ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 4 päivänä helmikuuta 2014,
sähkötariffeista Espanjassa: sähkönkäyttäjät,
valtiontuki SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06), jonka Espanja on pannut täytäntöön
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 7741)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/456/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen määräysten mukaisesti (1) ja on ottanut nämä huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Céntrica plc ja Céntrica Energía S.L.U., jäljempänä molemmat yhteisesti ’Céntrica’, kantelivat komissiolle 27 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjassa vuonna 2005 täytäntöön pannusta säänneltyjen sähkötariffien järjestelmästä.
(2)
Komissio pyysi 27 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisilta tietoja kyseisestä toimenpiteestä. Komissio sai tiedot 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Tapaus kirjattiin 12 päivänä lokakuuta 2006 ilmoittamatta jätetyksi tueksi (asia NN 66/06).
(4)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvitystä toimenpiteestä 9 päivänä marraskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Espanjan viranomaiset vastasivat 12 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(5)
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 24 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa toimenpiteen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’SEUT-sopimus’) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
(6)
Komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Espanjan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 26 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio sai huomautuksia seuraavilta asianomaisilta osapuolilta: Galician aluehallitus (Xunta de Galicia) (23 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Céntrica (26 päivänä maaliskuuta 2007 ja 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyt kirjeet), riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE (26 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Asturiasin aluehallitus (27 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), energiaa paljon kuluttavien käyttäjien yhdistys AEGE (2 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Asturiana de Zinc - AZSA (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), metallintuottaja Ferroatlántica (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Alcoa (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Espanjan sähköteollisuuden yhdistys UNESA (25 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), ENEL Viesgo (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Iberdrola (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Union Fenosa Distribución (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje) ja Endesa Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje).
(9)
Komissio välitti asianomaisten osapuolten huomautukset Espanjan viranomaisille 15 päivänä toukokuuta 2007 ja 6 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä, ja antoi Espanjan viranomaisille mahdollisuuden esittää niistä huomautuksensa: huomautukset saapuivat 2 päivänä elokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(10)
Céntrica toimitti lisätietoja 1 päivänä kesäkuuta 2007, 28 päivänä elokuuta 2007, 4 päivänä helmikuuta 2008 ja 1 päivänä maaliskuuta 2008 päivätyillä kirjeillä; AEGE 21 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä ja Ferroatlántica 5 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
(11)
Komissio pyysi 30 päivänä heinäkuuta 2009, 19 päivänä maaliskuuta 2010, 6 päivänä lokakuuta 2011, 12 päivänä huhtikuuta 2012, 31 päivänä elokuuta 2012, 4 päivänä helmikuuta 2013 ja 17 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisia antamaan lisäselvityksiä toimenpiteestä. Viranomaiset vastasivat 5 päivänä lokakuuta 2009, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 7 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä kesäkuuta 2012, 18 päivänä lokakuuta 2012, 11 päivänä helmikuuta 2013 ja 4 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(12)
Aineisto jaettiin 19 päivänä huhtikuuta 2013 kahteen osaan: nyt käsiteltävään asiaan SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkön loppukäyttäjille, ja asiaan SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkönjakelijoille. Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan tämän menettelyn soveltamisalaan kuuluville sähkön loppukäyttäjille eli muille kuin kotitalouksille ja pienille yrityksille mahdollisesti myönnettyä tukea.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
ESPANJAN SÄHKÖJÄRJESTELMÄ VUONNA 2005
(13)
Sähköalasta 27 päivänä marraskuuta 1997 annetussa laissa 54/1997 (Ley del sector eléctrico, jäljempänä ’LSE’), jota sovellettiin vuonna 2005, sähköntoimitus säänneltyyn hintaan loppukäyttäjille katsottiin säännellyksi toiminnaksi. Kyseinen tehtävä annettiin laissa sähkönjakelijoille.
(14)
Vuonna 2005 kaikki sähkön loppukäyttäjät Espanjan markkinoilla pystyivät valitsemaan, neuvottelevatko ne sähkösopimukset riippumattomien sähköntoimittajien kanssa vai hankkivatko ne sähkönsä valtion määrittämään säänneltyyn hintaan. Säännellyillä markkinoilla jokaisella loppukäyttäjällä oli pyynnöstä oikeus saada sähkönsä paikallisen jakelijan toimittamana säännellyn kokonaistariffin mukaiseen (kaiken kattavaan) hintaan, joka perustui loppukäyttäjän kulutusprofiiliin ja käytetyn sähkön määrään. Vapailla markkinoilla asiakkaat maksoivat niin ikään säännellyn verkkomaksun, minkä lisäksi niiden piti maksaa energiantoimituksen kustannukset. Kun sähköalan uudistus saatiin päätökseen vuonna 2009, jakelijat lakkasivat toimittamasta sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan.
(15)
Säännellyistä kokonaistariffeista ja säännellyistä verkkomaksuista päätettiin etukäteen koko vuodeksi, yleensä ennen edellisen vuoden päättymistä, mutta niihin voitiin tehdä muutoksia vuoden aikana (3). Vuoden aikana tehtäville tariffinkorotuksille oli kuitenkin asetettu yläraja (4). Lähtökohtaisesti tariffit ja maksut määritettiin ennusteiden perusteella sen varmistamiseksi, että niiden soveltamisesta saatavat säännellyt tulot riittäisivät kattamaan sähköjärjestelmän säännellyt kokonaiskustannukset. Järjestelmän säänneltyihin kustannuksiin sisältyivät vuonna 2005 muun muassa kokonaistariffeihin perustuvan energiantoimituksen kustannukset, erityisistä tukijärjestelmistä (esimerkiksi uusiutuva energia ja yhteistuotanto) ostetun energian kustannukset, siirto- ja jakelukustannukset, kysynnänhallintaan liittyvät toimenpiteet, sähköntuotannon lisäkustannukset Espanjan saarilla, hiilituki ja aiempien vuosien alijäämät. Sääntöjä tiettyjen tulojen tai niiden osan ohjaamiseksi tiettyjen kustannusten tai niiden osan kattamiseen ei ollut. Näin ollen esimerkiksi verkkomaksuista saatavia tuloja ei varattu kokonaan eikä osittain esimerkiksi uusiutuvista energialähteistä saatavan sähkön tai Espanjan saarilla tuotetun sähkön tukemiseen.
(16)
Vuonna 2005 loppukäyttäjille oli tarjolla peräti 25 erilaista kulutustason, kulutusprofiilin, vastaanottavan käyttäjän ja liittymän jännitteen mukaan määräytyvää säänneltyä tariffia. Samalla loppukäyttäjiltä perittiin vapailla markkinoilla yhdeksää erilaista säänneltyä verkkomaksua, ja myös nämä perustuivat jännitteeseen ja muihin ominaisuuksiin.
(17)
Espanjan viranomaiset asettivat 30 päivänä joulukuuta 2004 vuonna 2005 sovellettavat sähkötariffit (5) seuraavien käyttäjäluokkien mukaisesti:
KOKONAISTARIFFIT
Pienjännite
1.0
teho enintään 770 kW
2.0
yleissähkö, teho enintään 15 kW
3.0
yleissähkö
4.0
yleissähkö, pitkäaikaiskäyttö
B.0
julkinen valaistus
R.0
maatalouden kastelu
Suurjännite
Yleiset tariffit
Lyhytaikainen käyttö
1.1
yleissähkö, enintään 36 kV
1.2
yleissähkö, 36-72,5 kV
1.3
yleissähkö, 72,5-145 kV
1.4
yleissähkö, yli 145 kV
Keskipitkä käyttö
2.1
enintään 36 kV
2.2
36-72,5 kV
2.3
72,5-145 kV
2.4
yli 145 kV
Pitkäaikaiskäyttö
3.1
enintään 36 kV
3.2
36-72,5 kV
3.3
72,5-145 kV
3.4
yli 145 kV
Sähköraiteiden tariffit (Tarifas de tracción)
T.1
enintään 36 kV
T.2
36-72,5 kV
T.3
72,5 kV-145 kV
Maatalouden kastelu
R.1
enintään 36 kV
R.2
36-72,5 kV
R.3
72,5-145 kV
G. Suurkäyttäjien tariffi (G4)
Jakelijoille myytävän sähkön tariffit
D.1
enintään 36 kV
D.2
36-72,5 kV
D.3
72,5-145 kV
D.4
yli 145 kV
VERKKOTARIFFIT
Pienjännite
2.0 A
tavallinen pienjänniteliittymän verkkotariffi
2.0 NA
yksinkertainen pienjänniteliittymän verkkotariffi päivä- ja yöhinnat eriteltyinä
3.0 A
yleinen pienjänniteliittymän verkkotariffi
Suurjännite
3.1.A
verkkotariffi, kun jännite enintään 36 kV (teho enintään 450 kW)
6.1
verkkotariffi, kun jännite enintään 36 kV (teho yli 450 kW)
6.2
verkkotariffi, kun jännite 36 kV-72,5 kV (teho yli 450 kW)
6.3
verkkotariffi, kun jännite 72 kV-145 kV (teho yli 450 kW)
6.4
verkkotariffi, kun jännite yli 145 kV (teho yli 450 kW)
6.5
verkkotariffi kansainvälistä vaihtoa varten
(18)
Säännellyt kokonaistariffit voitiin jakaa siirron, jakelun ja yleiset järjestelmäkustannukset kattavaan osaan (verkkomaksu) sekä sähkön hankinnasta tukkumarkkinoilla aiheutuvat kustannukset kattavaan osaan (energiaosa). Lisäksi kysynnänhallinnan palveluihin sovellettiin kokonaistariffien alennusjärjestelmää (esimerkiksi hyväksytyt ennalta ilmoitetut sähköntoimituksen keskeytykset tai hiljaisempiin aikoihin keskittyvä kulutus). Espanja on tehnyt vuodesta 2005 lähtien muutoksia säänneltyjen tariffien järjestelmään. Viimeisin muutos tehtiin vuonna 2013, kun Espanja hyväksyi sähköalan uuden lainsäädäntökehyksen (laki 24/13), johon sisältyi muiden toimenpiteiden ohella sähkön vähittäismarkkinahintojen sääntelyn uudistus. Espanja ilmoitti, että tätä uutta lakia alettaisiin soveltaa ja sen täytäntöönpanosäännökset laadittaisiin vuonna 2014. Jäljempänä olevassa taulukossa on muutamia edellä mainittujen luokkien (enintään 145 kV) alimpaan tariffitasoon kuuluvia kokonaistariffien perusmäärät, jotka tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2005:
Taulukko 1
Säänneltyjen kokonaistariffien perusmäärät vuonna 2005
A/teho-osa
B/energiaosa
Kokonaistariffi (A+B)
euroa/kW kuukaudessa
euroa/kWh
euroa/MWh
Pienjännite
1.0
teho 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
yleissähkö
1,430269
0,083728
85,71
4.0
yleissähkö, pitkäaikaiskäyttö
2,284634
0,076513
79,69
Suurjännite
1.4
lyhytaikainen käyttö, yleissähkö 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
keskipitkä käyttö, yleissähkö 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
pitkäaikaiskäyttö, yleissähkö 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Suurkäyttäjät G4
10,208070
0,011265
25,44
Lähde: Kuninkaan asetuksen 2392/2004 liite I, komission laskelmat.
(19)
Espanjan sääntelyviranomainen, Espanjan kansallinen energiakomissio (Comisión Nacional de Energía, jäljempänä ’CNE’), on todennut, että keskimääräiset kokonaistariffit eivät vastanneet vuonna 2005 kaikkia toimituskustannuksia, etenkään energian hankinnasta tukkumarkkinoilta aiheutuneita kustannuksia. Kuten jäljempänä olevasta kaaviosta käy ilmi, vain viitenä kuukautena tammikuusta helmikuuhun 2005 ja huhtikuusta kesäkuuhun 2005 keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät hinnat jäivät sähkön tukkumarkkinoiden keskihintojen alle. Sen sijaan lokakuusta 2006 joulukuuhun 2007 tilanne oli päinvastainen: näiden 14 kuukauden aikana keskimääräiset tukkuhinnat laskivat jyrkästi keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvien energianhintojen alle, ja tämä erotus oli selvästi suurempi kuin se erotus, joka havaittiin vuonna 2005 niiden seitsemän kuukauden aikana, joina tukkuhinnat olivat kokonaistariffeihin sisältyviä hintoja korkeampia.
Kaavio 1
Painotettu keskimääräinen tukkuhinta kokonaistariffiin sisältyvään energianhintaan verrattuna
Lähde: CNE - Kertomus kaasu- ja sähkömarkkinoiden kilpailun kehittymisestä. Kaudet 2005-2007, s. 84.
VUODEN 2005 TARIFFIALIJÄÄMÄ
(20)
Sähköjärjestelmän tilit selvitettiin todellisten säänneltyjen tulojen ja kustannusten perusteella kerran vuodessa. Vuonna 2005 säännellyt tariffit ja verkkomaksut oli asetettu tasolle, joka ei tuottanut riittävästi tuloja, niin että järjestelmässä olisi pystytty kattamaan kaikki koko vuodelta jälkikäteen todennetut kustannukset. CNE:n vuoden lopussa toteuttamassa vuotta 2005 koskevassa lopullisessa selvitysmenettelyssä todettiin 3 811 miljoonan euron alijäämä. Ei ollut ensimmäinen kerta, kun selvitysmenettelyssä todettiin alijäämä, mutta vuoden 2005 alijäämä oli ennennäkemättömän suuri. Pienempiä alijäämiä oli todettu vuosina 2000, 2001 ja 2002.
(21)
Hallitus oli aliarvioinut erityisesti sähkön hankinnasta aiheutuvat todelliset kustannukset. Loppukäyttäjien sähkönkulutus kehittyi vuonna 2005 sekä säännellyillä että vapailla markkinoilla suurin piirtein niin kuin joulukuussa 2004 oli ennustettu, mutta tukkuhinnat kallistuivat vuoden 2005 aikana ennennäkemättömällä tavalla 62,4 euroon/MWh, kun ne olivat olleet 35,61 euroa/MWh vuonna 2004, minkä johdosta keskimääräinen tukkuhinta vuonna 2005 oli 59,47 euroa/MWh. Hintojen kallistumisen syynä olivat muun muassa poikkeuksellisen kuiva vuosi (minkä vuoksi vesivoiman tuotanto väheni 55 prosenttia); öljyn hinnan nousu; Euroopan unionin päästökauppajärjestelmässä maksutta saatujen hiilidioksidipäästöoikeuksien markkinahinnan vaikutukset sekä bruttokansantuotteen kasvua suurempi energiankysynnän kasvu.
(22)
Toinen merkittävä tekijä, joka edesauttoi järjestelmän yleisten kustannusten kasvua, oli uusiutuvan energian tuotantoon myönnetty mittava tuki. Uusiutuvan energian tuottajat pystyivät etenkin valitsemaan suoran osallistumisen sähkön tukkumarkkinoille eli ”pooliin”. Vuonna 2005 tämä vaihtoehto oli erityisen houkutteleva, ja sen tuloksena odotettua useampi uusiutuvan energian tuottaja osallistui pooliin, mikä lisäsi järjestelmän kustannuksia. Lisäksi suora tuki erityisjärjestelmällä (uusiutuva energia, yhteistuotanto) tuotetun sähkön energiakustannuksiin, jotka näkyivät tileillä säänneltyinä kustannuksina, oli 2 701 miljoonaa euroa vuonna 2005. Asian havainnollistamiseksi voidaan mainita, että järjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005.
Alijäämän ennakkorahoitusmekanismi
(23)
Alijäämässä tapahtuvat muutokset pantiin merkille. Jo maaliskuussa 2005, kun kävi selväksi, että tariffialijäämä oli syntymässä, Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksen 5/2005 (6) 24 §:n nojalla, että Espanjan viisi suurinta sähkölaitosta, joilla oli oikeus saada korvausta hukkakustannuksista (7), antaisivat sähköjärjestelmän kustannusten ja tulojen välisen erotuksen kattamiseen tarvittavat varat seuraavien prosenttiosuuksien mukaisesti:
-
Iberdrola, S.A: 35,01 prosenttia
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A: 12,84 prosenttia
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 prosenttia
-
Endesa, S.A: 44,16 prosenttia
-
Elcogas, S.A: 1,91 prosenttia.
(24)
Kuninkaan asetuksen 5/2005 mukaan tulevan alijäämän katsottaisiin johtuvan edellä mainituista viidestä yrityksestä ja se kirjattaisiin negatiiviseksi saldoksi CNE:n käyttämälle olemassa olevalle talletustilille, jolta hukkakustannukset korvattiin näille yrityksille. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että laitoksia vaadittiin antamaan varat ennakkoon. Hukkakustannusten tilin negatiivinen saldo synnytti maksunperintäoikeuksia, joiden nojalla laitokset saivat kerätä jatkossa tuloja sähkönkäyttäjiltä. Laitoksilla oli mahdollisuus arvopaperistaa kyseiset oikeudet ja myydä ne markkinoilla. Näille laitoksille annetut maksunperintäoikeudet tuottivat vähimmäiskorkoa (kolmen kuukauden euribor, joka laskettiin edellisen vuoden marraskuussa voimassa olleiden euribor-korkojen keskiarvon perusteella ilman korotuksia).
Mekanismi alijäämän perimiseksi takaisin loppukäyttäjiltä
(25)
Espanjan viranomaiset tekivät kesäkuussa 2006 päätöksen järjestelyistä vuoden 2005 alijäämän perimiseksi takaisin sähkönkäyttäjiltä säänneltyjen hintojen avulla. Espanjan viranomaiset säätivät kuninkaan asetuksella 809/2006 (8), että kuluttajat maksaisivat vuoden 2005 alijäämän (tai tarkemmin sanottuna laitoksille annetut maksunperintäoikeudet) takaisin neljäntoista ja puolen vuoden kuluessa kokonaistariffiin ja verkkotariffiin sisältyvän erityisen lisämaksun kautta. Lisämaksu laskettiin vuosittaisena määränä, joka tarvittiin kattamaan lineaarisesti vuoden 2005 alijäämän nettonykyarvo 14,5 vuoden aikana, ja vuotta 2006 varten sen osuudeksi määritettiin 1,378 prosenttia kokonaistariffista ja 3,975 prosenttia verkkotariffista. Korkona oli kolmen kuukauden euribor.
(26)
Lisämaksu katsottiin ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi” (cuota con destino espécifico). Espanjan viranomaiset määräsivät, että vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseksi perittävästä maksusta saatavat tulot kasvaisivat korkoa CNE:n hallinnoimalla talletustilillä. CNE siirtäisi varat sitten maksunperintäoikeuksien haltijoille eli alijäämän rahoittaneille sähköntuottajille tai maksunperintäoikeudet näiltä sittemmin itselleen ostaneille laitoksille kunkin alijäämästä rahoittaman osuuden mukaisesti.
Tariffialijäämän vaikutukset Espanjan markkinoihin
(27)
Vuonna 2005 Espanjan sähkönkysynnästä 37,49 prosenttia hankittiin vapailta markkinoilta. Tämä määrä vastaa suhteellisen pientä määrää käyttäjiä: vain 8,5 prosenttia käyttäjistä osti sähkönsä vapailta markkinoilta ja 91,5 prosenttia pysytteli säännellyissä tariffeissa (97 prosenttia vuonna 2004). Suurjänniteasiakkaat (ennen kaikkea teollisuusasiakkaat) olivat suurin ryhmä vapailla markkinoilla: 38,9 prosenttia niistä oli käyttänyt valintaoikeuttaan, ja niiden ostaman sähkön osuus oli 29 prosenttia Manner-Espanjan kaikesta sähkönkulutuksesta vuonna 2005. Valtaosa kotitalouksista ja pienjänniteasiakkaista, joilla oli ollut mahdollisuus valita vapaat markkinat vuodesta 2003 lähtien (9), olivat edelleen säänneltyjen tariffien järjestelmässä, mutta vuonna 2005 huomattava osa myös näistä asiakkaista siirtyi ostamaan sähkönsä vapailta markkinoilta. Vapailla markkinoilla oli yli 2 miljoonaa kuluttajaa 31 päivänä joulukuuta 2005 (1,3 miljoonaa käyttäjää vuonna 2004).
(28)
Säännellyistä hinnoista vuonna 2005 saatua keskimääräistä hintaetua olisi kuitenkin tarkasteltava rinnakkain sen seikan kanssa, että käyttäjät palasivat säännellyille markkinoille, joskin vasta jonkin ajan jälkeen. Kuten jäljempänä olevassa taulukossa 2 esitetään, vapailta markkinoilta sähkönsä ostaneiden käyttäjien määrä kasvoi vuonna 2005, mutta väheni vuonna 2006, jolloin prosenttiosuus (8,15 prosenttia) oli sama kuin vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Myös joulukuussa 2004 havaittu loppukäyttäjille vapailla markkinoilla toimitetun energian määrän lasku jatkui vuoden 2005 ensimmäisellä neljänneksellä. Vaikka lasku pysähtyi selvästi kesäkuun ja syyskuun välisenä aikana vuonna 2005, se jatkui joulukuussa 2005 sekä koko vuoden 2006.
Taulukko 2
Toimituspaikkojen ja energian osuus vapailla markkinoilla (prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista) 2004-2006
Sähkö
2004
2005
2006
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Prosenttiosuus toimituspaikoista
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Prosenttiosuus energiasta
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Lähde: CNE:n kertomus ”Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(29)
Vaikka sähköntoimittajille aiheutuneiden tappioiden vaikutus alkoi tuntua vuoden 2005 puolivälissä, kun tukkuhinnat alkoivat kallistua huomattavasti, sähkösopimuksia ei voitu päättää välittömästi. Tämän seurauksena vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja etenkin niiden, joilla ei ollut omaa tuotantokapasiteettia vaan joiden oli ostettava sähkönsä tukkumarkkinoilta, oli pakko tehdä tarjouksensa vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tappioiden aiheutumisen mahdollisuudesta huolimatta siten, että tarjoukset vastasivat säänneltyä tariffia, tai veloittaa todellisia hankintakustannuksia vastaava kalliimpi hinta, jolloin ne olisivat menettäneet markkinaosuuttaan.
3. PÄÄTÖS SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(30)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä verrattiin eri loppukäyttäjien maksamia säänneltyjä tariffeja niihin hintoihin, jotka loppukäyttäjien olisi pitänyt arvion mukaan maksaa vapailla markkinoilla tariffien puuttuessa. Céntrican toimittamien tietojen mukaan markkinahintalaskelmat perustuivat sähkön tukkumarkkinahintaan, verkkomaksuihin ja keskimääräiseen hintamarginaaliin, joksi arvioitiin 10 euroa/MWh.
Taulukko 3
Hintavertailu käyttäjäryhmittäin
Käyttäjäryhmä
Säännelty tariffi
(euroa/MWh)
Arvioitu markkinahinta (vain tukkuhinta sekä verkkotariffi)
(euroa/MWh)
Arvioitu markkinahinta (+ 10 euron hintamarginaali)
1.
Suurjänniteverkkoon liitetyt teollisuuden suurkäyttäjät (tariffi G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Teollisuuden suurkäyttäjät, joiden toimitus keskeytettävissä
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Suurjänniteverkkoon liitetyt käyttäjät
76,2
81,57
91,57
4.
Kotitaloudet
101,2
107,75
117,75
5.
Pienjänniteverkkoon liitetyt teollisuuden pienkäyttäjät tai palveluyhtiöt
103,9
101,07
111,07
Lähde: Céntrica.
(31)
Taulukosta käy ilmi, että kahdelle ensimmäiselle ryhmälle (teollisuuden suurkäyttäjät) on aiheutunut merkittävää etua. Muiden loppukäyttäjien ryhmien vertailussa ei paljastu yhtä merkittävää eroa, mutta pieni etu voidaan silti havaita.
(32)
Päätöksessä todettiin, että tämä etu oli myönnetty valikoivasti, koska keinotekoisen alhaiset säännellyt hinnat suosivat niitä yrityksiä, jotka käyttivät energialähteenä sähköä esimerkiksi kaasun sijaan. Lisäksi havaittiin tosiasiallinen ja oikeudellinen valikoivuus siten, että etu oli suhteettoman paljon suurempi teollisuuden suurten loppukäyttäjien kohdalla, sillä nämä hyötyivät joissakin tapauksissa kaiken kattavista hinnoista, joka olivat alle puolet vapailla markkinoilla sovellettuihin arvioituihin hintoihin sisältyvästä energiaosasta.
(33)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tuotiin esille, että kannustamalla loppukäyttäjiä vaihtamaan takaisin säännellyille markkinoille järjestelmä on saattanut hyödyttää myös jakelijoita, jotka vaikuttavat saaneen taatun voittomarginaalin säännellystä toiminnastaan.
(34)
Päätöksessä todettiin myös, että järjestelmään liittyi valtion varojen siirtoa, sillä alijäämän takaisin maksamiseksi peritty hintalisä oli veroluonteinen maksu, josta saatavat tulot siirrettiin Espanjan sääntelyviranomaisen CNE:n (julkinen laitos) kautta ennen lopullisille edunsaajille ohjaamista. Päätöksessä todettiin, että asiaan liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella nämä varat olisi katsottava valtion varoiksi.
(35)
Kun otetaan huomioon, että loppukäyttäjät toimivat markkinoilla, jotka ovat yleisesti avoinna unionin sisäiselle kilpailulle ja kaupalle, menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä todettiin, että kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset perusteet täyttyivät ja toimenpiteen katsotaan olevan loppukäyttäjien hyväksi annettua valtiontukea.
(36)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä huomautettiin, ettei yhtäkään SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrätyistä poikkeuksista voitu nähtävästi soveltaa. Sen jälkeen siinä arvioitiin, voitaisiinko säänneltyyn hintaan tapahtuva sähköntoimitus katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi, jolloin siihen voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan poikkeusta. Päätöksessä todettiin, että julkisen palvelun velvoitteen asettamiseen liittyvää jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoitetaan sähköalalla sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (10) (jäljempänä ’sähködirektiivi’). Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä yleispalveluvelvoitteesta (mukaan lukien etenkin oikeus kohtuuhintaiseen sähköntoimitukseen) vain kotitalousasiakkaiden ja pienten yritysten kohdalla (11). Päätöksessä todettiin, että sähködirektiivin perusteella sähkön toimitusta säänneltyyn hintaan keskisuurille tai suurille yrityksille ei voitu katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi käsitteen suppeassa merkityksessä.
(37)
Komissio ilmaisi näin ollen epäilevänsä vakavasti, voidaanko muihin yrityksiin kuin pieniin yrityksiin sovellettaviin säänneltyihin tariffeihin sisältyvän tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
(38)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin vielä, että myös sähkönjakelijat olivat saattaneet saada valtiontukea. Asian tästä osasta on tehty erillinen päätös (asia C 3a/07).
4. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(39)
Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia perusteellisen tutkinnan aloittamista koskevasta päätöksestä, minkä johdosta saatiin lukuisia huomautuksia suurilta teollisuusasiakkailta, sähkönjakelijoilta, riippumattomilta sähköntoimittajilta ja Espanjan itsehallintoalueiden hallituksilta. Tässä esitellään lyhyesti ainoastaan sähkön loppukäyttäjien väitetysti saaman valtiontuen kannalta merkitykselliset huomautukset.
RIIPPUMATTOMIEN SÄHKÖNTOIMITTAJIEN HUOMAUTUKSET
(40)
Huomautuksia saatiin Céntricalta ja riippumattomien energiantoimittajien yhdistykseltä ACIE:lta. Niiden väitteet ja päätelmät ovat suurelta osin yhteneviä.
Céntrican ja ACIE:n huomautukset
(41)
Céntrican huomautusten pääpaino on sähkönjakelijoille väitetysti myönnetyssä tuessa. Yhtiön esittämät luvut ja väitteet viittaavat kuitenkin myös sähkön loppukäyttäjille myönnetyn valtiontuen olemassaoloon.
(42)
Céntrican mukaan vapaiden ja säänneltyjen markkinoiden rinnakkaisuus ja erityisesti loppukäyttäjien mahdollisuus vaihtaa vapaasti näiden kahden välillä merkitsivät sitä, että säännellyt tariffit toimivat viitehintana tai tosiasiallisena enimmäishintana vapaiden markkinoiden hinnoille. Sähköntoimittajat eivät voineet veloittaa säänneltyä tariffia korkeampaa hintaa, tai ne eivät olisi saaneet uusia asiakkaita ja olisivat menettäneet vanhat asiakkaansa.
(43)
Tavallisesti sähkön loppukäyttäjien vapailla markkinoilla maksama hinta koostuu kahdesta osasta: verkkomaksusta ja toimitusosasta, joka muodostuu markkinamekanismien tuloksena ja menee vähittäistoimittajalle. Sähkön vähittäistoimituksen kannattavuus riippuu siitä, kattaako asiakkaiden maksama toimitusosa toimittajan kustannukset (eli energian ostamisesta tukkumarkkinoilta aiheutuvat kustannukset tai omasta tuotannosta aiheutuvat kustannukset, jos kyseessä on vertikaalisesti integroitunut yritys), sekä hintamarginaalista, johon sisältyvät muut toimituskustannukset (esimerkiksi markkinointikustannukset, tietotekniset järjestelmät ja laskutus) sekä korvaus sijoitetusta pääomasta. Näin ollen vapailla markkinoilla toimivan sähköntoimittajan toiminta oli kannattavaa tietyllä markkinasegmentillä vain, jos hintamarginaali oli positiivinen eli jos säännellyn tariffin ja palvelujen tarjoamisesta asiakkaille aiheutuvien yleisten kustannusten välinen erotus oli positiivinen.
(44)
Céntrica perusteli vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien epäedullista kilpailuasemaa laskelmilla, joista kävi ilmi, ettei hintamarginaalia ollut lainkaan vuonna 2005 missään käyttäjäryhmässä (12) (tai jos jonkin suuruinen marginaali olikin ollut vuoden alussa, se oli supistunut olemattomiin vuoden aikana). Tämä merkitsi sitä, että säännellyt tariffit oli asetettu liian mataliksi, jotta riippumattomat sähköntoimittajat olisivat voineet kilpailla kannattavalla tavalla. Céntrican mukaan kilpailu ei ollut mahdollista tietyissä käyttäjäryhmissä (erityisesti paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, joihin sovellettiin tariffia G4, ja muut teollisuuden suurkäyttäjät) edes ennen tariffialijäämän ilmaantumista, sillä kokonaistariffeihin ei jäänyt missään vaiheessa kilpailemisen varaa. Céntrican väittämä epäedullinen kilpailuasema koski ennen kaikkea palveluyritysten ja pienjänniteverkkoon liittyneiden teollisuuden pienasiakkaiden käyttäjäryhmää sekä kotitalouksien segmenttiä.
(45)
Céntrican toimittamat numerotiedot, etenkin säänneltyjen tariffien ja arvioitujen markkinahintojen välinen vertailu, otetaan huomioon menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä (ks. johdanto-osan 30 kappale ja taulukko 3).
(46)
Céntrican näkemyksen mukaan järjestelmä oli vastoin sähködirektiiviä, koska alijäämään liittyvät järjestelyt (joissa tappiot korvattiin sähkönjakelijoille muttei sähköntoimittajille) olivat luonteeltaan syrjiviä ja koska käyttäjiltä vietiin oikeus läpinäkyviin hintoihin ja tariffeihin (13). Koska osa vuonna 2005 maksettavaksi tulleesta sähkön hinnasta lykättiin tuleville vuosille, lopullisesti veloitettavat hinnat eivät olleet käyttäjille selviä.
(47)
Lisäksi Céntrica väitti, ettei alijäämän takaisinmaksumekanismi ollut tasapainoinen lähinnä kahdesta syystä: ensinnäkin alijäämän maksaisivat valtaosin takaisin pienjänniteverkkoon liittyneet loppukäyttäjät, vaikka alijäämän syntymistä eniten edesauttaneet käyttäjät olivat suurjänniteverkkoon kuuluvia suuria loppukäyttäjiä. Toiseksi vapailta markkinoilta sähkönsä ostavia loppukäyttäjiä vaadittiin maksamaan alijäämästä, johon niillä ei ollut osaa eikä arpaa.
(48)
Céntrica tuki komissio alustavaa näkemystä, jonka mukaan alijäämää koskeviin Espanjan järjestelyihin liittyi valtion varojen siirtoa. Céntrica esitti myös, että valtion varoja liittyi Espanjan hallituksen päätökseen antaa sähköntuottajille mahdollisuus arvopaperistaa maksunperintäoikeutensa.
(49)
Riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE arvioi, että säänneltyjen tariffien perustaksi vuonna 2005 otetut energian hankintakustannukset olivat 68 prosenttia pienemmät kuin ne todelliset kustannukset, joita sähköntoimittajille aiheutui energian ostamisesta tukkumarkkinoilta. ACIE korosti niitä vakavia seurauksia, joita vuoden 2005 tariffialijäämällä oli riippumattomille sähköntoimittajille. ACIE:n mukaan vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat joutuivat maksamaan samat hankintakustannukset kuin jakelijatkin. Lisäksi niiden oli tosiasiallisesti pakko noudattaa hallituksen asettaman kokonaistariffin tasoa jokaisessa asiakasryhmässä, sillä muutoin ne eivät olisi pystyneet houkuttelemaan uusia asiakkaita tai säilyttämään vanhoja. ACIE tuo erityisesti esille, että vuoden 2005 alussa sen jäsenet tekivät sopimuksia, jotka perustuivat tukkuhintoja koskeviin hallituksen ennusteisiin, ja että niiden oli myöhemmin noudatettava näitä sopimuksia, vaikka sopimukset osoittautuivat kannattamattomiksi. Tämän seurauksena riippumattomille sähköntoimittajille aiheutui tappioita. Céntrica arvioi kärsineensä 10 miljoonan euron tappiot vuonna 2005. ACIE:n mukaan useiden sähköntoimittajien, mukaan lukien Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía ja RWE, oli pakko lähteä markkinoilta.
PALJON ENERGIAA KULUTTAVIEN KÄYTTÄJIEN HUOMAUTUKSET
(50)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät osallistuivat menettelyyn oman yhdistyksensä AEGE:n (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía) kautta. Osa niistä (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica ja Alcoa) osallistui myös erikseen. Alumiinintuottaja Alcoalla on Espanjassa kolme tuotantolaitosta, jotka sijaitsevat San Cipriánissa, La Coruñassa ja Avilésissa ja jotka hyötyivät vuonna 2005 kokonaistariffista G4 (paljon energiaa kuluttaville käyttäjille varattu tariffi, johon liittyi mahdollisuus keskeyttää sähköntoimitus). Ferroatlántica on alumiinin ja rautaseosten tuottaja, joka hyötyi keskeytettävissä olevasta tariffista 3.4. Asturiana de Zinc on sinkintuottaja, joka hyötyi tariffista G4 San Juan de Nievassa sijaitsevan tuotantolaitoksensa osalta.
(51)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät huomautuksissaan komission päätelmän, jonka mukaan teollisuusasiakkaita koskevat tariffit (G4 ja muut keskeytettävissä olevat tariffit) on katsottava valtiontueksi, ja väittävät, ettei tariffeista aiheudu taloudellista etua, tariffeihin ei liity valtion varoja eivätkä tariffit vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.
Ei taloudellista etua
(52)
Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mielestä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä edun olemassaolon määrittämistä varten käytetty vertailuarvo ei ollut oikea. Komissio vertaili teollisuusasiakkaita koskevia tariffeja tukkumarkkinoiden keskihintaan (poolihinta), jonka katsottiin vastaavan niitä kustannuksia, jotka nämä yhtiöt olisivat joutuneet maksamaan markkinoilla tavanomaisissa olosuhteissa. Koska teollisuusasiakkaita koskevat tariffit havaittiin poolihintaa matalammiksi, menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että tariffeista aiheutui taloudellista etua edunsaajille.
(53)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittivät, että pooli vastaa spot-markkinoita, joilla sähköä kaupataan joka tunti seuraavaksi päiväksi. Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan poolissa on tiettyjä puutteita, jotka vaikuttavat sen tehokkuuteen ja kilpailukykyyn. Näin ollen poolihinnat eivät vastaa täysin sähköntuotannon rajakustannuksia eivätkä siis täydellistä kilpailutilannetta. Suuret loppukäyttäjät, jotka kuluttavat paljon sähköä ja joiden kulutusprofiilit ovat tasaisia, eivät osta sähköä poolista vaan tekevät yleensä kahdenvälisiä sopimuksia sähköntoimittajien kanssa. Tämä vahvistetaan OMEL:n vuonna 2005 laatimassa raportissa, jonka mukaan vain seitsemän vaatimukset täyttävää käyttäjää, jotka edustivat viittä prosenttia kaupatusta sähköstä, hankki sähkönsä suoraan poolista.
(54)
Joka tapauksessa vaikka oletettaisiin, että poolissa merkittyjä hintoja voitaisiin pitää pätevänä vertailuarvona, ei olisi oikein käyttää keskimääräistä tukkuhintaa vuonna 2005, kuten komissio teki, sillä tämä keskimääräinen hinta vastasi erilaisille loppukäyttäjille, myös kotitalouksille ja pienille yrityksille, palveluja tarjonneiden sähköntoimittajien sähkönkysyntää. AEGE:n, Ferroatlántican ja Asturiana de Zincin mukaan sopiva vertailuarvo olisi poolissa vuonna 2005 kirjattu alin hinta eli 18,60 euroa/MWh, sillä tämä hinta vastaa mahdollisimman kilpailukykyisiä markkinaolosuhteita poolissa (jossa sähköntuottajat tarjoavat sähköä niiden rajakustannuksia vastaavaan hintaan). Teollisuuden suurkäyttäjien tilanne ei ole verrattavissa muiden loppukäyttäjien, etenkään kotitalouksien, tilanteeseen. Näin ollen keskimääräinen poolihinta ei ole sopiva vertailuarvo. Alcoan mukaan komission pitäisi sen sijaan verrata kiistanalaisia tariffeja suurten loppukäyttäjien tekemissä kahdenvälisissä sopimuksissa sovittuihin hintoihin.
(55)
Alcoa esitti yhden esimerkin kahdenvälisesti sovitusta markkinahinnasta ja ilmoitti, että sen kolme alumiinitehdasta olivat aina hyötyneet tariffista G4. Alcoa omistaa kuitenkin myös alumiinioksiditehtaan (Alúmina Española), jonka osalta sähköntoimittajan kanssa tehtiin kahdenvälinen sopimus vuoden 2004 lopussa. Sopimus oli kaksivuotinen, ja sitä voitiin jatkaa yhdellä vuodella. Kolmella alumiinitehtaalla on sama tasainen kulutusprofiili kuin alumiinioksiditehtailla. Viimeksi mainitut kuluttavat kuitenkin paljon vähemmän sähköä (0,35 TWh verrattuna 1,3 TWh:iin Avilésin ja La Coruñan tehtailla ja 3,4 TWh:iin San Cipriánin tehtaalla). Sopimuksessa sovittu keskimääräinen hinta oli 34,45 euroa/MWh (joka sisälsi ydinvoimasta luopumisen kustannukset, verkkoon liittymisen kustannukset ja muut sivukustannukset). Hinta oli määritetty kilpailukykyisen tarjouksen perusteella ja sähköntoimittajien tarjousten välillä oli eroa alle 5 euroa.
(56)
Alcoan mukaan tämän kahdenvälisesti sovitun hinnan (34,45 euroa/MWh) ja tariffin G4 (23,90 euroa/MWh) välinen ero voidaan selittää objektiivisilla tekijöillä. Erityisesti tariffin G4 käyttäjiä koskevat lainsäädännön rajoitukset, joita ei sovelleta kahdenvälisissä sopimuksissa ja jollaisia ovat esimerkiksi velvollisuus käyttää kaikki tariffilla G4 toimitettavaksi sovittu sähkö (sanktioiden uhalla), omia jännitteensäätölaitteita koskeva vaatimus ja 20 päivän maksuehtoa koskeva vaatimus (kahdenvälisissä sopimuksissa maksuehdot ovat paremmat).
(57)
Alcoa toteaa näin ollen, että sen kolmeen alumiinitehtaaseen sovellettava hypoteettinen markkinahinta olisi selvästi alle 34,45 euroa/MWh, koska kyseisten tehtaiden kulutuksen taso on korkeampi. Lisäksi jos huomioon otetaan keskimääräinen hintamarginaali, 10 euroa/MWh, alumiinioksiditehtaan sähköntoimituksesta aiheutuvat nettokustannukset olisivat 24,25 euroa/MWh, mikä on hyvin lähellä kokonaistariffia G4.
(58)
Ferroatlántica toi esille, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tulkittiin väärin vuonna 2005 käytettyä säänneltyä tariffia 3.4, sillä siihen sisällytettiin virheellisesti perustariffista tehtäviä vähennyksiä ja sitä verrattiin verkkomaksuun, joka oli kymmenkertainen varsinaisesti sovellettavaan (suurkäyttäjien) verkkomaksuun nähden. Ferroatlántica toimitti lisäksi näyttöä siitä, että vaikka vuonna 2004 kuukausittainen keskimääräinen markkinahinta vuonna 2005 tapahtuvaa sähköntoimitusta koskeville ennakkosopimuksille oli 31,68 euroa/MWh, kyseinen hinta oli 31,05 euroa/MWh joulukuussa 2004. Tämän perusteella yhtiö olisi saanut perussähköntoimituksensa vuonna 2005 kyseiseen hintaan samaan aikaan, kun asetettiin säännellyt tariffit. Lisäpalveluiden (3,92 euroa/MWh) ja asiaankuuluvan verkkotariffin (1,70 euroa/MWh) lisäämisen jälkeen teollisuuskäyttäjän markkinahinnaksi olisi tullut 36,67 euroa/MWh, joka on vähemmän kuin paljon energiaa kuluttaviin käyttäjiin sovellettava tariffi 3.4, jonka suuruus oli 56,11 euroa/MWh.
(59)
Itse asiassa muilla kyseiseen tariffiin tehtävillä vähennyksillä korvattiin kysynnänhallinnan palveluihin tarvittava kapasiteetti ja näiden palveluiden hyväksyminen järjestelmän hyväksi. Tässä yhteydessä Ferroatlántica lisää, että tariffista tehty alennus vastasi erilaisia tarjottuja palveluja, kuten tuntikohtaista erittelyä (kulutus öiseen aikaan ja viikonloppuisin), keskeytettävyyttä (sähköntoimituksen hyväksyminen verkko-operaattorin pyynnöstä), kausittaisuutta (toimituksen keskittäminen matalan kysynnän kuukausille) ja loisenergian hallintaa. Vain nämä alennukset olivat muuttuvia ja niistä on säädetty asetuksella vuodesta 1995 lähtien, ei siis säännellyllä tariffilla, mikä selittää ja Ferroatlántican mielestä myös perustelee vuonna 2005 maksetun sähkön alhaisemman keskihinnan.
(60)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn toteamuksen, jonka mukaan hyöty ei ollut verrannollista kulutettuihin määriin ja pyrki kasvamaan suurkäyttäjien kohdalla. Energiaa paljon kuluttavat käyttäjät väittävät esimerkiksi, että CNE on vahvistanut, että tariffin G4 olisi pitänyt olla matalampi. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät huomauttavat, että tariffia G4 tai tariffia 3.4 soveltavat suurkäyttäjät kuluttivat tuhansia kertoja enemmän sähköä kuin korkeajänniteasiakkaat keskimäärin, mutta maksoivat kolme kertaa näitä vähemmän.
(61)
Lisäksi on tavallista, että suurkäyttäjät saavat suuremman yksikköalennuksen hinnasta. Tällä perusteella paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että päätelmä, jonka mukaan teollisuusasiakkaita koskeviin tariffeihin liittyi etua, on kyseenalainen. Niiden mukaan on joka tapauksessa komission tehtävä esittää vakuuttavaa näyttöä tällaisen edun olemassaolosta.
(62)
Alcoa ilmoitti myös, että sen Espanjassa maksama hinta oli lähes identtinen alumiinitehtaiden Euroopan unionin alueella maksamaan painotettuun keskihintaan verrattuna ja jopa korkeampi kuin ETA-alueella maksettu painotettu keskihinta.
Ei valtion varoja
(63)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittivät maksaneensa teollisuusasiakkaita koskevat tariffit suoraan jakelijoille ilman, että varat olisivat siirtyneet valtion haltuun, joten asiassa PreussenElektra annetun tuomion mukaisesti tällaiseen järjestelyyn ei liittynyt valtion varoja.
(64)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät totesivat, että vuoden 2004 lopussa tapahtuneen tariffien asettamisen ja vasta kesäkuussa 2006 tapahtuneen, alijäämän takaisin perimiseen käyttäjiltä tarkoitetun mekanismin käyttöönoton välillä oli aikaviive. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio väitti, että asiaan liittyi valtion varoja, koska käyttäjien sähkölaskuissa otettiin käyttöön veroluonteiseksi maksuksi katsottava lisämaksu. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittivät, että jos tämä väite hyväksytään, tulee toimenpiteestä, joka ei ollut tukea vuonna 2005, tukea (jälkikäteen) vuonna 2006. Tämä olisi vastoin Euroopan unionin oikeuden perusperiaatteita, esimerkiksi oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät toivat esille, että toimenpiteen katsominen tueksi riippuu ainoastaan toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneista olosuhteista, ei tulevista tapahtumista, etenkään jos ne eivät ole kohtuullisesti ennustettavissa. Ne lainaavat julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotusta asiassa Van Calster (14): ”Tilannetta on arvioitava sen ajankohdan perusteella, jona maksuista alun perin määrättiin, eikä tilannetta voida muuttaa taannehtivasti.”
(65)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, etteivät vuoden 2005 säännellyt tariffit olleet valtiontukea vuonna 2005. Yhtiöt tuovat esille, että näissä olosuhteissa rahoitusmekanismin analysointi ei ole olennaista, sillä mekanismi otettiin käyttöön vasta vuonna 2006. Rahoitustavan arviointi olisi olennaista vain, jos toimenpide olisi alusta lähtien valtiontukea. Koska tariffeihin ei sisältynyt tukea, paljon energiaa kuluttavat käyttäjät olivat sitä mieltä, ettei komissio voi tehdä lisämaksun perusteella vastakkaista päätelmää.
(66)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittävät lisäksi, että veroluonteisten maksujen kohdalla toimenpiteen rahoitustapa on joka tapauksessa olennainen valtiontukea koskevan arvioinnin kannalta ainoastaan silloin, kun maksun ja veron välillä on veron käyttöä koskeva ”velvoittava yhteys” eli kun toimenpiteen ja sen rahoituksen välillä on suora ja välitön yhteys (15). Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät tällaisen yhteyden olemassaolon, sillä lisämaksu oli suunniteltu kattamaan alijäämä, joka ilmeni säänneltyyn toimintaan liittyvän selvitysmenettelyn aikana ja joka koski paitsi säänneltyyn hintaan tapahtuvaa energiantoimitusta, myös muita järjestelmän kustannuksia. Lisämaksua ei siis ollut varattu erityisesti kattamaan säänneltyyn hintaan tapahtuvasta energiantoimituksesta aiheutuvia tappioita. Tariffien ja sovelletun lisämaksun välillä ei myöskään ollut suoraa eikä välillistä yhteyttä, sillä vuonna 2004 määritetty tariffi oli ehdoton (sitä ei voitu muuttaa myöhempinä vuosina).
(67)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät myös, ettei lisämaksu ollut veroluonteinen maksu, koska se ei ollut Espanjan lainsäädännön mukaisesti veron luonteinen. Verotustoimenpiteillä rahoitetaan julkisia menoja, kun taas tässä tapauksessa lisämaksun tarkoituksena oli kattaa alijäämä, jonka sähköjärjestelmässä säänneltyä toimintaa harjoittavat yksityiset toimijat (jakelijat) olivat aiheuttaneet. Espanjan perustuslain mukaan uudesta verotustoimenpiteestä voidaan säätää ainoastaan lailla (ei kuninkaan asetuksella). Lisämaksusta saatavat tulot eivät myöskään missään vaiheessa olleet valtion hallussa eikä se voinut käyttää niitä, vaan varat siirrettiin CNE:n hallinnoimalle talletustilille eikä valtio voinut varata niitä mihinkään tarkoitukseen. Selvitysmenettely oli täysin automaattinen eikä CNE:llä ollut harkintavaltaa, riippumatonta päätösvaltaa tai määräysvaltaa eri toimijoiden kesken selvitettävien varojen määränpään tai määrän suhteen.
(68)
Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan komissio tunnusti tämän seikan Espanjan hukkakustannuksia koskevassa päätöksessään (16), jonka mukaan varat siirretään CNE:n kautta lähinnä tilinpitoon liittyvistä syistä eikä tämä anna aihetta todeta, että toimenpiteeseen liittyy valtion varoja.
(69)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittävät, että tämä tilanne vastaa hukkakustannuksia koskevaa tilannetta, sillä hallitus otti molemmissa tapauksissa käyttöön lisämaksun, jolla pyrittiin kattamaan järjestelmän pysyvät kustannukset. Sama linjaus on nähtävästi vahvistettu myös Yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyvässä asiassa (17).
Ei vaikutusta kilpailuun eikä kauppaan
(70)
Asturiana de Zinc ja Alcoa väittivät, että alumiini- ja sinkkimarkkinoiden erityispiirteiden vuoksi näiden metallien tuotannossa käytetyn sähkön hintaa koskevalla toimenpiteellä ei ole vaikutusta Euroopan unionissa käytävään kauppaan, koska metallit ovat hyödykkeitä ja niiden hinnat asetetaan maailmanlaajuisesti Lontoon metallipörssissä. Näissä olosuhteissa vaihtelut paikallisissa tuotantokustannuksissa eivät näy eroina maailmanhinnoissa.
(71)
Yhtiöt väittivät, että alumiinin ja sinkin tuotannon alijäämä kasvaa Euroopan unionissa koko ajan, ja samalla kysyntään vastataan yhä enemmän tuonnilla Euroopan unionin ulkopuolisista maista.
(72)
Jos alumiini- ja sinkkiteollisuus katoaisivat Espanjasta, markkinoille ei tulisi uusia Euroopan unionin toimijoita, sillä Euroopan unionin alueen (alumiini)tehtaat toimivat jo täydellä teholla, eikä uudella tulokkaalla tai vanhalla tuottajalla olisi kannustimia kapasiteetin lisäämiseen, sillä pitkän aikavälin näkymät ovat epävarmoja siltä osin, onko energiaa jatkossa saatavilla kohtuulliseen hintaan. Alijäämä voitaisiin näin ollen kattaa pelkästään tuonnilla.
(73)
Lisäksi Alcoa väittää, etteivät tariffit vaaranna muiden eurooppalaisten tuottajien etua, sillä ne tarjoavat sähköä hintaan, joka vastaa muiden alumiinin tuottajien 25:ssä Euroopan unionin jäsenvaltiossa maksamaa keskimääräistä hintaa.
Vaikka teollisuusasiakkaiden keskeytettävissä olevat tariffit olisivat tukea, kyseessä olisi voimassa oleva tuki
(74)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että kiistanalaiset tariffit olivat olemassa jo ennen Espanjan liittymistä Euroopan unioniin.
(75)
Vaikka nimitys ”tariffi G4” otettiin virallisesti käyttöön 6 päivänä maaliskuuta 1986 annetulla ministerin määräyksellä, tariffi oli tosiasiallisesti olemassa jo ennen 1 päivää tammikuuta 1986, jolloin Espanja liittyi Euroopan unioniin, sillä se vastaa entistä ”teollisuusasiakkaita koskevaa pitkäkestoista tariffia I”, joka otettiin käyttöön 14 päivänä lokakuuta 1983 annetulla ministerin määräyksellä eli ennen Espanjan liittymistä. Kaikki teollisuusasiakkaita koskevasta tariffista I hyötyneet sähkön loppukäyttäjät vaihdettiin automaattisesti tariffiin G4, joka oli tosiasiassa sama tariffi uudella nimellä.
(76)
Myös muista keskeytettävissä olevista tariffeista säädettiin nimenomaisesti vuonna 1983 annetussa ministerin määräyksessä.
(77)
Lisäksi paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan toimenpide on voimassa olevaa tukea Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (18) 15 artiklan perusteella, koska 10 vuoden vanhentumisaika on kulunut umpeen.
Luottamuksensuojan periaate estäisi takaisinperinnän
(78)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että vaikka oletettaisiin, ettei tariffien voitaisi katsoa olevan voimassa olevaa tukea, luottamuksensuojan periaate estäisi tuen takaisinperinnän. Tariffit olivat yksityisten toimijoiden välisiä maksuja koko vuoden 2005 ajan. Käyttäjät eivät voineet ennustaa, että joulukuussa 2004 asetetuista tariffeista tulisi tukea hallituksen kesäkuussa 2006 hyväksymän toimenpiteen nojalla. Yksikään talouden toimija ei olisi osannut odottaa tällaista muutosta oikeudellisessa asemassaan, vaikka olisi toiminut kuinka varovaisesti. Käyttäjillä oli siis perusteltu syy olettaa, ettei tariffeihin liittynyt valtiontukea.
GALICIAN JA ASTURIASIN ALUEHALLITUSTEN HUOMAUTUKSET
(79)
Paljon energiaa kuluttaville käyttäjille mahdollisesti annetun tuen osalta Galician aluehallitus väittää komission käyttäneen virheellisesti poolihintaa markkinahinnan vastineena, sillä paljon energiaa kuluttavat käyttäjät tekevät yleensä pitkäaikaisia sopimuksia selvästi paremmin ehdoin.
(80)
Koska Espanjan markkinoiden vapauttamista ei ollut vielä saatu päätökseen ja erityisesti koska sähköntuottajien ja suurkäyttäjien välillä ei ollut kahdenvälisiä sopimuksia, Galician aluehallituksen mielestä olisi ollut järkevää käyttää vertailuarvona niitä todellisia kustannuksia, jotka tuottajat joutuivat maksamaan toimittaessaan sähköä kyseisille asiakkaille. Vaihtoehtoisesti vertailuhinta olisi voitu määrittää teknisestä kirjallisuudesta (Wilson (19), 1993, ja Castro-Rodriguez (20), 1999) ottamalla huomioon joko paljon energiaa kuluttavien käyttäjien erityistarpeet täyttävästä mahdollisimman tehokkaasta teknologiasta aiheutuvat kustannukset tai sähkön keskimääräiset kustannukset eri vuorokaudenaikoina. Ero näin määritetyn vertailuhinnan ja vuonna 2005 maksetun säännellyn tariffin välillä olisi paljon pienempi. Galician aluehallitus väittää lisäksi, että joka tapauksessa kaikki Espanjan sähkönkuluttajat, myös paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, maksavat ajan kuluessa takaisin vuonna 2005 sovelletuista matalammista tariffeista aiheutuneen alijäämän.
(81)
Lisäksi Galician aluehallituksen mukaan vuonna 2005 käytössä ollut tariffijärjestelmä ei ollut oikeudellisesti valikoiva, sillä valtio ei pyrkinyt antamaan loppukäyttäjille etua, vaan teki ainoastaan virheitä ennustaessaan markkinoiden suuntauksia ja hintoja tariffien määrittämisen yhteydessä vuonna 2004. Galician aluehallitus kiistää myös sen päätelmän, että järjestelmällä oli vaikutusta Euroopan unionin sisäiseen kauppaan.
(82)
Asturiasin aluehallituksen esittämät huomautukset ovat samankaltaisia kuin Espanjan hallituksen esittämät huomautukset, joihin Asturiasin aluehallitus viittaa.
ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(83)
Espanja väittää, ettei vuoden 2005 säänneltyjen tariffien järjestelmään liittynyt tukea loppukäyttäjille eikä jakelijoille.
Valtion toiminnan ja alijäämän välillä ei ollut syy-yhteyttä eikä alijäämä johtunut valtiosta
(84)
Espanja väittää, ettei alijäämä johtunut valtiosta, vaan se aiheutui ennalta-arvaamattomista ulkoisista olosuhteista eikä valtion tarkoituksellisesta aikomuksesta tukea tiettyä toimintaa.
(85)
Espanja väittää, ettei Euroopan unionin lainsäädäntö ollut vuonna 2005 esteenä valtion määrittämään säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvalle sähköntoimitukselle. Näin ollen valtion sääntelytoimi oli oikeudellisesti pätevä, sillä se oli kansallisen itsemääräämisoikeuden ilmaus. Yksi itsemääräämisoikeuteen kuuluvista valtaoikeuksista on tariffien määrittäminen niin, että odotetut kustannukset vastaavat odotettua kysyntää.
(86)
Espanja esittää, että vuoden 2005 alijäämä aiheutui siitä, etteivät sähkön tukkuhintaa koskevat hallituksen ennusteet vastanneet poolissa kirjattuja todellisia hintoja. Vuoden 2005 poikkeuksellisen korkeat hinnat johtuivat ennalta-arvaamattomista syistä, joista muodostui ylivoimainen este.
(87)
Koska väitetty tuki aiheutui siitä, että tukkuhinnat nousivat ennustetta korkeammiksi, väitetyn edun ei voitu katsoa johtuvan lainsäädännöstä. Vaikka oletettaisiin, että tällaista etua olisi aiheutunut (mikä ei pidä paikkaansa), se olisi aiheutunut olosuhteista, joilla ei ole yhteyttä valtion aikomuksiin. Espanjan mukaan tariffien tason asettamisesta tehdyn hallinnollisen päätöksen ja valtiontueksi katsottavan kilpailuedun välillä ei ole syy-yhteyttä ylivoimaisen esteen vuoksi. Vaikka oletettaisiin, että syy-yhteyttä koskeva objektiivinen edellytys täyttyy (toisin kuin tässä tapauksessa), valtion tarkoituksellista aikomusta koskeva subjektiivinen edellytys ei täyty.
Ei valtion varoja
(88)
Espanjan mukaan tariffeihin ei liittynyt julkisia varoja. Ensinnäkin Espanja väittää tältä osin, ettei lisämaksu ole veroluonteisiin maksuihin liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu maksu, koska sitä ei kerää valtio eikä se ole vero. Espanjan mukaan lisämaksu on olennainen osa tariffia ja luonteeltaan tariffin kaltainen. Tariffi on siis yksityisoikeudellinen hinta.
(89)
Toiseksi valtio ei kerää varoja eikä niitä makseta valtion osoittamaan rahastoon. Jakelijat keräävät tariffit, ei valtio, joten ne ovat yksityisoikeudellisia hintoja, joilla varmistetaan kohtuullinen korvaus toimijoille (LSE:ssä säädetyn mukaisesti). Ne eivät ole veroja eivätkä julkisoikeudellisia hintoja. Valtio ei korvaa mitään, koska korvaukset syntyvät järjestelmässä sääntelemättömään toimintaan vaikuttavien markkinavoimien ja säänneltyyn toimintaan liittyvien, valtion asettamien verkkotariffien vaikutuksesta. Tällaisesta järjestelmästä ei aiheudu lisäkustannuksia valtiolle, joten asiassa Neptune annetun tuomion (21) mukaisesti siihen ei liity valtiontukea. Varat eivät myöskään tulleet missään vaiheessa valtion haltuun, niitä ei mainittu talousarviolainsäädännössä, tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut niitä eikä niitä voitu periä takaisin velallisilta hallinnollisten takaisinperintämenettelyjen kautta. Sähköjärjestelmään liittyviin velkoihin ei sovelleta samaa korkoa, jota sovelletaan valtion omistamiin velkoihin.
(90)
Espanja toistaa, että varojen käsittelemisestä vastaa Espanjan sääntelyviranomainen, CNE, joka toimii pelkkänä tilittävänä välikätenä. Espanja tuo esille, että komissio oli jo todennut vuonna 2001 tehdyssä hukkakustannuksia Espanjassa koskevassa päätöksessään (SA NN 49/99), että varojen siirto CNE:n kautta oli luonteeltaan olennaisesti tilittävänä välikätenä toimimista. CNE:n nimissä olevalle tilille siirretyistä varoista ei tullut missään vaiheessa CNE:n omaisuutta, vaan ne maksettiin välittömästi edunsaajille sellaisen ennalta määritetyn määrän mukaisesti, jota CNE ei pystynyt millään tavalla muuttamaan. Tämän seikan perusteella komissio tuli siihen tulokseen, ettei se pystynyt määrittämään, olivatko hukkakustannuksiin liittyvän järjestelmän yhteydessä asetetusta maksusta saatavat tulot valtion varoja.
Ei etua
(91)
Espanja on eri mieltä komission näkemyksestä, jonka mukaan säännellyistä tariffeista aiheutui taloudellista etua loppukäyttäjille (tai jakelijoille).
(92)
Loppukäyttäjien osalta Espanja toistaa, että alijäämä syntyi ylivoimaisen esteen tuloksena, ja väittää, ettei alijäämä hyödyttänyt suurkäyttäjiä, koska se siirrettiin seuraavien vuosien tariffeihin korkoineen. Näin ollen matalammasta sähkönhinnasta väitetysti aiheutuva taloudellinen etu on ainoastaan näennäinen, sillä käyttäjät joutuvat maksamaan erotuksen vapaisiin markkinahintoihin takaisin korkoineen.
Sähköntoimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu
(93)
Espanja väittää, että säänneltyjen tariffien olemassaolo vuonna 2005 ei ollut vastoin Euroopan unionin lainsäädäntöä, sillä markkinoiden avaamista kaikille käyttäjille, myös kotitalouksille, koskeva määräaika oli 1 päivänä heinäkuuta 2007.
(94)
Espanjan viranomaisten mukaan sähköntoimitus on yleishyödyllinen palvelu ja valtion on tultava väliin, jotta estetään yhden ainoan verkon olemassaolosta johtuva määräävän markkina-aseman väärinkäyttö (luonnollinen monopoli).
(95)
Tariffien asettamiseen liittyvät parametrit asetettiin objektiivisella ja läpinäkyvällä tavalla. Tariffien asettamisessa ja selvitysmenettelyssä sovellettava monimutkainen sääntelykehys osoittaa Espanjan mukaan, että tariffijärjestelmä perustui järjestelmän kustannusten ja tulojen perinpohjaiseen analysointiin sekä sähkön kysynnän analysointiin.
Espanjan sitoumus
(96)
Kuten johdanto-osan 25 ja 26 kappaleessa huomautetaan, vuonna 2005 syntynyt alijäämä maksetaan takaisin vuosittaisin erin, jotka kasvavat euribor-korkoon perustuvaa korkoa ilman marginaalia. Espanja sitoutui korottamaan taannehtivasti korkoa, jota veloitetaan niiltä yrityskäyttäjiltä, joiden liittymän jännite on yli 1 kV, sanotun rajoittamatta Espanjan huomautuksia. Korotus määritetään suhteessa niiden yrityskäyttäjien maksuosuuteen vuoden 2005 alijäämässä, jotka ovat nyt käsiteltävän menettelyn kohteena ja joille toimitettiin sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan. Euribor-korkoon sovelletaan 65 peruspisteen marginaalia, minkä ansiosta se vastaa suurin piirtein sitä korkoa, jota alijäämään sovelletaan tulevina vuosina.
(97)
Asianomainen määrä veloitetaan yrityskäyttäjiltä seuraavasti: vuoden 2005 alijäämän jo takaisinmaksettua osuutta koskeviin vuosieriin sovelletaan kertoluonteista verkkotariffin korotusta, ja takaisin maksettavana olevien määrien osalta jokaiseen vuotuiseen määrään sovelletaan suoraan korkeampaa korkoa niin ikään korkeampien verkkotariffien muodossa.
5. ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI
(98)
Toimenpide katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä aiheutuu taloudellista etua edunsaajalle, b) toimenpide on valtion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä, c) toimenpide on valikoiva ja d) toimenpide vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan ja voi vääristää kilpailua. Koska kaikkien näiden edellytysten on täytyttävä, komissio rajoittaa arviointinsa koskemaan vain edunsaajille aiheutuvaa taloudellista etua.
Taloudellisen edun olemassaolo
(99)
Yrityksiä suositaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos niille aiheutuu sellaista taloudellista etua, jota ne eivät voisi markkinaolosuhteissa muutoin saada. Nyt käsiteltävässä asiassa tehtävällä arvioinnilla on selvitettävä, kun huomioon otetaan myös sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksu, onko vuonna 2005 asetettujen säänneltyjen tariffien ja niiden markkinahintojen, joita mahdollisten edunsaajien olisi pitänyt maksaa säänneltyjen tariffien järjestelmästä ostamastaan sähköstä ja tarjotuista palveluista, välillä positiivinen erotus. Markkinaolosuhteisiin liittyvä etu on osoitettava todellisiin markkinahintoihin vertaamalla. Molempia seikkoja, eli positiivisen erotuksen mahdollista olemassaoloa sähkön poolihintojen, markkinahintojen ja säänneltyjen tariffien mukaisten hintojen välillä sekä alijäämän takaisinmaksua, tarkastellaan jäljempänä vuorollaan.
Vertaaminen sähköpoolin keskihintoihin
(100)
Sähköpoolin keskihinnat antavat viitteen tukkumarkkinoiden yleisestä hintatasosta. Vuonna 2005 keskimääräinen viitehinta oli 59,47 euroa/MWh koko vuoden ajan. Kuten johdanto-osan 19 kappaleessa (kaaviossa 1) esitetään havainnollisesti, keskimääräiset tukkuhinnat olivat seitsemän kuukauden aikana vuonna 2005 kaikkia loppukäyttäjiä koskeviin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyviä sähkönhintoja korkeampia. Näin ollen asetuksella 2392/2004 asetettu keskimääräinen tariffitaso vaikuttaa johtaneen positiiviseen erotukseen kaikkien säännellyt tariffit valinneiden loppukäyttäjien hyväksi ainakin useimpien kuukausien aikana vuonna 2005.
(101)
Tätä erotusta ei kuitenkaan havaittu alle vuoden pituisilla muutaman kuukauden jaksoilla, kuten viiden kuukauden aikana tammi- ja toukokuussa 2005. Säännellylle tariffijärjestelmälle ei siis aiheutunut kokonaisuutena etua. Lisäksi jos keskenään verrataan yli vuoden pituisia jaksoja, esimerkiksi 30 päivään joulukuuta 2007 asti, kesäkuusta 2005 lähtien mahdollisesti kertynyt etu kumoutuu täysin poolin keskihintojen laskun vuoksi. Poolin keskihinnat laskivat jyrkästi 37 euroon/MWh maaliskuussa 2007, kun taas säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät hinnat olivat tuolloin noin 68 euroa/MWh. Lokakuusta 2006 lähtien kokonaistariffeihin sisältyvät sähkönhinnat olivat itse asiassa paljon tukkumarkkinoiden toimitushintoja korkeampia (ks. kaavio 1). Näin ollen hyöty ja taloudellinen etu, jota käyttäjille aiheutui sähkön ostamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan silloin, kun poolihinnat ovat korkeampia kuin säänneltyihin tariffeihin sisältyvät sähkön kustannukset, voivat kumoutua silloin, kun poolihinnat ovat sähkön kustannuksia matalampia.
(102)
Jos tilannetta tarkastellaan sekä alle vuoden pituisissa muutaman kuukauden jaksoissa vuonna 2005 että osittain vuodelle 2005 ulottuvissa kaksivuotisissa jaksoissa, ei vaikuta siltä, että vuonna 2005 sovellettaviin säänneltyihin tariffeihin sisältyvistä energianhinnoista olisi aiheutunut etua säänneltyyn hintaan sähkönsä ostaneiden käyttäjien ryhmälle sähköpoolin tukkuhintoihin verrattuna. Koko sähköjärjestelmän osalta maksetuista verkkomaksuista ja säännellyistä tariffeista saadut tulot eivät kuitenkaan riittäneet kattamaan järjestelmän säänneltyjä kustannuksia vuonna 2005. Näin ollen on selvitettävä, onko käytössä oleva mekanismi riittävä takaamaan alijäämän takaisinmaksun.
Sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksu
(103)
Kuten edellä johdanto-osan 15 kappaleessa ja 20-22 kappaleessa kuvattiin, sähköjärjestelmän tilit käsittivät vuonna 2005 kaikki järjestelmän säännellyt kustannukset ja säännellyt tulot siten, ettei tiettyjä tuloja varattu tiettyihin kustannuksiin. Esimerkiksi siirto- ja jakelukustannuksia (4 410 miljoonaa euroa) tai yhteistuotannon ja uusiutuvan energian tukemisesta aiheutuneita kustannuksia (2 701 miljoonaa euroa) ei jaettu säännellyillä markkinoilla kokonaistariffeista saatujen säänneltyjen tulojen ja/tai vapailla markkinoilla säännellyistä verkkomaksuista saatujen tulojen välillä, eikä niitä rahoitettaessa tehty eroa näiden kahdentyyppisten tulojen välillä. Kaikki järjestelmän käyttäjät saavat nimittäin voittoa ja niiden voidaan odottaa pystyvän kattamaan yhteistuotannon ja uusiutuvan energian tehokkaiden muotojen tukemisesta tai siirto- ja jakelupalveluista aiheutuneet kustannukset. Järjestelmässä kunkin tariffin kustannukset eivät ole kumulatiivisia, joten jälkikäteen on mahdotonta esittää objektiivisesti, miten kustannukset ovat jakautuneet vapailta markkinoilta sähkönsä ostavien käyttäjien ja säänneltyjä tariffeja hyödyntävien käyttäjien välillä, ja lisäksi viimeksi mainitussa ryhmässä vielä vuonna 2005 sovellettavissa olleiden 25 erilaisen tariffivaihtoehdon välillä. Tästä seuraa, että sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneestä alijäämästä mahdollisesti aiheutunutta etua tai edun puuttumista on asianmukaista tarkastella koko järjestelmän kannalta.
(104)
Tässä yhteydessä Espanja on ottanut käyttöön mekanismin, jolla peritään koko vuoden 2005 alijäämä takaisin. Tämä on yhdenmukaista kyseisenä aikana sovelletun järjestelmän tilien yleisluonteisuuden vuoksi. Sähköjärjestelmän säänneltyjen tulojen riittämättömyys kattamaan järjestelmän kustannukset pyrittiin korjaamaan kuninkaan asetuksella 809/2006 säädetyn ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatun maksun” avulla kerätyillä varoilla. Takaisinperintä aloitettiin vuoden 2006 puolivälistä soveltamalla 1,378 prosentin suuruista lisämaksua säänneltyihin kokonaistariffeihin ja 3,975 prosentin korotusta verkkomaksuihin, minkä jälkeen lisämaksuilla oli varmistettava, että 3,8 miljardia euroa korkoineen saataisiin perittyä takaisin 14,5 vuoden aikana vuoteen 2020 mennessä (katso edellä johdanto-osan 25 ja 26 kappale).
(105)
Näin ollen vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseen varatusta erityisestä maksusta saatavilla tuloilla maksetaan järjestelmän käyttäjien sähkölaskut ja tarvittava korotus järjestelmän vuoden 2005 tilien tasapainottamiseksi jälkikäteen huomattavalla viipeellä.
(106)
Näissä olosuhteissa ainoa kyseenalainen seikka, joka liittyy sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksua ja tilien tasapainottamista varten vuonna 2006 valittuun menetelmään, on vuotuisiin takaisinmaksueriin alun perin sovellettu matala korko, eli euribor-viitekorko ilman minkäänlaista marginaalia. Kuten johdanto-osan 96 ja 97 kappaleessa selitettiin tarkemmin, Espanja on luvannut korottaa tämän menettelyn kohteena oleviin yrityskäyttäjiin sovellettavaa korkoa. Espanja lupaa tehdä 65 peruspisteen korotuksen viitteenä olevaan korkoon.
(107)
Tällaisen muutoksen tekeminen toimenpiteeseen, jota sovellettiin alun perin vuoden 2005 alijäämän takaisinmaksuun, kun muutoksen ulkopuolelle jätetään korjausmekanismin mukaisia korkeimpia säänneltyjä tariffeja maksaneet kotitaloudet ja pienet yritykset, kumoaa kaiken sen hypoteettisen edun, jota yrityksille on voinut aiheutua maksujen lykkäämisestä vuodesta 2006. Lisäksi lisämaksun soveltaminen tariffiin tarkoittaa, että kerätty kokonaismäärä on jokaisen yhtiön kohdalla suoraan verrannollinen sen sähkönkulutukseen. Mitä enemmän sähköä kulutetaan, sitä korkeampi on lisämaksu.
Vertaaminen sähkön markkinahintoihin
(108)
Lisäksi, kuten jotkin asianomaiset osapuolet huomauttivat, sähköpoolissa kirjatut hinnat eivät ole asianmukaisia viitearvoja, kun suurkäyttäjien säänneltyjen tariffien mukaisesti maksamaa sähkönhintaa verrataan markkinahintoihin. Sähkömarkkinatoimija OMEL:n vuonna 2005 laatimassa kertomuksessa esitettyjen todisteiden perusteella vain seitsemän loppukäyttäjää, joiden osuus kysynnästä oli 5 prosenttia, hankki sähkön suoraan poolista, satoihin teollisuuskäyttäjiin ja suuriin yrityskäyttäjiin verrattuna. Teollisuuskäyttäjät ja muut suurkäyttäjät, erityisesti paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, joilla energia muodostaa merkittävän osuuden tuotantokustannuksista (alumiinintuotannossa tyypillisesti 30-40 prosenttia) vaativat ja myös saavat ennustettavissa olevat hinta- ja toimitusehdot. Näistä ehdoista sovitaan sopimuksissa, jotka ovat voimassa pidempään kuin vain seuraavaan päivään. Sähköpoolin kaltaisilla vuorokausimarkkinoilla tunneittain noteeratut hinnat havainnollistavat sellaisten sähköntoimittajien keskimääräisiä markkinahintoja, joilla on erilaisia asiakkaita, myös kotitalousasiakkaita. Ne eivät kuitenkaan ole asianmukaisia vertailuarvoja määritettäessä hintoja, joita paljon energiaa kuluttavat käyttäjät joutuisivat maksamaan vapailla markkinoilla sellaisten sopimusten nojalla, jotka ovat voimassa pidempään kuin seuraavaan päivään. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn kannan vastaisesti tutkinnassa on käynyt ilmi, ettei poolin keskihintojen alle jäävistä säännellyistä tariffeista aiheudu välttämättä markkinaolosuhteista poikkeavaa etua teollisuuskäyttäjille, sillä poolihinnat eivät ole markkinahintoja suurimmalle osalle tällaisista käyttäjistä. Tämä hälventää tältä osin esitetyt epäilykset.
(109)
Lisäksi Espanjassa mahdollisuus siirtyä vapaille markkinoille sisälsi mahdollisuuden palata takaisin vuonna 2005. Käyttäjät pystyivät milloin tahansa valitsemaan houkuttelevimmat tarjoukset säännellyiltä ja vapailta markkinoilta, mikä johti hintojen lähentymiseen jonkin verran. Mahdollisuus muuttaa toimitusvaihtoehtoja laskee väistämättä hintoja vähittäismarkkinoilla tilanteessa, jossa tukkuhinnat nousevat jyrkästi, kuten Espanjassa tapahtui huhtikuusta 2005 lähtien, kun taas päinvastaisessa tilanteessa ilmenee päinvastainen kannustin nostaa vapaiden markkinoiden hintoja ja tuoda niitä lähemmäs korkeinta säänneltyä tariffia.
(110)
Kuten riippumattomien energiantoimittajien yhdistys vahvisti (johdanto-osan 42-49 kappale), vuonna 2005 vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien oli noudatettava tekemiään sopimuksia tai irtisanottava ne yksipuolisesti, jos se oli mahdollista, tai muussa tapauksessa neuvoteltava hintansa uudelleen ja tarkistettava niitä ylöspäin ottaen samalla riskin, että niiden asiakkaat saattaisivat vaihtaa säännellyille markkinoille. Liiketoiminnan tappiot, joita vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat väittävät niille aiheutuneen, viittaavat siihen, että hinnat vapailla markkinoilla vuonna 2005, etenkin yksivuotisissa sopimuksissa (joita noudatettiin) sovitut hinnat, säilyivät lähellä asiaankuuluvien säänneltyjen tariffien tasoa, joten säännellyistä tariffeista ei aiheutunut tosiasiallisesti taloudellista etua vapailla markkinoilla sovellettaviin todellisiin hintoihin verrattuna.
(111)
Tämä merkitsee näin ollen sitä, että sähkönkustannukset olivat samat kahdella kuvitteellisella kilpailevalla teollisuuskäyttäjällä, joista toinen hankki sähkönsä vapailta markkinoilta yksivuotisella sähkösopimuksella, joka oli voimassa tammikuusta joulukuuhun 2005, ja toinen hankki sähkönsä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan samalla aikavälillä, kun kaikki muut muuttujat olivat yhteneviä. Säänneltyjen tariffien tason ainoa vaikutus vapailla markkinoilla sovellettaviin hintoihin vuonna 2005 oli nimittäin vapailta markkinoilta sähkönsä hankkiville käyttäjille aiheutuva välillinen hyöty, joka johtui hintojen nousun rajoittamisesta, vaikka oletettaisiin, että hintojen nostaminen olisi ollut sopimusten kannalta mahdollista vuoden aikana tai pidemmällä aikavälillä koko vuodelta 2005. Todellinen tai mahdollinen kilpailu vapailta ja säännellyiltä markkinoilta sähkönsä hankkivien teollisuuskäyttäjien välillä ei voinut vääristää säänneltyjä tariffeja.
(112)
Komissio viittasi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään erityisesti säännellyn tariffin 23,90 euron/MWh ja 27,00 euron/MWh suuruisiin mataliin tasoihin, joita sovellettiin vuonna 2005 teollisuuden suurkäyttäjiin (tariffi G4) ja teollisuuden suurkäyttäjiin, joiden toimitus oli keskeytettävissä (esimerkiksi tariffi 3.4), kuten edellä johdanto-osan 30 kappaleessa olevassa taulukossa 3 on esitetty. Kuten tietyt kolmannet osapuolet ovat tuoneet esille, menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä kiistanalaisiksi katsotut säännellyn tariffin tasot eivät ole tariffeja vaan keskimääräisiä hintoja alennusten tekemisen jälkeen. Ilman alennuksia asetuksessa 2392/2004 määritetyt ja taulukossa 1 esitetyt perustariffien tasot olivat itse asiassa 56,12 euroa/MWh (tariffi 3.4) ja 25,44 euroa/MWh (tariffi G4).
(113)
Tältä osin muodollisessa tutkinnassa saatiin näyttöä siitä, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitut teollisuuskäyttäjiin sovellettavat säännellyt tariffit olivat samaa tasoa niiden markkinahintojen kanssa, joita sovellettiin koko jaksolla tammikuusta joulukuuhun 2005, kuten jäljempänä esitetään.
(114)
Ensinnäkin näyttöä on esitetty siitä, että kahdenvälisesti oli sovittu 34,45 euron/MWh markkinahinnoista, jotka koskivat paljon energiaa kuluttavia käyttäjiä vapailla markkinoilla vuonna 2005 (johdanto-osan 55-57 kappale). Jos kyseiseen markkinahintaan sisältyvä hintamarginaali oli alempi kuin muodollisen tutkinnan aloittamista koskevassa päätöksessä lisätty keskimääräinen 10 euron marginaali, siihen sisältyvät toimituskustannukset olivat lähellä alhaisinta säänneltyä tariffia (G4), jonka arvo oli 25,44 euroa/MWh (keskimääräinen jälkikäteen laskettu hinta oli 23,90 euroa/MWh). Kun huomioon otetaan objektiiviset erot säänneltyyn hintaan tapahtuvassa toimituksessa - kuten 9,7 kertaa suuremmat toimitusmäärät, investointi säätölaitteisiin ja maksuehdot - se seikka, että säännelty tariffi oli alhaisempi, ei vaikuttaisi aiheuttaneen perusteetonta taloudellista etua edunsaajille.
(115)
Toiseksi saatavilla olevat tiedot osoittavat, että joulukuussa 2004 peruskuormatoimituksia koskevia yksivuotisia sopimuksia, jotka perustuivat 31,05 euron/MWh ennakkohintaan, voitiin tehdä sähkötoimituksesta tammikuun ja joulukuun 2005 välisenä aikana. Lopullinen markkinahinta (lisäpalveluineen ja verkkotariffeineen) oli 36,67 euroa/MWh eli asiaankuuluvaa perustariffia (tariffi 3.4) matalampi, ja sitä tarjottiin teollisuuskäyttäjille, joiden toimitus oli keskeytettävissä ja kuormitus vahvasti tasattavissa (ks. edellä johdanto-osan 16, 18 ja 58 kappale).
(116)
Kysynnänhallintaan (esimerkiksi kuormituksen tasaamiseen ja toimituksen keskeytettävyyteen) liittyvät säänneltyjen tariffien lisäalennukset antoivat mahdollisuuden matalampiin keskihintoihin säännellyillä markkinoilla tällaisia palveluja tarjoavien käyttäjien kohdalla (22). Nämä alennukset, joita ei käsitelty erikseen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, korvasivat arvokkaita kysyntäpuolen palveluja verkostolle, mikä edellytti mukautuksia, investointeja tai rajoituksia kaupallisiin tai teollisiin prosesseihin. Kuormituksen tasaaminen edellyttää, että paljon energiaa kuluttavia teollisia tai kaupallisia prosesseja toteutetaan mieluummin hiljaisia aikoina kuin niinä aikoina, jolloin sähkönkulutus oli huipussaan, jotta vähennetään kulutusta ja jännitettä sähköverkossa. Samalla tavoin verkostolle tarjotut keskeyttämispalvelut ovat taloudellisesti hyödyllisiä, sillä niiden ansiosta verkko-operaattori voi keskeyttää asianomaisten teollisuuskäyttäjien kohdalla toimituksen lyhyellä varoitusajalla (muutamasta sekunnista kahteen tuntiin) ja pitkäksi aikaa (yhdestä kahteentoista tuntia), kuten tapahtui asiaankuuluvien säänneltyjen tariffien kohdalla Espanjassa.
(117)
Näiden palveluiden hyödyt sähköntoimituksen jatkumisen turvaamisen kannalta tunnustetaan Euroopan unionin lainsäädännössä. Sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä 18 päivänä tammikuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/89/EY (23) mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon kysynnänhallintatekniikat ja poistettava esteet sellaisten sopimusten käytöltä, jotka voidaan keskeyttää, tarjonnan ja kysynnän tasapainon ylläpitämiseksi. Nämä palvelut täydentävät ja voivat jopa korvata muita verkko-operaattorin käyttämiä sääntelykeinoja, joilla taataan, että sähkön kysyntä verkossa on sopusoinnussa tarjonnan kanssa, ja vältetään näin keskeytykset ja sähkökatkokset, jotka tulevat yhteiskunnan ja talouden kannalta kalliiksi ja saattavat johtaa sanktioihin tai korvauksiin.
(118)
Erityisesti Espanjan kohdalla merkittävän yhteenliityntäkapasiteetin puuttuminen suhteessa toisiin jäsenvaltioihin ja uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön epäsäännöllisen toimituksen merkittävä yleistyminen vuonna 2005 tekevät näistä palveluista erityisen arvokkaita. Niiden taloudellisen arvon ja sähköjärjestelmässä niiden ansiosta vältettävissä olevien kustannusten suuruutta voidaan havainnollistaa ottamalla esimerkiksi kustannukset, jotka Espanjan siirtoverkko-operaattori Red Eléctrica de España joutui maksamaan ostaessaan tasapainon ylläpitämiseen liittyviä palveluja. Red Eléctrica de España maksoi vuonna 2005 keskimäärin 65 euroa/MWh energian lisäämiseen liittyvistä toissijaisista sääntelypalveluista (lisäenergiaa lisätään verkkoon 15 sekunnista 15 minuuttiin verkon tasapainottamiseksi). Energian lisäämiseen liittyvästä kolmannen asteen sääntelystä (lisäenergiaa lisätään verkkoon 15 minuutista 2 tuntiin toissijaiseen sääntelyyn tarvittavan energiavaraston palauttamiseksi) vuonna 2005 maksettu hinta oli keskimäärin 78 euroa/MWh ja enimmillään peräti 600 euroa/MWh (24). Kun kysyntää tasataan ja ohjataan kulutushuipuista muille jaksoille (kuormituksen tasaaminen) tai kun otetaan käyttöön kapasiteettia kysynnän vähentämiseksi kriittisissä tilanteissa (keskeytettävissä olevat palvelut), asiaankuuluviin säänneltyihin tariffeihin tehtävät alennukset (esimerkiksi noin 32 euroa/MWh tariffista 3.4) vaikuttavat taloudellisesti perustelluilta.
(119)
Jos tällaisia alennuksia ei tehtäisi kysynnänhallintaan liittyvien toimenpiteiden perusteella, suurjänniteverkkoon liitettyjen käyttäjien säännellyt tariffit (tariffit 1.4 ja 2.4) olisivat paljon korkeammalla tasolla ja vaihtelisivat perustariffin 58-61 euron/MWh tasosta 76,2 euron/MWh keskimääräiseen todelliseen hintaan. Kun tätä verrataan tammikuun ja joulukuun 2005 välisenä aikana tarjolla olleeseen 31,05 euron/MWh ennakkohintaan, ei voida katsoa, että markkinahinnat olisivat olleet korkeampia kuin säännellyt tariffit, joita sovellettiin valtaosaan paljon energiaa kuluttavista teollisuuden ja kaupan alan käyttäjistä.
(120)
Näin ollen vaikka sähköpoolissa kirjatut hinnat eivät ole asianmukainen viitearvo verrattavaksi teollisuuden ja kaupan alan suurkäyttäjien maksamaan sähkönhintaan, säänneltyyn hintaan sähkönsä ostaville loppukäyttäjille tapahtuvaan sähköntoimitukseen sovellettavat todelliset markkinahinnat olivat samaa tasoa säänneltyjen tariffien kanssa.
6. PÄÄTELMÄT TOIMENPITEESTÄ
(121)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että on osoitettu, että ensinnäkään sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan ostaville yhtiöille ei aiheutunut hyötyä näiden tariffien tasosta ja toiseksi, kun pidetään mielessä Espanjan lupaus muuttaa toimenpidettä, kyseessä olevien yhtiöiden vuotta 2005 koskevien sähkölaskujen osan maksamisen viivästymisestä peritään nyt asianmukainen korko.
(122)
Tarkasteltavasta toimenpiteestä ei siis aiheudu taloudellista etua yrityskäyttäjille. Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteet ovat kumulatiivisia, muiden perusteiden täyttymistä ei ole tarpeen tutkia.
(123)
Komissio toteaa näin ollen, että kun huomioon otetaan järjestelyt, jotka Espanja on ottanut käyttöön sähköjärjestelmään kohdistuvien loppukäyttäjien velkojen takaisin perimiseksi, vuonna 2005 täytäntöön pantuun säänneltyjen tariffien järjestelmään ei liity SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämä päätelmä koskee kantelussa tarkoitettua tilannetta ja aikajaksoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta arviointeja, joita komissio mahdollisesti tekee Espanjan vuoden 2005 jälkeen toteuttamista toimenpiteistä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Espanjan kuningaskunnan vuonna 2005 täytäntöön panema säänneltyjen tariffien järjestelmä ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä helmikuuta 2014.