ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
KOMISSION PÄÄTÖS (EU) 2015/248,
annettu 15 päivänä lokakuuta 2014,
toimenpiteistä SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), jotka Slovakia on toteuttanut yritysten Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ja Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 7277)
(Ainoastaan slovakinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on edellä esitettyjen määräysten mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio sai 2 päivänä huhtikuuta 2007 kirjallisen valituksen yksityisomisteiselta sairausvakuutusyritykseltä Dôvera, jäljempänä ’Dôvera’ tai ’kantaja’, koskien valtiontukea, jota sen mukaan oli myönnetty valtio-omisteiselle sairausvakuutusyritykselle Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s, jäljempänä ’SZP’, korottamalla 26 päivänä tammikuuta 2006 sen pääomaa 450 miljoonalla Slovakian korunalla (noin 15 miljoonalla eurolla).
(2)
Komissio pyysi Slovakialta lisätietoja 21 päivänä elokuuta 2009. Vastaamiselle asetetun määräajan pidentämisen jälkeen Slovakian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 24 päivänä syyskuuta 2009.
(3)
Komissio pyysi 26 päivänä helmikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Slovakialta lisätietoja pääomankorotuksesta ja selvennystä liittyen Slovakian riskintasausjärjestelmään, jäljempänä ’RES’, joka niin ikään on toimenpide, joka voidaan katsoa valtiontueksi. Slovakian viranomaiset pyysivät 25 päivänä maaliskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä vastaamiselle asetetun pidentämistä, jonka komissio hyväksyi 31 päivänä maaliskuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Komission lähetettyä Slovakialle muistutuksen 16 päivänä kesäkuuta 2010 Slovakian viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 9 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä. Kuten komissio pyysi 4 päivänä marraskuuta 2010 päivätyssä kirjeessään, Slovakia toimitti vastauksestaan 3 päivänä joulukuuta 2010 toisinnon, joka ei ollut luottamuksellinen.
(4)
SZP fuusioitui 1 päivänä tammikuuta 2010 toisen valtio-omisteisen slovakialaisen sairausvakuutusyrityksen Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s:n, jäljempänä ’VZP’, kanssa. Kyseisille kahdelle valtio-omisteiselle osakeyhtiölle siirrettiin vuodesta 1998 ainakin vuoteen 2005 saakka muiden sairausvakuutusyritysten vakuutussopimuksia.
(5)
Komission ja Dôveran edustajien välillä pidettiin 10 päivänä lokakuuta 2010 ja 15 päivänä maaliskuuta 2011 kokoukset, joissa keskusteltiin valituksen kohteesta ja sairausvakuutussektorin toiminnasta Slovakiassa. Dôvera toimitti 15 päivänä heinäkuuta 2011 lisätietoja sairausvakuutussektorin luonteesta Slovakiassa ja laajensi valituksensa koskemaan seuraavia kolmea uutta toimenpidettä, jotka sen mukaan oli toteutettu SZP:n ja VZP:n hyväksi: i) se, että valtio-omisteinen Veriteľ a. s. -yritys maksoi SZP velan vuosina 2004-2005 kahdessa erässä (52,7 ja 28 miljoonaa euroa), ii) terveysministeriön SZP:lle vuonna 2006 myöntämä 7,6 miljoonan euron tuki ja iii) 1 päivänä tammikuuta 2010 toteutettu VZP:n pääoman korotus 65,1 miljoonalla eurolla valtion varoista. Komissio pyysi Slovakian viranomaisilta kommentteja laajennetusta valituksesta ja sen sisältämistä uusista väitteistä. Vastaamiselle asetetun määräajan pidentämisen jälkeen Slovakian viranomaiset toimittivat huomautuksensa 11 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
(6)
Komission yksiköiden kanssa 15 päivänä joulukuuta 2011 pidetyn kokouksen jälkeen Dôvera toimitti lisätietoja kansallisen sairausvakuutussektorin luonteesta 16 päivänä tammikuuta 2012 päivätyllä kirjeellä.
(7)
Komissio ilmoitti Slovakialle 2 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa perussopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn, jäljempänä, ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’. Menettelyn aloittamista koskeva päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2), ja asianomaisia osapuolia pyydettiin toimittamaan huomautuksensa.
(8)
Slovakian viranomaiset pyysivät 24 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä pidennystä määräaikaan, johon mennessä niitä oli pyydetty esittämään huomionsa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, ja komissio hyväksyi pyynnön 30 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Slovakia toimitti huomionsa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 27 päivänä elokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(9)
Komissio sai menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen huomautuksia viideltä kolmannelta osapuolelta: talous- ja sosiaaliuudistusinstituutilta (INEKO) 15 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä, Union zdravotná poisťovňa, a.s. -vakuutusyritykseltä, jäljempänä ’Union-vakuutusyritys’, 25 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä, Health Policy Institutelta (HPI) 28 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä, Slovakian sairausvakuutuslaitosten yhdistykseltä, jäljempänä ’ZZP’, 28 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä ja Dôveralta 11 päivänä marraskuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(10)
Saadut huomautukset toimitettiin Slovakian viranomaisille 20 päivänä marraskuuta ja 20 päivänä joulukuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Slovakian viranomaiset pyysivät 20 päivänä joulukuuta 2013 huomautuksiin vastaamiselle asetetun määräajan pidentämistä 31 päivään tammikuuta 2014, minkä komissio hyväksyi samana päivänä. Slovakia vastasi 29 päivänä tammikuuta 2014 päivätyllä kirjeellä kolmansien osapuolten esittämiin huomautuksiin.
(11)
Komission yksiköiden ja Slovakian viranomaisten välillä pidettiin kokous 2 päivänä huhtikuuta 2014.
(12)
Komissio lähetti 11 päivänä huhtikuuta 2014 ja 25 päivänä elokuuta 2014 lisätietopyynnöt, joista ensimmäiseen Slovakia vastasi 15 päivänä toukokuuta 2014 ja toiseen 27 päivänä elokuuta 2014 päivätyllä kirjeellä.
2. TAUSTAA
2.1 PAKOLLISEN SAIRAUSVAKUUTUSJÄRJESTELMÄN KEHITYS SLOVAKIASSA
(13)
Slovakia vaihtoi vuonna 1994 keskitetystä valtionjohtoisesta sairausvakuutusjärjestelmästä pluralistiseen malliin, jossa voi toimia sekä julkisia että yksityisiä yrityksiä. Lakien 581/2004 ja 580/2004 myötä 1 päivänä tammikuuta 2005 voimaantulleen perusteellisen uudistuksen, jäljempänä ’vuoden 2005 uudistus’, yhteydessä muutettiin sääntöjä perittävien sairausvakuutusmaksujen uudelleenjaosta ja kaikkien (sekä valtio- että yksityisomisteisten) vakuutusyritysten oikeudellista muotoa sui generis -oikeushenkilöstä osakeyhtiöksi (voittoa tavoittelevaksi yksityisoikeudelliseksi osakeyhtiöksi). Samalla perustettiin riippumaton sääntelyviranomainen eli Slovakian terveydenhuoltoalan valvontaviranomainen, jäljempänä ’ÚDZS’, myöntämään toimiluvat ja valvomaan, noudattavatko vakuutusyritykset sovellettavaa lainsäädäntöä. Näiden uudistusten perustarkoituksena oli tehostaa käytettävissä olevien resurssien käyttöä ja parantaa terveydenhuollon laatua (3).
(14)
Slovakiassa kaikki sairausvakuutusyritykset sekä julkisella että yksityisellä sektorilla tarjoavat pakollisia sairausvakuutuksia Slovakiassa vakinaisesti asuville (4). Lain 580/2004 tarjoama mahdollisuus myöntää yksittäisiä sairausvakuutuksia pakollisen sairausvakuutuspaketin täydennykseksi on jäänyt marginaaliseksi, sillä pakollisen järjestelmän kattavuus on laaja (5). Lisäksi vuonna 2005 hyväksyttiin laki, joka antoi kaikille sairausvakuutusyrityksille mahdollisuuden tarjota vapaaehtoisia sairausvakuutuksia (6) henkilöille, jotka eivät kuulu pakollisen sairausvakuutuksen piiriin.
(15)
Lakia 581/2004 muutettiin vuonna 2007 lailla 530/2007 siten, että kiellettiin pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän piirissä toimivia vakuutusyrityksiä maksamasta voittoja osinkoina 1 päivästä tammikuuta 2008 alkaen ja asetettiin niille velvoite investoida saamansa voitot Slovakian terveydenhuoltojärjestelmään. Sairausvakuutusyritykset eivät näin ollen voineet jakaa voittojaan lainkaan tammikuusta 2008 alkaen. Slovakian perustuslakituomioistuin kuitenkin katsoi 26 päivänä tammikuuta 2011 voitonjakokiellon olevan vastoin useita Slovakian perustuslain säännöksiä. Kyseisen tuomion johdosta Slovakian viranomaiset muuttivat heinäkuussa 2011 lakia 530/2007 lailla 250/2011, jotta sairausvakuutusyritykset voisivat jälleen jakaa (osakkailleen) pakollisesta sairausvakuutustoiminnasta saatuja voittoja tietyin ehdoin (7). Näiden lakimuutosten vuoksi komission lopetti joulukuussa 2011 voitonjakokieltoa koskeneen rikkomusmenettelyn (8).
(16)
Slovakian viranomaiset hyväksyivät 31 päivänä lokakuuta 2012 hankesuunnitelman yhtenäisen voittoa tavoittelemattoman pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän luomiseksi Slovakiaan joko yksityisomistuksessa olevien sairausvakuutusyritysten vapaaehtoisten ulosostojen (1 päivään tammikuuta 2014 saakka) tai niiden pakkolunastusten kautta (1 päivään heinäkuuta 2014 saakka) ja perustamalla yksi (valtio-omisteinen) sairausvakuutusyritys (9). Nyt käsillä olevan päätöksen tekohetkellä kyseisen hankesuunnitelman toteutuksessa ei ollut vielä edetty (10).
2.2 SAIRAUSVAKUUTUSYRITYKSET SLOVAKIASSA
(17)
Slovakian lainsäädännössä sairausvakuutusyritys määritellään osakeyhtiöksi, jonka rekisteröity toimipaikka on Slovakiassa ja joka on perustettu tarjoamaan julkisia pakollisia sairausvakuutuksia ÚDZS:n myöntämän luvan perusteella.
(18)
Slovakiassa vakinaisesti asuvat voivat pakollisen sairausvakuutuspaketin hankkimiseksi tehdä sopimuksen minkä tahansa seuraavan kolmen vakuutusyrityksen kanssa:
a)
valtio-omisteinen osakeyhtiö VZP, joka muodostettiin 1 päivänä heinäkuuta 2005 julkisoikeudellisesta VšZP-laitoksesta, joka oli perustettu 1 päivänä marraskuuta 1994 lain 273/1994 mukaisesti seuraajaksi sairausvakuutusrahastohallinnon kansalliselle vakuutusyhtiölle; VZP fuusioitiin valtio-omisteisen SZP:n kanssa 1 päivänä tammikuuta 2010 lain 533/2009 nojalla (näiden kahden yrityksen sulauman tuloksena syntyneeseen yritykseen viitataan jäljempänä tarvittaessa ilmaisulla ”SZP/VZP”; Slovakian valtio on VZP:n ainoa osakas,
b)
yksityisomisteinen osakeyhtiö Dôvera (jonka pääosakas on keskieurooppalainen finanssiryhmä PENTA); Dôvera perustettiin 1 päivänä lokakuuta 2005 ja fuusioitiin toisen yksityisen slovakialaisen sairausvakuutusyrityksen Apollon kanssa 31 päivänä joulukuuta 2009; vuonna 2010 tämä sulauma oli Slovakian suurin yksityisomisteinen sairausvakuutusyritys,
c)
yksityisomisteinen osakeyhtiö Union, joka perustettiin 9 päivänä maaliskuuta 2006 ja joka on Alankomaihin sijoittautuneen Achmea-ryhmän (aiemmin Eureko) jäsen.
(19)
Taulukosta käy ilmi Slovakiassa pakollisia sairausvakuutuksia tarjoavien eri yritysten markkinaosuuksien kehitys vuosina 2008-2013 (11).
Vuosi
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Yritykset
Osuus vakuutetuista (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fuusioituu VZP:n kanssa
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fuusioituu Dôveran kanssa
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Kaikki sairausvakuutusyritykset ovat osakeyhtiöitä, joissa omistusoikeudellinen lainsäädäntö sallii osakkuudet sekä valtiolle että yksityiselle sektorille. Kaikkien sairausvakuutusyritysten on täytettävä tietyt vakavaraisuuskriteerit. Niiden talousarvioon kohdistuu tiukkoja rajoituksia, ja ne vastaavat täysin mahdollisista rahoitusvajeistaan. Ne näyttävät yleisen yhtiölain mukaisina yksityisinä osakeyhtiöinä hallinnoivan itsenäisesti toimintabudjettiaan ja terveydenhuoltopalveluihin liittyviä kustannuksiaan.
(21)
Sairausvakuutusyritykset voivat tehdä ja tekevät voittoa (13). Vakuutusyritykset saavat Slovakiassa tulonsa vakuutusmaksuista, valtion talousarviosta (työelämän ulkopuolella olevien vakuutettujen vakuutusmaksut ja tuki terveydenhuoltopalvelujen kustannusten nousun kattamiseksi), kiinteistötuloista, lahjoituksista ja muista lähteistä. Sairausvakuutusyritykset voivat saada voittoa esimerkiksi parantamalla johtamisjärjestelmäänsä ja neuvottelemalla terveydenhuoltopalvelujen tarjoajien kanssa tehtävien sopimusten ehdoista.
2.3 SLOVAKIAN PAKOLLISTEN SAIRAUSVAKUUTUSTEN TOIMIALAN PÄÄPIIRTEET
2.3.1 Sosiaalinen tavoite ja yleinen etu
(22)
Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmällä on sosiaalinen tavoite, joka on terveydenhuollon tarjoaminen ja elinkelpoisen sairausvakuutusjärjestelmän ylläpitäminen. Kansalaisilla on oikeus sairausvakuutukseen, ja Slovakiassa vakituisesti asuvilla on velvollisuus ottaa sairausvakuutus (14). Maksuttoman terveydenhuollon varmistaminen sairausvakuutuksen mukaisesti on Slovakian perustuslaillinen velvollisuus (15). Huolehtiessaan pakollisista sairausvakuutuksista Slovakiassa sairausvakuutusyritysten katsotaan maan viranomaisten mukaan täyttävän valtion puolesta perustuslaillisen velvollisuuden eli sairausvakuutuksen tarjoamisen Slovakiassa vakituisesti asuville Slovakian pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän puitteissa. Slovakian valtio vastaa lakisääteisesti terveydenhuoltojärjestelmän rahoittamisesta ja terveydenhuoltosektorin tappioiden kattamisesta (16). Sairausvakuutusta koskevan lain 580/2004 2 §:n mukaan pakollisten sairausvakuutusten tarjoaminen on yleisen edun mukaista toimintaa, johon käytetään julkisia varoja.
2.3.2 Pakollinen jäsenyys, vapaa liittyminen ja yhteinen hinnoittelu
(23)
Lakien 580/2004 ja 581/2004 säännösten mukaan julkiseen sairausvakuutusohjelmaan osallistuminen on pakollista valtaosalle Slovakian väestöstä (17). Pakollinen sairausvakuutus kattaa myös neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1408/71 (18) mukaisesti vakuutetut henkilöt 30 päivään huhtikuuta 2010 asti ja 1 päivästä toukokuuta 2010 lähtien Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (19) mukaisesti.
(24)
Vakuutetuilla on oikeus valita sairausvakuutusyrityksensä ja vaihtaa sairausvakuutusyritystä kerran vuodessa. Vapaan liittymisen takaavan velvoitteen mukaisesti ja yhteisen hinnoittelun periaatetta noudattaen Slovakian sairausvakuutusyrityksillä on lakisääteinen velvoite hyväksyä vakuutusjärjestelmäänsä kuka tahansa Slovakiassa vakituisesti asuva edellyttäen, että tämä täyttää sairausvakuutuksen oikeudelliset ehdot Slovakiassa. Sairausvakuutusyritykset eivät voi kieltäytyä myöntämästä henkilölle vakuutusta hänen ikänsä, terveydentilansa tai sairastumisriskin takia (20), ja niiden on tarjottava perussairausvakuutus samaan hintaan kaikille näihin seikkoihin katsomatta.
(25)
Slovakian sairausvakuutusjärjestelmä sisältää myös sairausvakuutusyritysten tasapuolista riskinjakoa varten oikeudellisen rakenteen: riskintasausjärjestelmän (RES). RES-järjestelmän (21) puitteissa sairausvakuutusyritykset, joiden vakuuttamiin henkilöihin liittyy suurempi riski, saavat varainsiirtoja sairausvakuutusyhtiöiltä, joiden vakuutuksiin liittyvä riski on pienempi. Tämä tapahtuu kuukausittaisen ja vuotuisen maksujen uudelleenjaon ja siirtojen hallinnoinnin muodossa (22).
2.3.3 Etuudet ja tulosidonnaiset vakuutusmaksut
(26)
Slovakian pakollinen sairausvakuutus perustuu pakollisiin maksuihin. Maksujen suuruus määritellään laissa määräsuhteessa vakuutetun tuloihin (samalla tavoin kuin vakuutetun tuloverotus) eikä vakuutusriskin suuruuteen (kuten ikään tai terveydentilaan). Kyseiset maksut, jotka Slovakian viranomaiset katsovat osaksi julkisia varoja, peritään 1) työntekijöiltä ja työnantajilta, 2) itsenäisiltä ammatinharjoittajilta, 3) omasta tahdostaan työttömiltä, 4) valtiolta (ns. valtion vakuuttamien eli enimmäkseen työelämän ulkopuolella olevien henkilöiden osalta), ja 5) osinkojen maksajilta.
(27)
Kaikille vakuutetuille taataan samantasoiset perusetuudet, jäljempänä ’perusetuudet’. Järjestelmään suoritettujen maksujen suuruus ei millään tavalla välittömästi kytkeydy saatujen etuuksien suuruuteen (23). Pakollisen sairausvakuutuksen kattamien terveydenhuoltopalvelujen saanti ei riipu vakuutetun suorittamien maksujen suuruudesta.
(28)
Pakollisen sairausvakuutuksen perusetuudet kattavat lähes kaikki Slovakian alueella tarjottavat terveydenhuoltotoimenpiteet, minkä vuoksi perusetuudet tarjoavat käytännössä täydellisen terveydenhuollon. Tällä hetkellä perusetuudet takaavat jokaiselle oikeuden maksuttomaan terveydenhuoltoon tiettyjä hoitoja (esim. plastiikkakirurgiaa) lukuun ottamatta ja osittaiset korvaukset lääkkeistä, kylpylähoidoista ja tietyistä terveydenhuollon tarjoamiseen liittyvistä palveluista (esim. ensiapukäynneistä). Perusetuuksia voidaan rajoittaa tai laajentaa hallituksen määräyksellä (ilman parlamenttikäsittelyä). Koska Slovakian perustuslaki takaa jokaiselle kansalaiselle oikeuden terveydenhuoltoon pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän piirissä laissa säädetyin ehdoin, vakuutusyritykset eivät voi vaikuttaa perusetuuksien sisältöön, kattavuuteen tai maksuihin, sillä nämä ovat lakisääteisiä.
(29)
Slovakian sairausvakuutusyritykset voivat lisätä ja lisäävätkin perusetuuksiin erilaisia täydentäviä oikeuksia (etuuksia) valintansa mukaan ja tarjota näin perusetuuksiin sisältymättömiä palveluja, jotka vakuutusyritys tarjoaa asiakkailleen kuitenkin maksutta osana samaa terveydenhuoltopakettia pakollisen sairausvakuutuksen puitteissa. Käytettävissä olevien tietojen mukaan sairausvakuutusyritykset voivat esimerkiksi päättää, tarjoavatko ne laajempaa vakuutussuojaa joillekin täydentäville ja ennalta ehkäiseville hoidoille pakollisen sairausvakuutuksen saman peruspaketin puitteissa. Tällaisissa täydentävissä etuuksissa ei ole kyse maksua vastaan tarjottavista yksittäisistä sairausvakuutuksista.
2.3.4 Terveydenhuoltopalvelujen ja niiden tarjoajien valinta
(30)
Sairausvakuutusyritykset voivat valita terveydenhuoltopalvelujen tarjoajat ja neuvotella sopimuksista lääkäreiden ja yksittäisten sairaaloiden kanssa. Sairausvakuutusyhtiöt tekevät siis sopimukset terveydenhuoltopalvelujen tarjoajien kanssa. Sopimukset tehdään toisistaan riippumatta, ja kukin terveydenhuoltopalvelujen tarjoaja voi tehdä sopimuksia kaikkien tai vain joidenkin sairausvakuutusyritysten kanssa ja päinvastoin. Sairausvakuutusyritykset maksavat korvaukset sekä julkisten että yksityisten terveydenhuoltopalvelujen tarjoajien toimittamista palveluista.
(31)
Terveydenhuoltopalvelujen maantieteellisen saatavuuden varmistamiseksi hallitus on vahvistanut vaatimukset vähimmäisverkostosta vaikuttaakseen kapasiteetin suunnitteluun. Pakollisten sairausvakuutusten tarjoamisen yhteydessä sairausvakuutusyrityksillä on lakisääteinen velvoite tehdä sopimukset vähintään tietynkokoisen sairaalaverkoston kanssa. Kukin sairausvakuutusyritys luo oman verkostonsa ja laajentaa vähimmäisverkostoa tekemällä sopimuksen valitsemiensa muiden sairaaloiden ja terveydenhuoltopalvelujen tarjoajien kanssa. Näiden sairaaloiden tai muiden terveydenhuoltopalvelujen tarjoajien tarjoamat pakollisen sairausvakuutuksen piiriin kuuluvat terveydenhuoltopalvelut katetaan siis vakuutuksenantajan taholta vakuutettujen hyväksi. Sairausvakuutusyrityksillä on tietty harkintavalta niiden neuvotellessa sairaaloiden kanssa vakuutetuille tarjottavien terveydenhuoltopalvelujen hinnasta ja laadusta.
2.3.5 Säännöstö
(32)
Slovakian pakollista sairausvakuutusjärjestelmää koskee erityinen lainsäädäntö (24). Kaikilla pakollisia sairausvakuutuksia tarjoavilla sairausvakuutusyrityksillä on lain mukaan yhtenäinen asema ja yhtenäiset oikeudet ja velvoitteet. Kunkin sairausvakuutusyrityksen on oltava perustettu julkisen sairausvakuutuksen täytäntöönpanoa varten, eikä se voi harjoittaa muita kuin lain 581/2004 6 §:ssä mainittuja toimintoja. Pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän piiriin kuuluvien sairausvakuutusyritysten toimintaa valvoo yleisesti valtio ja erityisesti Slovakian terveydenhuoltoalan valvontaviranomainen ÚDZS, jolla on terveydenhuoltojärjestelmässä seuranta- ja valvontatehtävä. ÚDZS valvoo, noudattavatko sairausvakuutusyritykset ja terveydenhuoltopalvelujen tarjoajat säännöstöä, ja ryhtyy asianmukaisiin toimenpiteisiin, jos sääntöjä rikotaan.
3. RIIDANALAISTEN TOIMENPITEIDEN KUVAUS
(33)
Tässä päätöksessä tarkastellaan seuraavia kuutta toimenpidettä, jäljempänä ’riidanalaiset toimenpiteet’ (25).
3.1 SZP:n PÄÄOMAN KOROTUS VUONNA 2006
(34)
Yksityisomistuksessa oleva sairausvakuutusyritys Dôvera esitti komissiolle 2 päivänä huhtikuuta 2007 kantelun siitä, että Slovakia oli korottanut valtio-omisteisen vakuutusyrityksen SZP:n pääomaa 450 miljoonalla Slovakian korunalla (noin 15 miljoonalla eurolla) kolmessa erässä 28 päivän marraskuuta 2005 ja 18 päivän tammikuuta 2006 välisenä aikana.
(35)
Kyseinen pääoman korotus liittyi terveydenhuollon uudistamiseen ja Slovakian terveysalalla vuosina 2004-2005 toteutettuun uudistukseen. Kun SZP perustettiin osakeyhtiönä vuonna 2005, lakisääteisenä vaatimuksena oli, että SZP julkisoikeudellisen laitoksen (26) oikeudellisena seuraajana ottaa hoitaakseen alkuperäisen vakuutusyrityksen omaisuuden lisäksi myös sille ennen vuotta 2005 aiheutuneet velat, joiden vuoksi vakuutusyrityksiä koskevan lain (lain 581/2004) 14 §:n 1 momentin vaatimusten mukainen vakavaraisuus kävi riittämättömäksi. Nämä velat olivat 31 päivänä joulukuuta 2005 yhteensä 467,765 miljoonaa Slovakian korunaa (noin 15,5 miljoonaa euroa).
3.2 VERITEĽ a. s. -YRITYKSEN SUORITTAMA SZP:n VELKOJEN MAKSU
(36)
Veriteľ a. s. -yritys perustettiin vuonna 2003 uutena valtion laitoksena (27), jonka tavoitteena oli velkojen vakautus terveydenhuoltosektorilla ja jolle Slovakian hallitus antoi tehtäväksi toteuttaa hanke terveydenhuoltolaitosten ja sairausvakuutusyritysten velkojen vähentämiseksi ennen kaikkien toiminnassa olleiden sairausvakuutusyritysten muuttamista osakeyhtiöiksi 30 päivänä syyskuuta 2005. Velkahelpotus toteutettiin Slovakian hallituksen määräysten nojalla.
(37)
Vuosina 2003-2005 Veriteľ a. s. -yritys vakautti terveydenhuoltosektorin kirjanpitoarvoltaan yli 1 100 miljoonan euron velat 644 miljoonan euron käteiskustannuksin. Terveysministeriön ilmoitettua, että kyseessä oli viimeinen pelastusoperaatio terveydenhuoltosektorilla, Veriteľ a. s. -yritys purettiin vuonna 2006 (28).
(38)
Kantaja väittää, että Veriteľ a. s. -yrityksen suorittama SZP:n 52,7 miljoonan euron velkojen maksu - summa on suurempi kuin sen itsensä saama (29) - on osoitus perusteettomasta syrjivästä kohtelusta velkahelpotusmenettelyssä. Kantelun pääsyy on kuitenkin se, että Veriteľ a. s. -yritys maksoi lisäksi 30 päivänä marraskuuta 2005 (eli osakeyhtiöksi muuttamisen jälkeen) vielä noin 28 miljoonaa euroa muita velkoja, joita SZP:llä oli erityiselle vakuutusmaksujen uudelleenjakamistilille. Tämä tapahtui siirtämällä vakuutusmaksu- ja korkosaatavia SZP:ltä Veriteľ a. s. -yritykselle. SZP siirsi Veriteľ a. s. -yritykselle noin 929 miljoonan Slovakian korunan edestä vakuutusmaksu- ja korkosaatavia (josta korkojen osuus oli noin 343 miljoonaa Slovakian korunaa). Vastineeksi Veriteľ a. s. -yritys suoritti SZP:lle 840 miljoonaa Slovakian korunaa (noin 28 miljoonaa euroa) kuittaamalla SZP:n velan erityiselle vakuutusmaksujen uudelleenjakamistilille (30).
3.3 SZP:LLE VUONNA 2006 MAKSETTU TUKI
(39)
Terveysministeriö myönsi vuoden 2006 toisella puoliskolla SZP:lle lisätuen käyttämällä osan vuonna 2006 puretun Veriteľ a. s. -yrityksen jäännösarvosta. Kantajan mukaan tuki oli suuruudeltaan noin 7,6 miljoonaa euroa.
(40)
Kantaja väittää, että tuki myönnettiin ennen vuotta 2005 aiheutuneiden SZP:n velkojen maksamiseksi terveydenhuoltopalvelujen tarjoajille, vaikka ei ollut selvää, olivatko nämä velat edelleen olemassa tuen myöntämisajankohtana.
(41)
Slovakian viranomaisten mukaan Veriteľ a. s. -yrityksen jäännösarvosta peräisin olevia varoja ei kuitenkaan maksettu SZP:lle vaan kyseisenä ajankohtana valtion omistuksessa olleille terveydenhuoltolaitoksille niiden velkojen maksamiseksi (työntekijöiden sairausvakuutusmaksut) SZP:lle. Slovakian viranomaisten mukaan ei siis ollut kyse tuesta, vaan valtion suoritettavaksi tulevista kiistattomista veloista eli maksamattomista sairausvakuutusmaksuista.
3.4 VZP:n PÄÄOMAN KOROTUS VUONNA 2010
(42)
Slovakia korotti terveysministeriön yksiköiden kautta merkittyä pääomaansa VZP:ssä 1 päivänä tammikuuta 2010. Tämä korotus oli suuruudeltaan noin 65,1 miljoonaa euroa.
(43)
Kantajan mukaan näyttää ilmeiseltä, että valtio paikkasi tällä tavoin VZP:n tulojen alijäämää, koska VZP oli maksukyvyttömyyden partaalla. Kantaja väittää myös, ettei valtiolla ollut toivoa saada investoinnistaan tuottoa kohtuullisella aikavälillä, etenkin koska Slovakia oli juuri hyväksynyt lain, jolla sairausvakuutusyrityksiltä kiellettiin voitonjako.
(44)
Slovakian viranomaisten mukaan tämä VZP:n vuoden 2010 pääomankorotus tehtiin finanssikriisin vaikutusten lieventämiseksi ja VZP:n tukemiseksi, jotta se voisi kestää paineen lisätä velkaantuneisuusastetta terveydenhuollon kysynnän kasvaessa.
3.5 RISKINTASAUSJÄRJESTELMÄ (RES)
(45)
Alustavan arviointinsa aikana komissio totesi myös, että sairausvakuutusyritysten rahoitukseen sisältyy Slovakiassa myös varojen yhdistämistä ja riskien jakamista palveleva mekanismi eli riskintasausjärjestelmä (RES).
(46)
RES-järjestelmää (31) sovelletaan täysimääräisesti kaikkiin sairausvakuutusyrityksiin, jotka tarjoavat Slovakiassa pakollisia sairausvakuutuksia. Koska sairausvakuutusyritykset perivät pakollisen sairausvakuutuksen vakuutusmaksut suoraan työnantajilta, itsenäisiltä ammatinharjoittajilta, omasta tahdostaan työttömiltä, valtiolta ja osinkojen maksajilta, tulot ja menot jakautuvat sairausvakuutusyritysten välillä epätasaisesti vakuutettujen erilaisen populaatiorakenteen vuoksi. Tarkoituksena lieventää sellaisten sairausvakuutusyritysten rahoitustaakkaa, joiden vakuutuskantaan liittyy suurempi riski, ja vähentää mahdollisuutta riskinvalintaan, vakuutusmaksut jaetaan uudelleen sairausvakuutusyritysten välillä käyttämällä RES-järjestelmää ÚDZS:n määrittelemää laskutapaa noudattaen (32). RES-järjestelmässä käytetyt kriteerit ovat ikä, sukupuoli ja vuodesta 2010 lähtien vakuutetun taloudellisen toiminnan status.
(47)
Slovakian viranomaiset katsovat, ettei RES-järjestelmä ole valtiontuen muoto vaan keino tasata varoja RES-järjestelmässä vakuutettuihin sovellettavien kriteereiden mukaisesti, jolloin siinä on kyse vakuutettujen välisestä solidaarisuudesta eikä valtiontuesta.
3.6 VAKUUTUSSOPIMUSTEN SIIRTÄMINEN SZP:LLE JA VZP:LLE
(48)
Toinen komission tietoon alustavan arvioinnin aikana tullut toimenpide on se, että valtion päätöksellä SZP:lle ja VZP:lle siirrettiin suoraan vakuutussopimuksia muilta sairausvakuutusyrityksiltä (erityisesti yritykseltä Družstevná zdravotná poisťovňa, jäljempänä ’DZP’, VZP:lle ja yritykseltä Európská zdravotná poisťovňa, jäljempänä ’EZP’, SZP:lle), jotka aikaa myöten purettiin.
(49)
Dôveran mukaan EZP:n vakuutussopimukset siirrettiin suoraan SZP:lle epäselvin rajoituksin ja ehdoin, vaikka markkinoilla oli muita näistä vakuutussopimuksista kiinnostuneita toimijoita.
(50)
Slovakia katsoo, että ÚDZS:n päätös siirtää EZP:n vakuutussopimukset SZP:lle vastasuorituksetta on sopusoinnussa lain 581/2004 säännösten kanssa loukkaamatta vakuutettujen oikeutta valita sairausvakuutusyrityksensä. Slovakian viranomaisten mukaan näihin vakuutussopimuksiin kiinnostuksensa ilmaisseiden vakuutusyritysten esittämät ehdot olivat sellaisia, että ne olisivat viivyttäneet yrityksen purkamisprosessia kohtuuttomasti. Lisäksi Slovakian viranomaisten mukaan siksi, että vakuutussopimusten siirto koski purettujen yritysten kaikkia saatavia ja kaikkia velkoja, vakuutussopimukset saaneille yrityksille VZP ja SZP ei aiheutunut etua.
4. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(51)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio esitti epäilyksiä liittyen määrittelyyn siitä, oliko kyseessä oleva toiminta luonteeltaan taloudellista vai ei-taloudellista, ja totesi asian erityispiirteiden vuoksi olevan mahdollista, että SZP/VZP ja muut Slovakian pakollisessa järjestelmän puitteissa sairausvakuutuksia tarjoavat yritykset ovat harjoittaneet taloudellista toimintaa 1 päivästä tammikuuta 2005. Komissio katsoi, että Slovakian pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän taloudellisten ja muiden kuin taloudellisten piirteiden yhdistelmän vuoksi oli tarpeen analysoida perusteellisesti näitä eri piirteitä ja niiden merkitystä järjestelmässä, jotta voidaan määrittää, voidaanko pakollisen sairausvakuutustoiminnan sen organisointi- ja harjoittamistavan vuoksi katsoa olevan Slovakiassa luonteeltaan taloudellista (1 päivästä tammikuuta 2005 alkaen) vai ei.
(52)
Komissio totesi, että - siinä tapauksessa, että toiminnan olisi katsottava olevan luonteeltaan taloudellista - sillä ei käytettävissään tarpeeksi tietoja määrittääkseen, antavatko tarkasteltavana olevat toimenpiteet SZP/VZP:lle valikoivaa etua.
(53)
Komissio päätteli, ettei valtiontuen olemassaoloa näin ollen voitu käsillä olevassa vaiheessa sulkea pois, ja koska ei ollut esitetty konkreettisia argumentteja tai selkeää näyttöä toimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille, se totesi myös epäilevänsä, voidaanko toimenpiteiden katsoa soveltuvan sisämarkkinoille perussopimuksen 106 artiklan 2 kohdan tai 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti siinä tapauksessa, että ne katsotaan valtiontueksi.
(54)
Komissio totesi, että lopullinen päätelmä siitä, onko pakollisen sairausvakuutuksen täytäntöönpano Slovakiassa luonteeltaan taloudellista vai muuta kuin taloudellista toimintaa, täyttävätkö valtion toimenpiteet kaikki muut valtiontueksi katsomisen edellytykset ja - jos täyttävät - soveltuvatko ne sisämarkkinoille, voidaan tehdä vasta muodollisen tutkintamenettelyn jälkeen tehtävässä lopullisessa päätöksessä, kun kaikki saatavilla olevat tiedot (ml. huomautukset muilta jäsenvaltioilta ja kolmansilta osapuolilta) ja koottu ja arvioitu perusteellisesti.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(55)
Komissio sai asianomaisilta osapuolilta huomautuksia, jotka esitetään seuraavassa tiivistetysti:
5.1 DÔVERA
(56)
Kantajana Dôvera vastasi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen antamalla lisätietoja sairausvakuutusjärjestelmästä ja lisäperusteluja erityisesti tueksi väitteelleen, että SZP/VZP ovat kilpailuoikeuden piiriin kuuluvia yrityksiä, jotka ovat hyötyneet sisämarkkinoille soveltumattomasta valtiontuesta.
(57)
Dôvera toteaa, että SZP/VZP kilpailevat vastaavia palveluja voitontavoittelumielessä tarjoavien yksityisten sairausvakuutusyritysten kanssa, ja viittaa tällöin jo antamiinsa tietoihin toiminnan taloudellisesta luonteesta ja tuomioistuimen hiljattaiseen oikeuskäytäntöön (33). Dôvera katsoo, että monet Slovakian valtion esittämät ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitut seikat, jotka viittaavat SZP/VZP:n toiminnan muuhun kuin taloudelliseen luonteeseen, eivät kestä tarkastelua. Dôveran mukaan vuosina 2004-2005 toteutetun uudistuksen tarkoituksena oli luoda kilpailuun perustuvat markkinat, minkä myös Slovakian oikeuslaitos (Slovakian perustuslakituomioistuin) on todennut ja vahvistanut Slovakian viranomaisten itsensä lisäksi. Dôvera toteaa, että vakuutuksenantajat kilpailevat terveydenhuoltopalvelujen tarjoajista valikoivien sopimusten avulla ja neuvottelemalla palvelujen hinnoista ja laadusta ja viittaa markkinointikampanjoihin, joiden avulla sairausvakuutusyritykset ylläpitävät asiakassuhteitaan ja houkuttelevat uusia asiakkaita. Dôvera kiistää sen, että järjestelmä olisi luonteeltaan yksinomaan sosiaalinen, viitaten sairausvakuutusten tarjoajien mahdollisuuteen saada ja jakaa voittoja sekä yksityisten sijoittajien halukkuuteen investoida Slovakian pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän piirissä toimiviin yrityksiin.
(58)
Viitaten komissiolle ennen menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä antamiinsa tietoihin Dôvera katsoo, että kaikki kyseisessä päätöksessä mainitut toimenpiteet olisi katsottava laittomaksi tueksi, sillä kaikki perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut muut edellytykset täyttyvät. Dôveran mukaan Slovakian valtion ei voida katsoa toimineen markkinataloussijoittajana sen korottaessa SZP:n pääomaa vuonna 2006 ja VZP:n pääomaa vuonna 2010. Dôvera katsoo, että Slovakia harjoitti syrjintää SZP/VZP:n ja yksityisten vakuutusyritysten välillä kohtelemalla SZP:tä suosiollisemmin vuosien 2003-2005 velkahelpotusmenettelyssä ja ottamalla käyttöön kaksi uutta kriteeriä RES-järjestelmässä vuosina 2009 ja 2012. Vakuutussopimusten siirtämisen osalta Dôvera keskittyy huomautuksissaan EZP:n sopimusten siirtämiseen, koska sillä ei ollut tietoja tätä edeltäneestä vakuutussopimusten siirtämisestä VZP:lle. Tältä osin se katsoo, että Slovakian viranomaiset ovat saattaneet antaa komissiolle väärää tietoa vakuutussopimusten siirtämiseen sovellettavasta lainsäädännöstä.
(59)
Dôvera katsoo, etteivät Slovakian viranomaiset eivät ole näyttäneet toteen, että pakollisten sairausvakuutusten tarjoaminen olisi yleisen edun mukainen palvelu, ja siten kyseenalaistaa koko analyysipohjan, jonka perustana ovat oikeuskäytäntö Altmark-asiassa (34) ja komission SGEI-paketti (SGEI = yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu).
5.2 UNION-VAKUUTUSYRITYS
(60)
Vakuutusyritys Unionin - joka niin ikään on SZP/VZP:n yksityinen kilpailija - menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen esittämät huomautukset vastaavat pääpiirteissään Dôveran huomautuksia, koska niidenkin mukaan vakuutusyritykset SZP ja VZP ovat perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Union-vakuutusyrityksen mukaan kyseisen päätöksen 3 jaksossa mainituista kuudesta toimenpiteestä viisi on katsottava valtiontueksi, joka ei sovellu sisämarkkinoille. Kuudennesta toimenpiteestä Union-vakuutusyritys toteaa, että se saattaa täyttää julkisesta palvelusta maksettavaan korvaukseen liittyvät Altmark-oikeuskäytännön edellytykset tai soveltua sisämarkkinoille perussopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla, mutta tämä edellyttää lähempää tarkastelua sen mahdollisesta syrjivästä vaikutuksesta RES-järjestelmän nettosaajan eli SZP/VZP hyväksi.
5.3 HPI, INEKO JA ZZP
(61)
Muiden kolmansien osapuolten eli HPI:n, INEKO:n ja ZZP:n menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen esittämät huomautukset pääosin tukevat kantajan Dôveran ja Union-vakuutusyrityksen kantaa, jonka mukaan toiminta on luonteeltaan taloudellista ja toimenpiteet ovat valtiontukea, koska ne antavat SZP/VZP:lle valikoivaa etua. Kyseiset kolmannet osapuolet ovat vakuuttuneita siitä, että sairausvakuutusten tarjoaminen tapahtuu kilpailullisessa ympäristössä (käytetään erilaisia tapoja asiakkaiden houkuttelemiseksi), ja väittävät, että valtio on kohdellut valtio-omisteisia sairausvakuutusyrityksiään muita suotuisammin.
6. SLOVAKIAN VALTION ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET JA LISÄTIEDOT MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAAN PÄÄTÖKSEEN
(62)
Slovakian valtio on esittänyt huomautuksia menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen ja kolmansien osapuolten huomautuksiin.
(63)
Huomautuksissaan Slovakian viranomaiset selvensivät ja perustelivat tarkemmin kantaansa, jonka mukaan pakollisten sairausvakuutusten järjestelmä ei kuulu kilpailusääntöjen piiriin, koska sitä ei voida katsoa taloudelliseksi toiminnaksi. Slovakian viranomaisten mukaan sitä ei voida katsoa taloudelliseksi toiminnaksi tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön (35) nojalla ja erityisesti seuraavista syistä:
a)
Järjestelmän tavoite on sosiaalinen.
b)
Järjestelmä perustuu solidaarisuuteen, etenkin seuraavista syistä:
i)
Slovakiassa vakituisesti asuvien pakollinen osallistuminen;
ii)
samojen vähimmäisetuuksien takaaminen kaikille vakuutetuille;
iii)
vakuutusmaksujen riippumattomuus etuuksista yksilötasolla, koska vakuutusmaksut määritetään laissa (ilman hintakilpailua);
iv)
vakuutusyritysten välinen riskejä koskeva solidaarisuus: RES-järjestelmä ja yhteinen hinnoittelu.
c)
Voimassa on yksityiskohtainen säännöstö, jota valvoo valtio: sairausvakuutusyritysten asema, oikeudet ja velvoitteet ovat lakisääteisiä.
(64)
Slovakia torjuu oletuksen siitä, että vuoden 2005 lainsäädäntömuutosten myötä Slovakian terveydenhuoltojärjestelmä muuttui kaupalliseksi järjestelmäksi, ja väittää, ettei järjestelmä koskaan menettänyt julkista, ei-kaupallista luonnettaan. Slovakia painottaa myös, että Slovakian sairausvakuutusjärjestelmä on osa sosiaaliturvajärjestelmää ja viittaa perussopimuksen 168 artiklan 7 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltioiden toimivaltaan terveyspalvelujen järjestämisessä ja tarjoamisessa.
(65)
Slovakian viranomaiset toteavat lisäksi, ettei sairausvakuutusuudistuksessa korvattu julkisia sairausvakuutuksia yksityisillä eikä avattu lakisääteiseen sosiaaliturvaan liittyvän riskin kattamista yksityisille vakuutusyrityksille. Slovakian mukaan terveydenhuoltosektorin uudistuksen päätarkoituksena oli antaa täsmälliset säännöt terveydenhuoltoon osoitettujen varojen käyttöä varten, ja kaikkien olemassa olevien sairausvakuutusyritysten uudelleenorganisointi osakeyhtiöiksi 30 päivään syyskuuta 2005 mennessä selkeästi määritellyin kirjanpitosäännöin näytti tarkoituksenmukaiselta tavalta antaa nämä säännöt. Slovakian viranomaiset katsovat, että Slovakiassa kaikki sairausvakuutusyritykset osallistuvat niiden käyttöön julkisessa sairausvakuutusjärjestelmässä osoitettujen julkisten varojen hoitoon.
(66)
Slovakian viranomaisten mukaan se, että Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmä sallii rajoitetusti kilpailua laadussa, voidaan nähdä tekijänä, joka kannustaa sairausvakuutusyrityksiä toimimaan taloudellisesti ja moitteettoman varainhoidon periaatteiden mukaisesti järjestelmän asianmukaisen toiminnan edistämiseksi, mutta ei tekijänä, joka kokonaisuutena katsoen vaikuttaisi sairausvakuutusjärjestelmän ei-taloudelliseen luonteeseen.
(67)
Slovakian viranomaiset selittävät, että Slovakian julkisen sairausvakuutusjärjestelmän rakenteeseen sairausvakuutusyritysten kautta kerättävät ja uudelleenjaettavat varat muodostuvat julkisten sairausvakuutusten lakisääteisten vakuutusmaksujen yhteenlasketusta määrästä ja kuuluvat näin ollen Slovakian julkisiin varoihin. Sen vuoksi kaikkien sairausvakuutusyritysten tehtävänä on hoitaa yleisöltä kerättyjä julkisia varoja sovellettavan lainsäädännön mukaisesti niiden käyttämiseksi terveydenhuollon kattamiseen.
(68)
Lisätueksi väitteelleen Slovakian viranomaiset muistuttavat, että senkin jälkeen, kun voitonjakoa koskeva kielto kumottiin vuonna 2011, muutoslaki 250/2011 salli sairausvakuutusyrityksille voiton saannin ainoastaan seuraavin tarkoin määritellyin edellytyksin:
a)
sairausvakuutusyritysten voittoveron käyttöönotto;
b)
voiton pakollinen käyttö varannon muodostamiseen vähintään 20 prosentin arvoon vakuutusyrityksen maksetusta pääomasta (varantoa voidaan käyttää ainoastaan kyseisen vakuutusyrityksen tappioiden kattamiseen);
c)
pakollinen teknisten varantojen muodostaminen suunniteltujen terveydenhuoltopalvelujen kattamiseksi jonotuslistalla oleville vakuutetuille (ts. sairausvakuutusyritykset eivät voi saada voittoa asiakkaidensa kustannuksella asettamalla heidät jonotuslistalle sen sijaan, että heidän terveydenhuoltonsa katettaisiin viipymättä; tällä on olennainen merkitys yleisesti hyväksyttyjen kirjanpitoperiaatteiden noudattamiseksi sairausvakuutusalalla).
(69)
Tässä yhteydessä Slovakian viranomaiset selittivät, että kun VZP:llä oli ylijäämää, se loi terveydenhuoltorahaston, josta korvattiin terveydenhuoltopalvelujen käyttöä ja rahoitettiin erityisen kalliita terveydenhuoltopalveluja julkisen sairausvakuutuksen piirissä. Lisäksi niinä vuosia, joina VZP:llä oli ylijäämää, osa siitä osoitettiin lakisääteiseen varantoon, jota käytettiin myöhemmin kertyneiden tappioiden pienentämiseen. Slovakian viranomaisten mukaan valtio-omisteiset sairausvakuutusyritykset eivät siis koskaan maksaneet saamiaan voittoja osakkaille.
(70)
Tässä yhteydessä Slovakia mainitsee myös toisen sairausvakuutusyritysten rajoituksen, joka liittyy siihen, että vakuutusyritykset voivat lainata varoja vain julkishallinnon varainhoitosääntöjä koskevan lain 523/2004 säännösten mukaisesti ÚDZS:n ennakkosuostumuksen saatuaan.
(71)
Tueksi väitteelleen, jonka mukaan pakollinen sairausvakuutustoiminta ei kuulu kilpailusääntöjen piiriin, Slovakian viranomaiset viittaavat Slovakian tasavallan monopolinvastaisen viraston vuonna 2009 tekemään selvitykseen, jossa havaittiin, että sairausvakuutusyritykset harjoittavat toimintaansa järjestelmässä, jolle on leimallista laaja-asteinen solidaarisuus, kun terveydenhuoltopalveluja tarjotaan maksutta ja toiminnan keskeisiä tekijöitä sääntelee valtio, ja jossa sairausvakuutusyritysten julkisten sairausvakuutusten myöntämiseksi harjoittamaa toimintaa ei näin ollen voida pitää yritysten kilpailua rajoittavana taloudellisena toimintana. Slovakian tasavallan monopolinvastaisen viraston mukaan Slovakian kilpailulakia ei näin ollen voida soveltaa sairausvakuutusyritysten julkisten sairausvakuutusten myöntämiseksi harjoittamaan toimintaan (36).
(72)
Slovakian viranomaiset selittävät myös, että vuonna 2011 perustuslakituomioistuin katsoi vuodesta 2007 voimassa olleen voitonjakokiellon perustuslain vastaiseksi, koska se loukkasi Slovakian perustuslaissa taattuja omistusoikeuksia, yhtymättä kuitenkaan näkemykseen siitä, että sairausvakuutusyrityksiä koskeva laki rajoittaisi markkinatalouden periaatteita. Slovakian viranomaiset mainitsevat myös perustuslakituomioistuimen todenneen tässä yhteydessä, että sairausvakuutustoimintaa koskeva lainsäädäntö, jolla poistetaan markkinatalouden välineiden vaikutus tai rajoitetaan sitä merkittävästi ja tällä tavoin rajoitetaan kilpailua, on perustuslain kannalta hyväksyttävissä.
(73)
Sen väitteen lisäksi, että pakollinen sairausvakuutustoiminta ei kuulu Slovakiassa kilpailusääntöjen soveltamisalaan, Slovakian viranomaiset väittävät, etteivät toimenpiteet täytä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja muita valtiontuen edellytyksiä. Ne katsovat, etteivät vuosina 2006 ja 2009 tehdyt pääomankorotukset olleet tukea, koska niissä noudatettiin markkinataloussijoittajaperiaatetta. Ne kiistävät, että Veriteľ a. s. -yritys olisi syyllistynyt perusteettomaan syrjivään kohteluun velkahelpotusmenettelyssä, ja katsovat, ettei VZP:lle myönnetty vuonna 2006 tukea vaan että kyseessä oli valtion suorittama tavanomainen kiistattomien ja olemassa olevien velkojen maksu. Slovakian viranomaiset antavat lisätietoja vakuutussopimusten siirtämisestä DZP:ltä VZP:lle ja EZP:ltä SZP:lle todeten, etteivät nämä siirrot tarjonneet SZP/VZP:lle valikoivaa etua perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Ne antavat lisätietoja myös RES-järjestelmästä muun muassa selventämällä vakuutusmaksujen (kuukausittaista ja vuotuista) uudelleenjakoa vuosina 2006-2012 ja katsovat, ettei tätäkään toimenpidettä voida pitää valtiontukena, koska sillä tasataan järjestelmään kuuluvat riskit, jotka johtuvat siitä, että kaikkien vakuutettujen ryhmien vakuutusmaksut ovat samat, vaikka niihin liittyvä riskitaso vaihtelee.
(74)
Menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen esittämissään huomautuksissa Slovakian viranomaiset rajoittuivat puolustamaan kantaansa, jonka mukaan SZP/VZP eivät ole yrityksiä, koska ne eivät harjoita taloudellista toimintaa, ja toimenpiteet ovat markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia eivätkä tarjonneet SZP/VZP:lle etua, minkä vuoksi ne eivät ole tukea. Tästä syystä Slovakian viranomaiset eivät katsoneet tarpeelliseksi esittää argumentteja väitettyjen tukitoimenpiteiden soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
7. TOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
(75)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(76)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan siinä vahvistettuja valtiontukisääntöjä sovelletaan ainoastaan, jos tuensaaja on ”yritys”. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi katsotaan kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt niiden oikeudellisesta asemasta ja rahoitustavasta riippumatta (37). Yksittäisen yksikön luokittelu yritykseksi riippuu siksi kokonaan sen toiminnan taloudellisesta tai muusta kuin taloudellisesta luonteesta.
(77)
Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä selitettiin, kysymys siitä, ovatko SZP/VZP:n hyväksi toteutetut toimenpiteet valtiontukea, riippuu ensi kädessä siitä, toimivatko SZP/VZP yrityksinä toimiessaan Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmässä ja missä määrin, koska ne voitaisiin katsoa taloudellista toimintaa harjoittaviksi yksiköiksi siten kuin oikeuskäytännössä määritellään.
(78)
Euroopan unionin tuomioistuimen mukaan taloudellinen toiminta on toimintaa, jossa on kyse tavaroiden ja/tai palveluiden tarjoamisesta tietyillä markkinoilla (38). Kysymys siitä, onko tietyille palveluille markkinoita, voi tässä yhteydessä riippua siitä konkreettisesta tavasta, jolla nämä palvelut on organisoitu ja toteutettu kyseisessä jäsenvaltiossa (39). Valtiontukisääntöjä sovelletaan ainoastaan silloin, kun tiettyä toimintaa harjoitetaan markkinaympäristössä. Samantyyppisten palvelujen taloudellinen luonne voi sen vuoksi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. Lisäksi poliittisten valintojen tai taloudellisen kehityksen seurauksena tietyn palvelun luokittelu voi muuttua ajan mittaan. Mikä ei ole tänään markkinatoimintaa, voi muuttua sellaiseksi tulevaisuudessa, ja päinvastoin (40).
(79)
Terveydenhuoltopalvelujen kyseessä ollessa terveydenhuoltojärjestelmien luokitteleminen taloudellista toimintaa harjoittaviksi riippuu niiden poliittisista ja taloudellisista erityispiirteistä sekä niiden konkreettisesta toimintamuodosta ja rakenteesta kyseisessä jäsenvaltiossa. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä erotetaan toisistaan solidaarisuusperiaatteeseen perustuvat järjestelmät ja taloudelliset järjestelmät (41).
(80)
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä käytetään useita kriteerejä määriteltäessä, perustuuko sosiaaliturvajärjestelmä solidaarisuuteen, missä tapauksessa se ei sisältäisi taloudellista toimintaa.Tässä yhteydessä voi olla merkitystä useilla tekijöillä: i) onko järjestelmään liittyminen pakollista (42); ii) onko järjestelmän tavoitteena yksinomaan sosiaalisen tehtävän täyttäminen (43); iii) onko järjestelmä voittoa tavoittelematon (44); iv) ovatko maksettavat etuudet riippumattomia vakuutusmaksujen määrästä (45); v) onko etuuksien määrää automaattisesti suhteutettu vakuutetun tuloihin (46) ja vi) valvooko valtio järjestelmää (47).
(81)
Solidaarisuuteen perustuvista järjestelmistä poiketen taloudellisille järjestelmille ovat usein tavanomaisia seuraavat piirteet: i) jäsenyyden vapaaehtoisuus (48); ii) rahastointiperiaate (etuudet määräytyvät yksinomaan edunsaajien maksamien vakuutusmaksujen määrän sekä järjestelmän taloudellisten tulosten perusteella) (49); iii) voittoa tavoitteleva luonne (50) ja iv) perusjärjestelmän mukaisia etuuksia täydentävien etuuksien tarjoaminen (51).
(82)
Joissain järjestelmissä on elementtejä kummastakin tyypistä (solidaarisuuteen perustuva järjestelmä ja taloudellinen järjestelmä) (52), minkä vuoksi komission on kulloisenkin tarkasteltavana olevan järjestelmän yhteydessä tutkittava erikseen kunkin edellisissä kahdessa kappaleessa luetellun elementin olemassaolo ja arvioitava sen merkitys, jotta voitaisiin määritellä, onko järjestelmä luonteeltaan taloudellinen vai muu kuin taloudellinen (53).
(83)
Lopullinen määrittely siitä, onko pakollisten sairausvakuutuspalvelujen tarjoaminen Slovakiassa luonteeltaan taloudellista vai muuta kuin taloudellista toimintaa, pohjautuu näin ollen perusteelliseen analyysiin siitä, miten kyseinen toiminta on käytännössä organisoitu ja toteutettu kyseisessä jäsenvaltiossa, ja koskee sen vuoksi spesifisti kyseisen jäsenvaltion pakollista sairausvakuutusjärjestelmää. Komissio ottaa huomioon nämä yleiset näkökohdat arvioidessaan, ovatko riidanalaiset toimenpiteet, jotka väitetään toteutetun SZP/VZP:n hyväksi, valtiontukea perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulle ”yritykselle” myönnettyinä toimenpiteinä.
(84)
Slovakian sairausvakuutusjärjestelmän muuhun kuin taloudelliseen luonteeseen viittaavat useat indikaattorit, jotka liittyvät erityisesti sen sosiaalisiin erityispiirteisiin ja tavoitteisiin, joilla on olennainen merkitys järjestelmän toiminnassa, sekä siihen, että järjestelmä perustuu keskeisellä tavalla solidaarisuusperiaatteeseen.
(85)
Ensiksikin osallistuminen julkiseen sairausvakuutusohjelmaan on lakisääteinen velvollisuus valtaosalle Slovakian asukkaista ja pakollisen sairausvakuutuksen piiriin kuuluvia terveydenhuoltopalvelujen tarjonta ei riipu vakuutetun maksamien vakuutusmaksujen suuruudesta. Vakuutettu voi vapaasti valita sairausvakuutusyrityksensä, ja vapaata pääsyä koskevan velvoitteen vuoksi hänen valitsemansa sairausvakuutusyritys ei voi kieltäytyä myöntämästä hänelle vakuutusta hänen ikänsä, terveydentilansa tai sairastumisriskinsä vuoksi (54).
(86)
Toiseksi Slovakian pakolliset sairausvakuutukset perustuvat vakuutusmaksuihin, joiden suuruudesta säädetään laissa suhteessa vakuutetun tuloihin sen sijaan, että ne perustuisivat vakuutusriskin tasoon (vakuutetun ikä, terveydentila ja sairastumisriski). Lisäksi vakuutettujen järjestelmään suorittamien maksujen suuruus ei millään tavalla välittömästi kytkeydy heidän siitä saamiensa etuuksien suuruuteen. Vakuutusyritykset eivät siis voi vaikuttaa vakuutusmaksujen suuruuteen tai vakuutussuojan vähimmäistasoon, johon vakuutetuilla on oikeus, koska tästä kaikesta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
(87)
Kolmanneksi kaikilla vakuutetuilla on laissa taatut samantasoiset perusetuudet, jotka ovat käytännössä hyvin kattavat, sillä ne kattavat lähes kaikki Slovakian alueella tarjottavat terveydenhuoltotoimenpiteet, mikä merkitsee sitä, että pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän kautta tarjotaan käytännössä täydellinen terveydenhuolto (55). Slovakian RES-järjestelmä takaa vakuutusriskien jakamisen ja näin vahvistaa solidariteettia. Lisäksi Slovakian järjestelmään sisältyvä yhteisen hinnoittelun periaate merkitsee sitä, etteivät vakuutuksenantajat voi eriyttää vakuutusmaksuja vakuutusriskin mukaan, mutta riskintasauksella taataan osittainen kompensaatio niille vakuutuksenantajille, joiden vakuutuskantaan liittyy sen demografisen profiilin takia suurempi riski. Tämä tapahtuu jakamalla varoja uudelleen sellaisilta vakuutuksenantajilta, joiden suorittamat korvaukset alittavat keskimääräiset etuudet, sellaisille vakuutuksenantajille, joiden vakuutetuilleen maksavat korvaukset ylittävät keskimääräiset etuudet (56).
(88)
Edellä mainittujen sosiaalisten ja solidaaristen erityispiirteiden lisäksi komissio muistuttaa, että Slovakian pakollinen sairausvakuutus on organisoitu ja toteutettu selkeän lainsäädännön puitteissa: kaikkien sairausvakuutusyritysten asemasta, oikeuksista ja velvoitteista säädetään laeissa, joissa vahvistetaan toiminnan yksityiskohtaiset ehdot, ja sairausvakuutusyritykset toimivat valtion tiukassa valvonnassa (57).
(89)
Näiden erityispiirteiden vuoksi komissio katsoo, ettei Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmä ole luonteeltaan taloudellista toimintaa, minkä vuoksi SZP/VZP:tä ei voida pitää perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina ”yrityksinä” (58).
(90)
Komissio myöntää, että tietyt Slovakian pakollisen sairausvakuutusjärjestelmän piirteet voivat viitata järjestelmän puitteissa harjoitettujen toimintojen taloudelliseen luonteeseen: i) useiden (julkisten ja yksityisten) vakuutuksenantajien olemassaolo pakollisten sairausvakuutusten sektorilla Slovakiassa, ii) tietynasteinen kilpailu näiden sairausvakuutusyritysten välillä, jotka iii) harjoittavat toimintaa voittoa tavoitellen, ja iv) se, että Slovakian perustuslakituomioistuimen mukaan kyseinen toiminta on avointa kilpailulle. Komissio katsoo kuitenkin, etteivät nämä tekijät aseta kyseenalaiseksi päätelmää siitä, ettei Slovakian pakollinen sairausvakuutustoiminta ole luonteeltaan taloudellista.
(91)
Ensinnäkin komissio toteaa, että useiden (julkisten ja yksityisten) toimijoiden olemassaolo pakollisten sairausvakuutusten sektorilla ei itsessään viittaa niiden toiminnan taloudelliseen luonteeseen järjestelmässä, jossa - kuten johdanto-osan 85-87 kappaleessa selitetään - ovat vallitsevina järjestelmän sosiaaliset erityispiirteet ja tavoitteet, jossa toiminta perustuu keskeisellä tavalla solidaarisuusperiaatteeseen ja joka on valtion tiukassa valvonnassa. Tällainen tulkinta painottaisi kohtuuttomasti organisatorisia järjestelyjä, jotka jäsenvaltio on valinnut sosiaaliturvajärjestelmänsä yhden osan toteuttamiseksi, kyseisen järjestelmän varsinaisen sisällön kustannuksella (59).
(92)
Toiseksi Euroopan unionin tuomioistuimen tuomiosta johtuu, ettei myöskään kilpailumahdollisuuksien olemassaolo sairausvakuutusjärjestelmässä tai tosiasiallisen kilpailun vallitseminen, vaikka se olisi lainsäätäjän tarkoituksen mukaista ja vaikka tuomioistuin olisi sen vahvistanut, välttämättä viittaa kyseessä olevan toiminnan taloudelliseen luonteeseen. Euroopan unionin tuomioistuin on selventänyt, että määriteltäessä, onko lakisääteisen sairausvakuutusjärjestelmän - joka Slovakian järjestelmän tavoin tarjoaa tietyt mahdollisuudet kilpailuun - piirissä harjoitettava toiminta luonteeltaan taloudellista vai ei, ratkaisevia tekijöitä ovat kyseisen kilpailun luonne ja laajuus, olosuhteet, joissa kilpailua harjoitetaan, sekä muiden merkityksellisten tekijöiden olemassaolo ja merkitys (60). Tarkasteltavana olevassa tapauksessa kuluttajien kannalta kiinnostavin kilpailun tyyppi - vakuutusmaksujen suuruuteen kohdistuva hintakilpailu - on suljettu pois, koska Slovakian sairausvakuutusten tarjoajat eivät voi vaikuttaa vakuutettujen vakuutusmaksujen suuruuteen, joka määritetään laissa. Lisäksi mahdollisuudet laatukilpailuun ovat suhteellisen rajalliset, koska Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmä sisältä hyvin laajan kirjon lakisääteisiä etuuksia, jotka ovat samanlaiset kaikille vakuutetuille, ja siksi jättää vakuutuksenantajille vain vähän mahdollisuuksia kilpailla asiakkaista tarjoamalla täydentäviä (maksuttomia) etuuksia. Sairausvakuutusten tarjoajat eivät voi vaikuttaa näihin lakisääteisiin etuuksiin, minkä vuoksi ne eivät kilpaile keskenään terveydenhuoltoon liittyvien lakisääteisten pakollisten etuuksien myöntämisessä, joka on niiden pääasiallinen tehtävä.
(93)
Kolmanneksi komissio katsoo, ettei pakollisen sairausvakuutustoiminnan ei-taloudellista luonnetta aseta kyseenalaiseksi se, että sairausvakuutusyritykset kilpailevat laadussa ja hankintojen tehokkuudessa hankkimalla laadukkaita terveydenhuoltopalveluja ja liitännäispalveluja niiden tarjoajilta kilpailukykyiseen hintaan. Tällä toiminnalla, joka voidaan erottaa vakuutettujen kanssa pakollisen sairausvakuutuksen puitteissa tehdyistä sopimuksista, vakuutusyritykset hankkivat tuotantopanoksia voidakseen hoitaa tehtäväänsä kyseisessä järjestelmässä. Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu, että jos pakollinen sairausvakuutusjärjestelmä ei perustekijöidensä vuoksi ole luonteeltaan taloudellinen, myöskään kyseisen järjestelmän toiminnan edellyttämien tuotantopanosten hankinta ei ole luonteeltaan taloudellista (61).
(94)
Neljänneksi se, että pakollisten sairausvakuutusten sääntely Slovakiassa sallii vakuutuksenantajille saada voittoja ja jakaa osan niistä osakkaille, ei muuta niiden toiminnan ei-taloudellista luonnetta, koska sitä harjoitetaan järjestelmässä, jossa ovat vahvasti läsnä kaikki edellä mainitut toiminnan muuhun kuin taloudelliseen luonteeseen viittaavat tekijät. Se, että sairausvakuutusten tarjoajat voivat saada voittoja ja jakaa osan niistä, ei voi itsessään kumota järjestelmän sosiaalisten erityispiirteiden ja tavoitteiden hallitsevuutta, solidaarisuusperiaatteen keskeistä asemaa siinä ja valtion tiukkaa sääntelyä ja valvontaa, joiden puitteissa se toimii. Komissio muistuttaa tähän valtion sääntelyyn liittyen, että mahdollisuudelle saada, käyttää ja jakaa voittoja asettavat puitteensa ja rajoituksensa lakisääteiset velvoitteet, jotka valtio on määrännyt Slovakian vakuutusyrityksille ja joiden tarkoituksena on varmistaa pakollisen sairausvakuutustoiminnan elinkelpoisuus ja jatkuvuus kaikissa sen keskeisissä sosiaalisissa ja solidaarisissa tavoitteissa (62). Vapaus saada, käyttää ja jakaa voittoja on siksi olennaisesti rajallisempi Slovakian pakollisten sairausvakuutusten sektorilla kuin tavanomaisilla kaupallisilla aloilla ja alisteinen sosiaalisille ja solidaarisuuteen liittyville tavoitteille.
(95)
Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmässä käyttöön otetun kilpailun rajallisuuden (laatukilpailun kapeuden ja hintakilpailun puuttumisen) sekä voittojen saamiseen ja käyttöön kohdistuvien rajoitusten vuoksi järjestelmän kilpailutekijät ja voiton tavoittelu eivät kyseenalaista ensisijaisia sosiaalisia, solidaarisia ja sääntelyllisiä erityispiirteitä, jotka viittaavat siihen, ettei sairausvakuutusyritysten kyseisessä järjestelmässä harjoittama toiminta ole luonteeltaan taloudellista. Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmässä esiintyvät kilpailutekijät ja voiton tavoittelu olisi sen sijaan katsottavat tekijöiksi, joilla pyritään pääasialliseen tavoitteeseen eli kannustamaan vakuutusyrityksiä harjoittamaan toimintaansa hyvän hallinnon periaatteita noudattaen sosiaaliturvajärjestelmän asianmukaisen toiminnan edun mukaisesti ja tällä tavoin varmistamaan, että järjestelmän sosiaaliset ja solidaariset tavoitteet saavutetaan (63).
(96)
Komission näkemyksen mukaan se, että Slovakian perustuslakituomioistuin (arvioidessaan, onko Slovakian perustuslaillista oikeutta harjoittaa liiketoimintaa rikottu) katsoi Slovakian pakollisten sairausvakuutusten järjestelmän ”kilpailun piiriin kuuluvaksi”, ei merkitse sitä, että kyseisessä järjestelmässä harjoitettaisiin valtiontukisäännöissä tarkoitettua luonteeltaan taloudellista toimintaa. Mainitussa tapauksessa Slovakian perustuslakituomioistuinta pyydettiin tarkastelemaan, oliko vuodesta 2007 voimassa ollut sairausvakuutusyritysten voitonjakoa koskenut lakisääteinen kielto vastoin Slovakian perustuslakia (oliko rikottu omistusoikeutta, oikeutta omaisuuden suojaan ja oikeutta liiketoiminnan harjoittamiseen) ja perussopimuksen 18, 49, 54 ja 63 artiklaa - ottamatta huomioon EU:n kilpailulainsäädäntöä ja valtiontukisääntöjä. Slovakian perustuslakituomioistuin katsoi kyseisen kiellon Slovakian perustuslain vastaiseksi, minkä vuoksi ei ollut syytä tarkastella EU:n sisämarkkinasääntöjen aineellista sisältöä tai päättää, oliko niitä rikottu.
(97)
Ottaen huomioon edellä esitetyt seikat, tarkasteltava olevan tapauksen erityispiirteet sekä merkityksellisten indikaattoreiden olemassaolo ja merkitys pakollista sairausvakuutustoimintaa, sellaisena kuin se on organisoitu ja toteutettu Slovakiassa, ei voida katsoa taloudelliseksi toiminnaksi.
(98)
Sen vuoksi komissio katsoo, ettei SZP/VZP:tä voida riidanalaisten toimenpiteiden edunsaajina katsoa perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi yrityksiksi ja etteivät kyseiset toimenpiteet ole mainitussa perussopimuksen määräyksessä tarkoitettua valtiontukea.
(99)
Tämän vuoksi ei ole tarpeen tarkastella, täyttyvätkö muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtiontuen olemassaoloa koskevat edellytykset, eikä arvioida, soveltuvatko riidanalaiset toimenpiteet sisämarkkinoille.
8. PÄÄTELMÄ
(100)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, etteivät riidanalaiset toimenpiteet ole perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Seuraavat toimenpiteet, jotka Slovakian tasavalta on toteuttanut yritysten Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ja/tai Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) hyväksi, eivät ole perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea:
a)
28 päivän marraskuuta 2005 ja 18 päivän tammikuuta 2006 välillä toteutettu SZP:n pääoman korotus 450 miljoonalla Slovakian korunalla;
b)
Veriteľ a. s. -yrityksen vuosina 2003-2006 suorittama SZP:n velkojen maksu;
c)
terveysministeriön SZP:lle vuonna 2006 myöntämä tuki;
d)
1 päivänä tammikuuta 2010 toteutettu VZP:n pääoman korotus 65,1 miljoonalla eurolla;
e)
lain 580/2004 3 osan säännösten mukaisesti perustettu riskintasausjärjestelmä ja
f)
vakuutussopimusten siirtäminen puretuilta sairausvakuutusyrityksiltä, erityisesti yritykseltä Družstevná zdravotná poisťovňa VZP:lle ja yritykseltä Európská zdravotná poisťovňa SZP:lle.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Slovakian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 15 päivänä lokakuuta 2014.