiden pelkästä jakelusta vuonna 2005 saamaan korvaukseen sisältyi voittomarginaali, säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta korvattiin jakelijoille ainoastaan kustannukset ilman minkäänlaista voittomarginaalia. Vastaavasti pelkästä jakelutoiminnasta jakelijoille maksettu korvaus ei riippunut säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähkönsä ostavien asiakkaiden määrästä eikä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan myydyn sähkön määrästä, joten niiden tulot eivät olisi kasvaneet, vaikka ne olisivat toimittaneet sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan useammille asiakkaille.
(94)
Tästä seuraa, että menettelyn aikana kerätyt tiedot eivät tue väitettä, jonka mukaan säänneltyyn hintaan tapahtuva sähkönmyynti kasvatti Espanjan jakelijoiden saamaa voittoa vuonna 2005, koska niiden voittomarginaali oli taattu.
(95)
Mitä tulee kysymykseen siitä, aiheutuiko toimituskustannusten hyväksymisestä ja korvaamisesta jakelijoille sellaista taloudellista etua, jota ne eivät olisi muutoin markkinaolosuhteissa saaneet, on painotettava, että viidelle kuninkaan asetuksen 5/2005 24 §:ssä nimetylle yritykselle, jotka olivat Iberdrola, SA; Unión Eléctrica Fenosa, SA; Hidroeléctrica del Cantábrico, SA; Endesa, SA ja Elcogás, SA, myönnettyjen maksunperintäoikeuksien muodossa tapahtuva kustannusten korvaaminen ei ollut jakelutoiminnasta maksettava korvaus. Johdanto-osan 29 ja 30 kappaleen mukaan kyseiset yritykset oli nimetty hukkakustannuksista maksettavien korvausten saamista koskevan oikeutensa perusteella siitä riippumatta, että Elcogás, SA, jolla ei ollut yhtään tytäryhtiötä, ei toiminut jakelualalla vuonna 2005 (eikä sitä myöhempinä vuosina). Yritysten nimittämisessä oli mahdollisesti otettu huomioon niiden sähköntuotantoon liittyvä toiminta, muttei säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa jakelua.
(96)
Vaikka oletetaan, että maksunperintäoikeudet, jotka vastaavat edellä mainittujen viiden yrityksen velvollisuutta ennakkorahoittaa sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntynyt alijäämä, voitaisiin katsoa säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähkönjakelun alalla toimiville neljälle yritykselle jakelusta maksettavaksi korvaukseksi, olisi otettava huomioon ne tosiasialliset olosuhteet, joiden mukaan jakelijoilla oli velvollisuus harjoittaa tätä täysin säänneltyä toimintaa. Kuten edellä johdanto-osan 54-55 kappaleessa kuvattiin, jakelijat eivät voineet tehdä voittoa eivätkä tappiota eivätkä valita, miten sähkönsä hankkivat tai ketä ottavat asiakkaakseen, eivätkä päättää myyntihintaansa tai tarjota lisäpalveluja, joista olisi saatu voittoa. Säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvan sähköntoimituksen harjoittaminen ei ollut suoraan eikä välillisesti jakelijoiden eikä niiden vertikaalisesti integroituneiden ryhmien, joihin jakelijat kuuluivat, taloudellisen edun mukaista. Vertikaalisesti integroituneen ryhmän edun mukaista olisi pikemminkin ollut tarjota loppukäyttäjille palvelua vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin, sillä sen sähköntoimitusosasto olisi tehnyt voittoa tällaisesta myynnistä, toisin kuin siinä tapauksessa, että ryhmän jakelija toimittaa käyttäjille sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan.
(97)
Vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tapahtuvaan sähkötoimitukseen verrattaessa ei siis ole otettu huomioon vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähköä toimittavien jakelijoiden erilaista oikeudellista ja tosiasiallista asemaa. Vaikka valtio voi lähtökohtaisesti määrätä sähköjärjestelmän jakelijoiden osto- ja myyntihinnoista sekä muista kaupankäynnin edellytyksistä, tämä ei kuitenkaan merkitse, että jakelijoille aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta aiheutuisi niille sellaista taloudellista etua, jota ne eivät olisi muutoin saaneet markkinaolosuhteissa. Tariffin sääntely, johon liittyy lisäksi toimitusvelvollisuus, ei nimittäin jätä vapautta päättää toimituksen tärkeimmistä muuttujista, kuten hinnoista ja tuotoksesta. Jakelijat voisivat veloittaa paljon korkeamman, kustannukset kattavan tariffin loppuasiakkailta myös muissa olosuhteissa kuin kuvitteellisissa markkinaolosuhteissa eli kun tällaisia perusmuuttujia koskevia sääntelyrajoituksia ei ole. Vieläkin tärkeämpää on se, että Espanjan sähköjärjestelmässä vuonna 2005 - kuten jokaisessa sähköjärjestelmässä - jakelija tai paljon energiaa kuluttaville käyttäjille tarkoitetun suurjänniteverkon operaattori on pelkkä välikäsi, joka liittää käyttäjän fyysisesti verkkoon, mikä on välttämätön edellytys sähköntoimitukselle. Koska Espanjassa ei ollut vaihtoehtoista jakeluverkkoa vuonna 2005, kyseiset jakelijat nimitettiin toimimaan ja toimittamaan sähköä sekä vapailla että säännellyillä markkinoilla. Jakelijat ovat välttämättömiä, koska ne tekevät sähköntoimituksesta mahdollista erityisistä sääntelyyn liittyvistä järjestelyistä tai käytännöistä huolimatta tai huolimatta siitä, perustuvatko sähköntoimitukseen sovellettavat kilpailuedellytykset markkinamekanismeihin vain sääntelyyn.
(98)
Espanjassa vuonna 2005 käytössä olleen kaltaisen säännellyn tariffijärjestelmän tavanomaisessa toiminnassa järjestelmän kokonaistileillä yhtenä vuonna syntyvä alijäämä saadaan yleensä katettua seuraavana vuonna korkeampien tariffien ja/tai loppukäyttäjiltä perittävien verkkomaksujen avulla, kun taas kustannusten vähentyminen saattaa johtaa ylijäämään, jonka ansiosta tariffeja tai maksuja voidaan myöhemmin laskea. Tiettyjä tuloja ei kuitenkaan varata kustannusten kattamiseen, joten tulojen ja/tai kustannusten kasvaminen tai vähentyminen ei välttämättä johda vastaavasti alijäämään tai ylijäämään, mistä olisi hyötyä jakelijoille. Esimerkiksi kuten johdanto-osan 27 kappaleessa olevassa kaaviossa 1 osoitetaan, vaikka säänneltyihin tariffeihin sisältyvät energianhinnat olivat yleisesti tukkumarkkinoiden hintoja matalampia useimpina kuukausina vuonna 2005, tilanne oli päinvastainen aikavälillä marraskuusta 2006 joulukuuhun 2007, ilman että tämä olisi näkynyt säänneltyyn hintaan tapahtuvasta jakelijoiden sähköntoimituksesta saatavan voiton kasvuna. Tämä on johdonmukaista järjestelmän sääntelyrakenteen kanssa. Jakelijat eivät vastaa järjestelmän kustannusten ja tulojen välisestä epätasapainosta aiheutuvista kustannuksista kokonaan eivätkä osittain eivätkä ne tee milloinkaan voittoa tästä toiminnasta. Säänneltyyn hintaan tapahtuvasta sähkön myynnistä mahdollisesti saatavalla ylijäämällä katetaan järjestelmän muita kustannuksia.
(99)
Jakelijat toimivat sähköjärjestelmän rahoituksen välittäjinä siten, että ne keskittivät kaikki rahavirrat - sekä saapuvat (säännellyt tulot tariffeista ja verkkomaksuista) että lähtevät (kaikki järjestelmän yleiset kustannukset). Kuten johdanto-osan 19, 20 ja 28 kappaleessa todetaan, sähköjärjestelmän säänneltyihin tuloihin ja kustannuksiin sisältyi vuonna 2005 paljon erilaisia markkinoihin ja käytäntöihin perustuvia säänneltyjä kustannuksia, kuten sähkön hankinnasta aiheutuvat kustannukset (myös uusiutuvista energialähteistä hankittaessa), sähköntuotannosta Espanjan saarilla aiheutuvat lisäkustannukset ja siirto- ja jakelukustannukset, ilman että tiettyjä tuloja olisi varattu tiettyjen kustannusten kattamiseen. Säännellyistä tuloista ei tullut missään vaiheessa jakelijoiden omaisuutta, lukuun ottamatta pelkästä jakelusta maksettavaa korvausta, jonka jakelijat pitivät itsellään vähennettyään kaikki muut järjestelmän kustannukset.
(100)
Tilien alijäämä, esimerkiksi vuoden 2005 kaltainen alijäämä, näkyisi siis taustalla olevista syistä riippumatta jakelijoiden tileillä ilman, että jakelijoilla olisi lainkaan liikkumavaraa päättää joko säänneltyjen tulojen ja kustannusten tasosta tai tiettyjen kustannusten rahoittamisesta tietyillä tuloilla. Kuten johdanto-osan 28 kappaleessa mainituista luvuista käy selvästi ilmi, sähköjärjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005, mikä vastasi samojen kustannusten suuruutta vuosina 2004 ja 2006. Jakelijoiden kustannuksilla ei siis ollut mitään vaikutusta alijäämän suuruuteen vuonna 2005.
(101)
Näin ollen vuoden 2005 alijäämän katsominen jakelijoiden tappioiksi ei vaikuta perustellulta, koska alijäämä ei johdu jakelijoiden toteuttamista toimista vaan pikemminkin säännöksistä, joissa säädettiin loppukäyttäjien oikeudesta saada sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, sekä jossain määrin sääntelyyn ja käytäntöihin liittyvistä valinnoista, joilla pyrittiin esimerkiksi tukemaan sähköntuotantoa uusiutuvista lähteistä ja yhteistuotantoa. Sähköjärjestelmän tilien alijäämän rahoittaminen johdanto-osan 29-32 kappaleessa kuvatulla mekanismilla ei siis merkitse jakelijoiden tiettyjen tappioiden kattamista vaan pikemmin järjestelmän kokonaistappioiden kattamista. Jos vuonna 2005 syntynyttä 3 811 miljoonan euron alijäämää ei olisi korvattu eivätkä viisi suurta sähkölaitosta olisi antaneet siihen ennakkorahoitusta, järjestelmän siirto- ja jakelukustannuksia ei olisi pystytty rahoittamaan kaikkien käyttäjien hyväksi säännellyillä eikä vapailla markkinoilla.
(102)
Muodollisessa tutkinnassa ei todeta mitään muita jakelijoille aiheutuneeseen etuun liittyviä näkökohtia. Jakelijat välittivät matalista säännellyistä tariffeista saatavan hyödyn kokonaisuutena loppukäyttäjille, eivät tehneet voittoa myynnistä eivätkä käyttäneet hyväkseen käyttäjien palaamista säännellyille markkinoille. Tästä seuraa, että taloudelliselta kannalta katsottuna Espanjan jakelijoiden asema oli täysin verrattavissa järjestelmän välittäjän asemaan. Tältä osin niiden kustannusten korvaaminen, joita aiheutui Espanjan sähköjärjestelmässä vuonna 2005 sähkön toimittamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan, ei lähtökohtaisesti eroa sähkön hankinnasta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, jota komissio ei ole pitänyt SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena tietyistä lähteistä peräisin olevan energian (johdanto-osan 90 kappale) eikä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvaa toimitusta varten hankitun tukkusähkön (johdanto-osan 91 kappale) yhteydessä.
(103)
Vaikka menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ei oteta Céntrican väitteitä huomioon käsiteltäessä vertikaalisesti integroituneita laitoksia, joihin jakelijat kuuluvat sekä kirjanpitonsa että osittaisen oikeudellisen eriyttämisen osalta, komissio on arvioinut, onko tällaisille laitoksille saattanut aiheutua välillistä etua, joka voitaisiin katsoa valtiontueksi. Céntrica väitti, että vapailla markkinoilla sähkön vähittäismyyntiä (toimitusosaston kautta) harjoittavat integroituneet laitokset pystyivät välttämään tappiot kannustamalla käyttäjiä siirtymään jakeluosastonsa asiakkaiksi. Se väitti myös, että integroituneeseen laitokseen kuuluvalla sähköntuottajalla oli kannustin pitää tukkuhinnat korkeina, koska (säännellyn tariffin mukaiseen hintaan sähköä myyvän) integroituneen laitoksen jakeluosasto oli suojassa tappioilta.
(104)
Komissio ei ole pystynyt osoittamaan, että taloudellista etua aiheutuisi sähkönkäyttäjien valitessa sähkönjakelijat sähköntoimittajien sijaan. Taloudelliselta kannalta tästä mahdollisuudesta ei syntynyt voittoa, vaan se auttoi pelkästään välttämään neljän vertikaalisesti integroituneen ryhmän, Iberdrola, S.A:n; Unión Eléctrica Fenosa, S.A:n; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A:n ja Endesa, S.A:n, toimitusosastojen tappiot. Elcogás toimi sen sijaan ainoastaan sähköntuotannon alalla. Tätä ei voida kuitenkaan pitää neljälle muulle asianomaiselle yritykselle aiheutuvana etuna, sillä toimitusosastot olisivat voineet välttää nämä tappiot joka tapauksessa yksinkertaisesti irtisanomalla sähkösopimukset. Toimitusosastoille ei siis aiheutunut järjestelmästä etua, vaan haittaa: ne menettivät sen vuoksi asiakkaita. Järjestelmä oli taloudellisesti neutraali myös jakelijoiden kannalta (edellä esitetyistä syistä). Sähköntuottajat puolestaan olisivat myyneet sähkönsä joka tapauksessa tukkumarkkinoilla.
(105)
Sähköntuottajien väitetystä kannustimesta säilyttää tukkuhinnat korkealla on syytä huomauttaa, että vaikka Espanjan viranomaisten luoma markkinaympäristö saattoi kenties luoda sähköntuottajille kannustimen nostaa hintoja, tariffit eivät itsessään johtaneet korkeampiin tukkuhintoihin. Hintojen tosiasiallinen korottaminen olisi edellyttänyt sähköntuottajilta monimutkaisia strategioita ja kilpailunvastaista käyttäytymistä. Välitöntä ja selvästi havaittavaa suoraa syy-yhteyttä ei ole osoitettu tariffien ja mahdollisen tukkuhintojen keinotekoisen korottamisen välillä, vaan se on vain todistamatta oleva teoreettinen hypoteesi.
(106)
Komissio on myös ottanut huomioon sen mahdollisuuden, että järjestelmästä on saattanut aiheutua etua vakiintuneille ryhmille, kun kilpailijoiden pakottaminen ulos sähkömarkkinoilta kasvatti ja muokkasi uudelleen kyseisten ryhmien markkinaosuutta siten, että se vastasi suurin piirtein kunkin neljän vertikaalisesti integroituneen ryhmän jakeluverkon kokoa. Tätäkään hypoteettista etua ei voitu osoittaa seuraavista syistä:
-
Ensinnäkään asiakkaiden ei ollut aina mahdollista siirtyä saman ryhmän sisällä. Endesan toimitusosaston asiakkaat, joiden alueella paikallinen toimittaja oli Iberdrola, eivät voineet siirtyä Endesan jakeluosaston asiakkaiksi, vaan ainoastaan Iberdrolan asiakkaiksi. Lisäksi tällainen vaihto säännellyiltä markkinoilta aiheutti nettokustannuksen integroituneille laitoksille, sillä se synnytti alijäämän, joka niiden oli rahoitettava epäedullisin ehdoin.
-
Toiseksi ryhmät eivät saaneet voittoa jakelijoiden harjoittamasta myynnistä. Näin ollen suuremmasta markkinaosuudesta aiheutunut mahdollinen hyöty ei voinut tuoda voittoa vuonna 2005 (jota tutkimus koskee), vaan vasta myöhempinä vuosina, kun vapaat markkinat olivat jälleen elinkelpoiset. Tällaisen edun toteutuminen edellyttää, että ryhmän jakelijan asiakkaiden pitäisi siirtyä takaisin ryhmän toimitusosaston asiakkaiksi. Sähköntoimittajan vaihtamista harkitseva asiakas voisi kuitenkin valita tuolloin kaikista Espanjan markkinoilla toimivista sähköntoimittajista. Komissio ei siis ole osoittanut, että konkreettista etua aiheutuisi pelkästä ryhmien suuremmasta markkinaosuudesta tutkimuksen kattamalla jaksolla.
-
Integroituneille ryhmille aiheutui päinvastoin konkreettinen haitta: velvollisuus rahoittaa alijäämä ehdoin, joista ei saanut korvausta, sillä maksunperintäoikeuksista saatava korkotuotto oli asianmukaista markkinakorkoa pienempi, jolloin maksunperintäoikeuksien arvopaperistaminen toteutettiin otaksuttavasti pienempää korvausta vastaan kuin mitä markkinakorkoa soveltamalla olisi voitu tehdä.
(107)
Edellä esitetyn perusteella komissio on todennut, että yrityskäyttäjille toimittamisen osalta Espanjassa vuonna 2005 täytäntöönpannusta sääntelyjärjestelmästä ei aiheutunut välitöntä eikä välillistä taloudellista etua jakelijoille eikä niille integroituneille ryhmille, joihin jakelijat kuuluivat.
(108)
Céntrica väitti, että järjestelmä oli syrjivä jakelijoiden ja vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien välillä, minkä osalta komissio tuo esiin, että syrjintää voi tapahtua silloin, kun kahta tosiasiallisesti ja oikeudellisesti samassa asemassa olevaa henkilöä kohdellaan eri tavoin, tai päinvastaisessa tilanteessa, kun samaa kohtelua annetaan henkilöille, jotka olivat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti eri asemassa.
(109)
Ensinnäkin väite on selvästi perusteeton Elcogás, S.A:n kohdalla, koska sille annettiin maksunperintäoikeudet, vaikka se ei toiminut jakelualalla. Toiseksi ei ole osoitettu, että neljä muuta nimettyä yhtiötä, Iberdrola, SA; Unión Eléctrica Fenosa, SA; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A ja Endesa, SA, saivat korvauksen toiminnastaan sähköä säänneltyyn hintaan toimittavina jakelijoina, kuten edellä johdanto-osan 30 kappaleessa on jo todettu. Kolmanneksi jakelijat ja vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat eivät missään tapauksessa olleet Espanjan sähköjärjestelmässä samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa asemassa. Velvollisuus toimittaa sähköä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan täytettiin lainsäädännössä asetettuja rajoituksia noudattaen. Jakelijat siis toimivat pelkästään rahoituksen ja sähköntoimituksen välittäjinä, jotka panivat lainsäädännön säännöksiä täytäntöön. Sähköntoimitus vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin oli puolestaan täysin vapautettua toimintaa. Näin ollen Céntrican väitteen mukaista erilaista kohtelua ei voida katsoa syrjinnäksi huolimatta siitä seikasta, että säänneltyjen tariffien taso on voinut haitata vapautumisprosessia. Tämä ei kuitenkaan ollut seurausta siitä, että jakelijoille olisi myönnetty sääntöjenvastaista valtiontukea.
PÄÄTELMÄ
(110)
Komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ilmaisemat epäilykset hälvenivät muodollisen tutkinnan aikana. Komissio on vakuuttunut siitä, että Espanjan maksamat korvaukset kustannuksista, joita sähkönjakelijoille aiheutui säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuneesta sähkön toimittamisesta keskisuurille ja suurille yrityksille, eivät antaneet jakelijoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua taloudellista etua.
(111)
Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt perusteet ovat kumulatiivisia, muiden perusteiden täyttymistä ei ole tarpeen tutkia. Komissio toteaa näin ollen, ettei toimenpide ole sähkönjakelijoiden hyväksi annettua valtiontukea. Tämä päätelmä koskee kantelussa tarkoitettua tilannetta ja aikaväliä, eikä se vaikuta mitenkään komission mahdollisuuteen tutkia Espanjan vuoden 2005 jälkeen toteuttamia toimenpiteitä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Niiden kustannusten korvaaminen, joita aiheutui jakelijoiden harjoittamasta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvasta sähköntoimituksesta keskisuurille ja suurille yrityksille vuoden 2005 aikana, Espanjan kuningaskunnan antamalla kuninkaan asetuksella 5/2005 säädettyjen, Iberdrola, S.A:lle; Unión Eléctrica Fenosa, S.A:lle; Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A:lle; Endesa, S.A:lle ja Elcogás, S.A:lle myönnettyjen maksunperintäoikeuksien muodossa ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä helmikuuta 2014.