BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 23. Februar 2011
über die staatlichen Beihilfen C 38/B/04 (ex NN 58/04) und C 13/06 (ex N 587/05) Italiens zugunsten von Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA und Syndial SpA
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 956)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/746/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
1.1. Beihilfesache C 38/B/04
(1)
Mit Schreiben vom 4. Dezember 2003 brachte eine Anwaltskanzlei in Vertretung eines Beschwerdeführers der Kommission eine Reihe von Presseartikeln zur Kenntnis, denen zufolge die italienische Regierung beabsichtigte, bestimmten Unternehmen auf Sardinien einen Vorzugstromtarif einzuräumen.
(2)
Die Einführung dieses Tarifs erfolgte nach Artikel 1 des Dekrets des Präsidenten des Ministerrats (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) vom 6. Februar 2004 (im Folgenden „Dekret von 2004“). Das Dekret hatte zwei Wirkungen: a) die Einführung neuer Vorzugsstromtarife zugunsten der Unternehmen Portovesme Srl, ILA SpA und Eurallumina SpA und b) die Verlängerung des bereits existierenden Vorzugstarifs zugunsten des Primäraluminiumherstellers Alcoa Trasformazioni (im Folgenden „Alcoa“).
(3)
Mit Schreiben vom 22. Januar 2004 und vom 19. März 2004 ersuchte die Kommission um ergänzende Auskünfte zu diesen Maßnahmen. Die italienischen Behörden reagierten darauf mit Schreiben vom 9. Februar 2004 und vom 9. Juni 2004. Mit Schreiben vom 20. September 2004 übermittelten sie weitere Erläuterungen.
(4)
Mit Schreiben vom 16. November 2004 teilte die Kommission Italien ihre Entscheidung mit, im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(5)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2). Die Kommission forderte darin alle Beteiligten auf, zu den fraglichen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(6)
Mit Schreiben vom 4. Februar 2005 und vom 11. Februar 2005 übermittelte Italien seine Stellungnahmen.
(7)
Die Kommission leitete die bei ihr eingegangenen Stellungnahmen Beteiligter, darunter drei Begünstigte der Maßnahmen und ein Konkurrent von Portovesme, mit Schreiben vom 22. März 2005 an Italien weiter und gab Italien Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Italien nahm mit Schreiben vom 20. September 2005 dazu Stellung.
(8)
Am 29. Oktober 2008 wurde die Beihilfesache C 38/04 unterteilt: Teil A betrifft die Maßnahme zugunsten von Alcoa, Teil B betrifft die Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina.
(9)
Am 19. November 2009 erließ die Kommission eine endgültige negative Entscheidung zum Unternehmen Alcoa und ordnete die Rückzahlung der gewährten Beihilfe an (3).
1.2. Beihilfesache C 13/06
(10)
Mit Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzesdekrets Nr. 35 vom 14. März 2005, umgewandelt in das Gesetz Nr. 80/2005 vom 14. Mai 2005„Dringlichkeitsbestimmungen im Rahmen des Aktionsplans für die wirtschaftliche, soziale und territoriale Entwicklung“ („Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale“, im Folgenden „Gesetz Nr. 80/2005“) verlängerten die italienischen Behörden den Vorzugsstromtarif zugunsten der Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina bis zum Jahr 2010 und erweiterten diese Vergünstigung auch auf das Unternehmen Syndial SpA, einen Chlorhersteller, der ebenfalls Produktionsanlagen auf Sardinien betreibt.
(11)
Mit Schreiben vom 22. Juli 2005 erhielt die Kommission eine Beschwerde von einem Konkurrenten des Unternehmens Syndial, gefolgt von weiteren Informationen mit Schreiben vom 7. Oktober und 7. Dezember 2005.
(12)
Italien meldete die Maßnahme mit Schreiben vom 23. November 2005 bei der Kommission an und lieferte mit Schreiben vom 28. November 2005 weitere Informationen nach.
(13)
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2005 ersuchte die Kommission um weitere Informationen. Die italienischen Behörden reagierten darauf mit Schreiben vom 3. März 2006.
(14)
Zugleich reichte der Konkurrent von Portovesme, der in der Beihilfesache C 38/b/04 interveniert hatte, mit Schreiben vom 20. Januar 2006 Beschwerde gegen die neue Maßnahme ein.
(15)
Mit Schreiben vom 26. April 2006 setzte die Kommission Italien von ihrem Beschluss in Kenntnis, gegen die Änderungen und die Ausweitung des mit Gesetz Nr. 80/2005 eingeführten besonderen Tarifsystems das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(16)
Mit Schreiben vom 22. August 2006 ersuchte die Kommission Italien um weitere Erläuterungen, worauf Italien mit Schreiben vom 28. September 2006 reagierte.
(17)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Die Kommission forderte darin alle Beteiligten auf, zu den fraglichen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(18)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von den beteiligten Unternehmen, darunter den Begünstigten, den beiden Konkurrenten von Portovesme und Syndial sowie einem Produzenten erneuerbarer Energien. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2006 übermittelte die Kommission diese Stellungnahmen an Italien weiter und gab Italien Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Dies erfolgte mit Schreiben vom 1. Dezember 2006.
(19)
Mit Schreiben vom 16. April 2007, 10. Mai 2007, 14. Mai 2007 und 22. Juni 2010 übermittelte Italien weitere Informationen.
1.3. Geltungsbereich dieses Beschlusses
(20)
Der vorliegende Beschluss betrifft sowohl die nach Artikel 1 des Dekrets von 2004 zugunsten anderer Begünstigter als Alcoa eingeführten Vorzugsstromtarife (im Folgenden „Tarife von 2004“) als auch die nach Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 eingeführten und durch die Beschlüsse der italienischen Energiebehörde AEEG (Autorità per l’energia elettrica e il gas) näher bestimmten Vorzugstarife (im Folgenden „Tarife von 2005“).
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Die beanstandeten Tarife von 2004
(21)
Mit Artikel 1 des Dekrets von 2004 erfolgte die „[tarifliche] Ausweitung der Behandlung nach Punkt 2 des Dekrets des Ministeriums für Industrie, Handel und Handwerk vom 19. Dezember 1995 [im Folgenden ‚Alcoa-Dekret‘] auf die Stromversorgung von Unternehmen, die Aluminium, Blei, Silber und Zink herstellen oder verarbeiten, begrenzt auf die bei Inkrafttreten des vorliegenden Dekrets bereits bestehenden, auf Inselgebieten gelegenen und unzureichend oder gar nicht an das nationale Strom- und Gasnetz angeschlossenen Betriebsstätten.“
(22)
Diese tarifliche Vorzugsbehandlung sollte „für einen Übergangszeitraum bis zur Fertigstellung bzw. zum Ausbau des nationalen Strom- und Gasnetzes“ gelten, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2007.
(23)
In der Praxis führte das Dekret von 2004 zur Ausweitung der Vorzugsstromtarife, die bislang zugunsten des Aluminiumherstellers Alcoa gegolten hatten, auf drei weitere energieintensive Unternehmen mit Betriebsstätten auf Sardinien: den Zink-, Silber- und Bleihersteller Portovesme (5), den Hersteller von Aluminiumerzeugnissen ILA sowie auf den Hersteller von Aluminiumoxid (6), Eurallumina.
(24)
Auf der regulatorischen Ebene erfolgte die Umsetzung der Tarife durch Beschlüsse (delibere) der italienischen Energiebehörde (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, im Folgenden „AEEG“).
(25)
Im Beschluss der AEEG Nr. 110/04 war die Gewährung der Vorzugstarife ursprünglich vom positiven Ausgang des Anmeldungsverfahrens abhängig gemacht worden. Nach den Anweisungen des Vorsitzes des Ministerrates (Presidenza del Consiglio dei Ministri), denen zufolge der Text des Dekrets von 2004 nicht nach den Beihilfevorschriften förmlich angemeldet, sondern der Kommission lediglich im Rahmen einer „vorläufigen Bestandsaufnahme“ vorgelegt worden waren, setzte die AEEG das Dekret von 2004 jedoch mit Beschluss Nr. 148/04 um (7).
(26)
Nach den Modalitäten dieses Tarifsystems erhielten die Begünstigten Augleichszahlungen zu den gleichen Konditionen wie im Alcoa-Dekret. Die konkrete Höhe der Ausgleichszahlung für einen gegebenen, unter die Regelung fallenden Produktionsstandort wurde als Differenz zwischen dem vom Stromversorger in Rechnung gestellten Preis und dem staatlich festgelegten Vorzugspreis berechnet, multipliziert mit der von der Produktionsstätte verbrauchten Strommenge. Die Methode zur Berechnung des Vorzugspreises (bzw. „Vorzugstarifs“) wurde durch Beschluss Nr. 15/1993 des Interministeriellen Preisausschusses (Comitato Interministeriale dei Prezzi CIP) festgelegt. Zur Anpassung der Preise war ein Indexierungsmechanismus auf der Grundlage der Veränderung der Energieerzeugungskosten in Italien („Komponente Ct“) vorgesehen. Im Jahr 2004 lag der Vorzugspreis, der auf Sardinien tätigen Begünstigten gewährt wurde, zwischen 26 und 35 EUR/MWh.
(27)
Die Verwaltung des Systems wurde der Ausgleichskasse für die Elektrizitätswirtschaft (8) (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) übertragen. In der Praxis funktionierte das Tarifsystem folgendermaßen: Die Begünstigten übermittelten der Ausgleichskasse monatlich detaillierte Daten über den Stromverbrauch und die an die Energieversorger entrichteten Preise und erhielten daraufhin von der Ausgleichskasse Barzahlungen in der wie oben berechneten Höhe (9).
(28)
Die zur Finanzierung der Ausgleichszahlungen erforderlichen Mittel wurden durch eine steuerähnliche Abgabe aufgebracht, die alle Stromverbraucher über die Komponente A4 des Stromtarifs zu entrichten haben (10).
(29)
Dieses Systems sollte ursprünglich bis zum 30. Juni 2007 gelten, seine Anwendung wurde jedoch auf Anweisung der AEEG ausgesetzt, nachdem die Kommission im November 2004 das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hatte (11).
(30)
Nach den von Italien vorgelegten Daten haben die Unternehmen Portovesme und Eurallumina für den Verbrauch von Elektrizität im Zeitraum April bis Oktober 2004 und das Unternehmen ILA für den Verbrauch von Elektrizität im Zeitraum April bis September 2004 Ausgleichszahlungen erhalten. Die von der Ausgleichskasse an diese drei Unternehmen geleisteten Gesamtzahlungen (in Euro) sind der folgenden Tabelle zu entnehmen.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Die beanstandeten Tarife von 2005
(31)
Mit Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 erfolgte die Ausweitung der „tariflichen Behandlung nach Dekret des Ministeriums für Industrie, Handel und Handwerk vom 19. Dezember 1995 auf die Stromversorgung von Unternehmen, die Aluminium, Blei, Silber und Zink herstellen oder verarbeiten oder Chloralkali-Anlagen betreiben, unter Bezugnahme auf die Preise für vergleichbare Stromlieferungen auf den europäischen Märkten, begrenzt auf bei Inkrafttreten des vorliegenden Dekrets bereits bestehende, auf Sardinien gelegene und an das Hochspannungsnetz angeschlossene Betriebsstätten. Voraussetzung für diese tarifliche Behandlung sind langfristige Vereinbarungen zwischen den Empfängern, den sardischen Behörden vor Ort und den zuständigen Ministerien.“
(32)
Somit wurde mit Gesetz Nr. 80/2005 im Wesentlichen das gleiche Tarifsystem wie das 2004 implementierte wieder eingeführt und die Alcoa gewährten Vorzugsbedingungen auf andere energieintensive Unternehmen mit Betriebsstätten auf Sardinien ausgeweitet. Konkret wurde dieses Gesetz nur auf die Unternehmen Portovesme, ILA, Eurallumina und Syndial (ein Unternehmen der Chloralkali-Industrie, das bis dato nicht von den Vorzugstarifen profitiert hatte) angewendet.
(33)
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Vorzugspreis ab dem Jahr 2005 nicht länger auf den im Alcoa-Dekret von 1995 festgelegten Tarifen basierte, sondern von der AEEG autonom anhand der durchschnittlichen Energiepreise festzulegen war, die die Wettbewerber der Begünstigten auf dem europäischen Markt (12) zahlten. Dieser Preis wurde jährlich angepasst: Laut Artikel 11 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 80/2005 „erfolgt die Anwendung der Tarifbedingungen nach den Absätzen 11 (13) und 12 ab dem 1. Januar 2005, mit jährlicher Anpassung der nominalen Tarifwerte durch die AEEG um 4 % bzw. um die prozentuale Erhöhung des an den europäischen Energiebörsen in Amsterdam und Frankfurt registrierten durchschnittlichen Großhandelspreises, wenn dieser letztgenannte Wert 4 % übersteigt“. Mit Beschluss Nr. 217/05 legte die AEEG diesen Anpassungsmechanismus zum Vorteil der Begünstigten aus, nämlich dahin gehend, dass die Tarife nicht um mehr als 4 % jährlich steigen durften.
(34)
Im selben Beschluss legte die AEEG die in den verschiedenen Sektoren für das Jahr 2005 anzuwendenden Vorzugspreise wie folgt fest:
Durch die Vorzugstarife begünstigte Sektoren
Vorzugspreis
EUR/MWh
Verarbeitung von Aluminium
50
Blei und Zink
23
Herstellung von Aluminium
27
Chlorproduktion und -verarbeitung
27
(35)
Analog zum Vorjahr sollte die Finanzierung der Tarife für das Jahr 2005 über eine steuerähnliche Abgabe erfolgen, die alle Stromverbraucher über die Komponente A4 des Standardstromtarifs zu entrichten hatten. Die Verwaltung der Finanzströme wurde auch in diesem Fall der Ausgleichskasse übertragen.
(36)
Im Gegenzug für den Vorzugstarif mussten sich die Begünstigten zu Produktivinvestitionen auf Sardinien verpflichten und den Regionalbehörden entsprechende Pläne vorlegen. So hatte Portovesme Investitionen in die Eigenstromerzeugung bzw. die Beteiligung am Bau neuer Kraftwerke zugesagt.
(37)
Italien hat Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet. Voraussetzung für die Zahlung der Tarife von 2005 war die Genehmigung des Systems durch die Kommission. Dementsprechend wurden die genannten Tarife nicht umgesetzt.
2.3. Verfahren vor den nationalen Gerichten
(38)
Solvay Chimica Italia und Solvay Chimica Bussi Spa (Unternehmen der Chloralkali-Industrie ohne Betriebsstätten auf Sardinien) erhoben vor dem regionalen Verwaltungsgericht der Lombardei (Tribunale Amminstrativo Regionale della Regione Lombardia) Klage (14) gegen die Beschlüsse der AEEG zur Durchführung von Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 mit der Begründung, diese Maßnahmen würden zur rechtswidrigen Gewährung von staatlichen Beihilfen und zu Verstößen gegen andere nationale Rechtsvorschriften (15) führen. Am 27 November 2006 setzte das regionale Verwaltungsgericht der Lombardei seine Entscheidung bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Beihilfeprüfung aus, die die Kommission in der Sache C 13/06 eingeleitet hatte.
2.4. Kumulierung mit vorhergehenden unvereinbaren Beihilfen - Deggendorf
(39)
Nach Einleitung des Verfahrens teilte Italien mit, dass Eurallumina die im Rahmen der Sache C 80/01 (16) (Beihilfe zur Produktion von Aluminiumoxid) als unvereinbar festgestellte Beihilfe nicht zurückgezahlt habe, dass aber nach Angabe des Unternehmens die sardischen Verwaltungsbehörden am 8. Mai 2006 eine Rückzahlungsanordnung im Hinblick auf diese Maßnahme erlassen hätten.
3. BESCHLUSS ÜBER DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(40)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahren basiert auf den im Folgenden dargelegten Gründen:
3.1. Beihilfesache C 38/B/04
(41)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (17) hat die Kommission die Möglichkeit geprüft, die Tarife von 2004 zugunsten der Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina nicht als Beihilfe zu bewerten mit der Begründung, dass diese mit dem historischen Vorzugstarif vergleichbar seien, der Alcoa im Jahr 1996 gewährt und von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 4. Dezember 1996 (18) (im Folgenden „Entscheidung Alumix“) nicht als staatliche Beihilfe bewertet worden war.
(42)
In diesem Zusammenhang merkte die Kommission an, dass sich der neue Tarif insofern vom Alumix-Tarif zu unterscheiden schien, als letzterer direkt von ENEL, dem staatlichen italienischen Stromversorger in Monopolstellung, eingeräumt worden war, während der neue Tarif mit einem selektiven staatlichen Eingriff zum Ausgleich der Differenz zwischen dem mit einem Stromerzeuger vereinbarten Marktpreis und dem 1996 festgelegten ermäßigten Strompreis verbunden war. Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass mit dem Dekret von 2004 keineswegs lediglich der Geltungsbereich einer bestehenden Maßnahme, die nicht als staatliche Beihilfe klassifiziert worden war, auf neue Begünstigte erweitert wurde, sondern dass vielmehr zugunsten der drei in Rede stehenden Unternehmen ein neues System mit einem deutlich anderen Finanzierungsmechanismus als beim Alumix-Tarif eingeführt wurde.
(43)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens stufte die Kommission die mit dem Dekret von 2004 eingeführten Tarife als Betriebsbeihilfe ein und prüfte, ob diese Beihilfe auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (19) (im Folgenden „Leitlinien für Regionalbeihilfen“) genehmigt werden könnte, da Sardinien bis Ende 2006 ein nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderbares Gebiet war. Die Kommission äußerte Zweifel an der Möglichkeit, die Beihilfe auf dieser Grundlage zu genehmigen, weil eine solche, nur einer begrenzten Zahl von Unternehmen gewährte Ad-hoc-Beihilfe nicht auf die Förderung der regionalen Entwicklung ausgerichtet zu sein schien.
(44)
Die Kommission äußerte Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme zur Verringerung des Steuerbetrags für elektrischen Strom führen könne. Eine solche Reduzierung hätte ihre Rechtsgrundlage in der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (20) haben müssen.
3.2. Beihilfesache C 13/06
(45)
In ihrer Entscheidung vom 27. April 2006 zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission das Tarifsystem von 2005 als eine neue Betriebsbeihilfe klassifiziert.
(46)
Die Kommission hat geprüft, ob der Vorzugstarif auf der Grundlage der Leitlinien für Regionalbeihilfen als regionale Betriebsbeihilfe genehmigt werden könnte, da Sardinien bis Ende 2006 ein nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderbares Gebiet war.
(47)
Ungeachtet des Beharrens von Seiten Italiens, dass die hohen Strompreise auf Sardinien ein Hindernis für die Entwicklung der Insel darstellten, gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass Italien den Nachweis deutlich höherer Strompreise auf Sardinien im Allgemeinen und für stromintensive Unternehmen im Besonderen nicht erbracht hatte (21). Die Kommission verwies darauf, dass der Kapazitätsüberhang bei der Stromerzeugung auf Sardinien für die Stromerzeuger nur ein Anreiz sein konnte, ihre Elektrizität zum geringstmöglichen Preis zu verkaufen, bis die (für 2010 geplante) Fertigstellung der neuen Verbindungsleitungen ihnen den Export der auf Sardinien erzeugten Elektrizität ermöglichen würde.
(48)
Darüber hinaus hatte Italien nicht dargelegt, inwiefern höhere Preise einen regionalen Nachteil darstellten und wie der Tarif zur regionalen Entwicklung beitragen werde. Aus diesem Grund äußerte die Kommission Zweifel an der Notwendigkeit der Beihilfe.
(49)
Des Weiteren bezweifelte die Kommission, dass eine derartige Ad-hoc-Beihilfe den regionalen Nachteilen in einem angemessenen Verhältnis entsprach, auch weil die Methode zur Ermittlung des ermäßigten Strompreises in keinem Zusammenhang zu den anderswo in Italien zu zahlenden Preisen stand, sondern auf den durchschnittlichen Preisen basierte, die energieintensiven Unternehmen in Europa in Rechnung gestellt wurden.
(50)
Die Kommission merkte an, dass die Laufzeit der Maßnahme die normalerweise für regionale Beihilfen geltende Höchstdauer von 5 Jahren überstieg und dass angesichts der Begrenzung der Tariferhöhung auf 4 % realiter keine degressive Staffelung vorlag.
(51)
Weiter stellte die Kommission fest, dass Sardinien nach den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (22) nicht länger für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Frage kommen werde, insbesondere nicht für Betriebsbeihilfen. Zwar sei auf der Grundlage der Regionalleitlinien die Genehmigung eines Übergangszeitraums von zwei Jahren für den linearen Abbau der bestehenden Betriebsbeihilfen möglich, doch erscheine es nicht angebracht, neue Betriebsbeihilfen für wenige Monate einzuführen und dann schrittweise wieder auslaufen zu lassen, nicht zuletzt angesichts der bereits geäußerten Zweifel und des wettbewerbsverzerrenden Charakters der Beihilfe.
(52)
Als Schlussfolgerung äußerte die Kommission Zweifel im Hinblick auf die Möglichkeit, den Vorzugstarif für die Unternehmen Portovesme, ILA, Eurallumina und Syndial zu gewähren, sei es als Regionalbeihilfe oder auf einer anderen Grundlage, die Italien dann aber in keinem Fall dargelegt habe.
(53)
Schließlich stellte die Kommission im Hinblick auf Eurallumina fest, dass das Unternehmen eine als rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar klassifizierte Beihilfe (23) noch nicht zurückgezahlt hatte und somit nach der Rechtsprechung in der Sache Deggendorf (24) auch nicht für neue Beihilfen in Frage kam.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
4.1. Beihilfesache C 38/B/04
(54)
Nach der Aufforderung der Kommission zur Abgabe von Stellungnahmen zur Entscheidung von 2004 über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens haben sich der ursprüngliche Beschwerdeführer, einige der Begünstigten (Portovesme, Eurallumina und Alcoa) sowie weitere Dritte gemeldet. Im Folgenden werden ausschließlich die Stellungnahmen zum Vorzugstarif für die begünstigten Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina zusammengefasst. Insbesondere wird an dieser Stelle nicht näher auf die Ausführungen von Alcoa eingegangen, da diese in der abschließenden Entscheidung zu diesem Unternehmen bereits ausführlich behandelt wurden (25).
4.1.1. Stellungnahme von Portovesme
(55)
Das Unternehmen Portovesme führt aus, der Vorzugstarif sei dazu bestimmt, ein Marktversagen zu beheben, da der vor kurzem liberalisierte Energiemarkt nicht in der Lage sei, Strom zu wettbewerbsfähigen Preisen zu liefern, was auf die starke Marktposition der etablierten Stromversorger zurückzuführen sei. In ihrer Position als Duopolisten hielten ENEL und Endesa (deren Stormerzeugungsanlagen auf Sardinien später von E.ON übernommen wurden) die Strompreise auf Sardinien künstlich auf dem Niveau der durchschnittlich in Italien gezahlten Preise, während die sardischen Preise realiter wesentlich niedriger sein müssten, insbesondere für Großabnehmer und vor dem Hintergrund der Kapazitätsüberhänge, die die Stromerzeuger eigentlich dazu veranlassen müssten, den Strom zu konkurrenzfähigen Preisen zu verkaufen.
(56)
Der gewährte Vorzugstarif entspreche dem Preis, den das Unternehmen unter normalen Marktverhältnissen d. h. auf einem korrekt funktionierenden Strommarkt zahlen müsste.
(57)
Durch die Zahlungen der Ausgleichskasse (in Höhe von 37 EUR/MWh) werde der von Portovesme gezahlte Strompreis an die Preise angeglichen, die seine wichtigsten Konkurrenten zu zahlen hätten, und es komme nicht zu einer Veränderung der Wettbewerbssituation, da alle Zinkhersteller in der EU vergleichbare Preise zahlten und die Maßnahme auf den Ausgleich des Wettbewerbsnachteils des Unternehmens aufgrund der strukturellen Probleme auf Sardinien (wie fehlende Erdgasvorkommen) beschränkt sei.
(58)
Für Metalle wie Zink, Aluminium und Blei werde der Weltmarkt-Referenzpreis an der Londoner Metallbörse festgelegt. Die Unterschiede bei den lokalen Produktionskosten führten nicht zu Preisunterschieden auf dem Weltmarkt. So könne auch die geringe von Portovesme hergestellte Zinkmenge (unter 1 % der weltweiten Produktion) keinerlei Einfluss auf die Weltmarktpreise ausüben.
(59)
Ohne diesen Vorzugstarif sehe sich Portovesme zur Schließung der eigenen Anlage gezwungen, was aber keinen Vorteil für die anderen Zinkherstellern in der Union darstellen würde, da diese die eigene Produktion nicht steigern könnten und der Nachfrageüberhang dann durch Exporte aus Drittländern ausgeglichen werde. Somit beeinträchtige der Vorzugstarif weder den Wettbewerb noch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(60)
Darüber hinaus seien die Zahlungen durch die Ausgleichskasse auch nicht mit einem Transfer von staatlichen Mitteln verbunden, da die Kasse lediglich eine Umverteilung von Privatmitteln vornehme, die von den Endkunden stammten.
(61)
Portovesme führt weiter aus, dass die Stromabnahme durch energieintensive Unternehmen nicht nur dazu beitrage, die Sicherheit und Aufrechterhaltung der Stromversorgung auf Sardinien zu gewährleisten, sondern auch Effizienzverluste bei der Stromproduktion vermeiden helfe, die andernfalls zu höheren Kosten für die Endkunden führen würden.
(62)
Abschließend verweist Portovesme auf die gravierenden Auswirkungen für die produktiven Strukturen der Region für den Fall, dass sich das Unternehmen zur Schließung der Anlage gezwungen sehe, da damit 790 direkte Arbeitsplätze und 500 Arbeitsplätze bei Zulieferern verloren gingen.
4.1.2. Stellungnahme von Eurallumina
(63)
Eurallumina führt aus, dass die Herstellungskosten von Aluminiumoxid in Europa höher als in anderen Regionen der Welt seien, was vor allem mit den höheren Strom- und Brennstoffpreisen sowie den Kosten für den Transport von Bauxit (26) zusammenhänge. Diese Kosten ließen sich aber nicht über höhere Preise hereinholen, da der Preis für Aluminiumoxid nicht von den einzelnen Herstellern bestimmt werden könne, sondern auf der Metallbörse in London festgelegt werde. Deshalb hätten die europäischen Aluminiumoxid-Hersteller gegenüber ihren außereuropäischen Konkurrenten einen Wettbewerbsnachteil.
(64)
Neben den allgemeinen Problemen der europäischen Aluminiumoxid-Raffinerien seien die spezifischen Probleme auf Sardinien zu berücksichtigen, die verhinderten, dass die dortige Industrie von der Liberalisierung des Strommarkts profitiere. Eurallumina verweist in diesem Zusammenhang insbesondere auf die Macht der etablierten Stromversorger (vgl. auch die Stellungnahme von Portovesme in Erwägungsgrund (55)). Darüber hinaus stellten fehlende Erdgasvorkommen einen spezifischen Nachteil für die Aluminiumoxid-Produktion auf Sardinien dar, weil man zur Erzeugung der benötigten großen Dampfmengen auf das teurere Schweröl zurückgreifen müsse.
(65)
Nach der Liberalisierung habe die Marktmacht der Stromversorger auf Sardinien zu einem Anstieg der Energiepreise geführt: Ohne den Vorzugstarif hätte Eurallumina 65,95 EUR/MWh zahlen müssen (gegenüber 44 EUR/MWh vor der Liberalisierung). Durch den Tarif von 2004 sei der Preis auf 35 EUR/MWh gesenkt worden.
(66)
Wie Portovesme verweist auch Eurallumina darauf, dass im Fall eines Rückzugs des Unternehmens vom Markt das dadurch wegfallende Produktionsvolumen nicht von anderen europäischen Aluminiumoxid-Herstellern übernommen werden könne, da diese bereits an ihren Kapazitätsgrenzen operierten, sondern dass die entstehende Lücke durch Einfuhren aus Drittländern geschlossen werde. Bei Schließung des Werkes würden 400 direkte Arbeitsplätze und weitere 250 Arbeitsplätze bei Zulieferern verloren gehen (27). Da Eurallumina zudem der einzige Lieferant von Aluminiumoxid für die Verhüttungsanlage des Aluminiumherstellers Alcoa sei, könne die Schließung der Aluminiumoxid-Produktionsanlage auch die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit von Alcoa auf Sardinien gefährden.
(67)
Abschließend stellt Eurallumina fest, dass der mit dem Dekret von 2004 eingeführte Tarif bis zur Fertigstellung der neuen Infrastruktureinrichtungen, mit denen die wichtigsten Wettbewerbsnachteile für die sardische Industrie eliminiert würden, erforderlich sei.
4.1.3. Stellungnahmen weiterer Beteiligter
(68)
Ein Wettbewerber von Portovesme (der der Kommission den Fall zur Kenntnis gebracht hatte) hat sich nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens ebenfalls zu Wort gemeldet. Er legte eine Analyse der Tarife vor mit der Schlussfolgerung, dass der Vorzugstarif von 2004 eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstelle. Insbesondere verweist er darauf, dass das sich der beanstandete Vorzugstarif von 2004 grundlegend von dem seinerzeit dem Unternehmen Alcoa gewährten Alumix-Tarif unterscheide und als Beihilfe angesehen werden müsse. Zur Frage der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt sei festzustellen, dass die Maßnahme weder als regionale Betriebsbeihilfe noch als Umstrukturierungsbeihilfe genehmigt werden könne und somit als unvereinbar zu erklären sei.
(69)
Solvay Chimica Italia und Solvay Chimica Bussi (zwei Unternehmen der Chloralkali-Industrie) haben ihre Stellungnahme zu den Tarifen von 2004 erst im Juli 2005, d. h. nach Ablauf der Einmonatsfrist nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vorgelegt. Ungeachtet dieser Verspätung ersuchten beide Unternehmen darum, als Beteiligte angesehen zu werden. In ihrer Stellungnahme führen die Unternehmen an, dass die Tarife von 2004 wie auch die von 2005 als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen zu betrachten seien.
4.1.4. Stellungnahme Italiens
(70)
Italien betont, dass der Strommarkt in der EU noch nicht vollständig für den Wettbewerb geöffnet sei, was auch die Kommission in ihrem vierten jährlichen Bericht über die Verwirklichung des Strom- und Erdgasbinnenmarktes (28) anerkenne. Vor allem stromintensiven Unternehmen sei es nicht möglich, sich ihre Lieferanten frei zu wählen und in den verschiedenen Mitgliedstaaten Strom zu vergleichbaren Bedingungen zu kaufen. Diese Schwierigkeiten seien nicht auf die Handelskapazitäten der betreffenden Unternehmen zurückzuführen, sondern vielmehr auf strukturelle Defizite im Stromsektor. Die aktuelle Lage auf dem Energiemarkt in der Union habe negative Auswirkungen auf den freien Wettbewerb in den Produktmärkten der energieintensiven Unternehmen.
(71)
Italien sei trotz der Liberalisierung des Stromsektors mit spezifischen strukturellen Defiziten konfrontiert wie unzureichenden Verbindungskapazitäten zwischen den einzelnen Teilen des landesweiten Stromnetzes und einer hohen Marktkonzentration. Unter diesen Bedingungen habe die Liberalisierung nicht zu besseren Preisen für die energieintensiven Unternehmen geführt. Auf Sardinien seien diese Probleme wegen der begrenzten Verbindungskapazitäten besonders akut.
(72)
Italien macht daher geltend, dass ein spezielles Tarifsystem, das die Nachfrageprofile widerspiegelt, als gerechtfertigte ordnungspolitische Maßnahme zur Simulation der Mechanismen eines vollständig wettbewerbsfähigen Markts zu betrachten sei. So würden zwischen den stromintensiven Unternehmen in unterschiedlichen Mitgliedstaaten wieder gleiche Wettbewerbsbedingungen hergestellt und die geografischen Nachteile ausgeglichen, mit denen die Unternehmen auf Sardinien konfrontiert seien. Das Tarifsystem nehme die vom Prozess der Liberalisierung zu erwartenden Auswirkungen vorweg. Im Übrigen hätten andere Mitgliedstaaten vergleichbare Maßnahmen ergriffen und energieintensiven Unternehmen regulierte Tarife eingeräumt.
(73)
Mit dem Dekret von 2004 verfolge man zwei weitere Ziele: die Stützung der (auf die metallerzeugende Industrie konzentrierte) Beschäftigung auf Sardinien, und die Aufrechterhaltung einer ausreichenden Nachfrage für den stromerzeugenden Sektor auf Sardinien, der einen Kapazitätsüberhang zu verzeichnen hat.
(74)
Italien macht geltend, dass das neue Tarifsystem faktisch dem historischen Alumix-Tarif entspreche, das die Kommission nicht als staatliche Beihilfe eingestuft hatte. Die Unterschiede zwischen dem alten und dem neuen System lägen ausschließlich in der neuen „Tarifstruktur“, die durch den Start des liberalisierten Energiemarktes erforderlich geworden sei.
(75)
Das neue Tarifsystem stelle keine staatliche Beihilfe dar. Zur Frage des Einsatzes staatlicher Mittel bringt Italien vor, das Tarifsystem sei vergleichbar mit dem Tarifsystem, zu dem der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache PreussenElektra (29) erklärt habe, dass es sich nicht um die Verwendung staatlicher Mittel handle. Die Ausgleichskasse könne als „rein buchhaltungstechnische Einrichtung“ nicht frei über die finanziellen Mittel des Systems verfügen, sondern verwalte diese lediglich. Dass die AEEG und das Finanzministerium eine gewisse Kontrolle über die Tätigkeit der Ausgleichskasse ausübten, bedeute nicht, dass der italienische Staat frei über diese Mittel verfügen könne. Deshalb seien die Mittel zur Finanzierung des Tarifsystems ausschließlich privater Natur.
(76)
Im Übrigen führe der Tarif weder zu einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten noch zu einer Verzerrung des Wettbewerbs, da für die in Rede stehenden Produkte, die Grunderzeugnisse seien (vgl. die Stellungnahme von Portovesme in Erwägungsgrund 55), ein Weltmarktpreis gelte. Außerdem habe die Herstellung dieser Metalle in der Union und in Italien nicht mit der Entwicklung der Nachfrage Schritt gehalten. So habe die inländische Produktion im Jahr 2005 lediglich 12 % der italienischen Nachfrage für Aluminium, 55 % für Zink und 80 % für Blei abgedeckt. Sowohl die Union als auch Italien verzeichneten also ein stetig wachsendes Produktionsdefizit, während die Nachfrage zunehmend durch Exporte aus Drittländern bedient werde. Im Fall des Verschwindens der italienischen metallerzeugenden Industrie sei kein neuer Produzent aus Italien oder der EU in der Lage, die weggefallenen Kapazitäten zu ersetzen, weil die Anlagen in den Mitgliedstaaten bereits voll ausgelastet seien und kein etablierter oder neuer Hersteller einen Anreiz zur Erweiterung seiner Produktionskapazität habe, da die langfristigen Aussichten auf eine kostengünstige Stromversorgung unsicher seien. Deshalb könne die Aufrechterhaltung dieser Produktionskapazitäten in Italien nicht zur Schädigung von Konkurrenten führen. Da der Vorzugstarif nicht unter den Strompreisen liege, die die Konkurrenten der Begünstigten im Durchschnitt zahlten, biete dieser auch keinen Anreiz für Exporte aus Sardinien in andere Mitgliedstaaten.
(77)
Italien trägt vor, auch wenn die Kommission zu dem Schluss gelangen sollte, der Tarif sei eine staatliche Beihilfe, könne er als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare regionale Betriebsbeihilfe betrachtet werden, da Sardinien unter die Ausnahmebestimmungen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV falle.
(78)
Die Defizite des sardischen Strommarktes (Marktkonzentration, unzureichende Vernetzung, Kapazitätsüberhänge) sowie die fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas stellten einen regionalen Nachteil dar, der durch den Tarif ausgeglichen werden solle.
(79)
In Italien lägen die Strompreise für energieintensive Unternehmen um 38 % über dem EU-Durchschnitt. Daraus ergebe sich ein Wettbewerbsproblem, das auf Sardinien durch die Defizite des lokalen Strommarktes und die fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas noch weiter verschärft werde.
(80)
Die Maßnahme trage insofern zur regionalen Entwicklung bei, als die metallerzeugende Industrie einen erheblichen Beitrag zur Wirtschaft und zur Beschäftigung auf Sardinien leiste (in diesem Sektor seien 12 % aller Arbeitnehmer beschäftigt, und er erwirtschafte 12,2 % des regionalen BIP im Verarbeitenden Gewerbe). Der Tarif habe positive Auswirkungen auf die Beschäftigung und trage zur Bewahrung der sozialen und wirtschaftlichen Strukturen der Insel bei.
(81)
Der Tarif stehe in einem angemessenen Verhältnis zu den auszugleichenden Nachteilen, mit denen die Begünstigten konfrontiert seien, da damit lediglich die von den sardischen Produzenten zu zahlenden Strompreise an die Durchschnittspreise ihrer Wettbewerber in der Union angeglichen würden.
(82)
Darüber hinaus sei der Tarif nur eine kurzfristige Übergangsmaßnahme, da er lediglich bis zur Fertigstellung der Infrastrukturprojekte zur Verbesserung der Vernetzung (das neue Hochspannungs-Seekabel SAPEI und die Gasleitung GALSI (30)) beibehalten werde.
(83)
Zudem enthalte die Maßnahme eine degressive Komponente, da der Vorzugstarif anhand der Schwankungen der Kraftstoffpreise indexiert sei und nur ansteigen oder konstant bleiben könne.
4.2. Beihilfesache C 13/06
4.2.1. Stellungnahme von Portovesme
(84)
Portovesme macht geltend, dass die Tarife von 2005 den Wettbewerb nicht verfälschten, sondern zur Sicherung des Überlebens der betroffenen Industriezweige notwendig seien und als Regionalbeihilfen betrachtet werden könnten. Die Argumente des Unternehmens decken sich mit den von Italien vorgebrachten Ausführungen (vgl. Erwägungsgründe 87-104), auf die verwiesen wird.
4.2.2. Stellungnahme von Eurallumina
(85)
Eurallumina macht gleichfalls geltend, dass die Tarife von 2005 den Wettbewerb nicht verfälschten, sondern zur Sicherung des Überlebens der betroffenen Industriezweige notwendig seien und als Regionalbeihilfen betrachtet werden könnten. Die Argumente des Unternehmens entsprechen den von Italien vorgebrachten Ausführungen, auf die verwiesen wird.
4.2.3. Stellungnahmen weiterer Beteiligter
(86)
Die Wettbewerber der Unternehmen Portovesme und Syndial, die bereits in der Beihilfesache C 38/b/04 Stellungnahmen abgegeben hatten, legten auch in diesem Verfahren ihre Anmerkungen vor. Beide Unternehmen weisen darauf hin, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Betriebsbeihilfe darstelle, die als unvereinbar mit dem Binnenmarkt anzusehen sei.
4.2.4. Stellungnahme Italiens
(87)
Italien führt aus, dass sich die Tarife von 2005 insofern erheblich von denen des Jahres 2004 unterschieden, als sie nunmehr die Anforderungen der Leitlinien für Regionalbeihilfen erfüllten.
(88)
Zwar ließen sich die Tarife bei oberflächlicher Betrachtung als Betriebsbeihilfe einstufen, faktisch seien sie jedoch Teil eines Maßnahmenbündels zur Förderung der regionalen Entwicklung auf Sardinen. Insbesondere müsse die enge Verknüpfung der Tarife mit der Verpflichtung der Begünstigten zur Tätigung langfristiger Investitionen berücksichtigt werden. Auch die aufschiebende Klausel, die die Durchführung der Maßnahme von der Genehmigung durch die Kommission abhängig mache, sei ein Beleg für den Charakter einer Regionalbeihilfe.
(89)
Die gemeinsame, von der Regione Sardegna und den Begünstigten unterzeichnete Absichtserklärung bilde das zentrale Element dieser Strategie. Sie enthalte die folgenden Komponenten:
a)
die in den Geschäftsplänen der Begünstigten beschriebenen Produktivinvestitionen,
b)
die zeitnahe Genehmigung von Infrastrukturmaßnahmen, die den Begünstigten eine Versorgung mit Energie zu wettbewerbsfähigen Preisen ermöglichen sollen (die Gasleitung GALSI und das Hochspannungs-Seekabel SAPEI),
c)
die Vergabe einer integrierten Konzession für die Förderung von Kohle im Kohlebergbaugebiet Sulcis und für den Bau/Betrieb einer neuen Kohlekraftwerks zur Belieferung der Begünstigten mit Strom sowie
d)
die Vorzugstarife.
(90)
Italien zufolge sind die Tarife als wirtschaftspolitisches Instrument zu betrachten, das darauf abzielt, durch hohe Strompreise bedrohte Sektoren zu unterstützen, da diese sich sonst wegen des aggressiven Wettbewerbs durch außereuropäische Unternehmen, deren Energiekosten niedriger sind, aus Italien und Europa zurückziehen würden. Die Tarife würden bis zum Abschluss der geplanten Infrastrukturmaßnahmen und der Etablierung eines funktionierenden Wettbewerbs im Energiebinnenmarkt angewendet. Die Maßnahme entspreche dem Geist der Regionalbeihilfen, da sie der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und der Beschäftigung auf einer Insel diene, wo nicht nur die unzureichende Liberalisierung des Energiemarkts, sondern auch die spezifischen infrastrukturellen Defizite im Hinblick auf die Anbindung an das nationale Strom- und Gasversorgungsnetz einen Wettbewerbsnachteil für die energieintensive Produktion darstelle.
(91)
Zur Untermauerung dieses integrierten Ansatzes beruft sich Italien auf den Ersten Bericht der Hochrangigen Gruppe für Wettbewerb, Energie und Umwelt (31), demzufolge der Prozess der Liberalisierung des Stromsektors keine zufrieden stellenden Ergebnisse gezeitigt hat, die Vernetzung verbessert werden muss und langfristige Verträge mit kalkulierbaren Preisen oder Partnerschaften zwischen Energielieferanten und -nutzern wünschenswert sind. Hierzu merkt Italien an, dass die für Sardinien geplanten Maßnahmen genau dieser Logik folgten und dass zugleich kurzfristige Maßnahmen wie die in Rede stehenden Tarife erforderlich seien, um die Wettbewerbsfähigkeit der sardischen Industrie und ihr Überleben sicherzustellen, bis die geplanten Investitionen zur Lösung der strukturellen Probleme realisiert seien.
(92)
Italien führt aus, ein Vergleich der Strompreise, die die sardischen Begünstigten zahlten, mit den durchschnittlichen Preisen, die vergleichbaren Unternehmen auf dem italienischen Festland in Rechnung gestellt würden, sei nicht möglich, da die energieintensiven Unternehmen ihren Strom im Wege bilateraler Verträge bezögen, die nicht veröffentlicht würden. Die Kommission irre, wenn sie einen Vergleich auf der Grundlage der an der Energiebörse gehandelten Preise anstelle, da die betreffenden Unternehmen nur eine geringe Menge ihrer Elektrizität an den Börsen kaufen.
(93)
Die im Rahmen bilateraler Verträge ausgehandelten Preise könnten nur dann für die Verbraucher günstig sein, wenn diese ihre Stromversorger frei wählen und mit wettbewerbsfähigen Technologien erzeugte Elektrizität beziehen könnten. Dies sei jedoch auf Sardinien nicht möglich, da die dortigen Kraftwerke in Ermangelung des Zugangs zu Erdgas keinen kostengünstigen Strom produzieren könnten. Außerdem würden neue Investitionen in moderne Produktionsanlagen durch die begrenzten Verbindungsmöglichkeiten behindert, die den Export von Strom unmöglich machten. Ein weiterer Faktor sei die Marktkonzentration und die Rolle der etablierten Stromversorger.
(94)
Unter diesen Umständen könne die Anwendung der Tarife gerechtfertigt sein, die die Preise bis zur Erreichung eines wirksameren Wettbewerbs auf dem Elektrizitätsmarkt stabilisierten. Italien verweist nochmals darauf, dass die Vorzugstarife einen vollständig wettbewerbsorientierten Markt simulierten.
(95)
Zur Frage des Kapazitätsüberhangs bei der Stromerzeugung, die der Kommission Anlass zu Zweifeln daran gab, dass die Strompreise auf Sardinien höher sind als auf dem italienischen Festland (da ein Kapazitätsüberhang die Erzeuger dazu bewegen müsste, den Großabnehmern wettbewerbsfähige Preise anzubieten, vgl. hierzu Erwägungsgrund 47), nimmt Italien wie folgt Stellung: die Produktionsüberkapazität auf Sardinien könne nicht zu einer Reduzierung der Strompreise für die Verbraucher führen, weil die Überkapazität in diesem speziellen Fall auf die begrenzten Verbindungskapazitäten zurückzuführen sei, so dass konstante Kapazitätsreserven (32) erforderlich seien, um die Kontinuität der Stromversorgung auf der Insel zu gewährleisten. Da die Finanzierung dieser Reserve über die Gebühren aller Endverbraucher erfolge, seien die Stromversorger nicht daran interessiert, den erzeugten Strom unter Rückgriff auf diese ungenutzten Kapazitäten zu günstigeren Preisen zu verkaufen.
(96)
Italien ist der Ansicht, die Maßnahme sei verhältnismäßig, da der von AEEG für das Jahr 2005 festgelegte Preis (vgl. Erwägungsgrund 34) dem von der Regulierungsbehörde auf objektiver Grundlage berechneten durchschnittlichen Preis entspreche, den die Wettbewerber der Begünstigten in der EU zahlten. Im Übrigen hätten im Jahr 2005 in anderen Mitgliedstaaten mit regulierten Tarifen die industriellen Großabnehmer Strompreise von bisweilen nur 25 EUR/MWh bezahlt.
(97)
Vor diesem Hintergrund bestreitet Italien die von den Beschwerdeführern vorgelegten Daten mit der Begründung, aufgrund methodischer Mängel seien die von den Wettbewerbern der Begünstigten in der EU durchschnittlich gezahlten Strompreise zu hoch angesetzt.
(98)
Den Ausführungen Italiens zufolge ist die Dauer der Maßnahme (6 statt 5 Jahre) gerechtfertigt, weil die Fertigstellung der Energieinfrastruktur abgewartet werden muss.
(99)
Darüber hinaus sei das Kriterium der Degressivität erfüllt, da die Tarife auf der Grundlage des gewichteten Durchschnitts der Preisschwankungen an den Börsen von Amsterdam und Frankfurt angepasst würden und nur steigen, nicht aber sinken könnten.
(100)
Die Koppelung der Tarife an die Börsenpreise sei darin begründet, dass diese einen objektiven und global repräsentativen Referenzwert für die Entwicklung der Energiepreise darstellten. Jedoch seien die tatsächlichen Preissteigerungen für energieintensive Verbraucher in der EU normalerweise deutlich niedriger als die an den Börsen notierten Steigerungen (da die Tarife dieser Verbraucher durch bilaterale Verträge ausgehandelt oder, im Fall von regulierten Tarifen, vom Staat festgesetzt würden und somit weniger schwankungsanfällig seien).
(101)
Aus diesem Grund stehe die jährliche Steigerung der sardischen Tarife um 4 % im Einklang mit den Preiserhöhungen für die direkten Wettbewerber in der Union.
(102)
Italien weist darauf hin, dass in manchen Mitgliedstaaten Maßnahmen eingeführt wurden, die die gleichen Auswirkungen wie die beanstandeten Vorzugstarife haben, und vertritt die Auffassung, dass diese unabhängig von ihrer Form alle gleichbehandelt werden müssten, da sie alle das Ziel verfolgen, das Überleben der energieintensiven Branchen in der EU zu sichern und die Abwanderung dieser Unternehmen ins Ausland zu verhindern.
(103)
Italien führt aus, dass Sardinien seit 2007 zwar nicht mehr für regionale Betriebsbeihilfen in Frage komme, doch sähen die Leitlinien für Regionalbeihilfen durchaus die Möglichkeit vor, in einer Region, die nicht länger unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fällt, die bestehenden Maßnahmen schrittweise auslaufen zu lassen. Deshalb könne die Kommission die Maßnahme noch nach den Leitlinien für Regionalbeihilfen von 2007 genehmigen. Keinesfalls sei die beanstandete Maßnahme als gewöhnliche Betriebsbeihilfe zu klassifizieren.
(104)
Italien verweist nochmals darauf, dass die Tarife den Handels innerhalb der Union nicht beeinträchtigten, da die bereits in Erwägungsgrund 76 angeführten Argumente für Aluminium, Zink und Bei auch für die chemische Industrie Geltung hätten. Im Jahr 2003 hätten die Einfuhren an chemischen Erzeugnissen in Italien die Exporte überstiegen, und seit 2001 sei in Italien wie in der gesamten EU ein Produktionsrückgang zu verzeichnen. Insbesondere bei der PVC-Herstellung, dem wichtigsten Anwendungsbereich von Chlor, sei in Italien ein Produktionsdefizit festzustellen (2002 habe die Produktion von PVC bei nur 470 000 Tonnen gelegen, der Verbrauch hingegen bei 970 000 Tonnen).
5. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(105)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme als staatliche Beihilfe zu betrachten, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind: a) die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; b) sie wird mit staatlichen Mitteln finanziert; c) sie ist selektiv; d) sie beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verzerren.
5.1.1. Vorliegen eines Vorteils
(106)
Auf der Grundlage der Stromtarifregelung von 2004 und 2005 hat der italienische Staat eingegriffen und die von den Begünstigten und den Versorgern ausgehandelten Strompreise subventioniert. So hätten die Unternehmen Portovesme und Eurallumina im Jahr 2004 aufgrund der damals gültigen bilateralen Verträge ohne die Ausgleichszahlungen 63 EUR/MWh (33) bzw. 65,95 EUR/MWh an die Versorger entrichten müssen. Diese Informationen wurden von Italien und den Begünstigten selbst vorgelegt und sind somit unbestritten.
(107)
Nach den von Italien vorgelegten Informationen hatten das Unternehmen Syndial und sein Stromversorger 2005 einen Strompreis von über 60 EUR/MWh ausgehandelt (der dann durch den Vorzugstarif auf 27 EUR/MWh sinken würde). Die hinter diesen beiden Maßnahmen stehende Überlegung war, dass der Staat den auf Sardinien tätigen Begünstigten die Mehrkosten für den Erwerb von Strom gegenüber den Durchschnittspreisen ihrer Wettbewerber in der EU zurückerstattete.
(108)
Portovesme führt an, der Vorzugspreis entspreche dem Preis eines vollständig wettbewerbsorientierten Marktes und schaffe somit keinerlei Vorteile. Die Kommission hat diese Argumentation bereits in der Sache Alcoa zurückgewiesen, bei der es um praktisch identische Tarife ging. Weder die Gerichte der Union noch die Kommission haben bei der Prüfung, ob ein Vorteil vorliegt, jemals die Bedingungen eines hypothetischen, besser funktionierenden Marktes zugrunde gelegt. Als Bezugsrahmen wurden stets die Bedingungen auf dem betreffenden realen Markt herangezogen (34).
(109)
Des Weiteren wird bei der obigen Argumentation davon ausgegangen, dass es im Falle eines Marktversagens gerechtfertigt sei, wenn ein Mitgliedstaat Preise festlegt, die faire Wettbewerbsbedingungen simulieren (vgl. die Stellungnahme Italiens, Erwägungsgrund 72).
(110)
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden, da sie dem im der Unionsrechtsprechung fest verankerten Grundsatz widerspricht, dass „wenn ein Mitgliedstaat versucht, die Wettbewerbsbedingungen eines bestimmten Wirtschaftssektors denen in anderen Mitgliedstaaten durch einseitige Maßnahmen anzunähern, dies nach gefestigter Rechtsprechung diesen Maßnahmen nicht den Charakter von Beihilfen nehmen kann“ (35). Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass der oben angeführte Grundsatz analog auch in Situationen gilt, in denen ein Mitgliedstaat versucht, die Wettbewerbsbedingungen denen auf einem vollständig wettbewerbsorientierten Markt anzunähern.
(111)
Wollte man diesem Vorschlag folgen, wären Subventionen eines Mitgliedstaats zum Ausgleich der Differenz zwischen einem von zwei Marktteilnehmern frei ausgehandelten Preis und dem theoretischen Preis, zu dem unter Wettbewerbsbedingungen eine Vereinbarung getroffen worden wäre, keine staatliche Beihilfe. Damit würde das zentrale Ziel der Überwachung staatlicher Beihilfen vereitelt.
(112)
Italien führt aus, die in Rede stehenden Tarife seien identisch mit dem Alumix-Tarif, der von der Kommission nicht als Beihilfe eingestuft worden war (vgl. Erwägungsgrund 74), und dürften somit ebenfalls nicht als Beihilfe betrachtet werden.
(113)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Situation in der Sache Alumix völlig anders gelagert war. Seinerzeit war der Tarif von ENEL gewährt worden, dem damaligen Stromversorger in Monopolstellung, der in einem noch nicht liberalisierten Strommarkt agierte (36). In dieser Situation musste die Kommission prüfen, ob ENEL einen künstlich niedrigen Preis erhob oder wie ein marktwirtschaftlich orientierter Marktteilnehmer handelte. Angesichts der Monopolstellung von ENEL im Bereich der Stromversorgung gab es keinen Marktpreis, auf den sich die Kommission hätte beziehen können, um das Vorliegen eines Vorteils zu prüfen. Die Kommission hatte deshalb eine Methode zur Ermittlung des niedrigsten theoretischen Marktpreises entwickelt, zu dem ein marktwirtschaftlich orientierter Stromlieferant zum Verkauf an seinen „besten Kunden“ bereit gewesen wäre.
(114)
Diese Methode kann jedoch nicht in einer Situation angewendet werden, in der die Preise in einem liberalisierten Markt zwischen den Endabnehmern und den Stromversorgern ausgehandelt werden und im Nachhinein durch Ausgleichszahlungen subventioniert werden. Aus diesem Grund entbehren die in der Entscheidung Alumix entwickelte Analyse und die Schlussfolgerungen der Kommission jeglicher Relevanz für den in Rede stehenden Fall. Dies geht auch aus dem Urteil des Gerichts erster Instanz vom 25. März 2009 hervor, in dem die Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens im Fall Alcoa bestätigt wurde (37) (vgl. Randnummer 132 des Urteils).
(115)
Im vorliegenden Fall greift der Grundsatz des umsichtig handelnden Marktteilnehmers nicht. Der Fall wäre auf der Grundlage dieses Prinzips zu bewerten, wenn der Staat den Strom an die betreffenden Unternehmen verkaufen würde, sei es direkt oder durch eine halbstaatliche Einrichtung wie im Fall Alumix. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, da es sich bei den Stromversorgern um Privatunternehmen handelt. Somit muss im Unterschied zum Fall Alumix hier nicht geprüft werden, ob sich der Staat wie ein rational agierender Marktteilnehmer verhält.
(116)
Somit ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die Augleichszahlungsregelungen für 2004 und 2005 die Belastungen vermindern, die die Begünstigten nach den Verträgen zu tragen hätten (und die grundsätzlich in den Bilanzen der Unternehmen ausgewiesen werden müssten). Nach ständiger Rechtsprechung verschaffen die Maßnahmen somit den Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil (38).
5.1.2. Selektivität
(117)
Der Vorteil ist selektiv, da die Vorzugstarife ausschließlich Unternehmen mit existierenden Betriebsstätten auf Sardinien gewährt werden, deren Eintrag in ein geschlossenes Verzeichnis von Sektoren aufgrund spezifischer, die Rechtsgrundlage dieser Maßnahmen bildender Gesetze und Regelungen erfolgt ist.
5.1.3. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat
(118)
Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Vorteil nur dann als staatliche Beilhilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-V betrachtet werden, wenn er mittelbar oder unmittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt wird (39) und dem Staat zuzurechnen (40) ist.
(119)
Wie in Erwägungsgrund 28 beschrieben, erfolgt die Finanzierung der beanstandeten Ausgleichszahlungen mit Hilfe einer von der Ausgleichskasse über die Komponente A4 des Stromtarifs eingezogenen steuerähnlichen Abgabe. Dabei handelt es sich um eine obligatorische Abgabe, die per Beschluss der AEEG in Umsetzung eines nationalen Gesetzes verfügt wurde. Die Ausgleichskasse ist eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die ihren Auftrag anhand von präzisen Weisungen aufgrund von Beschlüssen der AEEG wahrnimmt.
(120)
Nach gefestigter Rechtsprechung sind die Erlöse aus einer Abgabe, die aufgrund der nationalen Gesetzgebung obligatorisch ist und an eine öffentlich-rechtliche Einrichtung abgeführt wird, staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, wenn sie zur Finanzierung einer Maßnahme bestimmt sind, die die anderen Kriterien dieses Artikels erfüllt (41).
(121)
Italien beruft sich zur Stützung der These, die Maßnahme sei nicht mit staatlichen Mitteln finanziert, auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache PreussenElektra (42). Italien vertritt die Ansicht, dass der Transfer der zur Finanzierung des Tarifs erforderlichen Mittel von privaten Akteuren (den Stromverbrauchern) an private Akteure (die Begünstigten) erfolge, während die Rolle des Staates auf die Verabschiedung eines Gesetzes beschränkt sei, das die Zahlung der erforderlichen Beträge auferlegt, ohne jeden Ermessensspielraum bei der Verwendung der Mittel außer für die gesetzlich vorgesehene Tarifregelung. Insbesondere kann die Ausgleichskasse nach den Ausführungen Italiens und einiger der Begünstigten keinerlei Kontrolle über die Mittel ausüben, sondern hat lediglich eine buchhalterische Mittlerfunktion.
(122)
In der Rechtssache PreussenElektra hat der Gerichtshof entschieden, dass es keine staatliche Beihilfe darstellt, wenn den Elektrizitätsversorgungsunternehmen eine Pflicht zur Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu Mindestpreisen auferlegt wird, die über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert dieses Stroms liegen, weil die Maßnahme nicht mit der unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist.
(123)
Die Kommission weist darauf hin, dass im Fall PreussenElektra die zur Finanzierung der Maßnahme erforderlichen Mittel direkt von den Versorgungsunternehmen an die Erzeuger erneuerbarer Energien übertragen wurden, ohne den Umweg über eine öffentliche Einrichtung zu nehmen. Bei diesem System standen die zu übertragenden Mittel den Behörden des Mitgliedstaats de facto nie zur Verfügung. Im vorliegenden Fall hingegen gelangen die Mittel zunächst in eine öffentliche Einrichtung, die Ausgleichskasse, und werden dann an den Endbegünstigten weiter geleitet. Somit hat die Rechtsprechung in der Sache PreussenElektra einen anderen sachlichen Hintergrund und ist für den vorliegenden Fall nicht relevant.
(124)
Die Rechtsprechung zu Pearle (43) kann Italien oder den Begünstigten nicht weiterhelfen. Hier war der Gerichtshof zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die Erträge aus einer Abgabe, die über eine öffentliche Stelle weitergeleitet werden, unter bestimmten Bedingungen keine staatlichen Mittel darstellen. In Pearle erfolgte die Finanzierung der Maßnahmen in vollem Umfang durch einen Wirtschaftssektor und ausschließlich auf Initiative dieses Sektors. Die Mittel wurden durch eine steuerähnliche Abgabe erhoben und über eine öffentliche Einrichtung geleitet, die zu keinem Zeitpunkt über die Mittel verfügen konnte. Außerdem zogen diejenigen, die die Abgabe entrichteten, gleichzeitig auch Vorteil aus dieser Maßnahme.
(125)
Italien macht geltend, dass die Ausgleichskasse keinerlei Ermessensspielraum bei der Vergabe der Mittel habe, die zur Finanzierung der Stromtarife bestimmt seien und zu keinem Zeitpunkt zum „Bereich der öffentlichen Finanzen“ gezählt werden könnten. Deshalb habe der Staat keine Verfügungsgewalt über diese Beträge, die somit auch keine staatlichen Mittel darstellten.
(126)
Hier ist zunächst anzumerken, dass in der Sache Pearle zwar einige Kriterien subjektiv relevanter erscheinen mögen als andere, es existiert aber kein „Schlüsselkriterium“ in dieser Sache. Die im Urteil aufgezählten Bedingungen sind als kumulativ zu betrachten. Dies ist auch die Auslegung des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Earl Salvat (44), das die dort in Rede stehende streitige steuerähnliche Abgabe im Lichte sämtlicher Kriterien der Sache Pearle geprüft hat.
(127)
Vor der Überprüfung der Rolle der Ausgleichskasse hat die Kommission zunächst geklärt, ob die übrigen in der Sache Pearle genannten Kriterien erfüllt sind. Es ist klar, dass die beanstandeten Tarife, anders als in der Sache Pearle, nicht auf Initiative eines Wirtschaftssektors eingerichtet wurden, sondern auf Veranlassung des Staates. Zudem waren im Fall Pearle die Begünstigten der Maßnahme zugleich auch die einzigen Abgabepflichtigen, weshalb die Einschaltung der öffentlichen Einrichtung nicht die Schaffung eines Vorteils mit zusätzlichen Belastungen für den Staat bezweckte. Im vorliegenden Fall tragen nicht die Begünstigten die Finanzierungslast für die Abgabe, sondern alle Stromverbraucher. Unabhängig von der Beurteilung der Begründetheit der Argumentation zur Rolle der Ausgleichskasse als bloßer buchhalterischer Mittler kann die Berufung auf das Urteil in der Sache Pearle keinen Erfolg haben.
(128)
Im Hinblick auf die Ausgleichskasse weist die Kommission darauf hin, dass nach gefestigter Rechtsprechung nicht danach unterschieden werden darf, „ob eine Beihilfe direkt vom Staat oder von einer öffentlichen oder privaten Einrichtung gewährt wird, die von diesem Staat dazu bestimmt oder errichtet wurde“ (45). Deshalb ist der Status der Ausgleichskasse als öffentliche oder private Einrichtung für die Anwendung der Bestimmungen für staatliche Beihilfen nicht ausschlaggebend. Die Tatsache, dass die Ausgleichskasse eine öffentliche Einrichtung ist, führt nicht automatisch zur Anwendung von Artikel 107 AEUV (46). Auch wird durch die Einschaltung einer privaten Einrichtung die Anwendbarkeit dieses Artikels nicht automatisch ausgeschlossen.
(129)
Die Analyse darf sich jedoch nicht allein auf die Befugnisse der Ausgleichskasse als öffentliche Einrichtung beschränken. Vielmehr ist generell zu klären, ob der Staat unmittelbar oder durch eine von ihm benannte Einrichtung die Kontrolle über die Mittel zur Finanzierung des Tarifs ausüben kann. Dies wäre auch dann zu prüfen, wenn die Ausgleichskasse ein Privatunternehmen wäre.
(130)
Das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Essent (47) liefert zu diesem Punkt eindeutige Hinweise. Die Niederlande hatten per Gesetz einen Aufschlag auf die Stromtarife eingeführt. Dieser Tarifaufschlag wurde von den Stromverbrauchern an die Netzbetreiber gezahlt, die die Einnahmen an ein bezeichnetes Unternehmen, SEP, weiterleiteten. SEP hatte bei der Verwaltung der Mittel keinerlei Ermessensspielraum und wurde von den Behörden streng kontrolliert. Der Gerichtshof befand, dass die Erträge aus dem Tarifaufschlag staatliche Mittel darstellten und begründete dies mit den folgenden Überlegungen: Der Aufschlag wurde per Gesetz verordnet und war deshalb als Abgabe zu betrachten und SEP war nicht befugt, das Aufkommen aus der Abgabe für andere als die im Gesetz festgelegten Zwecke zu verwenden; deshalb standen die Mittel unter öffentlicher Kontrolle und somit den nationalen Behörden zur Verfügung, Der Gerichtshof hielt diese Gesichtspunkte für ausreichend, um die in Rede stehenden Mittel als staatliche Mittel zu qualifizieren.
(131)
Die Ähnlichkeiten mit dem vorliegenden Fall liegen auf der Hand. Wie im Fall Essent wurde auch der zur Finanzierung der beanstandeten Tarife dienende Tarifaufschlag durch ein Gesetz eingeführt. Die Ausgleichskasse übernimmt dieselbe Rolle wie SEP, da sie die Erträge aus der steuerähnlichen Abgabe einnimmt, verwaltet und denselben Auflagen unterliegt, das heißt die Erträge nicht zu anderen Zwecken verwenden darf als zu dem im Gesetz festgelegten Zweck (der Finanzierung der Vorzugstarife). Der Staat kann die Verwendung der Mittel kontrollieren und steuern: die Ausgleichskasse übt ihre buchhalterischen Funktionen nach der präzisen Anweisungen der AEEG aus, welche ihrerseits im Rahmen ihrer satzungsgemäßen Befugnisse bzw. der italienischen Gesetze agiert. Die von der Ausgleichskasse verwalteten Mittel verbleiben daher unter ständiger öffentlicher Kontrolle.
(132)
Diese Analyse steht im Einklang mit der Analyse in der Entscheidung der Kommission zur italienischen Beihilfesache der „verlorenen Kosten in der Stromwirtschaft“ (48), wo die von der Ausgleichskasse auf dem A-6-Konto verwalteten Mittel als öffentliche Mittel qualifiziert wurden.
(133)
Die Einstufung der von der Ausgleichskasse verwalteten Mittel als öffentliche Mittel wurde in der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz zur Rechtssache Iride bestätigt (49).
(134)
Der italienische Kassationshof (Corte Suprema di Cassazione) hatte bereits mit Urteil Nr. 11632/03 vom 3. April 2003 entschieden, dass die Ausgleichskasse keine vom Staat getrennte Rechtspersönlichkeit besitze und dass dieser als Besitzer der an die Ausgleichskasse weitergeleiteten Beträge zu betrachten sei, auch wenn diese Beträge von Privatunternehmen kamen und für Privatunternehmen bestimmt waren. In der Rechtssache Iride hatten die Rechtsmittelführerinnen Iride Spa und Iride Energia Spa vor dem Gericht erster Instanz eine Entscheidung der Kommission angefochten, in der die von der Ausgleichskasse auf dem A-6-Konto verwalteten Mittel als öffentliche Mittel eingestuft worden waren. Die Argumentation der Rechtsmittelführerinnen war der im vorliegenden Fall vorgebrachten sehr ähnlich. Sie stellten die Substanz des Urteils des Kassationshofs mit dem Vorbringen in Frage, die Ausgleichskasse übernehme nur die Rolle eines buchhalterischen Mittlers zwischen den abgabenpflichtigen Privatpersonen und den Empfängern der Beträge, eine Rolle, die ihr nicht erlaube, die hinterlegten Beträge auch nur für kurze Zeit zu verwenden. Außerdem beanspruchten die Rechtsmittelführerinnen die Anwendbarkeit der Rechtsprechung in der Sache PreussenElektra.
(135)
Das Gericht verwies zunächst darauf, dass es nicht dafür zuständig ist, die von der Corte Suprema di Cassazione vorgenommene Auslegung des innerstaatlichen italienischen Rechts in Frage zu stellen, und bestätigte, dass die auf das A-6-Konto der Ausgleichskasse eingezahlten Beträge als staatliche Mittel zu qualifizieren sind, weil sie nicht nur unter ständiger öffentlicher Kontrolle, sondern sogar im Eigentum des Staates stehen (50).
(136)
Diese Feststellung betraf das A-6-Konto der Ausgleichskasse, mit dem die verlorenen Kosten des Elektrizitätssektors finanziert werden. Sie lässt sich aber auch auf die zur Finanzierung des beanstandeten Tarifs verwendete Komponente A4 übertragen. Der Kassationshof hatte sich bei seinem Urteil auf eine Analyse der Rechtspersönlichkeit der Ausgleichskasse gestützt, und die Feststellung, dass es sich um Eigentum des Staates handelt, betrifft deshalb alle bei der Ausgleichskasse eingezahlten Summen. Dasselbe gilt für die Feststellung des Gerichts erster Instanz im Hinblick auf die Tatsache, dass der Staat die von der Kasse verwalteten Mittel kontrollieren kann. Zwischen dem Konto A6 und der Komponente A4 besteht kein Unterschied, mit Ausnahme der Verwendung der Mittel (A-6-Konto: Finanzierung der verlorenen Kosten, Komponente A-4: Finanzierung der ermäßigten Tarife). Daher sind auch die von der Komponente A-4 an die sardischen Begünstigten transferierten Beträge als staatliche Mittel zu qualifizieren.
(137)
Nicht nur wegen der Finanzierung mit öffentlichen Mitteln sind die beanstandeten Tarife dem Staat zurechenbar (51), denn die Rechtsgrundlage der Maßnahme besteht aus innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Beschlüssen der AEEG in Ausübung ihrer Funktion als öffentliche Einrichtung.
5.1.4. Beeinträchtigung des Handels und Verzerrung des Wettbewerbs
(138)
Was die Beeinträchtigung des Handels innerhalb der Union und die daraus resultierende Verzerrung des Wettbewerbs angeht, so ist unbestritten, dass die betreffenden Märkte (Blei, Zink, Silber, Aluminium und Chloralkali) vollständig für den Wettbewerb geöffnet sind. Schon allein diese Erwägung würde für die Schlussfolgerung ausreichen, dass die Tarife Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Union haben.
(139)
Gleichwohl hat die Kommission die von den Begünstigten und von Italien vertretene These geprüft, dass die Tarife im Metallsektor (für den Chloralkali-Sektor wurde diese Argumentation nicht explizit angeführt) weder den Handel noch den Wettbewerb beeinträchtigten, weil signifikante Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten weder vorhanden noch in naher Zukunft zu erwarten seien und die Tarife aufgrund der Besonderheiten des in Rede stehenden Sektors den Wettbewerbern in der EU nicht schadeten.
(140)
Es ist daran zu erinnern, dass in der Entscheidungspraxis der Kommission und in der Rechtsprechung des Gerichtshofs das Fehlen realer Handelsströme zu keinem Zeitpunkt als Nachweis dafür anerkannt wurde, dass eine Beihilfemaßnahme keine Beeinträchtigung des Handels innerhalb der Union mit sich bringe. Der Gerichtshof hat vielmehr in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass eine Beihilfe zugunsten eines Unternehmens auch dann den Handel innerhalb der Union beeinträchtigen und den Wettbewerb verzerren kann, wenn das betreffende Unternehmen selbst gar nicht am Handel innerhalb der Union teilnimmt. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Erzeugung unverändert bleiben oder steigen, mit der Folge, dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen verringern, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen (52).
(141)
Im Übrigen ist eine Situation, in der die Erzeugung in der EU abnimmt und die Einfuhren aus Drittländern steigen und keine oder nur begrenzte Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, für Sektoren mit strukturellen Schwierigkeiten und/oder starkem Wettbewerbsdruck nicht ungewöhnlich bzw. sogar typisch. Solche Wirtschaftssektoren reagieren besonders sensibel auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Wettbewerbsposition ihrer heimischen Industrien.
(142)
Dass sich die Produktion von Zink, Blei und Silber in Italien aufgrund ihres bescheidenen Umfangs nicht auf den Referenzpreis auswirken kann, ist unerheblich. Die Tatsache, dass es einen Referenzpreis für diese Metalle gibt, der von den Produktionsbedingungen in einem einzelnen Mitgliedstaat nicht so leicht beeinflusst werden kann, schließt nicht aus, dass Unternehmen mit Sitz im EWR miteinander konkurrieren und Metalle auf dem Weltmarkt verkaufen. Es ist denkbar, dass die Beihilfe für die sardischen Begünstigten nicht dazu führt, dass diese Unternehmen den Weltmarktpreis für ihre Produkte senken und Konkurrenten aus dem Markt verdrängen können, und dass andere europäische Hersteller so lange auf dem Markt aktiv bleiben können, wie sie ihre Produkte auf dem Weltmarkt gewinnbringend verkaufen können. Doch die Gewinne, die in Italien dank dem ermäßigten Stromtarif erzielt werden, führen zu einer allgemeinen Stärkung der Wettbewerbsposition der Unternehmen. So können zum Beispiel die gebildeten Rücklagen dazu verwendet werden, Konkurrenten zu übernehmen und den eigenen Marktanteil zu erhöhen. Diese Argumentation gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass zwei der Begünstigten zu multinationalen Konzernen gehören (53).
(143)
Entgegen dem Vorbringen der Begünstigten kann die Tatsache, dass der in Italien in den betreffenden Sektoren gezahlte Preis mit dem durchschnittlichen, den Wettbewerbern in der EU in Rechnung gestellten Strompreis vergleichbar ist, nicht als Nachweis dafür dienen, dass der italienische Tarif die Interessen der anderen europäischen Hersteller nicht gefährde. Im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-372/97, Italien gegen Kommission wird eindeutig festgestellt, dass einseitige Maßnahmen, die darauf abzielen, die Wettbewerbsbedingungen in einem Mitgliedstaat denen in anderen Mitgliedstaaten anzugleichen, Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Union haben (und deshalb als Beihilfe zu klassifizieren sind). Im Übrigen stellen auch einige Stromlieferungsverträge, die in anderen europäischen Ländern in Kraft sind, möglicherweise eine Beihilfe dar, und die Kommission hat zu einigen solchen Maßnahmen eingehende Untersuchungen eingeleitet (54). Obwohl weder Italien noch Alcoa dieses Argument ausdrücklich zu ihrer Verteidigung herangezogen haben, hält die Kommission den Verweis auf den in der Rechtsprechung anerkannten Grundsatz für angezeigt, demzufolge die Existenz rechtswidriger Beihilfen in einigen Mitgliedstaaten keine Rechtfertigung dafür darstellt, dass ein anderer Mitgliedstaat ähnliche Maßnahmen ergreift.
(144)
In jedem Fall sind die von den Wettbewerbern der Begünstigten erhobenen Beschwerden ein Hinweis darauf, dass die beanstandeten Tarife wettbewerbsrechtliche Probleme aufwerfen und sich auf den Handel innerhalb der Union auswirken.
(145)
Im Übrigen hat Italien die Tarife von 2004 nicht angemeldet. Nach ständiger Rechtsprechung (55) ist die Kommission im Fall einer nicht angemeldeten Beihilfe nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen der Beihilfe auf die Wettbewerber oder den Handel innerhalb der Union darzulegen: Müsste sie nämlich in ihrer Entscheidung die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen darlegen, so würden dadurch diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Anmeldepflicht nach Artikel 93 Absatz 3 des [EG-]Vertrags zahlen, „zu Lasten derjenigen begünstigt, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden.“
(146)
Dies zwingt zu der Schlussfolgerung, dass die in Rede stehenden Vorzugs-Stromtarife geeignet sind, die Wettbewerbsposition der Begünstigten im Handel innerhalb der Union zu verbessern. Nach gefestigter Rechtsprechung (56) ist unter solchen Umständen davon auszugehen, dass die Beihilfe den Handel innerhalb der Union beeinträchtigt und den Wettbewerb verzerrt.
5.1.5. Schlussfolgerungen zum Vorliegen einer Beihilfe
(147)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die beanstandeten Tarife von 2004 und 2005 eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 AEUV darstellen und nur genehmigt werden können, wenn sie unter eine der im Vertrag vorgesehenen Ausnahmebestimmungen fallen. Diese Schlussfolgerung entspricht der zu der Beihilfesache Alcoa, in der es um praktisch identische Tarife ging.
5.2. Qualifizierung der Massnahmen als neue oder als bestehende Beihilfe
(148)
Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags enthält eine vollständige Auflistung aller Fälle, in denen eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt (57).
(149)
Unbestreitbar wurden die fraglichen Maßnahme nicht vor dem Beitritt Italiens zur EU durchgeführt (Ziffer i des genannten Artikels), sie können weder als genehmigte Beihilfe betrachtet werden, da die Kommission innerhalb der vorgeschriebenen Verfahrensfristen keine Entscheidung erlassen hat (Ziffer iii), noch sind sie aufgrund des Ablaufs der Verjährungsfristen als bestehende Beihilfe zu betrachten (Ziffer iv). Sie wurden auch nicht aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben (Buchstabe b Ziffer v Satz 1).
(150)
Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die in Rede stehenden Tarife eine neue Beihilfe darstellen.
5.3. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(151)
Nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV müssen die Mitgliedstaaten die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen unterrichten und dürfen die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss erlassen hat.
(152)
Da Italien Artikel 1 des Dekrets von 2004 nicht angemeldet hat, stellen die Tarife von 2004 eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(153)
Hingegen hat Italien Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 angemeldet und die Maßnahme nicht durchgeführt. Somit ist Italien hier den Verpflichtungen aus Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(154)
In Abweichung vom allgemeinen Beihilfeverbot nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV kann eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn sie die Voraussetzung für eine der im Vertrag genannten Ausnahmen erfüllt.
(155)
Die Tarife von 2004 und 2005 stellen Betriebsbeihilfen dar. Das Vorbringen Italiens, die Tarife von 2005 seien nicht als Betriebsbeihilfen zu klassifizieren, da sie Teil einer regionalen Förderstrategie und an Produktivinvestitionen geknüpft seien, ist zurückzuweisen. Zwar sind in der Absichtserklärung bestimmte Investitionen vonseiten der Begünstigten vorgesehen, doch das mit den Vorzugstarifen von 2005 verbundene Beihilfeelement wird nicht als Anteil der förderfähigen Kosten der Investitionen berechnet und es wurde auch keine Beihilfehöchstintensität festgelegt. Es deutet nichts darauf hin, dass die Maßnahme den Kriterien für Betriebsbeihilfen oder dass die Beihilfe dem Kriterium der Angemessenheit entspräche. Die Maßnahme ist vielmehr direkt an den Stromverbrauch gekoppelt und zielt auf die Minderung der Stromversorgungskosten ab, die wiederum Betriebskosten der betreffenden Unternehmen sind. Somit kann die Maßnahme nicht als Investitionsbeihilfe klassifiziert werden.
(156)
Betriebsbeihilfen sind grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar. In der Rechtssache 86/89 Italien/Kommission befand der Gerichtshof, dass „die streitige Beihilfe, die ohne besondere Bedingung und nur entsprechend der verwendeten Mengen gewährt wird, als eine Betriebsbeihilfe für die betroffenen Unternehmen anzusehen sei und dass sie als solche die Handelsbedingungen in einer Weise verändere, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe.“ (58).
(157)
In der Rechtssache Siemens/Kommission hielt das Gericht erster Instanz an dem Grundsatz fest, dass „Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 [nunmehr Artikel 107 Absatz 3 AEUV] fallen (…). Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen.“
(158)
Es gibt jedoch klar definierte Situationen, in denen die Gewährung einer Betriebsbeihilfe möglich ist. Insbesondere können Betriebsbeihilfen, die auf den Schutz der Umwelt abstellen, auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen gewährt werden (59). Auch können Betriebsbeihilfen in Fördergebieten in Ausnahmefällen als Regionalbeihilfen genehmigt werden. Die Kommission hat geprüft, ob die beanstandeten Tarife unter eine der genannten Kategorien fallen könnten.
(159)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Tarife nicht als Umweltschutzbeihilfe genehmigt werden können, da sie keine ökologischen Zielsetzungen verfolgen.
6.1. Vereinbarkeit mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung von 1998
(160)
In Ausnahmefällen können Betriebsbeihilfen in Fördergebieten gewährt werden, die unter die Ausnahmebestimmungen in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fallen. Die Region Sardinien war bis Ende 2006 beihilfeberechtigt. Die Kommission hat deshalb geprüft, ob die Tarife von 2004 und 2005 für diesen Zeitraum auf der Grundlage der Regionalleitlinien von 1998 genehmigt werden könnten.
(161)
Nach Ziffer 4.15 der Regionalleitlinien können Betriebsbeihilfen ausnahmsweise genehmigt werden, i) wenn sie aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt sind, und ii) wenn ihre Höhe den auszugleichenden Nachteilen angemessen ist. Es obliegt dem Mitgliedstaat, die Existenz und den Umfang dieser Nachteile nachzuweisen. Nach Ziffer 4.17 der Regionalleitlinien müssen die Betriebsbeihilfen zeitlich begrenzt und degressiv gestaffelt sein.
(162)
Nach Ziffer 2 der Regionalleitlinien können „eine einzelne Ad-hoc-Beihilfe zugunsten nur eines Unternehmens oder Beihilfen, die auf einen einzigen Wirtschaftszweig begrenzt sind, erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb in dem betroffenen Markt haben, tragen jedoch möglicherweise nur geringfügig zur regionalen Entwicklung bei (…) Infolgedessen werden die genannten Freistellungen [vom Grundsatz des allgemeinen Verbotes der Beihilfen] grundsätzlich nur für sektorenübergreifende Beihilferegelungen gewährt, die in dem jeweiligen Gebiet sämtlichen Unternehmen der betreffenden Wirtschaftszweige zugänglich sind.“ Ein selektiv nur einzelnen Unternehmen eines bestimmten Sektors gewährter Stromtarif widerspricht eindeutig dem Geist des Regelungsrahmens für Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung, demzufolge diese Beihilfen multisektorieller Natur sein müssen. Da jedoch kein absolutes Verbot von Ad-hoc-Beihilfen besteht, hat die Kommission geprüft, ob die Gewährung des in Rede stehenden Stromtarifs durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt wäre.
(163)
Insbesondere hat die Kommission die von Italien und den Begünstigten dokumentierten Probleme des sardischen Stromsektors untersucht, um festzustellen, ob diese einen regionalen Nachteil darstellen könnten.
6.1.1. Der sardische Strommarkt im italienischen Kontext
(164)
Der italienische Strommarkt ist generell durch eine hohe Konzentration gekennzeichnet, mit einer etwas geringeren Ausprägung im Norden des Landes. Marktbeherrschender Stromlieferant ist in allen Regionen der Ex-Monopolist ENEL, mit Ausnahme von Sardinien, wo ENEL zusammen mit E.ON eine Duopolstellung innehat. ENEL besitzt eine erhebliche Marktmacht und hat diese laut der italienischen Wettbewerbsbehörde in mehreren Fällen missbraucht. Die landesweit generell hohen Strompreise hängen damit zusammen, dass der Energiemix auf fossilen Brennstoffen (vorwiegend Erdgas) basiert, keine Kernkraftwerke vorhanden sind und bei den Verbindungskapazitäten mit dem Rest Europas Netzengpässe bestehen.
(165)
In Sardinien, auf das 4,1 % der installierten Leistung in Italien entfallen (60), wird der Strom hauptsächlich in Wärmekraftwerken erzeugt, die mit fossilen Brennstoffen (Kohle, Diesel, Raffinerierückstände) betrieben werden. Auf der Insel existiert keine Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas.
(166)
Das Überangebot an Strom auf Sardinien, insbesondere im hochpreisigen Segment (Dieselkraftwerke), ist auf nie realisierte Projekte der Regierung zurückzuführen, die Schwerindustrie des Landes auf dieser Insel zu konzentrieren. Das hatte seinerzeit den Stromversorger ENEL dazu veranlasst, erhebliche Investitionen in Stromerzeugungsanlagen zu tätigen. Solche Anlagen sind nicht nur strukturell teurer, sondern veralten auch technisch recht schnell. Im relevanten Zeitraum war die Stromübertragung von Sardinien zum italienischen Festland unter anderem durch die bescheidene Kapazität der Verbindung (61) begrenzt, wodurch es häufig zu Netzengpässen kam.
(167)
Die Stromversorgung auf Sardinien ist zu 95 % in der Hand der beiden Versorger ENEL und E.ON (auf E.ON entfallen ca. 58 %, auf ENEL ca. 42 %). Nach der Untersuchung der Wettbewerbssituation im Stromsektor (62) lässt sich Sardinien als Duopol mit „kollektiver Dominanz“ bezeichnen. Die Marktkonzentration ist hoch, wenn auch nicht die höchste in ganz Italien (63). Da E.ON und ENEL praktisch alle Mittel- und Spitzenlastkraftwerke kontrollieren, bestimmen sie den Strompreis praktisch für alle Stunden. Trotzdem erscheint die Situation auf Sardinien weniger kritisch als im Süden Italiens (64), wo ENEL den Preis für alle Stunden festlegt.
(168)
Die Großhandelspreise für Strom in Italien zählen zu den höchsten in Europa (65), und die Preise auf Sardinien zu den höchsten in Italien. 2007 lag der „nationale Einheitspreis“ (prezzo unico nazionale PUN) bei 70,99 EUR pro MWh, der mittlere Preis für die Zone Sardinien hingegen bei 75 EUR/MWh (2006: 80 EUR/MWh) (66). In den Jahren 2008 und 2009 hat sich die Tendenz zur Preissteigerung auf Sardinien fortgesetzt. Im ersten Halbjahr 2009 lag der mittlere Preis hier konstant über dem landesweiten Preis (106,60 EUR/MWh gegenüber einem PUN von 60,50 EUR/MWh).
(169)
Die Preise, die die auf Sardinien tätigen Begünstigten der (auf der Grundlage bilateraler Verträge vereinbarten) Tarife von 2004/2005 bezahlten, lagen zwischen 60 EUR/MWh und 65 EUR/MWh. Ein Vergleich dieser Strompreise mit den durchschnittlichen Preisen auf dem italienischen Festland ist nicht möglich, da die Kommission nicht über die entsprechenden Daten verfügt (und Italien diese nach eigener Aussage nicht liefern kann - vgl. Erwägungsgrund 92). Gleichwohl lässt die Analyse der allgemeinen Preisentwicklung, die weitgehend repräsentativ für die bilateral ausgehandelten Preise sein dürfte, die Hypothese zu, dass die energieintensiven Unternehmen auf Sardinien im fraglichen Zeitraum einen höheren Preis entrichten mussten als die auf dem italienischen Festland ansässigen Unternehmen.
(170)
Insgesamt ist der Strommarkt auf Sardinien durch eine Reihe von Problemen gekennzeichnet, nämlich: hohe Preise, hoher Konzentrationsgrad des Marktes, marktbeherrschende Stellung der Hauptakteure, Kapazitätsüberschuss im kostenintensiven Segment, relative Ineffizienz der veralteten Erzeugungsanlagen, fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas, gelegentliche Netzengpässe. Diese Probleme führen möglicherweise zu höheren Strompreisen für die Endkunden einschließlich der energieintensivsten Unternehmen.
6.1.2. Vorliegen eines regionalen Nachteils
(171)
Zunächst ist zu prüfen, ob diese Probleme einen regionalen Nachteil darstellen, d. h. gravierende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung Sardiniens haben. In der Sache C 34/02 (67) hat die Kommission das Argument nicht anerkannt, dass das Fehlen eines Versorgungsnetzes ein Nachteil sei. Zwar sind KMU faktisch weniger stark von hohen Strompreisen betroffen als große stromintensive Unternehmen, doch können die Interessen eines einzelnen Sektors nicht automatisch mit denen einer Region gleichgestellt werde. Die Kommission ist der Auffassung, dass Italien den auf die Situation am sardischen Strommarkt zurückzuführenden regionalen Nachteil nicht hinreichend nachgewiesen hat.
(172)
Selbst wenn ein regionaler Nachteil vorläge, müssten die in den Regionalleitlinien festgelegten Kriterien erfüllt sein. Deshalb hat die Kommission geprüft, ob diese Kriterien erfüllt wären.
6.1.3. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(173)
Die Beihilfe muss dauerhaft zur regionalen Entwicklung beitragen und in einem angemessenen Verhältnis zu den auszugleichenden Nachteilen stehen. In einem Fördergebiet können Betriebsbeihilfen nicht genehmigt werden, wenn nur ein Sektor von Schwierigkeiten betroffen ist; vielmehr muss nachgewiesen werden, dass die Beihilfen dauerhaft zur regionalen Entwicklung beitragen. Im vorliegenden Fall ist dies unwahrscheinlich. Selbst unter der Hypothese, dass der Weiterbetrieb einiger Industrieanlagen auf der Insel zur Beschäftigung und zur Aufrechterhaltung des Verarbeitenden Gewerbes auf Sardinien beitragen würde, wären diese Auswirkungen nicht von langfristiger Natur. Wenn hohe Stromkosten, wie Italien vorbringt, ein strukturelles Problem auf Sardinien darstellen, würden die Schwierigkeiten, denen die energieintensiven Unternehmen gegenüberstehen, nach Wegfall der Tarife unverzüglich wieder auftauchen.
(174)
Die italienischen Behörden wollen die Vorzugstarife als befristete Maßnahme verstanden wissen, die nur bis zur 2010 anvisierten Fertigstellung der laufenden Infrastrukturprojekte zum Ausbau der Energieerzeugung und des Verbindungsnetzes (der Gasleitung GALSI und des Hochspannungs-Seekabels SAPEI) gewährt werden soll (68). Italien bringt vor, eine Verbesserung der Verbindungsleitungen werde zu einer Senkung der Preise für diese Unternehmen führen. Nach dem Dafürhalten der Kommission mag eine Erneuerung der Infrastruktur zur Verringerung oder Angleichung der Preisunterschiede zwischen Sardinien und dem italienischen Festland führen, es ist aber sehr unwahrscheinlich, dass durch diese Projekte die Preise halbiert bzw. auf ein solches Niveau gesenkt werden können, das zur langfristigen Rentabilität der fraglichen industriellen Aktivitäten für erforderlich gehalten wird.
(175)
Die Kommission stellt weiter fest, dass ein Beitrag des Staates zur Senkung der Stromkosten für Großkunden nicht dazu führt, dass die Stromversorger zur Bindung ihrer wichtigsten Kunden die Preise senken, und auch eine Verschlechterung der Kostenstrukturen nicht verhindert. Vielmehr werden die Stromversorger dadurch veranlasst, ihre Marktmacht zu nutzen. Denn selbst wenn es zuträfe, dass die energieintensiven Unternehmen vor dem Hintergrund der Überkapazitäten normalerweise in der Lage sein müssten, einen konkurrenzfähigen Preis auszuhandeln, wenn dies nicht durch die Marktmacht der Stromversorger verhindert würde (die den Ausführungen Italiens und der Begünstigten zufolge ein Interesse an der Beibehaltung hoher Preise haben), so hält die Kommission doch an ihrer Auffassung fest, dass der Vorzugstarif nicht das geeignete Instrument wäre, um dieser Marktmacht entgegenzutreten.
6.1.4. Verhältnismäßigkeit
(176)
Die Berechnung der Subvention für die Begünstigten der Tarifregelung erfolgt nicht mit Blick auf einen Ausgleich des Regionalgefälles (d. h. den Unterschied zwischen den Strompreisen auf dem italienischen Festland und den Preisen für die gleiche Kundenkategorie auf Sardinien), sondern zielt vielmehr darauf ab, die Preise für die sardischen Unternehmen an die ihrer Wettbewerber in der Union anzugleichen. Die für die sardischen Begünstigten festgesetzten Preise sind ausnehmend niedrig und liegen mit Sicherheit unter denen auf dem italienischen Festland, die zu den höchsten in der EU gehören. Daher ist die Verhältnismäßigkeit der Tarife im Hinblick auf den regionalen Nachteil, den sie ausgleichen sollten, nicht gegeben.
(177)
Bereits die zur Berechnung der Subvention verwendete Methode deutet darauf hin, dass mit der Maßnahme weniger ein regionales, sondern eher ein wirtschaftspolitisches Ziel verfolgt wird. In seiner Stellungnahme verweist Italien denn auch wiederholt auf diese wirtschaftspolitische Dimension des Tarifs.
6.1.5. Degressive Staffelung
(178)
Regionale Betriebsbeihilfen müssen degressiv gestaffelt sein (vgl. Ziffer 4.17 der Regionalleitlinien). Da zur Anpassung der Tarife für die Jahre 2004 und 2005 unterschiedliche Mechanismen verwendet wurden, erfolgt eine getrennte Bewertung.
(179)
Die Tarife von 2004 sind anhand der Schwankungen der Kraftstoffpreise indexiert und können nur steigen oder unverändert bleiben. Den Ausführungen Italiens zufolge wird damit eine degressive Staffelung der Beihilfe sichergestellt. Nach dem Dafürhalten der Kommission kann das Erfordernis der Degressivität nur dann als erfüllt gelten, wenn die Ausgleichszahlungen - die dem tatsächlichen Beihilfebetrag entsprechen - im zeitlichen Verlauf sinken. Dass der Tarif im Zeitverlauf ansteigt, reicht nicht aus, da ein höherer Tarif auch einem höheren Beihilfebetrag entsprechen kann, wenn die Preise für die Endkunden auf dem Referenzmarkt im Zeitverlauf rascher gestiegen sind als der Tarif selbst. In dieser Hinsicht bietet die von Italien angewendete Methode keinerlei Sicherheit (69).
(180)
Beim Tarif von 2005 bewertete die Kommission den Indexierungsmechanismus nach Artikel 11 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 80/2005 in der Auslegung der italienischen Strom- und Gasregulierungsbehörde AEEG durch Beschluss Nr. 217/05 (vgl. Erwägungsgrund 33). Nach den Durchführungsbestimmungen der AEEG wird der Stromtarif jährlich um einen Prozentsatz angehoben, der die Entwicklung der Energiepreise in der EU widerspiegelt, jedoch nur bis zu einer Obergrenze von 4 %. Nach Dafürhalten Italiens wird durch diesen Mechanismus der degressive Charakter der Beihilfe sichergestellt.
(181)
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass der eher begrenzte jährliche nominelle Anstieg des Tarifs im Zeitverlauf nicht zu einer Verringerung des Nettobetrags der Beihilfe und damit der Ausgleichszahlungen führen wird.
(182)
Wenn die Preisentwicklung an den Strombörsen als weitgehend repräsentativ für die Veränderungen bei den bilateralen Vertragspreisen gelten kann (so das Vorbringen Italiens), dann wären die Tarife von 2005 nur bei einem Rückgang der durchschnittlichen Preise in der EU degressiv (da die Tarife nicht sinken, sondern nur ansteigen). In allen anderen Fällen hingegen würden die Tarife einen wachsenden Vorteil gewähren (70). Da die durchschnittlichen Strompreise in der EU von 2004 bis mindestens 2007 einen drastischen Anstieg (um mehr als 4 % pro Jahr) verzeichneten, wäre das in den Tarifen von 2005 enthaltene Beihilfeelement im Zeitverlauf angestiegen.
(183)
Italien führt weiter aus, dass die in bilateralen Verträgen vereinbarten Preise in der Realität nicht so stark ansteigen würden wie die Preise an den Strombörsen, so dass die Tarife von 2005 faktisch degressiv seien. Die Kommission stellt fest, dass die ihr zur Bewertung vorgelegte Methode der Indexierung auf den Preisschwankungen der Strombörsen basieren und dass Italien keine Informationen zur Entwicklung der bilateral ausgehandelten Preise vorgelegt hat. Somit ist das Vorbringen Italiens nicht hinreichend belegt.
(184)
Vielmehr legen die der Kommission vorliegenden begrenzten Informationen eher den Schluss nahe, dass die auf Sardinien bilateral verhandelten Preise erheblich angestiegen sind (vgl. z. B. die Aussage von Eurallumina, man habe 2004 auf dem freien Markt einen Strompreis von 65 EUR/MWh gezahlt und im Zeitraum 2005/2006 einen Preis von 80 EUR/MWh). Unter diesen Umständen wären bei Implementierung der Tarife die Ausgleichszahlungen im Zeitverlauf angestiegen.
(185)
Somit erfüllen weder die Tarife von 2004 noch die von 2005 das Erfordernis der degressiven Staffelung.
6.1.6. Schlussfolgerungen zur Vereinbarkeit der Maßnahme als Regionalbeihilfe
(186)
Angesichts dieser Sachverhalte können die in Rede stehenden Tarife nach Auffassung der Kommission nicht als Regionalbeihilfe auf der Grundlage der Regionalleitlinien von 1998 angesehen werden. Da Sardinien seit Dezember 2006 nicht länger als Fördergebiet im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV gilt, erübrigt sich auch die Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahme anhand der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013.
(187)
Im Hinblick auf eine andere Maßnahme zur Minderung der Stromkosten für das auf Sardinien tätige Unternehmen Eurallumina hat die Kommission im Jahr 2005 die gleiche ablehnende Haltung eingenommen. Seinerzeit war die Kommission zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die in Rede stehende Maßnahme in Form einer Befreiung von der Verbrauchsteuer auf Mineralöle (71) nicht auf der Grundlage der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung genehmigt werden konnte.
6.2. Weitere Erwägungen zur Vereinbarkeit
(188)
Italien und die betroffenen Unternehmen machen geltend, die fraglichen Tarife dienten dem Ausgleich der Defizite der Strommärkte, aufgrund derer noch keine wettbewerbsfähigen Preise möglich seien. Die Wettbewerbsfähigkeit der stromintensiven Industriezweige werde durch hohe Strompreise bedroht. Die Beihilfe habe insofern einen Anreizeffekt, als die Unternehmen andernfalls, d. h. ohne die Beihilfe, den Betrieb einstellen müssten.
(189)
Der Kommission scheint das Argument, eine Betriebsbeihilfe für einige Industrieunternehmen sei eine angemessene Reaktion auf mangelnden Wettbewerb auf dem lokalen Elektrizitätsmarkt, von dem alle Stromabnehmer betroffen sind, nicht annehmbar zu sein.
(190)
Auch erscheint es fragwürdig, ob die Beihilfe eine angemessene und verhältnismäßige Maßnahme darstellt, um eine Verlagerung der Standorte nach außerhalb Europas zu verhindern. Weder in der Entscheidungspraxis der Kommission noch in der Rechtsprechung der Unionsgerichte gibt es Präzedenzfälle, in denen diese Argumentation als Rechtfertigung für die Gewährung einer staatlichen Beihilfe für zulässig erklärt wurde. Entscheidungen über eine vollständige oder teilweise Verlagerung von Produktionsstätten werden im Rahmen der individuellen Unternehmensstrategie getroffen, und die Kommission hat nie behauptet, dass ein solcher Fall ein Marktversagen darstelle. Die Kommission hat bereits in ihren Entscheidungen zu Terni (72) und Alcoa (73) Zweifel an einer Argumentation geäußert, die auf die Verknüpfung von Beihilfemaßnahmen mit dem Ziel der Verhinderung einer Standortverlagerung von Industriezweigen nach außerhalb der EU abstellte.
(191)
Im Übrigen schlagen Expertengremien wie die Hochrangige Gruppe für Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Umwelt (74) in ihren bereits genannten Schlussfolgerungen keineswegs vor, Probleme der Wettbewerbsfähigkeit aufgrund hoher Energiepreise durch spezifische staatliche Beihilfen zu lösen, sondern betonen die Notwendigkeit der uneingeschränkten Einhaltung der Regelungen zu staatlichen Beihilfen (75).
(192)
Vor diesem Hintergrund hält die Kommission an ihrer Auffassung fest, dass auf die beanstandeten Tarife von 2004 und 2005 keine der Ausnahmen nach Artikel 107 AEUV anwendbar ist. Die Ausnahmen nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV sind nicht anwendbar, weil die Beihilfe weder sozialer Art ist noch zur Beseitigung von Schäden dient, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, noch zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich ist. Auch die Ausnahmen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben b und d AEUV finden keine Anwendung, da die Maßnahme weder der Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats noch der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dient. Hinsichtlich der Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV ergibt die Analyse in den Erwägungsgründen 160-187 dass der Tarif nicht als Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung eines Gebiets anerkannt werden kann, in dem die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Auch im Hinblick auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fallen die Betriebshilfen, wie in den Erwägungsgründen 155-158 ausgeführt, grundsätzlich nicht unter die Ausnahmeregelung, und der Kommission ist kein Umstand ersichtlich, der die Gewährung der Beihilfe in diesem Fall begründen könnte.
(193)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass sowohl der Tarif von 2004 als auch der von 2005 mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind.
(194)
Nach dieser Schlussfolgerung braucht die Kommission die mögliche kumulative Wirkung der neuen Beihilfe und der alten unvereinbaren Beihilfen nicht mehr auf der Grundlage der Rechtsprechung in der Sache Deggendorf zu prüfen (vgl. Erwägungsgrund 31).
7. RÜCKFORDERUNG
(195)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates ist bei Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, der wirksame Wettbewerb wiederherzustellen, sofern der Rückforderung nicht ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts entgegensteht.
(196)
Im vorliegenden Fall sind nur die Tarife von 2004 (Sache C 38/b/04) Gegenstand der Rückforderung, da die Tarife von 2005 (Sache C 13/06) nicht implementiert wurden.
7.1. Vertrauensschutz und andere allgemeine Grundsätze des Unionsrechts, die der Rückforderung entgegenstehen können
(197)
Nach ständiger Rechtsprechung darf der Begünstigte einer Beihilfe, die ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt wurde, nicht auf die Ordnungsmäßigkeit der Gewährung dieser Beihilfe vertrauen (76). Ein umsichtig handelndes Unternehmen ist in der Regel selbst in der Lage, festzustellen, ob das Anmeldeverfahren eingehalten wurde und die Beihilfe rechtmäßig ist.
(198)
Jedoch ist nicht auszuschließen, dass sich der Begünstigte einer rechtswidrigen Beihilfe ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, die sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe begründen und folglich einer Rückforderung der Beihilfe entgegenstehen (77).
(199)
Die Begünstigten der Tarife von 2004 haben in dieser Hinsicht keine Argumente vorgebracht. Auch die Kommission hat keine außergewöhnlichen Umstände festgestellt, die den Begünstigten Anlass zu berechtigtem Vertrauen hätten geben können. Insbesondere konnte die Entscheidung Alumix von 1996 nicht Grund zu der Erwartung geben, dass die Tarife nicht als Beihilfe einzustufen wären. Wie bereits in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens von 2004 (vgl. Erwägungsgrund 37) festgestellt, basierte der Tarif, der als Muster für die in Rede stehenden Tarife von 2004 diente, nicht auf der ursprünglichen Alumix-Vereinbarung, die die Kommission 1996 nicht als Beihilfe eingestuft hatte, sondern auf einer völlig neuen Maßnahme mit grundlegenden Modifizierungen (insbesondere im Hinblick auf den Finanzierungsmechanismus (78)), die in der Folge von den italienischen Behörden verlängert wurde. In dieser Situation hätte sich ein umsichtig handelnder Begünstigter von sich aus vergewissern müssen, dass die Beihilfe rechtmäßig ist.
(200)
Des Weiteren vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Rückforderung kein anderer allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts entgegensteht.
7.2. Bezifferung der rückzufordernden Beträge
(201)
Sämtliche mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfebeträge, die Portovesme, ILA und Eurallumina nach Artikel 1 des Dekrets von 2004 erhalten haben, sind einschließlich Zinsen nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag (79) zurückzufordern.
(202)
Mit der Rückforderung soll die Wettbewerbssituation wiederhergestellt werden, in der sich die Begünstigten vor Gewährung der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe befanden, indem der sich aus der Beihilfe ergebende ungebührliche Vorteil beseitigt wird. Im vorliegenden Fall besteht der Vorteil aus der Differenz zwischen dem Vorzugstarif und dem Strompreis, den die Begünstigten ohne die beanstandeten Tarife auf dem Markt gezahlt hätten.
(203)
Zum Zeitpunkt der Einführung der Tarife erwarben alle beteiligten Unternehmen die von ihnen benötigte Elektrizität über bilateral ausgehandelte Verträge. Durch das Eingreifen des Staates wurde der vertraglich ausgehandelte Preis subventioniert. Die rückzufordernden Beträge entsprechen somit den Ausgleichszahlungen, die die Begünstigten im fraglichen Zeitraum erhielten (vgl. Erwägungsgrund 30).
8. SCHLUSSFOLGERUNG
Die Kommission kommt zu dem Schluss dass sowohl der Tarif von 2004 als auch der von 2005 Betriebsbeihilfen darstellen, für die keine der im AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelungen vom allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in Betracht kommt und die somit mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind.
Im Hinblick auf den Tarif von 2004, der unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV unzulässigerweise umgesetzt wurde, sind alle zukünftigen Zahlungen zu stornieren und die bereits ausgezahlten Beihilfebeträge zurückzufordern. Der zurückzufordernde Betrag entspricht der Summe aller von der Ausgleichskasse an die Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina ausgezahlten Beträge.
Die Tarife von 2005, die von Italien ordnungsgemäß nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet wurden, sind nicht umzusetzen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe, die Italien den Unternehmen Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa und Syndial SpA auf der Grundlage von Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzesdekrets Nr. 35 vom 14. März 2005, umgewandelt in das Gesetz Nr. 80/2005 vom 14. Mai 2005, gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(2) Die Beihilfe darf daher nicht gewährt werden.
Artikel 2
Die staatliche Beihilfe in Höhe von 12 845 892,82 EUR zugunsten von Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR zugunsten von Eurallumina SpA und 291 120,27 EUR zugunsten von ILA Spa, die Italien auf der Grundlage von Artikel 1 des Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri vom 6. Februar 2004 unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 3
(1) Italien fordert die in Artikel 2 genannte Beihilfe von den Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Italien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 2 genannte Beihilfe ein.
Artikel 4
(1) Die in Artikel 2 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Italien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 5
(1) Italien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Italien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Italien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Italien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 6
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. Februar 2011
DECIZIA COMISIEI
din 23 februarie 2011
privind ajutorul de stat acordat de Italia în favoarea Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA și Syndial SpA [Măsurile de ajutor de stat C 38/B/04 (ex NN 58/04) și C 13/06 (ex N 587/05)]
[notificată cu numărul C(2011) 956]
(Numai textul în limba italiană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/746/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și, în special, articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European și, în special, articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile susmenționate (1), și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
1.1. Cazul C 38/B/04
(1)
Prin scrisoarea din 4 decembrie 2003, o firmă de avocatură reprezentând reclamantul a adus în atenția Comisiei o serie de articole publicate în presa italiană cu privire la intenția guvernului italian de a introduce tarife preferențiale la energia electrică pentru anumite întreprinderi situate în Sardinia.
(2)
Aceste tarife au fost introduse prin articolul 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004 (denumit în continuare „Decretul din 2004”). Decretul a avut două efecte distincte: (a) a introdus noi tarife preferențiale la energia electrică pentru întreprinderile Portovesme Srl, ILA SpA și Eurallumina SpA; și (b) a prelungit un tarif preferențial de care beneficia deja Alcoa Trasformazioni, un producător de aluminiu primar (denumit în continuare „Alcoa”).
(3)
Prin scrisorile din 22 ianuarie 2004 și 19 martie 2004, Comisia a solicitat informații suplimentare cu privire la aceste măsuri. Autoritățile italiene au răspuns prin scrisorile din 9 februarie 2004 și 9 iunie 2004. Prin scrisoarea din 20 septembrie 2004, Italia a prezentat informații suplimentare.
(4)
Prin scrisoarea din 16 noiembrie 2004, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește măsura în cauză.
(5)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(6)
Italia a trimis observații prin scrisorile din 4 și 11 februarie 2005.
(7)
Comisia a primit, de asemenea, observații de la părțile interesate, inclusiv de la trei dintre întreprinderile beneficiare în cadrul măsurilor, precum și de la un concurent al Portovesme. Prin scrisoarea din 22 martie 2005, Comisia a prezentat aceste observații Italiei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a le comenta. Observațiile Italiei au fost primite prin scrisoarea din 20 septembrie 2005.
(8)
La 29 octombrie 2008, cazul C 38/04 a fost divizat în partea A, privind Alcoa, și partea B, privind Portovesme, ILA și Eurallumina.
(9)
La 19 noiembrie 2009, Comisia a adoptat o decizie finală negativă în ceea ce privește Alcoa și a dispus recuperarea ajutorului (3).
1.2. Cazul C 13/06
(10)
Prin articolul 11 alineatul (12) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 din 14 mai 2005 de stabilire a unor prevederi urgente în cadrul Planului de acțiune pentru dezvoltare economică, socială și teritorială („Legea nr. 80/9005”), autoritățile italiene au prelungit până în 2010 tariful preferențial la energie electrică pentru Portovesme, ILA și Eurallumina, și au extins tariful la Syndial SpA, un producător de clor situat tot în Sardinia.
(11)
Comisia a primit o plângere din partea unei societăți concurente a Syndial prin scrisoarea din 22 iulie 2005, urmată de alte scrisori din partea aceleiași societăți în 7 octombrie 2005 și 7 decembrie 2005.
(12)
Italia a notificat măsura Comisiei prin scrisoarea din 23 noiembrie 2005. Prin scrisoarea din 28 noiembrie 2005, Italia a oferit informații suplimentare.
(13)
Prin scrisoarea din 22 decembrie 2005, Comisia a solicitat clarificări, pe care Italia le-a oferit prin scrisoarea din data de 3 martie 2006.
(14)
Între timp, prin scrisoarea din 20 ianuarie 2006, același concurent al Portovesme care a prezentat observații în cazul C 38/B/04, s-a plâns de noua măsură.
(15)
Prin scrisoarea din 26 aprilie 2006, Comisia a informat Italia cu privire la decizia sa de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește modificările și extinderea schemei tarifare speciale introduse prin Legea nr. 80/2005.
(16)
Comisia a solicitat Italiei informații suplimentare prin scrisoarea din 22 august 2006; Italia a răspuns prin scrisoarea din 28 septembrie 2006.
(17)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză.
(18)
Comisia a primit observații de la părțile interesate, inclusiv de la beneficiari, de la cei doi concurenți ai Portovesme și Syndial, și de la un producător de energie regenerabilă. Prin scrisoarea din 5 octombrie 2006, Comisia a prezentat aceste observații Italiei, căreia i s-a oferit posibilitatea de a le comenta. Observațiile Italiei au fost primite prin scrisoarea din 1 decembrie 2006.
(19)
Italia a oferit informații suplimentare prin scrisorile din 16 aprilie 2007, 10 mai 2007, 14 mai 2007 și 22 iunie 2010.
1.3. Domeniul de aplicare al prezentei decizii
(20)
Prezenta decizie acoperă atât tarifele introduse prin articolul 1 din Decretul 2004 pentru beneficiari alții decât Alcoa („tarifele pentru 2004”), cât și tarifele introduse prin articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 și definite ulterior în deciziile adoptate de Autoritatea pentru Energie Electrică și Gaz (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas -„AEEG”) (denumite în continuare „tarifele pentru 2005”).
2. DESCRIERE DETALIATĂ A MĂSURII
2.1. Tarifele pentru 2004 contestate
(21)
Articolul 1 din Decretul din 2004 a extins „tratamentul [tarifar] prevăzut la articolul 2 din Decretul Ministerului Industriei, Comerțului și Artizanatului din 19 decembrie 1995 [«Decretul Alcoa»] la furnizarea de energie pentru producția și prelucrarea aluminiului, plumbului, argintului și zincului, însă doar în privința centralelor deja existente la data intrării în vigoare a prezentului decret și situate pe insule, cu interconexiune insuficientă sau fără interconexiune la rețelele naționale de energie electrică și gaze”.
(22)
Acest tratament tarifar trebuia să fie tranzitoriu: urma să înceteze „la finalizarea sau modernizarea conexiunilor la rețelele naționale de electricitate și gaz” și nu mai târziu de 30 iunie 2007.
(23)
În practică, Decretul din 2004 a extins tariful preferențial de care beneficia deja producătorul de aluminiu Alcoa la trei societăți mari consumatoare de energie situate în Sardinia: Portovesme, un producător de zinc, argint și plumb (5); ILA, un fabricant de produse din aluminiu prelucrat; și Eurallumina, un producător de alumină (6).
(24)
La nivel de reglementare, tariful a fost pus în aplicare prin deciziile (delibere) AEEG.
(25)
Decizia AEEG nr. 110/04 a prevăzut că tarifele preferențiale se vor aplica doar în cazul în care procedura de notificare ar avea un rezultat pozitiv. Cu toate acestea, în urma instrucțiunilor biroului prim-ministrului, care precizează că Decretul din 2004 nu a fost notificat oficial în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat, ci doar „prezentate” Comisiei în cadrul unei „anchete preliminare” (indagine conoscitiva preliminare), AEEG a pus în aplicare decretul din 2004 prin Decizia nr. 148/04 (7).
(26)
Sistemul a permis beneficiarilor să primească plăți compensatorii în condițiile prevăzute în decretul Alcoa. Pentru o anumită centrală inclusă în schemă, plata compensatorie era egală cu diferența dintre prețul plătit societății sale furnizoare de energie electrică și un preț preferențial stabilit de stat, înmulțit cu consumul de energie electrică al centralei. Metoda utilizată pentru calcularea prețului preferențial (sau „tarifului preferențial”) a fost prevăzută în decizia CIP nr. 15/1993. Prețul a fost supus unui mecanism de indexare bazat pe variația costurilor de producție a energiei electrice din Italia („componenta Ct”). În 2004, prețul preferențial aplicat beneficiarilor din Sardinia a variat între 26 EUR și 35 EUR/MWh.
(27)
Gestionarea administrativă a schemei a fost încredințată Fondului de compensare în sectorul energiei electrice (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) (8). În realitate, sistemul tarifar a funcționat după cum urmează. Beneficiarii au trimis Fondului de compensare date lunare detaliate privind cantitatea de energie consumată și prețurile plătite furnizorilor lor de energie electrică. Aceștia au primit ulterior din partea Fondului de compensare plăți în numerar calculate astfel cum se indică mai sus (9).
(28)
Resursele solicitate pentru finanțarea plăților compensatorii au fost crescute printr-o taxă parafiscală impusă tuturor consumatorilor de energie electrică din Italia prin componenta A4 a tarifului standard la energia electrică (10).
(29)
Schema trebuia să se încheie la 30 iunie 2007. Cu toate acestea, punerea sa în aplicare a fost întreruptă la dispozițiile AEEG la scurt timp după inițierea procedurii oficiale de investigare a Comisiei din noiembrie 2004 (11).
(30)
Datele furnizate de Italia indică faptul că Portovesme și Eurallumina au primit subvenții pentru energia consumată în perioada aprilie-octombrie 2004, iar ILA a primit subvenții pentru energia consumată în perioada aprilie-septembrie 2004. Plățile totale efectuate de Fondul de compensare către aceste trei întreprinderi în cadrul schemei sunt prezentate mai jos (în euro).
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Tarifele pentru 2005 contestate
(31)
Prin articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005, autoritățile italiene au extins „tratamentul tarifar prevăzut în Decretul Ministerului Industriei, Comerțului și Artizanatului din 19 decembrie 1995 la furnizarea de energie pentru producția și prelucrarea de aluminiu, plumb, argint și zinc și la ciclul clor-sodă, prin trimiterea la prețurile aplicate serviciilor similare pe piețele europene, însă doar în privința centralelor deja existente la data intrării în vigoare a prezentului decret, situate în Sardinia și racordate la rețeaua de înaltă tensiune. Acest tratament tarifar se supune unor angajamente pe termen lung care trebuie convenite între beneficiari, autoritățile locale din Sardinia și ministerele de resort”.
(32)
Prin urmare, Legea nr. 80/2005 a reintrodus, în fond, schema tarifară pusă în aplicare în 2004, care a extins tratamentul Alcoa la alți beneficiari mari consumatori de energie din Sardinia. În realitate, legea s-a aplicat doar întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina, precum și întreprinderii Syndial, un producător de clor-sodă care nu a mai beneficiat de prețuri preferențiale.
(33)
Trebuie observat că, începând cu 2005, prețul preferențial nu a mai fost indexat la tariful istoric prevăzut inițial în Decretul Alcoa din 1995, ci trebuia stabilit în mod independent de AEEG astfel încât să corespundă prețurilor medii la energia electrică plătite de concurenții beneficiarilor de pe piața europeană (12). Prețul a făcut obiectul unor actualizări anuale: conform articolului 11 alineatul (13) din lege, „condițiile tarifare menționate la articolele 11 (13) și 12 se aplică de la 1 ianuarie 2005 și sunt actualizate de AEEG, care crește anual valorile nominale ale tarifelor cu 4 % sau, în cazul în care această ultimă valoare este mai mare, cu creșterea procentuală a prețului mediu de vânzare cu ridicata al energiei electrice înregistrat în cadrul principalelor burse europene de energie, în special de la Frankfurt și Amsterdam”. În decizia nr. 217/05, AEEG a furnizat o interpretare a acestui mecanism de actualizare care a fost mai favorabilă beneficiarilor, întrucât prevede o creștere anuală a tarifului de cel mult 4 %.
(34)
În aceeași decizie, AEEG a stabilit prețurile preferențiale aplicabile diverselor industrii pentru anul 2005 după cum urmează:
Industriile care îndeplinesc condițiile pentru a beneficia de tarife preferențiale
Prețul preferențial
EUR/MWh
Prelucrarea aluminiului
50
Plumb și zinc
23
Producția de aluminiu
27
Ciclul clor
27
(35)
La fel ca tarifele din 2004, tarifele din 2005 trebuiau finanțate printr-o taxă parafiscală percepută tuturor utilizatorilor finali de energie electrică prin componenta A4 a tarifului standard la energia electrică. Gestionarea fluxurilor financiare ale sistemului a fost și de această dată încredințată Fondului de compensare.
(36)
Dreptul la tarif a fost condiționat de un angajament prin care beneficiarii se angajau să efectueze investiții productive în Sardinia pe baza planurilor industriale care trebuiau prezentate autorităților regionale. De exemplu, Portovesme s-a angajat să investească în generarea automată de energie electrică sau să participe la construirea de noi centrale electrice.
(37)
Italia a notificat articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Plata tarifelor pentru 2005 a fost supusă autorizării schemei de către Comisie. Prin urmare, tarifele pentru 2005 nu au fost puse în aplicare.
2.3. Proceduri înaintea instanțelor naționale
(38)
Solvay Chimica Italia și Solvay Chimica Bussi SpA, care operează în ciclul clor-sodă și sunt situate în afara Sardiniei, au introdus o acțiune la Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia (14), contestând deciziile adoptate de AEEG în aplicarea articolului 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005, pe motiv că implică acordarea de ajutoare de stat ilegale și că încalcă alte dispoziții ale dreptului italian (15). La 27 noiembrie 2006, Tribunalul a hotărât să suspende judecarea cauzei, în așteptarea încheierii anchetei privind ajutoarele de stat inițiate de Comisie în cazul C 13/06.
2.4. Combinarea cu ajutorul incompatibil anterior - Deggendorf
(39)
În urma inițierii procedurii, Italia a indicat că Eurallumina nu a rambursat ajutorul incompatibil care a făcut obiectul cauzei C 80/01 (ajutor pentru producția de alumină) (16), dar că, potrivit societății, autoritățile regionale din Sardinia au emis un ordin de plată în privința acestei măsuri la 8 mai 2006.
3. DECIZIA DE INIȚIERE A PROCEDURILOR ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(40)
Comisia a hotărât să inițieze procedura oficială de investigare din următoarele motive.
3.1. Cazul C 38/B/04
(41)
În decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare (17), Comisia a analizat posibilitatea ca tarifele pentru 2004 acordate întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina să constituie ajutor de stat, pe motiv că sunt similare tarifului preferențial acordat Alcoa în 1996, cu privire la care Comisia s-a pronunțat că nu constituie ajutor de stat în decizia sa din 4 decembrie 1996 („decizia Alumix”) (18).
(42)
Comisia a observat că noul tarif părea diferit de tariful Alumix, întrucât tariful Alumix a fost acordat direct de ENEL, operatorul italian de energie electrică care deține monopolul, în timp ce noul tarif a implicat intervenția selectivă a statului pentru a compensa diferența dintre prețul pieței convenit de beneficiari împreună cu furnizorii proprii de energie electrică și prețul preferențial fixat în 1996. Comisia a concluzionat că Decretul din 2004 nu a extins doar la noii beneficiari domeniul de aplicare al unei măsuri existente care nu reprezintă ajutor de stat, ci a introdus o nouă schemă în favoarea celor trei întreprinderi implicate, cu un mecanism financiar extrem de diferit de tariful Alumix.
(43)
Decizia de inițiere a procedurii a clasificat tarifele introduse prin Decretul din 2004 drept ajutor de exploatare și a evaluat măsura în care acest ajutor poate fi autorizat în temeiul Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale („Orientările privind ajutoarele regionale”) (19), întrucât Sardinia a fost o regiune asistată în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (a) până la sfârșitul anului 2006. Comisia și-a exprimat îndoiala în ceea ce privește faptul că ajutorul ar putea fi autorizat în acest temei, întrucât ajutoarele ad hoc de acest tip, acordate unui număr limitat de întreprinderi, nu au părut să promoveze dezvoltarea regională.
(44)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, îngrijorarea cu privire la faptul că măsura ar putea avea ca efect reducerea nivelului de impozitare aplicabil energiei electrice. Orice astfel de reducere ar trebui să aibă un temei juridic în Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității (20).
3.2. Cazul C 13/06
(45)
În decizia sa din 27 aprilie 2006 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a clasificat schema tarifară pentru 2005 drept nou ajutor de exploatare.
(46)
Comisia a examinat dacă tariful preferențial ar putea fi autorizat drept ajutor de exploatare regional pe baza Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale, întrucât Sardinia urma să fie o regiune asistată în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE până la sfârșitul lui 2006.
(47)
În pofida insistenței Italiei asupra faptului că prețurile ridicate la energie electrică în Sardinia au constituit un obstacol în calea dezvoltării insulei, Comisia a fost de părere că Italia nu a demonstrat faptul că prețurile din Sardinia sunt semnificativ mai ridicate, fie în medie, fie, mai specific, pentru utilizatorii mari consumatori de energie electrică (21). Comisia a subliniat faptul că supra-capacitatea existentă în ceea ce privește producerea de energie electrică în Sardinia nu ar putea face decât să încurajeze producătorii de energie electrică să vândă energie electrică la cel mai redus preț posibil, până la finalizarea proiectelor de interconectare, programată pentru 2010, care le-ar permite să exporte energie din Sardinia.
(48)
În plus, Italia nu a explicat motivul pentru care prețurile mai ridicate ar trebui considerate un handicap regional sau modul în care tariful ar contribui la dezvoltarea regională. În consecință, Comisia și-a exprimat îndoiala în privința necesității ajutorului.
(49)
De asemenea, Comisia și-a exprimat rezerva că ajutorul ad hoc de această natură este proporțional cu handicapurile regionale, având în vedere, în special, metoda utilizată pentru calcularea tarifului preferențial, fără nicio legătură cu prețurile practicate în restul Italiei, însă bazată pe prețurile medii percepute în Europa utilizatorilor mari consumatori de energie.
(50)
Comisia a notat că durata măsurii a depășit cinci ani, ceea ce reprezintă, în general, durata maximă pentru care este autorizat ajutorul regional de exploatare, și că ajutorul nu scade proporțional în termeni reali, având în vedere plafonul de 4 % impus creșterilor de tarif.
(51)
În ceea ce privește perioada vizată de Orientările privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (22), Comisia a constatat că Sardinia nu va mai îndeplini condițiile pentru a beneficia de ajutoare în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE, în special de ajutoare de exploatare. Deși orientările autorizează o perioadă tranzitorie de doi ani pentru eliminarea liniară a schemelor de ajutoare de exploatare existente, nu părea oportună autorizarea introducerii de ajutoare de exploatare noi pentru câteva luni, urmând apoi a fi eliminate, în special având în vedere rezervele exprimate și caracterul denaturant al ajutorului.
(52)
În final, Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la posibilitatea de a autoriza tariful preferențial pentru întreprinderile Portovesme, ILA, Eurallumina și Syndial ca ajutor regional sau în orice alt temei, pe care Italia, în orice caz, nu l-a semnalat.
(53)
În ceea ce privește Eurallumina, Comisia a observat că societatea nu a rambursat încă ajutorul de stat ilegal și incompatibil primit (23) și că, în conformitate cu norma din Deggendorf (24), nu a putut beneficia, așadar, de ajutor în cadrul niciunei măsuri noi.
4. OBSERVAȚII PREZENTATE DE PĂRȚILE INTERESATE
4.1. Cazul C 38/B/04
(54)
Ca răspuns la invitația Comisiei de a prezenta observații referitoare la decizia din 2004 de inițiere a procedurii de investigare detaliate, s-au primit observații de la reclamantul inițial, de la o parte dintre beneficiari (Portovesme, Eurallumina și Alcoa) și de la alte părți interesate. În această secțiune sunt rezumate doar informațiile relevante pentru tariful preferențial în favoarea Portovesme, ILA și Eurallumina. Observațiile prezentate de Alcoa nu sunt incluse, acestea fiind abordate pe larg în decizia finală specifică societății respective (25).
4.1.1. Observațiile prezentate de Portovesme
(55)
Portovesme a susținut că tariful preferențial viza eliminarea unei deficiențe a pieței, și anume, incapacitatea pieței energiei electrice din Sardinia liberalizată recent de a oferi prețuri competitive, din cauza puterii de piață semnificative a operatorilor existenți. Portovesme a susținut că ENEL și Endesa (ale căror instalații de producție de energie din Sardinia au fost vândute ulterior către E.ON) au format un duopol, păstrând prețurile la energia electrică din Sardinia aliniate la prețurile medii din Italia, când, de fapt, prețurile din Sardinia trebuiau să fie mult mai scăzute, în special pentru marii consumatori de energie electrică, dată fiind supra-capacitatea de producție de energie electrică, ceea ce ar trebui să încurajeze producătorii să vândă la prețuri competitive.
(56)
Portovesme a invocat faptul că prețul preferențial de care a beneficiat a corespuns prețului pe care l-ar fi obținut societatea în condiții normale de piață, și anume, dacă piața energiei electrice ar fi funcționat corect.
(57)
Potrivit Portovesme, plățile compensatorii primite din partea Fondului de compensare (în valoare de 37 EUR/MWh) au aliniat prețul plătit de Portovesme la prețul energiei electrice plătit de concurenții săi și nu au denaturat concurența, întrucât toți producătorii europeni de zinc au plătit prețuri echivalente, iar măsura doar compensează dezavantajul concurențial suferit de societate ca urmare a problemelor structurale ale Sardiniei (care a inclus absența gazelor naturale).
(58)
Metale precum zincul, aluminiul și plumbul sunt bunuri pentru care există un preț mondial, calculat la London Metal Exchange (Bursa metalelor din Londra). Variațiile costurilor de producție locale nu s-au tradus prin diferențe în prețurile mondiale. În special, producția de zinc a Portovesme a fost atât de redusă (mai puțin de 1 % din producția mondială) încât nu ar fi putut afecta prețul mondial.
(59)
Fără acest tarif preferențial, Portovesme va trebui să vândă centrala proprie, însă închiderea acesteia nu va fi în avantajul altor producători de zinc din UE, care nu sunt în măsură să crească producția, iar această diferență va fi compensată prin importuri din țări terțe. Portovesme a constatat că tariful preferențial nu a afectat concurența și nici schimburile comerciale din UE.
(60)
De asemenea, potrivit Portovesme, plățile compensatorii din partea Fondului de compensare nu au implicat resurse de stat, întrucât Fondul de compensare redistribuia doar fonduri private provenite de la utilizatorii finali de energie electrică.
(61)
Portovesme a notat că retragerea de energie de către industriile mari consumatoare de energie electrică este importantă, întrucât asigură securitatea și continuitatea aprovizionării în Sardinia și evită ineficiențele în generarea de energie, care ar determina creșterea prețurilor la energia electrică pentru utilizatorii finali.
(62)
În final, societatea subliniază că, în cazul în care ar fi obligată să își închidă centrala, consecințele pentru baza de producție a Sardiniei ar fi extrem de grave, întrucât s-ar pierde 790 de locuri de muncă directe și 500 de locuri de muncă indirecte.
4.1.2. Observațiile prezentate de Eurallumina
(63)
Potrivit Eurallumina, costurile producției de alumină din Europa au fost mai ridicate decât în alte regiuni ale lumii, în special din cauza prețurilor mai ridicate la combustibil și energie electrică și a costului de transport al bauxitei (26). Costurile mai ridicate nu pot fi transmise sub forma unor prețuri mai ridicate, întrucât prețul aluminei a fost fixat la London Metal Exchange (Bursa metalelor din Londra), iar producătorii individuali nu au avut nicio influență asupra acestuia. Prin urmare, producția europeană de alumină a suferit un dezavantaj concurențial în comparație cu restul lumii.
(64)
Pe lângă problemele generale care afectează rafinăriile europene de alumină, Eurallumina a făcut, de asemenea, referire la anumite probleme specifice Sardiniei, care nu au permis industriilor locale să profite din plin de avantajele liberalizării pieței energiei electrice, în special, de puterea de piață a operatorilor existenți de energie electrică (a se vedea observațiile Portovesme de la considerentul 55 de mai sus). Eurallumina a invocat, de asemenea, faptul că absența gazelor naturale este un handicap specific producției de alumină din Sardinia, întrucât cantitățile semnificative de aburi necesare prelucrării au trebuit obținute prin utilizarea de ulei greu mai scump.
(65)
Potrivit Eurallumina, în urma liberalizării, puterea de piață a producătorilor de energie electrică din Sardinia a determinat o creștere a prețurilor la energia electrică: fără acest tarif, Eurallumina ar fi trebuit să plătească 65,95 EUR/MWh pentru aprovizionările sale cu energie electrică, față de 44 EUR/MWh, preț plătit înainte de liberalizare. Tariful pentru 2004 a redus prețul la 35 EUR/MWh.
(66)
Asemenea Portovesme, Eurallumina a susținut că, dacă ar fi forțată să iasă de pe piață, alți producători europeni de alumină nu ar putea interveni, întrucât aceștia deja funcționează la capacitate maximă, iar diferența ar fi acoperită prin importuri din țări terțe. Închiderea ar conduce la pierderea a 400 de locuri de muncă directe și a 250 de locuri de muncă indirecte (27). Dat fiind faptul că este singurul furnizor de alumină pentru turnătoria Alcoa, Eurallumina a considerat că închiderea uzinei sale de alumină ar putea compromite și viabilitatea Alcoa în Sardinia.
(67)
Eurallumina a concluzionat că tariful introdus prin Decretul din 2004 era necesar până la dezvoltarea noii infrastructuri care să elimine principalii factori ai dezavantajului concurențial care afectează industria din Sardinia.
4.1.3. Observațiile prezentate de alte părți interesate
(68)
Un concurent al Portovesme - aceeași societate care a adus cazul în atenția Comisiei - a trimis o nouă scrisoare Comisiei în urma inițierii procedurii oficiale de investigare. Acesta a prezentat o analiză a tarifului preferențial pentru 2004, în care a concluzionat că tariful constituie ajutor de stat ilegal. Schema tarifară diferea fundamental de tariful Alumix acordat Alcoa: nu se putea considera că nu constituie ajutor de stat. Ajutorul trebuie considerat incompatibil cu piața comună, întrucât nu a putut fi aprobat nici ca ajutor regional de exploatare, nici ca ajutor de restructurare.
(69)
Solvay Chimica Italia și Solvay Chimica Bussi, care operează în industria de clor-sodă, au trimis observații privind tarifele pentru 2004 în iulie 2005, după expirarea termenului de o lună pentru prezentarea observațiilor ca răspuns la decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare. În pofida întârzierii, aceste societăți au solicitat să fie considerate drept părți interesate. În observațiile prezentate, acestea au susținut că atât tariful pentru 2004, cât și cel pentru 2005 constituie ajutor de stat ilegal și incompatibil.
4.1.4. Observațiile prezentate de Italia
(70)
Italia a susținut că piața energiei electrice din UE nu este încă pe deplin competitivă, după cum a recunoscut și Comisia în cel de al patrulea Raport anual al său privind punerea în aplicare a pieței interne a gazului și a electricității (28). Întreprinderile, în special cele mari consumatoare de energie, nu au avut posibilitatea să își aleagă furnizorii în mod liber și să obțină energie electrică în condiții similare în diversele state membre. Aceste dificultăți nu au ținut de propriul antreprenoriat al întreprinderilor, ci au fost rezultatul deficiențelor structurale ale piețelor de energie. Situația actuală a pieței europene a energiei a avut efecte negative asupra concurenței libere pe piețele de produse ale utilizatorilor mari consumatori de energie.
(71)
În Italia, în pofida liberalizării sectorului, au existat deficiențe structurale deosebite, precum interconexiunea insuficientă între diferitele părți ale rețelelor naționale și o structură de piață concentrată. În aceste condiții, liberalizarea nu s-a tradus prin prețuri mai avantajoase pentru utilizatorii mari consumatori de energie. Problemele au fost deosebit de grave în Sardinia, unde interconexiunea a fost limitată.
(72)
Prin urmare, Italia a susținut că o schemă tarifară specială care să reflecte profilurile cererii ar trebui considerată drept justificată, ca măsură de reglementare care a simulat mecanismele ce ar fi în joc pe o piață pe deplin competitivă. Măsura a restabilit condițiile de concurență echitabile între întreprinderile mari consumatoare de energie care operează în diferite state membre, eliminând dezavantajele geografice pentru întreprinderile situate în Sardinia. Schema a anticipat efectele preconizate ale procesului de liberalizare. Italia a afirmat că în alte state membre au fost puse în aplicare măsuri similare în care utilizatorii mari consumatori de energie au beneficiat de pe urma reglementării tarifelor la energia electrică.
(73)
Potrivit Italiei, decretul din 2004 a urmărit două obiective suplimentare: sprijinirea ocupării forței de muncă în Sardinia, concentrată în sectorul metalelor, și menținerea unui nivel de cerere suficient pentru generarea de energie în Sardinia, afectată de supra-capacitate.
(74)
Italia a afirmat că noul regim tarifar este echivalent, de facto, cu tariful Alumix, despre care Comisia a considerat că nu constituie ajutor de stat. Diferențele dintre vechea și noua schemă s-au datorat exclusiv noii „structuri tarifare” impuse de lansarea pieței liberalizate de energie.
(75)
Italia a susținut că regimul tarifar nu a constituit ajutor de stat. În ceea ce privește utilizarea resurselor de stat, sistemul tarifar era comparabil cu acordul din cauza PreussenElektra, asupra căruia Curtea de Justiție s-a pronunțat că nu a implicat resurse de stat (29). Fondul de compensare a fost un organism tehnic care a ținut conturile schemei și nu a putut dispune liber de resursele financiare pe care le gestiona. Faptul că AEEG și Ministerul de Finanțe au exercitat o măsură de control asupra activităților Fondului de compensare nu înseamnă că statul putea dispune liber de aceste resurse. Prin urmare, potrivit Italiei, resursele utilizate pentru finanțarea mecanismului tarifar au fost în totalitate private.
(76)
Italia a susținut în continuare că tariful nu a avut niciun impact asupra schimburilor intracomunitare și nu putea denatura concurența din motive asociate existenței unui preț mondial pentru produse, care reprezentau mărfuri (a se vedea observațiile prezentate de Portovesme, considerentul 55 de mai sus). De asemenea, nici producția italiană, nici cea europeană nu au reușit să țină pasul cu cererea în creștere pentru metalele în cauză. În 2005, producția internă a acoperit doar 12 % din cererea italiană de aluminiu, 55 % din cererea italiană de zinc, și 80 % din cererea italiană de plumb. Deficitul de producție s-a agravat pentru aceste metale în UE și în Italia, iar cererea a fost satisfăcută din ce în ce mai mult prin importuri din țări terțe. Dacă industria metalelor din Italia ar dispărea, niciun operator nou din UE nu ar putea înlocui capacitatea închisă din Italia, întrucât instalațiile de producție din UE funcționează deja la capacitate maximă și niciun operator nou sau existent nu ar fi stimulat în sensul creșterii capacităților, dat fiind că nu ar avea certitudinea că ar putea procura energie electrică la prețuri rezonabile pe termen lung. În consecință, menținerea în Italia a acestor capacități de producție nu ar putea afecta concurenții. Întrucât tariful preferențial nu a fost mai scăzut decât prețurile la energie electrică plătite în medie de concurenții societăților, acesta nu a încurajat exporturile din Sardinia către alte state membre.
(77)
Italia a susținut că, și în cazul în care Comisia ar concluziona că măsura a constituit într-adevăr ajutor de stat, tariful ar putea fi considerat compatibil cu piața internă pe motiv că a reprezentat ajutor regional de exploatare, admisibil în Sardinia pe baza derogării prevăzute în articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE.
(78)
Potrivit Italiei, imperfecțiunile pieței energiei electrice din Sardinia (concentrarea pieței, interconexiunea slabă și supra-capacitatea de producție de energie electrică) și lipsa accesului la infrastructura de gaz constituiau un handicap regional, iar tariful a vizat eliminarea acestui handicap.
(79)
Prețurile la energia electrică din Italia au fost cu 38 % mai ridicate decât media europeană pentru utilizatorii mari consumatori de energie. Aceasta a ridicat o problemă de competitivitate, exacerbată în Sardinia de deficiențele pieței locale de energie electrică și de absența accesului la rețeaua de gaze naturale.
(80)
Italia a invocat faptul că măsura a contribuit la dezvoltarea regională, deoarece industria metalelor a avut o contribuție majoră la economie și la ocuparea forței de muncă din Sardinia: industria metalelor a reprezentat 12 % din forța de muncă angajată și 12,2 % din PNB-ul regional din producție. Tariful a avut consecințe pozitive asupra ocupării forței de muncă și asupra menținerii sistemului economic și social al insulei.
(81)
Potrivit Italiei, tariful a fost proporțional cu dezavantajele suferite de beneficiari, întrucât nu a făcut decât să alinieze prețurile la energia electrică plătite de producătorii din Sardinia la prețurile medii plătite de concurenții lor europeni.
(82)
Tariful a fost, de asemenea, pe termen scurt și tranzitoriu, întrucât a fost preconizat să înceteze odată cu finalizarea proiectelor de infrastructură axate pe îmbunătățirea infrastructurii cu rețele de gaz și de energie electrică (noul cablu de interconexiune SAPEI și conducta de gaz GALSI) (30).
(83)
Potrivit Italiei, măsura a fost, de asemenea, degresivă, întrucât prețul preferențial a fost indexat pe baza variațiilor prețurilor la combustibil, acesta putând doar să crească sau să rămână neschimbat.
4.2. Cazul C 13/06
4.2.1. Observațiile prezentate de Portovesme
(84)
Portovesme a considerat că tarifele pentru 2005 nu denaturau concurența, erau necesare pentru a asigura supraviețuirea industriilor în cauză și puteau fi considerate compatibile ca ajutoare regionale. Argumentele societăților sunt similare celor prezentate de Italia, la care se poate face trimitere (a se vedea considerentele 87-104).
4.2.2. Observațiile prezentate de Eurallumina
(85)
Eurallumina a considerat, de asemenea, că tarifele pentru 2005 nu denaturau concurența, erau necesare pentru a asigura supraviețuirea industriilor în cauză și puteau fi considerate compatibile ca ajutoare regionale. Argumentele societăților sunt similare celor prezentate de Italia, la care se poate face trimitere.
4.2.3. Observații prezentate de alte părți interesate
(86)
Cei doi concurenți ai Portovesme și Syndial care au formulat observații în cazul C 38/B/04 au prezentat observații și în această cauză. Ambii au invocat faptul că măsura contestată constituie ajutor de exploatare care ar trebui considerat incompatibil cu piața internă.
4.2.4. Observațiile prezentate de Italia
(87)
Italia a invocat faptul că tarifele pentru 2005 sunt foarte diferite față de tarifele puse în aplicare în 2004, întrucât acestea sunt, în prezent, în conformitate cu cerințele prevăzute de Orientările privind ajutoarele de stat regionale.
(88)
Potrivit Italiei, tarifele ar putea fi clasificate, pe baza unei evaluări superficiale, drept ajutoare de exploatare, însă, în realitate, acestea au făcut parte dintr-o serie de măsuri menite să favorizeze dezvoltarea regională în Sardinia. Italia a atras atenția în special asupra legăturii strânse dintre tarife și angajamentul de a efectua investiții pe termen lung solicitate beneficiarilor. Clauza suspensivă prin care punerea în aplicare a măsurii se supune autorizării Comisiei demonstrează, potrivit Italiei, caracterul de ajutor regional al acesteia.
(89)
Memorandumul de înțelegere (protocollo d’intesa) semnat de Regiune și de beneficiari a reprezentat axa centrală a acestei strategii, cuprinzând următoarele elemente:
(a)
investițiile productive descrise în planurile industriale prezentate de beneficiari;
(b)
autorizarea rapidă a infrastructurii de interconexiune energetică prin care beneficiarii să genereze energie la prețuri competitive (conducta de gaz GALSI și cablul de interconexiune SAPEI);
(c)
acordarea unei concesiuni integrate pentru exploatarea minelor de cărbuni Sulcis și pentru construcția/exploatarea unei noi centrale electrice pe bază de cărbune care să aprovizioneze beneficiarii cu energie electrică; și
(d)
tarifele preferențiale.
(90)
Italia a fost de părere că tarifele trebuie considerate drept un instrument strategic menit să protejeze sectoarele amenințate de prețuri ridicate la energie, care, altfel, ar putea fi relocate în afara Italiei și a Europei, din cauza concurenței agresive din partea societăților din afara UE ale căror costuri de producție sunt mai scăzute. Tarifele urmau să fie aplicate până la finalizarea infrastructurii planificate și realizarea unei piețe interne competitive pentru energie. Măsura era conformă cu spiritul ajutorului regional, întrucât promova creșterea economică și ocuparea forței de muncă pe o insulă pe care producția mare consumatoare de energie era afectată de un dezavantaj concurențial nu doar din cauza stării imperfecte de liberalizare a pieței de energie electrică, ci și din cauza deficiențelor excepționale ale infrastructurii din Sardinia în ceea ce privește interconexiunea cu rețelele naționale de gaz și energie electrică.
(91)
În sprijinul acestei abordări integrate, Italia a citat Primul raport al Grupului la nivel înalt pentru competitivitate, energie și mediu (31), care a constatat că procesul de liberalizare din sectorul energetic nu a produs rezultate satisfăcătoare, că este necesară o mai bună interconexiune și că erau necesare contracte de aprovizionare pe termen lung cu prețuri previzibile sau parteneriate între consumatori și furnizorii de energie. Italia a susținut că măsurile planificate pentru Sardinia s-au îndreptat în această direcție, însă că măsuri pe termen scurt precum tarifele erau la fel de necesare pentru a proteja competitivitatea industriei din Sardinia și pentru a-i asigura supraviețuirea până la realizarea investițiilor planificate și până la soluționarea problemelor structurale.
(92)
Italia a invocat faptul că prețurile la energie plătite de beneficiarii din Sardinia și prețurile medii la energie plătite de întreprinderi similare din Italia continentală nu puteau fi comparate, întrucât întreprinderile mari consumatoare de energie au achiziționat energie electrică prin contracte bilaterale care nu aparțineau domeniului public. Potrivit Italiei, Comisia a comis o eroare prin efectuarea unei comparații pe baza prețurilor înregistrate la bursele de energie, întrucât doar o mică parte din energia furnizată acestor întreprinderi a fost mobilizată la bursele de energie.
(93)
Potrivit Italiei, prețurile negociate prin contracte bilaterale ar fi favorabile consumatorilor doar în cazul în care consumatorii și-ar putea alege liber furnizorii și ar genera energie electrică produsă prin utilizarea de tehnologii competitive. Aceasta nu a fost posibilă în Sardinia, unde centralele electrice nu au putut produce energie electrică ieftină, întrucât nu aveau acces la gaze naturale. În plus, noile investiții în modernizarea generării de energie electrică au fost descurajate de interconexiunea electrică limitată care a făcut imposibil exportul energiei electrice. Un alt factor a fost reprezentat de concentrarea pieței și de rolul jucat de operatorii existenți.
(94)
În aceste condiții, potrivit Italiei, se impunea aplicarea unor tarife care să stabilizeze prețurile la energia electrică până la obținerea unei concurențe mai eficiente pe piața energiei electrice. Italia a susținut din nou că tarifele preferențiale au simulat mecanismul unei piețe pe deplin competitive.
(95)
În ceea ce privește supra-capacitatea de producție de energie electrică care a determinat Comisia să aibă îndoieli că prețurile la energie din Sardinia sunt mai ridicate decât în Italia continentală (întrucât supra-capacitatea ar trebui mai curând să încurajeze producătorii să vândă la prețuri competitive unor consumatori de mari dimensiuni - a se vedea considerentul 47), Italia a formulat următoarele argumente. Supra-capacitatea de producție de energie electrică din Sardinia nu putea determina prețuri mai scăzute pentru consumatori, deoarece, în această situație specifică, supra-capacitatea era rezultatul unei interconexiuni limitate, care a necesitat stabilirea unei rezerve ridicate de energie pentru a proteja continuitatea aprovizionării cu energie electrică pe insulă (32). Întrucât această rezervă nu a fost în niciun caz remunerată prin taxe impuse tuturor utilizatorilor finali de energie electrică, furnizorii de energie electrică nu au avut niciun interes să vândă energia electrică produsă prin utilizarea acestei capacități neutilizate la prețuri mai competitive.
(96)
Potrivit Italiei, măsura a fost proporțională, întrucât prețul fixat de AEEG pentru 2005 (a se vedea considerentul 34 de mai sus) a corespuns prețului mediu plătit în UE de concurenții beneficiarilor, care a fost calculat în mod obiectiv de organismul de reglementare. Italia a subliniat, de asemenea, că în statele membre cu tarife reglementate, consumatorii industriali de mari dimensiuni au plătit prețuri de 25 EUR/MWh pentru energia electrică furnizată în 2005.
(97)
Prin urmare, Italia a contestat datele prezentate de reclamanți, care, în opinia sa, sunt eronate din punct de vedere metodologic, prin faptul că aceștia au supraestimat prețurile medii la energia electrică plătite de concurenții beneficiarilor din UE.
(98)
Potrivit Italiei, durata schemei, de șase și nu de cinci ani, a fost justificată de nevoia de a aștepta finalizarea infrastructurii energetice.
(99)
Italia a afirmat, de asemenea, că cerința privind caracterul degresiv a fost îndeplinită: tarifele au scăzut proporțional întrucât au fost ajustate pe baza mediei ponderate a variațiilor de la bursele de energie din Amsterdam și Frankfurt, putând doar să crească, nu să și scadă.
(100)
Tarifele au fost fixate în funcție de variațiile prețurilor de la bursele de energie, deoarece, potrivit Italiei, acestea au fost un etalon obiectiv care a reprezentat în cea mai mare parte tendințele prețurilor la energie. Cu toate acestea, Italia a susținut în continuare că, în general, creșterile efective ale prețurilor pentru utilizatorii mari consumatori de energie din UE au fost mult mai reduse decât creșterile înregistrate la burse, astfel încât utilizatorii au plătit prețuri convenite prin contracte bilaterale sau fixate de statul în care există tarife reglementate, iar aceste prețuri au fost mai puțin supuse variațiilor.
(101)
Italia a concluzionat că respectiva creștere anuală de 4 % aplicată tarifelor din Sardinia este conformă cu creșterile prețurilor la energia electrică aplicate concurenților europeni direcți.
(102)
Italia a atras atenția asupra existenței în UE a unor măsuri care au avut efecte echivalente tarifelor preferențiale contestate și a susținut că toate acestea ar trebui evaluate în același mod, indiferent de forma lor, întrucât obiectivul lor comun a constat în asigurarea supraviețuirii industriilor mari consumatoare de energie din UE și în prevenirea relocalizării acestora în afara teritoriului național.
(103)
Deși începând cu 2007, Sardinia nu a mai putut beneficia de ajutor regional de exploatare, Italia a susținut că Orientările privind ajutoarele de stat regionale prevăd eliminarea schemelor în curs la data la care o regiune încetează să mai fie eligibilă pentru derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE. Prin urmare, Comisia era încă în măsură să autorizeze măsura în cadrul Orientărilor privind ajutoarele regionale din 2007. În orice caz, Italia a invocat faptul că măsura contestată nu trebuie considerată ajutor de exploatare obișnuit.
(104)
Italia a reafirmat că tarifele nu au afectat schimburile comerciale dintre statele membre, pe baza argumentelor deja menționate cu privire la aluminiu, zinc și plumb la considerentul 76. Potrivit Italiei, același raționament este valabil și pentru industria chimică. Italia a subliniat că, în 2003, importurile de produse chimice în Italia au depășit exporturile și că producția italiană și cea europeană s-au prăbușit începând cu 2001. Cu referire specială la producția de PVC, care era principala utilizare a clorului, Italia a indicat un deficit de producție în țară: în 2002, doar 470 000 de tone de PVC au fost produse în Italia, în timp ce consumul a fost de 970 000 de tone.
5. EVALUAREA MĂSURII
5.1. Existența ajutorului de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(105)
O măsură constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE în cazul în care sunt îndeplinite următoarele condiții: măsura (a) conferă un avantaj economic beneficiarului; (b) este acordată de stat sau prin resurse de stat; (c) este selectivă; și (d) afectează schimburile dintre statele membre și poate denatura concurența în cadrul UE.
5.1.1. Existența unui avantaj
(106)
Conform regimurilor tarifare pentru 2004 și 2005, statul a intervenit pentru a subvenționa prețul la energia electrică negociat de beneficiari cu furnizorii lor. În 2004, de exemplu, pe baza contractelor de furnizare bilaterale în vigoare la acea dată și în absența plăților compensatorii, Portovesme ar fi plătit 63 EUR/MWh (33), iar Eurallumina 65,95 EUR/MWh. Aceste cifre au fost furnizate de Italia și de beneficiarii înșiși și nu sunt, prin urmare, contestate.
(107)
În 2005, potrivit datelor furnizate de Italia, prețul la energia electrică negociat de Syndial cu furnizorul său a depășit 60 EUR/MWh, în timp ce tariful l-ar fi redus la 27 EUR/MWh. Raționamentul care stă la baza celor două măsuri a fost acela că statul ar restitui beneficiarilor costurile suplimentare suportate de aceștia pentru achiziționarea energiei electrice din Sardinia față de prețurile medii plătite de concurenții lor europeni.
(108)
Portovesme invocă faptul că prețul preferențial corespunde prețului care ar prevala pe o piață în deplină concurență și, prin urmare, nu conferă un avantaj. Comisia a respins deja această logică în cauza Alcoa, care a vizat tarife practic identice. Pentru evaluarea existenței unui avantaj, nici instanțele Uniunii și nici Comisia nu au ținut vreodată seama de condițiile predominante pe o piață ipotetic mai eficientă. Cadrul de referință l-au reprezentat întotdeauna condițiile care prevalează pe piețele în cauză (34).
(109)
Acest argument presupune, de asemenea, că o funcționare incorectă a pieței ar justifica stabilirea de către un stat membru a unor prețuri care să simuleze condiții de concurență efectivă (a se vedea observația Italiei de la considerentul 72 de mai sus).
(110)
Acest raționament nu poate fi acceptat, întrucât este contrar principiului stabilit în jurisprudența comunitară, conform căruia „împrejurarea potrivit căreia un stat membru încearcă să apropie, prin măsuri unilaterale, condițiile de concurență care există într-un anumit sector economic de condițiile care predomină în alte state membre, nu poate priva aceste măsuri de caracterul de ajutor” (35). Comisia consideră că același principiu se aplică și cazurilor în care un stat membru încearcă să apropie condițiile de concurență de cele care ar predomina pe o piață în deplină concurență.
(111)
De asemenea, dacă această afirmație ar fi acceptată, nu ar exista ajutor de stat în cazul în care un stat membru acordă o subvenție pentru a acoperi diferența dintre un preț liber negociat între doi operatori de pe piață și prețul teoretic care ar fi putut fi convenit în condiții de deplină concurență, ceea ce ar anula obiectivul principal al controlului ajutoarelor de stat.
(112)
Italia susține că aceste tarife sunt identice tarifului Alumix, despre care Comisia a considerat că nu constituie ajutor (a se vedea considerentul 74 de mai sus), și nu constituie, astfel, ajutor de stat.
(113)
Comisia susține că situația cu privire la care Comisia s-a pronunțat în cazul Alumix este extrem de diferită. În cazul Alumix, tariful a fost acordat de ENEL, care, la acel moment, era un organism public furnizor de energie electrică în situație de monopol pe o piață încă neliberalizată (36). În această situație, Comisia a fost nevoită să verifice dacă ENEL vindea la un preț scăzut în mod artificial sau dacă se comporta ca un operator de piață rațional. Având în vedere monopolul asupra producției și furnizării de energie electrică deținut de ENEL, Comisia nu dispunea de niciun preț competitiv al pieței la care să se raporteze pentru a evalua existența unui avantaj. Prin urmare, Comisia a elaborat o metodă care să îi permită să identifice cel mai scăzut preț teoretic al pieței la care un furnizor rațional ar fi dispus să vândă „celui mai bun client”.
(114)
Totuși, această metodă nu poate fi aplicată într-o situație în care prețurile sunt negociate de utilizatorii finali cu furnizorii de energie electrică pe o piață liberalizată și sunt subvenționate prin plăți compensatorii ex-post. Prin urmare, analiza din decizia Alumix și constatările Comisiei în acest caz sunt, în mod evident, irelevante. Această situație a fost susținută de hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din 25 martie 2009, care a confirmat decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare în cauza Alcoa (37) (punctul 132 din hotărâre).
(115)
În speță, principiul operatorului de piață nu se aplică. Poziția va trebui evaluată în lumina testului operatorului de piață în cazul în care statul a vândut energie electrică societăților în cauză, fie direct, fie printr-o societate de stat, precum în cazul Alumix. Însă, în acest caz, energia electrică este furnizată de societăți private. Prin urmare, nu este necesar, precum în cazul Alumix, să se examineze dacă statul a acționat asemenea unui operator de piață rațional.
(116)
Trebuie concluzionat că sistemele de plăți compensatorii pentru 2004 și 2005 atenuează taxele plătibile în baza contractelor de furnizare încheiate cu beneficiarii, care ar trebui să fie incluse, în mod normal, în bugetele societăților. Prin urmare, potrivit jurisprudenței constante, măsurile contestate conferă un avantaj economic beneficiarilor (38).
5.1.2. Selectivitate
(117)
Întrucât tarifele preferențiale la energie electrică se acordă exclusiv întreprinderilor care exploatează centralele existente situate în Sardinia și care aparțin unei liste închise de industrii identificate în instrumentele legislative și de reglementare care constituie temeiul juridic al măsurilor, avantajul pe care îl conferă este unul selectiv.
5.1.3. Resursele de stat și imputabilitatea statului
(118)
Din jurisprudența constantă rezultă că un avantaj constituie ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (1) din TFUE doar dacă se acordă direct sau indirect prin resurse de stat (39) și este imputabil statului (40).
(119)
Astfel cum se explică la considerentul 28, plățile compensatorii în cauză sunt finanțate printr-o taxă parafiscală colectată de Fondul de compensare prin componenta A4 a tarifului pentru energie electrică. O asemenea taxă este obligatorie deoarece este impusă prin intermediul unei decizii a AEEG care pune în aplicare legislația națională. Fondul de compensare este un organism public instituit prin lege care își îndeplinește funcțiile pe baza dispozițiilor precise prevăzute în deciziile AEEG.
(120)
Constituie jurisprudență constantă și faptul că rezultatul perceperii unei taxe obligatorii în temeiul legislației naționale și plătite unui organism public instituit prin lege reprezintă resurse de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din tratat atunci când este alocat în vederea finanțării unei măsuri care îndeplinește celelalte criterii de la articolul respectiv (41).
(121)
Italia invocă hotărârea Curții de Justiție din cauza PreussenElektra (42) pentru a fundamenta teza potrivit căreia măsura în cauză nu este finanțată prin resurse de stat. Italia susține că fondurile necesare finanțării tarifului sunt transferate de persoane particulare (consumatorii de energie electrică) unor părți private (beneficiarii) și că rolul statului se limitează la adoptarea unei legi care să impună plata sumelor solicitate, fără a-i fi conferită nicio putere discreționară de a dispune de fonduri, alta decât aplicarea schemei prevăzute de lege. Italia și o parte dintre beneficiari susțin, în special, că Fondul de compensare nu poate exercita niciun control asupra fondurilor, acționând doar ca intermediar contabil.
(122)
În cauza PreussenElektra, Curtea a considerat că o obligație impusă distribuitorilor privați de energie electrică de a cumpăra energie electrică produsă din surse de energie regenerabilă la prețuri minime mai mari decât valoarea economică reală a acestui tip de energie electrică nu constituie ajutor de stat, în sensul că măsura nu implică niciun transfer direct sau indirect de resurse de stat.
(123)
Comisia subliniază că, în cauza PreussenElektra, resursele necesare finanțării măsurii au fost asigurate direct de furnizorii de energie producătorilor de energie regenerabilă, fără a trece printr-un organism public. În conformitate cu respectivul sistem, sumele care urmau a fi transferate nu s-au aflat, de fapt, niciodată la dispoziția autorităților statului membru. În cazul de față, în schimb, sumele trec prin Fondul de compensare, care este un organism public, înainte de a fi direcționate către beneficiarul final. Din acest motiv, cauza PreussenElektra privește circumstanțe faptice diferite și nu este relevantă pentru cazul în speță.
(124)
Hotărârea în cauza Pearle (43) nu poate asista Italia și nici beneficiarii. În cauza Pearle, Curtea a constatat că, în anumite condiții specifice, venitul unei taxe care trece printr-un organism public nu reprezintă resurse de stat. În cauza Pearle, măsurile au fost finanțate integral de un anumit sector economic la inițiativa exclusivă a acestuia. Fondurile au fost colectate prin intermediul unei taxe parafiscale, care trecea printr-un organism public care nu putea dispune de acestea în niciun moment. În plus, părțile care achitau taxa erau cele care beneficiau de măsură.
(125)
Italia invocă faptul că Fondul de compensare nu dispune de nicio putere discreționară în ceea ce privește plata fondurilor, care sunt destinate finanțării tarifului și nu pot intra în niciun caz „în perimetrul finanțelor publice”. Statul nu poate, așadar, să dispună liber de fonduri care, în consecință, nu constituie resurse de stat.
(126)
Ca remarcă preliminară, trebuie menționat că, dacă unele criterii ale cauzei Pearle pot fi considerate, în mod obiectiv, mai relevante decât altele, niciunul nu poate fi considerat un „criteriu esențial”. Testele enumerate în hotărâre sunt cumulative. Aceasta este și interpretarea dată de Tribunalul de Primă Instanță în hotărârea Earl Salvat, în momentul examinării unei taxe parafiscale contestate în lumina acestei cauze cu privire la toate criteriile Pearle (44).
(127)
Înainte de a lua în considerare rolul jucat de Fondul de compensare, Comisia a analizat dacă testele enumerate în cauza Pearle sunt îndeplinite. Este clar că în acest caz, spre deosebire de cauza Pearle, tarifele contestate erau stabilite la inițiativa statului, nu la inițiativa unui sector economic. De asemenea, în cauza Pearle, beneficiarii măsurii erau și singurii care contribuiau la finanțarea acesteia, intervenția organismului public vizând să nu creeze un avantaj care putea constitui o sarcină suplimentară pentru stat. În cazul de față, beneficiarii nu suportă sarcina financiară a taxei, care aparține doar consumatorilor de energie electrică. În consecință, hotărârea Pearle nu poate fi invocată în mod valabil, indiferent de eventuala temeinicie a argumentului în ceea ce privește rolul de simplu intermediar contabil jucat de Fondul de compensare.
(128)
În ceea ce privește Fondul de compensare, Comisia subliniază că, potrivit unei jurisprudențe constante, nu este necesar să se facă o distincție între cazurile în care ajutorul este acordat direct de stat și cazurile în care acesta este acordat prin intermediul unui organism public sau privat, desemnat sau înființat de statul respectiv (45). În consecință, statutul public sau privat al Fondului de compensare nu este hotărâtor pentru scopul aplicării normelor privind ajutoarele de stat. Faptul că Fondul de compensare este un organism public nu determină automat aplicarea articolului 107 din TFUE (46). În același mod, intervenția unui organism public nu exclude în sine aplicarea acestui articol.
(129)
Cu toate acestea, analiza nu poate să se limiteze la puterile conferite Fondului de compensare prin statutul acestuia de organism public. Trebuie stabilit dacă, într-o manieră mai generală, statul, fie direct, fie prin intermediul oricărui alt organism pe care l-ar desemna, poate sau nu să exercite un control asupra fondurilor utilizate pentru finanțarea tarifului. Aceeași verificare s-ar impune dacă Fondul de compensare ar fi un organism privat.
(130)
În hotărârea adoptată recent în cauza Essent (47), Curtea se pronunță definitiv asupra acestui aspect. În această cauză, Țările de Jos au introdus, prin lege, o taxă suplimentară plătită de consumatorii de energie electrică operatorilor din sistem care, la rândul lor, transferau sumele corespondente unei societăți desemnate, SEP. Aceasta din urmă nu dispunea de nicio marjă de apreciere pentru gestionarea fondurilor și opera sub controlul strict al autorităților. Curtea a concluzionat că produsul acestei taxe suplimentare reprezintă resurse de stat deoarece taxa suplimentară a fost impusă printr-o lege națională și reprezenta, astfel, o impunere. SEP nu era autorizată să utilizeze produsul acestei taxe suplimentare în alte scopuri decât cele definite de lege, astfel că resursele rămâneau sub control public, iar autoritățile naționale puteau să dispună de acestea. Curtea a considerat că aceste elemente sunt suficiente pentru a declara că fondurile sunt resurse publice.
(131)
Asemănările cu cazul în speță sunt evidente. Suplimentul tarifar utilizat pentru finanțarea schemei Alcoa este impus prin lege, precum în cauza Essent. Fondul de compensare joacă același rol ca SEP, întrucât acesta centralizează și gestionează produsul taxei parafiscale, și se supune acelorași constrângeri, deoarece acesta nu poate utiliza fondurile percepute în alte scopuri decât cele prevăzute de lege (finanțarea tarifurilor preferențiale). Statul poate controla și orienta utilizarea resurselor: Fondul de compensare își îndeplinește sarcinile contabile pe baza dispozițiilor precise ale AEEG, care acționează în sfera competențelor sale statutare și/sau în aplicarea legislației naționale. Astfel, resursele gestionate de Fondul de compensare rămân în permanență sub control public.
(132)
Această analiză este în concordanță cu decizia Comisiei din cauza italiană privind costurile irecuperabile, în care Comisia a calificat drept resurse de stat fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6 (48).
(133)
Faptul că fondurile gestionate de Fondul de compensare reprezintă resurse de stat a fost confirmat prin hotărârea Tribunalului de Primă Instanță în cauza Iride (49).
(134)
În Hotărârea nr. 11632/03 din 3 aprilie 2003, Curtea de Casație ajunsese deja la concluzia că Fondul de compensare nu are personalitate juridică separată de cea a statului italian și că acesta din urmă ar trebui considerat drept proprietarul plăților transferate în Fondul de compensare, deși acestea proveneau de la persoane private și erau destinate unor întreprinderi private. În cauza Iride, reclamantele, respectiv Iride Spa și Iride Energia Spa, au introdus la Tribunalul de Primă Instanță o acțiune împotriva unei decizii a Comisiei care califica drept resurse de stat fondurile gestionate de Fondul de compensare în contul A6. Argumentele avansate de reclamante erau foarte apropiate. Cele două întreprinderi contestau fondul hotărârii Curții de Casație, susținând că Fondul de compensare are doar rol de intermediar contabil între persoanele particulare supuse obligației financiare și beneficiarii sumelor în cauză, rol care nu îi permite să dispună de plățile depuse, nici măcar pentru o perioadă scurtă. De asemenea, reclamantele susțineau aplicabilitatea cauzei PreussenElektra.
(135)
După ce a subliniat că nu are competența de a revizui interpretarea legislației italiene dată de Curtea de Casație, Tribunalul de Primă Instanță a confirmat că era necesar ca plățile depuse în contul A6 al Fondului de compensare să fie calificate drept resurse de stat, nu doar pentru că erau proprietatea statului, ci și fiindcă acestea erau în permanență sub controlul statului (50).
(136)
Această concluzie a vizat contul A6 al Fondului de compensare, care finanțează costurile irecuperabile din sectorului energiei electrice din Italia. Concluzia poate fi, însă, extinsă, în mod firesc, la componenta A4, care finanțează tarifele contestate. Hotărârea Curții de Casație s-a bazat pe o analiză a personalității juridice a Fondului de compensare, iar concluzia potrivit căreia sumele în cauză erau proprietatea statului este valabilă pentru toate sumele depuse în Fond. Același lucru este valabil și în ceea ce privește concluzia Tribunalului de Primă Instanță, conform căreia statul poate controla resursele gestionate de Fondul de compensare. Nu există nicio diferență între contul A6 și componenta A4, cu excepția destinației resurselor (plata costurilor irecuperabile, în cazul contului A6, și finanțarea tarifelor preferențiale, în cazul componentei A4). În consecință, sumele transferate întreprinderii Alcoa din componenta A4 trebuie să fie, de asemenea, calificate drept resurse de stat.
(137)
În afara faptului că sunt finanțate prin resurse publice, tarifele contestate sunt imputabile statului deoarece temeiul juridic al măsurii este prevăzut în legislația și decretele naționale și în deciziile adoptate de AEEG, care este un organism public, în exercițiul funcțiilor sale de autoritate publică (51).
5.1.4. Efectul asupra schimburilor și denaturarea concurenței
(138)
În ceea ce privește efectul măsurilor asupra schimburilor dintre statele membre și denaturarea concurenței care rezultă, piețele în cauză (plumb, zinc, argint, aluminiu și clor/sodă) sunt incontestabil deschise concurenței. Această afirmație este în sine suficientă pentru a stabili că tarifele au un efect asupra schimburilor intracomunitare.
(139)
Cu toate acestea, Comisia a analizat argumentul beneficiarilor și al Italiei potrivit căruia, în industria metalelor (argumentul nu a fost prezentat în mod expres cu privire la clor), tarifele nu au niciun efect asupra schimburilor și nu denaturează concurența deoarece nu există fluxuri comerciale efective între statele membre; este puțin probabil ca astfel de fluxuri să se dezvolte și, având în vedere particularitățile sectorului, tariful nu afectează concurenții beneficiarilor din Uniune.
(140)
În deciziile Comisiei și în hotărârile Curții de Justiție, absența unor fluxuri comerciale reale nu a fost niciodată acceptată drept probă a absenței efectelor unei măsuri de ajutor asupra schimburilor intracomunitare. Într-adevăr, Curtea a afirmat în permanență că un ajutor acordat unei întreprinderi poate afecta schimburile dintre statele membre și denatura concurența, deși această întreprindere nu participă ea însăși la schimburile intracomunitare. Într-adevăr, când un stat membru acordă ajutor de stat unei întreprinderi, producția națională poate fi menținută sau crescută, având ca rezultat faptul că întreprinderile înființate în alte state membre au șanse mai mici de a-și exporta produsele pe piața statului membru respectiv (52).
(141)
De asemenea, un context caracterizat de o diminuare a producției la nivelul UE și de o creștere a importurilor din țări nemembre UE, cu fluxuri comerciale limitate sau inexistente între statele membre, nu este neobișnuit, ci chiar tipic sectoarelor care se confruntă cu dificultăți structurale sau sunt supuse unei presiuni concurențiale puternice. Aceste sectoare sunt deosebit de sensibile la măsurile adoptate de statele membre în vederea îmbunătățirii poziției concurențiale a industriilor lor naționale.
(142)
Faptul că producția de zinc, plumb și argint din Italia este prea modestă pentru a influența prețul de referință este irelevant. Existența unui preț de referință pentru aceste metale, care nu este ușor influențat de condițiile de producție dintr-un singur stat membru, nu exclude existența unei concurențe între întreprinderile care sunt situate în SEE și care își comercializează producția pe piața mondială a metalelor. Se poate considera că ajutorul acordat beneficiarilor din Sardinia nu le permite acestora din urmă să reducă prețul mondial pentru produsele lor și să elimine concurenți de pe piață, precum și că ceilalți producători europeni își pot continua activitatea în măsura în care reușesc să vândă la prețul mondial, realizând profit. Însă profiturile obținute în Italia datorită tarifelor subvenționate la energie electrică consolidează în sens general competitivitatea acestora. De exemplu, rezervele de capital acumulate pot fi utilizate pentru a prelua societăți concurente și pentru a crește cota de piață. Acest raționament este și mai pertinent dacă se ia în considerare faptul că unii beneficiari fac parte din companii multinaționale (53).
(143)
Contrar afirmațiilor beneficiarilor, faptul că prețul plătit în Italia în sectoarele în cauză este comparabil cu prețul mediu plătit în Europa pentru energia electrică de producătorii concurenți nu poate fi considerat drept probă a faptului că tariful italian nu amenință interesele altor producători europeni. Cauza C-372/97, Italia/Comisia, specifică în mod clar faptul că măsurile unilaterale care vizează apropierea condițiilor de concurență existente într-un stat membru de cele care predomină în alte state membre afectează schimburile (și nu pot fi, așadar, eliminate din definiția ajutorului). De asemenea, este posibil ca anumite acorduri de furnizare de energie în vigoare în alte state europene să reprezinte ajutoare de stat, iar Comisia a inițiat anchete aprofundate cu privire la diverse măsuri de acest tip (54). Deși această apărare nu a fost avansată în mod explicit nici de Italia, nici de Alcoa, Comisia consideră util să reamintească principiul, bine integrat în jurisprudență, conform căruia existența ajutoarelor ilegale în anumite state membre nu justifică adoptarea unor măsuri similare de către alt stat membru.
(144)
În orice caz, plângerile primite din partea concurenților beneficiarilor indică clar faptul că tarifele contestate ridică probleme de concurență și afectează schimburile în cadrul Uniunii.
(145)
De asemenea, Italia nu a notificat tarifele pentru 2004. Conform jurisprudenței constante, în cazul în care ajutorul nu a fost notificat, Comisia nu este obligată să demonstreze consecințele efective ale măsurii asupra concurenței și schimburilor comerciale dintre statele membre: „În cazul în care Comisiei i s-ar solicita să facă, în decizia sa, dovada efectului real al ajutoarelor deja acordate, aceasta ar favoriza imediat statele membre care acordă ajutoare prin încălcarea obligației de notificare prevăzute la articolul 93 alineatul (3) din Tratatul [CE], în defavoarea celor care notifică ajutoarele aflate în stadiu de proiect” (55).
(146)
Prin urmare, concluzia este că tarifele preferențiale la energia electrică disputate sunt susceptibile să îmbunătățească poziția concurențială a beneficiarilor în raport cu întreprinderile concurente din UE. Din jurisprudența constantă reiese că, în asemenea situații, schimburile comerciale ar trebui considerate afectate, iar concurența, denaturată (56).
5.1.5. Concluzii referitoare la prezența ajutorului
(147)
Comisia a ajuns la concluzia că tarifele pentru 2004 și 2005 contestate constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) din TFUE, putând fi autorizate doar dacă se califică pentru una dintre derogările prevăzute în tratat. Concluzia este în conformitate cu cea la care s-a ajuns în cauza Alcoa, care a vizat tarife practic identice.
5.2. Ajutor nou sau ajutor existent
(148)
Situațiile în care o măsură reprezintă ajutor existent sunt enumerate exhaustiv la articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (57).
(149)
Este de necontestat faptul că măsurile în cauză nu au fost puse în aplicare înainte de aderarea Italiei la UE [articolul 1 litera (b) punctul (i) din Regulament], că acestea nu pot fi considerate autorizate ca urmare a neadoptării, de către Comisie, a unei decizii în termenele de procedură prevăzute [articolul 1 litera (b) punctul (iii)], și că nu pot fi considerate nici ajutor existent datorită expirării termenelor de prescripție [articolul 1 litera (b) punctul (iv)]. Acestea nu au devenit ajutor de stat ca urmare a evoluției pieței comune și fără a fi afectate de statul membru [prima teză din articolul 1 litera (b) punctul (v)].
(150)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că tarifele contestate constituie ajutor nou.
5.3. Legalitatea ajutorului
(151)
În temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE, statele membre trebuie să notifice orice planuri privind acordarea sau modificarea unui ajutor și nu pot pune în aplicare măsurile propuse înainte de pronunțarea unei decizii finale în cadrul procedurii de notificare.
(152)
Întrucât Italia nu a notificat articolul 1 din Decretul din 2004, tarifele pentru 2004 constituie ajutor ilegal.
(153)
Cu toate acestea, Italia a notificat articolul 11 alineatul (12) din Legea nr. 80/2005 și nu a pus în aplicare măsura respectivă. Prin urmare, aceasta și-a respectat obligațiile conform articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
6. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI
(154)
Prin derogare de la interdicția generală de acordare a ajutoarelor de stat prevăzută la articolul 107 alineatul (1) din TFUE, un ajutor poate fi declarat compatibil dacă se califică pentru una dintre excepțiile enumerate în tratat.
(155)
Tarifele pentru 2004 și 2005 constituie ajutor de exploatare. Afirmația Italiei potrivit căreia tarifele pentru 2005 nu ar trebui considerate ajutoare de exploatare, deoarece fac parte din strategia de sprijin național și sunt condiționate de investiții productive, trebuie respinsă. Deși memorandumul de înțelegere prevede că beneficiarii trebuie să efectueze anumite investiții, componenta ajutorului din tarifele preferențiale pentru 2005 nu reprezintă o proporție din cheltuielile eligibile și nu se supune unei intensități maxime a ajutoarelor. Nu există indicii că măsura îndeplinește criteriile pentru ajutoarele pentru investiții sau că ajutorul este proporțional. În schimb, măsura este evident indexată la consumul de energie electrică și a urmărit reducerea costurilor aprovizionării cu energie electrică, care sunt costuri de exploatare suportate de societățile în cauză. Prin urmare, aceasta nu poate fi interpretată drept ajutor pentru investiții.
(156)
Ajutorul de exploatare este, în principiu, incompatibil cu piața internă. În cauza C-86/89, Italia/Comisia, Curtea de Justiție a constatat că „ajutorul în cauză, care este acordat fără condiții specifice și doar în funcție de cantitățile utilizate, ar trebui să fie considerat ajutor de exploatare pentru întreprinderile în cauză și, astfel, acesta afectează condițiile schimburilor comerciale într-o măsură contrară interesului comun” (58).
(157)
În cauza T-459/93, Siemens/Comisia,Tribunalul de Primă Instanță a confirmat principiul conform căruia „ajutoarele de exploatare, și anume ajutoarele care vizează scutirea unei întreprinderi de costurile pe care aceasta ar fi trebuit, în mod normal, să le suporte în cadrul gestiunii sale curente sau activităților sale normale, nu intră, în principiu, sub incidența articolului 92 alineatul (3), [actualmente articolul 107 alineatul (3)] […]. Într-adevăr, conform jurisprudenței relevante, efectul acestor ajutoare este, în principiu, acela de a denatura concurența în sectoarele în care sunt acordate, fără a fi, însă, capabile, prin însăși natura lor, să atingă unul dintre obiectivele stabilite prin dispozițiile derogatorii susmenționate”.
(158)
Există, cu toate acestea, situații clar definite în care se pot acorda ajutoare de exploatare. În special, pot fi aprobate ajutoare de exploatare care urmăresc un obiectiv de mediu, conform orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului (59). În regiunile asistate, ajutoarele de exploatare pot fi, de asemenea, autorizate în mod excepțional drept ajutoare regionale. Comisia a încercat să determine dacă tarifele contestate pot fi clasificate într-una din aceste categorii.
(159)
Comisia observă că tarifele nu urmăresc niciun obiectiv de mediu și, prin urmare, nu pot fi autorizate ca ajutoare de mediu.
6.1. Compatibilitatea cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998
(160)
În mod excepțional, ajutorul operațional poate fi acordat în zonele asistate eligibile pentru ajutor în temeiul derogării de la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE. Regiunea Sardinia a fost eligibilă pentru un astfel de ajutor până la sfârșitul lui 2006. Prin urmare, Comisia a examinat dacă, în cursul acelei perioade, tarifele pentru 2004 și 2005 puteau fi autorizate în conformitate cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998.
(161)
În conformitate cu punctul 4.15 din orientări, ajutoarele de exploatare pot fi acordate, în mod excepțional, cu condiția ca: (i) acestea să fie justificate în funcție de contribuția la dezvoltarea regională și de natura lor; și (ii) nivelul acestora să fie proporțional handicapurilor pe care urmăresc să le elimine. Sarcina demonstrării existenței handicapurilor și a măsurării importanței acestora revine statului membru. În temeiul punctului 4.17 din aceleași orientări, ajutoarele de exploatare trebuie să fie valabile pentru o perioadă limitată și reduse progresiv.
(162)
În conformitate cu punctul 2 din orientări, „un ajutor individual ad hoc acordat unei singure întreprinderi sau limitat la un singur sector de activitate poate avea un impact semnificativ asupra concurenței de pe piața relevantă, iar efectele sale asupra dezvoltării regionale pot fi destul de limitate. […] În consecință, derogările în cauză [de la interdicția generală a ajutorului] nu vor fi, în principiu, acordate decât pentru scheme de ajutor multisectoriale și deschise, într-o anumită regiune, tuturor întreprinderilor din sectoarele relevante”. Un tarif la energia electrică aprobat în mod selectiv pentru anumite întreprinderi individuale din anumite sectoare nu este, în mod evident, conform cu spiritul ajutoarelor regionale, care trebuie să fie multisectoriale. Cu toate acestea, deoarece ajutoarele regionale ad hoc nu fac obiectul unei interdicții absolute, Comisia a examinat dacă acordarea tarifului poate fi justificată de circumstanțe excepționale.
(163)
Comisia a examinat, în special, deficiențele pieței energiei electrice din Sardinia, pe baza documentelor comunicate de Italia și de beneficiari, pentru a evalua dacă acestea ar putea reprezenta un handicap regional.
6.1.1. Piața energiei electrice din Sardinia în context italian
(164)
În general, piața italiană a energiei electrice este foarte concentrată, chiar dacă într-o mai mică măsură în partea de nord a țării. Operatorul dominant în toate regiunile țării este fostul monopolist ENEL, cu excepția Sardiniei, în care deține un duopol cu E.ON. ENEL dispune de o putere de piață importantă despre care autoritatea italiană în domeniul concurenței a constatat că ENEL a abuzat într-o serie de cazuri. Prețurile la energia electrică sunt, în general, ridicate în Italia din cauza unei producții combinate, în mare parte pe bază de combustibili fosili (în principal gaz), absenței capacității nucleare și congestiei interconexiunilor cu restul Europei.
(165)
În Sardinia, regiune care reprezintă 4,1 % din puterea instalată în Italia (60), energia electrică este produsă, în principal, de centrale termoelectrice alimentate cu combustibili fosili (cărbune, combustibil lichid, gudron de rafinărie). Insula nu deține infrastructură pentru distribuția gazului natural.
(166)
Sardinia suferă de supra-capacitate de producție, mai ales în segmentul de piață cu preț crescut (centrale alimentate cu combustibil lichid) din cauza proiectului abandonat al guvernului de concentrare a industriei grele din Italia pe insulă, care a determinat ENEL să suprainvestească în centrale electrice. Pe lângă faptul că sunt mai costisitoare din punct de vedere structural, aceste centrale se învechesc moral mai repede. În cursul perioadei analizate, exporturile de energie electrică din insulă pe continent au fost, de asemenea, limitate de modesta capacitate de interconexiune, predispusă la congestii (61).
(167)
Două întreprinderi furnizoare de energie electrică, ENEL și E.ON, dețin împreună o cotă de piață echivalentă cu 95 % din livrările de energie electrică din Sardinia (aproximativ 58 % pentru E.ON și 42 % pentru ENEL). Potrivit Anchetei privind sectorul energetic (62), Sardinia poate fi clasificată în termeni de concurență ca duopol, cu dominație colectivă. În această regiune, concentrarea pe piață este ridicată, deși nu cea mai ridicată din Italia (63). Întrucât cei doi furnizori controlează practic toate centralele cu randament mediu sau de vârf, E.ON și ENEL stabilesc prețul pentru majoritatea intervalelor orare. Cu toate acestea, situația pare mai puțin critică în Sardinia decât în sudul Italiei, unde ENEL fixează prețul pentru toate intervalele orare. (64).
(168)
Prețurile cu ridicata la energia electrică în Italia se numără printre cele mai ridicate din Europa (65), iar prețurile practicate în Sardinia, printre cele mai ridicate din Italia. În 2007, prețul mediu național (PUN) era de 70,99 EUR/MWh, în timp ce prețul mediu în Sardinia era de 75 EUR/MWh față de 80 EUR/MWh în 2006 (66). Tendința crescătoare a prețului mediu regional din Sardinia s-a afirmat în 2008 și în 2009. În primul trimestru al anului 2009, tarifele în Sardinia au rămas în mod constant peste media națională (cu un preț mediu de 106,60 EUR/MWh în comparație cu un preț mediu național de 60,50 EUR/MWh).
(169)
Prețurile plătite în Sardinia de beneficiarii tarifelor din 2004/2005 în baza unor contracte bilaterale au variat între 60 EUR și 65 EUR/MWh. Nu a fost posibilă compararea acelor prețuri cu cele înregistrate pe peninsulă, întrucât Comisia nu deține datele relevante (despre care Italia a susținut că nu le poate furniza - a se vedea considerentul 92 de mai sus). Cu toate acestea, pe baza analizei de mai sus a tendinței generale a prețurilor, care poate reprezenta în mare măsură tendințele prețurilor din contractele bilaterale, pare posibil să se preconizeze că, în perioada analizată, întreprinderile mari consumatoare de energie din Sardinia au plătit un preț mai ridicat decât în peninsulă.
(170)
În concluzie, piața energiei electrice din Sardinia prezintă o combinație de probleme, inclusiv prețuri ridicate, o concentrare puternică a pieței, puterea de piață a operatorilor dominanți, supra-capacitatea de producție pe segmentul de costuri ridicate, ineficiența relativă a centralelor electrice învechite moral, absența accesului la gaze naturale și lipsa interconexiunii. Aceste probleme se pot traduce prin prețuri la energia electrică mai ridicate pentru utilizatorii finali, inclusiv pentru cei mai mari consumatori de energie.
6.1.2. Prezența sau absența unui handicap regional
(171)
În primul rând, este necesar să se determine dacă aceste probleme reprezintă un handicap regional, și anume dacă afectează grav dezvoltarea economică a Sardiniei. În cazul C 34/02, Comisia nu a recunoscut absența interconexiunii energetice drept handicap (67). Dacă este adevărat că IMM-urile sunt mai puțin afectate decât industriile importante, mari consumatoare de energie electrică, de prețurile ridicate la energia electrică, interesele unui singur sector nu pot fi, cu toate acestea, asimilate în mod automat intereselor unei întregi regiuni. Comisia consideră că Italia nu a prezentat dovezi suficiente care să confirme presupusul handicap regional care rezultă din situația pieței energiei electrice din Sardinia.
(172)
Chiar presupunând că s-ar putea considera că a existat, într-adevăr, un handicap regional, trebuie să fie îndeplinite criteriile specificate în Orientările privind ajutoarele de stat regionale. În consecință, Comisia a examinat dacă aceste teste sunt îndeplinite.
6.1.3. Contribuția la dezvoltarea regională
(173)
Ajutorul trebuie să contribuie în mod durabil la dezvoltarea regională și să fie proporțional cu handicapurile pe care încearcă să le diminueze. Ajutoarele de exploatare destinate unei regiuni asistate nu pot fi autorizate din cauza dificultăților cu care se confruntă un singur sector, însă trebuie dovedit faptul că au o contribuție importantă la dezvoltarea regională. În cazul de față, este puțin probabil. Chiar dacă s-ar admite faptul că menținerea pe insulă a unor instalații de producție industrială ar contribui la ocuparea forței de muncă și la menținerea unei baze locale de producție pe insulă, efectele nu ar fi de durată. Dacă prețurile ridicate la energia electrică sunt o problemă structurală în Sardinia, după cum susține Italia, dificultățile întâmpinate de industriile mari consumatoare de energie vor reapărea imediat ce tarifele preferențiale sunt eliminate.
(174)
Autoritățile italiene prezintă tarifele ca o măsură temporară, destinată să dureze doar până la finalizarea, în 2010, a proiectelor de infrastructură în curs în legătură cu generarea de energie și interconexiunea (conducta GALSI și cablul submarin SAPEI) (68). Potrivit Italiei, o mai bună interconexiune va reduce prețurile percepute acestor societăți. Comisia consideră că, deși noua infrastructură poate reduce sau echilibra diferențele de preț dintre Sardinia și peninsulă, pare destul de improbabil ca astfel de proiecte să poată înjumătăți prețurile la energia electrică, pentru a le aduce la presupusele niveluri necesare pentru consolidarea rentabilității acestor activități industriale pe termen lung.
(175)
De asemenea, Comisia remarcă faptul că existența unei contribuții din partea statului vizând reducerea costurilor la energia electrică pentru marii consumatori nu încurajează furnizorii de energie electrică să reducă prețurile pentru a evita pierderea celor mai importanți clienți și nu împiedică deteriorarea structurii costurilor. Subvenția consolidează mai curând motivarea furnizorilor de energie electrică de a-și exploata puterea de piață. În consecință, chiar dacă este adevărat că, ținând seama de supra-capacitatea existentă, societățile mari consumatoare de energie ar fi capabile, în mod normal, să obțină un preț competitiv dacă nu ar fi puterea de piață a furnizorilor de energie electrică (care, potrivit beneficiarilor și Alcoa, au interesul de a menține prețurile ridicate), Comisia consideră că tariful preferențial nu este instrumentul adecvat pentru restrângerea acestei puteri de piață.
6.1.4. Proporționalitate
(176)
Subvenția acordată beneficiarilor tarifelor nu este calculată în așa fel încât să compenseze diferența regională (și anume, diferențialul dintre prețurile la energia electrică din peninsulă și prețurile din Sardinia pentru aceeași categorie de consumatori), ci vizează mai curând alinierea prețurilor din Sardinia la cele plătite de concurenții beneficiarilor din UE. Prețurile stabilite pentru beneficiarii din Sardinia sunt deosebit de scăzute, și cu siguranță inferioare prețurilor din peninsulă, care sunt printre cele mai ridicate din UE. Prin urmare, tarifele nu sunt proporționale cu handicapul regional pe care se presupune că urmăresc să îl diminueze.
(177)
Metoda aleasă pentru calculul cuantumului subvenției sugerează că măsura urmărește mai curând un obiectiv de politică industrială decât un obiectiv regional. Într-adevăr, dimensiunea de politică industrială a tarifelor a fost subliniată în repetate rânduri de Italia în scrisorile sale.
6.1.5. Caracter degresiv
(178)
Ajutorul regional de exploatare trebuie redus progresiv (punctul 4.17 din Orientările privind ajutoarele de stat regionale). Întrucât mecanismele de actualizare a tarifelor pentru 2004 și 2005 sunt diferite, acestea au fost evaluate separat.
(179)
Tarifele pentru 2004 se indexează pe baza variațiilor prețurilor la combustibil și pot doar să crească sau să rămână neschimbate. Potrivit Italiei, aceasta asigură că ajutorul este redus progresiv. Comisia consideră că cerința privind caracterul degresiv poate fi considerată îndeplinită doar dacă se garantează că plățile compensatorii - care sunt egale cu cuantumul efectiv al ajutorului - vor scădea în timp. Nu este suficient ca tariful să crească în timp, întrucât un tarif ridicat poate reprezenta, totuși, un volum mai mare de ajutor dacă, între timp, prețurile percepute utilizatorilor finali de pe piața în cauză au crescut mai repede decât tariful. Metoda italiană nu oferă nicio garanție în această privință (69).
(180)
În ceea ce privește tarifele pentru 2005, Comisia a evaluat mecanismul de indexare introdus prin articolul 11 alineatul (13) din Legea nr. 80/2005, astfel cum a fost interpretat de AEEG în decizia 217/05 (a se vedea considerentul 33). Conform normelor de punere în aplicare prevăzute de AEEG, tariful trebuie să crească anual cu un procent care să reflecte tendințele prețurilor la energia electrică din UE, însă creșterea nu poate depăși 4 %. Potrivit Italiei, acest mecanism asigură reducerea progresivă.
(181)
Cu toate acestea, Comisia este de părere că, faptul că tariful nominal este supus unei creșteri anuale destul de limitate nu înseamnă că valoarea netă a ajutorului - măsurată de plățile compensatorii - va scădea în timp.
(182)
Dacă se acceptă că tendințele prețurilor de la bursele de energie pot fi considerate în mare parte ca reprezentând modificările prețurilor din contractele bilaterale, astfel cum a sugerat Italia, tarifele pentru 2005 ar descrește doar în cazul unei căderi a prețurilor medii în UE (întrucât tarifele nu pot descrește, ci doar crește). În toate celelalte cazuri, tarifele ar conferi un avantaj crescător (70). Întrucât, din 2004 până cel puțin în 2007, prețurile medii la energia electrică în UE au înregistrat o puternică tendință de creștere (crescând cu peste 4 % anual), elementul de ajutor conținut în tarifele pentru 2005 ar fi crescut în timp.
(183)
Italia invocă, de asemenea, faptul că, în realitate, contractele bilaterale sunt mai puțin predispuse la creșteri de prețuri decât prețurile la bursele de energie și că, prin urmare, tarifele pentru 2005 sunt, de facto, degresive. Comisia subliniază că metoda de indexare prezentată spre evaluare este bazată pe variațiile prețurilor de pe bursele de energie și că Italia nu a prezentat date privind evoluția prețurilor din contractele bilaterale. Prin urmare, declarația Italiei nu este suficient de întemeiată.
(184)
De fapt, informațiile limitate de care dispune Comisia demonstrează contrariul, și anume, că prețurile contractelor bilaterale au crescut semnificativ în Sardinia (a se vedea, de exemplu, declarația Eurallumina potrivit căreia, în 2005/2006, aceasta a plătit un preț de 80 EUR/MWh pe piața liberă, de la 65 EUR/MWh în 2004). În aceste condiții, dacă tarifele ar fi fost puse în aplicare, plățile compensatorii ar fi crescut în timp.
(185)
Prin urmare, nici tarifele pentru 2004, nici cele pentru 2005 nu îndeplinesc cerința privind caracterul degresiv.
6.1.6. Concluzii privind compatibilitatea măsurii în calitate de ajutor regional
(186)
Comisia concluzionează că tarifele în cauză nu pot fi considerate compatibile ca ajutor regional în conformitate cu Orientările privind ajutoarele de stat regionale din 1998. Întrucât Sardinia a încetat să mai fie asistată în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) începând cu luna decembrie 2006, nu este necesar să se examineze compatibilitatea ajutorului în lumina Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale pentru 2007-2013.
(187)
Comisia a adoptat o poziție negativă similară în 2005 cu privire la o măsură menită să diminueze costurile energetice ale Eurallumina în Sardinia. Comisia a considerat că măsura contestată, care a luat forma unei scutiri de la plata accizelor la uleiuri grele, nu a putut fi autorizată în baza Orientărilor privind ajutoarele de stat regionale (71).
6.2. Alte considerente relevante pentru compatibilitate
(188)
Italia și întreprinderile în cauză au susținut că schemele vizează remedierea deficiențelor piețelor de energie electrică, ce nu oferă încă prețuri competitive. Potrivit acestora, prețurile la energia electrică pun în pericol competitivitatea industriilor mari consumatoare de energie electrică. Ajutorul are un efect de stimulare, conform declarațiilor lor, în sensul că, în absența lui, societățile și-ar înceta activitatea.
(189)
Comisia consideră drept imposibilă acceptarea faptului că ajutorul de exploatare pentru câteva societăți industriale este un răspuns adecvat dat absenței concurenței pe piața locală a energiei electrice, care afectează toți utilizatorii de energie electrică.
(190)
De asemenea, este pus la îndoială și faptul că ajutorul este un mod adecvat și proporțional de prevenire a relocalizării în afara UE. Nu există precedent în deciziile Comisiei sau în hotărârile tribunalelor Uniunii pentru acceptarea acestui argument drept justificare a acordării ajutorului de stat. Deciziile privind relocalizarea integrală sau parțială a producției fac parte din strategia economică a societății, iar Comisia nu a susținut niciodată că acestea reprezintă o disfuncționalitate de piață. În cauzele Terni (72) și Alcoa (73), Comisia și-a exprimat rezerva cu privire la argumente similare care leagă măsurile de ajutor de obiectivul prevenirii relocalizării industriei în afara UE.
(191)
De asemenea, este important de menționat că niciuna dintre concluziile organismelor specializate precum Grupul la nivel înalt pentru competitivitate, energie și mediu (74), citate în cursul procedurii, nu sugerează necesitatea acordării unui ajutor de stat special pentru abordarea problemelor de competitivitate ridicate de prețurile mari la energia electrică, însă, în schimb, apără necesitatea unei conformități depline cu normele aplicabile privind ajutoarele de stat (75).
(192)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că tarifele disputate pentru 2004 și 2005 nu îndeplinesc condițiile pentru niciuna dintre derogările prevăzute la articolul 107 din TFUE. Scutirile prevăzute la articolul 107 alineatul (2) din TFUE nu sunt aplicabile, întrucât ajutorul nu are caracter social, nu este destinat să compenseze daune cauzate de catastrofe naturale sau evenimente excepționale și nu a fost acordat pentru a compensa dezavantaje economice cauzate de divizarea Germaniei. Nici derogările de la articolul 107 alineatul (3) literele (b) și (d) din TFUE nu se aplică, deoarece măsura nu are ca scop promovarea realizării unui proiect important de interes european comun, remedierea unei perturbări grave a economiei unui stat membru sau promovarea culturii și conservării patrimoniului. În ceea ce privește derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE, analiza realizată mai sus la considerentele 160-187 demonstrează că ajutorul nu poate fi autorizat drept ajutor vizând să favorizeze dezvoltarea economică a unei regiuni cu un nivel de trai anormal de scăzut sau în care se înregistrează o stare gravă de subocupare a forței de muncă. În ceea ce privește articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, ajutorul de exploatare nu îndeplinește, în principiu, condițiile pentru această derogare, astfel cum se indică la considerentele 155-158, iar Comisia nu a putut identifica nicio condiție specifică pentru a justifica acordarea unui ajutor în acest caz.
(193)
Prin urmare, Comisia consideră că atât tariful pentru 2004, cât și cel pentru 2005, sunt incompatibile cu piața internă.
(194)
Având în vedere această concluzie, Comisia nu trebuie să examineze posibilul efect cumulativ al noului ajutor și al ajutorului incompatibil anterior la care se face referire la considerentul 31 în lumina hotărârii Deggendorf.
7. RECUPERARE
(195)
Articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 subliniază că, în cazul unui ajutor ilegal, incompatibil cu piața internă, este necesară restabilirea unei concurențe efective, exceptând cazul în care această recuperare contravine unui principiu general de drept comunitar.
(196)
În speță, doar tarifele pentru 2004 (cazul C 38/A/04) fac obiectul recuperării, întrucât tarifele pentru 2005 (cazul C 13/06) nu au fost puse în aplicare.
7.1. Așteptări legitime și alte principii generale de drept comunitar care ar putea împiedica recuperarea
(197)
În temeiul jurisprudenței constante, dacă ajutorul a fost acordat fără a fi notificat în prealabil în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din TFUE, beneficiarul ajutorului nu se poate aștepta în mod legitim ca ajutorul să fie legal (76). O întreprindere diligentă ar trebui să poată stabili dacă procedura de notificare a fost respectată și dacă ajutorul este legal.
(198)
Cu toate acestea, beneficiarul unui ajutor ilegal are posibilitatea de a invoca circumstanțe excepționale pe baza cărora a considerat în mod legitim ajutorul ca fiind legal, opunându-se, prin urmare, rambursării acestuia (77).
(199)
Beneficiarii tarifelor pentru 2004 nu au prezentat documente în această privință, iar Comisia nu a identificat nicio condiție excepțională care să fi determinat beneficiarii să aibă așteptări legitime. Mai precis, nicio așteptare potrivit căreia tarifele nu ar constitui ajutor de stat nu ar fi putut rezulta în urma deciziei Alumix din 1996. Astfel cum se indică în decizia de inițiere din 2004 (a se vedea considerentul 37) tariful care a servit drept model pentru tarifele pentru 2004 nu a fost măsura Alumix inițială, considerată de Comisie a nu constitui ajutor în 1996, ci o măsură întru totul nouă, care a fost modificată considerabil (în special în ceea ce privește mecanismul său de finanțare) (78) și prelungită în timp de autoritățile italiene. În această situație, un beneficiar prudent ar fi trebuit să verifice inițial legalitatea noii măsuri.
(200)
Comisia consideră, de asemenea, că recuperarea nu ar încălca niciun alt principiu general de drept comunitar.
7.2. Valoarea sumelor de recuperat
(201)
Toate ajutoarele incompatibile primite de Portovesme, ILA și Eurallumina în temeiul articolului 1 din Decretul din 2004 trebuie recuperate, împreună cu dobânda, conform capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 privind punerea în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului privind normele de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (79).
(202)
Obiectivul recuperării constă în restabilirea poziției concurențiale ocupate de beneficiari înainte de acordarea ajutorului incompatibil prin eliminarea avantajului necuvenit conferit de acesta. În cazul de față, avantajul conferit este egal cu diferența dintre tariful preferențial și prețul la energia electrică pe care l-ar fi plătit beneficiarii pe piață în absența tarifelor contestate.
(203)
Toate societățile în cauză achiziționau energie electrică pe bază de contracte bilaterale în momentul introducerii tarifelor. Statul a intervenit pentru a subvenționa prețul stabilit prin contract prin plăți compensatorii. Sumele de recuperat sunt, prin urmare, egale cu plățile compensatorii primite de beneficiari în perioada în cauză (a se vedea considerentul 30).
8. CONCLUZIE
Comisia constată că atât tarifele pentru 2004, cât și cele pentru 2005 constituie ajutor de exploatare care nu este eligibil pentru niciuna dintre derogările de la interdicția generală de a acorda ajutoare de stat în temeiul Tratatului CE și este, prin urmare, incompatibil cu piața internă.
În cazul tarifelor pentru 2004, puse în aplicare în mod ilegal, prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, toate plățile ajutoarelor neacordate trebuie anulate, iar ajutoarele deja acordate trebuie recuperate. Cuantumul de recuperat corespunde sumei tuturor plăților compensatorii plătite întreprinderilor Portovesme, ILA și Eurallumina prin Fondul de compensare.
Tarifele pentru 2005 notificate corespunzător de Italia, astfel cum se prevede la articolul 108 alineatul (3) din TFUE, nu trebuie aplicate.
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Ajutorul de stat pe care Italia plănuiește să îl acorde în favoarea Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA și Syndial SpA în temeiul articolului 11 alineatul (12) din Decretul-lege nr. 35 din 14 martie 2005, devenit Legea nr. 80/2005 din 14 mai 2005, este incompatibil cu piața internă.
(2) Ajutorul în cauză nu poate fi, în consecință, acordat.
Articolul 2
Ajutorul de stat acordat ilegal de Italia prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE, pe baza articolului 1 din Decretul președintelui Consiliului de Miniștri din 6 februarie 2004, în valoare de 12 845 892,82 EUR pentru Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR pentru Eurallumina SpA și 291 120,27 EUR pentru ILA SpA, este incompatibil cu piața internă.
Articolul 3
(1) Italia recuperează de la beneficiari ajutorul la care se face referire la articolul 2.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă de la data la care au fost puse la dispoziția beneficiarului până la data recuperării efective a acestora.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004.
(4) Italia anulează toate plățile viitoare ale ajutorului la care se face referire la articolul 2, începând cu data adoptării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Recuperarea ajutorului la care se face referire la articolul 2 este imediată și efectivă.
(2) Italia asigură aplicarea prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 5
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Italia pune la dispoziția Comisiei următoarele informații:
(a)
suma totală (suma principală și dobânda) care urmează a fi recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja luate și planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documente care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să restituie ajutorul.
(2) Italia informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale adoptate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la recuperarea ajutorului la care se face referire la articolul 2. La solicitarea Comisiei, Italia pune la dispoziție fără întârziere informații privind măsurile deja adoptate și planificate în vederea respectării prezentei decizii. Italia furnizează, de asemenea, informații detaliate privind cuantumul ajutorului și dobânzile deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 6
Prezenta decizie se adresează Republicii Italiene.
Adoptată la Bruxelles, 23 februarie 2011.