ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 27. března 2014
o režimu státní podpory SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry
(oznámeno pod číslem C(2014) 1786)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/764/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 25. ledna 2013 oznámilo Spojené království Komisi svůj záměr zavést od 1. dubna 2013 do 31. března 2017 daňovou úlevu pro videohry. Komise požádala dopisem ze dne 7. března 2013 o dodatečné informace, které Spojené království poskytlo dopisem ze dne 22. března 2013.
(2)
Dopisem ze dne 16. dubna 2013 informovala Komise Spojené království, že se rozhodla zahájit ve věci plánovaného opatření podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské Unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(4)
Spojené království předložilo své připomínky k rozhodnutí Komise dopisem ze dne 17. května 2013. Komise rovněž obdržela připomínky od zúčastněných stran. Zaslala je Spojenému království a poskytla mu možnost se k nim vyjádřit; jeho připomínky obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2013. Dopisem ze dne 7. října 2013 Komise požádala Spojené království o další informace. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 4. listopadu 2013.
II. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(5)
Cílem opatření umožňujícího daňovou úlevu pro videohry ve Spojeném království je poskytnout vývojářům videoher pobídku k produkci videoher založených na britské či evropské kultuře. Opatření vychází ze vzoru daňové pobídky pro film ve Spojeném království, kterou Komise schválila v roce 2006 (3) a v roce 2011 ji prodloužila (4) do 31. prosince 2015.
(6)
Navrhovaný celkový rozpočet opatření, které má probíhat do března 2017, je 115 milionů GBP. Předpokládané výdaje na rozpočtový rok 2013/2014 činí 10 milionů GBP a na následující tři rozpočtové roky vždy 35 milionů EUR. Podpora je financována Ministerstvem financí Spojeného království. Za hodnocení žádostí o certifikaci her založených na britské kultuře bude odpovídat certifikační oddělení Britského filmového ústavu.
(7)
Společnosti, které podléhají korporační dani ve Spojeném království a vytvoří videohry splňující kritéria, by mohly uplatnit daňovou úlevu z výdajů za zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království až do hodnoty 25 % rozpočtu na produkci. Úleva je poskytována jako dodatečný odečet způsobilých výrobních nákladů ze zdanitelného příjmu z videohry. Dodatečný odečet je však omezen na maximálně 80 % rozpočtu na produkci. Jestliže příjemci vznikla v daném účetním období ztráta, může požádat o daňový bonus. Podle článku 1217CF(3) návrhu novely zákona o korporační dani z roku 2009 jsou způsobilé výdaje omezeny na hlavní výdaje týkající se návrhu, produkce a testování hry.
(8)
Daňová úleva pro videohry ve Spojeném království podléhá kulturnímu testu podobně jako daňová pobídka pro film ve Spojeném království. Oba testy jsou rozděleny do čtyř oddílů: kulturní obsah, kulturní přínos, využití kulturních center Spojeného království a využití pracovníků v kultuře, kteří jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP.
(9)
Jelikož oznámené opatření je financováno odpočtem z daní, které jsou běžně splatné do státního rozpočtu, je financováno státem. Videohry se produkují v několika členských státech a existuje vnitřní trh s těmito videohrami. Jejich podpora proto může ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy. V souladu s tím Komise v rozhodnutí o zahájení řízení shledala, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(10)
Zaprvé měla Komise pochybnosti o tom, že je nezbytné nebo přiměřené spojovat s touto podporou územní podmínky. Spojené království založilo koncepci navrhovaného režimu na daňové pobídce pro film ve Spojeném království. Proto navrhlo, aby daňová úleva byla k dispozici pouze pro výdaje na zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království. Nicméně režim pobídky pro film využívá zvláštní výjimku z obvyklého zákazu územních omezení, kterou umožňuje sdělení o filmu (5), pouze pokud jde o podporu produkce filmů a televizních pořadů, nikoli pokud jde o videohry.
(11)
Zadruhé měla Komise pochybnosti, zda je podpora pro hry nezbytná, neboť se jedná o rychle rostoucí trh. Spojené království nepředložilo přesvědčivé důkazy, že by došlo k selhání trhu, které by bez státní podpory vedlo k nedostatečné produkci videoher založených na britské kultuře.
(12)
Kromě toho se Spojené království domnívá, že daňová úleva pro videohry ve Spojeném království je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise však nebyla přesvědčena, že kulturní test navrhovaný Spojeným královstvím by v praxi vedl k selektivní identifikaci omezeného počtu videoher, které představují kulturní kvalitu, již trh bez podpory dostatečně nenabízí, a které by byly nutné pro zajištění dostatečného zastoupení a zohlednění britských a evropských kulturních témat ve videohrách.
(13)
Komise rovněž vyjádřila obavu, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, a zpochybnila, že by možné narušení hospodářské soutěže bylo vyrovnáno pozitivními účinky.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(14)
Komise obdržela připomínky od jednoho členského státu, Francie, od vnitrostátních sdružení vývojářů her ze Spojeného království, Francie, Německa a Finska, Evropské federace vývojářů her (EGDF), veřejnoprávních subjektů Spojeného království zapojených do propagace filmů, jedné vysílací společnosti a profesních sdružení v oblasti filmové produkce ze Spojeného království. Všichni přispěvatelé zdůraznili kulturní kvalitu a význam, které hry mohou mít. Považovali tržní pobídky pro výrobu kulturně relevantnější her za nedostatečné. Nikdo z nich se nedomníval, že existuje riziko soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy.
(15)
Pokud jde o nezbytnost podpory, zúčastněné strany uvedly, že Spojené království ztrácí své vedoucí postavení na trhu videoher, že v roce 2012 bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly uvedeny na jeho trh, že trh ovládají Severní Amerika a Asie a že probíhá odliv zaměstnanců do Kanady. Přispěvatelé poukázali rovněž na skutečnost, že hlavní výzvou pro členské státy je řešit hospodářskou soutěž ze třetích zemí, které hry silně dotují, zejména z Kanady.
(16)
Sdružení nezávislých vývojářů her Spojeného království (TIGA) předložilo četné příklady plánů a projektů, které mohly být ve Spojeném království/Evropě uskutečněny, kdyby existovala daňová úleva, ale bez ní k jejich realizaci nedošlo. Organizace United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie), která ve Spojeném království zastupuje herní a interaktivní zábavní průmysl, uvedla, že na globálním trhu her působí na vývojáře tlak, aby své produkty zacílili na co nejširší trh. To zejména znamená, aby byly přístupné pro severoamerický trh a stále více také pro trhy na Dálném východě a aby odpovídaly kulturním normám a očekáváním těchto trhů. Proto jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Z toho důvodu je pro vývojáře her založených na evropské kultuře obtížnější získat soukromé financování. Organizace Ukie měla za to, že podpora by pomohla napravit selhání trhu.
(17)
Francie uvedla, že hry mají tendenci stále více zobrazovat „mezinárodní stereotypy“.
(18)
Na druhou stranu sdružení TIGA sdělilo, že 54 % obratu nezávislých vývojářů ve Spojeném království tvoří domácí prodej. To naznačuje, že kupující ve Spojeném království vykazují silné preference pro produkci ze Spojeného království. Navíc (podle údajů sdružení TIGA) mezi lety 2008 a 2011 v tomto odvětví více podniků vzniklo (216) než zaniklo (197).
(19)
Pokud jde o možné narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, sdružení TIGA připustilo, že nižší náklady skutečně ovlivňují rozhodnutí o umístění společností produkujících videohry; domnívalo se však, že hlavní narušení je způsobeno třetími zeměmi, jako je Kanada, kde toto odvětví roste díky veřejné podpoře. Podle sdružení TIGA zaměstnanost v tomto odvětví mezi roky 2008 a 2010 v Kanadě vzrostla o 33 %, zatímco ve Spojeném království o 9 % poklesla.
IV. PŘIPOMÍNKY SPOJENÉHO KRÁLOVSTVÍ
1. Povinná územní vázanost výdajů
(20)
Po vyjádření pochybností Komise o tom, zda by podmínky územní vázanosti výdajů vyplývající z testu „užívání či spotřebovávání ve Spojeném království“ byly přiměřené, se Spojené království zavázalo tyto obavy rozptýlit a změnit navrhovaný právní předpis tak, že výraz „užívané či spotřebovávané ve Spojeném království“ nahradí výrazem „užívané či spotřebovávané v Evropském hospodářském prostoru (EHP)“, a upřesnilo, že pro úlevu budou způsobilé veškeré výdaje vynaložené v EHP. Kromě toho hodlá omezit výši nákladů na subdodavatelskou činnost, které jsou způsobilé pro financování. Podporovaný výrobce může subdodavatelům vyplatit způsobilé hlavní výdaje na projekt ve výši až 1 milion EUR, v souladu s daňovou úlevou pro videohry ve Francii (6). Díky tomu bude podstatnou část vývoje hry provádět sám příjemce.
(21)
Spojené království se domnívá, že toto omezení způsobilosti nákladů na subdodavatelské činnosti má jen malý vliv na obchod mezi členskými státy. Z diskusí se zástupci z celého odvětví videoher, včetně malých a velkých vývojářů, vyplynulo, že vývoj videoher se stejně jako jiná tvůrčí odvětví vyznačuje vysokou mírou spolupráce, přičemž hlavní vývojové činnosti, jako je programování, design a umělecké ztvárnění, obvykle probíhají ve stejném místě.
2. Nezbytnost podpory
(22)
Pokud jde o nezbytnost podpory z důvodu nedostatečné produkce her založených na dané kultuře, předložilo Spojené království doklady o tom, že tyto hry jsou na ústupu, a to v relativním i absolutním měřítku. Spojené království souhlasí s tím, že obecně je odvětví videoher dynamické a rostoucí. V roce 2012 však bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly ve Spojeném království uvedeny na trh, ve srovnání s 16 % v roce 2008. Spojené království rovněž provedlo další analýzu her uvedených na trh ve Spojeném království mezi roky 2003 a 2012. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království (včetně her z jiných zemí) v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012. V roce 2003 by kulturním testem prošlo 41 % her vytvořených ve Spojeném království oproti pouze zhruba 25 % v roce 2012.
(23)
Spojené království souhlasí s tím, že rozšíření her pro chytré telefony odstranilo některé překážky vstupu na trh pro menší vývojáře, kteří chtějí začít působit na trhu videoher. Údaje zveřejněné v roce 2011 skutečně ukazují, že počet videoher vyvíjených nově založenými podniky v posledním roce vzrostl. Pokud však jde o obsah těchto her, průzkum provedený v rámci programu univerzity Abertay pro prototypy videoher ukazuje, že z 306 návrhů mobilních a on-line her, které univerzitě za uplynulé dva roky předložily malé podniky a mikropodniky z celého Spojeného království, se naprostá většina (255) neodehrávala ve Spojeném království ani neměla britské hrdiny či příběh (7).
(24)
To lze vysvětlit skutečností, že kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako „globální hry“, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Proto jsou videohry založené na britské/evropské kultuře komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Mezinárodní vydavatelé i domácí vývojáři pravděpodobně nebudou ochotni nést riziko spojené s produkcí kulturně relevantního obsahu, a namísto toho budou vytvářet obecnější obsah zacílený na mezinárodní trhy.
(25)
Z průzkumu Spojeného království vyplynulo, že prvky britské kultury jsou ve hrách oslabovány s cílem zajistit smlouvu na vydání hry na globálním trhu, která umožní financovat vývoj hry a zaručí další existenci vývojáře. Téměř tři čtvrtiny britských vývojářů videoher uvedly, že vytváření původního duševního vlastnictví se během posledních pěti let zpomalilo nebo zastavilo. Průzkum zjistil, že řada vývojářů musela změnit kulturní obsah svých videoher, aby splnila komerční požadavky. Celých 53 % respondentů uvedlo, že změnili postavy a prostředí her tak, aby potlačili britskou nebo evropskou tematiku.
(26)
Z tohoto hlediska je motivačním cílem financování dosáhnout toho, aby se pravděpodobně ekonomicky nevýnosné kulturní produkty staly komerčně životaschopnými, čímž se podpoří vytváření nových kulturních produktů, které by bez daňové úlevy nebylo možné realizovat, a aby se napomohlo rozvoji dovedností pro udržitelnou produkci kulturních produktů, videoher relevantních pro britskou kulturu/kulturu EHP.
3. Rozlišující kulturní test
(27)
Pokud jde o kulturní test, který zajišťuje, že se režim vztahuje pouze na hry založené na určité kultuře, Spojené království vysvětlilo, že zaprvé má daňový orgán HM Revenue and Customs („HMRC“) zvláštní specializované „oddělení pro tvůrčí odvětví“, které bude odpovídat za správu a kontrolu žádostí o daňovou úlevu pro videohry. Oddělení provádí u žádostí posouzení rizik a tento proces mimo jiné zaručuje, že budou řádně dodržována stanovená kritéria. Existuje tedy jasný postup pro uplatnění testu.
(28)
Pokud jde o prvky testu, které mají pomoci určit kulturní kvalitu hry, Spojené království objasnilo, že většina bodů, které je možné v rámci navrhovaného kulturního testu získat, se vztahuje k obsahu. Až 20 bodů z 31 se týká kulturního obsahu a přínosu hry. Patří sem prvky jako umístění příběhu, hlavní postavy, téma, na němž je videohra založena, použití anglického jazyka a odraz britské kultury a kulturního dědictví. Pouze 3 body se vztahují k umístění vývojových činností a zbývajících 8 bodů lze získat v případě, že příslušní kulturní pracovníci, například autor scénáře, skladatel hudebního dopravu, designér, výtvarník nebo programátor, jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP. Navrhovaný test se tedy výrazně zaměřuje na obsah a nikoli na umístění činnosti. Toto zaměření na obsah je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(29)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Spojené království provedlo analýzu her, které v něm byly uvedeny na trh v letech 2006, 2009 a 2012, přičemž kulturní test uplatnilo zpětně na všechny hry uvedené na trh během tohoto období, které byly vytvořeny ve Spojeném království. Z 822 her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2012 bylo pouze 74 vytvořeno vývojáři ve Spojeném království a z nich by kulturním testem prošlo 25,7 % (19 videoher), kdyby v té době existoval. Z testu vyplynulo, že i v letech 2006 a 2009 by se podíl těchto her na hrách vytvořených ve Spojeném království pohyboval kolem 27 % a jejich podíl mezi všemi hrami uvedenými na trh ve Spojeném království by činil 3 až 4 %.
(30)
Spojené království má za to, že 25,7 % míra úspěšnosti se nachází v rozpětí přijatém Komisí v případě francouzské daňové pobídky pro videohry (8). V daném rozhodnutí z roku 2007 Komise shledala, že skutečnost, že je vybráno zhruba 30 % her, ukazuje, že Francií vypracovaná kritéria zaručují, že je obsah videoher způsobilých k daňové úlevě skutečně kulturní. Podobně se Spojené království domnívá, že kulturní test videoher je dostatečně restriktivní na to, aby zajistil, že podpora bude zaměřena na videohry založené na britské kultuře/kultuře EHP.
(31)
Spojené království kromě toho souhlasilo s tím, že režim oznámí jako počáteční pilotní projekt na dobu čtyř let a toto období využije pro sledování úlevy a zajištění toho, aby byla využívána v souladu s původním záměrem.
4. Soupeření v poskytování dotací
(32)
Pokud jde o obavy Komise, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, jež by vedlo k nepřiměřenému narušení hospodářské soutěže, Spojené království uvedlo, že takové soupeření v poskytování dotací by nastalo, kdyby velký počet členských států používal režimy pro zvýšení konkurenceschopnosti svých domácích odvětví. Spojené království se nedomnívá, že by k tomu mělo dojít. Přestože daňové výhody mohou být určujícím faktorem pro rozhodnutí o umístění podniku, podpora je především reakcí na daňové úlevy v Kanadě, USA a Jižní Koreji. Jediným dalším členským státem, který nabízí daňovou pobídku pro produkci kulturně relevantních videoher, je v současnosti Francie.
(33)
Soupeření v poskytování dotací by navíc bylo zaměřeno čistě na hospodářskou soutěž bez jakýchkoli kulturních omezení. Pokud by dvě nebo více zemí chtělo chránit produkci určitých kulturních produktů (na základě schváleného kulturního testu, neznamenalo by to soupeření v poskytování dotací.
(34)
Cílem navrhované podpory je chránit produkci videoher založených na britské/evropské kultuře, a proto podpora poskytne úlevu pouze pro zlomek videoher vytvořených ve Spojeném království a v Evropě a bude se vztahovat pouze na malou část celkových výdajů na vývoj videoher. Na základě diskusí se zástupci odvětví Spojené království odhaduje, že pouze zhruba 10 % videoher založených na britské/evropské kultuře bude mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. Většina výdajů na vývoj her se bude týkat výrazně menších projektů.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Klasifikace státní podpory
(35)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou, pokud jde o podpory poskytnuté členskými státy, podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(36)
Podpora pro produkci videoher poskytovaná po schválení daňovým úřadem HMRC přináší formou daňové úlevy finanční výhodu podnikům v odvětví produkce videoher na úkor rozpočtu ministerstva financí. Je tedy poskytnuta ze státních prostředků a lze ji přičíst státu. Účelem daného opatření je snížit výrobní náklady příjemce a představuje pro ně ekonomickou výhodu. Podpora je poskytována pouze podnikům v odvětví produkce videoher, a je proto selektivní. Má rovněž dopad na obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy, protože videohry se vyrábějí také v jiných členských státech a obchoduje se s nimi po celém světě. Z tohoto důvodu představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(37)
Co se týče obecné zákonnosti režimu, Komise bere na vědomí, že Spojené království stáhlo ustanovení o územní vázanosti výdajů, které Komise považovala za problematické s ohledem na svobodu pohybu zboží a poskytování služeb na vnitřním trhu. Dále souhlasilo s omezením výše nákladů na subdodavatelské činnosti považované za způsobilé pro podporu na 1 milion GBP.
(38)
Komise se domnívá, že toto omezení je v daném případě přijatelné, neboť vzhledem k výši rozpočtů na produkci se nejeví jako pravděpodobné, že by limit 1 milionu GBP na náklady na subdodavatelské činnosti výrazně bránil využití subdodávek. Spojené království očekává, že většina videoher, na něž se vztahuje jejich kulturní test, bude mít rozpočet na produkci nižší než 1 milion GBP. Pouze asi 10 % z těchto videoher by mělo mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. V závislosti na vývoji rozpočtů na produkci videoher ve Spojeném království si Komise vyhrazuje právo výši horní hranice znovu zvážit, až bude toto opatření podpory do čtyř let od svého zavedení znovu oznámeno v souladu se závazkem, který si Spojené království stanovilo.
(39)
Spojené království má v úmyslu odůvodnit podporu vývoje her jako podporu určenou na pomoc kultuře. Proto by se muselo provádět posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise dosud nevypracovala pokyny pro uplatnění tohoto ustanovení na podporu her. O možnosti poskytování podpory pro hry se však hovoří ve sdělení o filmu. V odstavci 24 sdělení se uvádí, že opatření na podporu videoher budou i nadále posuzována případ od případu. Pokud bude možné prokázat, že režim podpory zaměřený na videohry, které slouží kulturním a vzdělávacím účelům, je nezbytný, uplatní Komise kritéria intenzity podpory uvedená ve sdělení o filmu.
(40)
Komise proto musí posoudit slučitelnost opatření přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Bude muset ověřit, zda skutečně slouží na pomoc kultuře a zda neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu. To znamená, že musí být vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, zejména že bez této podpory by účastníci trhu neměli dostatečné pobídky pro produkci požadovaného druhu her. Pokud jde o přiměřenost podpory, je možné analogicky použít maximální intenzity podpory stanovené ve sdělení o filmu pro audiovizuální dílo. Komise již posoudila kulturní cíl a nezbytnost podpory pro určité videohry ve dvou rozhodnutích ohledně podpory pro videohry ve Francii, jež byla zmíněna v bodech odůvodnění 20 a 30 výše.
a) Pomoc kultuře
(41)
Aby byla podpora pro hry navrhovaná Spojeným královstvím slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, musí být určena na pomoc kultuře. Na základě změny režimu a doplňujících důkazů předložených Spojeným královstvím je Komise přesvědčena, že Spojené království bude uplatňovat skutečně selektivní kulturní test, který zajistí, že podpora bude poskytnuta pouze na pomoc kultuře v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(42)
Komise zaprvé bere na vědomí vysvětlení podaná Spojeným královstvím, pokud jde o test používaný k určení kulturní kvality hry (body odůvodnění 27 až 29): většina bodů, které je v rámci navrhovaného kulturního testu možno získat, až 20 z celkem 31 bodů, se vztahuje ke kulturnímu obsahu a přínosu hry. To je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(43)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Simulace kulturního testu vycházející z her uvedených na trh v dřívějších letech ukázaly, že kulturním testem by prošlo 26 % až 27 % her produkovaných ve Spojeném království. Tato míra úspěšnosti ukazuje, že kritéria testu zajišťují, že obsah videoher způsobilých k daňové úlevě je skutečně kulturní, a že test je dostatečně restriktivní na to, aby byla podpora cílená na videohry založené na britské/evropské kultuře. Pro srovnání, ve svém rozhodnutí z roku 2007 ohledně francouzské daňové pobídky pro videohry (9) Komise došla k závěru, že způsobilost zhruba 30 % her ukazuje, že test je dostatečně selektivní.
(44)
Vzhledem k tomu byly pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení rozptýleny. Skutečnost, že je vybráno jen asi 27 % her, ukazuje, že toto opatření nemá pouhý průmyslový cíl spočívající v podpoře specifického odvětví, ale cíl skutečně kulturní. Opatření podpory tudíž sleduje skutečný cíl pomoci kultuře.
b) Vhodnost, nezbytnost a přiměřenost opatření
(45)
Daňová úleva pro videohry na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy by měla být vhodným nástrojem ke splnění vybraného cíle. Státní podpora pro jiné účely, která by nebyla zaměřena na tento kulturní cíl, by pravděpodobněji podporovala průmyslové cíle související s daným odvětvím. Komise uznává, že navržená daňová úleva umožňuje skutečně směřovat veřejnou podporu na videohry s kulturním obsahem, a proto je vhodným nástrojem pro dosažení vybraného kulturního cíle.
(46)
S ohledem na velmi dynamický rozvoj a vývoj trhu her předložilo Spojené království údaje dokládající, že podpora je nezbytná pro udržení rozumné produkce takovýchto her, jelikož bez podpory pro kulturní hry by jejich produkce a podíl na trhu výrazně poklesly. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012.
(47)
Kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako globální hry, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Videohry s obsahem založeným na britské/evropské kultuře jsou proto komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Z toho důvodu jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem trhu, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Pro vývojáře her založených na evropské kultuře je obtížnější získat soukromé financování.
(48)
Navrhovaná daňová úleva by měla podpořit výrobu videoher s kulturním obsahem na rozdíl od her, které přinášejí pouze zábavu, a to snížením jejich produkčních nákladů. Lze tedy dospět k závěru, že opatření bude pravděpodobně mít ve vztahu ke svému cíli dostatečně stimulující účinek.
(49)
Kromě toho je opatření podpory přiměřené, jelikož omezuje intenzitu podpory na 25 % produkčních nákladů skutečně vynaložených na produkci způsobilých her. To je méně než 50 % intenzita podpory povolená pro audiovizuální produkci podle odstavce 52 bodu 1) sdělení o filmu, které se použije analogicky, pokud jde o přípustnou intenzitu podpory.
(50)
Aby nedošlo k ovlivnění podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Unii v rozsahu, který je v rozporu se společným zájmem, je rovněž třeba, aby byly narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod, které opatření vyvolává, vyrovnány jeho příznivými účinky.
(51)
Podle údajů poskytnutých Spojeným královstvím a zástupci odvětví bylo v roce 2012 ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které zde byly vydány. Tržní podíl způsobilých her uvedených na trh ve Spojeném království je poměrně malý (4-5 %). Také podíl způsobilých her mezi videohrami produkovanými ve Spojeném království je poměrně nízký, přibližně 27 %.
(52)
Navíc žádná potenciálně postižená třetí strana nepoukázala na možný negativní účinek opatření. Naopak, sdružení výrobců videoher, která po zahájení řízení předložila své připomínky (TIGA a EGDF), zdůraznila malý dopad opatření na jejich domácí odvětví a jeho celkový dopad ve vztahu ke konkurenci především ze Severní Ameriky a Dálného východu. Soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy by proto bylo spíše nepravděpodobné.
(53)
V každém případě je užitečné, že Spojené království omezuje dobu trvání režimu na čtyři roky, aby umožnilo hodnocení jeho uplatňování a přezkum kritérií s ohledem na vývoj trhu.
(54)
Komise proto dospěla k závěru, že pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod mezi členskými státy jsou nyní omezeny tak, že nejsou v rozporu se společným zájmem.
VI. ZÁVĚR
(55)
Komise se proto domnívá, že podpora nepovede k nepřiměřenému posílení tržní síly podniků, kterým je podpora poskytnuta, ani k narušení dynamických pobídek pro účastníky trhu, ale naopak rozšíří nabídku na trhu. Lze tedy dojít k závěru, že narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezeny tak, že celkové hodnocení podpory je příznivé. Proto je daňová úleva na vývoj videoher slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry prostřednictvím změny zákona o korporační dani z roku 2009, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.
V Bruselu dne 27. března 2014.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 27 päivänä maaliskuuta 2014,
valtiontukiohjelmasta SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
jonka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo toteuttaa videopelien hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 1786)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/764/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kyseisten artiklojen mukaisesti pyytänyt asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1)
Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 25 päivänä tammikuuta 2013 komissiolle aikovansa myöntää videopeleille verohuojennuksen 1 päivän huhtikuuta 2013 ja 31 päivän maaliskuuta 2017 välisenä aikana. Komissio pyysi 7 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Yhdistynyt kuningaskunta toimitti 22 päivänä maaliskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(2)
Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 16 päivänä huhtikuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa suunnitellun tukitoimenpiteen osalta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa.
(4)
Yhdistynyt kuningaskunta toimitti päätöstä koskevat huomautuksensa 17 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Komissio vastaanotti huomautuksia myös asianomaisilta osapuolilta. Komissio toimitti huomautukset Yhdistyneelle kuningaskunnalle kommentoitaviksi, ja komissio vastaanotti sen huomautukset 22 päivänä elokuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Komissio pyysi Yhdistyneeltä kuningaskunnalta lisätietoja 7 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Yhdistynyt kuningaskunta vastasi 4 päivänä marraskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
II TOIMENPITEEN KUVAUS JA SYYT MENETTELYN ALOITTAMISEEN
(5)
Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennustoimenpiteen tavoitteena on kannustaa videopelien kehittäjiä tuottamaan kulttuuriltaan brittiläisiä tai eurooppalaisia videopelejä. Toimenpiteen mallina on Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelma, jonka komissio hyväksyi vuonna 2006 (3) ja jonka voimassaoloa jatkettiin vuonna 2011 (4)31 päivään joulukuuta 2015 saakka.
(6)
Toimenpiteen on tarkoitus olla voimassa maaliskuuhun 2017 saakka, ja sen ehdotettu kokonaisbudjetti on 115 miljoonaa Englannin puntaa. Varainhoitovuonna 2013/2014 menojen on tarkoitus olla 10 miljoonaa puntaa ja seuraavina kolmena varainhoitovuotena kunakin 35 miljoonaa euroa. Tuen rahoittaa Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriö. British Film Instituten sertifiointiyksikkö vastaa brittiläisten kulttuuripelien sertifiointihakemusten arvioinnista.
(7)
Tukikelpoisia videopelejä kehittävät Yhdistyneen kuningaskunnan yhtiöveron alaiset yritykset voisivat hakea 25 prosenttia tuotantobudjetista kattavaa verohuojennusta kustannuksista, jotka aiheutuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyistä tai kulutetuista tavaroista ja palveluista. Huojennus toteutetaan myöntämällä videopelistä saataville verotettaville tuloille lisävähennys tukikelpoisten tuotantokustannusten perusteella. Lisävähennys voi kuitenkin olla enintään 80 prosenttia tuotantobudjetista. Jos tuensaajan toiminta on ollut tappiollista kyseisellä tilikaudella, se voi hakea verohyvitystä. Vuoden 2009 yhtiöverolain muutosehdotuksen 1217CF(3) §:ssä tukikelpoiset menot rajoitetaan peruskustannuksiin, jotka liittyvät pelin suunnitteluun, tuotantoon ja testaukseen.
(8)
Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennukseen sovelletaan kulttuuritestiä, joka on samanlainen kuin Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelmassa. Molemmat testit koostuvat neljästä seuraavasta osasta: kulttuurisisältö, kulttuurin edistäminen, Yhdistyneen kuningaskunnan kulttuurikeskusten käyttö ja Yhdistyneen kuningaskunnan tai ETA:n kansallisten tai maassa/alueella asuvien kulttuurialan ammatinharjoittajien käyttö.
(9)
Koska ilmoitettu toimenpide rahoitetaan valtion talousarvioon normaalisti maksettavien verojen vähennyksellä, se on valtion rahoittama. Videopelejä tuotetaan useissa jäsenvaltioissa, ja tällaisille videopeleille on olemassa sisämarkkinat. Niille myönnettävä tuki voi siksi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Näin ollen komissio totesi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, että kyseinen toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio myös epäili, voidaanko tukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana.
(10)
Ensinnäkin komissio epäili, onko tällaiseen tukeen tarpeen tai kohtuullista liittää alueellisia ehtoja. Yhdistynyt kuningaskunta on käyttänyt ehdotetun ohjelman suunnittelussa perustana Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvien verokannustinohjelmaa. Se on tämän vuoksi ehdottanut, että verohuojennus voitaisiin myöntää ainoastaan kustannuksista, jotka aiheutuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyistä tai kulutetuista tavaroista ja palveluista. Elokuvien kannustinohjelmassa kuitenkin käytetään tavanomaisesta alueellisten rajoitusten kiellosta myönnettävää erityispoikkeusta, joka sallitaan elokuvatiedonannossa (5) ainoastaan elokuvien ja televisio-ohjelmien, mutta ei videopelien, tuotantotuen yhteydessä.
(11)
Toiseksi komissio epäili, onko peleille myönnettävä tuki tarpeen, koska niiden markkinat kasvavat nopeasti. Yhdistynyt kuningaskunta ei esittänyt vakuuttavaa näyttöä sen tueksi, että ilman valtiontukea markkinoiden toimintapuute johtaisi kulttuuriltaan brittiläisten videopelien alituotantoon.
(12)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo lisäksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan videopelien verohuojennus soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti. Komissio ei kuitenkaan ollut vakuuttunut siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottama kulttuuritesti johtaisi käytännössä sellaisen vähäisen videopelimäärän valikoivaan määrittämiseen, jotka edustavat sellaista kulttuurillista laatua, jota ei ilman tukea ole riittävästi tarjolla markkinoilla ja joka olisi oleellinen sen varmistamiseksi, että brittiläiset ja eurooppalaiset kulttuuriaiheet ovat edustettuina ja nähtävissä videopeleissä.
(13)
Komissio oli myös huolissaan siitä, että tuki voisi lisätä tukikilpailua unionissa, ja epäili, tasapainottavatko myönteiset vaikutukset mahdollista kilpailun vääristymistä.
III ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(14)
Komissio on vastaanottanut huomautuksia yhdeltä jäsenvaltiolta eli Ranskalta, Yhdistyneen kuningaskunnan, Ranskan, Saksan ja Suomen kansallisilta pelien kehittäjien järjestöiltä, EGDF:ltä (European Game Developer Federation), elokuvien edistämiseen osallistuvilta Yhdistyneen kuningaskunnan julkisyhteisöiltä, yhdeltä lähetystoiminnan harjoittajalta sekä Yhdistyneen kuningaskunnan elokuvatuottajien ammattijärjestöiltä. Kaikki huomautuksia esittäneet korostivat pelien mahdollista kulttuurista laatua ja merkitystä. Niiden mielestä kulttuurisesti merkittävien pelien tuotannolle on liian vähän markkinakannustimia. Kukaan niistä ei katsonut, että vaarana olisi jäsenvaltioiden välinen tukikilpailu.
(15)
Tuen tarpeellisuudesta asianomaiset osapuolet totesivat, että Yhdistynyt kuningaskunta on menettämässä johtoasemansa videopelien markkinoilla. Vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista videopeleistä oli kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Markkinoita hallitsevat Pohjois-Amerikka ja Aasia, ja alan työntekijöitä siirtyy Kanadaan. Huomautusten esittäjät totesivat myös, että jäsenvaltioiden suurimpana haasteena on puuttua pelejä voimakkaasti tukevista kolmansista maista, erityisesti Kanadasta, tulevaan kilpailuun.
(16)
Yhdistyneen kuningaskunnan riippumaton pelien kehittäjien järjestö (Independent Game Developers Association), jäljempänä ’TIGA’, mainitsi lukuisia esimerkkejä videopelejä koskevista suunnitelmista ja hankkeista, jotka olisi voitu toteuttaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa / Euroopassa verohuojennusten avulla, mutta joita ei käytännössä toteutettu. Peliteollisuutta ja interaktiivista viihdeteollisuutta edustava United Kingdom Interactive Entertainment, jäljempänä ’Ukie’, huomautti, että pelien kehittäjillä on maailmanlaajuisilla pelimarkkinoilla paineita suunnata tuotteet mahdollisimman laajoille markkinoille. Tämä tarkoittaa erityisesti tuotteiden saattamista Pohjois-Amerikan ja yhä enemmän myös Kaukoidän markkinoille sekä näiden markkinoiden kulttuurinormien noudattamista ja odotusten täyttämistä. Tämä luo eurooppalaisille pelien kehittäjille jatkuvia paineita vähentää pelinsä kulttuuriltaan eurooppalaisia piirteitä, jotta se saadaan myytyä maailmanlaajuiselle yleisölle. Kulttuuriltaan eurooppalaisten pelien kehittäjien on näin ollen vaikeampi saada yksityistä rahoitusta. Ukien mielestä tuki auttaisi siksi korjaamaan markkinoiden toimintapuutteen.
(17)
Ranska on havainnut suuntauksen siihen, että peleissä esiintyy yhä enemmän ”kansainvälisiä stereotypioita”.
(18)
Toisaalta TIGA raportoi, että 54 prosenttia Yhdistyneen kuningaskunnan riippumattomien kehittäjien liikevaihdosta koostuu kotimaan myynnistä. Tämä tarkoittaa, että Yhdistyneen kuningaskunnan ostajat suosivat voimakkaasti omaa tuotantoa. TIGA totesi lisäksi, että vuosina 2008-2011 kyseisen alan yrityksiä perustettiin (216) enemmän kuin lopetettiin (197).
(19)
Tarkasteltaessa jäsenvaltioiden välisen kilpailun mahdollista vääristymistä TIGA myönsi, että pienemmät kustannukset vaikuttavat päätöksiin videopelejä tuottavien yhtiöiden sijainnista. Se katsoi kuitenkin, että vääristymistä aiheuttavat erityisesti Kanadan kaltaiset kolmannet maat, joissa alan teollisuus kasvaa julkisen tuen ansiosta. TIGAn mukaan vuosina 2008-2010 alan työllisyys lisääntyi Kanadassa 33 prosenttia ja vähentyi Yhdistyneessä kuningaskunnassa 9 prosenttia.
IV YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
1. Varojen käytön aluesidonnaisuudet
(20)
Komission todettua epäilevänsä, että ”Yhdistyneessä kuningaskunnassa käyttämistä tai kuluttamista” arvioitaessa sovellettavat alueelliset käyttöehdot olisivat asianmukaisia, Yhdistynyt kuningaskunta on luvannut käsitellä näitä huolenaiheita ja vaihtaa ehdotettuun lainsäädäntöön sisältyvän ilmauksen ”Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytetyt tai kulutetut” ilmaukseen ”Euroopan talousalueella (ETA) käytetyt”. Näin selvennetään, että Euroopan talousalueella aiheutuneille kustannuksille voidaan myöntää verohuojennus. Ne pyrkivät myös rajoittamaan rahoituskelpoisten alihankintakustannusten määrää. Tukea saava tuottaja voi käyttää yhdessä hankkeessa enintään miljoona euroa tukikelpoisia ydinkustannuksia alihankkijoihin Ranskan videopelien verohuojennuksen mukaisesti (6). Näin varmistetaan, että tuensaaja toteuttaa olennaisen osan pelin kehittämisestä itse.
(21)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että tällä alihankintakustannusten tukikelpoisuuden rajoituksella on vähäinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Koko videopeliteollisuuden edustajien, myös pienten ja suurten kehittäjien, kanssa käydyissä keskusteluissa on ilmennyt, että muiden luovien alojen tapaan videopelien kehittäminen on voimakkaasti yhteistyöhön perustuva prosessi, jossa kehitystyön ydintoiminnot - kuten ohjelmointi, suunnittelu ja lyijypiirrokset - toteutetaan tyypillisesti samassa paikassa.
2. Tuen tarpeellisuus
(22)
Kun tarkastellaan tuen tarpeellisuutta kulttuuripelien alituotannon vuoksi, Yhdistynyt kuningaskunta on esittänyt näyttöä tällaisten pelien sekä suhteellisesta että absoluuttisesta vähentymisestä. Yhdistynyt kuningaskunta on samaa mieltä siitä, että yleisesti ottaen videopeliala on dynaaminen ja kasvava. Vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä oli kuitenkin kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa, kun vastaava osuus oli 16 prosenttia vuonna 2008. Yhdistynyt kuningaskunta analysoi myös tarkemmin Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuosina 2003-2012 julkaistuja pelejä. Luvut osoittavat, että kulttuuriltaan brittiläisten pelien määrä on vähentynyt jatkuvasti. Niiden markkinaosuus on pienentynyt jyrkästi, sillä vuonna 2003 niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä (muista maista tulleet pelit mukaan luettuina) oli 9 prosenttia ja vuonna 2006 enää 4 prosenttia, ja osuus pysyi 3 prosentissa vuosina 2009-2012. Yhdistyneessä kuningaskunnassa kehitetyistä peleistä 41 prosenttia olisi läpäissyt kulttuuritestin vuonna 2003, kun tämä osuus oli ainoastaan noin 25 prosenttia vuonna 2012.
(23)
Yhdistynyt kuningaskunta myöntää, että älypuhelinpelien lisääntyminen on poistanut tiettyjä pienten kehittäjien videopelimarkkinoille pääsyn esteitä. Vuonna 2011 julkaistut luvut todellakin osoittavat, että startup-yritysten kehittämät videopelit lisääntyivät edellisenä vuonna. Kun tarkastellaan pelien sisältöä, Abertayn ylipiston videopelien prototyyppiohjelman tutkimus kuitenkin osoittaa, että eri puolilla Yhdistynyttä kuningaskuntaa toimivien pienten ja mikroyritysten yliopistolle kahden viime vuoden aikana esittämistä 306:sta mobiili- ja verkkopelejä koskevasta ehdotuksesta ylivoimainen enemmistö - 255 ehdotusta - oli sellaisia, ettei pelin tapahtumapaikkana ollut Yhdistynyt kuningaskunta eikä niissä ollut brittiläistä hahmoa eikä tarinaa (7).
(24)
Tämä voi johtua siitä, että kulttuurisesti merkittävillä peleillä saattaa olla yhtä suuret tuotantokustannukset kuin ”maailmanlaajuisilla peleillä”, mutta niiden markkinat ovat huomattavasti pienemmät. Niiden tuotantoon liittyy siten suurempi taloudellinen riski. Kulttuurisisällöltään brittiläinen/eurooppalainen videopeli ei siis olisi kaupallisesti yhtä kannattavaa kuin maailmanlaajuisempi sisältö. Sekä kansainväliset julkaisijat että kotimaiset kehittäjät eivät todennäköisesti halua ottaa riskejä, jotka liittyvät kulttuurisesti merkityksellisen sisällön tuotantoon, vaan luovat sen sijaan kansainvälisille markkinoille tarkoitettua yleisempää sisältöä.
(25)
Yhdistyneen kuningaskunnan tekemässä kyselyssä ilmeni, että pelien kertomusten kulttuuriltaan brittiläiset osatekijät häviävät pyrittäessä turvaamaan maailmanlaajuiset julkaisusopimukset, joita tarvitaan pelien kehittämisen rahoittamiseen ja kehittäjän toimintaedellytysten varmistamiseen. Lähes kolme neljäsosaa brittiläisistä videopelien kehittäjistä väitti, että alkuperäinen immateriaaliomaisuuden kehitys on hidastunut tai pysähtynyt viimeisten viiden vuoden aikana. Kyselyssä ilmeni, että monet kehittäjät ovat joutuneet muuttamaan peliensä kulttuurisisältöä kaupallisten vaatimusten täyttämiseksi. Vastaajista 53 prosenttia totesi poistaneensa brittiläisiä tai eurooppalaisia aiheita hahmoista ja tapahtumapaikoista.
(26)
Rahoituksen kannustintavoitteina olisi siksi tehdä kaupallisesti kannattavia niistä kulttuurituotteista, jotka todennäköisesti ovat taloudellisesti kannattamattomia. Näin edistetään sellaisten uusien kulttuurituotteiden tuotantoa, joita ei olisi tuotettu ilman verohuojennusta, ja tuetaan osaamisen parantamista kulttuurituotteiden eli kyseisten brittiläisten/ETA:n videopelien kestävää tuotantoa varten.
3. Syrjivä kulttuuritesti
(27)
Kun tarkastellaan kulttuuritestiä, jolla varmistetaan, että ohjelma kattaa ainoastaan selvästi erottuvat kulttuuripelit, Yhdistynyt kuningaskunta selvitti, että maan veroviranomaisella (HM Revenue & Customs, HMRC) on ensinnäkin erikoistunut ”luovien alojen yksikkö”, joka vastaa videopelien verohuojennusta koskevien hakemusten hallinnoinnista ja valvonnasta. Yksikkö arvioi hakemusten riskejä, ja tähän prosessiin kuuluu sen varmistaminen, että kelpuuttamista koskevia sääntöjä noudatetaan asianmukaisesti. Testin soveltamisessa noudatetaan siis selkeää prosessia.
(28)
Yhdistynyt kuningaskunta selvensi pelin kulttuurillisen laadun määrittämiseen sovellettavan testin osia toteamalla, että valtaosa ehdotetussa kulttuuritestissä annettavista pisteistä liittyy sisältöön. Enintään 20 pistettä kaikkiaan 31 pisteestä liittyy pelin kulttuurisisältöön ja kulttuurin edistämiseen. Arvioitavia osia ovat esimerkiksi tarinan tapahtumapaikka, päähenkilöt, pelin aihe, englannin kielen käyttö ja viittaukset brittiläiseen kulttuuriin ja kulttuuriperintöön. Ainoastaan 3 pistettä liittyy kehitystoiminnan toteutuspaikkaan, ja loput 8 pistettä voidaan saada, jos asianomainen kulttuurialan ammatinharjoittaja, kuten käsikirjoittaja, säveltäjä, suunnittelija, taiteilija tai ohjelmoija, on brittiläinen tai ETA:n kansalainen tai asukas. Ehdotetussa testissä asetetaan näin ollen sisältö selvästi etusijalle toiminnan toteutuspaikkaan nähden. Sisältöön keskittymistä vahvistetaan vielä soveltamalla vähimmäiskulttuurisisältöä koskevaa sääntöä (”kultaisten pisteiden sääntö”), jolla varmistetaan, että testin läpäisevät ainoastaan pelit, jotka saavat riittävästi kulttuurisisältöpisteitä.
(29)
Sisältöön keskittyminen rajoittaa verohuojennuksen yleistä soveltamisalaa. Yhdistynyt kuningaskunta on analysoinut maassa vuosina 2006, 2009 ja 2012 julkaistuja pelejä soveltamalla kulttuuritestiä jälkikäteen kaikkiin kyseisenä ajanjaksona julkaistuihin Yhdistyneessä kuningaskunnassa valmistettuihin peleihin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 2012 julkaistuista 822 pelistä ainoastaan 74 oli Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimivien kehittäjien tekemiä, ja niistä 25,7 prosenttia (19 peliä) olisi läpäissyt kulttuuritestin, jos sellainen olisi ollut käytössä. Testi osoitti vuosien 2006 ja 2009 osalta, että tällaisten pelien osuus Yhdistyneessä kuningaskunnassa kehitetyistä peleistä olisi ollut noin 27 prosenttia, kun niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä olisi ollut 3-4 prosenttia.
(30)
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo 25,7 prosentin läpäisyasteen sijoittuvan vaihteluvälille, jonka komissio hyväksyi Ranskan videopelien verokannustimen tapauksessa (8). Kyseisessä päätöksessä komissio totesi sen, että lähes 30 prosenttia peleistä valitaan tuen piiriin, olevan osoitus siitä, että Ranska on laatinut kriteereitä, joilla voidaan taata, että verohuojennuksen piiriin kuuluvien videopelien sisältö on tosiasiallisesti kulttuurisidonnaista. Yhdistynyt kuningaskunta pitää videopelien kulttuuritestiä myös riittävän rajoittavana varmistamaan, että tuki suunnataan kulttuuriltaan brittiläisille/ETA:n videopeleille.
(31)
Yhdistynyt kuningaskunta on lisäksi luvannut ilmoittaa tukiohjelman neljän vuoden pituisena pilottihankkeena, ja se seuraa kyseisenä aikana verohuojennusta ja varmistaa, että sitä käytetään tarkoitetulla tavalla.
4. Tukikilpailu
(32)
Komissio epäili, että tuki voisi lisätä jäsenvaltioiden välistä tukikilpailua, mikä voisi vääristää kohtuuttomasti kilpailua. Yhdistynyt kuningaskunta totesi tästä, että tällaista tukikilpailua esiintyisi, jos useat jäsenvaltiot ylläpitäisivät ohjelmia kotimaisten alojensa kilpailun lisäämiseksi. Yhdistynyt kuningaskunta ei pidä tukikilpailua todennäköisenä. Vaikka veroetuudet voivat olla ratkaiseva tekijä yrityksen sijoittautumispäätöksissä, tuki on lähinnä vastaus Kanadan, Yhdysvaltojen ja Etelä-Korean myöntämään verohuojennukseen. Ranska on nykyään muista jäsenvaltioista ainoa, joka tarjoaa verokannustimen kulttuurisesti merkittävien videopelien tuotantoon.
(33)
Tukikilpailu keskittyisi sitä paitsi pelkästään taloudelliseen kilpailuun ilman kulttuuriin liittyviä rajoituksia. Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, etteivät kaksi tai useampi valtiota, jotka haluavat suojella tiettyjen kulttuurituotteiden tuotantoa hyväksytyn kulttuuritestin mukaisesti, aiheuta vielä tukikilpailua.
(34)
Ehdotetun tuen tavoitteena on suojella kulttuuriltaan brittiläisten/eurooppalaisten videopelien tuotantoa, ja tuki tarjoaa sellaisenaan huojennuksen vain pienelle osalle Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Euroopassa kehitetyistä videopeleistä, ja sillä tuetaan vain pientä määrää videopelien kehittämisestä aiheutuvia kokonaiskustannuksia. Alan teollisuuden kanssa käytyjen keskustelujen perusteella Yhdistynyt kuningaskunta arvioi, että ainoastaan noin 10 prosentilla kulttuurisesti brittiläisistä/eurooppalaisista videopeleistä on yli 5 miljoonan Englannin punnan suuruinen budjetti. Valtaosa pelien kehittämiskustannuksista aiheutuu huomattavasti pienemmistä hankkeista.
V TUKITOIMENPITEEN ARVIOINTI
1. Luokittelu valtiontueksi
(35)
Jäsenvaltioiden myöntämää valtiontukea koskevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(36)
Veroviranomaisen hyväksyntään perustuva videopelien tukeminen antaa pelituotantoalan yrityksille taloudellista etua, sillä se tarjoaa valtiovarainministeriön talousarviosta rahoitettavan verohuojennuksen. Tämän vuoksi se myönnetään valtion varoista ja katsotaan valtion toimenpiteeksi. Toimenpiteen tarkoituksena on vähentää tuensaajayritysten tuotantokustannuksia, ja se tarjoaa niille taloudellisen edun. Se on rajattu ainoastaan videopelialan yrityksiin ja on tästä syystä valikoiva. Se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun, sillä videopelejä tuotetaan myös muissa jäsenvaltiossa ja niiden kauppa on maailmanlaajuista. Tämän vuoksi toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2. Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(37)
Komissio toteaa ohjelman yleisestä sääntöjenmukaisuudesta, että Yhdistynyt kuningaskunta on peruuttanut alueellistamista koskevan lausekkeen, jota komissio piti ongelmallisena sisämarkkinavapauksien eli tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja palvelujen tarjoamisen vapauden vuoksi. Yhdistynyt kuningaskunta suostui rajoittamaan tukikelpoisten alihankintakustannusten määrän miljoonaan Englannin puntaan.
(38)
Komissio katsoo, että kyseinen enimmäismäärä voidaan hyväksyä tässä tapauksessa. Kun otetaan huomioon tuotantobudjettien kokoluokka, ei vaikuta todennäköiseltä, että alihankintamenoille asetettu miljoonan Englannin punnan yläraja käytännössä vähentäisi merkittävästi alihankintapalvelujen käyttöä. Yhdistynyt kuningaskunta arvioi, että useimpien kulttuuritestiin sisältyvien videopelien tuotantobudjetti on alle miljoona puntaa. Ainoastaan noin 10 prosentilla kyseisistä videopeleistä on yli 5 miljoonan punnan suuruinen budjetti. Komissio varaa itselleen oikeuden tarkistaa tätä enimmäismäärää videopelituotannon budjettikehityksen perusteella, kun tukitoimenpiteestä annetaan uusi ilmoitus neljän vuoden kuluessa sen toteutuksesta Yhdistyneen kuningaskunnan antamien sitoumusten mukaisesti.
(39)
Yhdistynyt kuningaskunta aikoo perustella pelien kehittämisen tukemista sillä, että tukea myönnetään kulttuurin edistämiseen. Sitä olisi näin ollen arvioitava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla. Komissio ei ole laatinut ohjeita kyseisen määräyksen soveltamisesta peleille myönnettävään tukeen. Elokuvatiedonannossa kuitenkin viitataan mahdollisuuteen myöntää tukea peleille. Kyseisen tiedonannon 24 kohdassa todetaan, että videopeleille tarkoitettuja tukitoimenpiteitä olisi tarkasteltava edelleen tapauskohtaisesti. Jos kuitenkin voidaan osoittaa, että kulttuurisille tai pedagogisille peleille suunnattu tukiohjelma on tarpeellinen, komissio soveltaa elokuvatiedonannossa vahvistettuja tuki-intensiteetin perusteita.
(40)
Komission on siis arvioitava toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla. Sen on varmistettava, edistetäänkö tuella kulttuuria ja ettei se muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä tarkoittaa, että tuen on oltava asianmukainen väline tämän tavoitteen saavuttamiseen, ja erityisesti sitä, että ilman kyseistä tukea markkinatoimijoilla ei olisi riittävää kannustinta tuottaa toivotunlaisia pelejä. Tuen oikeasuhteisuudesta voidaan todeta, että elokuvatiedonannossa vahvistettua tuen enimmäisintensiteettiä voidaan soveltaa vastaavasti. Komissio on jo arvioinut kulttuurin edistämistavoitetta ja tietyille videopeleille myönnettävän tuen tarpeellisuutta johdanto-osan 20 ja 30 kappaleessa mainituissa kahdessa päätöksessä, jotka koskevat Ranskassa peleille myönnettävää tukea.
a) Kulttuurin edistäminen
(41)
Jotta Yhdistyneen kuningaskunnan ehdottama peleille myönnettävä tuki olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaista, sillä on edistettävä kulttuuria. Ohjelmaan tehtyjen muutosten ja Yhdistyneen kuningaskunnan toimittaman lisänäytön perusteella komissio on vakuuttunut siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta soveltaa tosiasiallisesti valikoivaa kulttuuritestiä, jolla varmistetaan, että tukea myönnetään ainoastaan kulttuurin edistämiseen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti.
(42)
Ensinnäkin komissio ottaa huomioon Yhdistyneen kuningaskunnan antamat selitykset testistä, jolla määritetään pelin kulttuurinen laatu (ks. johdanto-osan 27-29 kappale): valtaosa ehdotetussa kulttuuritestissä annettavista pisteistä (enintään 20 pistettä kaikkiaan 31 pisteestä) liittyy pelin kulttuurisisältöön ja kulttuurin edistämiseen. Tätä vahvistetaan vielä soveltamalla vähimmäiskulttuurisisältöä koskevaa sääntöä, ns. kultaisten pisteiden sääntöä, jolla varmistetaan, että testin läpäisevät ainoastaan pelit, jotka saavat riittävästi kulttuurisisältöpisteitä.
(43)
Sisältöön keskittyminen rajoittaa verohuojennuksen yleistä soveltamisalaa. Aikaisempina vuosina julkaistujen pelien perusteella tehdyissä kulttuuritestin simulaatioissa ilmeni, että 26-27 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuotetuista peleistä olisi läpäissyt kulttuuritestin. Tällainen läpäisyaste tarkoittaa, että testissä käytettävillä kriteereillä varmistetaan, että verohuojennuksen piiriin kuuluvien videopelien sisältö on tosiasiallisesti kulttuuria ja että testi on riittävän rajoittava, jotta tuki kohdennetaan kulttuuriltaan brittiläisille/eurooppalaisille videopeleille. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että vuonna 2007 tehdyssä Ranskan videopelien verokannustinta koskevassa päätöksessä (9) komissio totesi testin riittävästä valikoivuudesta olevan osoituksena se, että noin 30 prosenttia peleistä on tukikelpoisia.
(44)
Näin ollen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt epäilyt ovat poistuneet. Se, että ainoastaan noin 27 prosenttia peleistä valitaan tuen piiriin, osoittaa, että toimenpiteellä ei ole pelkkää jonkin erityisalan tukemiseen liittyvää teollista tavoitetta vaan tosiasiallisesti kulttuurinen tavoite. Tukitoimenpiteellä on näin ollen kulttuuria edistävä tavoite.
b) Toimenpiteen tarkoituksenmukaisuus, tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(45)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti videopelien verohuojennuksen olisi oltava tarkoituksenmukainen keino saavuttaa haluttu tavoite. Muihin tarkoituksiin myönnettävä valtiontuki, jossa ei keskitytä kulttuuritavoitteeseen, edistää todennäköisemmin alakohtaisia teollisia tavoitteita. Komissio myöntää, että verohuojennus on suunniteltu siten, että julkinen tuki voidaan suunnata sen avulla tehokkaasti peleihin, joiden sisältö on kulttuuria, ja että verohuojennus on näin ollen tarkoituksenmukainen väline tuelle asetetun kulttuuritavoitteen saavuttamiseen.
(46)
Pelimarkkinoiden erittäin dynaamisen kehityksen vuoksi Yhdistynyt kuningaskunta toimitti tietoja osoittaakseen, että tuki on tarpeen tällaisten pelien kohtuullisen tuotannon säilyttämiseksi ja että ilman tukea kulttuuripelien tuotanto ja markkinaosuus vähentyisivät huomattavasti. Luvut osoittavat, että kulttuuriltaan brittiläisten pelien määrä on vähentynyt jatkuvasti ja että niiden markkinaosuus on pienentynyt jyrkästi. Vuonna 2003 niiden osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista peleistä oli 9 prosenttia ja vuonna 2006 enää 4 prosenttia, ja osuus pysyi 3 prosentissa vuosina 2009-2012.
(47)
Kulttuurisesti merkittävillä peleillä saattaa olla yhtä suuret tuotantokustannukset kuin maailmanlaajuisilla peleillä, mutta niiden markkinat ovat huomattavasti pienemmät. Niiden tuotantoon liittyy siten suurempi taloudellinen riski. Videopelit, joiden sisältö on kulttuuriltaan brittiläinen/eurooppalainen, eivät siis ole kaupallisesti yhtä kannattavia kuin videopelit, joiden sisältö on maailmanlaajuisempi. Tämän vuoksi markkinat luovat eurooppalaisille pelien kehittäjille jatkuvia paineita vähentää pelinsä kulttuuriltaan eurooppalaista sisältöä, jotta se saadaan myytyä maailmanlaajuiselle yleisölle. Kulttuuriltaan eurooppalaisten pelien kehittäjien on vaikeampi saada yksityistä rahoitusta.
(48)
Ehdotetulla verohuojennuksella pyritään edistämään sellaisten videopelien tuotantoa, joiden sisältö on kulttuuria, verrattuna peleihin, jotka ovat puhtaasti viihteellisiä, pienentämällä kulttuuria edistävien pelien tuotantokustannuksia. Voidaankin päätellä, että toimenpiteellä on todennäköisesti riittävän kannustava vaikutus suhteessa sen tavoitteeseen.
(49)
Tukitoimenpide on myös oikeasuhteinen, koska siinä rajoitetaan tuki-intensiteetti 25 prosenttiin tukikelpoisten pelien tuotannosta tosiasiallisesti aiheutuvista kustannuksista. Tämä on pienempi kuin elokuvatiedonannon 52 kohdan 1 alakohdan mukaisesti sallittu audiovisuaalisen tuotannon 50 prosentin tuki-intensiteetti, jota sovelletaan analogisesti sallittavaan tuki-intensiteettiin.
(50)
Jotta kaupankäynnin ja kilpailun edellytykset unionissa eivät muutu yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, toimenpiteen aiheuttamat kilpailun vääristymät ja kauppaan kohdistuvat vaikutukset olisi hyvitettävä sen myönteisillä vaikutuksilla.
(51)
Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten ja alan edustajien toimittamien lukujen mukaan vuonna 2012 alle 10 prosenttia Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistuista videopeleistä oli kehitetty Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa julkaistujen tukikelpoisten pelien markkinaosuus on varsin pieni (4-5 %). Tukikelpoisten pelien osuus kaikista Yhdistyneessä kuningaskunnassa tuotetuista videopeleistä on myös melko pieni, noin 27 prosenttia.
(52)
Yksikään kolmas osapuoli, johon toimenpide saattaa vaikuttaa, ei ole myöskään viitannut toimenpiteen mahdolliseen kielteiseen vaikutukseen. Menettelyn aloittamisen jälkeen huomautuksia esittäneet videopelien tuottajien järjestöt, TIGA ja EGDF, ovat päinvastoin korostaneet toimenpiteen vähäistä vaikutusta kansalliseen videopeliteollisuuteen ja sen kokonaisvaikutusta lähinnä Pohjois-Amerikasta ja Kaukoidästä tulevassa kilpailussa. Jäsenvaltioiden välillä esiintyy siksi tuskin tukikilpailua.
(53)
On joka tapauksessa hyödyllistä, että Yhdistynyt kuningaskunta rajoittaa ohjelman keston neljään vuoteen, jotta sen hakemus voidaan arvioida ja jotta arviointiperusteita voidaan arvioida uudelleen markkinoiden kehityksen perusteella.
(54)
Komissio katsoo näin ollen, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyt epäilyt ovat poistuneet. Kilpailun vääristymistä ja toimenpiteen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on nyt rajoitettu siten, etteivät ne ole ristiriidassa yhteisen edun kanssa.
VI PÄÄTELMÄT
(55)
Näistä syistä komissio katsoo, että tuki ei vahvista perusteettomasti tuensaajayritysten markkinavoimaa eikä heikennä markkinatoimijoiden dynaamisia kannustimia vaan päinvastoin monipuolistaa markkinoilla saatavilla olevaa tarjontaa. Onkin pääteltävä, että toimenpiteestä aiheutuvat kilpailun vääristymät ja kauppaan kohdistuvat vaikutukset ovat niin vähäisiä, että tuen kokonaisvaikutus on myönteinen. Videopelien kehittämiseen myönnettävä verohuojennus soveltuu tämän vuoksi sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Videopelien valtiontukitoimenpide, jonka Yhdistynyt kuningaskunta aikoo toteuttaa muuttamalla vuoden 2009 yhtiöverolakia, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla.
Sen vuoksi tukitoimenpiteen toteuttaminen hyväksytään.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 27 päivänä maaliskuuta 2014.