BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. September 2011
über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Glücksspiele nach dem dänischen Glücksspielsteuergesetz
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 6499)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/140/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten, ihre Stellungnahmen nach dem genannten Verfahren (1) einzureichen und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Aus Gründen der Rechtssicherheit meldete Dänemark am 6. Juli 2010 gemäß Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den am 25. Juni 2010 verabschiedeten Gesetzesvorschlag L 203 über Glücksspielsteuern (das „Glücksspielsteuergesetz“ (2)) an. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 11. August 2010 und 22. September 2010 weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 übersandte Dänemark die verlangten Informationen.
(2)
Bei der Kommission gingen außerdem zwei Beschwerden in Bezug auf das vorgeschlagene Glücksspielsteuergesetz ein: am 23. Juli 2010 die Beschwerde des dänischen Verbands der Spielautomatenhersteller („DAB“) und am 6. August 2010 die Beschwerde einer herkömmlichen Spielbank („Royal Casino“). Beide Beschwerden wurden am 23. September 2010 an die dänischen Behörden zur Stellungnahme weitergeleitet. Die dänischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 20. Oktober 2010.
(3)
Am 10. November 2010 fand ein Treffen mit den dänischen Behörden in Brüssel statt, um die Anmeldung sowie die beiden vorgenannten Beschwerden zu erörtern. Während des Treffens legten die dänischen Behörden ein Papier vor, das das Dilemma der Behörden angesichts des anhängigen Beihilfeverfahrens beschrieb („The dilemma created by the pending State aid case“) und in dem sie auch ihre Absicht ankündigten, das Inkrafttreten des angemeldeten Gesetzes bis zur Annahme eines entsprechenden Beschlusses durch die Kommission auszusetzen (3).
(4)
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 setzte die Kommission Dänemark von ihrer Absicht in Kenntnis, wegen der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen abzugeben.
(5)
Am 14. Januar 2011 teilten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss schriftlich mit.
(6)
Insgesamt gaben 17 Beteiligte in der Zeit zwischen dem 11. Februar und dem 22. Februar 2011 (5) ihre Stellungnahme ab. Diese Stellungnahmen wurden am 16. März 2011 an Dänemark zur Beantwortung weitergeleitet. Am 14. April 2011 ging die schriftliche Stellungnahme Dänemarks bei der Kommission ein.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(7)
Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens und nachdem am 23. März 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den bestehenden Hindernissen für das freie Sportwettenangebot in Dänemark (6) ergangen war, hatte die dänische Regierung beschlossen, eine Reform der für Glücksspiel- und Wettdienste geltenden Rechtsvorschriften durchzuführen und das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Die Liberalisierung wurde u. a. für notwendig erachtet, um eine Harmonisierung mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspiele entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Glücksspielanbietern erbracht werden.
(8)
Das angemeldete Glücksspielsteuergesetz ist Teil eines Gesetzespakets zur Liberalisierung des Glücksspielsektors (7). Nach § 1 des Gesetzes über Glückspiele ist das allgemeine Ziel der neuen Gesetzesreform für Glücksspiele:
-
den Glücksspielkonsum auf einem moderaten Niveau zu halten;
-
junge Erwachsene und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung oder Glücksspielsucht zu schützen;
-
Glücksspieler zu schützen, indem der Glücksspielbetrieb in einem vernünftigen, verlässlichen und transparenten Rahmen stattfindet; und
-
die öffentliche Ordnung sicherzustellen und zu verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird.
(9)
Nach dem Gesetz über Glücksspiele ist für die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen eine Genehmigung erforderlich, sofern dieses Gesetz oder andere Rechtsakte keine andere Regelung vorsehen („udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning“). Zusätzlich unterliegt die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen der Steuerpflicht (§ 1 des Glücksspielsteuergesetzes).
(10)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele legt fest, dass Glücksspiel die folgenden Tätigkeiten umfasst: i) Lotterien, ii) Kombinationsglücksspiele und iii) Wetten.
(11)
Kombinationsglücksspiele sind demnach Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen die Wahrscheinlichkeit eines Gewinns von einer Kombination von Geschicklichkeit und Glück abhängt („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed“). Kombinationsglücksspiele umfassen somit Glücksspiele, die oft von Spielhallen angeboten werden, wie z. B. Roulette, Poker, Bakkarat, Blackjack und Gewinnspielautomaten, die Bargewinne ausschütten.
(12)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele definiert Online-Glücksspiel als Glücksspiel, das zwischen einem Spieler und einem Glücksspielanbieter mittels Fernkommunikation stattfindet („spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation“). Dieselbe Vorschrift definiert herkömmliches Glücksspiel als Glücksspiel, das von einem Spieler und einem Glücksspielanbieter oder vom Vertreter des Anbieters eingegangen wird, die sich unmittelbar persönlich begegnen („spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk“). Wettdienste werden definiert als Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen auf den Ausgang eines zukünftigen Ereignisses oder das Auftreten eines zukünftigen Ereignisses gewettet wird („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse“).
(13)
Nach den §§ 2-17 des Glücksspielsteuergesetzes sind die steuerpflichtigen Spiele i) Lotterien einschließlich Klassenlotterien und gemeinnützige Lotterien, ii) Wetten einschließlich lokaler Poolwetten, iii) herkömmliche Spielbanken, iv) Online-Kasinos, v) Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung in Spielhallen oder Restaurants und vi) Spiele ohne Einsatz.
(14)
Das Glücksspielsteuergesetz legt unterschiedliche Steuersätze fest, je nach dem, ob die Spiele in Online-Kasinos oder in herkömmlichen Spielbanken angeboten werden.
(15)
Nach § 10 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in herkömmlichen Spielbanken einem Basissteuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen (Spieleinsätze minus Spielgewinne) abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse, und einem zusätzlichen Steuersatz von 30 % für der Brutto-Glücksspieleinnahmen (abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse), die vier Millionen dänische Kronen übersteigen (berechnet auf monatlicher Basis) (8).
(16)
Nach § 11 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in einem Online-Kasino einem Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen.
(17)
Lizenzinhaber für die Bereitstellung von Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung (Geldspielgeräte) in Spielhallen und Restaurants unterliegen einem Steuersatz von 41 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen. Ein zusätzlicher Pauschalsatz von 30 % wird auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 30 000 DKK bei Spielautomaten in Restaurants und auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 250 000 DKK bei Spielautomaten in Spielhallen (9) erhoben.
(18)
In Bezug auf die Lizenzgebühren sieht das Gesetz über Glücksspiele vor, dass für jede beantragte Lizenz für Wett- und Online-Kasinospiele eine Gebühr von 250 000 DKK zu entrichten ist (bzw. eine Gebühr von 350 000 DKK, wenn die beantragte Lizenz sowohl Wetten wie auch auf Online-Kasinospiele abdeckt) sowie eine jährliche Lizenzgebühr, die entsprechend den Glücksspieleinnahmen zwischen 50 000 DKK und 1 500 000 DKK liegt.
(19)
Das Gesetz über Glücksspiele bestimmt, dass Online-Glücksspielanbieter entweder in Dänemark niedergelassen sein müssen oder diese, wenn sie in einem anderen EU-Mitgliedstaat oder einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig sind, einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen (§ 27 f.).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(20)
Nach Artikel 108 Absatz 2 des AEUV leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die fragliche Maßnahme mit der Begründung ein, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(21)
Insbesondere war die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme als selektiv im Sinne der Rechtsprechung angesehen werden könne. Sie wies darauf hin, dass bei der Beurteilung des Kriteriums der Selektivität einer steuerlichen Maßnahme gleichzeitig geprüft werden müsse, ob die betreffende Maßnahme gewisse Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstige (10).
(22)
In Anbetracht der Art der Glücksspiele, die online und in herkömmlichen Spielstätten angeboten werden, des sozialen Erlebnisses, das durch Glücksspiel beider Arten geboten wird, und der sozioökonomischen Profile der Verbraucher hatte die Kommission dahingehend Zweifel, ob die Unterschiede zwischen Online-Glücksspiel und herkömmlichem Glücksspiel hinreichend ausgeprägt sind, um sie im Hinblick auf ihre steuerliche Behandlung im Rahmen des Glücksspielsteuergesetzes als rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar zu betrachten.
(23)
Außerdem vertrat die Kommission im damaligen Stand des Verfahrens den Standpunkt, dass im Falle der Annahme einer Selektivität der Maßnahme die dänischen Behörden nicht nachgewiesen hatten, dass die Maßnahme in der Logik des Steuersystems gerechtfertigt sei.
(24)
Diesbezüglich argumentierten die dänischen Behörden, der Steuersatz für Online-Glücksspiele sei das Ergebnis der Abwägung zwischen einerseits der Notwendigkeit, die Ziele des dänischen Glücksspielrechts zum Schutz der Spieler zu verwirklichen, und andererseits der Notwendigkeit, sich der Konkurrenz der Anbieter zu stellen, die Online-Glücksspiele von Niedrigsteuergebieten aus anbieten.
(25)
Hinsichtlich des Verweises der dänischen Behörden auf die vom Gesetz über Glücksspiele verfolgten allgemeinen Ziele (siehe Erwägungsgrund 8) vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese Ziele offensichtlich allgemeiner Natur sind und außerhalb des Steuersystems liegen. Da nach gängiger Rechtsprechung nur dem Steuersystem innewohnende Ziele maßgeblich sind, kam die Kommission zu dem Schluss, dass die dänischen Behörden ihr Vorbringen, die Selektivität der fraglichen steuerlichen Maßnahme sei angesichts der Logik des Steuersystems erforderlich, nicht ausreichend begründet hatten.
(26)
Außerdem vertrat die Kommission die Auffassung, dass das angemeldete Gesetz durch Verwendung staatlicher Mitteln einen Steuervorteil beinhaltet, da die vorgesehenen Steuereinnahmen Anbietern von Online-Glücksspielen über einen erheblich niedrigeren Steuersatz einen Vorteil verschafften. Zusätzlich könne die Maßnahme, soweit sie in Dänemark ansässigen Online-Anbietern einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, den Handel im Binnenmarkt beeinträchtigen und zu Wettbewerbsverzerrungen führen.
(27)
Schließlich äußerte die Kommission dahingehend Zweifel, dass die angemeldete Maßnahme unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 AEUV geregelten Ausnahmen fallen könnte.
4. STELLUNGNAHMEN DER DÄNISCHEN BEHÖRDEN
(28)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2011 nahmen die dänischen Behörden Stellung zum Beschluss der Kommission, das Verfahren einzuleiten.
(29)
Die dänischen Behörden stützten sich auf eine Liste von tatsächlichen und wirtschaftlichen Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichem Glücksspiel, die sie in ihrer Anmeldung aufgeführt hatten, und vertraten erneut die Auffassung, dass Online-Glücksspiel sich vom herkömmlichen Glücksspiel unterscheidet.
(30)
Die Software, die in bestimmten elektronischen Spielen in herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos eingesetzt wird, sei - so die dänischen Behörden - nicht dieselbe. Einerseits seien die Plattformen und Anbieter nicht dieselben, andererseits gebe es erhebliche Unterschiede zwischen diesen elektronischen Spielen, da die physische Anwesenheit der Spieler für den Spielbetrieb in herkömmlichen Spielbanken notwendig sei. Mit der physischen Anwesenheit gingen zahlreiche Kosten einher (z. B. für Transport, Eintrittsgelder, Garderobengebühren, Verzehr), die beim Online-Glücksspiel nicht anfielen.
(31)
Nach Auffassung der dänischen Behörden mache die Tatsache, dass einige Mitgliedstaaten Online-Glücksspiele verbieten und gleichzeitig herkömmliche Glücksspiele erlauben, die Unterschiede zwischen den beiden angebotenen Glückspielarten deutlich.
(32)
Außerdem führten die dänischen Behörden an, die Kommission habe die Schlussfolgerungen ihrer Studie aus dem Jahr 2006 über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union (11) nicht berücksichtigt, wonach Online-Kasinos und herkömmliche Spielhallen als unterschiedliche Märkte anzusehen seien.
(33)
Die dänischen Behörden betonten außerdem, dass die Kommission in ihrer Würdigung nur herkömmliche Spielbanken, aber keine Glücksspielautomaten (z. B. Geldspielgeräte, aber nicht Roulette, Blackjack, Poker usw.) in herkömmlichen Restaurants oder Spielhallen berücksichtigt habe.
(34)
In Bezug auf die durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigten Maßnahmen bringen die dänischen Behörden vor, die Kommission habe möglicherweise das Ziel der angemeldeten Maßnahme falsch ausgelegt. Die Maßnahme ziele nicht auf die Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche ab, sondern verfolge vielmehr die vier in den Rechtsvorschriften festgelegten Ziele (Glücksspiel auf einem moderaten Niveau halten; Jugendliche und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung durch Spiele oder der Entwicklung von Glücksspielsucht schützen; die Spieler dadurch schützen, dass Spiele in einem fairen, verantwortlichen und transparenten Rahmen stattfinden; die öffentliche Ordnung wahren und verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird).
(35)
In Bezug auf die verschiedenen Steuersätze für Online- und herkömmliche Glücksspiele erklärten die dänischen Behörden, die rechtlichen Gegebenheiten und der Regelungsbedarf brächten sie in ein Dilemma. Auf der einen Seite könnten sie das gegenwärtige Monopol nicht länger aufrechterhalten und die Liberalisierung des Online-Glücksspielmarkts hinauszögern. Auf der anderen Seite unterlaufe eine einheitliche Besteuerung von Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten die von der Regierung auf diesem Gebiet verfolgten politischen Ziele.
(36)
Insbesondere hoben die dänischen Behörden hervor, dass die Festlegung eines einheitlichen Steuersatzes für alle Glücksspielaktivitäten, unabhängig von dem gewählten Besteuerungsmodell, zu inkonsistenten Lösungen führen würde. Die Wahl eines Modells, das auf einem niedrigeren einheitlichen Steuersatz von 20 % beruhe, stelle einen starken Anreiz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken dar, was dem allgemeinen Interesse des Verbraucherschutzes zuwiderlaufe.
(37)
Umgekehrt werde ein Modell, das einen höheren einheitlichen Steuersatz ähnlich dem auf herkömmliches Glücksspiel angewendeten zugrunde lege, Online-Anbieter davon abhalten, in Dänemark eine Lizenz für Glückspieldienste zu beantragen; dies laufe den Liberalisierungszielen des Gesetzes zuwider. Außerdem widerspreche dies den allgemeinen Interessen des Verbraucherschutzes, da keine wirksame Kontrolle des Online-Glücksspiels möglich sei.
(38)
Zur Stützung ihrer Position legten die dänischen Behörden eine an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichtete Begründung des Ministeriums für Steuern vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz vor (12). Entsprechend dieser Begründung ist die aktuelle unterschiedliche steuerliche Behandlung als Ergebnis einer Abwägung anzusehen, nämlich einerseits die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften zu gewährleisten und andererseits die Steuereinnahmen zu maximieren und das Glücksspiel auf einem niedrigen Niveau zu halten.
(39)
In diesem Zusammenhang vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, dass der internationale Wettbewerb und der globale Charakter der Online-Glücksspielbranche zu berücksichtigen sei. Dabei bezogen sich die dänischen Behörden auf die Studie über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union, wonach für Anbieter die Kosten für Onshore-Tätigkeiten nicht höher sein sollten als die Kosten für Offshore-Tätigkeiten, um für Verbraucher und Anbieter das Glückspielangebot im eigenen Hoheitsgebiet im Vergleich zu anderen Ländern attraktiver zu machen (13).
(40)
Außerdem argumentierten die dänischen Behörden, dass der im Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Salzgitter anerkannte Grundsatz, wonach die Kommission zur Feststellung, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe (14) handle, keinen Vergleich des angemeldeten Steuersatzes mit den Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten vornehmen sollte, auf das angemeldete Gesetz nicht anwendbar sei, da sich die unterschiedliche steuerliche Behandlung von herkömmlichen und Online-Glücksspieltätigkeiten ausschließlich auf nationale steuerrechtliche Erwägungen stütze. Insbesondere habe die dänische Regierung vor dem Hintergrund der in anderen Mitgliedstaaten geltenden Steuersätzen nicht beabsichtigt, die Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche zu unterstützen, sondern sei lediglich bestrebt gewesen, einen angemessenen Ausgleich hinsichtlich der vier vorgenannten politischen Ziele des angemeldeten Gesetzes zu schaffen.
(41)
Außerdem vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, die Kommission habe die Rechtssache Salzgitter falsch ausgelegt, denn sie habe sich nicht darauf gestützt, um den selektiven Charakter der fraglichen Maßnahme zu würdigen, sondern um zu prüfen, ob die Selektivität der fraglichen Maßnahme als gerechtfertigt angesehen werden könne.
(42)
Aus den vorgenannten Gründen sind die dänischen Behörden der Ansicht, dass die angemeldete steuerliche Maßnahme, wenn sie sich als selektiv erweisen sollte, als durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt angesehen werden müsse.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Bei der Kommission gingen insgesamt Stellungnahmen von 17 Beteiligten, darunter die Beschwerdeführer, ein: Im Einzelnen handelte es sich um sieben Verbände (15), sieben Unternehmen (16) und drei Mitgliedstaaten (17).
(44)
Im Hinblick auf die Selektivität der Maßnahme behaupten einige interessierte Parteien, Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken befänden sich nicht in einer rechtlich oder tatsächlich vergleichbaren Lage, da diese Unternehmen nicht denselben Markt bedienten und folglich die steuerliche Maßnahme nicht vom allgemein anwendbaren Steuersystem abweiche. Deshalb sollte die steuerliche Maßnahme nicht als selektiv angesehen werden.
(45)
Zur Stützung dieser Position tragen die Beteiligten vor, die von herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos angebotenen Produkte unterschieden sich wesentlich. Die von herkömmlichen Spielbanken angebotenen Tätigkeiten stellten ein soziales Erlebnis dar, bei dem - anders als beim Online-Glücksspiel -Diskussionsmöglichkeit, Aufmachung und die unmittelbare Umgebung einen wesentlichen Teil des Spielerlebnisses sind. Außerdem sollte herkömmliches Glücksspiel als Teil eines umfassenden Unterhaltungserlebnisses angesehen werden, das durch andere Angebote, wie z. B. den Dienstleistungen von Restaurants, Bars, Tagungszentren sowie Hoteldienstleistungen ergänzt werde.
(46)
Weiter bergen, so die Beteiligten, Online- und herkömmliche Glücksspieltätigkeiten nicht dieselben Suchtrisiken. Diese Position könne durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestützt werden, der entschieden hat, „das Angebot von Glücksspielen im Internet könne sich als Quelle von Risiken anderer Art und größeren Umfangs auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes erweisen“ (18). Verwiesen wird auch auf die vom französischen Institut für Gesundheit und Medizinstudien (Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale), veröffentlichte Studie über Glücksspiel (19), wonach Online-Glücksspiele ein tatsächliches Suchtrisiko bergen, dem allerdings durch einen regulierten Markt für Online-Glücksspiel zu begegnen sei.
(47)
Darüber hinaus vertraten einige Beteiligte die Auffassung, es gebe eine auf den unterschiedlichen Vertriebskanälen basierende Segmentierung des Glücksspielmarktes, was eine maßgebliche Voraussetzung sei, um verschiedene relevante Märkte zu unterscheiden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auf eine Stellungnahme der französischen Wettbewerbsbehörde vom 20. Januar 2011, wonach Online-Glücksspiel vom Glücksspiel in Clubs oder Glückspieleinrichtungen unterschieden werden könnte (20).
(48)
Einige Beteiligte betonten auch, herkömmliche Glücksspielanbieter seien bei ihrem Spielangebot einem begrenzten Konkurrenzdruck in dem jeweiligen geografischen Gebiet ausgesetzt. Dagegen befänden sich Online-Anbieter im starken Wettbewerb mit anderen Online-Anbietern. Da die Glücksspielprodukte in herkömmlichen Spielbanken an einen konkreten Standort gebunden sind, müssten sich die Kunden dorthin begeben. Zum Beispiel gebe es in Dänemark nur sechs Standorte, an denen herkömmliche Spielbanken betrieben werden können. Dagegen ermöglichten Online-Glücksspielaktivitäten den Spielern den Zugang zu vielen Spielangeboten verschiedener internationaler Anbieter. Darüber hinaus verschärfe sich der starke Wettbewerb unter Online-Kasinos umso mehr, als es spezialisierte Webseiten gebe, die den Vergleich der verschiedenen Online-Glücksspielanbieter ermöglichten und zahlreiche Blogs und Foren es den Spielern erlaubten, die von Online-Anbietern angebotenen Produkte, Preise und Dienstleistungen zu vergleichen.
(49)
Gleichzeitig weisen die Beteiligten darauf hin, dass Gewinnspannen beim Online-Glücksspiel erheblich geringer seien als beim herkömmlichem Glücksspiel, da zwischen Online-Anbietern und herkömmlichen Anbietern ein starker Wettbewerb bestehe und zwischen herkömmlichen Spielbanken ein solcher Wettbewerb nicht gegeben sei. So hätten Online-Kasinos bedeutend niedrigere Spannen bei den Ausschüttungsquoten, also in Bezug auf den Prozentsatz der eingesetzten Summen, die den Kunden wieder gutgeschrieben werden. Außerdem könnten herkömmliche Spielbanken andere Nebenprodukte anbieten und so von Nebeneinnahmen wie Kasino-Hotels, Bars oder Restaurants profitieren, die in einem Online-Umfeld fehlten. Da herkömmliche Glücksspielanbieter höhere Glücksspielgewinne erzielen könnten als Online-Anbieter, wären die unterschiedlichen Steuersätze daher durch den Grundsatz der „steuerlichen Leistungsfähigkeit“ (økonomisk evne at betale) gerechtfertigt, wonach diejenigen, die eine höhere Steuerbelastung tragen können, höhere Steuern zahlen sollten.
(50)
Neben den vorgenannten Argumenten trugen einige Beteiligte auch vor, dass, selbst wenn die dänische Maßnahme sich als selektiv erweisen sollte, das Selektivitätskriterium aufgrund der Natur und des allgemeinen Aufbaus des Steuersystems gerechtfertigt sei. Mit den unterschiedlichen dänischen Steuersätzen sollte sichergestellt werden, dass Online-Anbieter eine Lizenz in Dänemark beantragten und so zukünftig dänische Steuern entrichteten, und gleichzeitig die Ziele des Verbraucherschutzes, wie sie in der dänischen Glücksspielgesetzgebung festgelegt seien, erreicht würden.
(51)
In diesem Zusammenhang bezogen sich einige Beteiligte auf die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (21), wonach der eigentliche Zweck des Steuersystems in der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung der Staatsausgaben besteht. Demnach, so argumentieren sie, könnte das Ziel, größtmögliche Steuereinnahmen aus der Bereitstellung von Online-Glücksspielen für dänische Bürger zu erzielen, nicht erreicht werden, wenn der Steuersatz über dem im angemeldeten Gesetz festgesetzten Satz läge.
(52)
Im Gegensatz zu den obengenannten Argumenten gaben einige Beteiligte, hauptsächlich herkömmliche Anbieter, Stellungnahmen ab, die jener der dänischen Behörden widersprachen.
(53)
Im Wesentlichen argumentierten diese Beteiligten, dass das dänische Steuersystem als selektiv angesehen werden sollte, da es einen Unterschied in der steuerlichen Behandlung zwischen zwei Gruppen von Unternehmen einführe, die sich unter Berücksichtigung der Ziele der Maßnahme in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Die Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken erbringen, so der Vortrag der Beteiligten, konkurrierende Aktivitäten in ein und demselben Markt und befänden sich deshalb in einer vergleichbaren Lage.
(54)
Zur Stützung ihrer Position führen die Beteiligten die Ähnlichkeit von Spielen an, die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken angeboten werden. Die Regeln für Kasino-Spiele seien als identisch anzusehen, und virtuelle Interaktionen mit Croupiers oder anderen Spielern online seien mit realen Interaktionen in herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Hersteller von herkömmlichen Glücksspielautomaten würden für den Online-Gebrauch und den herkömmlichen Gebrauch dieselben Modelle erstellen. Daher seien aus technischer Sicht online und offline angebotene Kasino-Spiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Merkmale, Formate und Parameter identisch.
(55)
Außerdem, so die Beteiligten, seien die Verbraucherprofile von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Demzufolge sei der Verbraucheraspekt kein ausschlaggebendes Argument, um Online-Glücksspiel von herkömmlichem Glücksspiel zu unterscheiden.
(56)
Einige Beteiligte waren nicht der Auffassung, dass Online-Glücksspiele als eine vom herkömmlichen Glücksspiel unterschiedliche Aktivität angesehen werden sollten, sondern lediglich einen weiteren Kanal darstellten, über den den Spielern Glücksspiele angeboten werden.
(57)
Zusätzlich zu den obengenannten Argumenten gehen die Beteiligten davon aus, dass der aktuelle Glücksspielmarkt als ein einziger Markt anzusehen sei, der großen Veränderungen unterliege, der sich durch eine wesentliche Verlagerung der Spieler von herkömmlichen Spielbanken zu Online-Kasinos kennzeichne. Es gebe verschiedene mögliche Gründe für diese neuere Entwicklung, unter anderem die zunehmende Nutzung des Internets, die in jeder Hinsicht geringen Betriebskosten für Online-Spielkasinos (Räumlichkeiten, Personal und Fixkosten), die Tatsache, dass Online-Kasinos in Anbetracht der anhaltenden Entwicklung neuer Technologien überall und zu jeder Zeit unbeschränkten Zugang zum Online-Glücksspiel gewähren können.
(58)
Nach Darstellung der Beteiligten werde diese Verlagerung des Marktanteils vom herkömmlichen zum Online-Glücksspiel in Anbetracht des rasanten technischen Fortschritts, kommerzieller Initiativen und der für den e-Commerce typischen Marktdurchdringung weiter zunehmen, was die extreme Dynamisierung und Umgestaltung dieses Sektors der Glücksspielindustrie zur Folge habe. Diesbezüglich verweisen sie auf den Schlussantrag von Generalanwalt Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) und den darin beschriebenen Auswirkungen der neuen Kommunikationsmittel, wonach Glücks- und Geldspiele, die früher nur an bestimmten Orten zugänglich waren, heute aufgrund der neuen Technologien wie Mobiltelefon, interaktives Fernsehen und Internet zu jeder Tageszeit und an jedem Ort verfügbar seien.
(59)
Auch auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (23) wird verwiesen. Danach werde sich das Glücksspiel in Spielkasinos in der Zukunft mehr und mehr auf eine serverbasierte Nutzung hinentwickeln, da Spielautomaten zunehmend herunterladbare Spielsoftware nutzen werden (24). Diese Entwicklung werde durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken geprägt.
(60)
Auf der Grundlage des vorgenannten Arguments folgern die Beteiligten, dass die Maßnahme selektiv sei, da die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken durchgeführten Aktivitäten sich in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Auch könne eine solche Selektivität nicht durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt werden. Außerdem sind sie der Ansicht, ein höherer Steuersatz würde Online-Anbieter nicht davon abhalten, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen.
(61)
Außerdem sei der Verweis der dänischen Regierung auf die nationalen Steuersysteme anderer Mitgliedstaaten als Beweis für die Notwendigkeit, Anbieter von Online-Kasinos anzulocken, zu begründen, nicht relevant, da nach ständiger Rechtsprechung jede Begründung ausschließlich auf das nationale Steuersystem gestützt sein dürfe (25). Darüber hinaus sei das Argument der dänischen Behörden, es sei nötig, den auf bestimmte Unternehmen anzuwendenden Steuersatz zu senken, um die Wettbewerbsfähigkeit des Marktes zu stärken, von den Gerichten konsequent zurückgewiesen worden.
6. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS ZU DEN STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Die dänischen Behörden vertraten erneut die Auffassung, die angemeldete Maßnahme sei nicht selektiv und stelle keine staatliche Beihilfe dar; sie betonten, das alle Länder, die Stellung genommen hätten, ihre Position stützen würden, dass ein Regelungsbedarf im Hinblick auf den Unterschied zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken bestünde.
(63)
Sie betonen außerdem, der methodische Ansatz zur Bestimmung des relevanten Marktes im Sinne der Artikel 101 und 102 AEUV betreffe private Unternehmen und basiere auf der Beurteilung der Produktsubstituierbarkeit aus der Sicht von Angebot und Nachfrage und sollte deshalb nicht für die Würdigung einer staatlichen Beihilfe angewendet werden. Die Anwendung dieser Methode überschreite die Grenzen der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die im vorliegenden Fall auf die souveräne Steuerhoheit eines Mitgliedstaats angewendet würden.
(64)
Sie vertreten die Meinung, das Online-Glücksspiel müsse vom herkömmlichen Glücksspiel unterschieden werden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auch auf die Position, die von der Kommission in Verfahren der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vertreten wurde. Danach stellen Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Münzautomaten und Allcash oder Glücksspielgeräte (Amusement with Prizes - „AWP“) einen eigenen Produktmarkt dar (26). Unter anderem berufen sie sich auf die Entscheidung der französischen Wettbewerbsbehörde, wonach herkömmliches Pokerspiel nicht demselben Markt wie Online-Poker angehöre, da das herkömmliche Pokerspiel persönliche Selbstkontrolle, Beobachtung der anderen Spieler, oft höhere Kosten und eine geografische Einschränkung erfordere (27). Außerdem verweisen sie auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (Office of Fair Trading) über einen Unternehmenszusammenschluss, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (28).
(65)
Im Hinblick auf die Unterschiede der Produktmärkte weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass nach Aussagen vieler Beteiligter in Spielstätten zusätzliche und wesentlich teurere Dienstleistungen angeboten werden. Aus soziologischer Sicht wiederholten die dänischen Behörden ihre Auffassung, dass Remote-Spieler und herkömmliche Spieler verschiedene Verbrauchertypen darstellten, eine Feststellung, die auch in dem kürzlich erschienenen Grünbuch „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ vom 24. März 2011 getroffen wurde, wonach sich das Profil des Online-Glücksspielers vom Kunden herkömmlicher Spielbanken oder Wettbüros unterscheide (29).
(66)
Die dänischen Behörden weisen nochmals darauf hin, dass die Ausschüttungsquote für Online-Anbieter aufgrund geringerer Betriebskosten wesentlich höher sei. Sie weisen außerdem darauf hin, Unterschiede zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken könnten in den technischen Aspekten der eingesetzten Software, den unterschiedlichen Lizenzerteilungsbestimmungen und bei herkömmlichen Spielbanken in der Bedeutung ihrer lokalen Dominanz gegeben sein.
(67)
Die dänischen Behörden bestreiten auch die Auslegung des obengenannten Schlussantrags des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa durch einige Beteiligte. Sie weisen darauf hin, dass der im Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit gestellte Schlussantrag sich mit der Annahme decke, dass Remote-Glücksspielanbieter als in einer anderen rechtlichen und tatsächlichen Lage als herkömmliche Glücksspielanbieter befindlich betrachtet werden müssen.
(68)
Allerdings erkennen die dänischen Behörden an, dass bestimmte Arten von Online-Glücksspielen, wie die Wettdienste, noch eine andere Form des Verkaufs darstellen könnten.
(69)
In Bezug auf die Ziele des angemeldeten Gesetzes weisen die dänischen Behörden das Vorbringen bestimmter Beteiligter zurück, das angemeldete Gesetz ziele darauf ab, ausländische Glücksspielanbieter anzuziehen. Die von der Regierung verfolgten Ziele seien vielmehr die im Gesetz über Glücksspiele genannten. Im Übrigen ändere sich der allgemeine Zweck des neuen Gesetzes nicht, d. h., es generiere Einnahmen aus Online-Glücksspiel, wie dies bei allen anderen ähnlichen Systemen zur Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des öffentlichen Haushalts der Fall ist.
(70)
Die dänischen Behörden stimmen auch mit der Meinung einiger Beteiligter überein, wonach die Zahlungskraft des Steuerpflichtigen als stichhaltige Rechtfertigung gelten könne. Im vorliegenden Fall sei die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter in der Tat wesentlich geringer.
(71)
Schließlich weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass ihr Steuersystem für Remote-Glücksspiel auf die Erzielung bestmöglicher Erträge ausgelegt sei. Demzufolge sei der geringere Steuersatz für Online-Glücksspiele das Ergebnis der Abwägung zwischen der Notwendigkeit der vier in dem angemeldeten Gesetz bestimmten Zwecke und dem Ziel der Maximierung von Steuereinnahmen.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(72)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist jede von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV setzt voraus, dass die Maßnahme von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Ein Steuerausfall steht der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleich.
(74)
In dem überprüften Fall wurde das Vorliegen von staatlichen Mitteln von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten.
(75)
Wenn die dänischen Behörden Online-Glücksspielanbietern den relativ geringen Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Gewinneinnahmen (30) gewähren, verzichten sie auf Einnahmen, die staatliche Mittel darstellen. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass die strittige Maßnahme einen Ausfall an staatlichen Mitteln beinhalte und daher durch staatliche Mittel gewährt werde.
7.1.2. Vorliegen eines Vorteils
(76)
Die Maßnahme muss dem Empfänger einen finanziellen Vorteil gewähren. Der Begriff Vorteil umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die - in verschiedener Form - die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise aus seinen Mitteln zu tragen hat (31).
(77)
Im vorliegenden Fall wurde von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
(78)
Nach dem Glücksspielsteuergesetz müssen Online-Glücksspielunternehmen einen Steuersatz von 20 % auf ihre Brutto-Gewinneinnahmen zahlen. Dieser Satz ist wesentlich geringer als der für herkömmliche Glücksspielanbieter geltende Steuersatz. Deshalb wird Online-Glücksspielanbieter ein Vorteil in Form einer geringeren Steuerbelastung zuteil. Infolgedessen beinhaltet die überprüfte Maßnahme einen Vorteil für Online-Glücksspieleanbieter.
7.1.3. Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den Handel
(79)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss die gewährte Maßnahme den innergemeinschaftlichen Handel verfälschen oder zu verfälschen drohen. Im vorliegenden Fall sind Online-Glücksspielanbieter, die sich in Dänemark niederlassen wollen, dem Wettbewerb ausgesetzt und nehmen am innergemeinschaftlichen Handel teil. Deshalb beeinträchtigt das Glücksspielsteuergesetz, das für dänische Unternehmen, die Online-Glücksspiele anbieten, eine steuerliche Begünstigung vorsieht, notwendigerweise den innergemeinschaftlichen Handel und verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen.
7.1.4. Selektivität
(80)
Um als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet zu werden, muss die Maßnahme insoweit als selektiv angesehen werden, als sie bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren begünstigt.
(81)
Nach der ständigen Auslegung des Selektivitätsmerkmals durch die Rechtsprechung ist eine Maßnahme dann als selektiv zu betrachten, wenn sie Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten freistellt, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Systems der gesetzlich vorgeschriebenen Steuern und Abgaben ergeben. (32) Folglich ist die Maßnahme selektiv, wenn sie eine Abweichung von der Anwendung des allgemeinen steuerlichen Rahmens darstellt. Nach bestehender Rechtsprechung muss beurteilt werden, ob eine bestimmte Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen begünstigt, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (33).
(82)
Nach ständiger Rechtsprechung muss, wenn die Maßnahme als Abweichung vom allgemeinen Steuersystem anzusehen wird, geprüft werden, ob diese Differenzierung aus der Natur oder der Struktur der Regelung folgt, mit der sie in Zusammenhang steht. (34) Es stellt sich also die Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme, die a priori selektiv zu sein erscheint, im Sinne des Steuersystems gerechtfertigt ist (35).
(83)
Im vorliegenden Fall ist als Referenzsystem das Steuersystem für dänische Online-Glücksspielaktivitäten festzulegen. Ziel des Glücksspielsteuergesetzes ist die Regelung von Abgaben auf alle Glücksspielaktivitäten, die in Dänemark - online oder durch herkömmliche Aktivitäten - angeboten oder vermittelt werden. Deshalb ist die fragliche Maßnahme (d. h. die steuerliche Begünstigung von Online-Glücksspielaktivitäten) in Bezug auf dieses Referenzsystem zu würdigen.
(84)
Da das angemeldete Gesetz vorsieht, dass die Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in Online-Kasinos einer Abgabe von 20 % der Brutto-Gewinneinnahmen unterworfen sind, während Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken einen Steuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen und einer zusätzlichen Abgabe von bis zu 30 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unterliegen, stellt sich die Frage, ob die Anbieter von Online- und herkömmlichen Glücksspielen, die unterschiedlichen Steuersätzen unterliegen, als rechtlich und tatsächlich vergleichbar angesehen werden können.
(85)
Diesbezüglich argumentieren die dänischen Behörden durchgängig, dass Online- und herkömmliche Glücksspielaktivitäten in Bezug auf Plattformen, Kosten, Gewinnspannen, soziales Erlebnis, Anbieter und Produkte rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar seien.
(86)
Außerdem betonen sie, wie andere Beteiligte, der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Anbieterkategorien bestehe darin, dass Online-Kasinos einem starkem Wettbewerb ausgesetzt sind, während dieser bei herkömmlichen Anbietern nicht gegeben sei.
(87)
Trotz einer Reihe von objektiven Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielanbietern (wie die physische Anwesenheit gegenüber der Online-Präsenz) ist die Kommission der Auffassung, dass die vorgenannten Unterschiede zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielkasinos nicht hinreichend sind, um eine wesentliche und ausschlaggebende rechtliche und tatsächliche Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Unternehmen zu erkennen.
(88)
Dazu stellt die Kommission fest, dass die von herkömmlichen und Online-Glücksspielanbietern angebotenen Spiele gleichzustellen sind. Die von beiden, nämlich Online- und herkömmlichen Anbietern angebotenen Spiele, das heißt u. a. Roulette, Bakkarat, Punto Banco, Blackjack, Poker und Spiele an Spielautomaten, gehören unabhängig von ihrer Online- oder herkömmlichen Verortung derselben Glücksspielaktivität an. Deshalb erscheinen aus technischer Sicht online angebotene und an herkömmlichen Stätten angebotene Kasinospiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Formate und Parameter vergleichbar.
(89)
In dieser Hinsicht geht die Kommission davon aus, dass Online-Glücksspiel, soweit die Besteuerung von Glücksspielaktivitäten betroffen ist, ein weiterer Vertriebskanal einer ähnlichen Art von Glücksspielaktivitäten ist. Zur Stützung dieser Position verweist die Kommission auf die erheblichen Bemühungen seitens der Online-Kasinos, den Online-Spielern durch Simulierung des herkömmlichen Kasinoerlebnisses das Gefühl zu vermitteln, sie spielten in einer herkömmlichen Kasino-Stätte und nicht in virtueller Umgebung.
(90)
Zur Stützung ihrer Auffassung, bei Online- und herkömmlichen Glücksspielen handele es sich nicht um rechtlich und tatsächlich vergleichbare Aktivitäten, haben sich die dänischen Behörden unter anderem auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (British Office of Fair Trading) berufen, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (36). Allerdings steht dieser Verweis im Widerspruch zur Position der dänischen Behörden, dass Online- und Offline-Wetten dieselben Dienstleistungen darstellten (37). Einen Widerspruch stellt außerdem die Tatsache dar, dass die dänischen Behörden Offline- und Online-Wettdienste als ähnliche Aktivitäten und somit als derselben steuerlichen Behandlung unterliegend betrachten, während sie andere Arten der Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten als verschiedene Aktivitäten mit unterschiedlichen Steuersätzen definieren.
(91)
Die dänischen Behörden stützen sich auch auf die Entscheidung der Kommission im Fall Candover/Cinven/Gala (38), der zufolge Glücksspielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeldautomaten oder AWP) einen eigenständigen Produktmarkt darstellen (39). Auch wenn diese Entscheidung weder die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen noch das Selektivitätskriterium betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass sie Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeld- oder AWP-Automaten) zwar als einen getrennten Produktmarkt betrachtet, aber auch feststellt, dass sie als Teil des gesamten Glücksspielangebots an dem jeweiligen Ort, an dem sie sich befinden, z. B. in Spielbanken, Bingoclubs, Spielarkaden, Kneipen und Wettbüros, angesehen werden können (40).
(92)
Die angeblichen Unterschiede in den sozioökonomischen Profilen der Verbraucher, Suchtrisiken oder Marktentwicklung stellen ebenfalls keinen hinreichenden Nachweis dafür dar, dass Online- und herkömmliche Glücksspiele zwei verschiedene Arten von Aktivitäten darstellen, die rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar sind. Einige der Studien, auf die sich die dänischen Behörden und ebenso die Beschwerdeführer stützen, scheinen ausreichende Ergebnisse zu enthalten, die gegenteilige Schlüsse zulassen. So behaupten die dänischen Behörden im Hinblick auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (41), die Studie zeige vielmehr, dass Online- und herkömmliche Märkte getrennte Märkte seien (42). Andererseits wird dieselbe Studie von einigen Beteiligten (43) als Beleg dafür herangezogen, dass der Online-Glücksspielmarkt nicht als neuer Markt betrachtet werden könne, sondern vielmehr als die Weiterentwicklung desselben Glücksspielmarktes, der durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken gekennzeichnet sei (44).
(93)
Entsprechende widersprüchliche Feststellungen finden sich in der von dem Dänischen Nationalzentrum für Sozialforschung (45) durchgeführten Studie, auf die sich die dänischen Behörden und die Beschwerdeführer berufen. Während die dänischen Behörden behaupten, Spieler in herkömmlichen Spielbanken unterschieden sich von denjenigen in herkömmlichen Spielbanken in Bezug auf Alter, Geschlecht und Bildungsniveau, kommen die Beschwerdeführer, die sich auf dieselbe Studie stützen, zum gegenteiligen Schluss und tragen vor, die Studie zeige, dass es keine erheblichen Unterschiede zwischen den Profilen der Verbraucher gebe, die in herkömmlichen Spielbanken oder in Online-Kasinos spielten. Ihrer Auffassung nach zeige die Studie, dass es sich bei den Glücksspielern, die sowohl herkömmliche Spielbanken als auch Online-Spielkasinos aufsuchten, typischerweise um die gleichen jungen Männer zwischen 18 und 24 Jahren handele (46).
(94)
Aus vorstehenden Erläuterungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken als rechtlich und tatsächlich vergleichbar anzusehen sind. Da Online- und herkömmliches Glücksspiel dieselben Risiken beinhalten, betrifft die angemeldete Maßnahme sowohl Online- als auch herkömmliches Glücksspiel. Die fragliche Maßnahme sieht eine unterschiedliche steuerliche Behandlung vor, durch die Online-Glücksspielanbieter gegenüber herkömmlichen Spielbanken begünstigt werden. Daraus ergibt sich, dass die zu überprüfende Maßnahme a priori als selektiv im Sinne des Artikels 107 AEUV angesehen werden muss, da sie eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt.
(95)
Ob eine Maßnahme, die a priori als selektiv erscheint, durch das Wesen und den allgemeinen Aufbau des Systems gerechtfertigt werden kann, ist im Lichte der bestehenden Rechtsprechung zu beurteilen. Zur Rechtfertigung der Selektivität der Maßnahme können die Leitsätze oder Grundprinzipien des Steuersystems herangezogen werden.
(96)
In dieser Hinsicht argumentierten die dänischen Behörden, dass im Hinblick auf die Besonderheiten des betroffenen Sektors die unterschiedliche steuerliche Behandlung zugunsten der Online-Glücksspielanbieter die einzige Möglichkeit sei, um die Effizienz ihres Steuersystems sicherzustellen. Die Festlegung eines höheren Steuersatzes würde Online-Glücksspielanbieter davon abhalten, eine dänische Lizenz zu beantragen, während die Einführung eines geringeren Steuersatzes für alle betroffenen Anbieter dem allgemeinen Ziel, das Glücksspiel auf einem angemessenem Niveau zu halten, zuwiderlaufen würde.
(97)
Auch behaupteten die dänischen Behörden, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter, die angeblich geringer als die der herkömmlichen Spielbankbetreiber ist, unterschiedliche Steuersätze für die beiden Anbieterkategorien rechtfertige.
(98)
Im Lichte der vorstehenden Argumente weist die Kommission darauf hin, dass nach der Rechtsprechung (47) und der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (48) ein Mitgliedstaat festzustellen hat, ob sich die zu prüfende Maßnahme aus den Grund- oder Leitprinzipien dieses Systems ergibt. Eine Rechtfertigung durch Wesen und Aufbau des fraglichen Steuersystems stellt eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot staatlicher Beihilfen dar. Sie ist deshalb restriktiv auszulegen (49).
(99)
Demzufolge obliegt es den dänischen Behörden nachzuweisen, dass die betreffende steuerliche Maßnahme durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Allerdings haben die dänischen Behörden keinen ausreichenden oder überzeugenden Beweis zur Stützung ihrer Behauptung erbracht, dass die Minderung des Steuersatzes für ein spezielles Segment (Online-Anbieter) einer weiter gefassten Kategorie (Glücksspielanbieter) als Mittel zur Sicherstellung, dass letztere eine Lizenz beantragen würden, sich aus den ihrem Steuersystem zugrunde liegenden Prinzipien und Logik ergibt. Insbesondere muss das Ziel, ausländische Anbieter von Online-Glücksspielen nach Dänemark zu locken und sie den dänischen Vorschriften zu unterwerfen, als politisches Ziel angesehen werden, das außerhalb der Logik des Steuersystems liegt.
(100)
Auch haben die dänischen Behörden in Bezug auf die angeblich geringere steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter keinen Nachweis dafür erbracht, dass zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbankaktivitäten ein Unterschied besteht, der eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen würde. Ebenso wenig haben die dänischen Behörden aufgezeigt, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit ein in ihrem System der direkten Unternehmensbesteuerung verankerter Grundsatz ist, auf den sie im vorliegenden Fall die Rechtfertigung der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken stützen könnten.
(101)
Demzufolge ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Selektivität des angemeldeten Gesetzes im Hinblick auf die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist.
7.1.5. Schlussfolgerung
(102)
Unter Berücksichtigung vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme, die einen niedrigeren Steuersatz für Online-Glücksspiele vorsieht, eine staatliche Beihilfe für die Anbieter von Online-Glücksspielen mit Sitz in Dänemark darstellt.
7.2. Vereinbarkeit der Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(103)
In Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV ist festgelegt, wann bestimmte Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind und welche Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.
(104)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die fragliche Maßnahme aufgrund der in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung für „… Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich bestehender Leitlinien für die Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fällt. Sie ist daher unmittelbar unter Bezugnahme auf diese Vertragsbestimmung zu beurteilen. Damit eine Beihilfemaßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar ist, muss sie in erforderlicher und angemessener Weise ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgen. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Binnenmarkt wägt die Kommission den positiven Beitrag einer Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse mit den möglichen negativen Folgen in Form einer Verfälschung des Handels und des Wettbewerbs ab. Diese Prüfung erfolgt in drei Schritten, von denen die ersten beiden die positiven Folgen der Beihilfe und der dritte die negativen Auswirkungen und die Gewichtung der positiven und der negativen Folgen (50) betreffen. Die Prüfung ist wie folgt gegliedert:
1.
Dient die geplante Beihilfemaßnahme einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen, d. h. ein Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen? Im Einzelnen:
a)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, das heißt gibt es andere, bessere Instrumente?
b)
Enthält die Beihilfe eine Anreizwirkung, d. h. ändert sie das Verhalten potenzieller Begünstigter?
c)
Steht die Beihilfe im Verhältnis zu dem zu lösenden Problem, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit weniger Beihilfen erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
7.2.1. Ziel von gemeinsamem Interesse
(106)
Die dänischen Behörden erklärten, sie beabsichtigten eine Reform der nationalen Rechtsvorschriften über Glücksspiel- und Wettdienste, um das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Eine Liberalisierung wurde unter anderem deswegen für notwendig erachtet, um nach Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und nach der Bekanntgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. März 2007 (51) den Einklang mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspieldienste entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Anbietern von Spieldiensten erbracht werden.
(107)
Bislang ist der dänische Glücksspielsektor im Wesentlichen staatliches Monopol; Inhaber der einzigen Lizenz ist das staatlich kontrollierte Unternehmen „Danske Spil A/S“. Trotz des Rechtsrahmens, der es ausländischen Online-Glücksspielanbietern verbietet, ihre Dienste an in Dänemark ansässige Verbraucher zu vermarkten, haben viele Online-Glücksspielanbieter, die in anderen Mitgliedstaaten und in Drittländern ansässig sind, ihre Dienste über Kanäle außerhalb Dänemarks angeboten, beispielsweise über Satelliten-TV-Kanäle, die vom Vereinigten Königreich aus senden. In ihrer Anmeldung gaben die dänischen Behörden an, sie könnten das Verbot in der Praxis gegenüber anderen in Dänemark ihre Dienste bewerbenden Glücksspielanbietern nicht durchsetzen, weil im Rahmen des am dänischen Gerichtshof anhängigen Verfahrens der Vorwurf erhoben wurde, das aktuelle dänische Spielmonopol würde den freien Dienstleistungsverkehr beschränken. Daraus ergebe sich eine unbefriedigende Situation, insofern als die Rechtmäßigkeit des bestehenden Monopols nicht nur durch Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, sondern auch durch die unmittelbare Bereitstellung von Online-Glücksspielen durch in anderen Steuergebieten ansässigen Anbieter ohne Lizenz in Frage gestellt werde.
(108)
Die Begründung für das Gesetz über Glückspiele rechtfertigt den Liberalisierungsprozess mit den jüngsten technischen Entwicklungen; Dänemark sei nun Teil einer globalen Kommunikationsgesellschaft, in der die Verbraucher Zugang zu einer großen Palette von Dienstleistungen von Anbietern aus verschiedenen Ländern hätten. In den vergangenen zehn Jahren habe sich das Glücksspiel zu einem bedeutenden Verkaufsprodukt im Internet entwickelt, insbesondere nach der Einführung von Online-Poker. Das Internet biete den dänischen Bürgern die Möglichkeit, die Produkte und die Produktpalette von Danske Spil mit den von Online-Glücksspielanbietern mit Sitz im Vereinigten Königreich, in Malta, Gibraltar und anderen Ländern angebotenen Produkten zu vergleichen. In den letzten Jahren sei die Zahl der Dänen, die das Spielangebot internationaler Glücksspielanbieter wahrnehmen, immer rascher gewachsen. Den Erläuterungen der dänischen Behörden zufolge befürchtete die Regierung, ein nicht wirksam reguliertes und kontrolliertes Angebot von Glücksspielen könne negative Auswirkungen auf die Gesellschaft in Form von Straftaten begünstigen, die öffentliche Ordnung gefährden und Suchtverhalten fördern. Gleichzeitig sei ein stetiger Rückgang der Gewinne von Danske Spil zu verzeichnen. Die dänischen Behörden müssten daher in der Lage sein, das Glücksspielangebot zu regulieren und zu kontrollieren, um das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken und dadurch negative Folgen für die dänische Gesellschaft zu verhindern.
(109)
In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass der Glücksspielsektor innerhalb der Europäischen Union nie harmonisiert wurde. Nach Artikel 2 der Dienstleistungsrichtlinie wurde das Glücksspiel sogar ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausgeklammert. (52) Allerdings können trotz des Fehlens abgeleiteter Rechtsvorschriften in diesem Bereich grenzüberschreitende Glücksspiele in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten des Vertrags, also der Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Artikel 56 AEUV), fallen.
(110)
Grundsätzlich verlangt Artikel 56 AEUV die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, auch wenn diese Beschränkungen ohne Unterschied für Anbieter von Dienstleistungen aus dem betreffenden Staat und für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten Anwendung finden, wenn die Beschränkungen die Tätigkeiten der Anbieter von Dienstleistungen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, wo sie ähnliche Dienstleistungen rechtmäßig erbringen, verbieten, behindern oder weniger vorteilhaft erscheinen lassen (53). Nach der ständigen Rechtsprechung stellt die Gesetzgebung eines Mitgliedstaats, die es Anbietern mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat verbietet, Dienste im Hoheitsgebiet des erstgenannten Staates im Internet anzubieten, eine Beschränkung des in Artikel 56 AEUV verankerten freien Dienstleistungsverkehrs dar. (54) Außerdem kommt der freie Dienstleistungsverkehr sowohl Anbietern als auch Empfängern von Dienstleistungen zugute (55).
(111)
Zwar fällt das Glücksspielangebot im vorliegenden Fall in erster Linie in den Rahmen der Grundfreiheit von § 56 AEUV, jedoch berührt das dänische Gesetz auch die Niederlassungsfreiheit. § 27 des Gesetzes über Glücksspiele sieht vor, dass Online-Glücksspielanbieter entweder einen Sitz in Dänemark haben müssen oder, wenn sie in einem anderen EU- oder EWR-Staat ansässig sind, sie einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen. Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden gleichermaßen begründet wie die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs.
(112)
Die Beschränkungen dieser Grundfreiheiten sind nur aufgrund der in Artikel 52 AEUV ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen zulässig oder nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Artikel 52 Absatz 1 AEUV lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
(113)
In Bezug auf Glücksspielaktivitäten hat der Gerichtshof in seinen Urteilen eine Reihe von Gründen von vorrangigem allgemeinen Interesse anerkannt, wie die Ziele des Verbraucherschutzes und der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der Sozialordnung im Allgemeinen. In diesem Zusammenhang könnten die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die aus Spielen und Wetten erwachsenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, gewisse Ermessensbefugnisse der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Somit müssen die Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses auf jeden Fall gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Ferner müssen sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (56).
(114)
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Steuermindereinnahmen nicht zu den in Artikel 52 AEUV genannten oder in der Rechtsprechung (57) anerkannten Gründen gehören und daher nicht als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden können, der zur Rechtfertigung einer Maßnahme herangezogen werden kann, die einer Grundfreiheit grundsätzlich zuwiderläuft.
(115)
Was die Rechtfertigung von Beschränkungen beim grenzüberschreitenden Glücksspiel im Besonderen anbelangt, urteilte der Gerichtshof wie folgt (58):
„57.
(…) gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
58.
Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
59.
Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil Placanica u. a., Randnr. 48).
(…)
69.
Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer (…) zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können.
70.
Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden“.
(116)
In einem neueren Urteil ging der Gerichtshof auch ausführlich auf die Risiken des Online-Glücksspiels ein (59):
„103.
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
104.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
105.
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.“
(117)
Die fehlende Harmonisierung im Glücksspielbereich und die unterschiedlichen Ansätze der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Angebots an erlaubten Spielen und der Anbieter, die diese Spiele bereitstellen dürfen, zeichnen das Bild eines stark fragmentierten Binnenmarktes für grenzüberschreitende Glücksspiele. Während in einigen Mitgliedstaaten das Angebot gewisser Glücksspiele Beschränkungen unterworfen oder sogar verboten ist, haben sich andere für offenere Märkte ausgesprochen. Angesichts des wachsenden Angebots an Online-Glücksspielen haben viele Mitgliedstaaten ihre Glücksspielgesetzgebung bereits überprüft oder sind gerade im Begriff, es zu tun.
(118)
Die dänischen Behörden legten keine detaillierten Zahlen zum Ausmaß illegaler Glücksspiel, die dänische Bürger wählen, sondern wiesen stattdessen auf die aus gesamtgesellschaftlicher Sicht beunruhigende Entwicklung des unregulierten Online-Glücksspielsektors hin.
(119)
Dieser Trend wird im Grünbuch der Europäischen Kommission vom März 2011 (60) bestätigt. Das beigefügte Arbeitspapier der Dienststellen der Kommission beziffert die Brutto-Glücksspieleinnahmen für Online-Glücksspiel im Jahr 2008 auf insgesamt 250 Mio. EUR, davon entfielen 14 % (d. h. 34 Mio. EUR) auf Kasinospiele und 22 % (d. h. 56 Mio. EUR) auf Poker (61). Sowohl Online-Kasinospiele als auch Online-Poker sind per definitionem verboten.
(120)
Diese Zahlen werden aller Voraussicht nach ansteigen. Laut den Ausführungen des Grünbuchs ist der Markt für Online-Glücksspiele das am schnellsten wachsende Marktsegment. Demnach entfielen 7,5 % der Jahreseinnahmen des gesamten Gewinnspielmarkts des Jahres 2008 (EU-27) auf diese Sparte, und nach Schätzungen wird sich dieser Betrag bis zum Jahr 2013 verdoppeln (62). Zum anderen wird der Anteil des nationalen Glücksspielkonsums, der auf das Online-Glücksspiel entfällt, in Dänemark auf 21,9 % geschätzt; dies ist bei einem EU-Durchschnittswert von 7,5 % der zweithöchste Prozentsatz (63).
(121)
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Rechtsprechung sowie der Gegebenheiten des Glücksspielmarkts in der EU vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die von den dänischen Behörden vorgebrachten Argumente zur Rechtfertigung der angemeldeten Maßnahme begründet sind. Die Kommission ist sich vor allem der Besonderheiten der betreffenden Tätigkeiten bewusst: Die über das Internet bereitgestellten Online-Glücksspiele haben den Sektor entscheidend verändert, es wurde ein globaler Markt geschaffen, für den physische Grenzen keine Rolle mehr spielen. In diesem Zusammenhang und in Anknüpfung an das Grünbuch 2011 (64) weist die Kommission auch auf die Notwendigkeit einer Kontrolle des Online-Glücksspielsektors hin, um die möglichen schädlichen Folgen von Online-Glücksspielen für Verbraucher zu verhindern. Abgesehen von dem erheblichen Risiko der Online-Spielsucht, die in verschiedenen Sozialstudien nachgewiesen wurde (65), sollten insbesondere Minderjährige und sonstige gefährdete Personen, darunter Spieler mit niedrigem Einkommen, vormalige Suchtspieler und junge Erwachsene, die sich der Gefahren im Zusammenhang mit problematischem Spielverhalten nicht bewusst sind, vorrangig geschützt werden. Um diese Gruppen potenzieller Spieler schützen zu können, müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, den Online-Glücksspielsektor unter anderem durch die Vorgabe von Altersgrenzen oder Zulassungsbedingungen zu überwachen, die Zahlungsabwicklungssysteme zu kontrollieren und Marketing und Werbung für Online-Glücksspiele zu begrenzen.
(122)
Die in Dänemark eingeleitete Reform, in deren Rahmen das angemeldete Gesetz verabschiedet wurde, steht somit im Einklang mit dem Ziel des Grünbuchs „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ der Europäischen Kommission vom 24. März 2011, in den Mitgliedstaaten einen Rechtsrahmen für Online-Gewinnspiele zu befördern, der für alle Beteiligten mehr Rechtssicherheit bietet (66). Das Grünbuch ist das Ergebnis einer umfassenden öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission zum Online-Glücksspiel im Binnenmarkt, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2010 empfohlen hatte und die eine eingehende Erörterung insbesondere der relevanten Fragen zu den Online-Glücksspielen ermöglichen würde (67), sowie der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2009, in der die Kommission aufgefordert wurde, die wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Folgen der Bereitstellung grenzüberschreitender Gewinnspiele in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen zu untersuchen (68). Es ist ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die Reform der Rechtsvorschriften und die damit verbundene Umsetzung des angemeldeten Gesetzes im Einklang mit den von der Kommission vertretenen Zielen stehen und die im März 2007 der Grund für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und die Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme an die dänischen Behörden waren (69).
(123)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass das angemeldete Spielsteuergesetz, solange es den Markt liberalisiert und dänischen und ausländischen Anbietern die Bereitstellung von Online-Gewinnspielen für dänische Bürger ermöglicht und gleichzeitig sicherstellt, dass die Anbieter alle Voraussetzungen für eine Lizenz erfüllen, ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt.
7.2.2. Auf das angestrebte Ziel zugeschnittene Beihilfe
(124)
Eine Beihilfemaßnahme gilt als erforderlich und verhältnismäßig, wenn sie ein geeignetes Instrument darstellt, um ein definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, wenn sie einen Anreizeffekt auf die Begünstigten hat und wenn sie nicht zu ungebührlichen Wettbewerbsverfälschungen führt.
(125)
Die dänische Regierung hat beschlossen, den inländischen Markt für Online-Gewinnspiele zu liberalisieren und die Anzahl der Online-Lizenzen nicht zu begrenzen. Allerdings unterliegt die Erteilung einer solchen Lizenz einer Reihe von Bedingungen, unter anderem der Vertrauenswürdigkeit der den Lizenzantrag stellenden Betreiber. Um die Liberalisierung zum Erfolg zu führen, hat die dänische Regierung außerdem beschlossen, die Besteuerung für Online-Betreiber zu verringern und lediglich die Steuersätze, die für herkömmliche Glücksspielanbieter gelten, beizubehalten. Hier behaupteten die Beschwerdeführer, die Senkung des Steuersatzes für Online-Anbieter sei nicht die beste Lösung. So könnten die Ziele des Liberalisierungsprozesses auch noch durch Zahlungs- und Internetblockierung (Abschirmungsmaßnahmen) verwirklicht werden, ohne ermäßigte Steuersätze für Online-Betreiber einführen zu müssen. Die Beschwerdeführer führten an, Dänemark hätte ein Verbot des illegalen Online-Glücksspiels auch durch die Anwendung von Zahlungs- und Internetblockierung (Filterung von Domain-Namen, Internetprotokoll- und Zahlungsblockierungen) oder durch eine begrenzte Lizenzvergabe durchsetzen können.
(126)
In Bezug auf den Einsatz von „Blockierungssystemen“ führt das Grünbuch der Kommission aus, die Wirksamkeit eines Blockierungssystems hänge einerseits von vorab festgelegten, aktualisierten Listen der zu blockierenden Vorgänge und andererseits von effizienten Softwaresystemen ab. Die dänischen Behörden wiesen darauf hin, dass es jedoch fraglich sei, ob diese Blockierungssysteme die erwarteten Ergebnisse überhaupt bringen können, da Online-Spieler die Internetblockierung durch Änderung der verwendeten Ports umgehen können, und dass die Blockierung bestimmter Zahlungen auch völlig rechtmäßige geschäftliche Transaktionen, die sich nicht auf Einsätze und Preise beziehen, verhindern könnte.
(127)
Was die Möglichkeit einer Begrenzung der zu erteilenden Lizenzen betrifft, so sind die Auswirkungen von der Anzahl der bewilligten Lizenzen abhängig. Wenn die Anzahl auf einige wenige Lizenzen begrenzt ist, wird durch die geringe Anzahl von Wettbewerbern der Wettbewerb eingeschränkt und das Angebot beeinflusst, was wiederum in Form einer geringeren Ausschüttungsquote höhere Kosten für die Verbraucher mit sich bringt, anders als mit einer unbegrenzten Anzahl von Lizenzen. Eine kleinere Anzahl von Lizenzen schränkt auch die den Verbrauchern zur Verfügung stehende Vielfalt und Auswahlqualität im Markt ein und führt dazu, dass Hersteller die Wünsche und Bedürfnisse der Verbraucher weniger sorgfältig berücksichtigen. (70) Eine Begrenzung der Lizenzen wirft zudem Fragen auf, die die Kriterien für eine nicht willkürliche Festlegung der Anzahl von Lizenzen, die Modalitäten einer behördlichen Überwachung der Lizenzerteilung sowie die Verfahrensweise bei illegal angebotenen Gewinnspielen betreffen, d. h. wer ergreift welche Maßnahmen gegen illegal angebotene Glücksspiele (71).
(128)
Angesichts dieser Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, dass der für Online-Gewinnspiele anzuwendende niedrigere Steuersatz ein geeignetes Instrument ist, um die Liberalisierungsziele des neuen Gesetzes über Glücksspiele zu erreichen. Die Beihilfemaßnahme wird sicherstellen, dass Online-Betreiber, die ihre Glücksspiele dänischen Bürgern anbieten möchten, eine Lizenz beantragen und den geltenden nationalen Rechtsvorschriften entsprechen.
(129)
Die Kommission geht davon aus, dass die Beihilfemaßnahme positive Auswirkungen auf das Verhalten ausländischer Anbieter von Online-Glücksspielen hat, da der niedrigere Steuersatz für diese Betreiber einen Anreiz bildet, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen und somit erstmals Online-Gewinnspiele legal anzubieten.
(130)
Eine Beihilfe erfüllt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur dann, wenn dieselbe Verhaltensänderung nicht mit einer geringeren Beihilfe und geringerer Marktverzerrung bewirkt werden könnte. Die Höhe der Beihilfe muss auf das Minimum begrenzt sein, das für die Durchführung der geförderten Tätigkeit erforderlich ist. Im vorliegenden Fall vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme von den dänischen Behörden so konzipiert ist, dass der mögliche Beihilfebetrag niedrig gehalten wird und die durch die Maßnahme verursachten Wettbewerbszerrungen so gering wie möglich sind.
(131)
In der an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichteten Begründung des dänischen Steuerministeriums vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz (72) wurde die Wahl eines niedrigeren Steuersatzes für Online-Glücksspiele in Höhe von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unter Bezugnahme auf die folgenden Bedingungen gerechtfertigt:
a)
Die im Rahmen der dänischen Lizenzen bereitgestellten Glücksspiele sollten an das derzeitige Angebot von im Ausland ansässigen Online-Glücksspielanbietern angeglichen werden, d. h., eine Anpassung des Steuersatzes ist erforderlich, um den hohen, von ausländischen Anbietern von Online-Glücksspielen angebotenen Ausschüttungsquoten gerecht zu werden, und um diese Anbieter zur Beantragung einer Lizenz zu veranlassen.
b)
Die Gesamtzahl der angebotenen Glücksspiele sollte vergrößert werden und so insgesamt zu einer Umsatzsteigerung führen.
c)
Die Glücksspielprodukte sollten so attraktiv sein, dass Spieler kein Interesse daran haben, an Glücksspielen auf den Webseiten ausländischer (illegaler) Betreiber teilzunehmen.
d)
Es sollten Blockierungsmaßnahmen eingesetzt werden, um im Zusammenwirken mit den Buchstaben a bis c sicherzustellen, dass das Spielen auf den Seiten illegaler Anbieter möglichst gering gehalten wird.
(132)
In dieser Begründung weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass die Rechtsvorschriften im Vereinigten Königreich, die der dänischen Glücksspielgesetzgebung ähneln, für das Online-Glücksspiel einen Steuersatz von 15 % vorsehen. Die dänischen Behörden vertraten die Ansicht, dass für Online-Glücksspiel ein im Vergleich zum Vereinigten Königreich höherer Steuersatz angesetzt werden könnte, da Dänemark im Gegensatz zum Vereinigten Königreich auch ergänzende Blockierungsmaßnahmen einsetzen wird, um Spielern den Zugang zu Angeboten ausländischer Betreiber, die keine dänische Lizenz haben, zu erschweren.
(133)
Die dänischen Behörden verweisen auch auf Frankreich und Italien, die ihre Märkte liberalisiert haben und höhere Steuern als das Vereinigte Königreich erheben. Die dänischen Behörden weisen darauf hin, dass diese Märkte weitaus größer sind als der dänische Markt. Die Größe eines Marktes kann konkrete Auswirkungen auf die Bereitschaft der Betreiber haben, in einen Markt einzutreten, selbst wenn der Steuersatz dort höher ist, da die immer mit dem Aufbau von Geschäftsaktivitäten in einem neuen Markt verbundenen Kosten, beim Eintritt in kleinere Märkte vergleichsweise höher sind.
(134)
Die Begründung enthält eine Berechnung der möglichen Auswirkungen auf die Einnahmen bei Steuersätzen von 15 %, 20 % und 25 %, wobei auch eventuelle Veränderungen im Spielverhalten der Spieler und in den Maßnahmen der Betreiber berücksichtigt wurden. Aus diesen Berechnungen geht hervor, dass ein Steuersatz von 20 % immer noch einen ausreichenden Anreiz für Online-Glücksspielbetreiber bieten würde, eine dänische Lizenz zu beantragen, und auch für Spieler, denen attraktive Spieldienste angeboten würden. Ein höherer Steuersatz (d. h. 25 %) wird voraussichtlich einen höheren Druck auf die Ausschüttungsquoten ausüben, so dass die Mehreinnahmen bei einem Steuersatz von 25 % letztendlich geringer sein könnten als bei einem Steuersatz von 20 %.
(135)
Der dänische Gesetzgeber kam deshalb zu dem Ergebnis, dass eine höhere Besteuerung des Online-Glücksspiels aller Wahrscheinlichkeit nach zu einem für Spieler nicht hinreichend attraktiven Glücksspielprodukt führen würde und somit einen niedrigeren Umsatz zur Folge haben und die unmittelbare Aussicht auf höhere Steuereinnahmen zunichte machen würde.
(136)
Die Schlussfolgerungen, zu denen der dänische Gesetzgeber in Bezug auf die angemessene Höhe der Besteuerung von Online-Glücksspielaktivitäten gelangte, werden auch durch einen Bericht eines Beratungsunternehmens bestätigt, wonach ein Steuersatz von 20 % keinen Verzicht des Staates auf Einnahmen, die er ansonsten erhalten hätte (73), bedeuten würde. Nach diesem Bericht wäre dies der höchste wirtschaftlich umsetzbare Steuersatz, ein höherer Steuersatz würde keine Rendite abwerfen, da ein solcher Steuersatz schlichtweg zu hoch wäre, um den Betreibern hier eine solide Geschäftsgrundlage für den Markteintritt zu bieten. Jeder höhere Satz hätte rückläufige Steuereinnahmen zur Folge.
(137)
In Anbetracht vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass der für Online-Anbieter geltende Steuersatz von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen nicht geringer als erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die Ziele des Gesetzes über Glückspiele erreicht werden. Aus diesem Grund erfüllt die Beihilfemaßnahme die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgegebene Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit.
7.2.3. Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(138)
Hinsichtlich der Auswirkungen der Beihilfemaßnahme auf den Wettbewerb und den Handel muss zwischen möglichen Verfälschungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks, vor allem in Bezug auf vorhandene herkömmliche Glücksspielanbieter, unterschieden werden.
(139)
Für den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind keine negativen Auswirkungen zu erwarten. Das Gesetz über Glückspiele ermöglicht es den dänischen Bürgern, auf den Webseiten von Online-Glücksspielanbietern, die über eine entsprechende Lizenz verfügen, legal zu spielen. Zu diesen Webseiten haben nicht nur dänische Bürger Zugang, sondern, vorbehaltlich der Beschränkungen durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, alle EU-Mitgliedstaaten. Durch die Festlegung des Steuersatzes für Online-Glücksspielanbieter auf 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen entspricht die dänische Beihilfemaßnahme weitgehend den Sätzen, die andere Mitgliedstaaten, die ihre Online-Glücksspielgesetzgebung bereits reformiert haben, für diesen Bereich erheben. So zum Beispiel liegt in Belgien und im Vereinigten Königreich der Steuersatz bei 15 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen, andere Mitgliedstaaten wenden hingegen sogar noch niedrigere Sätze an (zum Beispiel Estland 5 %, Lettland 10 %, Finnland 8,25 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen). Lediglich in der Slowakei beträgt der Steuersatz der Brutto-Glücksspieleinnahmen 27 %.
(140)
Was die Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks betrifft, so wird die Maßnahme möglicherweise zahlreichen dänischen und ausländischen Online-Glücksspielanbietern, denen es bisher verboten war, den dänischen Bürgern ihre Spiele anzubieten, zugutekommen. Dänemark legte eine Liste von Online-Glücksspieleanbietern vor, die ihre Bereitschaft zur Beantragung einer Lizenz geäußert haben. Da es bisher nur dem staatlich kontrollierten Unternehmen erlaubt war, Online-Glücksspiele anzubieten, wird die Liberalisierung zu einem insgesamt größeren Wettbewerb auf dem Markt führen.
(141)
Auch wenn die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt und ihre Durchführung nicht ohne Folgen für bestehende, herkömmliche Glücksspielanbieter ist, die mit einem Steuersatz von bis zu 75 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen besteuert werden, vertritt die Kommission die Auffassung, dass insgesamt die positiven Folgen die negativen Folgen der Durchführung der Maßnahme überwiegen.
(142)
Wie vorstehend dargelegt, hätte eine Besteuerung des Online-Glücksspiels in gleicher oder ähnlicher Höhe wie das herkömmliche Glücksspiel dazu geführt, dass der Wirtschaftszweig und die Spieler die Möglichkeit der legalen Bereitstellung von Online-Glücksspielen auf dem dänischen Markt nicht in Anspruch genommen hätten, womit die im Gesetz über Glückspiele verfolgten genannten Ziele von allgemeinem Interesse vereitelt worden wären.
(143)
Aus diesen Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beihilferegelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen ist.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(144)
Die Kommission stellt fest, dass das angemeldete Gesetz den Online-Glücksspielbetreibern Steuervorteile verschafft, die aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Die Maßnahme wird grundsätzlich als selektiv angesehen, da sie zwischen Online-Glücksspielanbietern und herkömmlichen Spielbanken unterscheidet, die sich angesichts des von der Maßnahme verfolgten Ziels rechtlich und tatsächlich in einer vergleichbaren Situation befinden. Die dänischen Behörden konnten nicht nachweisen, dass die grundsätzliche Selektivität des angemeldeten Gesetzes durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Das angemeldete Gesetz wird daher als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen.
(145)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass die Beihilfe die Voraussetzungen erfüllt, um nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zu werden -
HAT DEN FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahme C 35/10, die Dänemark nach dem dänischen Spielsteuergesetz in Form einer Besteuerung des Online-Glücksspiels anzuwenden beabsichtigt, ist im Sinne des Artikels 107 Artikel 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Maßnahme wird genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. September 2011
DECIZIA COMISIEI
din 20 septembrie 2011
privind măsura C 35/10 (ex N 302/10) pe care Danemarca intenționează să o pună în aplicare sub forma taxelor pentru jocurile de noroc online în cadrul Legii daneze privind taxele pentru jocurile de noroc
[notificată cu numărul C(2011) 6499]
(Numai textul în limba daneză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/140/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special, articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile conform dispozițiilor menționate (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
La 6 iulie 2010, autoritățile daneze au notificat, în temeiul articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), propunerea legislativă L 203 privind taxele pentru jocurile de noroc [„Legea privind taxele pentru jocurile de noroc” (2)], adoptată la 25 iunie 2010, din motive de securitate juridică. Comisia a solicitat informații suplimentare prin scrisorile din 11 august 2010 și 22 septembrie 2010. Autoritățile daneze au comunicat informațiile solicitate prin scrisoarea din 20 octombrie 2010.
(2)
Comisia a primit, de asemenea, două plângeri distincte cu privire la propunerea de Lege privind taxele pentru jocurile de noroc. Prima plângere a fost depusă de către Asociația daneză a industriei aparatelor de divertisment („DAB”) la 23 iulie 2010. Cea de-a doua plângere a fost înaintată de către operatorul unui cazinou clasic, „Royal Casino”, la 6 august 2010. Ambele plângeri au fost transmite autorităților daneze la 23 septembrie 2010 pentru a formula observații. Autoritățile și-au comunicat observațiile în scrisoarea din 20 octombrie 2010.
(3)
La 10 noiembrie 2010, la Bruxelles, a avut loc o reuniune cu autoritățile daneze pentru a pune în discuție notificarea și cele două plângeri menționate anterior. În cadrul acestei reuniuni, autoritățile daneze au înaintat o notă intitulată „Dilema creată de cazul de ajutor de stat pendinte”, în care și-au anunțat, în același timp, intenția de a amâna intrarea în vigoare a legii notificate până la adoptarea unei decizii de către Comisie (3).
(4)
Prin decizia din 14 decembrie 2010, Comisia a informat Danemarca că a hotărât să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE cu privire la măsura notificată. Decizia Comisiei de a iniția procedura (numită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”) a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(5)
Autoritățile daneze și-au prezentat observațiile privind decizia de inițiere în scrisoarea din 14 ianuarie 2011.
(6)
În total, 17 părți terțe interesate au prezentat observații între 11 și 22 februarie 2011 (5). Observațiile au fost înaintate autorităților daneze la 16 martie 2011, acestea din urmă având posibilitatea de a oferi un răspuns. Comisia a primit observațiile autorităților daneze în scrisoarea din 14 aprilie 2011.
2. DESCRIEREA MĂSURII
(7)
După inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și trimiterea unui aviz motivat la 23 martie 2007 privind obstacolele existente în calea liberei circulații a serviciilor de pariuri sportive în Danemarca (6), guvernul danez a hotărât să reformeze legislația națională privind serviciile de jocuri de noroc și de pariuri și să înlocuiască regimul de monopol existent cu un regim reglementat și parțial liberalizat. Liberalizarea a fost considerată necesară, inter alia, pentru a respecta dispozițiile legislației UE și pentru a soluționa problema serviciilor de jocuri de noroc online ilegale, oferite de furnizori de servicii de jocuri de noroc aflați în alte jurisdicții.
(8)
Legea notificată privind taxele pentru jocurile de noroc face parte dintr-o serie de legi introduse în vederea liberalizării sectorului jocurilor de noroc (7). Conform dispozițiilor articolului 1 din Legea privind jocurile de noroc, obiectivul general al acestei noi reforme legislative a serviciilor de jocuri de noroc vizează:
-
menținerea consumului de jocuri de noroc la un nivel moderat;
-
protejarea tinerilor și a altor persoane vulnerabile împotriva exploatării sau a dependenței de jocurile de noroc;
-
protejarea jucătorilor prin asigurarea unei furnizări rezonabile, fiabile și transparente a serviciilor de jocuri de noroc și
-
asigurarea ordinii publice și prevenirea utilizării jocurilor de noroc în scopuri infracționale.
(9)
În temeiul Legii privind jocurile de noroc, „pentru furnizarea sau organizarea jocurilor de noroc este necesară o licență, cu excepția cazului în care prezenta lege sau o altă lege prevede altfel”. În plus, furnizarea sau organizarea jocurilor de noroc face obiectul plății unei taxe (articolul 1 din Legea privind jocurile de noroc).
(10)
Articolul 5 din Legea privind jocurile de noroc stipulează că jocurile de noroc cuprind următoarele activități: (a) loterii; (b) jocuri de noroc combinate; și (c) pariuri.
(11)
Jocurile de noroc combinate sunt „activități în cadrul cărora un participant are posibilitatea de a câștiga un premiu, iar probabilitatea câștigului depinde de o combinație între aptitudini și noroc”. Acestea includ, astfel, jocuri oferite adesea de cazinouri, precum ruletă, poker, baccarat, blackjack și mașini de joc care oferă câștiguri în numerar.
(12)
Articolul 5 din Legea privind jocurile de noroc definește jocurile de noroc online ca fiind „jocuri de noroc la care participă un jucător și un furnizor de jocuri de noroc prin comunicarea la distanță”. Tot aici sunt definite jocurile de noroc clasice ca fiind „jocuri de noroc la care participă un jucător și un furnizor de jocuri de noroc sau reprezentantul furnizorului prin prezența fizică”. Serviciile de pariuri sunt definite ca fiind „activități în care participantul are șansa de a câștiga un premiu și în care se pariază pe rezultatul unui eveniment viitor sau pe producerea unui eveniment viitor”.
(13)
Astfel cum se prevede la articolele 2-17 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, jocurile supuse aplicării taxei sunt: (a) loteriile, inclusiv loteriile pe clase și loteriile non profit; (b) pariurile, inclusiv pariurile cu miză locale; (c) cazinourile clasice; (d) cazinourile online; (e) mașinile de joc cu câștiguri în numerar din sălile de divertisment, baruri etc.; și (f) jocurile fără miză.
(14)
Legea privind taxele pentru jocurile de noroc stabilește rate de impozitare diferite pentru jocurile oferite în cazinourile online față de cazinourile clasice.
(15)
În temeiul articolului 10 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor în cazinouri clasice trebuie să plătească o taxă de bază de 45 % din venitul brut obținut din jocurile de noroc („VBJ” - mize minus câștiguri), fără valoarea jetoanelor din cutia de colectare, și o taxă suplimentară de 30 % pentru VBJ (fără valoarea jetoanelor din cutia de colectare) care depășește 4 milioane DKK (calculat lunar) (8).
(16)
În temeiul articolului 11 din Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, deținătorii unei licențe pentru furnizarea de jocuri de noroc într-un cazinou online sunt supuși unei taxe de 20 % din VBJ.
(17)
Deținătorii unei licențe pentru punerea la dispoziție a unor mașini de joc care oferă câștiguri în numerar (de tip „slot machine”) în săli de divertisment, baruri etc. sunt supuși unei taxe de 41 % din VBJ. Aceștia trebuie să plătească o taxă suplimentară de 30 % pentru mașinile de joc din baruri etc. pentru VBJ care depășește 30 000 DKK și pentru mașinile de joc din sălile de divertisment atunci când VBJ depășește 250 000 DKK (9).
(18)
În ceea ce privește taxele pentru obținerea licenței, Legea privind jocurile de noroc stipulează că orice persoană care solicită acordarea licenței pentru furnizarea de servicii de pariuri sau de jocuri de cazinou online trebuie să plătească o taxă de 250 000 DKK (350 000 DKK în cazul în care solicitarea se referă atât la pariuri, cât și la jocuri de noroc online) și o taxă de licență anuală variind între 50 000 DKK și 1 500 000 DKK, în funcție de veniturile obținute din jocurile de noroc.
(19)
Legea privind jocurile de noroc stipulează că furnizorii de jocuri de noroc online trebuie să aibă sediul în Danemarca sau, dacă au sediul într-un alt stat membru UE sau SEE, trebuie să-și numească un reprezentant autorizat (articolul 27).
3. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII
(20)
Comisia a inițiat procedura de investigare oficială prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE cu privire la măsura în cauză pe motivul că aceasta ar putea implica ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(21)
În special, Comisia a considerat că, prin prisma jurisprudenței, măsura ar putea fi considerată selectivă. Aceasta a amintit că orice evaluare a caracterului selectiv al unei măsuri de impozitare ar trebui să analizeze dacă măsura respectivă favorizează unele întreprinderi în detrimentul altora care prezintă o situație de fapt și de drept comparabilă din punctul de vedere al obiectivului urmărit de schema în cauză (10).
(22)
Având în vedere natura jocurilor furnizate online și în locuri clasice, experiența socială oferită de ambele tipuri de jocuri și profilurile socio-economice ale consumatorilor, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la faptul că diferențele dintre jocurile de noroc online și cele clasice sunt suficient de importante pentru a nu putea fi considerate comparabile de fapt și de drept în sensul impozitării acestora în temeiul Legii privind taxele pentru jocurile de noroc.
(23)
În plus, în acea etapă a procedurii, Comisia și-a exprimat opinia că, în cazul în care măsura este considerată prima facie selectivă, autoritățile daneze nu au reușit să demonstreze că măsura poate fi justificată de logica sistemului de impozitare.
(24)
În acest sens, autoritățile daneze au susținut că rata de impozitare pentru jocurile de noroc online reflectă necesitatea unui echilibru, pe de o parte, între îndeplinirea obiectivelor legislației daneze în domeniul jocurilor de noroc în ceea ce privește protecția jucătorilor și, pe de altă parte, capacitatea de a face față concurenței din partea operatorilor online cu sediul în alte țări, având rate de impozitare inferioare.
(25)
În plus, în ceea ce privește invocarea de către autoritățile daneze a obiectivelor generale urmărite de Legea privind jocurile de noroc (a se vedea punctul 8), Comisia a considerat că aceste obiective par a avea un caracter general și în afara sferei de cuprindere a sistemului de impozitare. Deoarece jurisprudența consacrată prevede că numai obiectivele intrinseci sistemului de impozitare sunt pertinente, Comisia a considerat că autoritățile daneze nu au prezentat suficiente dovezi că selectivitatea măsurii fiscale în cauză este impusă de logica sistemului de impozitare.
(26)
În plus, Comisia și-a exprimat opinia că legea notificată implică un avantaj fiscal oferit prin utilizarea resurselor de stat, deoarece impozitul pe venit menționat anterior conferea operatorilor de jocuri de noroc online un avantaj sub forma unor rate de impozitare substanțial mai reduse. De asemenea, având în vedere faptul că măsura oferă un avantaj economic selectiv operatorilor online care își desfășoară activitatea în Danemarca, aceasta poate afecta comerțul din cadrul pieței interne și poate denatura concurența.
(27)
În fine, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la posibilitatea încadrării măsurii notificate în domeniul de aplicare al uneia dintre derogările prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) din TFUE.
4. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR DANEZE
(28)
În scrisoarea din 14 ianuarie 2011, autoritățile daneze și-au comunicat observațiile cu privire la decizia Comisiei de inițiere a procedurii.
(29)
Autoritățile daneze, pe baza unei liste de diferențe factuale și economice între jocurile de noroc online și cele clasice prezentate în notificare, au reiterat că jocurile de noroc online ar trebui considerate ca fiind o activitate diferită față de jocurile de noroc clasice.
(30)
Conform autorităților daneze, software-ul utilizat în anumite jocuri electronice puse la dispoziție în cazinourile clasice nu este identic cu cel utilizat în cazinourile online. Acestea au susținut, de asemenea, că platformele și furnizorii nu sunt similari și că există diferențe majore între aceste jocuri electronice, deoarece în cazinourile clasice este necesară prezența fizică a jucătorilor. Prezența fizică presupune diferite costuri (de exemplu, pentru transport, taxe de intrare, taxe de vestiar, hrană sau băuturi), care nu există în cazul jocurilor de noroc online.
(31)
Pentru autoritățile daneze, faptul că anumite state membre interzic jocurile de noroc online, însă permit desfășurarea jocurilor de noroc clasice, reflectă diferențele referitoare la furnizarea celor două tipuri de jocuri de noroc.
(32)
Autoritățile daneze au susținut că, în plus, Comisia nu a ținut seama de concluziile „Studiului privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă a Uniunii Europene” (11) din 2006, conform căruia cazinourile online și cele clasice ar trebui să fie considerate ca fiind piețe diferite.
(33)
Autoritățile daneze au subliniat, de asemenea, că evaluarea Comisiei s-a concentrat numai asupra cazinourilor clasice și nu a ținut seama de mașinile de joc (precum cele de tip „slot machine”, însă nu și ruletă, blackjack, poker etc.) aflate în baruri etc. sau în săli de divertisment și săli de jocuri.
(34)
În ceea ce privește justificarea măsurii pe baza logicii sistemului de impozitare, autoritățile daneze susțin că este posibil ca obiectivul măsurii notificate să fi fost interpretat greșit de Comisie. Această măsură nu are ca scop menținerea competitivității internaționale a industriei daneze a jocurilor de noroc, ci, mai degrabă, îndeplinirea celor patru obiective prevăzute de legislație (menținerea jocurilor de noroc la un nivel moderat; protejarea tinerilor sau a altor persoane vulnerabile împotriva exploatării prin jocurile de noroc sau împotriva dependenței de jocurile de noroc; protejarea jucătorilor prin asigurarea unei furnizări corecte, responsabile și transparente a serviciilor de jocuri de noroc; asigurarea ordinii publice și prevenirea utilizării jocurilor de noroc în scopuri infracționale).
(35)
În ceea ce privește ratele de impozitare diferite pentru jocurile de noroc online și cele clasice, autoritățile daneze au explicat că se confruntă cu o dilemă legislativă și de reglementare. Pe de o parte, nu mai pot menține situația prezentă de monopol și amâna liberalizarea pieței de jocuri de noroc online. Pe de altă parte, stabilirea unui nivel de impozitare egal pentru jocurile de noroc online și cele clasice ar compromite obiectivele de politică urmărite de guvern în acest domeniu.
(36)
Mai precis, autoritățile daneze au afirmat că stabilirea unui nivel de impozitare uniform pentru toate activitățile de jocuri de noroc ar implica soluții discordante, indiferent de modelul de impozitare ales. Alegerea unui model bazat pe o rată de impozitare mai scăzută, uniformă, de 20 %, ar reprezenta un stimulent puternic pentru jocurile de noroc din cazinourile clasice, ceea ce ar fi contrar interesului general privind protecția consumatorului.
(37)
Pe de altă parte, un model bazat pe o rată de impozitare uniformă mai ridicată, similară celei aplicate jocurilor de noroc clasice, ar descuraja operatorii online care doresc să obțină o licență pentru furnizarea de servicii în Danemarca, ceea ce contravine obiectivelor de liberalizare ale legii. Această situație ar fi, de asemenea, contrară interesului general în materie de protecție a consumatorului, deoarece ar fi imposibil un control eficient al jocurilor de noroc online.
(38)
În sprijinul poziției adoptate, la 6 martie 2010, autoritățile daneze au prezentat reprezentanților pe probleme de politică ai partidelor politice din Parlamentul Danemarcei un memorandum din partea Ministerului Finanțelor privind stabilirea nivelului impozitării (12). Memorandumul arată că regimul actual de impozitare diferențiată ar trebui considerat ca fiind rezultatul unui proces de echilibrare care urmărește, pe de o parte, asigurarea respectării legii și, pe de altă parte, sporirea veniturilor provenite din impozite și menținerea jocurilor de noroc la un nivel moderat.
(39)
În acest sens, autoritățile daneze au considerat că ar trebui să se țină seama, în plus, de concurența internațională și de caracterul global al industriei jocurilor de noroc online. Astfel, acestea au făcut referire la „Studiul privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă a Uniunii Europene”, conform căruia costurile suportate de furnizori pentru activitățile comerciale onshore nu ar trebui să depășească costurile activităților comerciale offshore, astfel încât consumatorii și furnizorii să fie încurajați să își desfășoare activitatea în jurisdicțiile lor, mai degrabă decât în alte țări (13).
(40)
În plus, autoritățile daneze au susținut că principiul stabilit de Curtea de Justiție în cauza Salzgitter, potrivit căruia Comisia nu ar trebui să compare nivelul de impozitare notificat cu nivelurile aplicabile în alte state membre pentru a stabili dacă măsura notificată constituie ajutor de stat (14), nu se aplică legii notificate, deoarece regimul de impozitare diferențiată între jocurile de noroc clasice și cele online se bazează exclusiv pe considerații fiscale interne. În special, guvernul danez nu a ținut seama de ratele de impozitare aplicabile în alte state membre pentru a crește competitivitatea industriei daneze, ci a căutat numai să păstreze concordanța cu cele patru obiective de politică ale legii notificate, astfel cum au fost menționate anterior.
(41)
Autoritățile daneze au susținut, de asemenea, interpretarea greșită a cauzei Salzgitter de către Comisie, doarece aceasta a invocat-o nu pentru a evalua caracterul selectiv al măsurii notificate, ci pentru a verifica dacă selectivitatea măsurii notificate ar putea fi considerată justificată.
(42)
Pentru motivele descrise anterior, autoritățile daneze consideră că, în cazul în care se constată că măsura notificată privind impozitarea este selectivă, aceasta ar trebui considerată ca fiind justificată prin prisma logicii sistemului de impozitare.
5. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(43)
Comisia a primit observații de la 17 părți terțe interesate, inclusiv reclamanții: șapte asociații (15), șapte întreprinderi (16) și trei state membre (17).
(44)
În ceea ce privește selectivitatea măsurii, unele dintre părțile interesate susțin că cele două tipuri de cazinouri, clasice și online, nu sunt într-o situație comparabilă de fapt și de drept, deoarece nu își desfășoară activitatea pe aceeași piață și, prin urmare, măsura fiscală nu contravine sistemului de impozitare general aplicabil. Prin urmare, măsura fiscală nu ar trebui considerată selectivă.
(45)
În sprijinul acestei poziții, părțile terțe interesate afirmă că produsele oferite de cazinourile clasice și cele online diferă substanțial. Activitățile oferite de cazinourile clasice constituie o experiență socială, în care, spre deosebire de jocurile de noroc online, conversația, înfățișarea și mediul fizic sunt elemente centrale ale experienței jocului. În plus, jocurile de noroc clasice ar trebui privite ca făcând parte dintr-o experiență generală de divertisment, fiind completată de alte activități, furnizate de restaurante, baruri, spații de întâlnire și servicii hoteliere.
(46)
În plus, aceste părți interesate susțin că jocurile de noroc online și cele clasice nu prezintă aceleași riscuri de dependență. Această poziție își găsește sprijin în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a susținut că „furnizarea de jocuri de noroc pe internet se poate dovedi o sursă de riscuri de natură diferită și cu o prioritate mai mare în ceea ce privește protecția consumatorului” (18). Se face, de asemenea, referire la studiul privind jocurile de noroc publicat de Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), conform căruia jocurile de noroc online prezintă un risc real de dependență care trebuie, totuși, să fie gestionat printr-o piață reglementată a jocurilor de noroc online.
(47)
În același timp, unele părți interesate au susținut că există o segmentare a pieței jocurilor de noroc, determinată de faptul că există diferite canale de distribuție, ceea ce ar constitui un element pertinent pentru a face o distincție între diferitele piețe relevante. În acest sens, acestea fac referire la un aviz al Autorității Franceze pentru Concurență din 20 ianuarie 2011, care a remarcat că jocurile de noroc online ar putea fi diferențiate de jocurile de noroc din cluburi sau cazinouri (20).
(48)
Unele părți interesate au arătat, de asemenea, că operatorii de jocuri de noroc clasice sunt supuși unei presiuni concurențiale limitate în zona geografică specifică în care își oferă serviciile. În schimb, operatorii online trebuie să facă față unei concurențe acerbe din partea altor operatori online. În special, având în vedere faptul că produsele de joc din cazinourile clasice sunt limitate la un loc fizic, clienții trebuie să se deplaseze efectiv către acel loc. De exemplu, în Danemarca există numai șase locuri în care își pot desfășura activitatea cazinourile clasice. În schimb, activitățile de joc online acordă jucătorilor acces la numeroase serii de jocuri oferite de diferiți operatori internaționali. În plus, concurența puternică cu care se confruntă cazinourile online est sporită de existența unor site-uri internet specializate care compară ofertele diverșilor furnizori de jocuri de noroc online și de numeroase bloguri și forumuri care permit jucătorilor să compare produsele, prețurile și serviciile oferite de furnizorii online.
(49)
În același timp, părțile interesate arată că marjele de profit corespunzătoare jocurilor de noroc online sunt semnificativ mai mici decât cele asociate cu jocurile de noroc clasice, din cauza concurenței acerbe dintre operatorii online și a lipsei unei astfel de concurențe între cazinourile clasice. Astfel, cazinourile online au marje de profit semnificativ mai scăzute în ceea ce privește rata de plată, care reprezintă procentul din sumele jucate oferite înapoi clienților. În plus, cazinourile clasice pot furniza alte produse suplimentare, beneficiind astfel de câștiguri suplimentare, precum hoteluri, baruri sau restaurante atașate cazinourilor, care nu există în mediul online. Prin urmare, dat fiind că operatorii de jocuri de noroc clasice au capacitatea de a produce un profit mai mare din jocurile de noroc decât operatorii online, diferența de impozitare ar fi justificată de principiul „capacității financiare de plată”, conform căruia cei care pot face față unei sarcini fiscale sporite ar trebui să plătească taxe mai mari.
(50)
Pe lângă argumentele menționate mai sus, potrivit unor părți interesate, chiar dacă s-ar constata că măsura luată de autoritățile daneze este selectivă, selectivitatea ar fi justificată de natura și structura generală a sistemului fiscal. Scopul ratei diferențiate de impozitare stabilite de autoritățile daneze a fost de a se asigura că operatorii online vor solicita licență în Danemarca și, prin urmare, își vor plăti taxele aici în viitor, garantând, în același timp, respectarea obiectivelor în materie de protecție a consumatorului, astfel cum sunt definite acestea în legislația daneză privind jocurile de noroc.
(51)
În acest sens, unele părți interesate au făcut referire la Comunicarea Comisiei din 1998 privind aplicarea normelor privind ajutorul de stat în cazul măsurilor referitoare la impozitarea directă a activităților economice (21), conform căreia scopul efectiv al unui sistem de impozitare este de a colecta venituri pentru finanțarea cheltuielilor de stat. Prin urmare, acestea consideră că obiectivul legat de optimizarea venitului din impozite în sectorul furnizării de jocuri de noroc online persoanelor cu domiciliul în Danemarca nu ar fi îndeplinit cu o rată de impozitare mai mare decât cea stabilită pentru jocurile de noroc online în temeiul legii notificate.
(52)
În contrast cu argumentele menționate mai sus, alte părți terțe - în principal operatori clasici - au înaintat observații împotriva poziției adoptate de autoritățile daneze.
(53)
În esență, aceste părți interesate au susținut că regimul fiscal danez ar trebui privit ca fiind selectiv, deoarece aplică un tratament fiscal diferit celor două grupuri de întreprinderi aflate, față de obiectivele urmărite de măsura respectivă, într-o situație de fapt și de drept comparabilă. Conform afirmațiile acestora, cazinourile clasice și online desfășoară activități aflate în concurență pe aceeași piață și se află, prin urmare, în situații comparabile.
(54)
În sprijinul acestei poziții, părțile interesate susțin că jocurile oferite de cazinourile online și clasice sunt asemănătoare. Regulile jocurilor de cazinou ar trebui să fie considerate ca fiind similare, iar interacțiunile virtuale cu crupierii sau cu alți jucători online ar trebui să fie comparabile cu interacțiunile reale din cazinourile clasice. Producătorii aparatelor de joc din cazinourile clasice ar fabrica aceleași modele atât pentru utilizare online, cât și pentru utilizarea clasică. Prin urmare, din punct de vedere tehnic, jocurile de noroc din cazinourile online și offline ar fi identice în ceea ce privește platformele tehnologice, descrierile, caracteristicile, formatele și parametrii.
(55)
În plus, părțile interesate afirmă că profilurile consumatorilor serviciilor oferite de cazinourile online și clasice sunt comparabile. Prin urmare, aspectele legate de consumatori nu ar trebui utilizate ca argument pertinent pentru a face distincție între jocurile de noroc online și cele clasice.
(56)
Unele părți interesate nu consideră că jocurile de noroc online ar trebui privite ca o activitate diferită de jocurile de noroc clasice, ci doar ca un alt canal prin care jocurile sunt puse la dispoziția jucătorilor.
(57)
Pe lângă argumentele menționate anterior, părțile interesate sunt de părere că piața actuală a jocurilor de noroc ar trebui privită ca o piață unică care suferă transformări importante, marcată de o migrare substanțială a jucătorilor de la cazinourile clasice către cele online. Există mai multe motive posibile pentru această nouă tendință, inclusiv creșterea din ce în ce mai accentuată a utilizării internetului, costurile reduse de funcționare ale cazinourilor online la toate nivelurile (spații, personal și costuri fixe), faptul că, în cadrul cazinourilor online, jucătorii au acces nelimitat permanent la jocurile de noroc, oriunde s-ar afla, grație dezvoltării constante a noilor tehnologii.
(58)
Părțile interesate anticipează că această migrare a cotei de piață de la jocurile de noroc clasice către jocurile de noroc online se va accentua în viitor, având în vedere ritmul rapid al progresului tehnologic, inițiativele comerciale și pătrunderea pe piață tipică pentru comerțul electronic, care au conferit sectorului industriei jocurilor de noroc dinamism și flexibilitate. În acest sens, acestea fac, de asemenea, trimitere la Concluziile avocatului general Bot în cauza Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), conform cărora impactul noilor mijloace de comunicare este atât de mare încât jocurile de noroc, care erau disponibile numai în anumite locații, pot fi jucate în prezent oricând și oriunde, având în vedere evoluția noilor tehnologii precum telefoanele, televiziunea interactivă și internetul.
(59)
Se face, de asemenea, trimitere la Studiul Comisiei din 2006 privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă (23). Conform acestuia, „viitorul jocurilor de noroc în cazinouri se va baza din ce în ce mai mult pe servere, deoarece aparatele de joc sunt înlocuite progresiv cu programe informatice de jocuri care pot fi descărcate online” (24). Această tendință ar fi marcată de crearea unor noi spații de joc hibride.
(60)
Pe baza argumentelor menționate anterior, părțile interesate concluzionează că măsura este selectivă, deoarece cazinourile clasice și online desfășoară activități care sunt într-o situație comparabilă de fapt și de drept. Selectivitatea nu poate fi justificată prin logica sistemului de impozitare. În plus, acestea consideră că impunerea unei rate de impozitare mai ridicate nu ar descuraja furnizorii online să solicite acordarea unei licențe în Danemarca.
(61)
În plus, trimiterea autorităților daneze la sistemele fiscale naționale ale altor state membre pentru a justifica necesitatea de a atrage furnizori de cazinouri online nu este pertinentă, deoarece jurisprudența constantă prevede că orice justificare trebuie să se bazeze exclusiv pe sistemul fiscal național (25). În plus, argumentul autorităților daneze, conform căruia scăderea ratei de impozitare aplicabile anumitor întreprinderi este necesară pentru a spori competitivitatea pieței, a fost respins în mod constant de către instanțe.
6. OBSERVAȚIILE DANEMARCEI PRIVIND OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE
(62)
Reiterându-și poziția conform căreia măsura notificată nu este selectivă și nu constituie ajutor de stat, autoritățile daneze arată că toate guvernele care au intervenit sprijină poziția conform căreia este necesar ca, din perspectiva reglementării, să se facă distincție între cazinourile online și cele clasice.
(63)
Autoritățile daneze precizează, de asemenea, că metodologia utilizată pentru a defini piața relevantă în sensul articolelor 101 și 102 din TFUE este concepută pentru întreprinderile private și este bazată pe o evaluare a posibilității de substituire a produselor din punctul de vedere al cererii și ofertei și, prin urmare, nu ar trebui să fie aplicată pentru evaluarea ajutorului de stat. Aplicarea acestei metodologii ar depăși limitele normelor privind ajutorul de stat, care, în acest caz, sunt aplicate puterii suverane a unui stat membru în materie fiscală.
(64)
În viziunea autorităților daneze, ar trebui să se facă distincție între jocurile de noroc online și cele clasice. În acest sens, acestea fac referire, de asemenea, la poziția Comisiei, adoptată în procedurile în materie de concentrări economice, conform căreia aparatele de joc [mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile de joc cu numerar sau jocurile distractive cu premii (JDP)] constituie o piață de produse separată (26). Autoritățile daneze menționează, de asemenea, decizia adoptată de Autoritatea franceză pentru Concurență, potrivit căreia poker-ul clasic nu face parte din aceeași piață cu poker-ul online, deoarece cel dintâi necesită autocontrol, observarea celorlalți jucători, implică adesea costuri mai mari și o limitare din punct de vedere geografic (27). Se face, de asemenea, referire la o decizie în materie de concentrări economice adoptată de autoritatea britanică în domeniul concurenței (Office of Fair Trading, OFT), care face distincție între agențiile de pariuri autorizate, pe de o parte, și pariurile prin telefon sau internet, pe de altă parte (28).
(65)
În ceea ce privește diferențele dintre piețele de produse, autoritățile daneze menționează că, în conformitate cu declarațiile multor persoane, cazinourile oferă servicii suplimentare și considerabil mai costisitoare. Din punct de vedere sociologic, autoritățile daneze au reiterat că jucătorii la distanță și jucătorii de jocuri de noroc clasice reprezintă tipuri diferite de consumatori, astfel cum se arată și în Cartea verde a Comisiei privind jocurile de noroc online în piața internă din 24 martie 2011, care precizează că profilul jucătorilor online pare să fie diferit de cel al clienților cazinourilor tradiționale sau ai agențiilor de pariuri (29).
(66)
Autoritățile daneze reafirmă, de asemenea, că rata plăților este semnificativ mai mare pentru operatorii online, având în vedere costurile lor de funcționare mai scăzute. Acestea arată, în plus, că diferențele dintre cazinourile online și cele clasice se regăsesc în aspectele tehnice ale programului informatic utilizat, reglementările diferite pentru acordarea licențelor și poziția de dominație locală a cazinourilor clasice.
(67)
Autoritățile daneze contestă, de asemenea, modul în care anumite părți interesate au interpretat concluziile menționate anterior ale avocatului general Bot în cauza Liga Portuguesa. Acestea afirmă că respectivele concluzii, formulate în contextul liberei circulații a serviciilor, confirmă poziția potrivit căreia operatorii de jocuri de noroc la distanță ar trebui considerați ca având o situație de drept și de fapt diferită de cea a operatorilor de jocuri de noroc clasice.
(68)
Totuși, autoritățile daneze recunosc faptul că anumite tipuri de servicii de jocuri de noroc online ar putea constitui o altă formă de vânzare a produselor, la fel ca în cazul serviciilor de pariuri.
(69)
În ceea ce privește obiectivele din legea notificată, autoritățile daneze resping argumentul anumitor părți interesate, potrivit căruia legea notificată are scopul de a atrage furnizori străini de jocuri de noroc. În realitate, obiectivele urmărite de guvern sunt cele enumerate în Legea privind jocurile de noroc. În plus, obiectivul general al noii legi ar rămâne neschimbat, mai precis de a produce venit din jocurile de noroc, ca orice alt sistem similar de colectare de venituri pentru finanțarea bugetului de stat.
(70)
Autoritățile daneze sunt de acord cu opinia unor părți interesate potrivit căreia capacitatea de plată a contribuabilului poate fi considerată o justificare validă. În cazul de față, capacitatea financiară a operatorilor de jocuri de noroc online ar fi, într-adevăr, considerabil mai scăzută.
(71)
În sfârșit, autoritățile daneze afirmă că sistemul lor fiscal privind jocurile de noroc la distanță este conceput astfel încât să asigure cel mai bun randament posibil al colectării taxelor. Astfel, o rată de impozitare mai mică pentru jocurile de noroc online ar reflecta nevoia de crea un echilibru între cele patru obiective stabilite în legea notificată și necesitatea de a maximiza venitul provenit din taxe.
7. EVALUAREA MĂSURII
7.1. Existența ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(72)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, orice ajutor acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri este incompatibil cu piața internă, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
7.1.1. Resursele de stat
(73)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE, precizează că este vorba despre o măsură acordată de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat. Pierderea unui venit provenit din taxe este echivalentă cu un consum al resurselor de stat sub formă de cheltuieli fiscale.
(74)
În cazul de față, implicarea resurselor de stat nu a fost contestată din niciuna dintre părți, nici de către autoritățile daneze, nici de către reclamanți și nici de către părțile terțe.
(75)
Permițând operatorilor de jocuri de noroc online să plătească un impozit relativ scăzut, de 20 % din VBJ (30), autoritățile daneze renunță la venituri care reprezintă resurse de stat. Prin urmare, Comisia este de părere că măsura în cauză implică pierderea unor resurse de stat și este acordată, așadar, prin intermediul resurselor de stat.
7.1.2. Avantajul
(76)
Măsura trebuie, de asemenea, să confere destinatarului un avantaj financiar. Noțiunea de avantaj se referă nu numai la beneficii efective, ci și la intervenții care, sub diverse forme, diminuează taxele suportate în mod normal de bugetul unei întreprinderi (31).
(77)
În acest caz, existența unui avantaj nu a fost contestată de niciuna dintre părți, nici de către autoritățile daneze, nici de către autorii plângerii, nici de către părțile terțe.
(78)
În temeiul Legii privind taxele pentru jocurile de noroc, întreprinderile care au ca obiect de activitate jocurile de noroc online sunt supuse la plata unui impozit de 20 % din VBJ. Această rată este considerabil mai mică decât cea aplicată operatorilor de jocuri de noroc clasice. Prin urmare, furnizorii de jocuri de noroc online beneficiază de un avantaj, sub forma unei sarcini fiscale mai mici. Prin urmare, măsura analizată oferă un avantaj întreprinderilor care furnizează servicii de jocuri de noroc online.
7.1.3. Denaturarea concurenței și impactul asupra schimburilor comerciale
(79)
În conformitate cu dispozițiile de la articolul 107 alineatul (1) din TFUE, măsura trebuie să afecteze schimburile comerciale din cadrul UE și să denatureze sau să amenințe să denatureze concurența. În acest caz, furnizorii de jocuri de noroc online care se stabilesc în Danemarca vor fi expuși concurenței și vor fi implicați în comerțul intracomunitar. Prin urmare, Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, care prevede un tratament fiscal favorabil pentru întreprinderile daneze care furnizează servicii de jocuri de noroc online, afectează cu siguranță schimburile comerciale din cadrul Uniunii și denaturează sau amenință să denatureze concurența.
7.1.4. Selectivitatea
(80)
Pentru a fi considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, măsura ar trebui să fie considerată selectivă în măsura în care favorizează anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri.
(81)
Interpretarea consacrată a selectivității în jurisprudență este următoarea: o măsură este selectivă dacă „este destinată, în parte, să scutească întreprinderile respective de la plata taxelor corespunzătoare aplicării normale a sistemului general de contribuții obligatorii impuse prin lege” (32). Prin urmare, măsura este selectivă dacă aceasta constituie o abatere de la aplicarea sistemului fiscal general. Conform jurisprudenței existente, trebuie să se evalueze dacă măsura respectivă favorizează anumite întreprinderi în raport cu alte întreprinderi aflate, față de obiectivele urmărite de măsura respectivă, într-o situație de fapt și de drept comparabilă (33).
(82)
Conform jurisprudenței, dacă se consideră că măsura se abate de la sistemul fiscal general, aceasta trebuie să fie analizată pentru a stabili dacă diferența decurge din natura sau structura generală a sistemului fiscal din care face parte. (34) Cu alte cuvinte, întrebarea este dacă măsura în cauză, care pare prima facie să fie selectivă, este justificată prin prisma logicii sistemului fiscal (35).
(83)
În acest caz, sistemul de referință ar trebui definit ca fiind sistemul de impozitare pentru activitățile din domeniul jocurilor de noroc din Danemarca. Legea privind taxele pentru jocurile de noroc urmărește reglementarea plății taxelor pentru toate activitățile de jocuri de noroc furnizate sau organizate în Danemarca, fie online, fie în mod clasic. Prin urmare, acesta este sistemul fiscal de referință față de care trebuie să fie evaluată măsura în cauză (mai precis, tratamentul fiscal diferențiat în favoarea jocurilor de noroc online).
(84)
Având în vedere faptul că legea notificată prevede că deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor de noroc în cazinouri online fac obiectul unui impozit de 20 % din VBJ, în timp ce deținătorii unei licențe de furnizare a jocurilor de noroc în cazinouri clasice trebuie să plătească o taxă de bază de 45 % din VBJ și o taxă suplimentară de până la 30 % din VBJ, trebuie să se stabilească dacă operatorii online și clasici, supuși unor sarcini fiscale diferite, ar trebui să fie considerați comparabili de fapt și de drept.
(85)
În acest sens, autoritățile daneze au susținut în mod constant că activitățile de jocuri de noroc online și clasice nu sunt comparabile de fapt și de drept în ceea ce privește platformele, costurile, marjele financiare, experiența socială, furnizorii sau produsele.
(86)
În plus, ca și alte părți interesate, acestea au subliniat diferența substanțială dintre cele două categorii de operatori, referindu-se la competiția acerbă cu care se confruntă cazinourile online, în comparație cu lipsa unei astfel de concurențe în rândul cazinourilor clasice.
(87)
În pofida existenței unei serii de diferențe obiective între operatorii de jocuri de noroc online și clasice (precum prezența fizică comparativ cu prezența virtuală), Comisia consideră că aceste diferențe nu sunt suficiente pentru a realiza o distrincție substanțială și definitivă de fapt și de drept între cele două tipuri de întreprinderi.
(88)
În această privință, Comisia menționează că jocurile oferite de operatorii de jocuri de noroc clasice și online sunt similare. Jocurile oferite atât de operatorii online, cât și de cei clasici - inclusiv ruletă, baccarat, punto banco, blackjack, poker și jocurile de pe mașinile de joc - fac parte din aceeași activitate de jocuri de noroc, indiferent că se desfășoară online sau în mod clasic. În plus, din punct de vedere tehnic, jocurile de cazinou oferite online și în incinte par să fie comparabile în materie de platforme tehnologice, formate și parametri.
(89)
În acest sens, Comisia consideră că, în ceea ce privește impozitarea activităților de jocuri de noroc, jocurile de noroc online reprezintă un alt canal de distribuție al unei categorii similare de activități de jocuri de noroc. În sprijinul acestei poziții, Comisia remarcă eforturile substanțiale ale cazinourilor online de a simula experiența din cazinourile clasice, astfel încât jucătorii online să se simtă ca și cum ar juca într-un cazinou real și nu într-un mediu virtual.
(90)
Pentru a-și susține poziția conform căreia jocurile de noroc online și clasice nu sunt de fapt și de drept activități comparabile, autoritățile daneze au făcut referire, printre altele, la o decizie a autorității britanice în domeniul concurenței, care face distincție între agențiile de pariuri autorizate, pe de o parte, și pariurile prin telefon sau internet, pe de altă parte (36). Totuși, această referire contrazice poziția autorităților daneze, potrivit căreia pariurile online și offline reprezintă servicii identice (37). În această privință, este, de asemenea, contradictoriu faptul că autoritățile daneze consideră serviciile de pariuri online și offline ca fiind activități similare și le supun, astfel, aceluiași regim fiscal, și, în același timp, privesc alte tipuri de jocuri de noroc online și offline ca fiind activități diferite și le supun unor rate de impozitare diferite.
(91)
Autoritățile daneze s-au bazat, de asemenea, pe decizia Candover-Cinven-Gala (38), care susținea că mașinile de joc (mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile cu numerar sau JDP) reprezintă o piață de produse independentă (39). Totuși, pe lângă faptul că această decizie nu se referea la aplicarea normelor privind ajutorul de stat și nici la problema selectivității, trebuie să se observe că, deși decizia stipulează că „mașinile de joc [mașinile de jackpot, mașinile cu jetoane și mașinile cu numerar sau jocurile de divertisment cu premii (JDP)] reprezintă o piață de produse independentă, aceasta precizează, de asemenea, că ele pot fi considerate ca fiind integrate în pachetul de jocuri de noroc în locul în care sunt amplasate, mai precis în cazinouri, cluburi de bingo, săli de jocuri, baruri, agenții de pariuri etc.” (40).
(92)
Diferențele invocate referitoare la profilurile socioeconomice ale consumatorilor, riscurile de dependență sau evoluția pieței sunt, de asemenea, insuficiente pentru a demonstra că jocurile de noroc online și clasice reprezintă două tipuri de activități diferite, care nu sunt comparabile de fapt și de drept. Unele dintre studiile la care au făcut referire atât autoritățile daneze, cât și autorii plângerii, par să conțină suficiente date pentru a conduce la concluzii contradictorii. Astfel, în ceea ce privește Studiul Comisiei privind serviciile de jocuri de noroc pe piața internă din 2006 (41), autoritățile daneze susțin că acesta pare să concluzioneze că piețele de jocuri de noroc online și clasice sunt diferite (42). În schimb, același raport este citat de unele părți interesate (43) pentru a arăta că piața jocurilor de noroc online nu trebuie considerată ca fiind o piață nouă, ci, mai degrabă, o evoluție a aceleiași piețe a jocurilor de noroc, marcată de dezvoltarea unor noi spații hibride de jocuri (44).
(93)
Există, de asemenea, afirmații contradictorii în studiul realizat de Centrul Național de Analiză Socială din Danemarca (45), citat de autoritățile daneze și de autorii plângerii. În timp ce autoritățile daneze susțin că jucătorii din cazinourile clasice sunt diferiți de cei ai cazinourile online în ceea ce privește vârsta, sexul și nivelul de studii, autorii plângerii, pe baza aceluiași studiu, ajung la concluzia contrară, susținând că studiul demonstrează că nu există distincții majore între profilurile consumatorilor care joacă în cazinourile clasice și cele ale jucătorilor online. În opinia acestora din urmă, studiul arată că jucătorii care joacă atât în cazinourile clasice, cât și în cele online sunt, în mod tipic, aceiași tineri de sex masculin cu vârste cuprinse între 18 și 24 de ani (46).
(94)
Pe baza celor menționate anterior, Comisia ajunge la concluzia conform căreia cazinourile online și clasice ar trebui să fie considerate comparabile de fapt și de drept. Având în vedere faptul că jocurile de noroc online și cele clasice presupun aceleași riscuri, măsura notificată vizează atât jocurile de noroc online, cât și jocurile de noroc clasice. Măsura în cauză aplică un tratament fiscal diferențiat, favorizând operatorii de jocuri de noroc online în detrimentul cazinourilor clasice. Prin urmare, măsura analizată ar trebui considerată prima facie ca fiind selectivă în sensul articolului 107 din TFUE, deoarece constituie o abatere de la regimul fiscal general.
(95)
Pentru a stabili dacă o măsură care pare prima facie să fie selectivă poate fi justificată prin natura și structura generală a sistemului, aceasta trebuie să fie analizată în lumina jurisprudenței existente. Caracterul selectiv al măsurii poate fi justificat prin invocarea principiilor fundamentale sau logicii sistemului fiscal.
(96)
În această privință, autoritățile daneze au susținut că, având în vedere particularitățile sectorului în cauză, tratamentul fiscal diferențiat în favoarea operatorilor de jocuri de noroc online constituie singura modalitate de a asigura eficiența regimului fiscal. Stabilirea unei rate de impozitare mai ridicate ar descuraja operatorii de jocuri de noroc online să solicite licență în Danemarca, în timp ce introducerea unei sarcini fiscale mai scăzute pentru toți operatorii vizați ar fi contrară obiectivului general de menținere a jocurilor de noroc la un nivel rezonabil.
(97)
Autoritățile daneze au afirmat, de asemenea, că ratele de impozitare diferite ale celor două categorii de operatori sunt justificate de capacitatea financiară de plată a operatorilor de jocuri de noroc online, care pare a fi mai redusă decât cea a operatorilor de cazinouri clasice.
(98)
Având în vedere argumentele expuse anterior, Comisia amintește că, în conformitate cu jurisprudența (47) și Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor privind ajutorul de stat în cazul măsurilor referitoare la impozitarea directă a activităților economice (48), un stat membru trebuie să stabilească dacă măsura analizată rezultă din principiile fondatoare sau directoare ale sistemului respectiv. O justificare bazată pe natura sau structura generală a sistemului fiscal în cauză constituie o excepție de la principiul conform căruia ajutorul de stat este interzis. Astfel, aceasta trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte (49).
(99)
Prin urmare, autorităților daneze le revine obligația de a dovedi că măsura de impozitare în cauză este justificată de logica sistemului fiscal. Cu toate acestea, autoritățile daneze nu au adus dovezi suficiente și convingătoare pentru a-și susține poziția conform căreia diminuarea taxei pentru un anumit segment (operatorii online) al unei categorii mai largi (operatorii de jocuri de noroc), ca o modalitate de a se asigura că cei dintâi vor solicita licență în Danemarca, derivă din principiile și logica pe care se bazează sistemului lor fiscal. În special, obiectivul privind atragerea furnizorilor străini de servicii de jocuri de noroc online în Danemarca și aducerea lor în sfera de aplicare a normelor daneze ar trebui considerat a fi un obiectiv de politică publică, exterior logicii sistemului fiscal.
(100)
În mod similar, în ceea ce privește presupusa capacitate mai scăzută de plată a operatorilor de jocuri de noroc online, autoritățile daneze nu au demonstrat existența unei diferențe de profitabilitate între activitatea cazinourilor clasice și cea a cazinourilor online care să justifice tratamentul fiscal diferențiat. Autoritățile daneze nu au demonstrat nici că aspectul capacității financiare de plată este un principiu integrat în sistemul danez de impozitare directă a activităților economice, care ar putea fi utilizat în cazul de față pentru a justifica tratamentul fiscal diferențiat al cazinourilor online și clasice.
(101)
Conform celor prezentate anterior, Comisia nu consideră că selectivitatea legii notificate este justificată de logica sistemului fiscal.
7.1.5. Concluzie
(102)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră că sunt întrunite criteriile stabilite la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și că măsura de impunere a unei rate de impozitare mai mici sectorului jocurilor de noroc online constituie ajutor de stat pentru furnizorii de servicii de jocuri de noroc online stabiliți în Danemarca.
7.2. Compatibilitatea măsurii în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE
(103)
Articolul 107 alineatele (2) și (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene stabilește norme care arată în ce situații anumite măsuri de ajutor sunt compatibile cu piața internă și ce tipuri de ajutor pot fi considerate compatibile cu piața internă.
(104)
Comisia consideră că măsura în cauză poate fi declarată compatibilă cu piața internă în temeiul derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, care permite acordarea de „ajutoare destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.”
(105)
Comisia menționează că măsura nu intră în domeniul de aplicare al orientărilor existente pentru aplicarea articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Astfel, aceasta trebuie evaluată direct din perspectiva acestei prevederi a tratatului. Pentru a fi compatibilă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, o măsură de ajutor trebuie să urmărească un obiectiv de interes comun în mod necesar și proporțional. Atunci când evaluează compatibilitatea unei măsuri cu piața internă, Comisia compară impactul pozitiv al acesteia în termeni de îndeplinire a unui obiectiv de interes comun cu potențialele sale efecte secundare negative, precum denaturarea schimburilor comerciale și a concurenței. Acest test se bazează pe o analiză în trei etape. Primele două etape vizează efectele pozitive ale ajutorului de stat, iar cea de-a treia etapă abordează efectele negative și raportul rezultat între efectele pozitive și cele negative (50). Testul este formulat astfel:
1.
Are măsura de ajutor un obiectiv de interes comun bine definit?
2.
Este ajutorul adecvat pentru îndeplinirea obiectivului de interes comun; mai precis, vizează ajutorul propus soluționarea unei deficiențe a pieței sau îndeplinirea unui alt obiectiv? În special:
(a)
este măsura de ajutor un instrument adecvat, mai precis există alte instrumente mai adecvate?
(b)
există un efect de stimulare, adică modifică ajutorul comportamentul potențialilor beneficiari?
(c)
este măsura de ajutor proporțională, adică poate fi aceeași schimbare de comportament obținută cu un ajutor mai mic?
3.
Denaturarea concurenței și efectele asupra comerțului sunt limitate, astfel încât bilanțul global este pozitiv?
7.2.1. Obiectiv de interes comun
(106)
Autoritățile daneze au explicat că au hotărât să reformeze legislația existentă privind serviciile de jocuri de noroc și de pariuri pentru a înlocui regimul de monopol existent cu un regim reglementat și parțial liberalizat. Liberalizarea a fost considerată necesară, între altele, pentru a respecta legislația UE după inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și după emiterea unui aviz motivat la 23 martie 2007 (51), precum și pentru a răspunde amenințării reprezentate de serviciile de jocuri de noroc online ilegale, oferite de furnizorii de servicii de jocuri de noroc din alte țări.
(107)
Până în prezent, sectorul danez al jocurilor de noroc a fost, în principal, monopol de stat, deoarece o singură licență a fost emisă pentru o societate controlată de stat, „Danske Spil A/S”. În pofida cadrului de reglementare care interzice furnizorilor străini de jocuri de noroc online ca serviciile lor să vizeze consumatorii rezidenți în Danemarca, mulți furnizori de jocuri de noroc online stabiliți în alte state membre și în țări terțe și-au oferit serviciile prin mijloace din afara teritoriului Danemarcei, precum canale de televiziune prin satelit din Regatul Unit. Autoritățile daneze au explicat în notificarea lor că nu au putut să aplice în practică, interdicția împotriva altor furnizori de servicii de jocuri de noroc care își comercializează serviciile în Danemarca din cauza procedurilor judiciare daneze, care au stabilit că monopolul danez actual reprezintă o limitare a liberei circulații a serviciilor. Prin urmare, persista o situație nesatisfăcătoare, în care legalitatea monopolului existent era contestată nu numai în procedurile administrative și judiciare, ci și prin furnizarea directă a serviciilor de jocuri de noroc online de către operatori fără licență stabiliți în alte jurisdicții.
(108)
În conformitate cu expunerea de motive care însoțește Legea privind jocurile de noroc, procesul de liberalizare a fost justificat prin invocarea evoluțiilor tehnologice recente, respectiv faptul că Danemarca face parte în prezent dintr-o societate de comunicare globală, în care consumatorii au acces la o gamă largă de servicii oferite de furnizori din diferite jurisdicții. În ultimii zece ani, jocurile de noroc au devenit un produs vândut intens pe internet, în special după introducerea pokerului online. internetul a oferit cetățenilor danezi posibilitatea de a compara produsele și seria de produse ale Danske Spil cu produsele oferite de furnizori de jocuri de noroc online cu sediul în Regatul Unit, Malta, Gibraltar și alte țări. În ultimii ani, un număr din ce în ce mai mare de cetățeni danezi au început să utilizeze serviciile furnizorilor străini de jocuri de noroc. Astfel cum explică autoritățile daneze, guvernul se temea că, dacă nu ar fi fost reglementată și controlată în mod eficient, furnizarea jocurilor de noroc ar fi putut avea efecte negative asupra societății sub forma infracțiunilor și a tulburării ordinii publice și ar fi putut conduce la dependența de jocuri de noroc a persoanelor vulnerabile. În același timp, profitul Danske Spil a scăzut constant. Astfel, autoritățile daneze au fost nevoite să găsească o modalitate de a reglementa și a controla jocurile de noroc puse la dispoziția cetățenilor danezi, pentru a asigura un cadru controlat pentru jocurilor de noroc și pentru a preveni astfel consecințele negative asupra societății.
(109)
În acest sens, Comisia amintește că sectorul jocurilor de noroc nu a făcut niciodată obiectul unei armonizări în Uniunea Europeană. În conformitate cu articolul 2 din Directiva privind serviciile, jocurile de noroc sunt chiar excluse în mod explicit din sfera de aplicare a directivei (52). Totuși, în pofida lipsei legislației secundare în acest domeniu, activitățile transfrontaliere de jocuri de noroc pot intra în sfera de aplicare a libertăților fundamentale din Tratat, mai precis libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 din TFUE).
(110)
În principiu, articolul 56 din TFUE solicită eliminarea tuturor restricțiilor asupra liberei prestări a serviciilor, chiar dacă aceste restricții se aplică fără distincție furnizorilor naționali de servicii și furnizorilor din alte state membre, în cazul în care restricțiile sunt de natură să interzică, să împiedice sau să reducă profitabilitatea activităților furnizorilor de servicii cu sediul într-un alt stat membru, în care oferă servicii similare în mod legal (53). De asemenea, jurisprudența constantă stabilește că legislația statelor membre care interzice furnizorilor cu sediul în alte state membre să își ofere serviciile prin internet pe teritoriul acelor state membre constituie o limitare a liberei prestări a serviciilor, prevăzută la articolul 56 din TFUE (54). În plus, libera prestare a serviciilor este atât în beneficiul furnizorilor, cât și în beneficiul destinatarilor serviciilor (55).
(111)
În cazul de față, deși furnizarea serviciilor de jocuri de noroc intră în primul rând sub incidența libertății fundamentale de la articolul 56 din TFUE, legislația daneză afectează, de asemenea, libertatea de stabilire. În temeiul articolului 27 din Legea privind jocurile de noroc, Danemarca impune furnizorilor de jocuri de noroc online fie să fie stabiliți în Danemarca, fie, în cazul în care sunt stabiliți într-un alt stat membru al UE sau al SEE, să își desemneze un reprezentant autorizat. Justificările pentru impunerea restricțiilor asupra libertății de stabilire sunt aceleași ca în cazul liberei prestări a serviciilor.
(112)
Restricțiile asupra acestor libertăți fundamentale sunt acceptabile numai atunci când constituie măsuri excepționale prevăzute în mod specific la articolul 52 din TFUE sau sunt justificate, în conformitate cu jurisprudența Curții, de motive imperioase de interes general. Articolul 52 alineatul (1) din TFUE permite restricțiile justificate de motive de ordine publică („ordre public”), siguranță publică și sănătate publică.
(113)
În ceea ce privește jocurile de noroc, Curtea de Justiție a recunoscut în hotărârile sale o serie de motive imperioase de interes general, precum obiectivele de protecție a consumatorului și de prevenire atât a fraudelor cât și a incitării la cheltuieli excesive cu jocurile de noroc, precum și necesitatea generală de a menține ordinea publică. În acest context, particularitățile de ordin moral, religios sau cultural, precum și consecințele prejudiciabile din punct de vedere moral și financiar pentru individ și societate care sunt asociate cu jocurile de noroc și pariurile pot fi de natură a justifica existența unei puteri de apreciere suficiente a autorităților naționale de a stabili cerințele pe care le presupune protecția consumatorului și a ordinii sociale. Prin urmare, restricțiile trebuie, în orice caz, să fie justificate de cerințe imperative de interes general, să fie adecvate pentru îndeplinirea obiectivului pe care îl urmăresc și nu trebuie să depășească măsurile necesare pentru atingerea acestui obiectiv. Restricțiile trebuie, de asemenea, să fie aplicate în mod nediscriminatoriu (56).
(114)
Trebuie să se remarce, totuși, faptul că pierderea venitului din impozite nu este inclusă în motivele enumerate la articolul 52 din TFUE și nici în cele acceptate în jurisprudență (57) și, prin urmare, aceasta nu poate fi considerată un motiv imperios de interes public care ar putea fi invocat pentru a justifica o măsură care încalcă, în principiu, o libertate fundamentală.
(115)
În ceea ce privește, în mod specific, justificarea restricțiilor asupra furnizării de servicii de jocuri de noroc transfrontaliere, Curtea de Justiție a stabilit următoarele (58):
„57.
În acest context (…), trebuie observat că reglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări comunitare în materie, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză.
58.
Simpla împrejurare că un stat membru a ales un sistem de protecție diferit de cel adoptat de un alt stat membru nu poate avea incidență asupra aprecierii necesității și proporționalității dispozițiilor adoptate în materie. Acestea trebuie să fie apreciate numai în raport cu obiectivele urmărite de autoritățile competente ale statului membru în cauză și cu nivelul de protecție pe care acestea intenționează să îl asigure.
59.
Statele membre sunt, prin urmare, libere să stabilească obiectivele politicii lor în domeniul pariurilor și al jocurilor de noroc și, acolo unde este necesar, să definească cu precizie nivelul de protecție urmărit. Totuși, restricțiile pe care le impun trebuie, cu toate acestea, să îndeplinească condițiile care reies din jurisprudența Curții în ceea ce privește proporționalitatea lor [Placanica și alții, punctul 48].
(…)
69.
Trebuie arătat în această privință că sectorul jocurilor de noroc oferite prin internet nu face obiectul unei armonizări comunitare. Un stat membru este, așadar, îndreptățit să considere că simplul fapt că un operator (…) propune în mod legal servicii din acest sector prin internet într-un alt stat membru în care este stabilit și în care este în principiu supus deja unor condiții legale și unor controale din partea autorităților competente ale acestui din urmă stat nu poate fi considerat drept o garanție suficientă de protecție a consumatorilor naționali împotriva riscurilor de fraudă și de criminalitate, având în vedere dificultățile pe care autoritățile statului membru de stabilire le pot întâlni, într-un astfel de context, în evaluarea calităților și a probității profesionale a operatorilor.
70.
În plus, ca urmare a lipsei contactului direct între consumator și operator, jocurile de noroc accesibile prin internet implică riscuri de natură diferită și de o importanță sporită în raport cu piețele tradiționale ale unor asemenea jocuri în ceea ce privește eventualele fraude săvârșite de operatori împotriva consumatorilor.”
(116)
Într-o hotărâre recentă, Curtea a abordat, de asemenea, în mod detaliat, riscurile jocurilor de noroc online (59):
„103.
Trebuie să se arate că, în același mod, caracteristicile proprii ofertei de jocuri de noroc pe internet se pot dovedi o sursă de riscuri de natură diferită și cu importanță crescută în materie de protecție a consumatorilor și în special a tinerilor și a persoanelor care au o propensiune deosebită către joc sau susceptibile să dezvolte o astfel de propensiune, în raport cu piețele tradiționale de astfel de jocuri. În afară de lipsa de contact direct între consumator și operator, menționată anterior, facilitatea deosebită și permanența accesului la jocurile propuse pe internet, precum și volumul și frecvența potențial ridicate ale unei astfel de oferte cu caracter internațional, într-un mediu care, în plus, se caracterizează prin izolarea jucătorului, anonimatul și absența unui control social, constituie tot atâția factori de natură să favorizeze dezvoltarea dependenței de joc și cheltuieli excesive legate de acesta, precum și, prin urmare, să determine creșterea consecințelor sociale și morale negative care au legătură cu acesta, astfel cum au fost puse în evidență printr-o jurisprudență constantă.
104.
Pe de altă parte, trebuie să se observe că, având în vedere puterea de apreciere de care dispun statele membre cu privire la determinarea nivelului de protecție a consumatorilor și a ordinii sociale în sectorul jocurilor de noroc, nu se impune, prin raportare la criteriul proporționalității, ca o măsură restrictivă edictată de autoritățile unui stat membru să corespundă unei concepții adoptate de toate statele membre în ceea ce privește modalitățile de protecție a interesului legitim în cauză (a se vedea, prin analogie, cauza C-518/06, Comisia/Italia, Rep., 2009, p. I-3491, punctele 83 și 84).
105.
Având în vedere toate cele de mai sus, trebuie să se admită că o măsură de interzicere care vizează toate ofertele de jocuri de noroc prin internet poate, în principiu, să fie considerată de natură să permită urmărirea obiectivelor legitime de prevenire a incitării la cheltuieli excesive legate de joc și de luptă împotriva dependenței de acesta, precum și de protecție a tinerilor, chiar în condițiile în care oferta de astfel de jocuri rămâne autorizată pe canale mai tradiționale.”
(117)
Lipsa armonizării în domeniul jocurilor de noroc și abordările diferite ale statelor membre cu privire la gama de jocuri acceptate și la operatorii autorizați să le pună la dispoziția jucătorilor creează imaginea unei piețe interne foarte fragmentate în ceea ce privește furnizarea serviciilor transfrontaliere de jocuri de noroc. În timp ce unele state membre restricționează sau chiar interzic unele jocuri de noroc, altele au optat pentru piețe mai deschise. Multe state membre și-au revizuit, de asemenea, de curând legislația în domeniul jocurilor de noroc sau aceasta se află în curs de revizuire, având în vedere dezvoltarea serviciilor de jocuri de noroc online.
(118)
Autoritățile daneze nu au oferit cifre exacte privind volumul jocurilor de noroc ilegale la care participă persoanele rezidente în Danemarca, însă, în schimb, au arătat că dezvoltarea sectorului nereglementat al jocurilor de noroc online reprezintă un aspect îngrijorător din punct de vedere social.
(119)
Această tendință este confirmată de Cartea verde a Comisiei Europene din martie 2011 (60). Documentul de lucru al serviciilor Comisiei, care însoțește Cartea verde, menționează un venit brut provenit din jocurile de noroc online din Danemarca de 250 milioane EUR în 2008, din care 14 % (mai precis, 34 milioane EUR) provin din jocuri de cazinou, și 22 % (mai precis, 56 milioane EUR) provin din jocul de poker (61). Prin definiție, atât jocurile online de cazinou, cât și pokerul online sunt activități interzise.
(120)
Se preconizează că aceste cifre vor crește. Cartea verde precizează că jocurile de noroc online constituie sectorul cu cea mai rapidă creștere din cadrul pieței jocurilor de noroc, reprezentând 7,5 % din veniturile anuale ale pieței globale a jocurilor de noroc în 2008 (UE-27) și se estimează că volumul său se va dubla până în 2013 (62). În al doilea rând, proporția jocurilor de noroc online în cadrul consumului național de jocuri de noroc este estimată la 21,9 % în Danemarca, fiind a doua cea mai mare cifră din UE, ceea ce determină o medie de 7,5 % (63).
(121)
Având în vedere jurisprudența menționată anterior, precum și caracteristicile generale ale pieței jocurilor de noroc din UE, Comisia este de părere că argumentele invocate de autoritățile daneze pentru a justifica adoptarea măsurii notificate sunt întemeiate. În special, Comisia cunoaște particularitățile activităților în cauză: jocurile de noroc online furnizate prin intermediul internetului au transformat acest sector, creând o piață globală în care granițele fizice sunt neclare. În acest context, astfel cum se menționează în Cartea verde din 2011 (64), Comisia remarcă, de asemenea, nevoia de a controla sectorul jocurilor de noroc online pentru a preveni efectele negative dăunătoare pe care acestea le pot avea asupra consumatorilor. Pe lângă riscul semnificativ de dezvoltare a unei dependențe de jocurile de noroc online, pus în evidență de diferite studii sociale (65), trebuie să se acorde o atenție specială minorilor și altor persoane vulnerabile, inclusiv jucătorilor cu venituri reduse, jucătorilor care s-au mai confruntat cu dependența de jocuri de noroc și tinerilor adulți care nu conștientizează riscurile asociate cu problemele legate de jocurile de noroc. Pentru a proteja aceste categorii de potențiali jucători, statele membre ar trebui să aibă capacitatea de a controla sectorul jocurilor de noroc online, printre altele prin impunerea unor limite de vârstă sau a unor condiții de licențiere prin verificarea sistemelor de procesare a plăților și prin limitarea marketingului sau a promovării jocurilor de noroc online.
(122)
Reforma întreprinsă în Danemarca, având ca rezultat adoptarea legii notificate este, prin urmare, compatibilă cu obiectivul Cărții verzi a Comisiei Europene din 24 martie 2011 privind „Jocurile de noroc online pe piața internă”, de a contribui la instituirea, în statele membre, a unui cadru juridic pentru jocurile de noroc online care să ofere o mai mare certitudine juridică tuturor părților interesate (66). Cartea verde a reprezentat un răspuns la Concluziile Consiliului din decembrie 2010, în care era încurajată organizarea de către Comisia Europeană a unor consultări la scară largă cu privire la jocurile de noroc online pe piața internă, care ar permite dezbaterea aprofundată a problemelor legate, în special, de serviciile de jocuri de noroc online (67), și la rezoluția Parlamentului European adoptată la 10 martie 2009 care solicita Comisiei să studieze, în strânsă cooperare cu guvernele naționale, efectele economice și de altă natură ale furnizării de servicii transfrontaliere de jocuri de noroc (68). Trebuie subliniat că reforma legislativă efectuată prin legea notificată este compatibilă cu obiectivele urmărite de Comisie, care au determinat inițierea procedurii privind încălcarea dreptului UE și trimiterea unui aviz motivat autorităților daneze în martie 2007 (69).
(123)
Din aceste motive, Comisia consideră că Legea privind taxele pentru jocurile de noroc, astfel cum a fost notificată de autoritățile daneze, urmărește un obiectiv bine definit de interes comun, în măsura în care va liberaliza piața și va permite operatorilor de jocuri de noroc online danezi și străini să își ofere serviciile persoanelor rezidente în Danemarca, garantând în același timp că operatorii vor îndeplini condițiile necesare pentru a obține licența din partea autorităților daneze.
7.2.2. Ajutor adecvat pentru îndeplinirea obiectivului urmărit
(124)
O măsură de ajutor este considerată necesară și proporțională dacă reprezintă un instrument adecvat pentru îndeplinirea obiectivului de interes comun identificat, are un efect stimulator asupra beneficiarilor și nu determină o denaturare care nu este necesară a concurenței.
(125)
Guvernul danez a hotărât să liberalizeze piața daneză a jocurilor de noroc online și să permită eliberarea unui număr nelimitat de licențe pentru jocurile de noroc online. Totuși, eliberarea unei astfel de licențe este supusă anumitor condiții, legate, inter alia, de încrederea pe care o prezintă conducerea societății care solicită licența. Pentru ca liberalizarea să fie realizată cu succes, guvernul danez a hotărât, de asemenea, să reducă taxele pentru operatorii online, fără să modifice ratele de impozitare aplicabile operatorilor de jocuri de noroc clasice. În acest sens, reclamanții au susținut că reducerea ratei de impozitare pentru operatorii online nu este soluția cea mai potrivită. De exemplu, blocarea plăților și a comunicării (instrumente de separare) ar putea fi folosite, de asemenea, pentru a atinge obiectivele procesului de liberalizare, fără a fi nevoie de introducerea unor rate de impozitare mai mici pentru operatorii online. Potrivit reclamanților, Danemarca ar fi putut, așadar, să opteze pentru punerea în aplicare a interdicției privind jocurile de noroc online ilegale prin recurgerea la blocarea „plăților și a comunicării” (filtrarea sistemului de nume de domenii, blocarea protocolului internet și blocarea plăților) sau limitarea numărului de licențe eliberate.
(126)
În ceea ce privește utilizarea „sistemelor de blocare”, Cartea verde a Comisiei arată că eficiența sistemelor de blocare depinde de lista predefinită și actualizată de elemente care trebuie blocate, precum și de sisteme software eficiente. Totuși, astfel cum au arătat autoritățile daneze, nu se știe dacă aceste sisteme de blocare ar putea produce rezultatele așteptate, deoarece jucătorii online ar putea evita blocarea pe internet prin schimbarea porturilor utilizate, iar interzicerea anumitor plăți ar putea bloca tranzacții comerciale perfect legale, altele decât plățile referitoare la mize și premii.
(127)
În ceea ce privește posibilitatea de a elibera un număr limitat de licențe pentru jocurile de noroc online, efectele depind de numărul de licențe care trebuie eliberate. Dacă se permite eliberarea numai a câtorva licențe, numărul mic de operatori va reduce concurența și va influența oferta, ceea ce înseamnă un cost mai mare pentru consumatori, sub forma unei rate de plată mai scăzute, decât în cazul unui număr nelimitat de licențe. Un număr redus de licențe limitează, de asemenea, varietatea și calitatea gamei puse la dispoziția consumatorilor pe piață și încurajează producătorii să fie mai puțin atenți la dorințele și nevoile consumatorului (70). Limitarea numărului de licențe ridică, de asemenea, probleme privind criteriile de stabilire a numărului de licențe în mod nearbitrar, privind instituțiile care monitorizează cererile de licențe și modalitatea de monitorizare, privind modul în care este soluționată furnizarea ilegală, mai precis care este organismul care acționează împotriva serviciilor de jocuri de noroc furnizate ilegal și ce măsuri ia acesta (71).
(128)
Având în vedere aceste aspecte, Comisia consideră că rata de impozitare mai scăzută aplicabilă jocurilor de noroc online este un instrument adecvat pentru atingerea obiectivelor de liberalizare ale noii Legi privind jocurile de noroc. Măsura de ajutor va garanta că operatorii online care doresc să furnizeze servicii de jocuri de noroc persoanelor rezidente în Danemarca vor solicita licența și vor respecta reglementările naționale aplicabile.
(129)
Comisia consideră că măsura de ajutor este capabilă să modifice comportamentul furnizorilor străini de servicii de jocuri de noroc online, deoarece rata de impozitare mai mică reprezintă un stimulent pentru ca acești operatori să solicite o licență în Danemarca și, astfel, pentru prima oară, să furnizeze servicii de jocuri de noroc online în mod legal.
(130)
Ajutorul este considerat proporțional numai dacă aceeași modificare a comportamentului nu ar fi putut fi realizată cu un ajutor mai mic și cu un grad mai scăzut de denaturare. Volumul ajutorului trebuie să fie limitat la minimum necesar pentru ca activitatea sprijinită să aibă loc. În cazul prezent, Comisia consideră că autoritățile daneze au conceput măsura astfel încât să reducă volumul potențial al ajutorului de stat implicat și să minimalizeze denaturarea concurenței provocată de măsură.
(131)
În memorandumul înaintat de Ministerul danez al Finanțelor la 6 martie 2010 reprezentantului în materie de politică al partidelor politice din Parlamentul danez privind stabilirea nivelul taxei (72), alegerea taxei mai mici, de 20 % din VBJ pentru jocurile de noroc online a fost justificată pe baza următoarelor criterii:
(a)
jocurile de noroc furnizate în temeiul licențelor daneze ar trebui să fie adaptate ofertei actuale a furnizorilor de jocuri de noroc online din străinătate, mai precis ratele de impozitare trebuie să fie modificate pentru a fi în concordanță cu ratele de plată ridicate oferite de furnizorii străini de jocuri de noroc online, determinându-i să solicite în mod concret o licență;
(b)
ar trebui să crească numărul total de jocuri oferite, ceea ce ar conduce în ansamblu la creșterea cifrei de afaceri;
(c)
jocurile de noroc oferite ar trebui să fie suficient de atractive astfel încât jucătorii să nu dorească să joace pe site-urile operatorilor străini (în mod ilegal);
(d)
instrumentele de blocare ar trebui să fie utilizate pentru a asigura, alături de prevederile de la literele (a)-(c), reducerea la minim a jocului pe site-urile operatorilor ilegali.
(132)
În acest memorandum, autoritățile daneze precizează că legislația din Regatul Unit, care ar trebui privită ca fiind foarte apropiată de legislația daneză în domeniul jocurilor de noroc, prevede o rată de impozitare de 15 % pentru jocurile de noroc online. Autoritățile daneze au considerat că rata de impozitare pentru jocurile de noroc online ar putea fi stabilită la un nivel mai înalt decât în Regatul Unit deoarece Danemarca, spre deosebire de Regatul Unit, va introduce și măsuri complementare de blocare pentru ca jucătorii să aibă mai multe dificultăți în a juca pe site-urile operatorilor străini care nu au obținut licență în Danemarca.
(133)
În mod similar, autoritățile daneze citează exemplul Franței și al Italiei, care și-au liberalizat piețele și au impus rate de impozitare mai mari decât Regatul Unit. Autoritățile daneze precizează că aceste piețe sunt considerabil mai mari decât piața daneză. Dimensiunile unei piețe pot avea un impact vizibil asupra dorinței operatorilor de a pătrunde pe acea piață, chiar dacă există o rată de impozitare mai mare, deoarece costurile asociate întotdeauna cu începerea activității pe o nouă piață sunt, de obicei comparativ mai mari pentru pătrunderea pe piețele mai mici.
(134)
Memorandumul include o simulare a potențialului efect pe care l-ar avea asupra veniturilor ratele de impozitare de 15 %, 20 % și 25 %, ținând, de asemenea, seama de schimbările posibile ale tiparelor de joc ale jucătorilor și ale acțiunilor operatorilor. În urma exercițiului de simulare, se concluzionează că o rată de impozitare de 20 % va rămâne totuși suficient de atractivă pentru ca furnizorii de jocuri de noroc să solicite licență în Danemarca și pentru ca jucătorii să aibă la dispoziție servicii atractive. Prin stabilirea unei rate de impozitare mai mari (mai precis, 25 %), este posibil ca presiunea asupra ratelor de plată să crească, iar efectul pozitiv asupra veniturilor al unei rate de impozitare de 25 % se poate dovedi mai mic decât în cazul unei rate de impozitare de 20 %.
(135)
Organul legislativ danez a concluzionat, prin urmare, că stabilirea unei rate de impozitare mai mari pentru jocurile de noroc online ar conduce, cel mai probabil, la produse în materie de jocuri de noroc care nu ar fi suficient de atractive pentru jucători, ceea ce ar determina scăderea cifrei de afaceri, compensând perspectiva imediată a unor venituri mai mari provenite din impozite.
(136)
Concluziile la care a ajuns organul legislativ danez cu privire la nivelul adecvat de impozitare pentru jocurile de noroc online sunt confirmate, de asemenea, într-un raport al unei companii de consultanță în domeniul industrial, care a constatat că o rată de impozitare de 20 % nu înseamnă că statul renunță la veniturile pe care le-ar fi primit (73). Potrivit raportului menționat anterior, aceasta este rata cea mai mare, care este în același timp fezabilă din punct de vedere economic - o rată mai mare ar reprezenta „o rată fără profit”, adică o rată de impozitare prea mare pentru ca operatorii să fie atrași pe piață de perspectiva unor activități economice valide. Peste această rată, veniturile din impozite ar începe să scadă.
(137)
Având în vedere explicațiile anterioare, Comisia consideră că rata de impozitare de 20 % din VBJ aplicabilă operatorilor online nu este mai mică decât valoarea necesară pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor Legii privind jocurile de noroc. Prin urmare, măsura de ajutor îndeplinește cerința de proporționalitate prevăzută în jurisprudența Curții de Justiție.
7.2.3. Impactul asupra concurenței și schimburilor comerciale între statele membre
(138)
În ceea ce privește impactul măsurii de ajutor asupra concurenței și a schimburilor comerciale, trebuie să se facă distincție între posibilele denaturări ale schimburilor comerciale dintre statele membre și denaturările concurenței în Danemarca, în special pentru operatorii de jocuri de noroc clasice existenți.
(139)
În ceea ce privește schimburile comerciale între statele membre, nu se așteaptă niciun impact negativ. Legea privind jocurile de noroc permite persoanelor rezidente în Danemarca să joace în mod legal pe site-urile operatorilor de jocuri de noroc online care dețin o licență. Aceste site-uri nu sunt limitate numai la utilizatorii rezidenți în Danemarca, ci pot fi accesate de cetățenii din toate statele membre UE sub rezerva restricțiilor impuse de legislațiile naționale. Prin stabilirea unei rate de impozitare de 20 % din VBJ pentru operatorii de jocuri de noroc online, măsura daneză de ajutor respectă, în linii mari, ratele de impozitare similare aplicare de către alte state membre care și-au reformat deja legislația în domeniul jocurilor de noroc online. De exemplu, atât Belgia, cât și Regatul Unit, aplică o rată de impozitare de 15 % din VBJ pentru jocurile de noroc online, în timp ce alte state membre aplică chiar și rate mai mici (de exemplu, Estonia - 5 % din VBJ, Letonia - 10 % din VBJ, Finlanda - 8,25 % din VBJ). Numai Slovacia a stabilit o rată de impozitare mai ridicată, de 27 % din VBJ.
(140)
În ceea ce privește denaturarea concurenței în Danemarca, măsura ar putea aduce beneficii unui număr considerabil de operatori de jocuri de noroc online danezi și străini cărora, până în prezent, nu li se permitea să își ofere serviciile rezidenților danezi. Danemarca a înaintat o listă de furnizori de jocuri de noroc online care și-au făcut deja cunoscută intenția de a solicita o licență. Dat fiind că, până în prezent numai compania controlată de stat a fost autorizată să ofere servicii de jocuri de noroc online, liberalizarea va conduce la creșterea concurenței globale pe piață.
(141)
Deși măsura constituie ajutor de stat, iar punerea acesteia în aplicare poate avea consecințe asupra operatorilor de jocuri de noroc clasice existenți, care sunt supuși unei rate de impozitare de până la 75 % din VBJ, Comisia consideră că bilanțul general al punerii în aplicare a măsurii este pozitiv.
(142)
Astfel cum s-a arătat anterior, stabilirea ratei de impozitare pentru jocurile de noroc online la același nivel sau la un nivel similar cu rata de impozitare pentru operatorii de jocuri de noroc clasice ar fi creat o situație în care industria și jucătorii nu ar fi reacționat la posibilitatea de a furniza servicii de jocuri de noroc online în mod legal pe piața daneză, neîndeplinind astfel obiectivele de interes comun identificate, urmărite de Legea privind jocurile de noroc.
(143)
În consecință, Comisia concluzionează că măsura este compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
8. CONCLUZIE
(144)
Comisia consideră că legea notificată oferă un avantaj fiscal operatorilor de jocuri de noroc online, acordat prin intermediul resurselor de stat. Măsura este considerată prima facie ca fiind selectivă, deoarece face distincție între operatorii de jocurile de noroc online și operatorii de cazinouri clasice care, din perspectiva obiectivului urmărit de măsură, se află într-o situație comparabilă de fapt și de drept. Autoritățile daneze nu au demonstrat că selectivitatea prima facie a actului normativ notificat este justificată de logica sistemului fiscal. Prin urmare, legea notificată este considerată ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(145)
Cu toate acestea, Comisia consideră că ajutorul întrunește condițiile necesare pentru a fi considerat compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Măsura C 35/10 pe care Danemarca intenționează să o pună în aplicare sub forma taxelor pentru jocurile de noroc online în cadrul Legii daneze privind taxele pentru jocurile de noroc este compatibilă cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Prin urmare, se autorizează punerea în aplicare a măsurii.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Danemarcei.
Adoptată la Bruxelles, 20 septembrie 2011.