BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. April 2012
über die staatliche Beihilfe SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg gewährt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2557)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/485/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat durch eine von der Saria Bio-Industries AG & Co KG (im Folgenden „Beschwerdeführerin“) am 23. Februar 2008 eingereichte Beschwerde von den Umlagezahlungen, die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (im Folgenden „ZT“) gewährt, Kenntnis erlangt.
(2)
Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben vom 20. Juli 2010 von ihrer Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung“) in Kenntnis gesetzt. Mit der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung am 26. Oktober 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union hat die Kommission die Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert (3).
(3)
Die Kommission hat die Stellungnahme der Beschwerdeführerin am 25. November 2010 erhalten. Gemäß den genehmigten Anträgen auf Fristverlängerung vom 20. August 2010 und 18. November 2010 hat Deutschland seine Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung als auch zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin in mehreren Teilen am 3. März 2011, 1. April 2011, 4. April 2011, 16. Mai 2011, 15. Juli 2011 und 9. November 2011 abgegeben.
(4)
Der ZT hat am 4. April 2011 eine schriftliche Stellungnahme an die Kommission gesendet. Obwohl die Beteiligten gemäß Artikel 20 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (4) aufgefordert sind, grundsätzlich spätestens einen Monat nach dem Datum der Veröffentlichung im Amtsblatt ihre Stellungnahme einzureichen, hat der ZT seine Stellungnahme erst nach vier Monaten abgegeben. Der Kommission ist es nur in begründeten Einzelfällen möglich, auch verspätet eingegangene Stellungnahmen von Verfahrensbeteiligten zu berücksichtigen (5). Weder kann die Kommission eine entsprechende Begründung im Schreiben des ZT erkennen, noch ergibt sich aus den sonstigen Umständen eine entsprechende Rechtfertigung. Die Kommission hat daher dem ZT mit Schreiben vom 18. April 2011 mitgeteilt, dass eine Berücksichtigung der Stellungnahme des ZT im förmlichen Prüfverfahren daher gegen die Verfahrensordnung verstoßen und zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Verfahrensbeteiligten führen würde. Sie hat dennoch alle in der Stellungnahme enthaltenen Informationen diesem Beschluss zugrunde gelegt.
(5)
Parallel zu dem förmlichen Prüfverfahren der Kommission hatte die Beschwerdeführerin ein nationales Gerichtsverfahren in Deutschland betrieben und vor dem Verwaltungsgericht Trier Klage gegen den ZT erhoben. Das Verwaltungsgericht Trier urteilte am 2. Dezember 2008, dass die Umlagezahlungen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten. Im Hinblick auf die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen entschied das Verwaltungsgericht, dass der ZT den zwischen 2005 und 2008 erhaltenen Betrag wegen außergewöhnlicher Umstände, die eine Rückzahlung unangemessen erscheinen lassen, nicht zurückzahlen müsse.
(6)
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch der ZT legten beim Oberverwaltungsgericht Koblenz Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier ein. Mit Urteil vom 24. November 2009 bestätigte das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier.
(7)
Die Beschwerdeführerin und der ZT legten danach beim Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden „BVerwG“) Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz ein. Mit Urteil vom 16. Dezember 2010 (6) hat das BVerwG die Revision der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz abgeändert und die Klagen insgesamt abgewiesen, da das BVerwG der Auffassung ist, dass die Klage für den Zeitraum 2005 bis 2009 unzulässig war, und dass die in Rede stehende Umlage für das Jahr 2010 keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Rechtlicher Rahmen
2.1.1. Unionsrechtliche Vorschriften
(8)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (7) regelt die Abholung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Verwendung oder Beseitigung tierischer Nebenprodukte, um zu verhindern, dass diese Produkte eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellen. Mit diesen Vorschriften sollen unter anderem Ausbrüche von spongiformer Rinderenzephalopathie (TSE) und anderer übertragbarer Tierseuchen wie klassische Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS) verhindert werden.
(9)
In Abschnitt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 wird unter Berücksichtigung der spezifischen Risiken, die für die Gesundheit von Mensch und Tier bestehen, zwischen drei Kategorien von tierischen Nebenprodukten unterschieden:
a)
Material der Kategorie 1 birgt beträchtliche Risiken, welche besonders mit TSE und dem Vorliegen von bestimmten verbotenen Substanzen und Umweltkontaminanten verbunden sind. Material der Kategorie 1 besteht unter anderem aus Körperteilen von TSE-verdächtigen Tieren oder Tieren, bei denen das Vorliegen von TSE bestätigt wurde, sowie Gemischen von Material der Kategorie 1 mit Material der Kategorien 2 oder 3. Solche Materialien müssen durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und dürfen nicht in Futter für Nutztiere oder in technischen Produkten enthalten sein.
b)
Material der Kategorie 2 beinhaltet ebenfalls erhebliche Risiken, da es aus Falltieren und anderen Materialien, die bestimmte verbotene Substanzen oder Kontaminaten enthalten, besteht. Material der Kategorie 2 muss durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und darf nicht in Futter für Nutztiere enthalten sein. In manchen Fällen kann es jedoch als Düngemittel oder für technische Zwecke verwendet werden.
c)
Material der Kategorie 3 umfasst - u. a. - Schlachtkörperteile, die, obwohl sie als genussuntauglich abgelehnt werden, keine Anzeichen einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheit zeigen sowie Materialien von Tieren, die für den menschlichen Verzehr geeignet sind, aber aus wirtschaftlichen Gründen für andere Zwecke, wie Futtermittel für Nutztiere, genutzt werden.
(10)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die im Wesentlichen der vorangegangen Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates (8) entspricht, schreibt unter anderem für Material der Kategorie 1 und der Kategorie 2 vor, dass die Einfuhr und die Ausfuhr untersagt sind, und dass Einrichtungen zur Entsorgung einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde bedürfen, die ihrerseits die Vorschriften der Verordnung anzuwenden hat. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 legt also besondere Kontrollvorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 fest. Darüber hinaus lassen sich aus der Verordnung aber keine Vorgaben für die wirtschaftliche Organisation der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ableiten. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 schreibt also nicht vor, dass die Beseitigung in einem bestimmten Gebiet nur von einem Unternehmen alleine durchgeführt werden darf, wie es in Deutschland der Fall ist.
2.1.2. Nationalrechtliche Vorschriften
(11)
In Deutschland sind gemäß § 3 des Gesetzes zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (im Folgenden „TierNebG“) die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet, die Beseitigung und Verarbeitung von Material der Kategorien 1 und 2 - so genannte „Pflichtware“ - durchzuführen. Sie können diese Aufgabe selbst durchführen oder dafür Dritte beauftragen.
(12)
Die Beseitigung von Material der Kategorie 3 - so genannte „freie Ware“ - kann von jedem Verarbeitungsbetrieb durchgeführt werden, sofern die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 eingehalten werden.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Der ZT ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die 1979 auf Grundlage von §§ 1, 2 des Landesgesetzes von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (im Folgenden „TierNebGAG RP“) gegründet wurde. Inzwischen sind alle Landkreise und größeren kreisfreien Städte in Rheinland-Pfalz und dem Saarland sowie zwei hessische Landkreise - Rheingau-Taunus-Kreis und Landkreis Limburg-Weilburg - Mitglieder des ZT (vgl. § 1 der Verbandsordnung des ZT).
(14)
Der ZT ist von seinen Mitgliedern gemäß § 2 der Verbandsordnung beauftragt, alle Rechte und Pflichten zu übernehmen, die den Landkreisen und kreisfreien Städten als Beseitigungspflichtigen nach § 3 TierNebG in Verbindung mit den jeweiligen Landesgesetzen obliegen.
(15)
Nach deutschem Recht kann ein Zweckverband aufgrund seiner Rechtsnatur als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht Gegenstand eines Insolvenzverfahrens sein. Die Mitglieder können aber seine Auflösung beschließen.
2.3. Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen
2.3.1. Aktivitäten des ZT
(16)
Der ZT erfüllt nicht nur den ihm durch seine Satzung erteilten Auftrag zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet (im Folgenden als „verbandseigenes Material“ bezeichnet), sondern er beseitigt auch Material der Kategorien 1 und 2 aus den angrenzenden Bundesländern Baden-Württemberg und Hessen (siehe detaillierte Beschreibung unter Erwägungsgrund 20 ff.) sowie Material der Kategorie 3 (im Folgenden zusammengefasst als „verbandsfremdes Material“ bezeichnet).
(17)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, hat der ZT in der Vergangenheit große Mengen an verbandsfremden Material verarbeitet. Im Durchschnitt bestand in den letzten Jahren die verarbeitete Menge fast zur Hälfte aus verbandsfremden Material.
Tabelle 1
Verarbeitete Mengen des ZT in den Jahren 1998-2009
Verbandseigenes Material
Verbandsfremdes Material
Baden-Württemerg
Nord-und Mittelhessen
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Freies Material der Kategorie 3
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Summe
1998
Tonnen
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tonnen
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tonnen
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tonnen
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tonnen
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tonnen
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tonnen
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tonnen
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tonnen
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tonnen
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tonnen
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tonnen
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Durchschnitt
Tonnen
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
von 1998 bis 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Das verbandseigene Material setzt sich aus Falltieren und Schlachtabfällen zusammen. Der ZT führt hier sowohl die Einsammlung als auch die Verarbeitung durch (im Folgenden werden Einsammlung und Verarbeitung gemeinsam als „Beseitigung“ bezeichnet). Zur Deckung der entstehenden Kosten erhebt der ZT Gebühren. Für Falltiere und Schlachtabfälle werden Gebührensätze in verschiedener Höhe angesetzt.
(19)
Da Material der Kategorie 3 frei am Markt gehandelt wird, vereinbart der ZT privatrechtliche Entgelte für dessen Beseitigung. Während die meisten privaten Beseitigungsunternehmen Material der Kategorie 3 getrennt beseitigen, um durch dessen Verarbeitung - zu beispielsweise Heimtierfutter - einen höheren Verkaufserlös zu erzielen, verarbeitet der ZT das Material der Kategorie 3 gemeinsam mit der Pflichtware, da er über keine separate Anlage verfügt. Aus der Verarbeitung der Pflichtware können daher nur minderwertigere Endprodukte - wie Öl und Fette - mit geringeren Erlösen gewonnen werden.
(20)
Seit 2000 verarbeitet der ZT auch Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg. Dazu wurde eine öffentlich-rechtliche Zweckvereinbarung zwischen dem ZT und dem Zweckverband Neckar-Franken abgeschlossen. Hier wird die Einsammlung vor Ort durch den Zweckverband Neckar-Franken durchgeführt und das Material dann dem ZT zur Verarbeitung angeliefert.
(21)
Der ZT hat sich 2007 auch für die Beseitigung der Pflichtware in den Landkreisen von Nord- und Mittelhessen im Rahmen einer Ausschreibung beworben und den Zuschlag erhalten. Vor Aufnahme der Beseitigungstätigkeit am 1. April 2009 durch den ZT wurde die Beseitigung von einer Konzerngesellschaft der Beschwerdeführerin durchgeführt.
(22)
Die Auslastung seiner Anlagen erzielte der ZT also nicht nur durch die Verarbeitung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, sondern der ZT engagierte sich auch in erheblichem Ausmaß außerhalb seines satzungsmäßigen Auftrages bei der Verarbeitung von Material der Kategorie 3, das frei handelbar ist, und Material der Kategorien 1 und 2 von außerhalb des Verbandsgebietes. Zwischen 2002 und 2008 waren nur zwischen 54 % und 58 % der vom ZT verarbeiteten Mengen verbandseigenes Material der Kategorien 1 und 2. In 2009 sank - auch durch die Hereinnahme des Materials aus Nord- und Mittelhessen - dieser Anteil deutlich und betrug mit einem Anteil von 39 % nicht einmal mehr die Hälfte der vom ZT verarbeiteten Mengen.
2.3.2. Anlagenkapazität des ZT
(23)
Der ZT verfügt über zwei Beseitigungsanlagen in Rivenich und Sandersmühle. Im Normalbetrieb laufen beide Anlagen durchschnittlich in zwei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-2-Schicht-Betrieb). Innerhalb dieses Zeitraums können pro Woche maximal bis zu 2 160 Tonnen verarbeitet werden. Diese im Normalbetrieb vorhandene Kapazität war im Durchschnitt ausreichend, um die in den letzten Jahren angefallene Menge von jährlich 88 000 Jahrestonnen, was 1 700 Wochentonnen ergibt, zu verarbeiten.
(24)
Wie andere Beseitigungsbetriebe verfügt der ZT über betriebsbedingte Leerkapazitäten, die sich aus den im Normalbetrieb nicht genutzten Schichten unter der Woche und am Wochenende ergeben. Diese betriebsbedingten Leerkapazitäten können im Seuchenfall genutzt werden, um die zusätzlich anfallenden Tierkörper zu verarbeiten.
2.3.2.1. Kurzfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(25)
Laut den Angaben des ZT können für einen kurzen Zeitraum von 6 bis 12 Wochen die Anlagen in drei Schichten an allen sieben Wochentagen betrieben werden (7-Tage-3-Schicht-Betrieb). Damit steht kurzfristig eine wöchentliche Kapazität von bis zu 4 536 Tonnen zur Verfügung. Ein durchgehender Dreischichtbetrieb an sieben Tagen sei jedoch aufgrund von Verschleiß und Personalermüdung nicht über einen längeren Zeitraum aufrechtzuerhalten.
(26)
Der ZT verfügt daher kurzfristig - in einem Zeitraum von bis zu 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.3.2.2. Langfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(27)
Längerfristig könnten die Anlagen maximal in drei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-3-Schicht-Betrieb) genutzt werden, um zusätzliches Material aus einem Seuchenfall zu verarbeiten, da das Wochenende bei längerfristiger höherer Auslastung für Wartungsarbeiten benötigt wird. Damit lassen sich bis zu 3 240 Tonnen pro Woche verarbeiten.
(28)
Der ZT verfügt daher längerfristig - in einem Zeitraum von über 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 1 080 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.4. Umlage und öffentlicher Auftrag
(29)
Die Umlagezahlungen, die der ZT von seinen Mitgliedern (Landkreise und kreisfreie Städte) erhält, haben ihre Rechtsgrundlage in der Verbandsordnung des ZT. Zweck der Umlagezahlungen ist es, die nicht durch die Einnahmen gedeckten Kosten auszugleichen (vgl. § 9 Absatz 1 der Verbandsordnung).
(30)
Die genaue Höhe der Umlagezahlungen wird anhand der jährlichen Haushaltssatzung festgesetzt, die von der Mitgliederversammlung im Voraus zu genehmigen ist. Sobald die Haushaltssatzung angenommen wurde, ist der ZT berechtigt, die Umlage im Wege eines Verwaltungsakts einzufordern.
(31)
Im Februar 2010 wurde die Verbandsordnung des ZT rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. Während bis zu diesem Zeitpunkt die Verbandsordnung keine über § 9 Absatz 1 hinausgehenden Regelungen in Bezug auf die Verwendung und Berechnung der Umlagezahlungen enthalten hatte, wurden im Februar 2010 die im Folgenden beschriebenen Vorschriften in die Verbandsordnung aufgenommen:
(32)
Gemäß § 9 Absatz 2 der Verbandsordnung ist die Umlagezahlung nun im Voraus durch Satzung festzusetzen. Weiterhin wird festgelegt, dass die Umlage nur als Ausgleich für Kosten erhoben werden darf, die aus der übertragenen Beseitigungspflicht für Material der Kategorien 1 und 2 sowie der Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen.
(33)
Durch § 10 Absatz 2 der Verbandsordnung wird die vorzuhaltende Seuchenreservekapazität ab 2009 auf je 7 110 Tonnen, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind (bzw. umgerechnet sechs mal 1 185 Tonnen pro Woche), festgesetzt. Bei der Festlegung der Größe der Seuchenreserve wurde berücksichtigt, dass neben den Kapazitäten des ZT noch 5 000 Tonnen pro Jahr an alternativen Beseitigungskapazitäten zu Verfügung stehen, die im Seuchenfall genutzt werden können. Die Kosten der Seuchenreserve sind im Voraus im jeweiligen Wirtschaftsplan festzusetzen. Dabei können der Gegenstand der Kosten der Seuchenreserve ausschließlich die anteiligen Fixkosten (Abschreibungen, Steuern, Versicherungen, Fremdkapitalzinsen), die Kosten aus externen Wartungsaufträgen sowie die anteiligen Personalkosten zur Aufrechterhaltung der ständigen Betriebsbereitschaft sein. Der Ausweis der Kosten für die Seuchenreservekapazität erfolgt, getrennt von den übrigen Kosten des Unternehmens, auf separaten Konten. Die Zuordnung der Kosten erfolgt im Verhältnis der jeweiligen Kapazitätsanteile.
(34)
Seit seiner Gründung im Jahr 1979 bis 2011 erhielt der ZT Umlagezahlungen in Höhe von 66 493 680 EUR. Für die Jahre ab 1998 ergeben sich folgende jährliche Beträge:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 bis 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) jährlich
2002 bis 2008
:
2 250 000 EUR jährlich
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Insgesamt beliefen sich die Umlagezahlungen von 1998 bis 2011 auf 30 932 198 EUR.
(36)
Laut den vorgelegten Gewinn- und Verlustrechnungen hat der ZT in den Jahren 1998 bis 2009 nach Einrechnung der Umlagezahlungen einen kumulierten Verlust von 4 562 795 EUR erwirtschaftet. Ohne Einrechnung der Umlagezahlungen von 26 757 292 EUR ergibt sich für die Jahre 1998 bis 2009 ein kumulierter Verlust von 31 320 678 EUR. Die Umlagezahlungen waren daher nicht ausreichend, um die kumulierten Verluste vollständig auszugleichen.
2.5. Genehmigte staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen
(37)
Nach Artikel 191 Absatz 2 AEUV gilt für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten grundsätzlich das Verursacherprinzip. Es ist daher in erster Linie Sache der Landwirte und Schlachtbetriebe, sich ordnungsgemäß um die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu kümmern und die dabei entstehenden Kosten zu tragen (12).
(38)
Aufgrund der TSE-Krise war es jedoch notwendig, die ordnungsgemäße Behandlung von Falltieren und Schlachtabfällen, die aus Material der Kategorien 1 und 2 bestehen, sicherzustellen und die Landwirte durch staatliche Beihilfen zu unterstützen. Die Kommission stellte mit dem Gemeinschaftsrahmen vom 24. Dezember 2002 für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (im Folgenden „TSE-Gemeinschaftsrahmen“) (13) entsprechende Regelung auf. Diese wurde in Abschnitt V.B.4 der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (im Folgenden „Agrar-Beihilferahmen 2007-2013“) (14) fortgeschrieben und verschärft.
(39)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verlangen grundsätzlich, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten tragen (15), erlauben aber unter bestimmten, eng begrenzten Bedingungen Beihilfen für TSE-Tests sowie für die Beseitigung von Falltieren (16). Für die Beseitigung von Schlachtabfällen dürfen grundsätzlich keine Beihilfen genehmigt werden (17). Darüber hinaus sind die Beihilfen nur mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn nachgewiesen ist, dass sie nur den Landwirten und nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben (wie Schlachthöfen oder Tierbeseitigungsanlagen) zugute kommen (18).
2.5.1. Entscheidung der Kommission vom 29. Januar 2004 in der Beihilfesache NN 33/03
(40)
2004 genehmigte die Kommission Beihilfemaßnahmen zur TSE-Gefahrenabwehr in Rheinland-Pfalz, die von Deutschland nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Gemeinschaftsrahmen vom 12. August 2000 für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (19) angemeldet worden waren. Mit diesen Beihilfemaßnahmen sollte der Ausbreitung von BSE vorgebeugt werden, indem u. a. Landwirten die zusätzlichen Beseitigungskosten für Risikomaterial erstattet wurden, die ihnen durch die Einführung des Verbots der Fütterung von Rindern mit Fleisch- und Knochenmehl entstanden waren.
(41)
Neben anderen Maßnahmen genehmigte die Kommission eine einmalige Beihilfe von 100 % für die Beseitigungskosten von spezifizierten risikobehafteten Schlachtabfällen, die durch das Verbot zur Verfütterung von Tiermehl im Zeitraum von Oktober 2000 bis September 2001 im Verbandsgebiet angefallen waren. Dabei wurde aber nicht der ZT sondern die Schlachtbetriebe als Begünstige der Beihilfe angesehen.
2.5.2. Entscheidung der Kommission vom 6. Juli 2004 in der Beihilfesache N 15/04
(42)
Mit der zweiten ebenfalls im Jahr 2004 genehmigten Beihilfe sollen die Landwirte in Rheinland-Pfalz einen Ausgleich für die Kosten der Sammlung und Verarbeitung von Falltieren erhalten, für welche die Landwirte Beiträge an die Tierseuchenkasse (20) gezahlt haben. Die Gebühren, die der ZT für die Einsammlung und Verarbeitung von verbandseigenen Falltieren in Rechnung stellt, werden durch die Bundesländer (Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarland), die Verbandsmitglieder und die Tierseuchenkasse der jeweiligen Länder zu gleichen Teilen übernommen. Bei den Kosten für die Verarbeitung müssen die Nutztierhalter jedoch einen eigenen Beitrag von 25 Prozent leisten.
(43)
Die Beihilfe, die direkt an den ZT ausgezahlt wird, ist von der Kommission für die Laufzeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2013 genehmigt. Die Beihilfe unterliegt den Bedingungen, dass sie ausschließlich den Landwirten zugute kommt und nicht mit anderen Beihilfen kumuliert wird.
(44)
Da die Beihilfe einen proportionalen Anteil der im Voraus festgelegten Gebühren (100 % für die Einsammlung und 75 % für die Verarbeitung) ausgleicht, ist die Kommission zum Schluss gekommen, dass diese Beihilferegelung ausschließlich den Landwirten zugute kommt und kein wirtschaftlicher Vorteil für den ZT entsteht.
2.5.3. Verhältnis der genehmigten Beihilfen NN 33/03 und N 15/04 zu den Umlagezahlungen
(45)
Die beiden genehmigten Beihilfen (im Folgenden „Agrarbeihilfen“) werden als Einnahmen in den Büchern des ZT verbucht. Die in Erwägungsgrund 36 angeführten Verluste vor den Umlagezahlungen berücksichtigen daher bereits, dass der ZT die Agrarbeihilfen als Einnahmen erhalten hat.
(46)
Der ZT erhält die Umlagezahlungen also zusätzlich zu den Agrarbeihilfen, um seine verbleibenden Verluste zu finanzieren.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(47)
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, dass der ZT wirtschaftlich nicht überleben könnte, wenn seine Mitglieder nicht durch eine Umlagezahlung für die jährlichen Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremdem Material aufkämen. Der ZT, der bei der Beseitigung von verbandseigenem Material über ein Monopol verfüge und somit keinerlei Wettbewerb ausgesetzt sei, biete auf den offenen Märkten für verbandsfremdes Material Preise an, die unter den Marktpreisen lägen. Die Preispolitik des ZT sei nur daran orientiert, seine Anlagen, die hohe Leerkapazitäten aufweisen würden, auszulasten.
(48)
Die Beschwerdeführerin sieht vielfache Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Umlagezahlungen entstünden. Besonders kritisiert sie die Preisgestaltung des ZT bei Material der Kategorie 3 und bei dem Angebot für die Ausschreibung des Beseitigungsauftrages in Nord- und Mittelhessen:
a)
Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen nicht zu Gebühren an, die von der verarbeiteten Menge abhingen, sondern zu einem Fixpreis pro Tier. Dadurch werde es für diejenigen kleineren Schlachthöfe, denen die Trennung des Materials der Kategorie 3 vom Material der Kategorien 1 und 2 höhere Kosten als den größeren und besser ausgestatteten Schlachthöfen verursache, attraktiv, auf eine Trennung zu verzichten und Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Schlachtabfällen der Kategorien 1 und 2 dem ZT zu übergeben. Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen somit zu nicht kostendeckenden Preisen an, weil er die zusätzlichen Kosten, die für die Mitverarbeitung von Material der Kategorie 3 anfielen, nicht in seine Gebühren einrechne.
b)
Im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen habe der ZT nur gewinnen können, da seine Fixkosten für die Vorhaltung der Kapazität bereits durch die Umlage gedeckt gewesen seien und er somit niedrigere Gebührensätze habe anbieten können.
(49)
Deutschland ist hingegen der Ansicht, dass die Umlage notwendig sei, um die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen, abzudecken. Dazu legte Deutschland auch ein Gutachten des Fraunhofer-Instituts (21) vom März 2007 (im Folgenden „Fraunhofer-Gutachten“) vor, das zeigen soll, dass die Kosten der Seuchenreserve ca. 50 % der gesamten Kapazitätskosten betragen. Weiterhin sei die Umlage notwendig, um Sanierungskosten für Altstandorte abzudecken.
(50)
In ihrer vorläufigen Prüfung stellte die Kommission zuerst fest, dass die Umlagezahlungen dem ZT grundsätzlich einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, da sie die laufenden Ausgaben des ZT verringern, und dass auch die anderen Tatbestandsmerkmale einer Beihilfe gegeben waren.
(51)
Die Kommission wies darauf hin, dass solche Betriebsbeihilfen in der Regel verboten sind. Die Kommission legte anschließend ihre Zweifel daran dar, inwieweit die Umlage als Ausgleichszahlung für die Vorhaltung einer Seuchenreserve gerechtfertigt werden kann. Dabei stützte sich die Kommission auf die vier Kriterien des Altmark-Urteils (22):
a)
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein.
b)
Die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufzustellen.
c)
Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
d)
Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
(52)
Bei der Frage des Vorliegens einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse äußerte die Kommission Zweifel, ob am Vorhalten einer Seuchenreserve ein öffentliches Interesse besteht, da grundsätzlich nach dem Verursacherprinzip die Landwirte zur Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen verpflichtet sind und durch die oben genannten von der Kommission genehmigten Beihilfen entsprechend gefördert werden. Zudem ist fraglich, ob die Umlage notwendig ist. Die Praxis anderer deutscher Bundesländer zeigt nämlich, dass die Anlagen privater Betreiber für den Fall von Tierseuchen eine ausreichende Seuchenreserve aufweisen, ohne dass sie eine zusätzliche Ausgleichszahlung für deren Vorhaltung erhalten würden.
(53)
Weiterhin bezweifelte die Kommission, ob die Verbandsordnung des ZT die Anforderungen an einen transparenten Betrauungsakt erfüllt, da vor 2010 weder die Vorhaltung einer Seuchenreserve als eine vom ZT zu erbringende gemeinwirtschaftliche Verpflichtung entsprechend definiert war, noch die notwendigen Parameter zur Kostenberechnung angegeben waren.
(54)
Hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit einer Ausgleichszahlung hat die Kommission die Frage aufgeworfen, ob die Umlagezahlungen nicht tatsächlich die Verluste aus unrentablen Leerkapazitäten finanzieren. Fraglich ist, ob eine zusätzliche Umlage notwendig ist, wenn in anderen Bundesländern alle Kosten von den Verursachern durch Gebühren abgedeckt werden.
(55)
Da der ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt wurde, ist zweifelhaft, ob der ZT ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(56)
Folglich kommt die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass im Einzelnen geprüft werden muss, ob die Umlage an den ZT für die Vorhaltung einer Seuchenreserve tatsächlich notwendig ist oder ob der Markt nicht selbst genügend freie Anlagekapazitäten für den Seuchenfall bereitstellen würde.
(57)
Schließlich wurde die Argumentation Deutschlands bezweifelt, dass die Umlagezahlungen als Ausgleich für die Sanierungskosten von Altstandorten gerechtfertigt werden könnten. Gemäß Randnummer 132 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom 1. April 2008 (im Folgenden „Umweltschutzbeihilfeleitlinien“) (23) kann eine solche Beihilfe grundsätzlich nur dann als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn der Begünstigte nicht nach nationalem Recht haftbar gemacht werden kann, was in diesem Fall anscheinend nicht zutrifft.
4. VERFAHREN VOR NATIONALEN GERICHTEN
(58)
In seinem Urteil vom 16. Dezember 2010 stellt das BVerwG fest, dass die Umlage für 2010 keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle, weil die Altmark-Kriterien erfüllt seien. Das BVerwG äußerte sich nicht zu früheren Umlagezahlungen, da es die Klage hinsichtlich der vor dem Jahr 2010 geleisteten Umlagezahlungen nicht für zulässig erachtete.
4.1. Altmark-Kriterium 1
(59)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung tierischer Nebenprodukte nach Maßgabe der Verordnung über tierische Nebenprodukte und § 3 Absatz 1 TierNebG eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar und schließt auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve ein.
(60)
Das BVerwG unterscheidet zwischen den Kapazitäten, die für den Normalbetrieb genutzt werden, einschließlich einer betriebsbedingten Leerkapazität, und der normalerweise ungenutzten Kapazität. Falls durch die Umlagezahlungen die Kosten für die Normalkapazität, einschließlich der betriebsbedingten Leerkapazität, abgedeckt würden, würde sich das BVerwG der Auffassung anschließen, dass aufgrund des Verursacherprinzips die Umlage eine staatliche Beihilfe darstelle.
(61)
Wenn jedoch die Umlagezahlungen die Kosten von Leerkapazitäten abdeckten, die ausschließlich für den Seuchenfall vorgehalten würden, dann stelle die Umlage keine staatliche Beihilfe dar. Dabei sei nicht von Belang, dass die Leerkapazität größer sein könne, als dies betrieblich erforderlich wäre, da es in der Natur der Sache liege, dass sie normalerweise nicht genutzt werde. Lediglich dann, wenn es Anzeichen dafür gebe, dass die Leerkapazität auch im Normalbetrieb genutzt werde (beispielsweise für die Beseitigung von Material der Kategorie 3), wäre eine andere Schlussfolgerung zu ziehen. Da dies jedoch offenbar nicht zutreffe, handele es sich bei der Umlage lediglich um einen Ausgleich für die Kosten, die sich aus der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve ergäben.
4.2. Altmark-Kriterium 2
(62)
Was das Kriterium der Transparenz betrifft, so stellt das BVerwG fest, dass die Verbandsordnung am 2. Februar 2010, unmittelbar vor Erlass der Umlagebescheide für das Jahr 2010, geändert wurde. Das BVerwG gelangt zu der Auffassung, dass durch § 9 der Verbandsordnung von 2010 klargestellt sei, dass die Umlage ausschließlich zum Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
4.3. Altmark-Kriterium 3
(63)
Durch den geänderten § 9 der Verbandsordnung sei sichergestellt, dass die Umlage lediglich dem Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
(64)
Darüber hinaus handele es sich bei der Entscheidung über die Dimensionierung der Reservekapazität nicht um eine betriebswirtschaftliche Entscheidung, die nach Maßgabe ihrer wirtschaftlichen Rentabilität getroffen werden müsste. Die Vorhaltung einer Seuchenreserve sei naturgemäß unwirtschaftlich, weil die Kosten für diese Leerkapazität in keinem Verhältnis zur Wahrscheinlichkeit des großflächigen Ausbruchs einer Tierseuche stünden.
4.4. Altmark-Kriterium 4
(65)
Nach Auffassung des BVerwG kann das vierte Altmark-Kriterium auf diesen Fall nicht angewandt werden, weil die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 getrennt von der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erfolge. Zwischen den vom ZT erbrachten öffentlichen und gewerblichen Dienstleistungen bestehe keine Überschneidung, wohingegen im Fall Altmark einem privaten Busunternehmen eine große Zahl gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt waren (beispielsweise hinsichtlich der Zahl der Halte und des Fahrplans), welche die Art und Weise der Erbringung der zugrunde liegenden Beförderungsleistung erheblich modifizierten. Die Umlagezahlungen an den ZT dienten somit dem Ausgleich der Kosten einer öffentlichen Dienstleistung, die außerhalb des Marktes erbracht wird.
(66)
Ferner vertritt das BVerwG die Auffassung, dass eine öffentliche Stelle ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben selbst erfüllen dürfe, ohne gezwungen zu sein, sich an private Dienstleistungsanbieter zu wenden. Mit Bezug auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Vergaberecht führt das BVerwG aus, dass es einer öffentlichen Stelle freistehe, zu entscheiden, ob sie eine Aufgabe mit ihren eigenen Mitteln erfülle oder diese am Markt beschaffe (24).
5. STELLUNGNAHME DER BESCHWERDEFÜHRERIN
5.1. Altmark-Kriterium 1
(67)
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve wegen des Verursacherprinzips keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV darstelle.
(68)
Als Verursacher ließen sich problemlos Landwirte und Schlachthöfe identifizieren: Landwirte profitierten von der wirksamen Bekämpfung von Tierseuchen, da Tierseuchen eine Gefahr für ihre Herden und damit für ihre Vermögenswerte darstellen können. Schlachthöfe könnten durch die rasche und wirksame Bekämpfung von Tierseuchen ihren Betrieb in normalem Umfang fortführen.
(69)
Das Verursacherprinzip sei auch in den einschlägigen deutschen Gesetzen anerkannt, in denen regelmäßig Landwirte und Schlachtbetriebe als Verursacher bezeichnet würden, die die Kosten der Beseitigung zu tragen hätten (25).
5.2. Altmark-Kriterium 2
(70)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT, erst nachdem die einzelstaatlichen Untersuchungen und die Untersuchungen der Kommission eingeleitet worden waren, geltend gemacht habe, dass er schon immer mit der Vorhaltung einer Seuchenreserve betraut gewesen sei. Vor der Änderung der Verbandsordnung im Jahr 2010 habe weder ein ausdrücklicher Auftrag zur Vorhaltung einer Seuchenreserve durch den ZT bestanden, noch seien im Vorfeld die Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlung festgelegt worden.
5.3. Altmark-Kriterium 3
(71)
Die Beschwerdeführerin behauptet, dass Tierkörperbeseitigungsanlagen durch den Auftrag, eine Seuchenreserve vorzuhalten, keine Nettokosten entstünden.
5.3.1. Seuchenreserve wird durch die betriebsbedingte Leerkapazität gedeckt
(72)
Tierkörperbeseitigungsanlagen würden in Deutschland in der Regel an 5 oder 6 Wochentagen im Zweischichtbetrieb betrieben, mit Schwankungen von +/- 5 % gemessen in Betriebsstunden. Bedingt durch saisonale Schwankungen werde bei starker Nachfrage Dreischichtbetrieb gefahren, bei schwacher Nachfrage hingegen wieder auf einen 5-Tage-2-Schichtbetrieb heruntergefahren. Durch das Böckenhoff-Gutachten (26) sei belegt, dass durch die dritte Schicht unter der Woche und weitere Schichten an den Wochenenden eine ausreichende Seuchenreserve vorgehalten werden könne, um ein erhöhtes Materialaufkommen im Seuchenfall zu bewältigen.
(73)
Die erforderliche Seuchenreserve könne daher durch die betriebsbedingten Leerkapazitäten gedeckt werden, die sich aus dem Normalbetrieb der Beseitigungsanlagen ergäben. Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass sie sich daher nie gezwungen sah, zur Vorhaltung einer ausreichenden Seuchenreserve zusätzliche Investitionen zu tätigen.
(74)
Ferner führt die Beschwerdeführerin an, dass bei der Kapazitätsplanung einer Beseitigungsanlage die Kapazitäten der angrenzenden Bundesländer berücksichtigt werden müssten. Im Falle eines massiven Krankheitsausbruchs können zur Bewältigung eines kurzzeitigen Anstiegs des Kapazitätsbedarfs die Kapazitäten anderer Bundesländer in Anspruch genommen werden. Es gebe keine gesetzlichen Bestimmungen, die den Transport von Materialien der Kategorien 1 und 2 verbieten würden. Im Gegenteil sähen die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften (27) im Seuchenfall den Rückgriff auf die Kapazitäten benachbarter Gebiete als naheliegende Möglichkeit für den Umgang mit Engpässen bei den Verarbeitungskapazitäten vor.
5.3.2. Gesamtkosten sind aus den regulären Gebühreneinnahmen zu finanzieren
(75)
Nach Angaben der Beschwerdeführerin würden die Kosten für sämtliche Kapazitäten in der Regel aus den Gebühreneinnahmen finanziert, die das mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraute Unternehmen aus seinem regulären Betrieb erwirtschafte. Da die Kosten für betriebsbedingte Leerkapazitäten fester Bestandteil der Kosten der Betriebsanlage seien, könnten sie in die Berechnung der Gebühren einfließen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei unter anderem auf ein Urteil des BVerwG (28), das klarstelle, dass die Kosten für sachlich gerechtfertigte Kapazitätsreserven in die Gebühren eingerechnet werden könnten.
(76)
In 10 der 16 Bundesländer seien ausschließlich Unternehmen im Privateigentum mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen). In einigen dieser Bundesländer befinden sich Regionen mit besonders großen Viehbeständen, so zum Beispiel in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. In Bayern und Hessen werde die Tierkörperbeseitigung zum Teil von Unternehmen in Privateigentum wahrgenommen.
(77)
In den Bundesländern, in denen die Beschwerdeführerin oder verbundene Unternehmen mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut sind, also in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen, legten die Behörde und das betraute Unternehmen gemeinsam die jährliche Maximalkapazität fest, die die Beseitigungsanlage vorzuhalten habe. Diese Kapazitäten würden als ausreichend angesehen, um im Seuchenfall die höhere Nachfrage bewältigen zu können. In einigen Ausschreibungen in Nordrhein-Westfalen würde nach Kenntnis der Beschwerdeführerin die Höhe der Seuchenreserve vorgegeben. Als Beispiel wird die Ausschreibung im Kreis Steinfurt angeführt, bei dem die Höhe der Seuchenreserve auf 5 % des Vorjahres-Viehbestands festgelegt worden sei. Die Beseitigungsgebühren würden so kalkuliert, dass die gesamten Fixkosten der Beseitigungsanlagen komplett aus den Beseitigungsgebühren refinanziert werden, die den Landwirten und Schlachtbetrieben in Rechnung gestellt werden.
(78)
Die Praxis der übrigen Bundesländer zeige folglich, dass die Gesamtkosten einer Beseitigungsanlage - einschließlich der Kosten für die Seuchenreserve - vollständig aus den Gebühreneinnahmen zu finanzieren seien, so dass eine zusätzliche Ausgleichszahlung durch die öffentliche Hand nicht notwendig sei.
5.3.3. Tatsächliche Verwendung der Umlage durch den ZT
(79)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT die Umlage nicht nur zur Finanzierung von Verlusten aus dem Normalbetrieb verwende, sondern auch zur Finanzierung von Verlusten aus der Vorhaltung von Überkapazitäten, die später für verbandsfremde Zwecke genutzt würden.
5.3.3.1. Nutzung der angeblichen Seuchenreserve zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags für Nord- und Mittelhessen
(80)
Ein Vergleich zwischen den im Fraunhofer-Gutachten (29) gezeigten Leerkapazitäten und den Leerkapazitäten, die der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen im Jahr 2009 angibt, lasse eine deutliche Abnahme der Leerkapazität des ZT im zeitlichen Verlauf erkennen: Habe sich die Leerkapazität und damit die angeblich notwendige Seuchenreserve laut Fraunhofer-Gutachten noch auf rund 50 % der Gesamtkapazität in 2005 belaufen, so sei sie bis 2009 auf nur noch 35 % gesunken, wie dem Angebot des ZT für Nord- und Mittelhessen zu entnehmen sei.
(81)
Unter der Annahme, dass der ZT tatsächlich mit der Aufgabe betraut worden sei, eine Seuchenreserve vorzuhalten und dass 50 % der durchschnittlichen Kapazität des ZT eine angemessene Seuchenreserve darstellten (wie im Fraunhofer-Gutachten festgestellt), wäre der ZT weder in der Lage gewesen, an der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen teilzunehmen noch weitere Beseitigungsverpflichtungen in Baden-Württemberg zu übernehmen.
(82)
Da jedoch der ZT bei der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen tatsächlich den Auftrag erhalten habe und zusätzliche Beseitigungsleistungen übernommen habe, habe der ZT zwangsläufig einen Teil der angeblich notwendigen Seuchenreserve für den Normalbetrieb genutzt. Somit sei offenkundig, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzierten, die nicht als Seuchenreserve benötigt würden.
5.3.3.2. Finanzierung von nicht notwendigen Leerkapazitäten
(83)
Die Beschwerdeführerin vergleicht die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT mit den in anderen Bundesländern verfügbaren Leerkapazitäten und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass - unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Viehbestandsgrößen - die Leerkapazitäten des ZT die in anderen Bundesländern für die Seuchenreserve verfügbaren Leerkapazitäten um das Vier- bis Fünffache überstiegen würden. Damit würden aus der Umlage Leerkapazitäten finanziert, die im Vergleich zur Praxis anderer Bundesländer deutlich über die notwendige Seuchenreserve hinausgingen. Die überschüssigen Leerkapazitäten des ZT stünden dann zur späteren Nutzung für verbandsfremde Zwecke - wie der Teilnahme an der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen - zur Verfügung.
5.4. Altmark-Kriterium 4
(84)
Die Beschwerdeführerin führt an, dass die Auftragsvergabe an den ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung erfolgt sei, während in den meisten anderen Bundesländern der leistungsfähigste Anbieter in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren ermittelt werde. Darüber hinaus sei keine Kostenanalyse vorgenommen worden, bei der die Kosten des ZT mit denen eines durchschnittlichem, gut geführtem Unternehmens verglichen worden seien.
(85)
Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin hätten einer öffentlichen Ausschreibung in Rheinland-Pfalz keine rechtlichen Hindernisse entgegengestanden.
5.5. Wettbewerbsverfälschung auf verbandsfremden Märkten
5.5.1. Nicht kostendeckendes Angebot des ZT bei öffentlicher Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen
(86)
Laut der Beschwerdeführerin lässt sich die wettbewerbsverzerrende Wirkung der Umlagezahlungen anhand des Verlaufs der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen veranschaulichen:
(87)
Vor der Ausschreibung war die Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (im Folgenden „TBA Schäfer“), ein verbundenes Unternehmen der Beschwerdeführerin, mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Allerdings sei es der TBA Schäfer nicht möglich gewesen, sich bei der Ausschreibung im Jahr 2009 gegen den ZT durchzusetzen. Während die TBA Schäfer ihr Angebot auf der Grundlage der vollständigen Kosten habe abgeben müssen, sei es dem ZT möglich gewesen Gebühren anzubieten, die unter den Kosten lagen, weil ein Teil seiner Kapazitätskosten bereits durch die Umlagezahlungen finanziert worden sei.
(88)
Einen weiteren Beleg dafür, dass der ZT in der Ausschreibung für Nordhessen ein nicht kostendeckendes Angebot abgegeben habe, liefere der Vergleich mit den Gebühren, die der ZT in seinem Verbandsgebiet erhebe. Die dort vom ZT erhobene Gebühr betrage 328 EUR pro Tonne, während der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung für Nordhessen lediglich 208 EUR pro Tonne angesetzt habe. Da bei den Sammlungskosten zwischen beiden Gebieten keine beträchtlichen Unterschiede bestünden, erscheine nicht verständlich, wie der ZT für exakt die gleiche Dienstleistung für Nordhessen Gebühren anbieten könne, die um rund ein Drittel unter den Gebühren für sein eigenes Verbandsgebiet lagen.
(89)
Da die Kostenbasis der TBA Schäfer aus früheren Ausschreibungen bekannt gewesen sei, sei es für den ZT ein Leichtes gewesen, ein Angebot über 208 EUR pro Tonne abzugeben, das also um nur 4 EUR unter dem Angebot der TBA Schäfer in Höhe von 212 EUR pro Tonne gelegen sei, und so die Ausschreibung für sich zu entscheiden.
5.5.2. Nicht kostendeckende Gebühren des ZT für die Beseitigung von Material der Kategorie 3
(90)
Die Beschwerdeführerin bekräftigt, dass durch die Pauschalpreispolitik des ZT in Rheinland-Pfalz der Anreiz für Schlachtbetriebe, Material der Kategorie 3 von Material der Kategorien 1 und 2 zu trennen, verfälscht werde. Folglich werde eine beträchtliche Menge an Material der Kategorie 3, das ansonsten zu Heimtierfutter weiterverarbeitet werden könnte, zusammen mit dem minderwertigen Material der Kategorien 1 und 2 entsorgt. (30)
(91)
Zudem sei die Menge an Material der Kategorie 3, die infolge der Preispolitik des ZT vom Markt genommen werde, höher als von der Kommission in ihrer vorläufigen Markteinschätzung angenommen. In Erwägungsgrund 33 der Eröffnung des Verfahrens sei angegeben, dass bei 72 % aller Schlachtungen in Rheinland-Pfalz eine Trennung von Materialien der Kategorie 3 erfolge. Diese Angabe beruht allerdings ausschließlich auf der Zahl der Schlachtungen. Würde man berücksichtigen, dass bei der Schlachtung von Rindern eine erheblich höhere Menge an Material der Kategorie 3 anfällt als bei der Schlachtung von Schweinen, dann würde sich ergeben, dass nur noch 45 % des Materials der Kategorie 3 getrennt wird. Die Marktverfälschung durch die Preispolitik des ZT sei damit noch deutlich stärker als bisher angenommen.
6. STELLUNGNAHME VON ZT
(92)
Die Stellungnahme des ZT deckt sich in den relevanten Punkten mit der Stellungnahme Deutschlands, die im folgenden Abschnitt dargestellt wird. Die Stellungnahme des ZT wird daher nicht eigens aufgeführt, um unnötige Wiederholungen zu vermeiden.
7. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS
(93)
Deutschland stellt in Abrede, dass die nach der Verbandsordnung des ZT erhobene Umlage eine rechtswidrige Beihilfe darstelle, da die Kriterien des Altmark-Urteils erfüllt seien. Darüberhinaus macht es geltend, dass diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Umlage nicht über die Kosten der Vorhaltung der Seuchenreserve und der Sanierungskosten von Altstandorten hinausgehe.
7.1. Altmark-Kriterium 1
(94)
Deutschland führt zunächst aus, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sei. Deutschland stützt dies darauf, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine kommunale Pflichtaufgabe handele.
(95)
Die Gebietskörperschaften hätten den ZT als rechtfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit der Erfüllung dieser Pflichtaufgabe betraut. Das allgemeine wirtschaftliche Interesse bestehe darin, dass die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene. Dies gelte vor allem im Seuchenfall.
(96)
Dabei sei zu beachten, dass dem ZT nicht entgegengehalten werden könne, dass eine Finanzierung auch gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 möglich gewesen sei. Denn diese regelten nur die Finanzierung von Kosten der Beseitigung tatsächlich angefallener Tierkörper (Falltiere), nicht aber von Kosten für die Vorhaltung einer Seuchenreserve. Die Umlage stehe daher auch nicht in Kumulation mit den genehmigten TSE-Beihilfen.
(97)
Zudem könnten bei der Beseitigung von Falltieren die Landwirte als Verursacher identifiziert werden, während die Verursacher im Falle der Kosten für die Seuchenreserve nicht problemlos ermittelbar seien.
7.2. Altmark-Kriterium 2
(98)
Der ZT sei durch das TierNebGAG RP seit 1979 mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut.
(99)
Mit der am 1. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung sei die Größe der erforderlichen Seuchenreserve und die Parameter zur Berechnung der Nettokosten festgelegt worden. Als Grundlage habe das Fraunhofer-Gutachten gedient.
(100)
Deutschland betont, dass auch die vor Änderung der Verbandsordnung in 2010 durch den ZT von seinen Mitgliedern erhobenen Umlagen objektiv und transparent festgelegt worden seien. Insbesondere sei der Wirtschaftsplan für das jeweilige Jahr in einem öffentlichen Verfahren von der Verbandsversammlung des ZT als Satzung beschlossen, von der Aufsichtsbehörde genehmigt und in den Staatsanzeigern von Rheinland-Pfalz und Hessen sowie im Amtsblatt des Saarlandes öffentlich dargelegt worden.
7.3. Altmark-Kriterium 3
(101)
Nach der Auffassung Deutschlands sei die vorgehaltene Seuchenreserve notwendig, um den Schutz der menschlichen Gesundheit im Seuchenfall zu gewährleisten.
7.3.1. Gutachten zur Höhe der Seuchenreserve
(102)
Die Festlegung der Größe der Seuchenreserve in der am 2. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung erfolgte laut Deutschland basierend auf dem Fraunhofer-Gutachten. Nach der Verfahrenseröffnung hat Deutschland ein weiteres Gutachten (31) des Instituts für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (im Folgenden „ISPA-RP-Gutachten“) eingeholt.
(103)
Das Fraunhofer-Gutachten schätze den erwarteten Materialanfall in verschiedenen Szenarien und unter Einbeziehung ihrer Eintrittswahrscheinlichkeiten. Das ISPA-RP-Gutachten verfolge einen methodisch detaillierten Ansatz zur Modellierung der verschiedenen Seuchenszenarien im Fall eines Ausbruchs von Maul- und Klauenseuche (MKS) oder Klassischer Schweinepest (KSP).
(104)
Beide Studien kämen zu dem Ergebnis, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten des ZT ausreichend seien, um neben den Normalmengen aus verbandseigenem und -fremden Materialien von durchschnittlich 1 700 Tonnen pro Woche auch noch die Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten.
7.3.1.1. Kurzfristige Seuchengeschehen
(105)
Aus dem ISPA-RP-Gutachten ergebe sich, dass bei kurzfristigen Seuchengeschehen, wenn mit zusätzlich anfallenden Materialien in der Größenordnung von bis zu 200 Tonnen pro Tag innerhalb von 2 bis 5 Tagen auszugehen sei, die zusätzlich anfallenden Materialien gemeinsam mit der Normalmenge problemlos mit den vorhandenen wöchentlichen Leerkapazitäten von bis zu 1 523 Tonnen bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verarbeitet werden könnten, ohne dass auf die zusätzlichen Schichten am Wochenende zurückgegriffen werden müsse.
(106)
Auch für Seuchengeschehen, die größere Teile des Verbandsgebiets beträfen, zeige sich, dass die während 8 Wochen anfallenden zusätzlichen wöchentlichen Mengen von 1 300 bis zu 1 800 Tonnen verarbeitet werden könnten, wenn auf die Wochenendschichten zurückgegriffen werde und damit kurzfristige Leerkapazitäten von bis zu 2 819 Tonnen pro Woche zur Verfügung stünden (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.2. Langfristige Seuchengeschehen
(107)
Hier wird das Szenario eines verbandsweiten MKS-Ausbruchs mit einer Keulungsquote von 10 Prozent zugrundegelegt, wie im Jahr 2001 in Großbritannien. Dabei wird mit einem Anfall von durchschnittlich 1 300 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von 18 Wochen gerechnet. Das ISPA-RP-Gutachten zeige, dass die Anlagen des ZT auch diese Mengen in einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über einen längeren Zeitraum neben der Normalmenge verarbeiten könnten (siehe Tabelle 3 auch in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.3. Schlussfolgerungen aus den vorgelegten Studien
(108)
Die vorgelegten Studien zeigen nach Ansicht Deutschlands, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten bei einem 5-Tage-3-Schichten Betrieb ausreichend seien, um neben den normalen Mengen die zusätzlich anfallenden Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchenereignissen zu verarbeiten. Dabei müsse in den meisten Szenarien nicht einmal auf die zusätzlichen Schichten, die noch am Wochenende bei Volllastbetrieb für 6 bis 12 Wochen zur Verfügung stehen, zurückgegriffen werden.
(109)
Die Studien ziehen als Schlussfolgerung, dass der ZT im 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über ausreichende Gesamtkapazitäten verfüge, um die anfallenden Normalmengen und das erwartete Material aus länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten. Die derzeit verfügbare Gesamtkapazität sei daher nicht als überdimensioniert sondern als bedarfsgerecht zu bewerten.
7.3.2. Kosten der Seuchenreserve
(110)
Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen für die Kosten der Seuchenreserve folgen dem Ansatz des Fraunhofer-Gutachtens. Die Aufteilung der Kapazitätskosten zwischen Normalbetrieb und Seuchenreserve erfolgt aufgrund der durchschnittlichen Auslastung der Gesamtkapazität, die im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb verfügbar ist. Im Durchschnitt zeigt sich, dass der ZT im Normalbetrieb seine Gesamtkapazität, die bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verfügbar ist, zu rund 50 % auslastet.
(111)
Basierend auf diesem Auslastungsgrad werden dem Normalbetrieb und der Seuchenreserve jeweils rund 50 % der Kapazitätskosten bei Einsammlung und Verarbeitung zugewiesen (32). Dadurch würden sich folgende Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve ergeben:
Tabelle 2
Kosten der Seuchenreserve laut Deutschland für den Zeitraum 2000 bis 2009
(in Euro)
Kosten der Seuchenreserve
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Durchschnitt
2 784 282
(112)
Dabei sei zu beachten, dass der Seuchenreserve in den Jahren 2000 und 2001 nur ca. 45 Prozent der Kapazitätskosten zugewiesen worden seien, und im Jahr 2009 die Seuchenreserve durch die Hereinnahme des Auftrags aus Nord- und Mittelhessen um ca. ein Fünftel reduziert worden sei. Für die Jahre 1998 und 1999 liege keine Berechnung der Kosten der Seuchenreserve vor.
7.3.3. Finanzierung der Kosten der Seuchenreserve über die Umlagezahlungen
(113)
Die von den Verbandsmitgliedern an den ZT gezahlten Umlagen hätten in den dargestellten Jahren, abgesehen vom Jahr 2009, unter den in Tabelle 2 aufgeführten Kosten der Seuchenreserve gelegen. Im Jahr 2009 sei die endgültige Umlage gleich hoch wie die Kosten gewesen.
(114)
Deutschland erklärt, dass die Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve nicht in die Benutzungsgebühr einkalkuliert würden, weil dies gesetzlich nicht möglich sei. Zwar könnten die Gebietskörperschaften gem. § 7 des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP) Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen zur Deckung der Kosten erheben, wobei es aber nicht zu einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Leistung der Einrichtung oder Anlage und der Gebühr kommen dürfe. Nach § 8 KAG RP seien die den Benutzungsgebühren zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln. Laut Deutschland sei jedoch nur die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 gebührenbegründend, nicht jedoch die Vorhaltung der Seuchenreserve. Denn Letztere werden nicht in Form einer Gegenleistung für den einzelnen Abgabepflichtigen, sondern zur Begegnung künftiger Gefahren zugunsten der Allgemeinheit vorgehalten.
7.3.4. Finanzierung in anderen Bundesländern
(115)
Auf Nachfrage der Kommission hat Deutschland eine bundesweite Umfrage über die Praxis der Bestimmung und Finanzierung der Seuchenreserve durchgeführt.
(116)
In allen Bundesländern - abgesehen vom Verbandsgebiet des ZT - wird die Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten, die unter der Woche und am Wochenende vorhanden sind, abgedeckt. Traditionell werden auf der Grundlage des Böckenhoff-Gutachtens zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Kapazitäten vorgenommen. Die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende sind für die Seuchenreserve ausreichend. Inzwischen werden alternative Berechnungsmethoden durch Gutachten - wie beispielsweise das ISPA-Gutachten für Niedersachsen (im Folgenden „ISPA-NS-Gutachten“) (33) - oder durch Abstimmung mit den betroffenen Interessensgruppen angewandt. Es bleibt jedoch bei der grundlegenden Einsicht des Böckenhoff-Gutachtens, dass zusätzliche Investitionen in Leerkapazitäten nicht notwendig sind.
(117)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden über die Gebühren oder Entgelte (je nach Rechtsform des Betreibers) finanziert. Es gibt dabei unterschiedliche Regelungen, nach welchem Schlüssel die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten zwischen der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufgeteilt werden.
(118)
Hinsichtlich der Beihilfen für Landwirte bei der Beseitigung von Falltieren gemäß des TSE-Gemeinscahftsrahmens und des Agrar-Beihilferahmens 2007-2013 kommt es in den meisten Bundesländern zu staatlichen Förderungen in Höhe von 67 % bis 75 % der Gebühren für die Beseitigung von Falltieren:
a)
Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen: Die Tierbesitzer zahlen 25 % der Verarbeitungskosten. 100 % der Sammlungskosten sowie die verbleibenden 75 % der Verarbeitungskosten werden durch die öffentliche Hand (Landkreise und Bundesländer) finanziert.
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen und Brandenburg: Die Tierbesitzer zahlen 25 % bzw. 33 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten. Der verbleibende Anteil der Sammlungs- und Verarbeitungskosten (75 % bzw. 67 %) wird durch die öffentliche Hand übernommen.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz und das Saarland: Die Sammlungskosten werden zu je einem Drittel durch die Landkreise, die Tierseuchenkasse und das Bundesland gezahlt. Die Finanzierung der Verarbeitungskosten erfolgt zu 66 % durch die öffentliche Hand, 25 % durch den Tierbesitzer und 8 % durch die Tierseuchenkasse.
d)
In Sachsen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 25 % durch die Tierbesitzer, 8 % durch die Tierseuchenkasse und 66 % durch die öffentliche Hand.
e)
In Niedersachen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 60 % durch die Tierseuchenkasse und zu 40 % durch die öffentliche Hand. Die Tierseuchenkasse stellt 25 % der Verarbeitungskosten den Tierbesitzern in Rechnung.
f)
In Schleswig-Holstein werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von der Tierseuchenkasse getragen.
g)
In Mecklenburg-Vorpommern werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von den Tierbesitzern getragen.
(119)
Dieser Überblick zeigt nach Ansicht Deutschlands, dass es von untergeordneter Bedeutung sei, ob die Seuchenreservekosten in die Entgelte und Gebühren einkalkuliert würden oder über eine Umlage wie in Rheinland-Pfalz finanziert würden. Entscheidend sei, wer die Kosten tatsächlich trage. Im Ergebnis zeige sich, dass große Teile der Kosten der Seuchenreserve von der öffentlichen Hand durch Beihilfen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen oder dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 finanziert würden.
7.4. Altmark-Kriterium 4
(120)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass keine unionsrechtliche Verpflichtung bestehe, den Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch Ausschreibungen zu öffnen. Dies sei auch durch den Gerichtshof bestätigt worden (34).
7.5. Keine Wettbewerbsverzerrung auf verbandsfremden Märkten
(121)
Deutschland ist der Auffassung, dass es vorliegend auch zu keiner Wettbewerbsverzerrung auf den Märkten komme.
7.5.1. Beseitigung von freier Ware durch den ZT ohne Quersubventionierung
(122)
Deutschland ist der Ansicht, dass es im Falle von Material der Kategorie 3 durch die vom ZT erhobene Umlage zu keinen Wettbewerbsverzerrungen gekommen sei, da keine Quersubventionierung stattfinde:
a)
Es sei aus den Jahresabschlüssen des ZT klar ersichtlich, dass der ZT mit der Verarbeitung von getrenntem Material der Kategorie 3 seit Jahren erhebliche Deckungsbeiträge erwirtschafte, was eine Quersubventionierung ausschließe.
b)
Werde Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 angeliefert, seien die Durchmischungen (nach Gewicht) bereits im Vorhinein in die Gebühren einkalkuliert worden. Das bedeute, dass die Gebührenhöhe aus der Gebührensatzung die im Voraus kalkulierten Mengen an vermischtem Material der Kategorie bereits beinhalte.
(123)
Dass, wie von der Beschwerdeführerin angeführt werde, aufgrund der von ZT durchgeführten Preispolitik nur 45 Prozent des Materials der Kategorie getrennt werde, entbehre jeder Grundlage. Es seien vom ZT nie derartig hohe Mengen an Material der Kategorie 3 verarbeitet worden, wie ein Blick auf die einschlägigen Statistiken bestätigen würde. Für das Jahr 2009 lasse sich die von der Kommission in der Eröffnung des Verfahrens aufgeführte Trennungsquote von 72 Prozent bestätigen.
(124)
Darüber hinaus sei auch noch darauf hinzuweisen, dass im Verbandsgebiet 85 Prozent der Schlachtungen in 6 Betrieben durchgeführt würden, die eine Trennung im weitest gehenden Umfang vornähmen. Die Beschwerdeführerin sei in diesen Betrieben tätig und beziehe aus ihnen getrenntes Material der Kategorie 3. Die Beschwerdeführerin habe also Zugang zu den Märkten der Kategorie 3 und auf diesen Märkten auch einen sehr großen Anteil.
7.5.2. Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(125)
Die Tatsache, dass der ZT in Nord- und Mittelhessen andere Entgelte als im Verbandsgebiet verlangt, begründe keine Wettbewerbsverzerrung. Die Finanzierungsunterschiede seien durch unterschiedliche gesetzliche Kalkulationsvorgaben zu erklären. In Deutschland obliege die Beseitigung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 gemäß § 3 Absatz 1 TierNebG grundsätzlich den nach Landesrecht zuständigen Gebietskörperschaften. In den jeweiligen Vorschriften auf Landes- und Kommunalebene könne die Finanzierung daher abweichend geregelt sein.
(126)
Werde die Aufgabe der Beseitigung tierischer Nebenprodukte von den Beseitigungspflichtigen nicht selbst durchgeführt, sondern die Aufgabe an Dritte - wie in Nord- und Mittelhessen - übertragen, dann richteten sich die Kalkulationsvorschriften nicht nach dem jeweils gültigen Kommunalabgabengesetz, sondern nach den „Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)“ (35).
(127)
Insbesondere in Bezug auf die Höhe der Zinskosten, die in die Gebühren bzw. Entgelte eingerechnet werden können, gebe es bedeutende Unterschiede zwischen dem KAG RP und den LSP, die für den ZT von Bedeutung seien, da der ZT seine Investitionen in erheblichem Maß über Kredite finanziert habe und dafür jedes Jahr einen signifikanten Betrag an Zinsen zahle.
(128)
Während der ZT diese tatsächlich angefallenen Zinskosten gemäß § 8 KAG RP in die Gebührenkalkulation einrechnen könne, sei es gemäß den LSP für die Entgelte in Nord- und Mittelhessen nur möglich gewesen, die kalkulatorischen Zinsen bezogen auf den Durchschnittswert des betriebsnotwendigen Vermögens anzusetzen und damit nicht die gesamten angefallenen Zinszahlungen weiter zu verrechnen.
(129)
Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass die TBA Schäfer aufgrund einer Quersubventionierung durch die Umlage im Auswahlverfahren in Nord- und Mittelhessen unterlegen sei, entbehre jeder Grundlage. Das höhere Gebot der TBA Schäfer erkläre sich dadurch, dass die TBA Schäfer zu geringe Produkterlöse angesetzt habe und zusätzlich höhere Verwaltungskosten und Konzernumlagen zu zahlen habe. Der ZT hingegen hätte die Produkterlöse in korrekter Höhe angesetzt und müsse, da er nicht Teil eines Konzerns sei, auch keine Konzernumlagen abliefern.
7.6. Sanierung von Altstandorten
(130)
Deutschland führt an, dass ein Teil der vom ZT erhobenen Umlage dazu diene, die Sanierungskosten von zwei Altstandorten, Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied, zu finanzieren.
(131)
An beiden Altstandorten hätten sich durch die Verwendung von Kohlenwasserstoff durch frühere Eigentümer bzw. Betreiber Boden- und Grundwasserkontaminationen aufgebaut. Beide Grundstücke seien bei der Gründung des ZT im Jahr 1979 in dessen Eigentum übergegangen.
(132)
Durch die Sanierungsbescheide der Bezirksregierung Koblenz vom 21. April 1997 und vom 31. März 1998 sei der ZT zu der Beseitigung der Kontaminationen verpflichtet worden. Ferner seien hinsichtlich der Sanierungsverpflichtung für den Standort Sprendlingen-Gensingen mit Nachbescheid vom 13. Juli 2001 noch weitere Auflagen ergangen. Die Sanierungskosten für den relevanten Zeitraum von 1998 bis 2010 beliefen sich für beide Altstandorte insgesamt auf 2 413 049 EUR.
7.6.1. Altstandort Sprendlingen-Gensingen
(133)
Deutschland räumt ein, dass der ZT in Übereinstimmung mit dem Sanierungsbescheid vom 31. März 1998 dem Grunde nach für die Sanierungskosten am Altstandort Sprendlingen-Gensingen hafte. Es sei jedoch aus beihilferechtlicher Sicht nicht gerechtfertigt, dass der ZT in voller Höhe für die Sanierungskosten selbst aufkomme, da eine unbegrenzte Haftung aufgrund der neueren deutschen Rechtsprechung zu einer Ungleichbehandlung gegenüber privaten Unternehmen führen würde.
(134)
Ein privates Unternehmen würde seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (36) nach nationalem Recht nur bis zur Grenze der Zumutbarkeit haften. Diese könne nach dem Bundesverfassungsgericht erreicht sein, wenn die Haftung den Wert des Grundstücks überschreite. Oberhalb dieser Grenze könne eine Haftung nicht mehr als eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des in Artikel 14 Absatz 2 Satz 2 des deutschen Grundgesetzes gewährleisteten Eigentumsschutzes angesehen werden. Da sich der ZT aber als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht auf die Rechte, die privaten Personen aus dem deutschen Grundgesetz zustünden, berufen könne, komme diese Haftungsbegrenzung für den ZT nicht zum Tragen.
(135)
Deutschland trägt vor, dass der Altstandort Sprendlingen-Gensingen einen negativen Verkehrswert aufweise, weil der Bilanz vom 31. Dezember 2009 ein geschätzter Buchwert von 128 500 EUR zugrunde liege, aber die Sanierungskosten, welche sich inzwischen auf insgesamt 1 542 316 EUR belaufen, diesen Wert übersteigen würden. Damit sei die soeben dargestellte Haftungsgrenze überschritten.
(136)
Die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage sei als vereinbare Beihilfe im Sinne von Randnummer 132 der Umweltschutzbeihilfeleitlinien anzusehen, da Private nur für Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswerts des Grundstücks aufkommen müssten.
7.6.2. Altstandort Sohrschied
(137)
Obwohl der ZT mit dem Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 als Verursacher haftbar gemacht worden ist, bezweifelt Deutschland, ob ZT tatsächlich nach deutschem Recht verpflichtet gewesen wäre, die Sanierungskosten für die Schäden, die durch den früheren Eigentümer bzw. Betreiber verursacht worden seien, zu übernehmen. Da die Fakten jedoch mehr als 30 Jahre zurücklägen, lasse sich die Haftungsfrage nicht mehr eindeutig klären.
(138)
Deutschland ist der Ansicht, dass die Umlage, soweit sie zu den Sanierungskosten für den Altstandort Sohrschied beitrage, eine vereinbare Beihilfe nach den Umweltbeihilfeleitlinien darstelle, da ZT nicht zur Sanierung verpflichtet gewesen wäre.
(139)
Weiterhin trägt Deutschland vor, dass der Altstandort Sohrschied ebenfalls einen negativen Verkehrswert aufweise und daher auch in diesem Fall die bereits dargestellte Haftungsgrenze überschritten sei.
8. WÜRDIGUNG DER GENERELLEN VORAUSSETZUNGEN FÜR DAS VORLIEGENS EINER BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV (UNTER AUSNAHME DER ALTMARK-BEDINGUNGEN)
(140)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen.
8.1. Umlage aus staatlichen Mittel finanziert
(141)
Es wird von Deutschland nicht bestritten, dass es sich bei den Umlagezahlungen der Mitglieder des ZT um staatliche Mittel handelt. Mitglieder des ZT sind Landkreise und kreisfreie Städte von Rheinland-Pfalz, des Saarlands und Hessens. Da der ZT seit 1979 durch Verwaltungsakte eine Umlagezahlung von seinen Mitgliedern erhebt, umfasst die Maßnahme eine unmittelbare Übertragung staatlicher Mittel. Da es sich um Verwaltungsakte handelt, sind die Umlagezahlungen dem Staat zurechenbar.
8.2. Wirtschaftlicher Vorteil für den ZT
(142)
Zunächst muss der Begünstigte ein Unternehmen sein. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Dies gilt nicht nur für private, sondern auch für öffentliche Unternehmen (37). Jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen in einem bestimmten Markt, in der Regel gegen Entgelt, anzubieten, ist eine wirtschaftliche Tätigkeit (38). Da der ZT Dienstleistungen für die Beseitigung bestimmter tierischer Nebenprodukte gegen Entgelt anbietet, ist der ZT ein Unternehmen.
(143)
Grundsätzlich verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT einen wirtschaftlichen Vorteil, da sie die laufenden Ausgaben verringern und ihnen keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Deutschland führt jedoch an, dass die Umlagezahlungen nur die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien, ausgeglichen hätten, und ihm daher kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei.
(144)
Der Gerichtshof hat im Altmark-Urteil festgestellt, dass ein Ausgleich für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen keine staatliche Beihilfe darstellt, d. h. dem Begünstigten keinen Vorteil verschafft, sofern bestimmte Kriterien kumulativ erfüllt sind (39).
(145)
Aufgrund der Bedeutung des Altmark-Urteils für den vorliegenden Fall wird das Vorbringen Deutschlands, dass die Altmark-Kriterien erfüllt seien, separat und ausführlich in Abschnitt 9 gewürdigt.
8.3. Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
(146)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet dem Wettbewerb nicht geöffnet sei und somit sowohl eine Wettbewerbsverzerrung als auch eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden könne.
(147)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 zwar regionale Monopole bestehen. Die Mehrzahl der zuständigen Gebietskörperschaften vergeben diese Monopole allerdings in der Form von Ausschreibungen. Es gibt somit einen Wettbewerb um den Markt. Im vorliegenden Fall wird dies durch die Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen bestätigt.
(148)
In Einklang mit ihrem Beschluss vom 23. Februar 2011 über die staatliche Beihilfe C 58/06 (ex NN 98/05) Deutschlands für Bahnen der Stadt Monheim (BSM) und Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) ist die Kommission daher der Ansicht, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Wettbewerb geöffnet ist. Das Recht der Union als auch das nationale Recht lassen den mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 beauftragten Gebietskörperschaften die Wahl, entweder im Wege der Ausschreibung einen Anbieter auf dem Markt zu finden und mit der Aufgabe zu betrauen, oder die Beseitigung selber im Rahmen einer internen Lösung wahrzunehmen (41). Unabhängig von Deutschlands Vorbringen, dass der ZT die Kriterien für eine interne Vergabe einhalte (42), stärken die Umlagezahlungen daher die finanzielle Position des ZT gegenüber anderen potentiellen Anbietern. Da Anbieter aus allen Mitgliedstaaten sich an Ausschreibungen beteiligen können, ist die Umlage auch geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(149)
Gleichfalls sind die wirtschaftlichen Vorteile aus den Umlagezahlungen geeignet, die Position des ZT auf den Märkten zu stärken, auf denen er in direkter Konkurrenz zu anderen Anbietern steht (Beseitigung von Material der Kategorie 3, Ausschreibung für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen).
8.4. Vorläufige Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(150)
Die Umlagezahlungen erfüllen die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Im folgenden Abschnitt wird das Vorbringen Deutschlands, dass die vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils erfüllt seien, eingehend geprüft.
9. WÜRDIGUNG DER ALTMARK-KRITERIEN IM RAHMEN VON ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
9.1. Altmark-Kriterium 1
(151)
Das erste Altmark-Kriterium besagt, dass das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut und diese Verpflichtungen klar definiert sein müssen.
(152)
Vorab ist klarzustellen, dass für die Beurteilung zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2011 zu unterscheiden ist.
(153)
Vor der Änderung der Verbandsordnung am 2. Februar 2010 mit Rückwirkung vom 1. Januar 2009 war der ZT nur allgemein mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Die alte Verbandsordnung bestimmte keinerlei Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve. Es bestand daher keine klar definierte Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums.
(154)
Mit der geänderten Verbandsordnung besteht nun neben der Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 auch eine ausdrückliche Verpflichtung für den ZT zur Vorhaltung der Seuchenreserve.
(155)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass weder durch die Verpflichtung des ZT zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 noch durch die Verpflichtung des ZT zur Vorhaltung einer Seuchenreserve die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums gerechtfertigt werden können.
9.1.1. Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2
9.1.1.1. Keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse
(156)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und § 3 Absatz 1 TierNebG eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung und daher eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar. Das BVerwG misst dabei der Tatsache besondere Bedeutung bei, dass es sich bei der Beseitigung des Materials nach deutschem Recht um eine öffentliche Pflichtaufgabe handelt, und geht davon aus, dass der ZT insoweit hoheitlich handelt. Das BVerwG ist der Ansicht, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve einschließe. (43)
(157)
Deutschland teilt diese Auffassung und macht außerdem geltend, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 sowie die Vorhaltung der Seuchenreserve dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienten.
(158)
Da es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handele, sind nach Ansicht des BVerwG und Deutschlands die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen für die Kosten, die dem ZT aus diesen Verpflichtungen entstehen, gerechtfertigt.
(159)
Wie auch in Randnummer 13 des Unionsrahmens für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (im Folgenden „DAWI-Unionsrahmen“) (44), erläutert wird, verfügen die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Frage, welche Arten von Leistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anzusehen sind, über einen großen Ermessensspielraum, es sei denn, es handelt sich um Sektoren, für die es diesbezüglich spezielle Unionsvorschriften gibt.
(160)
Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung betont, dass ein allgemeines wirtschaftliches Interesse nur dann besteht, wenn es sich von dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet (45).
(161)
Der Gerichtshof war sodann in der Rechtssache GEMO mit der Frage befasst, ob Landwirte und Schlachthöfe die gesamten Kosten der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu tragen haben, oder ob der Staat einen Teil der Kosten mit der Begründung übernehmen darf, dass es sich um eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse handelt. Der Gerichtshof stellte in diesem Urteil klar, dass die gesamten Kosten von den Landwirten und Schlachthöfen zu tragen sind (46).
(162)
Der Gerichtshof stellte fest, dass die finanzielle Belastung, die durch die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen entsteht, ein Kostenpunkt ist, der mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen zwangsläufig verbunden ist. Durch die von diesen Betrieben ausgeübten Tätigkeiten entstehen nicht verwendbare und vor allem umweltschädliche Produkte und Rückstände, deren Beseitigung ihrem Verursacher obliegt.
(163)
Daher entsteht durch das Tätigwerden staatlicher Stellen mit dem Ziel, die Landwirte und Schlachthöfe von dieser Belastung zu befreien, ein wirtschaftlicher Vorteil, der geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen. Auch wenn durch eine staatliche Übernahme der Beseitigungskosten ein gesundheitspolitisches Ziel verfolgt werde, ändere das nichts am Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils für die Landwirte und Schlachthöfe, da Artikel 107 Absatz 1 AEUV nach ständiger Rechtsprechung nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen unterscheidet sondern sie nach ihren Wirkungen definiert (47).
(164)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (2002/C 324/02) (bis 2006), Erwägungsgründe 27 und 37, und die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (2006/C 319/01), Abschnitt V.B.4, bestätigen ebenfalls, dass die jeweiligen Besitzer bzw. Hersteller der tierischen Nebenprodukte diejenigen sind, die für die ordnungsgemäße Beseitigung zu sorgen haben und nach dem Verursacherprinzip dafür die Kosten zu tragen haben. Ausnahmen von dieser Regel stellen nach diesen Texten staatliche Beihilfen dar, die nur in besonderen Situationen (insbesondere für Falltiere) zulässig sind.
(165)
Die grundsätzliche Geltung des Verursacherprinzips wird auch durch das rheinland-pfälzische Landesrecht bestätigt. § 4 Absatz 1 des TierNebGAG bestimmt insofern, dass die Kosten für die Beseitigung und damit in Zusammenhang stehenden Vorgängen den Besitzern auferlegt werden können.
(166)
Für den konkreten Fall ergeben sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 folgende Schlussfolgerungen:
(167)
Zunächst ist für das Vorliegen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht entscheidend, ob der Mitgliedstaat die betreffende Dienstleistung als eine kommunale Pflichtaufgabe definiert. Die Definition einer Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe entspricht der Gewährung eines ausschließlichen Rechts. Wäre die Rechtsansicht des BVerwG zutreffend, so könnte der Mitgliedstaat jedwede Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe deklarieren, und so zu einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse machen. Eine solche Auslegung beraubte aber Artikel 106 AEUV einer jeglichen praktischen Wirksamkeit, denn Sinn und Zweck ist ja gerade, dass Ausgleichszahlungen nur dort gewährt werden dürfen, wo eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dies rechtfertige.
(168)
Die Kommission ist der Ansicht, dass zwischen der Gewährung eines ausschließlichen Rechts einerseits und der Qualifikation einer Dienstleistung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse andererseits zu unterscheiden ist.
(169)
Die Gewährung eines ausschließlichen Rechts für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 kann eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 56 AEUV darstellen. Eine solche Beschränkung kann gemäß Artikel 52 in Verbindung mit Artikel 62 AEUV durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden. Indem Deutschland und Rheinland-Pfalz festlegen, dass für eine bestimmte Region jeweils nur ein Unternehmen für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 verantwortlich ist, wollen sie sicherstellen, dass dieses Unternehmen einer besonders intensiven Überwachung unterliegt, und so den Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherstellen.
(170)
Eine Maßnahme, welche dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient, stellt aber - entgegen der Ansicht Deutschlands und des BVerwG - nicht automatisch eine Dienstleistung im allgemeinen öffentlichen Interesse dar.
(171)
Die Kommission zieht also nicht nicht in Zweifel, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um die Beseitigung von Abfällen handelt, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Deshalb sieht die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ein strenges System der Kontrolle der Einrichtungen vor, welche diese Abfälle beseitigen. Aus diesen Vorschriften entstehen den Beseitigungsbetrieben sicher auch zusätzliche Kosten, die aber in die Gebühren und Entgelte einzurechnen sind.
(172)
Die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 unterscheidet sich in dieser Hinsicht nicht von der Beseitigung anderer Abfälle, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Die Kosten für die Beseitigung derartiger Abfälle sind üblicherweise von ihren Verursachern und nicht von der Allgemeinheit zu tragen.
(173)
Der Inhalt der Dienstleistung ist im vorliegenden Fall die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Somit muss die Kommission im vorliegenden Fall prüfen, ob diese Dienstleistung sich grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet, so dass sie im allgemeinen Interesse, und nicht nur im Interesse der von ihr profitierenden Wirtschaftsteilnehmer ist.
(174)
Somit unterscheidet sich nach Ansicht der Kommission die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ihrem Inhalt nach nicht grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens. Aus diesem Grunde kann sie nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(175)
Entgegen der Ansicht des BVerwG führt die strenge Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, also nicht dazu, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse anzusehen ist.
(176)
Hinzu kommt, dass der betreffende Sektor durch Vorschriften des Rechts der Union geregelt ist. Diese schreiben insbesondere vor, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 zu tragen haben. Hieraus folgt, dass grundsätzlich kein Platz für eine Übernahme eines Teils der Kosten durch die Allgemeinheit besteht, wie der Gerichtshof im GEMO-Urteil festgestellt hat (48). Aufgrund dieser speziellen Vorschriften des Rechts der Union besteht kein Platz mehr für nationale Vorschriften, welche in Abweichung vom Recht der Union die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifizieren wollen. Aus diesem Grunde scheidet eine Qualifikation als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus.
(177)
Was schließlich den Vortrag Deutschlands angeht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene, sei nochmals auf das GEMO-Urteil verwiesen, in dem der Gerichtshof feststellt, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen fragt, sondern sie nach ihren Wirkungen definiert.
(178)
Daraus folgt, dass ein Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, die sich aus regulatorischen Vorschriften für die Ausübung seiner Tätigkeit ergeben, wie etwa im vorliegenden Fall die strikten Vorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Das Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit findet Beachtung für die Rechtfertigung der Gewährung eines ausschließlichen Rechts im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit und auf der Ebene der Vereinbarkeit von Beihilfen für Landwirte mit dem Binnenmarkt.
(179)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 von Deutschland nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann.
9.1.1.2. Hilfsweise: Ausgleichszahlungen sind in keinem Fall erforderlich
(180)
Hilfsweise weist die Kommission darauf hin, dass dem ersten Altmark-Kriterium auch die Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen für eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse innewohnt. Selbst wenn die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 also eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen sollte, so ist die Notwendigkeit der Ausgleichszahlung zu prüfen.
(181)
Deutschland und das BVerwG übersehen in ihrer Argumentation, dass der Gerichtshof im GEMO-Urteil klargestellt hat, dass die Verpflichtungen, die die Betriebe, die mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut sind, übernommen haben, keine staatlichen Ausgleichszahlungen für die Kosten, die aus diesen Verpflichtungen entstehen, rechtfertigen. Alle Kosten aus der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 sind von den Verursachern zu tragen, da es sich dabei um Kosten handelt, die zwangsläufig mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen verbunden sind.
(182)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, nicht gerechtfertigt ist, da diese Kosten von den Verursachern zu tragen sind.
(183)
Entgegen der Ansicht des BVerwG lässt sich daher aus der strengen Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, nicht ableiten, dass die Kosten der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch staatliche Ausgleichszahlungen gedeckt werden können.
(184)
Das heißt, alleine aus dem Vorliegen von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen lässt sich nicht ableiten, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, gerechtfertigt ist.
(185)
Nach Ansicht der Kommission kann Deutschland die Umlagezahlungen nicht als staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 entstehen, rechtfertigen, da gemäß dem Verursacherprinzip die gesamten Kosten aus den Gebühren, die der ZT von den Verursachern einhebt, abzudecken sind.
9.1.2. Vorhaltung einer Seuchenreserve
(186)
Was sodann die Frage betrifft, ob die Reservekapazität in Isolierung betrachtet als eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann, ist Folgendes auszuführen. Nach deutschem Recht muss das Unternehmen, das ein Gebietsmonopol für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 hat, sicherstellen, dass es auch mit einem erhöhten Materialanfall im Fall einer Seuche umgehen kann. Wie der von Deutschland vorgelegte Vergleich der 16 Bundesländer zeigt, geschieht dies in allen Gebieten außerhalb des ZT dadurch, dass die Unternehmen ihre Anlagen im Drei-Schicht-Betrieb laufen lassen, dass sie sie auch am Wochenende laufen lassen, und dass sie gegebenenfalls Material in andere Bundesländer verbringen. Das heißt, dass durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine zusätzlichen Kosten entstehen, da die Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann.
(187)
Selbst wenn dadurch zusätzliche Kosten entstehen sollten, so müssten sie auf die Landwirte und Schlachthöfe umgelegt werden. Denn die Bewältigung von erhöhtem Materialaufwand in Seuchenzeiten ist Teil der Kosten, die üblicherweise mit dem Betrieb einer Anlage für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einhergehen.
(188)
Dabei spielt es keine Rolle, dass die Eigentümer, d. h. die Gebietskörperschaften, durch einen hoheitlichen Akt das ihnen gehörende Unternehmen dazu verpflichten, eine Seuchenreserve vorzuhalten. Denn das Vorhalten der Seuchenreserve kann aus zwei Gründen nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(189)
Für den Fall, dass die betriebsbedingt - und ohne zusätzliche Kosten - vorhandenen Leerkapazitäten nicht ausreichen, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken, und daher zusätzliche Investitionskosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstehen, sind diese Kosten aufgrund des Verursacherprinzips grundsätzlich aus den Gebühren oder Entgelten zu decken. Dabei besteht kein Unterschied zu den Argumenten in Bezug auf die Beseitigung anderer Abfälle (siehe dazu ausführlich Erwägungsgründe 156 bis 185).
(190)
Für den Fall, dass höhere Leerkapazitäten vorgehalten werden, als tatsächlich für den Seuchenfall erforderlich sind, fehlt es an jeglichem Interesse der Allgemeinheit an der Vorhaltung einer solchen überschüssigen Leerkapazität.
(191)
Das BVerwG ist diesbezüglich der Ansicht, dass es für die Qualifizierung des Vorhaltens der Reservekapazität unerheblich sei, ob der ZT zu große Kapazitäten vorhalte, die tatsächlich gar nicht erforderlich seien. Es sei allein Sache der Gebietskörperschaften, zu entscheiden, ob sie Überkapazitäten finanzierten oder auf deren Abbau drängten. Dies sei eine Frage der politischen Verantwortung der Gebietskörperschaften, aber nicht eine Frage des Beihilferechts (49). Dem ist nicht zuzustimmen, da tatsächlich gar nicht erforderliche Kapazitäten ungeeignet sind, dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen.
(192)
Wie in Abschnitt 9.3 noch genauer erläutert wird, ergibt sich für den Fall des ZT, dass die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann und daher in keinem Fall eine Ausgleichszahlung gerechtfertigt werden kann.
(193)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass auch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann. Hilfsweise ist die Kommission der Ansicht, dass sie in keinem Falle die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen rechtfertigen kann.
9.1.3. Beseitigung des Materials der Kategorie 3
(194)
Da der ZT nicht mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 betraut ist, scheidet schon aus diesem Grund eine Qualifizierung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus. Außerdem scheitert eine solche Qualifikation auch aus den in Abschnitt 9.1.1 angeführten Gründen.
9.1.4. Zusammenfassung
(195)
Das erste Altmark-Kriterium ist somit im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
(196)
Die folgenden Ausführungen zum zweiten bis vierten Altmark-Kriterium erfolgen daher nur hilfsweise.
9.2. Altmark-Kriterium 2
(197)
Das zweite Altmark-Kriterium verlangt, dass die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen sind. Gleicht daher ein Mitgliedstaat, ohne dass zuvor die Parameter dafür aufgestellt worden sind, die Verluste eines Unternehmens aus, so stellt dies einen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(198)
Im vorliegenden Fall ist es notwendig, zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2012 zu unterscheiden.
9.2.1. Zeitraum von 1979 bis 2008
(199)
Die Verbandsordnung, die am 28. Oktober 1994 beschlossen wurde, erlaubte es dem ZT, sämtliche nach Ablauf des Geschäftsjahres aufgelaufenen Verluste durch die Umlage abzudecken. Wie Deutschland jedoch angibt, sollten die Umlagezahlungen die Kosten, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind, finanzieren.
(200)
In der Verbandsordnung aus 1994 finden sich jedoch weder Angaben zur Größe der Seuchenreserve, die der ZT hätte vorhalten sollen, noch zu den für die Berechnung der Seuchenreservekosten notwendigen Parametern. Der aufgelaufene Verlust ist kein objektiver Maßstab für die Kosten der Seuchenreserve, da die Höhe des Verlusts von vielen Einflussfaktoren abhängt, die nicht in Zusammenhang mit den Kosten der Seuchenreserve stehen.
(201)
Es wurde also keine objektive und transparente Methode im Voraus festgelegt, die die Berechnung der Kosten der Seuchenreserve ermöglicht hätte. Das zweite Altmark-Kriterium ist deshalb für den Zeitraum von 1979 bis 2008 nicht erfüllt.
9.2.2. Zeitraum von 2009 bis 2012
(202)
Die Verbandsordnung wurde am 2. Februar 2010 rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. In § 10 Absatz 2 wird nun ausdrücklich die Größe der vorzuhaltenden Seuchenreserve festgelegt. Gemäß § 9 Absatz 2 und § 10 Absatz 4 sollen die Kosten der Seuchenreserve und damit die Höhe der Umlage vor Beginn des Wirtschaftsjahres durch die Haushaltssatzung festgesetzt werden.
(203)
Mit § 10 Absatz 5 der neuen Verbandsordnung werden Vorschriften zur Kalkulation der Kosten der Seuchenreserve eingeführt. Dabei wird dem Fraunhofer-Gutachten folgend der vorgeschriebenen Seuchenreserve ein proportionaler Anteil der gesamten Kapazitätskosten zugewiesen. In der Verbandsordnung und den jährlichen Haushaltssatzungen werden die zur Kostenberechnung notwendigen Parameter aufgeführt. Die Kommission hat überprüft, dass es sich bei den Parametern um objektiv nachvollziehbare Daten handelt und die Berechnungsweise entsprechend eindeutig und transparent dargestellt ist. Für die Jahre ab 2010 werden die Umlagezahlungen daher im Voraus auf Grundlage objektiver und transparenter Parameter festgelegt.
(204)
Somit sind die Transparenzerfordernisse des zweiten Altmark-Kriteriums für die Jahre 2010 bis 2012 erfüllt. Es sei aber gleichzeitig darauf hingewiesen, dass die Kommission, obwohl sie anerkennt, dass die Berechnungen im Voraus und in entsprechender Transparenz durchgeführt werden, die angewandte Berechnungsformel für ungeeignet hält, eine Überkompensation im Sinne des dritten Altmark-Kriteriums zu verhindern.
(205)
Für das Jahr 2009 hingegen wurden die Vorschriften zur Kalkulation der Kosten, die Haushaltssatzung und die Höhe der Umlage rückwirkend und nicht vorab festgelegt. Deshalb ist das zweite Altmark-Kriterium in keinem Fall für 2009 erfüllt.
9.3. Altmark-Kriterium 3
(206)
Das dritte Altmark-Kriterium schreibt vor, dass der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
(207)
Bei der Berechnung der Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung stützt sich die Kommission auf die NET-avoided-cost-Methode (50). Dabei werden die Nettokosten, die zur Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen erforderlich sind oder erforderlich sein dürften, als Differenz zwischen den Nettokosten des Dienstleistungserbringers aus der Erfüllung der Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen und den Nettokosten desselben Dienstleistungserbringers ohne eine solche Verpflichtung berechnet. Es ist insbesondere darauf zu achten, dass die Kosten bzw. Einnahmen, die der Dienstleistungserbringer nicht tragen müsste bzw. erzielen dürfte, falls keine Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen bestünde, korrekt bewertet werden. Bei der Berechnung der Nettokosten sollten die Vorteile zugunsten des Erbringers der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nach Möglichkeit einschließlich der immateriellen Vorteile, geprüft werden (51).
(208)
§ 10 Absatz 2 der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 legt in Bezug auf die Größe der Seuchenreserve fest, dass ab 2009 die vorzuhaltende Seuchenreserve 7 110 Tonnen beträgt, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind. Umgerechnet auf Tonnen pro Woche hat der ZT also Vorsorge zu treffen, dass im Seuchenfall neben den Normalmengen noch weitere 1 185 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von sechs Wochen verarbeitet werden können (52).
(209)
Deutschland bringt vor, dass die Umlagezahlungen die Nettokosten ausglichen, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstünden. Auch wenn die Verbandsordnung erst seit ihrer Änderung am 2. Februar 2010 eine explizite Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve enthalte, habe der ZT auch zuvor eine entsprechende Seuchenreserve vorgehalten und die daraus entstehenden Kosten tragen müssen. Im Besonderen sei es dem ZT aufgrund der Gebührenvorschriften in Rheinland-Pfalz nicht möglich gewesen, diese Kosten in die Gebühren für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einzurechnen.
(210)
Aufbauend auf dem Fraunhofer-Gutachten berechnet Deutschland die Nettokosten der Seuchenreserve mit ungefähr der Hälfte der gesamten Anlagekosten für den Zeitraum von 2002 bis 2009, da die technisch mögliche Kapazität der Anlagen unter der Woche - das heißt im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb - zu weniger als 50 Prozent ausgelastet werde.
(211)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass entgegen den Berechnungen Deutschlands dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve in der vorgeschriebenen Größe keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten bestehen einerseits aus Kosten für die betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten, die durch die Gebühren und Entgelte abzudecken sind, und andererseits aus Kosten für Leerkapazitäten, die aus der Unterauslastung der Anlagen resultieren.
9.3.1. Abdeckung der vorgeschriebenen Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten des ZT
(212)
Das Böckenhoff-Gutachten aus 1991 hat sich erstmals mit der Frage auseinandergesetzt, ob es notwendig ist, eine größere Beseitigungsanlage als für den Normalbetrieb zu bauen, um ausreichend Kapazitäten im Seuchenfall zur Verfügung zu haben. Es kommt zur gegenteiligen Ansicht, da die Beseitigungsanlage im Normalbetrieb nur im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb läuft und die betriebsbedingten Leerkapazitäten der dritten Schicht als ausreichende Seuchenreserve eingeschätzt werden.
(213)
Im Laufe der Zeit sind viele Beseitigungsbetriebe dazu übergegangen, auch im Normalbetrieb teilweise die dritte Schicht zu nutzen oder bei Belastungsspitzen auch am Samstag eine oder zwei Schichten zu fahren. Dies bedeutet, dass es zu einer höheren Auslastung im Normalbetrieb kommt und im Seuchenfall verstärkt auf die verfügbaren Leerkapazitäten am Wochenende zurückgegriffen werden muss.
(214)
Neuere Fachliteratur (53) bestätigt aber in detaillierten Szenario-Rechnungen nach wie vor die Grundaussage des Böckenhoff-Gutachtens, dass zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Leerkapazitäten nötig sind, sondern die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende ausreichend sind, um die im Seuchenfall zusätzlich anfallenden Tierkörper zu beseitigen. Dabei wird die höhere Auslastung im Normalbetrieb berücksichtigt. Die Seuchengeschehen, die dabei untersucht werden, sind meist lokal begrenzte und kurzfristige Ausbrüche von klassischer Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS).
(215)
Auch die in der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche, die der ZT im Seuchenfall über einen Zeitraum von sechs Wochen bereitzustellen hat, ist auf lokal begrenzte Ausbrüche von KSP und MKS ausgelegt. Die Höhe der Seuchenreserve stützt sich auf das ISPA-RP-Gutachten, das zeigt, dass im Verbandsgebiet bei kurzfristigen Seuchengeschehen mit zusätzlichen Mengen an Tierkörpern in dieser Größenordnung zu rechnen ist.
(216)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, lässt sich auch beim ZT - wie in den anderen Bundesländern - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den kurzfristig vorhandenen betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht und am Wochenende abdecken. Die betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb für eine Dauer von 6 Wochen verfügbar ist, beträgt ungefähr das Doppelte der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche.
(217)
Auch wenn man davon ausgeht, dass die Anlagen bei einem 3-Schicht-7-Tage-Betrieb nicht maximal ausgelastet werden oder nicht durchgängig an 7 Tagen betrieben werden, sind noch immer ausreichend betriebsbedingte Leerkapazitäten vorhanden, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken. Wie sich aus der Gegenüberstellung der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche mit den laut ISPA-RP-Gutachten in den Anlagen des ZT vorhandenen Leerkapazitäten (54) ergibt, verfügt der ZT in der Nacht und am Wochenende über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten:
Tabelle 3
Vorhandende Leerkapazitäten des ZT im Vergleich zur vorgeschriebenen Seuchenreserve (basierend auf durchschnittlicher Auslastung im Zeitraum von 1998 bis 2009)
Betriebsart
Gesamtka pazität
Vorhandene Leerkapazitäten
Seuchenreserve lt. Verbandsordnung
Leerkapazitäten nach Abzug der Seuchenreserve
auslastungsbedingt
betriebsbedingt
gesamt
gesamt
2 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
2 160
443
443
3 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 Schichten an 7 Tagen Normalkapazität
3 864
443
1 704
2 147
962
3 Schichten an 7 Tagen Maximalkapazität
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Es bestätigt sich also, dass der ZT - wie auch die Betriebe in den anderen Bundesländern - über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten verfügt, um die Seuchenreserve abzudecken. Es war daher für den ZT nie nötig, zusätzliche Kapazitäten zur Vorhaltung einer Seuchenreserve zu errichten. Somit sind dem ZT auch keine Nettokosten aus dieser Verpflichtung entstanden.
(219)
Deutschland führt aber weiter aus, dass es dem ZT rechtlich nicht möglich sei, die Kosten für Leerkapazitäten, die nur im Seuchenfall genutzt werden, in die Beseitigungsgebühren einzurechnen, da diese Seuchenreserve der Allgemeinheit zugutekommen würde.
(220)
Die Ergebnisse der Bundesländerumfrage und die vorgelegten Verträge der Beschwerdeführerin zeigen aber, dass unabhängig von der Rechtsform des Beseitigungsunternehmens oder den anzuwendenden Kalkulationsvorschriften alle Kapazitätskosten ausnahmslos über die Betriebseinnahmen finanziert werden. Dies zeigt sich auch eindeutig in § 8 KAG RP nach dem „die den Benutzungsgebühren und wiederkehrenden Beiträgen zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln [sind]“. Das heißt, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten proportional in die Gebühren einzurechnen sind, da sie ursächlich mit der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material im Normalbetrieb zusammenhängen.
(221)
Auch das BVerwG stellt in seinem Urteil dem Grunde nach richtigerweise fest, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten durch die Einnahmen aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material zu finanzieren sind (55). Wenn daher - wie im Fall des ZT - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten abgedeckt werden kann, besteht keine Notwendigkeit für eine Umlagezahlung.
(222)
Deutschland führt schließlich noch als Rechtfertigung für die Umlagezahlung an, dass alle betriebsbedingten Leerkapazitätskosten in der dritten Schicht unter der Woche durch die Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien. Ohne diese Verpflichtung würde der ZT seine technische Maximalkapazität im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb zu 100 Prozent auslasten können.
(223)
Deutschland hat jedoch keinen Nachweis vorgelegt, dass ohne Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine betriebsbedingten Leerkapazitäten unter der Woche mehr bestehen würden. Es zeigt sich vielmehr - beispielsweise anhand des ISPA-NS-Gutachtens, dass auch Betriebe, die nur Material der Kategorie 3 beseitigen und daher überhaupt keiner Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve unterliegen, über erhebliche Leerkapazitäten verfügen und die gesamten Kapazitätskosten über ihre Entgelte finanzieren.
9.3.2. Vorhandene Leerkapazitäten gehen über vorgeschriebene Seuchenreserve hinaus
(224)
Wie sich aus Tabelle 3 ergibt, verfügt der ZT über deutlich höhere Leerkapazitäten, als für die Vorhaltung der vorgeschriebenen Seuchenreserve notwendig wären. Die vorhandenen Leerkapazitäten sind kurzfristig mehr als doppelt so hoch als für den Seuchenfall nötig wären. Abbildung 2 zeigt, dass in manchen Jahren allein die Normalkapazität im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb bis zu 25 % unausgelastet blieb. Die Kosten für Leerkapazitäten, die gar nicht für die vorgeschriebene Seuchenreserve benötigt werden, können auch nicht in die Nettokosten eingerechnet werden. Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen der Nettokosten sind auch aus diesem Grund zurückzuweisen, da sie fälschlicherweise die Kosten für die gesamten Leerkapazitäten der Seuchenreserve zurechnen.
(225)
Das ISPA-RP- und das Fraunhofer-Gutachten zeigen, dass die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT sogar ausreichend wären, um einen landesweiten MKS-Ausbruch innerhalb von 3 Monaten zu bewältigen. Der ZT ist aber niemals mit der Aufrechterhaltung der Seuchenreserve für einen Zeitraum von länger als 6 Wochen beauftragt worden. Das heißt, dass die Verbandsmitglieder den ZT nie dazu verpflichtet haben, eine längerfristige Seuchenreserve über 6 Wochen hinaus bereitzustellen, damit ein landesweites und länger andauerndes Seuchengeschehen vom ZT alleine bewältigt werden könnte. Daher ist der Vergleich zu der benötigten Kapazität für einen landesweiten MKS-Ausbruch irrelevant (56).
(226)
Dass der ZT über Anlagenkapazitäten verfügt, die deutlich über die Erfordernisse der Verbandsordnung hinausgehen, lässt sich auch anhand der folgenden Überlegungen zeigen: Der ZT ist durch die Verbandsordnung verpflichtet, das verbandseigene Material der Kategorien 1 und 2 zu verarbeiten, das im Durchschnitt ca. 900 Tonnen pro Woche beträgt (57). Rechnet man noch die vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche dazu, benötigte der ZT daher eine Anlage mit einer Kapazität von 2 085 Tonnen pro Woche im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb, um seine Verpflichtungen aus der Verbandsordnung zu erfüllen.
(227)
Tatsächlich verfügt der ZT jedoch über Anlagen mit einer maximalen Kapazität von 4 536 Tonnen pro Woche. Der ZT betreibt also Anlagen, die doppelt so hohe Kapazitäten aufweisen, wie für die in der Verbandsordnung festgelegten Aufgaben benötigt werden. Da der ZT über deutlich mehr Kapazitäten verfügt, als zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufträge notwendig sind, können ihm aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sein.
9.3.3. Zusammenfassung
(228)
Es ist daher abschließend festzustellen, dass Deutschland nicht nachweisen konnte, dass dem ZT Nettokosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind. Die Prüfung hat gezeigt, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzieren, die einerseits betriebsbedingt im Normalbetrieb vorhanden sind (und daher aus den Gebühren und Entgelten für diese Leistungen zu finanzieren sind) oder andererseits darauf zurückzuführen sind, dass die Betriebsanlagen des ZT nicht genügend ausgelastet sind.
9.4. Altmark-Kriterium 4
(229)
Das vierte Altmark-Kriterium besagt: Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(230)
Die vier Altmark-Kriterien stellen die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass Ausgleichszahlungen einen Vorteil darstellen. Die Beweislast für ihre Einhaltung liegt deshalb beim Mitgliedstaat.
(231)
Weder wurde der ZT durch eine Ausschreibung ausgewählt, noch hat Deutschland einen Nachweis dafür vorgelegt, dass es sich bei dem ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt. Somit hat Deutschland nicht nachgewiesen, dass das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist. Die hohen Gebühren für die Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz und die Notwendigkeit einer Finanzierung durch eine Umlage, die in keinem anderen Bundesland existiert, weisen gleichfalls darauf hin, dass der ZT kein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(232)
Das vierte Altmark-Kriterium ist somit nicht erfüllt.
(233)
Das BVerwG vertritt die Ansicht, dass das vierte Altmark-Kriterium auf ZT nicht anwendbar sei, da die Umlage nicht dem Ausgleich von Mehrkosten aus der Übernahme einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Rahmen einer im Übrigen marktwirtschaftlichen Betätigung diene, sondern der Finanzierung der hoheitlichen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe außerhalb des Marktes. Der hoheitliche Charakter der Erfüllung der Aufgabe ergibt sich für das BVerwG aus der politischen Entscheidung der Gebietskörperschaften, welche Mitglieder des Zweckverbandes sind, die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 intern zu vergeben. Das BVerwG stützt seine Auslegung auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Nach Ansicht des BVerwG setzt das vierte Altmark-Kriterium voraus, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung durch ein privates Unternehmen zu erfüllen sei. Da dies im Falle einer internen Vergabe nicht der Fall sei, sei das vierte Altmark-Kriterium auf Unternehmen, die durch eine interne Vergabe betraut würden, nicht anwendbar (59).
(235)
Die Kommission teilt die Rechtsauffassung des BVerwG nicht. Zunächst ergibt sich aus dem vierten Altmark-Kriterium kein Anhaltspunkt dafür, dass es nicht auf den Fall einer internen Vergabe anwendbar ist. Im Gegenteil: Durch die zwei Alternativen (entweder Ausschreibung oder Analyse der Kosten, welche ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen hätte) zeigt der Gerichtshof, dass das vierte Altmark-Kriterium auch dann anwendbar ist, wenn keine Ausschreibung erfolgt ist, insbesondere also in der Situation der internen Vergabe.
(236)
Sodann betrifft das Urteil im Fall Stadtreinigung Hamburg nur die Frage, wann eine Pflicht zur Vergabe besteht, und wann nicht. Es lässt sich daraus aber keinerlei Schlussfolgerung für das Beihilferecht ziehen. Im Gegenteil: Die zweite Alternative des vierten Altmark-Kriteriums betrifft gerade den Fall, in dem keine Pflicht zur Ausschreibung besteht.
(237)
Ferner geht das BVerwG davon aus, dass das Gebietsmonopol für den ZT zur Folge habe, dass dieser nicht im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehe, und es möglicherweise an einer Wettbewerbsverzerrung fehle. Die Wettbewerbsverzerrung ist aber ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des Beihilfebegriffs, das vom Tatbestandsmerkmal des wirtschaftlichen Vorteils, in dessen Kontext die vier Altmark-Kriterien entwickelt wurden, verschieden ist. Das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverzerrung ist im vorliegenden Fall erfüllt (siehe Abschnitt 8.3). Auch hat die Kommission in Erwägungsgrund 37 ihrer Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI-Mitteilung“) (60) ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine interne Vergabe eine Wettbewerbsverzerrung nicht ausschließt.
(238)
Schließlich wirft die Betonung des hoheitlichen Charakters der Tätigkeit des ZT durch das BVerwG die Frage auf, ob das BVerwG die Anwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums deshalb verneint, weil es davon ausgeht, dass der ZT keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe. Auch dies ist nicht zutreffend: Der ZT bietet eine Dienstleistung gegen Entgelt an, und übt damit eine wirtschaftliche Tätigkeit aus (siehe Abschnitt 8.2). Dies hat die Kommission auch in Erwägungsgrund 13 der DAWI-Mitteilung ausdrücklich bestätigt.
9.5. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen von wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT
(239)
Entgegen dem BVerwG-Urteil und dem Vorbringen Deutschlands sind die Kriterien des Altmark-Urteils nicht erfüllt. Erstens können die Umlagezahlungen dem Grunde nach nicht als staatliche Ausgleichszahlungen für die vom ZT übernommenen Verpflichtungen gerechtfertigt werden, da alle Kosten, die mit diesen Verpflichtungen verbunden sind, durch die Gebühreneinnahmen zu decken sind. Zweitens zeigt sich, dass entgegen dem Vorbringen Deutschlands dem ZT durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten beziehen sich entweder auf betriebsbedingte Leerkapazitäten, die aus den Einnahmen aus den Gebühren und Erlösen zu decken sind, oder auf Leerkapazitäten, die über die vorgeschriebene Seuchenreserve hinausgehen. Drittens sind die Parameter zur Berechnung der Umlagezahlungen bis 2010 nicht mit der notwendigen Transparenz im Voraus festgelegt worden. Viertens konnte Deutschland nicht nachweisen, dass es sich beim ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt.
(240)
Die Umlagezahlungen haben daher zu wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT geführt.
(241)
Werden die von Deutschland fälschlich berechneten Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht auf die verschiedenen erbrachten Leistungen - Beseitigung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg und Hessen sowie Beseitigung von Material der Kategorie 3 - aufgeteilt, lässt sich im Einzelnen zeigen, welche wirtschaftlichen Vorteile sich für den ZT aus den Umlagezahlungen auf den verschiedenen Märkten ergeben haben.
(242)
Die folgenden Abschnitte 9.5.1 bis 9.5.3 zeigen, dass die Umlagezahlungen tatsächlich Verluste ausgleichen, die sich auf folgende Gründe zurückführen lassen:
a)
minderwertige Verarbeitung von Kategorie-3-Material,
b)
unausgelastete Kapazitäten,
c)
nicht kostendeckende Entgelte für die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen,
d)
nicht kostendeckende Gebühren für die Beseitigung von verbandseigenem Material.
9.5.1. Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenen und verbandsfremden Materialien bei verursachungsgerechter Verteilung der fälschlich berechneten Seuchenreservekosten
(243)
Aufbauend auf der vorliegenden Ergebnisrechnung des ZT für die Jahre 2002 bis 2009 werden alle angeblichen Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht gemäß der Anlagennutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt.
(244)
Dabei ist an erster Stelle zu beachten, dass ein wesentlicher Grund für die hohen Leerkapazitätskosten in der Unterauslastung der Anlagen des ZT liegt. Es müssen daher zuallererst diese Leerkapazitätskosten, die sich durch die Unterauslastung im Normalbetrieb ergeben, herausgerechnet werden:
(245)
Wie sich aus den Auslastungsstatistiken in Tabelle 3 ergibt (siehe Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten“), hat der ZT seine vorhandenen technischen Kapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb nie ausgeschöpft. Besonders ab 2002 ist die Auslastung durch den starken Rückgang an verbandseigenem Material stark gesunken. Als Maß für die Unterauslastung werden im Folgenden die Leerkapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb verwendet. Als Vergleichspunkt für die Berechnung der Unterauslastung wird die höchste Auslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb, die im Jahr 2002 mit 101 855 Jahrestonnen erzielt wurde, genommen. Daraus ergibt sich im Durchschnitt eine Unterauslastung von 13 Prozent.
(246)
Wie in der Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)“ der Tabelle 4 ersichtlich, belaufen sich die durchschnittlichen Kosten aus der Unterauslastung im Normalbetrieb auf 434 304 EUR. Der ZT hat für diese Kosten die betriebswirtschaftliche Verantwortung zu übernehmen, da sie daraus resultieren, dass er eine Anlage betreibt, die im Normalbetrieb nicht ausgelastet ist.
(247)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden proportional zur Nutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt. Sowohl die verbandseigenen als auch die verbandsfremden Leistungen tragen daher einen proportionalen Anteil der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten. Dabei wird in Tabelle 4 zwischen betriebsbedingten Leerkapazitätskosten der Einsammlung und der Verarbeitung unterschieden.
(248)
Im Durchschnitt ergibt sich für den Zeitraum von 2002 bis 2009, dass der ZT weder bei den verbandseigenen noch bei den verbandsfremden Leistungen die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten aus den Umsätzen decken konnte. Der entsprechende „Deckungsbeitrag II“ zeigt bei den verbandsfremden Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 198 257 EUR und bei den verbandseigenen Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 140 898 EUR:
Tabelle 4
Ergebnisrechnung
(in Euro)
Falltiere
Schlachtabfälle
Verbandseigenes Material
Spalte 1 + 2
Material der Kategorie 3
BW und Hessen
Unterauslastung
Verbandsfremdes Material
Spalte 4 + 5 + 6
Gesamt
Spalte 3 + 7
(1)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kosten lt ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Kosten korrigiert
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Deckungsbeitrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Betriebsbedingte LK Einsammlung
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Betriebsbedingte LK Verarbeitung
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Deckungsbeitrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
nicht verteilte Fixkosten
[…]
(11)
Deckungsbeitrag III
[…]
(12)
+
Umlagezahlung
[…]
(13)
Ergebnis
[…]
Zeilen 1 bis 2: Angaben des ZT
Der ZT führt in seiner Kostenrechnung die Erlöse für die Beseitigung von Material der Kategorie 3 nicht eigens auf, sondern zieht sie wie die anderen Produkterlöse (z. B. für Fette und Öle) von den Gesamtkosten ab, die anschließend auf verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen verteilt werden. Da im Folgenden jedoch eine getrennte Rechnung für Material der Kategorie 3 erstellt wird, sind die Erlöse aus der Beseitigung von Material der Kategorie aus den Gesamtkosten herauszurechnen.
Zeilen 3 bis 5: Berechnung von Deckungsbeitrag I
Um die korrigierten Kosten zu erhalten, werden die von den Kosten abgezogenen Erlöse aus der Verarbeitung von Material der Kategorie 3 proportional den Kosten der verbandseigenen Schlachtabfälle, dem Material der Kategorie 3 und dem Material aus Baden-Württemberg und Hessen zugeschlagen. Der Unterschied in den Gesamtkosten zwischen Zeile 2 und Zeile 4 entspricht daher den Erlösen aus Beseitigung von Material der Kategorie 3 in Zeile 3.
Aufgrund von fehlenden Daten konnte die Kommission nicht überprüfen, ob der ZT die Gesamtkosten in Zeile 2 bzw. 3 korrekt auf die verschiedenen Leistungen aufgeteilt hat. Im Besonderen sei darauf hingewiesen, dass die Beseitigung der Tierkörper einen überproportionalen Anteil der Kapazitätskosten trägt. Der Deckungsbeitrag I für verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen könnte daher zu hoch angesetzt sein.
Zeilen 6 bis 9: Berechnung von Deckungsbeitrag II
Zuerst werden von den Kosten der Seuchenreserve die Unterauslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb herausgerechnet (= auslastungsbedingte Leerkapazität). Daran anschließend werden die übrigen Kosten der Seuchenreserve proportional zu den angefallenen Mengen und der berechneten Unterauslastung aufgeteilt. Da für Baden-Württemberg keine Sammlung erfolgt, werden die Sammel- und Verarbeitungskosten getrennt behandelt. Da im Jahr 2009 für den Auftrag in Nord- und Mittelhessen bereits direkt Leerkapazitätskosten zugerechnet wurden, werden keine weiteren Kosten zugerechnet.
9.5.2. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandsfremden Material
(249)
Der ZT steht in den verbandsfremden Märkten mit Wettbewerbern in Konkurrenz, die die Gesamtkosten ihrer Anlagen vollständig aus ihren eigenen Umsätzen finanzieren müssen. Weder ein Betrieb, der mit dem ZT in Konkurrenz um Material der Kategorie 3 steht, noch der vorherige Betreiber in Nord- und Mittelhessen können auf eine zusätzliche staatliche Refinanzierung von betriebsbedingten Leerkapazitäten oder nachfragebestimmten Unterauslastungen zurückgreifen.
9.5.2.1. Verluste aus der Beseitigung von Material der Kategorie 3
(250)
Wie alle anderen Betriebe, die ohne öffentlichen Auftrag Material der Kategorie 3 beseitigen, hat der ZT alle damit verbundenen Kosten und Risiken selbst zu tragen.
(251)
Der ZT beseitigt Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 und kann daher nicht dieselben Produkterlöse erzielen, wie wenn die Beseitigung von Material der Kategorie 3 getrennt von Material der Kategorien 1 und 2 erfolgt. Durch die gestiegene Nachfrage nach reinem Material der Kategorie 3 sind aber die Preise stark gefallen, die der ZT von den Schlachtbetrieben erhalten kann. Wie von der Beschwerdeführerin ausgeführt, zahlen Beseitigungsunternehmen für gewisse Materialien der Kategorie 3 sogar ein Entgelt an die Schlachtbetriebe.
(252)
Dieser Trend zeigt sich deutlich in der Entwicklung der Erlöse pro verarbeitete Tonne an Material der Kategorie 3: Konnte der ZT im Jahr 2002 noch einen Erlös je Tonne von […] EUR erreichen, belief sich dieser nach einer kontinuierlichen Abnahme im Jahr 2009 nur noch auf […] EUR. Das entspricht einem Rückgang des Erlöses pro Tonne um fast 70 % in sieben Jahren.
Abbildung 1
Entwicklung der Deckungsbeiträge für Material der Kategorie 3 von 2000 bis 2009 (in Euro)
(…)
(253)
Die Verarbeitung von Material der Kategorie 3 ist für den ZT daher über die letzten Jahre zu einem zunehmend unprofitablen Geschäft geworden. Während der ZT bis 2004 noch seine direkten Kosten decken konnte, lieferte die Beseitigung von Material der Kategorie 3 in den folgenden Jahren keinen positiven Beitrag mehr zur Deckung der Leerkapazitätskosten.
(254)
Die von Deutschland aufgestellte Berechnung, dass die Erlöse, die der ZT mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erzielen kann, über den direkten Kosten liegen, ist fehlerhaft. Deutschland nimmt für seine Berechnung die Kosten an, die bereits um die Erlöse verringert sind (siehe Zeile 2 der Tabelle 4), anstatt richtigerweise die tatsächlich angefallenen Kosten anzusetzen (siehe korrigierte Kosten aus Zeile 4 der Tabelle 4).
(255)
Der ZT nimmt offensichtlich die Dauerverluste, die sich aus der minderwertigen Beseitigung von Material der Kategorie 3 ergeben, in Kauf, um die Auslastung seiner Anlagen aufrechtzuerhalten.
9.5.2. Verluste aus Unterauslastung
(256)
Ein weiterer wesentlicher Grund für die Verluste des ZT liegt darin, dass die Anlagen in den meisten Jahren schlecht ausgelastet waren. Die Unterauslastung stieg in manchen Jahren im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb auf mehr als 25 % gemessen an der besten Auslastung in 2001. Nur in den Jahren 2001 und 2002 konnte durch die TSE-Krise eine bessere Auslastung erzielt werden, ohne jedoch auch in diesen Jahren auf die betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht oder am Wochenende zurückgreifen zu müssen.
Abbildung 2
Unterauslastung der Normalkapazitäten des ZT im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb von 1998 bis 2009
(257)
Der Grund für die deutliche Unterauslastung nach 2002 liegt im Rückgang der Tierbestände und damit der Menge an verbandseigenem Material, das zwischen 2002 und 2009 um mehr als 35 Prozent gesunken ist. Der ZT versuchte, die frei gewordenen Kapazitäten durch eine vermehrte Hereinnahme von verbandsfremdem Material auszulasten. Jedoch konnte erst durch die erfolgreiche Teilnahme an der Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen die Auslastung wieder annähernd auf das Niveau von 2002/2003 gebracht werden.
9.5.2.3. Verluste aus der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(258)
Da der ZT die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen erst seit 2009 durchführt, liegen nur wenige Daten über die Ergebnisse aus diesem Auftrag vor. Aus der vorgelegten Kostenrechnung in 2009 würde sich ergeben, dass der neue Auftrag einen positiven Deckungsbeitrag nach Abzug der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten von ca. 200 000 EUR erwirtschaftet.
(259)
Aus den Ausschreibungsunterlagen lässt sich aber schließen, dass der ZT ein Angebot unter seinen tatsächlichen Kosten abgegeben hat. Wie Deutschland selbst ausführt, liegen die Zinsen, die der ZT für seine Bankkredite zahlt, über den kalkulatorischen Zinsen, die der ZT gemäß den Kalkulationsvorschriften bei der Ausschreibung ansetzte. Das heißt, dass der ZT nicht erwartet, dass er seine gesamten Zinskosten für das aufgenommene Fremdkapital decken noch eine angemessene Rendite auf das Eigenkapital erwirtschaften kann.
(260)
Die gesamten Fremdkapitalzinsen für den ZT betragen 1,07 Mio. EUR pro Jahr. Geht man entsprechend dem Anteil der Beseitigungsmenge aus Nord- und Mittelhessen an der Gesamtkapazität davon aus, dass etwa ein Viertel der Fremdkapitalkosten dem Auftrag aus Nord- und Mittelhessen zuzurechnen sind, ergeben sich anteilige Kosten von 0,26 Mio. EUR im Vergleich zu 0,16 Mio. EUR, die der ZT in seiner Gebührenkalkulation für Nord- und Mittelhessen angesetzt hat. Zu den jährlich nicht gedeckten Fremdkapitalzinsen von 0,10 Mio. EUR kommen noch die nicht gedeckten Eigenkapitalzinsen hinzu.
(261)
Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte daher kein Angebot abgegeben, dass von vornherein nicht die erwarteten Kapitalkosten deckt. Daran ändert auch der wiederholte Verweis von Deutschland auf angebliche Vorgaben in der Entgeltkalkulation, die es nicht erlauben würden, die vollen Kosten weiter zu verrechnen, nichts. Kein privater Unternehmer kann gezwungen werden oder wäre bereit, Leistungen zu Preisen anzubieten, die es ihm nicht erlauben würden, seine Kosten zu decken und einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften.
(262)
Auch wenn man von der für 2009 vorgelegten Kostenrechnung ausgeht, nach der sich ein positiver Deckungsbeitrag von ca. 200 000 EUR ergibt, können die erwarteten Deckungsbeiträge über die Auftragsdauer von 10 Jahren nicht die entstandenen Verluste aus der Unterauslastung ausgleichen, die in den Jahren ab 2002 im jährlichen Durchschnitt ca. 700 000 EUR betrugen. Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte unterausgelastete Kapazitäten nicht über einen derartig langen Zeitraum aufrechterhalten.
(263)
Bei den verbandsfremden Materialen zeigt sich also, dass der ZT dank der Umlage einerseits Kapazitäten zu Preisen, die unter seinen Kosten liegen, am Markt absetzt, und andererseits unausgelastete Kapazitäten über Jahre hinweg vorhält, deren zukünftige Erträge nicht die Verluste der Unterauslastung in den vorangegangen Jahren ausgleichen können. Es zeigt sich also, dass der ZT Kapazitäten am Markt gehalten hat, die sich ein wirtschaftlich handelndes Beseitigungsunternehmen nicht hätte leisten können.
9.5.3. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem Material
(264)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten, die sich aus der Beseitigung von verbandseigenem Material ergeben, sind durch die Gebühreneinnahmen zu decken. Dabei hat der ZT, wie alle anderen Betriebe, die mit der Beseitigung von Pflichtmaterial betraut sind, in eigener Verantwortung dafür zu sorgen, dass er durch eine entsprechende Betriebsführung diese Aufgabe wirtschaftlich erfüllt. Eine zusätzliche Ausgleichszahlung würde ihn aus dieser wirtschaftlichen Verantwortung entlassen.
(265)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten sind daher auf die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufzuteilen. Es gibt in den Bundesländern verschiedene Ansätze, wie die Kosten der betrieblich bedingten Leerkapazitäten zwischen der Beseitigung von Schlachtabfällen und Tierkörpern aufgeteilt werden. In manchen Bundesländern werden den Falltieren höhere Anteile als den Schlachtabfällen an den Leerkapazitätskosten zugewiesen. Da weder die Gebühren- noch die Verbandsordnung einen entsprechenden Aufteilungsschlüssel festlegt, werden die Leerkapazitätskosten proportional aufgeteilt.
9.5.3.1. Nicht kostendeckende Preise bei der Beseitigung von Schlachtabfällen
(266)
Wie Deutschland selbst ausführt, steht der ZT bei der Beseitigung von Schlachtabfällen in Konkurrenz zu anderen Beseitigungsbetrieben. Die Gebührenhöhe für die Beseitigung von verbandseigenem Schlachtabfall beeinflusst die Trennungsquote der Schlachtbetriebe und damit wie viel getrenntes Material der Kategorie 3 für andere Beseitigungsbetriebe zur Verfügung steht.
(267)
Während im Durchschnitt die Erlöse knapp die direkten Kosten decken, zeigt sich im Zeitablauf ein ähnliches Bild wie bei den Deckungsbeiträgen von Material der Kategorie 3: Bis 2004 überstiegen die Erlöse die direkten Kosten. Aber mit der neuen Gebührensatzung ab 2005, die zu einem Rückgang der durchschnittlichen Erlöse pro Tonne von 160 EUR auf 116 EUR - also um 27,5 Prozent - führte, konnten in den folgenden Jahren nicht einmal mehr die direkten Kosten gedeckt werden und daher auch kein Beitrag zur Deckung der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten erzielt werden. Erst in 2009 zeigte sich wieder ein positiver Deckungsbeitrag I (vgl. Tabelle 4).
(268)
Ohne die Umlage hätte der ZT diese Preispolitik offensichtlich nicht aufrechterhalten können. Genau wie bei den Schlachtabfällen der Kategorie 3 akzeptierte der ZT ab 2005 Preise, die nicht einmal seine direkten Kosten deckten, um weiterhin seine Anlagen auslasten zu können. Insgesamt ergibt sich für die verbandseigenen Materialien ein deutlich negativer Deckungsbeitrag II - nach Abzug der betrieblichen Leerkapazitätskosten - in Höhe von ca. 13 Prozent des Umsatzes (vgl. Tabelle 4).
9.5.3.2. Festigung der Monopolsituation im Verbandsgebiet durch direkte Umlagezahlung
(269)
Deutschland ist der Ansicht, dass sich für den ZT aus den Umlagezahlungen kein wirtschaftlicher Vorteil ergeben habe, da es keine Rolle spiele, ob der Staat eine Entschädigung für die Vorhaltung der Seuchenreserve direkt an das Beseitigungsunternehmen gewähre oder indirekt durch eine TSE-Beihilfe an die Verursacher finanziere. Im letzteren Fall würden die Kosten der Seuchenreserve zwar in die Gebühren eingerechnet, aber gleichzeitig würden die Verursacher durch eine entsprechend höhere Beihilfe entlastet. In beiden Fällen trage effektiv die öffentliche Hand einen Großteil der Last, worauf es letztlich bei der wettbewerbsrechtlichen Prüfung ankomme.
(270)
Erstens ist nochmals darauf hinzuweisen (siehe Abschnitt 2.5.3), dass der ZT die Umlage zusätzlich zu den TSE-Beihilfen an die Landwirte erhält. Außerdem erhält der ZT aus den TSE-Beihilfen in Rheinland-Pfalz bereits eine höhere Förderung als vergleichsweise in Nord- und Mittelhessen, da dort der Tonnenpreis - und damit die Basis für die TSE-Beihilfe - mit 212 EUR deutlich unter dem Tonnenpreis von 390 EUR in Rheinland-Pfalz liegt. Es ist offensichtlich nicht der Fall, dass die Landwirte im Verbandsgebiet durch die Umlagezahlungen von niedrigeren Gebühren profitieren.
(271)
Zweitens verlangt der TSE-Gemeinschaftsrahmen ausdrücklich den Nachweis, dass Beihilfen nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben zugutekommen (61). Wie die vorhergehende Prüfung in den Abschnitten 9.5.2 und 9.5.3 zeigt, nutzt der ZT die Umlage tatsächlich aber dazu, um Verluste aus seiner Preispolitik, nicht ausgelasteten Kapazitäten oder sonstige Ineffizienzen in seiner Betriebsführung zu finanzieren.
(272)
Deutschland kann also offensichtlich nicht nachweisen, dass die Umlagezahlung den Landwirten als Entschädigung von Kosten der Falltierbeseitigung zugutekommt. Im Gegenteil stellt sich die Frage, ob die Landwirte nicht ohne die Umlagezahlung von niedrigeren Gebühren profitieren würden, weil der ZT dann bereits zu einem früheren Zeitpunkt größerem wirtschaftlichem Druck ausgesetzt gewesen wäre, seine Kapazitäten und seine Betriebsführung den Marktgegebenheiten anzupassen.
9.5.4. Zusammenfassung
(273)
Deutschland kann nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen an den ZT als staatliche Ausgleichszahlungen für die Verpflichtungen aus der Verbandsordnung gerechtfertigt sind. Die Kriterien des Altmark-Urteils sind nicht erfüllt.
(274)
Eine eingehende Prüfung der Erlös- und Kostenrechnung des ZT zeigt vielmehr, dass die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile bei der Beseitigung von verbandseigenem und verbandsfremden Material verschaffen.
(275)
Die Umlagezahlungen stellen daher staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
10. WÜRDIGUNG DER RECHTSWIDRIGKEIT NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 3 AEUV
(276)
Die Umlagen, die der ZT seit 1979 erhält, wurden bei der Kommission nicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet. Die Umlagen stellen daher nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrige staatliche Beihilfen dar.
(277)
Eine Befreiung von der Anmeldepflicht gemäß der Entscheidung 2005/842/EG vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden (62) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2005“) oder dem Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (63) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2011“) kommt hier nicht zur Anwendung, da, wie in Abschnitt 9 dargelegt, der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut ist. Die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 stellen nämlich keine Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dar. Außerdem ist für den Zeitraum 1979 bis 2010 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum ab 1979 das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Damit sind die notwendigen Voraussetzungen der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2005 wie auch der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2011 nicht erfüllt, um die Gewährung der Umlagezahlungen von der Anmeldepflicht zu befreien.
11. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT NACH ARTIKEL 106 ABSATZ 2 AEUV
(278)
Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV die Vorschriften des AEUV. Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht jedoch für den Fall, dass die Anwendung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der übertragenen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert, eine Ausnahme von den Vorschriften des AEUV vor. Diese Ausnahmebestimmung findet nur Anwendung, wenn die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(279)
Gemäß Randnummer 69 des DAWI-Unionsrahmens wendet die Kommission die Grundsätze dieses Unionsrahmens auf alle rechtswidrigen Beihilfen an, über die sie nach dem 31. Januar 2012 entscheidet, selbst wenn die Beihilfe vor dem genannten Datum gewährt wurde. Da es sich bei den Umlagezahlungen um rechtswidrige staatliche Beihilfen handelt, ist der DAWI-Unionsrahmen anzuwenden.
(280)
Wie in Abschnitt 8.1 ausgeführt, ist der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut, da die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen. Eine Vereinbarkeit der Umlagezahlungen auf Grundlage des Artikels 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Unionsrahmens scheidet schon aus diesem Grund aus.
(281)
Im Einklang mit dem zweiten und dem dritten Altmark-Kriterium ist eine Beihilfe nach dem DAWI-Unionsrahmen nur dann als mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar anzusehen, wenn ein Betrauungsakt, in dem die Methoden zur Berechnung der Ausgleichsleistungen festgelegt sind, vorliegt (Abschnitt 2.3) und die Höhe der Beihilfe nicht die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung überschreitet (Abschnitt 2.8).
(282)
Wie in Abschnitt 9.2 ausgeführt, ist für den Zeitraum 1979 bis 2009 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Deshalb sind auch die Abschnitte 2.3 (für den Zeitraum 1979 bis 2009) und 2.8 (für den gesamten Zeitraum) des DAWI-Unionsrahmens nicht erfüllt.
(283)
Die Umlage kann daher nicht als Beihilfe für die Vorhaltung der Seuchenreserve im Verbandsgebiet gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV und dem DAWI-Unionsrahmen gerechtfertigt werden.
12. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT ALS BEIHILFE ZUR FINANZIERUNG DER BESEITIGUNGSKOSTEN VON FALLTIEREN UND SCHLACHTABFÄLLEN NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(284)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (64). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfen liegt daher beim Mitgliedstaat.
(285)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verbieten grundsätzlich Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Schlachtabfällen und erlauben Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Falltieren nur unter der Bedingung, dass sie ausschließlich Landwirte begünstigen. Nachgelagerte Betriebe - wie Schlachthöfe oder Beseitigungsbetriebe - dürfen in keinem Fall in den Genuss von Beihilfen kommen (65).
(286)
Die Beihilfen zu den Beseitigungskosten für Falltiere dürfen zwar zur administrativen Vereinfachung direkt an die Beseitigungsbetriebe ausgezahlt werden, es muss aber nachgewiesen werden, dass die gesamte Beihilfe den Landwirten zugute kommt (66).
(287)
Wie jedoch die Prüfung in Abschnitt 9 gezeigt hat, verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile und begünstigen gerade nicht die Landwirte im Verbandsgebiet des ZT, die sogar höhere Gebühren für die Falltierbeseitigung als beispielsweise in Nord- und Mittelhessen zahlen müssen. Deutschland kann also nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen voll und ganz an die Landwirte weitergeleitet werden.
(288)
Außerdem bestimmt die Entscheidung der Kommission N 15/2004 vom 6. Juli 2004, mit der die Beihilferegelung zur Entschädigung der Landwirte im Verbandsgebiet des ZT für die Beseitigungskosten von Falltieren für den Zeitraum von 1998 bis 2013 genehmigt wurde, dass es zu keiner Kumulation der genehmigten Beihilferegelung mit anderen Beihilfen kommen darf.
(289)
Für Beihilfen, die rechtswidrig vor dem 1. Januar 2003 gewährt wurden, sieht der Abschnitt VI des TSE-Gemeinschaftsrahmens abweichende Regelungen vor:
a)
Es können Beihilfen für die Kosten der Beseitigung für Falltiere in Höhe von bis zu 100 % genehmigt werden, auch wenn sie auf Ebene der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung gewährt wurden.
b)
Darüber hinaus sind in Ausnahmefällen auch Beihilfen für die Beseitigung von Schlachtabfällen mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die kurze Laufzeit und die Notwendigkeit berücksichtigt wurden, dem Verursacherprinzip langfristig Rechnung zu tragen.
(290)
Diese Ausnahmebestimmungen sind nicht anwendbar: Weder sind die Umlagezahlungen auf die Beseitigungskosten der Falltiere, die ohnedies bereits zum größten Teil durch die Agrar-Beihilferegelung finanziert worden sind, beschränkt, noch handelt es bei den Umlagezahlungen um eine kurzfristige und zeitlich beschränkte Maßnahme in Bezug auf Schlachtabfälle.
(291)
Schließlich sei auch betont, dass Deutschland selbst keine Gründe für die Vereinbarkeit der Umlagezahlungen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 vorgebracht hat.
(292)
Da die Umlagezahlungen den ZT begünstigen, können die Umlagezahlungen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne des TSE-Gemeinschaftsrahmens und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden.
13. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT DER UMLAGE ALS UMWELTBEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(293)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (67). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfe liegt daher beim Mitgliedstaat. Deutschland hat geltend gemacht, dass es sich bei den Umlagen um eine Umweltbeihilfe handelt.
(294)
Gemäß Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien gelten Investitionsbeihilfen für Unternehmen, die Umweltschäden beseitigen, indem sie schadstoffbelastete Standorte sanieren, mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar, wenn hierdurch der Umweltschutz verbessert wird. Dabei ist jedoch auch das in Artikel 191 Absatz 2 AEUV und in den Umweltbeihilfeleitlinien verankerte Verursacherprinzip zu beachten. Nach Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien muss der Verursacher von Umweltschäden ohne staatliche Beihilfe finanziell für die Sanierung aufkommen. Wer als Verursacher anzusehen ist, richtet sich danach, wer nach nationalem Recht haftet.
(295)
Der relevante Zeitpunkt zur Beurteilung der nationalen haftungsrechtlichen Situation bestimmt sich nach dem zum Zeitpunkt des Erlasses der Behördenentscheidung geltenden Recht.
(296)
Wie von Deutschland auch nicht in Abrede gestellt wird, ist der ZT durch die Sanierungsbescheide vom 21. April 1997 für den Altstandort Sohrschied und vom 31. März 1998 für den Standort Sprendlingen-Gensingen vollumfänglich als Verursacher nach dem zu diesem Zeitpunkt geltenden nationalen Recht zur Sanierung der beiden Altstandorte verpflichtet worden. Der ZT haftet also nach deutschem Recht als Verursacher für die Beseitigungskosten der Bodenkontaminationen der beiden Altstandorte. Deutschland macht geltend, dass aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (68) die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage als vereinbare Beihilfe anzusehen sei, da die Haftung Privater durch diese Entscheidung auf den Verkehrswert des Grundstücks begrenzt sei.
(297)
Die Argumentation Deutschlands geht jedoch fehl. Zunächst wirkt der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts lediglich „inter partes“, also zwischen dem am Verfahren Beteiligten. Vor allem aber begründet ein Wandel in der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage und somit auch keinen Wiederaufnahmegrund im Sinne von Artikel 51 Absatz 1 Nummer 1 Verwaltungsverfahrensgesetz im Hinblick auf bereits bestandskräftige Verwaltungsakte.
(298)
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ändert nach der deutschen Rechtsprechungspraxis nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Sanierungsbescheids, sämtliche Verursacher in voller Höhe für die Sanierungskosten haftbar waren. Kein Verursacher hätte sich somit nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 hinsichtlich eines zuvor ergangenen und bestandskräftig gewordenen Bescheids seiner Haftung als Verursacher in vollem Umfang entziehen können.
(299)
Somit haftet der ZT auch unter Berücksichtigung des von Deutschland angeführten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 im Falle der Altstandorte Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied.
(300)
Da der ZT gegen die Sanierungsbescheide keine Rechtsbehelfe eingelegt, sind die Bescheide in Bestandskraft erwachsen und unanfechtbar. Falls Deutschland nun im Nachhinein die Haftung des ZT im Falle des Standorts Sohrschied grundsätzlich in Abrede stellt, kann dieser Argumentation nicht gefolgt werden. Es oblag dem ZT einen Rechtsbehelf gegen den Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 einzulegen und diesen nicht in Bestandkraft erwachsen zu lassen. Es ist auch nicht die Aufgabe der Kommission, eine bestandskräftige Entscheidung einer nationalen Behörde im Hinblick auf die nationale haftungsrechtliche Situation nach dem Verursacherprinzip erneut zu überprüfen.
(301)
Hinzu kommt, dass Deutschland selbst einräumt, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 nur für Privatpersonen, nicht aber für juristische Personen des öffentlichen Rechts gilt. Dies ergibt sich daraus, dass Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Haftung das Eigentumsrecht ist. Auf dieses können sich aber juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht berufen. Somit ist unstreitig, dass nach nationalem Recht der ZT in voller Höhe für die Altlasten haftet.
(302)
Eine mögliche Ungleichbehandlung zwischen juristischen Personen des Privatrechts und juristischen Personen des öffentlichen Rechts in der Rechtsordnung des Mitgliedstaats kann nicht im Rahmen der Umweltbeihilfeleitlinien geltend gemacht werden. Diese knüpfen für die Frage der Haftung für die Altlasten ausschließlich an das nationale Recht an.
(303)
Da der ZT nach deutschem Recht für die Sanierungskosten an beiden Altstandorte in voller Höhe haftet, kann die Umlage nicht im Sinne der Umweltschutzbeihilfeleitlinien nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe angesehen werden.
14. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(304)
Die seit 1979 gewährten Umlagezahlungen an den ZT stellen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar. Deutschland hat die Umlagezahlungen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt.
(305)
Sie können weder auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV noch auf der Grundlage von Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
(306)
Nach Artikel 1 Absatz b Ziffer iv der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 3 der genannten Verordnung gelten Beihilfen, für die die Rückforderungsfrist abgelaufen ist, als bestehende Beihilfe. Nach Artikel 15 der genannten Verordnung gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Die Rückforderungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger gewährt wird und wird durch jede Maßnahme, die die Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, unterbrochen. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an.
(307)
Die Gerichte der Union haben entschieden, dass die Rückforderungsfrist nicht nur durch einen formellen Vorgang unterbrochen werden kann, sondern dass auch ein Auskunftsersuchen einen Vorgang darstellt, der zu einer Unterbrechung der Rückforderungsfrist führt (69).
(308)
Die Beschwerdeführerin hat die Umlage für den ZT im Januar 2008 angefochten und am 26. Mai 2008 wurde Deutschland ein Auskunftsersuchen übermittelt. Dieses Auskunftsersuchen unterbrach die Rückforderungsfrist. Daher werden alle Umlagezahlungen, die der ZT vor dem 26. Mai 1998 erhalten hat, als bestehende Beihilfen eingestuft. Im Gegensatz hierzu stellen alle Umlagezahlungen, die der ZT nach dem 26. Mai 1998 erhalten hat, neue Beihilfen dar.
(309)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, soll die Kommission die Rückforderung einer Beihilfe nicht verlangen, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Rechts der Union verstoßen würde. Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob durch das Urteil des BVerwG vom 16. Dezember 2010 beim ZT begründete Erwartungen geweckt worden sind, dass die Umlagezahlungen keine staatlichen Beihilfen darstellten.
(310)
Die Kommission stellt zuerst fest, dass sich das Urteil des BVerwG nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 bezogen hat. Wenn überhaupt, könnten sich begründete Erwartungen nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 beziehen (und die folgenden Jahre, falls die Verbandsverordnung unverändert bleiben würde).
(311)
Aber auch für das Jahr 2010 (und gegebenenfalls die folgenden Jahre) konnten durch das Urteil des BVerwG beim ZT keine begründeten Erwartungen entstehen. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes nur jemand berufen, bei dem ein Unionsorgan durch klare Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat (70). Klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar (71).
(312)
Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem ZT aber keine solchen Zusicherungen gegeben, sondern hat stattdessen am 20. Juli 2010 die Eröffnungsentscheidung erlassen.
(313)
Das BVerwG ist kein Unionsorgan. Nach ständiger Rechtsprechung fallen den nationalen Gerichten und der Kommission im Rahmen der Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 107 und 108 AEUV einander ergänzende und unterschiedliche Rollen zu (72). Während für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt ausschließlich die Kommission zuständig ist und dabei der Kontrolle des Gerichtshofes unterliegt, wachen die nationalen Gerichte über die Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV, staatliche Beihilfen der Kommission im Voraus zu melden (73).
(314)
Im vorliegenden Fall fällte das BVerwG ein Urteil über eine Maßnahme, über die die Kommission bereits ein förmliches Prüfverfahren eröffnet hatte. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Eröffnungsentscheidung den Mitgliedstaat dazu veranlassen, die Zahlungen auszusetzen (74). Darüber hinaus hat das BVerwG sein Urteil erlassen, das es unter anderem mit der angeblichen Nichtanwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums begründete, ohne den Fall dem Gerichtshof der Union zur Vorabentscheidung vorzulegen.
(315)
In Anbetracht dieser Umstände ist die Kommission der Ansicht, dass das Urteil des BVerwG keine klare, nicht an Bedingung geknüpfte und übereinstimmende Auskunft darstellt.
(316)
Die Rückforderung der Umlagezahlungen verstößt daher nicht gegen allgemeine Grundsätze des Rechts der Union in Bezug auf den Vertrauensschutz -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Umlagezahlungen, die Deutschland unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg, nachstehend „Begünstigter“, seit dem 1. Januar 1979 rechtswidrig gewährt hat, stellen staatliche Beihilfen dar und sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannten Beihilfen, die seit dem 26. Mai 1998 ausgezahlt worden sind, vom Begünstigten sofort zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Zahlungen aus den in Absatz 1 genannten Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet (75).
(4) Deutschland stellt mit dem Tag der Bekanntgabe dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Absatz 1 genannten Beihilfen ein.
Artikel 3
Deutschland stellt sicher, dass die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses zurückgezahlt werden.
Artikel 4
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Folgendes:
a)
Informationen betreffend den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Deutschland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Deutschland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 25. April 2012
DECIZIA COMISIEI
din 25 aprilie 2012
privind ajutorul de stat SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) acordat de Germania în favoarea întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg
[notificată cu numărul C(2012) 2557]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/485/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolul sus-menționat (2) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Ca urmare a unei plângeri depuse de Saria Bio-Industries AG & Co KG („reclamanta”) la 23 februarie 2008, Comisia a fost informată că Germania acordă contribuții anuale întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung (asociație înființată cu scop special pentru eliminarea carcaselor de animale) în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg („ZT”).
(2)
Comisia a informat Germania, prin scrisoarea din 20 iulie 2010, că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE în ceea ce privește măsura („decizia de inițiere”). Cu ocazia publicării deciziei de inițiere în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 26 octombrie 2010, Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile privind măsura (3) în cauză.
(3)
Comisia a primit observații din partea reclamantei la 25 noiembrie 2010. Conform solicitărilor aprobate de prelungire a termenului-limită din 20 august 2010 și din 18 noiembrie 2011, Germania și-a prezentat observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii și cu privire la observațiile reclamantei în mai multe părți la 3 martie 2011, 1 aprilie 2011, 4 aprilie 2011, 16 mai 2011, 15 iulie 2011 și 18 noiembrie 2011.
(4)
ZT a transmis observații scrise Comisiei la 4 aprilie 2011. Deși, în conformitate cu articolul 20 alineatul (1) coroborat cu articolul 6 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (4), părțile implicate trebuie să își depună observațiile în termen de cel mult o lună de la data publicării în Jurnalul Oficial, ZT nu și-a prezentat observațiile decât patru luni mai târziu. Comisia poate ține seama de observațiile transmise cu întârziere de părțile la procedură doar în cazuri individuale justificate (5). Comisia nu constată o astfel de justificare în scrisoarea ZT sau în alte circumstanțe. Prin urmare, Comisia a informat ZT, printr-o scrisoare din 18 aprilie 2011, că luarea în considerare a observațiilor sale în procedura oficială de investigare ar fi contrară normelor procedurale și ar conduce la un tratament inegal nejustificat al părților la procedură. Cu toate acestea, prezenta decizie a Comisiei se bazează pe toate informațiile conținute în observații.
(5)
În paralel cu procedura oficială de investigare a Comisiei, reclamanta a inițiat proceduri juridice la nivel național în Germania și a formulat o acțiune împotriva ZT înaintea Verwaltungsgericht Trier (Tribunalul Administrativ din Trier). La 2 decembrie 2008, instanța a susținut că contribuțiile anuale constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. În ceea ce privește rambursarea ajutorului ilegal, instanța a decis că ZT nu trebuie să ramburseze suma primită între anii 2005 și 2008, întrucât au existat circumstanțe speciale, care fac ca rambursarea să pară disproporționată.
(6)
Atât reclamanta, cât și ZT au contestat hotărârea Verwaltungsgericht Trier la Oberverwaltungsgericht Koblenz (Tribunalul Administrativ Superior Koblenz). La 24 noiembrie 2009, Oberverwaltungsgericht a menținut hotărârea Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Reclamanta și ZT au contestat la Bundesverwaltungsgericht („BverwG” - Tribunalul Administrativ Federal) hotărârea Oberverwaltungsgericht Koblenz. Într-o hotărâre din 16 decembrie 2010 (6), Bundesverwaltungsgericht a respins apelul formulat de reclamantă, a modificat hotărârea Oberverwaltungsgericht Koblenz și a respins cererile în ansamblu, apreciind că plângerea este inadmisibilă în ceea ce privește anii 2005-2009 și că contribuția anuală pentru anul 2010 nu reprezintă ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
2.1. Context juridic
2.1.1. Legislația europeană
(8)
Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 de stabilire a unor norme sanitare privind subprodusele de origine animală și produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1774/2002 (Regulament privind subprodusele de origine animală) (7) reglementează colectarea, transportul, depozitarea, tratarea, prelucrarea și folosirea sau eliminarea subproduselor de origine animală astfel încât să se evite orice risc pe care aceste produse îl pot prezenta pentru sănătatea umană și animală. Legislația are ca scop, printre altele, prevenirea focarelor de encefalită spongiformă transmisibilă (EST) și a altor boli animale transmisibile, cum ar fi pesta porcină clasică (PPC) sau febra aftoasă (FA).
(9)
Secțiunea 4 din Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 distinge trei categorii diferite de subproduse de origine animală în funcție de riscurile specifice pentru sănătatea animală și umană:
(a)
materialul de categoria 1 prezintă riscuri importante asociate, în special, cu encefalita spongiformă transmisibilă și cu existența anumitor substanțe interzise și contaminanți de mediu. Materialul din această categorie cuprinde, printre altele, părți din corpul animalelor suspecte de infecție cu EST sau în cazul cărora s-a confirmat oficial prezența unei EST, precum și amestecuri de material de categoria 1 cu material de categoria 2 sau 3. Aceste materiale trebuie eliminate prin incinerare sau prelucrare și nu trebuie încorporate în hrana animalelor de fermă sau în produse tehnice;
(b)
materialul de categoria 2 prezintă, de asemenea, riscuri considerabile, întrucât cuprinde animale moarte și alte materiale care conțin anumite substanțe interzise sau contaminanți. Această categorie de material trebuie eliminată prin incinerare sau prelucrare și nu trebuie încorporată în hrana animalelor de fermă. Cu toate acestea, în unele cazuri, ar putea fi utilizată ca îngrășământ sau în scopuri tehnice;
(c)
materialul de categoria 3 cuprinde, printre altele, părți de animale sacrificate care, deși respinse ca fiind neadecvate pentru consumul uman, nu sunt afectate de niciun semn al unei boli transmisibile la oameni sau animale și, de asemenea, materiale care provin de la animale care sunt adecvate alimentației umane, dar care, din motive economice, sunt utilizate în alte scopuri, cum ar fi hrană pentru animalele de fermă.
(10)
Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 este, în esență, echivalent cu predecesorul său, Regulamentul (CE) nr. 1774/2002 al Parlamentului European și al Consiliului (8), și include prevederi care interzic importul și exportul de materiale din categoriile 1 și 2 și care impun aprobarea unor instalații de eliminare de către autoritățile competente care să pună în aplicare dispozițiile regulamentului. Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 stabilește apoi dispoziții specifice de reglementare a eliminării materialelor din categoriile 1 și 2. În afara acestora, însă, regulamentul nu prevede cerințe în ceea ce privește modul în care ar trebui organizată eliminarea materialelor de categoria 1 și categoria 2 din punct de vedere economic. Astfel, Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu impune efectuarea eliminării într-o zonă specială de către o singură întreprindere, așa cum este cazul în Germania.
2.1.2. Legislația națională
(11)
În conformitate cu articolul 3 din legislația germană de aplicare a dispozițiilor comunitare cu privire la prelucrarea și eliminarea subproduselor de origine animală care nu sunt destinate consumului uman (9) („TierNebG”), districtele rurale (Landkreise) și districtele urbane (kreisfreie Städte) sunt obligate să efectueze eliminarea și prelucrarea materialelor din categoriile 1 și 2 - denumite în continuare „mărfuri controlate”. Districtele pot desfășura ele însele această activitate sau pot încheia contracte cu părți terțe în acest sens.
(12)
Eliminarea materialelor de categoria 3 - cunoscute ca „mărfuri necontrolate” - poate fi efectuată de orice întreprindere de prelucrare, cu condiția ca dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1069/2009 să fie respectate.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT este o entitate de drept public constituită în 1979 în conformitate cu articolele 1 și 2 din Rhineland-Palatinate Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG (10) („TierNebGAG RP” - Legea landului Renania-Palatinat de aplicare a Legii privind subprodusele de origine animală). Între timp, toate districtele rurale și districtele urbane mai mari din Renania-Palatinat și Saarland și două districte rurale din Hessa - Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg - au devenit membre ale ZT [a se vedea articolul 1 din Verbandsordnung (statutul) ZT].
(14)
În temeiul articolului 2 din Verbandsordnung, ZT este autorizată de membrii săi să își asume toate drepturile și obligațiile care revin districtelor rurale și urbane în calitatea acestora de organisme responsabile pentru eliminare, în conformitate cu articolul 3 din TierNebG coroborat cu legile din fiecare land german în parte.
(15)
În temeiul dreptului german, o asociație înființată cu scop special nu poate fi supusă unei proceduri de insolvență din cauza statutului său juridic de entitate de drept public. Membrii săi pot decide totuși dizolvarea acesteia.
2.3. Eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator
2.3.1. Activitățile ZT
(16)
ZT nu îndeplinește doar sarcina care îi revine în temeiul statutului său, și anume eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din zona pe care o acoperă („materialul intern”), ci elimină și materialele din categoriile 1 și 2 din landurile germane învecinate Baden-Württemberg și Hessa (a se vedea descrierea detaliată de la considerentul 20 și următoarele), la care se adaugă materialele necontrolate de categoria 3 (în continuare denumite împreună „materialul extern”).
(17)
Astfel cum se poate observa din tabelul de mai jos, ZT a prelucrat cantități mari de material extern în trecut. În medie, aproape jumătate din cantitatea prelucrată în ultimii ani a constat în material extern.
Tabelul 1
Cantitățile prelucrate de ZT în perioada 1998-2009
Material intern
Material extern
Baden-Württemberg
Hessa de Nord și Centrală
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Mărfuri necontrolate de categoria 3
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Mărfuri controlate din categoriile 1 și 2
Total
1998
Tone
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tone
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tone
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tone
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tone
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tone
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tone
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tone
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tone
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tone
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tone
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tone
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Media
Tone
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Materialul intern constă în animale moarte și deșeuri de abator. ZT desfășoară atât activități de colectare, cât și activități de prelucrare (denumite în continuare împreună „eliminare”). Pentru a acoperi costurile implicate, ZT aplică taxe. Pentru animale moarte și deșeuri de abator se aplică niveluri diferite de taxe.
(19)
Întrucât materialul de categoria 3 este comercializat pe piața liberă, ZT acceptă taxele de eliminare în temeiul dreptului privat. În timp ce majoritatea instalațiilor private de eliminare elimină materialul de categoria 3 separat pentru a realiza venituri mai mari din vânzări prin prelucrarea acestuia - de exemplu, în hrană pentru animalele de companie - ZT prelucrează materialul de categoria 3 în comun cu mărfuri controlate, deoarece nu deține o instalație separată. În consecință, numai produse finite cu valoare mai scăzută - cum ar fi uleiuri și grăsimi - pot fi obținute din prelucrarea mărfurilor controlate.
(20)
Începând cu anul 2000, ZT prelucrează și deșeuri de abator din categoriile 1 și 2 din Baden-Württemberg. În acest sens, a fost încheiat un contract cu scop special în temeiul dreptului public între ZT și Zweckverband Neckar-Franken. În temeiul contractului, colectarea era efectuată la nivel local de către Zweckverband Neckar-Franken, iar materialul era ulterior livrat ZT pentru prelucrare.
(21)
În anul 2007, ZT a depus, de asemenea, o ofertă pentru eliminarea mărfurilor controlate din districtele rurale din Hessa de Nord și Centrală, în temeiul unei cereri de ofertă, ulterior fiindu-i atribuit contractul. Înainte ca ZT să preia sarcina de eliminare la 1 aprilie 2009, eliminarea era efectuată de una dintre societățile din grupul reclamantei.
(22)
ZT a urmărit, astfel, să maximizeze utilizarea capacității instalației sale, nu numai prin prelucrarea materialului extern, ci și angajându-se destul de ferm, dincolo de misiunea sa oficială, în prelucrarea atât a materialului de categoria 3, care poate fi comercializat în mod liber, cât și a materialului din categoriile 1 și 2 din afara zonei acoperite de asociație. Între anii 2002 și 2008, materialul intern a reprezentat numai 54 %-58 % din cantitățile prelucrate de ZT. În anul 2009 - parțial din cauza includerii materialelor din Hessa de Nord și Centrală - această proporție a scăzut considerabil, la doar 39 %, reprezentând mai puțin de jumătate din cantitatea totală prelucrată de ZT.
2.3.2. Capacitatea instalațiilor ZT
(23)
ZT deține două instalații de eliminare, la Rivenich și Sandersmühle. În regimul normal de operare, ambele instalații funcționează în medie cu un sistem de două schimburi, cinci zile pe săptămână (funcționare în două schimburi/5 zile). O cantitate maximă de 2 160 de tone pe săptămână poate fi prelucrată în această perioadă de funcționare. Această capacitate normală de funcționare a fost, în medie, suficientă pentru prelucrarea celor 88 000 de tone rezultate anual în ultimii ani, ceea ce înseamnă 1 700 de tone pe săptămână.
(24)
La fel ca alte întreprinderi de eliminare, ZT posedă o capacitate operațională neutilizată sub forma schimburilor neutilizate care apar în cursul funcționării normale în timpul săptămânii și la sfârșit de săptămână. Această capacitate operațională neutilizată poate fi întrebuințată pentru prelucrarea surplusului de carcase în cazul unei epidemii.
2.3.2.1. Capacitate operațională neutilizată pe termen scurt
(25)
Potrivit informațiilor furnizate de ZT, instalațiile pot fi exploatate în trei schimburi, șapte zile pe săptămână (funcționare în trei schimburi/7 zile) pentru o perioadă scurtă de 6 până la 12 săptămâni. Aceasta înseamnă că pentru perioade scurte de timp este disponibilă o capacitate săptămânală de până la 4 536 de tone. Cu toate acestea, funcționarea continuă în trei schimburi/7 zile nu poate fi menținută din cauza uzurii instalațiilor și a extenuării personalului.
(26)
În concluzie, pe termen scurt - pe o perioadă de până la 12 săptămâni - ZT are o capacitate operațională neutilizată, în plus față de cifra normală, de 2 376 de tone pe săptămână disponibilă pentru prelucrare în cazul unei epidemii (a se vedea, de asemenea, tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
2.3.2.2. Capacitatea operațională neutilizată pe termen lung
(27)
Pe termen mai lung, instalațiile ar putea fi, totuși, utilizate pentru un maximum de trei schimburi timp cinci zile pe săptămână (funcționare în trei schimburi/5 zile) pentru prelucrarea materialului suplimentar generat de o epidemie, întrucât week-end-urile ar fi necesare pentru lucrările de întreținere în cazul utilizării la capacitate mai mare pentru o perioadă destul de lungă. În acest caz, ar putea fi prelucrate până la 3 240 de tone pe săptămână.
(28)
În concluzie, pe termen lung - pe o perioadă mai lungă de 12 săptămâni - ZT are o capacitate operațională neutilizată, în plus față de cifra normală, de 1 080 de tone pe săptămână pentru prelucrare, în cazul unei epidemii (a se vedea, de asemenea, tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
2.4. Contribuția anuală și misiunea publică
(29)
Contribuțiile anuale pe care ZT le primește de la membrii săi (districte rurale și urbane) au ca temei juridic statutul ZT (Verbandsordnung). Scopul contribuției anuale este acela de a compensa costurile care nu sunt acoperite de venituri [a se vedea articolul 9 alineatul (1) din Verbandsordnung].
(30)
Cuantumul contribuției anuale este stabilit pe baza legii bugetului anual, care, mai întâi, trebuie aprobată de adunarea generală a membrilor. Imediat după aprobarea legii bugetului, ZT are dreptul de a solicita plata contribuției anuale prin intermediul unui act administrativ.
(31)
În luna februarie a anului 2010, Verbandsordnung ZT a fost modificat cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009. Până atunci, Verbandsordnung nu conținea reglementări cu privire la utilizarea și calculul contribuțiilor anuale, în afară de prevederile articolului 9 alineatul (1) însă, din luna februarie 2010, au fost introduse dispozițiile noi de mai jos.
(32)
În conformitate cu articolul 9 alineatul (2) din Verbandsordnung, contribuția anuală trebuie stabilită acum în avans. De asemenea, reglementările prevăd că contribuția anuală poate fi percepută exclusiv drept compensație pentru costurile care decurg din obligația transferată către ZT de a elimina materialele din categoriile 1 și 2 și de a menține capacitatea neutilizată pentru a face față epidemiilor.
(33)
În conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Verbandsordnung, capacitatea de rezervă în caz de epidemii care a fost necesar să fie asigurată în fiecare dintre anii 2009 și 2010 a fost stabilită la 7 110 tone, aceasta urmând a fi prelucrată în termen de șase săptămâni (echivalent cu 6 × 1 185 de tone pe săptămână). La stabilirea dimensiunii rezervei pentru epidemii, s-a ținut seama de faptul că, pe lângă capacitatea proprie a ZT, o capacitate alternativă de eliminare suplimentară de 5 000 de tone era disponibilă pe an în cazul unei epidemii. Costurile rezervei pentru epidemii trebuie stabilite în avans în planul de afaceri relevant, iar singurele costuri care pot fi luate în considerare sunt proporția corespunzătoare de costuri fixe (amortizare, impozite, asigurări, dobândă la împrumuturi), costul contractelor externe de întreținere, precum și proporția costurilor de personal necesare pentru a menține o disponibilitate operațională constantă. Costurile rezervei pentru epidemii trebuie înregistrate în conturi specifice, separat de celelalte costuri ale întreprinderii și sunt alocate în funcție de ponderea relevantă a capacității.
(34)
De la înființare, în anul 1979, până în anul 2011, ZT a primit contribuții anuale în valoare totală de 66 493 680 EUR. Cifrele anuale începând cu 1998 au fost următoarele:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 și 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) anual
2002-2008
:
2 250 000 EUR anual
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Contribuțiile anuale între anii 1998 și 2011 se ridică la un total de 30 932 198 EUR.
(36)
În conformitate cu conturile de profit și pierdere prezentate, ZT a realizat o pierdere agregată de 4 562 795 EUR între anii 1998 și 2009, după includerea contribuțiilor anuale. Neincluzând contribuțiile, care au totalizat 26 757 292 EUR, pierderea agregată pentru perioada 1998-2009 se ridică la 31 320 678 EUR. Prin urmare, contribuțiile anuale nu au fost suficiente pentru a compensa integral pierderile totale.
2.5. Ajutorul de stat aprobat în legătură cu testele privind EST, animalele moarte și deșeurile de abator
(37)
Principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) din TFUE se aplică, în general, în cazul eliminării subproduselor de origine animală. Așadar, este responsabilitatea primară a producătorilor de a efectua eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator și de a suporta costurile implicate (12).
(38)
Cu toate acestea, din cauza crizei EST, era necesar să se asigure tratamentul adecvat pentru animalele moarte și deșeurile de abator care conțineau materiale din categoriile 1 și 2, iar agricultorii să fie sprijiniți prin ajutoare de stat. Comisia Europeană a instituit măsuri corespunzătoare în Orientările comunitare privind ajutoarele de stat acordate în vederea efectuării testelor EST, animalele moarte și deșeurile de abator din 24 decembrie 2002 (13) („Orientările comunitare privind EST”). Aceste măsuri au fost incluse și înăsprite în secțiunea V.B.4 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (14) („Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013”).
(39)
În conformitate cu Orientările comunitare privind EST și Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013, în principiu, poluatorul trebuie să suporte costul eliminării subproduselor de origine animală (15). În anumite cazuri foarte restrânse, însă, sunt permise ajutoare pentru testele EST, precum și pentru eliminarea animalelor moarte (16). Niciun fel de ajutor nu poate fi acordat pentru eliminarea deșeurilor de abator (17). Mai mult decât atât, ajutorul este compatibil cu piața internă numai dacă se poate dovedi că acesta este destinat exclusiv agricultorilor, și nu întreprinderilor producătoare din aval (cum ar fi abatoarele sau instalațiile de eliminare a animalelor) (18).
2.5.1. Decizia Comisiei din 29 ianuarie 2004 în cazul privind ajutorul de stat NN 33/03
(40)
În anul 2004, Comisia a aprobat o schemă de ajutoare de stat pentru contracararea amenințării de EST în Renania-Palatinat, notificată Comisiei de către Germania în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, Orientărilor comunitare privind EST, precum și în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol din 12 august 2000 (19). Scopul schemei era acela de a preveni răspândirea EST, printre altele, prin rambursarea către agricultori a costurilor suplimentare suportate de aceștia pentru eliminarea corespunzătoare a materialului de risc, ulterior introducerii interdicției privind hrănirea vitelor cu carne și făină de oase.
(41)
Alături de alte măsuri, Comisia a aprobat un ajutor unic de 100 % pentru costurile de eliminare a deșeurilor de abator riscante specificate, care s-au acumulat din luna octombrie a anului 2000 până în luna septembrie a anului 2001, ca urmare a interdicției de a utiliza hrană ce conține carne și făină de oase. Cu toate acestea, beneficiarii ajutoarelor erau considerate a fi abatoarele, și nu ZT.
2.5.2. Decizia Comisiei din 6 iulie 2004 în cazul privind ajutorul de stat N-15/04
(42)
În cadrul celei de a doua scheme de ajutoare autorizată, de asemenea, în anul 2004, agricultorii din Renania-Palatinat urmau să primească compensații pentru costurile de colectare și prelucrare a animalelor moarte pentru care plătiseră contribuții la Tierseuchenkasse (20) (Fondul pentru sănătate animală). Taxele aplicate de ZT pentru colectarea și prelucrarea materialului intern constând în animale moarte sunt suportate în părți egale de statele germane (Renania-Palatinat, Hessa, Saarland), membrii asociației și Tierseuchenkasse din landurile respective. Cu toate acestea, în cazul costurilor de prelucrare, proprietarii de animale de fermă trebuie să aibă o contribuție de 25 %.
(43)
Ajutorul, plătit direct către ZT, a fost aprobat pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 1999 și 31 decembrie 2013. Condiția pentru acordarea acestuia a fost ca ajutorul să fie destinat exclusiv agricultorilor și să nu fie cumulat cu alte ajutoare.
(44)
Întrucât ajutorul compensează o parte din taxele stabilite în avans (100 % pentru colectare și 75 % pentru prelucrare), Comisia a concluzionat că acesta a fost destinat exclusiv agricultorilor și nu a creat niciun avantaj economic pentru ZT.
2.5.3. Relația între schemele de ajutoare aprobate NN 33/03 și N 15/04 și contribuțiile anuale
(45)
Ambele scheme de ajutoare („ajutoarele agricole”) sunt înregistrate ca venituri în evidențele contabile ale ZT. În consecință, pierderile indicate la considerentul 36 iau deja în considerare faptul că ZT a beneficiat de ajutor agricol cu titlu de venit.
(46)
Cu alte cuvinte, ZT a primit contribuțiile anuale și a beneficiat de ajutorul agricol pentru finanțarea pierderilor sale restante.
3. MOTIVELE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII
(47)
Reclamanta susține că ZT nu ar putea supraviețui din punct de vedere economic dacă membrii săi nu ar acoperi pierderile anuale rezultate din eliminarea materialului intern și extern prin plata contribuțiilor anuale. ZT, având monopol asupra eliminării materialului intern și, astfel, neavând concurență, oferă prețuri sub cele ale pieței pe piețele deschise pentru material extern. Politica de prețuri a ZT este orientată exclusiv în direcția maximizării utilizării în cadrul instalațiilor sale, care dispun de o capacitate neutilizată semnificativă.
(48)
Reclamanta remarcă numeroase tipuri de denaturări ale concurenței care sunt generate de plata contribuțiilor anuale. În special, aceasta a criticat modul în care ZT a stabilit prețurile în cazul materialului liber de categoria 3 și în cazul invitației de a participa la licitație pentru contractul privind contractul pentru operațiunile de eliminare din Hessa de Nord și Centrală:
(a)
ZT s-a oferit să elimine deșeurile de abator la costuri care nu depindeau de cantitatea prelucrată, ci la un preț fix per animal. Această ofertă era atractivă pentru abatoarele mai mici, unde separarea mărfurilor controlate și a celor necontrolate implică costuri mai mari decât în cazul abatoarelor mai mari și mai bine echipate, acestea putând să nu mai efectueze separarea și să predea materialul de categoria 3 la ZT împreună cu deșeurile de abator din categoriile 1 și 2. Astfel, ZT se oferă să elimine deșeurile de abator la prețuri care nu acoperă costurile sale, deoarece nu include în cheltuielile sale costurile suplimentare care rezultă din prelucrarea în același timp a materialului de categoria 3;
(b)
în cadrul procedurii de licitație pentru eliminarea mărfurilor controlate din Hessa de Nord și Centrală, ZT a reușit să câștige contractul numai deoarece costurile sale fixe pentru menținerea capacității de rezervă erau deja acoperite din contribuția anuală și, prin urmare, avea posibilitatea de a oferi costuri mai mici.
(49)
Germania susține, pe de altă parte, că această contribuție anuală era necesară pentru acoperirea costurilor ZT care rezultă din obligația sa de a asigura o capacitate de rezervă pentru a face față epidemiilor. În sprijinul acestei afirmații, Germania a prezentat un studiu de specialitate efectuat de Institutul Fraunhofer în luna martie a anului 2007 (21) („studiul Fraunhofer”) pentru a arăta că costul rezervei pentru epidemii se ridică la 50 % din costurile totale de capacitate. De asemenea, s-a susținut că această contribuție anuală era, de asemenea, necesară pentru acoperirea costurilor de decontaminare a amplasamentelor contaminate.
(50)
În cadrul examinării sale provizorii, Comisia a stabilit inițial că contribuțiile anuale oferă un avantaj economic ZT, deoarece reduc cheltuielile sale curente, iar celelalte criterii privind existența ajutorului sunt îndeplinite.
(51)
Comisia a subliniat că, în general, un astfel de ajutor este interzis și, de asemenea, și-a exprimat îndoiala în ceea ce privește măsura în care contribuția anuală ar putea fi justificată ca o compensație pentru menținerea unei rezerve pentru epidemii. Comisia și-a întemeiat concluzia pe o examinare a celor patru criterii stabilite în hotărârea Altmark (22):
(a)
întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv obligații de serviciu public de îndeplinit, iar aceste obligații trebuie definite în mod clar;
(b)
parametrii pe baza cărora se calculează compensația trebuie elaborați în mod obiectiv și transparent în avans;
(c)
compensația nu trebuie să depășească necesarul pentru acoperirea, integrală sau parțială, a costurilor asociate îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, ținând seama de veniturile realizate și un profit adecvat din îndeplinirea acestor obligații;
(d)
în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public nu este selectată în cadrul unei proceduri de achiziții publice, care să permită selectarea ofertantului în măsură să presteze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate, nivelul compensației necesare trebuie stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine administrată le-ar fi suportat pentru îndeplinirea acestor obligații.
(52)
În ceea ce privește existența unui serviciu de interes economic general, Comisia și-a exprimat îndoiala că există un interes public în asigurarea unei rezerve pentru epidemii, întrucât, în conformitate cu principiul „poluatorul plătește”, agricultorii au obligația de a elimina animalele moarte și deșeurile de abator și sunt susținuți prin ajutorul sus-menționat aprobat de Comisie în temeiul Orientărilor comunitare privind EST. De asemenea, este discutabilă necesitatea contribuției anuale, din moment ce practica altor landuri germane indică faptul că instalațiile operatorilor privați au o capacitate neutilizată suficientă pentru a face față unor epidemii animale, fără a primi o compensație suplimentară pentru asigurarea acesteia.
(53)
Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoiala în ceea ce privește măsura în care Verbandsordnung care reglementează ZT îndeplinește cerințele unui act transparent de încredințare, deoarece, înainte de anul 2010, asigurarea unei rezerve pentru epidemii nu era definită ca o obligație de interes public care să fie îndeplinită de ZT și deoarece nu stabilea parametrii necesari pentru calculul costului.
(54)
În ceea ce privește necesitatea unei plăți compensatorii, Comisia s-a întrebat dacă contribuțiile anuale nu finanțează, în realitate, pierderile rezultate în urma capacității neutilizate neprofitabile. Este discutabil dacă o contribuție anuală suplimentară este necesară în cazul în care în alte landuri germane toate costurile sunt acoperite de taxele plătite de poluatori.
(55)
Întrucât ZT nu a fost selectată printr-o procedură publică de depunere de oferte, este îndoielnic că ZT este o întreprindere cu eficiență medie.
(56)
În consecință, Comisia a ajuns la concluzia provizorie că este necesară o examinare detaliată pentru a stabili măsura în care contribuția anuală acordată ZT este, în realitate, necesară pentru a asigura existența unei rezerve pentru epidemii sau dacă piața în sine nu ar asigura o capacitate industrială liberă suficientă în cazul unei epidemii.
(57)
În final, a fost pus la îndoială argumentul Germaniei potrivit căruia contribuțiile anuale ar putea fi justificate ca o compensație pentru costurile de decontaminare a amplasamentelor contaminate. În conformitate cu punctul 132 din Orientările comunitare privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului din 1 aprilie 2008 (23) („Orientările privind ajutoarele de mediu”), un astfel de ajutor poate fi considerat compatibil cu piața internă numai în cazul în care beneficiarul nu poate fi răspunzător în temeiul legislației naționale, ceea ce, aparent, nu este cazul.
4. PROCEDURILE JUDICIARE NAȚIONALE
(58)
În hotărârea sa din 16 decembrie 2010, cea mai înaltă instanță administrativă din Germania, BVerwG a considerat că contribuțiile din anul 2010 nu au fost ajutoare de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, deoarece criteriile Altmark au fost îndeplinite. BVerwG nu s-a pronunțat în privința contribuțiilor anterioare, deoarece a considerat că apelul nu este admisibil cu privire la contribuțiile plătite înainte de anul 2010.
4.1. Primul criteriu Altmark
(59)
BVerwG a considerat că eliminarea subproduselor de origine animală în temeiul Regulamentului privind subprodusele de origine animală și al articolului 3 alineatul (1) din TierNebG constituie un serviciu de interes economic general și include asigurarea unei capacități de rezervă în caz de epidemii.
(60)
BVerwG a făcut o distincție între capacitatea utilizată pentru operațiuni normale, inclusiv capacitatea operațională neutilizată, și capacitatea inactivă, în mod normal, neutilizată. În cazul în care contribuțiile anuale ar acoperi costurile unei capacități normale, inclusiv o rezervă pentru epidemii esențială, BVerwG ar accepta că contribuțiile anuale au constituit ajutor de stat din cauza principiului „poluatorul plătește”.
(61)
Cu toate acestea, în cazul în care contribuțiile anuale ar acoperi doar costurile capacității neutilizate, păstrată exclusiv pentru declanșarea unei epidemii, acestea nu ar constitui ajutor de stat. Nu este important dacă această capacitate neutilizată este mai mare decât o impun cerințele operaționale, deoarece, prin însăși natura sa, aceasta nu se utilizează în mod normal. Numai în cazul în care ar exista indicii potrivit cărora capacitatea neutilizată a fost întrebuințată și pentru operațiuni normale (de exemplu, pentru eliminarea materialului de categoria 3), concluzia formulată ar fi una diferită. Totuși, deoarece acest lucru nu părea să fie valabil, contribuțiile anuale compensau doar costurile rezultate din obligația de serviciu public privind asigurarea unei rezerve pentru epidemii.
4.2. Al doilea criteriu Altmark
(62)
În ceea ce privește condiția de transparență, BVerwG a remarcat că Verbandsordnung a fost modificat la 2 februarie 2010, imediat înainte de stabilirea contribuțiilor pentru 2010. BVerwG a susținut că articolul 9 din Verbandsordnung 2010 a clarificat faptul că contribuțiile anuale compensau doar costul asigurării unei capacități de rezervă în caz de epidemii.
4.3. Al treilea criteriu Altmark
(63)
Articolul 9 modificat din Verbandsordnung a asigurat că contribuțiile anuale compensau doar costul asigurării rezervei pentru epidemii.
(64)
De asemenea, BVerwG a menționat că decizia privind dimensiunea rezervei nu era o decizie comercială care trebuia adoptată pe baza rentabilității sale economice. Prin însăși natura sa, păstrarea capacității de rezervă pentru izbucnirea unei epidemii este neeconomică, deoarece costul acestei rezerve este disproporționat în raport cu probabilitatea unor focare de boli animale de mari dimensiuni.
4.4. Al patrulea criteriu Altmark
(65)
BVerwG a susținut că aplicarea celui de al patrulea criteriu Altmark nu este posibilă în speță, deoarece eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 se realizează separat de eliminarea materialului de categoria 3. Serviciile publice și serviciile comerciale furnizate de ZT nu se suprapun, în timp ce, în cazul Altmark, o societate privată de transport cu autobuzul a fost supusă unui număr mare de cerințe de serviciu public (de exemplu, în ceea ce privește numărul stațiilor și orarul), care au modificat substanțial modul în care serviciul de transport de bază era efectuat. Contribuțiile anuale către ZT, prin urmare, au servit la compensarea costului asociat furnizării unui serviciu public în afara oricărei piețe.
(66)
BVerwG a susținut, de asemenea, că un organism public are dreptul să își îndeplinească sarcinile de interes public pe cont propriu, fără a fi obligat să recurgă la prestatori de servicii privați. În ceea ce privește jurisprudența Curții de Justiție cu privire la achizițiile publice, BVerwG a afirmat că un organism public are libertatea de a decide asupra prestării unui serviciu la nivel intern sau achiziționării acestuia de pe piață (24).
5. OBSERVAȚIILE RECLAMANTEI
5.1. Primul criteriu Altmark
(67)
Reclamanta susține că asigurarea unei rezerve pentru epidemii nu constituie un serviciu de interes economic general (SIEG) în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE din cauza principiului „poluatorul plătește”.
(68)
Agricultorii și abatoarele pot fi identificați cu ușurință drept poluatori. Agricultorii beneficiază în urma gestionării eficace a epidemiilor animale, deoarece acestea pot reprezenta o amenințare pentru efectivele lor și, prin urmare, pentru activele lor, iar gestionarea rapidă și eficientă a epidemiilor le permite abatoarelor să își continue activitatea comercială la nivel normal.
(69)
Principiul „poluatorul plătește” este, de asemenea, recunoscut în legislația germană relevantă, în care agricultorii și abatoarele sunt menționați în mod regulat ca poluatori care trebuie să suporte costurile de eliminare (25).
5.2. Al doilea criteriu Altmark
(70)
Reclamanta susține că ZT a început să susțină că i s-a încredințat întotdeauna sarcina asigurării unei capacități de rezervă numai după ce investigațiile naționale și ale Comisiei au fost inițiate. Înainte de modificarea Verbandsordnung în anul 2010, nu exista niciun act explicit de încredințare în ceea ce privește asigurarea de către ZT a unei capacități de rezervă și nici parametrii pentru calcularea compensației nu fuseseră stabiliți în avans.
5.3. Al treilea criteriu Altmark
(71)
Reclamanta susține că cerința de a menține o rezervă pentru epidemii nu presupune costuri nete pentru instalațiile de eliminare a animalelor.
5.3.1. Rezerva pentru epidemii acoperită din capacitatea operațională neutilizată
(72)
Instalațiile de eliminare a animalelor din Germania sunt, în general, operate în două schimburi cinci sau șase zile pe săptămână, cu fluctuații de +/- 5 % în ceea ce privește orele de funcționare. Fluctuațiile sezoniere ale cererii sunt gestionate prin funcționarea în trei schimburi, în perioadele de creștere a cererii sau prin revenirea la funcționarea în două schimburi/5 zile, atunci când cererea scade. Studiul Böckenhoff (26) a confirmat faptul că al treilea schimb din timpul săptămânii și schimburile suplimentare la sfârșit de săptămână asigură o rezervă pentru epidemii suficientă pentru a face față cantității mai mari de material în cazul unei epidemii.
(73)
Astfel, rezerva pentru epidemii necesară poate fi acoperită prin capacitatea operațională neutilizată disponibilă în exploatarea normală a instalațiilor de eliminare. Reclamanta subliniază că nu a fost niciodată nevoită să facă investiții suplimentare pentru a asigura un nivel suficient al rezervei pentru epidemii.
(74)
De asemenea, reclamanta susține că în momentul planificării capacității unei instalații de eliminare ar trebui să fie luate în considerare și capacitățile landurilor învecinate. În cazul unui focar de boală masiv, capacitățile celorlalte landuri pot fi utilizate pentru a face față unei creșteri pe termen scurt a cererii de capacitate. Nu există dispoziții juridice care să interzică transportul materialelor din categoriile 1 și 2. Dimpotrivă, legislația germană relevantă (27) consideră utilizarea capacităților regiunilor învecinate drept un mod evident de a gestiona blocajele apărute în capacitatea de prelucrare în cazul unei epidemii.
5.3.2. Costurile totale finanțate din veniturile realizate din taxele normale
(75)
Potrivit reclamantei, toate costurile de capacitate ar putea fi, în mod normal, finanțate din veniturile pe care societatea căreia i s-a încredințat sarcina de a elimina materiale din categoriile 1 și 2 le-a realizat din tarifarea operațiunilor sale normale. Întrucât costurile capacității operaționale neutilizate sunt parte integrantă din costurile fixe ale instalației, acestea pot fi incluse în calculul taxei percepute utilizatorilor. Printre altele, reclamanta a invocat o hotărâre a BVerwG (28), care a clarificat faptul că costul rezervelor de capacitate justificate în mod obiectiv ar putea fi inclus în calculul tarifelor.
(76)
În 10 din cele 16 landuri, numai întreprinderilor private li se încredințează eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia-Anhalt, Schleswig-Holstein și Turingia). În unele dintre aceste landuri există regiuni cu un număr extrem de mare de animale, cum ar fi Saxonia Inferioară, Renania de Nord-Westfalia și Schleswig-Holstein. În Bavaria și Hessa, eliminarea animalelor este asigurată parțial de întreprinderi private.
(77)
În acele landuri în care reclamantei sau întreprinderilor sale afiliate îi/le este încredințată eliminarea subproduselor de origine animală, de exemplu Mecklenburg-Vorpommern, Saxonia-Anhalt și Turingia, autoritatea publică și întreprinderea căreia i s-a încredințat sarcina convin asupra capacității maxime anuale pe care instalația de eliminare trebuie să o asigure. Aceste capacități sunt considerate suficiente pentru a face față cererii crescute în cazul unei epidemii. Reclamanta știe că, în anumite proceduri de achiziții publice din Renania de Nord-Westfalia, nivelul capacității de rezervă este deja stabilit. Exemplul citat este Kreis-Steinfurt, unde rezerva este stabilită la 5 % din efectivele de animale înregistrate anul anterior. Costurile de eliminare se calculează în așa fel încât costurile fixe totale ale instalațiilor de eliminare să fie complet refinanțate din taxele de eliminare percepute agricultorilor și abatoarelor.
(78)
În consecință, practica din celelalte landuri arată că costurile totale ale unei instalații de eliminare - incluzând orice costuri pentru o rezervă pentru epidemii - ar putea fi finanțate integral din veniturile realizate din taxe și că nu este necesară nicio compensație suplimentară de la bugetul de stat.
5.3.3. Utilizarea efectivă de către ZT a contribuțiilor anuale
(79)
Reclamanta susține că ZT utilizează contribuțiile anuale pentru finanțarea pierderilor realizate nu doar din operațiunile normale, ci și din menținerea unei supracapacități care, ulterior, este utilizată în scopuri externe.
5.3.3.1. Utilizarea presupusei rezerve pentru epidemii în scopul sarcinii publice încredințate în Hessa de Nord și Centrală
(80)
Comparând capacitatea neutilizată indicată de ZT în oferta sa pentru procedura de achiziții publice din Hessa de Nord în 2009 și capacitatea neutilizată descrisă în studiul Fraunhofer (29), se observă în timp o scădere substanțială a capacității neutilizate a ZT. În timp ce capacitatea neutilizată și, astfel, pretinsa rezervă pentru epidemii necesară încă se ridica la aproximativ 50 % din capacitatea totală în anul 2005, conform studiului Fraunhofer, până în 2009, aceasta s-a diminuat la doar 35 %, astfel cum o arată oferta ZT în cadrul procedurii de achiziții publice din Hessa de Nord.
(81)
Presupunând că asociației ZT i s-a încredințat, de fapt, sarcina de a menține o rezervă pentru epidemii și că 50 % din capacitatea medie a ZT era o rezervă adecvată (astfel cum s-a concluzionat în studiul Fraunhofer), ZT nu ar fi putut participa la procedura de achiziții publice din Hessa de Nord sau asuma în continuare obligații de eliminare în Baden-Württemberg.
(82)
Cu toate acestea, deoarece ZT a câștigat, în realitate, contractul în cadrul procedurii de achiziții publice din Hessa de Nord și și-a asumat furnizarea de servicii suplimentare de eliminare, aceasta trebuie să fi utilizat pentru operațiunile sale normale o parte din presupusa rezervă pentru epidemii necesară. Este evident că, astfel, contribuțiile anuale au finanțat costurile supracapacității care nu era necesară ca rezervă pentru epidemii.
5.3.3.2. Finanțarea unei capacități neutilizate inutile
(83)
Reclamanta a comparat nivelul rezervei pentru epidemii a ZT cu capacitatea neutilizată disponibilă în alte landuri și a ajuns la concluzia că rezerva pentru epidemii a ZT era de patru-cinci ori mai mare decât capacitatea neutilizată disponibilă ca rezerva pentru epidemii în alte landuri, luând în considerare diferențele în ceea ce privește efectivele de animale. Astfel, contribuțiile anuale au finanțat o supracapacitate care depășește substanțial rezerva pentru epidemii necesară, comparativ cu practicile din alte landuri. Această supracapacitate era la momentul respectiv disponibilă pentru a fi utilizată ulterior în scopuri comerciale - precum participarea la procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală.
5.4. Al patrulea criteriu Altmark
(84)
Reclamanta subliniază că ZT nu a primit contractul printr-o procedură de achiziții publice, în timp ce, în majoritatea celorlalte landuri, se organizează o procedură de licitație publică pentru selectarea celui mai eficient prestator. În plus, nu s-a realizat nicio analiză a costurilor care să compare costurile ZT cu cele ale unei întreprinderi medii bine gestionate.
(85)
În opinia reclamantei, nu au existat obstacole juridice pentru prevenirea unei proceduri de licitație publică în Renania-Palatinat.
5.5. Denaturarea concurenței pe piețele externe
5.5.1. Oferta ZT inferioară costurilor din cadrul procedurii de licitație din Hessa de Nord și Centrală
(86)
Reclamanta susține că efectul de denaturare al contribuțiilor anuale poate fi ilustrat prin modul în care s-a desfășurat licitația publică în Hessa de Nord.
(87)
Anterior procedurii de licitație, Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH („TBA Schäfer”), o filială a reclamantei, i s-a încredințat eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Cu toate acestea, TBA Schäfer nu a putut concura cu succes cu ZT în procedura de licitație din 2009. În timp ce oferta TBA Schäfer trebuia să se bazeze pe costuri integrale, ZT a putut oferi tarife inferioare costurilor, deoarece o parte din costurile sale fixe fuseseră deja finanțate prin contribuțiile anuale.
(88)
Alte dovezi legate de oferta ZT inferioară costurilor în cadrul licitației pentru Hessa de Nord provin dintr-o comparație cu tarifele aplicate de ZT în propriul teritoriu. Aici, taxa este de 328 EUR pe tonă, în timp ce oferta ZT din cadrul licitației pentru Hessa de Nord a fost de doar 208 EUR pe tonă. Deoarece nu există diferențe semnificative în ceea ce privește costurile de colectare între cele două regiuni, nu se poate înțelege motivul pentru care ZT a putut prezenta o ofertă de preț cu aproximativ o treime mai mică în Hessa de Nord decât în propriul teritoriu pentru exact același serviciu.
(89)
Întrucât costul de bază al TBA Schäfer era cunoscut publicului din ofertele anterioare, a fost ușor pentru ZT să elaboreze o ofertă de 208 EUR pe tonă, cu doar 4 EUR sub oferta TBA de 212 EUR pe tonă și, astfel, să câștige contractul.
5.5.2. Taxe inferioare costurilor percepute de ZT pentru eliminarea materialului de categoria 3
(90)
Reclamanta subliniază că stimulentul acordat abatoarelor pentru separarea materialului de categoria 3 de materialele din categoriile 1 și 2 este denaturat în landul Renania-Palatinat din cauza politicii de prețuri forfetare a ZT. Astfel, o cantitate substanțială de material de categoria 3, care, altfel, ar putea fi prelucrată ulterior în hrană pentru animale de companie, este eliminată împreună cu categoria inferioară de materiale din categoriile 1 și 2 (30).
(91)
De asemenea, cantitatea de material de categoria 3 retrasă de pe piață din cauza politicii tarifare a ZT a fost mai mare decât cea presupusă de Comisie în evaluarea sa preliminară de piață. La considerentul 33 din decizia de inițiere s-a afirmat că materialele din categoria 3 au fost separate în 72 % din totalul sacrificărilor din Renania-Palatinat. Totuși, această cifră se bazează exclusiv pe numărul de sacrificări. În cazul în care s-ar ține seama de faptul că sacrificarea unei vaci produce o cantitate mult mai mare de material de categoria 3 decât sacrificarea unui porc, rezultatul ar fi că doar 45 % din materialul de categoria de 3 a fost separat. Prin urmare, denaturarea pieței din cauza politicii tarifare a ZT ar fi mult mai importantă decât s-a presupus anterior.
6. OBSERVAȚIILE ZT
(92)
Observațiile ZT coincid în punctele relevante cu observațiile formulate de Germania, prezentate în secțiunea următoare. Prin urmare, observațiile ZT nu sunt prezentate separat pentru a evita repetiția inutilă.
7. OBSERVAȚIILE GERMANIEI
(93)
Germania contestă faptul că contribuția anuală impusă în temeiul Verbandsordnung al ZT constituie un ajutor ilegal, din moment ce criteriile Altmark sunt întrunite. În schimb, Germania susține că ajutorul este compatibil cu piața internă, deoarece contribuția anuală nu depășește costul de menținere a rezervei pentru epidemii și costurile de decontaminare pentru fostele amplasamente.
7.1. Primul criteriu Altmark
(94)
În primul rând, Germania susține că asigurarea unei rezerve pentru epidemii reprezintă un serviciu de interes economic general, argumentând că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie o obligație legală pentru autoritățile locale.
(95)
Autoritățile locale au încredințat îndeplinirea acestei obligații legale asociației ZT, în calitate de entitate de drept public cu capacitate juridică. Interesul economic general constă în faptul că eliminarea corespunzătoare a materialelor din categoriile 1 și 2 servește la protejarea sănătății umane. Acest lucru este valabil mai ales în cazul unei epidemii.
(96)
Trebuia să se rețină că nu se putea imputa ZT faptul că finanțarea era, de asemenea, posibilă în conformitate cu Orientările comunitare privind EST și cu Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013. Orientările reglementează numai finanțarea costurilor de eliminare a carcaselor de animale (animale moarte), însă nu neapărat costurile de menținere a unei rezerve pentru epidemii. Contribuția anuală nu se cumulează, prin urmare, cu ajutorul EST aprobat.
(97)
În plus, în ceea ce privește eliminarea animalelor moarte, agricultorii pot fi identificați drept poluatori, în timp ce, în cazul costurilor rezervei pentru epidemii, poluatorii nu pot fi identificați cu ușurință.
7.2. Al doilea criteriu Altmark
(98)
TierNebGAG RP a încredințat ZT sarcina eliminării subproduselor de origine animală din anul 1979.
(99)
Dimensiunea rezervei necesare pentru epidemii și parametrii pentru calculul costurilor nete au fost stabiliți în versiunea modificată a Verbandsordnung ZT din 1 februarie 2010. Acestea s-au bazat pe studiul Fraunhofer.
(100)
Germania subliniază că și înainte de modificarea Verbandsordnung în 2010, contribuțiile anuale percepute de ZT membrilor săi erau stabilite în mod obiectiv și transparent. În special, planul de afaceri pentru fiecare an era adoptat de Adunarea generală a ZT în cadrul unei proceduri publice, era aprobat de autoritatea de supraveghere și publicat în gazetele oficiale ale landurilor Renania-Palatinat, Hessa și Saarland.
7.3. Al treilea criteriu Altmark
(101)
În opinia Germaniei rezerva menținută pentru a face față epidemiilor este necesară pentru protejarea sănătății umane în cazul unei epidemii.
7.3.1. Studiu privind nivelul rezervei pentru epidemii
(102)
Potrivit Germaniei, dimensiunea rezervei pentru epidemii prevăzută în versiunea modificată a Verbandsordnung din 2 februarie 2010 s-a bazat pe studiul Fraunhofer. În urma inițierii procedurii, Germania a comandat efectuarea unui alt studiu (31) de către Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten („studiul ISPA-RP”).
(103)
Studiul Fraunhofer a estimat cantitatea anticipată de material în diverse scenarii, ținând seama de probabilitatea acestora. Studiul ISPA-RP urmează o abordare detaliată metodic pentru a modela diferitele scenarii epidemice în cazul apariției unui focar de febră aftoasă (FA) sau de pestă porcină clasică (PPC).
(104)
Ambele studii au ajuns la concluzia că capacitatea totală disponibilă a ZT era suficientă pentru a prelucra cantitățile rezultate din epidemiile de scurtă, dar și de lungă durată, în plus față de cantitățile normale de material intern și extern, care se ridică la aproximativ 1 700 de tone pe săptămână.
7.3.1.1. Epidemii de scurtă durată
(105)
Studiul ISPA arată că, în cazul epidemiilor de scurtă durată și, presupunând că acestea implică material suplimentar de până la aproximativ 200 de tone pe zi timp de 2 până la 5 zile, materialul suplimentar poate fi prelucrat cu ușurință împreună cu cantitatea normală prin utilizarea capacității neutilizate săptămânale disponibile, de până la 1 523 de tone prin funcționarea în trei schimburi 5 zile, fără a fi necesar să se recurgă la schimburi suplimentare la sfârșit de săptămână.
(106)
Chiar și în cazul unor epidemii care afectează porțiuni relativ întinse ale zonei acoperite de asociație, cantitățile suplimentare cuprinse între 1 300 și 1 800 de tone rezultate în decurs de 8 săptămâni ar putea fi prelucrate dacă schimburile din week-end ar fi lucrate, astfel încât să fie disponibilă o capacitate neutilizată pe termen scurt de până la 2 819 tone pe săptămână (a se vedea tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
7.3.1.2. Epidemii de lungă durată
(107)
Acest scenariu a pornit de la ipoteza unui focar de febră aftoasă în zona acoperită de asociație, cu o rată de sacrificare de 10 %, astfel cum a fost cazul în Regatul Unit în anul 2001. În acest caz, debitul estimat ar fi de aproximativ 1 300 de tone pe săptămână pe o perioadă de 18 săptămâni. Studiul ISPA-RP a arătat că, prin funcționarea în trei schimburi/5 zile, instalațiile ZT ar putea prelucra chiar și aceste cantități, în plus față de cantitatea normală (a se vedea tabelul 3 din secțiunea 9.3.1).
7.3.1.3. Concluzii rezultate din studiile prezentate
(108)
Studiile prezentate arată că este suficientă capacitatea totală disponibilă cu funcționarea în trei schimburi/5 zile pe săptămână pentru a prelucra cantitățile suplimentare care rezultă din epidemiile de scurtă durată și chiar epidemiile de lungă durată, precum și cantitățile normale. În majoritatea scenariilor, nu ar fi nici măcar nevoie să se recurgă la schimburi suplimentare disponibile la sfârșit de săptămână în cadrul funcționării la capacitate maximă timp de 6 până la 12 săptămâni.
(109)
Studiile concluzionează că ZT dispune de capacitate totală suficientă cu funcționarea în trei schimburi/5 zile pentru a prelucra cantitățile normale care apar și materialul anticipat din epidemiile de lungă durată. Capacitatea totală disponibilă în prezent este, prin urmare, considerată adecvată pentru cerințe, mai degrabă decât în exces.
7.3.2. Costul rezervei pentru epidemii
(110)
Calculele prezentate de Germania pentru costul rezervei pentru epidemii urmează abordarea studiului Fraunhofer. Defalcarea costurilor de capacitate între operațiunile normale și rezerva pentru epidemii a fost determinată pe baza mediei de utilizare a capacității totale disponibile în regim de funcționare în trei schimburi/5 zile. În medie, a reieșit că ZT utilizează aproximativ 50 % din capacitatea totală disponibilă în regim de funcționare în trei schimburi/5 zile.
(111)
Pe baza acestui nivel de utilizare, aproximativ 50 % din costurile de capacitate au fost alocate pentru funcționarea în condiții normale și pentru rezerva pentru epidemii, atât pentru colectare, cât și pentru prelucrare (32). Costul rezultat al rezervei pentru epidemii este după cum urmează:
Tabelul 2
Costul rezervei pentru epidemii, conform autorităților germane, pentru perioada 2000-2009
(în EUR)
Costurile rezervei pentru epidemii
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Medie
2 784 282
(112)
Trebuie remarcat faptul că doar aproximativ 45 % din costurile de capacitate au fost alocate rezervei pentru epidemii în anii 2000 și 2001, iar în 2009, includerea contractului din Hessa de Nord și Centrală a redus rezerva pentru epidemii cu aproape o cincime. Pentru perioada cuprinsă între 1998 și 1999, nu sunt disponibile calcule ale costului rezervei pentru epidemii.
7.3.3. Finanțarea costului rezervei pentru epidemii prin contribuții anuale
(113)
În anii prezentați, cu excepția anului 2009, contribuțiile anuale plătite către ZT de membrii săi au avut o valoare mai mică decât costurile rezervei pentru epidemii prezentate în tabelul 2. În 2009, contribuția anuală finală a fost la fel de ridicată ca valoarea costurilor rezervei.
(114)
Germania afirmă că costul asigurării rezervei pentru epidemii nu a fost inclus în calculul taxei de utilizare, deoarece nu era posibil din punct de vedere legal. Deși autoritățile locale pot percepe taxe de utilizare în schimbul utilizării spațiilor și instalațiilor publice pentru acoperirea costurilor prevăzute la articolul 7 din Kommunalabgabengesetz Rhineland-Palatinate (KAG RP: Legea privind taxele percepute de autoritățile locale din Renania-Palatinat), nu trebuie să existe o discrepanță evidentă între producția obținută la spațiile sau instalațiile în cauză și taxă. Conform articolului 8 din KAG RP, costurile pe care se bazează taxele de utilizare trebuie să fie stabilite în conformitate cu principiile comerciale de contabilitate a costurilor. Totuși, potrivit Germaniei, numai eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie temeiul pentru taxe, nu asigurarea capacității în caz de epidemii. Aceasta din urmă nu este furnizată ca serviciu pentru contribuabili individuali, ci pentru a contracara pericolele viitoare pentru publicul larg.
7.3.4. Finanțarea în alte landuri germane
(115)
La solicitarea Comisiei, Germania a efectuat un sondaj la nivel național cu privire la practicile urmate pentru stabilirea și finanțarea rezervei pentru epidemii.
(116)
În toate landurile germane - cu excepția zonei acoperite de ZT - rezerva pentru epidemii este acoperită de capacitatea operațională neutilizată disponibilă în cursul săptămânii și la sfârșit de săptămână. Pe baza studiului Böckenhoff privind combaterea epidemiilor, nu există, în mod normal, nicio investiție suplimentară în capacitate. Capacitatea neutilizată disponibilă sub forma celui de al treilea schimb din timpul săptămânii și a schimburilor din week-end este suficientă pentru rezerva pentru epidemii. Între timp, se aplică metode de calcul alternative în urma unor studii de specialitate, cum ar fi studiul ISPA pentru Saxonia Inferioară (33) („studiul ISPA-NS”) sau prin acord cu grupurile de interes în cauză. Cu toate acestea, concluzia fundamentală a studiului Böckenhoff încă se menține, și anume că nu este nevoie de investiții suplimentare în capacitatea neutilizată.
(117)
Costul capacității operaționale neutilizate este finanțat prin redevențe sau taxe (în funcție de forma juridică a operatorului). Există metode diferite, în funcție de tiparul de împărțire a costului capacității operaționale neutilizate între eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator.
(118)
În ceea ce privește ajutoarele pentru agricultori pentru eliminarea animalelor moarte acordate în temeiul Orientărilor privind ajutoarele agricole din 2007-2013, asistența acordată de stat în majoritatea celorlalte landuri este cuprinsă între 67 % și 75 % din taxele de eliminare a animalelor moarte:
(a)
Baden-Württemberg și Renania de Nord-Westphalia: Proprietarii de animale plătesc 25 % din costurile de prelucrare, în timp ce 100 % din costurile de colectare și restul de 75 % din costurile de prelucrare sunt finanțate de la bugetul de stat (districtele rurale și landuri);
(b)
Saxonia-Anhalt, Turingia și Brandenburg: Proprietarii de animale plătesc 25 % din costurile de colectare și 33 % din costurile de prelucrare. Procentele rămase din costurile de colectare și de prelucrare (75 %, respectiv 67 %) sunt suportate de la bugetul de stat;
(c)
Bavaria, Renania-Palatinat și Saarland: O treime din costurile de colectare sunt plătite de stat, Tierseuchenkasse, și de Land, în timp ce 66 % din costurile de prelucrare sunt finanțate de la bugetul de stat, 25 % de proprietarii de animale și 8 % de Tierseuchenkasse;
(d)
în Saxonia, 25 % din costurile de colectare și de prelucrare sunt finanțate de proprietarii de animale, 8 % de Tierseuchenkasse și 66 % de la bugetul de stat;
(e)
în Saxonia Inferioară, 60 % din costurile de colectare și de prelucrare sunt finanțate de Tierseuchenkasse și 40 % de la bugetul de stat. Tierseuchenkasse percepe apoi 25 % din costurile de prelucrare proprietarilor de animale;
(f)
în Schleswig-Holstein, costurile de colectare și de prelucrare sunt suportate 100 % de Tierseuchenkasse;
(g)
în Mecklenburg-Vorpommern, costurile de colectare și de prelucrare sunt suportate 100 % de proprietarii de animale.
(119)
În opinia Germaniei, această imagine de ansamblu arată că este relativ nesemnificativă includerea costului rezervei pentru epidemii în calculul tarifelor și taxelor sau finanțarea acestuia printr-o contribuție anuală, ca în cazul landului Renania-Palatinat. Ceea ce este important este cine suportă efectiv costurile. În ultimă instanță, o mare parte din capacitatea neutilizată este, de asemenea, finanțată din fonduri publice prin ajutoare, în temeiul Orientărilor comunitare privind EST sau al Orientărilor privind ajutoarele agricole 2007-2013.
7.4. Al patrulea criteriu Altmark
(120)
Germania este de părere că legislația europeană nu prevede nicio cerință cu privire la liberalizarea unei piețe pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 prin intermediul procedurilor de achiziții. Acest lucru a fost, de asemenea, confirmat de Curtea Europeană de Justiție (34).
7.5. Nicio denaturare a concurenței pe piețele externe
(121)
Germania susține că, în acest caz, nu se produce nicio denaturare a concurenței pe piețele externe.
7.5.1. Eliminarea mărfurilor necontrolate de către ZT fără subvenționare încrucișată
(122)
Germania susține că nu au existat denaturări ale concurenței în cazul materialului de categoria 3 ca urmare a contribuției anuale percepute de ZT, deoarece nu există subvenționare încrucișată.
(a)
Conturile anuale demonstrează în mod clar că ZT a realizat marje considerabile de contribuție ani la rând prelucrând separat materialul de categoria 3, ceea ce exclude subvenționarea încrucișată.
(b)
În cazul în care materialul de categoria 3 este livrat împreună cu material controlat, amestecurile (în funcție de greutate) au fost deja incluse în calculul taxelor de eliminare a materiei prime din categoriile 1 și 2. Aceasta înseamnă că nivelul taxelor din planul tarifar include deja cantitățile de material mixt din această categorie, care sunt calculate în avans.
(123)
Nu există niciun temei pentru afirmația reclamantei potrivit căreia, din cauza politicii tarifare a ZT, numai 45 % din materialul de categoria 3 este separat. Aceste cantități mari de material de categoria 3 nu au fost niciodată prelucrate de ZT, aspect confirmat de analiza statisticilor relevante. Rata de separare de 72 % pentru anul 2009 invocată de Comisie în decizia de inițiere a procedurii poate fi confirmată.
(124)
De asemenea, trebuie subliniat faptul că, în zona acoperită de asociație, sacrificările se realizează în proporție de 85 % în 6 instalații în care separarea se asigură în sensul cel mai general. Reclamanta operează în aceste instalații și obține aici material separat de categoria 3. În consecință, reclamanta are acces la piețele de material de categoria 3 și deține, de asemenea, un segment considerabil din aceste piețe.
7.5.2. Invitația de participare la licitația din Hessa de Nord și Centrală
(125)
Faptul că ZT aplică taxe diferite în Hessa de Nord și Centrală față de teritoriul pe care îl acoperă nu dovedește existența unei denaturări a concurenței. Diferențele de finanțare sunt generate de cerințe juridice diferite în ceea ce privește calculul acestora. În conformitate cu secțiunea 3 alineatul (1) din TierNebG, eliminarea subproduselor de origine animală din categoriile 1 și 2 în Germania este responsabilitatea autorităților regionale și locale competente conform legislației landului. În consecință, finanțarea poate fi reglementată diferit în conformitate cu dispozițiile relevante la nivel de land și la nivel local.
(126)
În cazul în care eliminarea subproduselor de origine animală nu este efectuată chiar de responsabilii pentru eliminare, ci sarcina este încredințată unor terțe părți, ca în Hessa de Nord și Centrală, normele de calcul nu sunt reglementate de Legea privind taxele aplicate de autoritatea locală în cauză, ci de Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten [LSP - Orientări pentru stabilirea prețurilor de cost] (35).
(127)
Există diferențe mari între KAG RP și LSP, în special în ceea ce privește cuantumul cheltuielilor cu dobânzile care pot fi incluse în tarife/taxe, iar aceste diferențe sunt semnificative pentru ZT, deoarece și-a finanțat într-o măsură considerabilă investițiile prin împrumuturi și a plătit dobânzi substanțiale pentru acestea în fiecare an.
(128)
Deși ZT ar putea include aceste cheltuieli cu dobânzile în calculul tarifelor în temeiul articolului 8 din KAG RP, LSP a permis doar ca tarifele din Hessa de Nord și Centrală să se bazeze pe o dobândă calculată în raport cu capitalul mediu de exploatare necesar. Practic, transferul costului total al dobânzilor efective a fost imposibil.
(129)
Afirmația reclamantei, potrivit căreia TBA Schäfer nu a reușit să câștige procedura de selecție în Hessa de Nord și Centrală din cauza subvenționării încrucișate prin contribuția anuală, este, de asemenea, lipsită de temei. Oferta mai ridicată prezentată de TBA Schäfer s-a datorat faptului că estimarea TBA Schäfer în ceea ce privește venitul de producție a fost prea mică, precum și faptului că aceasta era obligată să suporte costuri de administrare și contribuții de grup mai mari. Pe de altă parte, ZT și-a estimat corect venitul de producție și, deoarece nu făcea parte dintr-un grup, nu era obligată să plătească niciun fel de contribuții de grup.
7.6. Decontaminarea amplasamentelor contaminate
(130)
Germania susține că o parte din contribuția anuală percepută de ZT este destinată finanțării costurilor de decontaminare a două amplasamente contaminate, Sohrschied și Sprendlingen-Gensingen.
(131)
Contaminarea solului și a apelor subterane s-a înrăutățit la ambele amplasamente contaminate prin utilizarea de către foștii proprietari sau operatori a hidrocarburilor. Ambele amplasamente au intrat în proprietatea ZT la data înființării acesteia, în anul 1979.
(132)
În conformitate cu deciziile guvernamentale de decontaminare din districtul Koblenz din 21 aprilie 1997 și 31 martie 1998, ZT a fost obligată să remedieze problema contaminării. Au fost impuse condiții suplimentare în ceea ce privește decontaminarea amplasamentului Sprendlingen-Gensingen printr-o decizie suplimentară din 13 iulie 2001. Costurile de decontaminare pentru perioada în cauză cuprinsă între 1998 și 2010 au însumat 2 413 049,36 EUR pentru cele două amplasamente.
7.6.1. Amplasamentul Sprendling-Gensingen
(133)
Germania confirmă că ZT este responsabilă pentru costurile de decontaminare a amplasamentului Sprendlingen-Gensingen, în conformitate cu decizia de decontaminare din 31 martie 1998. Cu toate acestea, consideră că, din punctul de vedere al legislației privind ajutoarele, nu este corect ca ZT să fie pe deplin responsabilă pentru costurile de decontaminare, deoarece răspunderea nelimitată ar determina un tratament inegal față de întreprinderile private, conform jurisprudenței germane mai recente.
(134)
În urma deciziei Bundesverfassungsgericht [Curtea Constituțională Federală] din 16 decembrie 2000 (36), o întreprindere privată ar fi considerată responsabilă, în temeiul legislației naționale, doar în limita rezonabilului. Potrivit Bundesverfassungsgericht, acest prag ar putea fi atins în cazul în care răspunderea ar depăși valoarea proprietății. Dincolo de această limită, răspunderea nu ar mai putea fi considerată o dispoziție de fond și de limitare proporțională în scopul protejării proprietății garantate în a doua teză a articolului 14 alineatul (2) din Grundgesetz [Legea fundamentală] din Germania. Cu toate acestea, întrucât ZT, ca persoană juridică de drept public, nu poate invoca drepturile acordate persoanelor fizice prin Legea fundamentală germană, această limitare a răspunderii nu se aplică în cazul ZT.
(135)
Potrivit Germaniei, amplasamentul Sprendlingen-Gensingen are o valoare de piață negativă, deoarece valoarea contabilă estimată în bilanțul din 31 decembrie 2009 a fost de 128 500,00 EUR, în timp ce costurile de decontaminare au crescut de atunci la un total de 1 542 315,85 EUR. Această sumă depășește limita de răspundere descrisă mai sus.
(136)
Finanțarea costurilor de decontaminare peste limita de răspundere prin contribuția anuală ar trebui considerată drept ajutor compatibil în conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, deoarece persoanele fizice ar trebui să suporte doar costurile de decontaminare până la valoarea de piață a proprietății.
7.6.2. Amplasamentul Sohrschied
(137)
Deși ZT a fost considerată răspunzătoare ca poluator în decizia privind decontaminarea din 21 aprilie 1997, Germania se îndoiește că ZT a fost în realitate obligată, în temeiul legislației germane, să suporte costurile de decontaminare pentru prejudiciul cauzat de proprietarul sau operatorul anterior. Totuși, având în vedere că faptele datează de peste 30 de ani, problema răspunderii nu mai poate fi clarificată.
(138)
Germania consideră că contribuția anuală, în măsura în care aceasta vizează costurile de decontaminare a amplasamentului Sohrschied, reprezintă ajutor compatibil în temeiul Orientărilor privind ajutoarele de mediu, deoarece ZT nu ar fi trebuit obligată să efectueze decontaminarea.
(139)
Germania susține în continuare că valoarea de piață a amplasamentului Sohrschied este, de asemenea, negativă și că limita de răspundere a fost încălcată și în acest caz.
8. EVALUAREA PREZENȚEI AJUTORULUI ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE (FĂRĂ REFERIRE LA CRITERIILE ALTMARK)
(140)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din TFUE, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de statele membre sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează sau amenință să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
8.1. Contribuția anuală finanțată din resurse de stat
(141)
Germania nu contestă faptul că contribuțiile anuale de la membrii Zweckverband sunt resurse de stat. Membrii ZT sunt districte rurale și urbane din Renania-Palatinat, Saarland și Hessa. Întrucât ZT percepea o contribuție anuală de la membrii săi prin intermediul unei legi administrative, măsura implică un transfer direct de resurse de stat. De asemenea, deoarece sunt implicate legi administrative, contribuțiile anuale pot fi atribuite statului.
8.2. Avantaj economic pentru ZT
(142)
În primul rând, beneficiarul trebuie să fie o întreprindere. Noțiunea de întreprindere cuprinde orice entitate care desfășoară o activitate economică, indiferent de statutul său juridic și de modul în care este finanțată. Acest lucru este valabil nu numai pentru întreprinderile private, ci și pentru întreprinderile publice (37). Orice activitate care presupune furnizarea unor bunuri sau prestarea unor servicii pe o anumită piață constituie o activitate economică (38). Întrucât ZT prestează servicii de eliminare a anumitor subproduse de origine animală în schimbul unei compensații, ZT este o întreprindere.
(143)
În esență, contribuțiile anuale conferă asociației ZT un avantaj economic, deoarece acestea reduc cheltuielile curente ale acesteia și nu sunt acordate în schimbul unei prestații corespunzătoare. Cu toate acestea, Germania susține că prin aceste contribuții nu s-a realizat decât o compensare a costurilor pe care ZT trebuia să le suporte ca urmare a obligației de a menține o rezervă pentru epidemii și că, prin urmare, ZT nu a obținut niciun avantaj economic.
(144)
În hotărârea pronunțată în cauza Altmark, Curtea Europeană de Justiție a susținut că o compensație pentru îndeplinirea unei obligații de serviciu public nu constituie ajutor de stat, adică nu conferă un avantaj beneficiarului, sub rezerva îndeplinirii în mod cumulativ a anumitor criterii (39).
(145)
Datorită importanței hotărârii Altmark pentru cazul de față, afirmația Germaniei potrivit căreia criteriile Altmark sunt îndeplinite va fi analizată în detaliu separat în secțiunea 9.
8.3. Denaturarea concurenței și afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre
(146)
Germania consideră că piața pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din zona acoperită de asociație nu este deschisă concurenței și că, prin urmare, se poate exclude atât denaturarea concurenței, cât și efectul asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
(147)
Pentru început, Comisia observă că există monopoluri regionale pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Cu toate acestea, cele mai multe dintre autoritățile regionale și locale competente acordă aceste monopoluri prin intermediul unor proceduri de achiziții publice. Există, deci, concurență pe piață. În cazul de față, acest lucru este confirmat prin procedura de achiziții pentru Hessa de Nord și Centrală.
(148)
În conformitate cu decizia sa din 23 februarie 2011 privind ajutorul de stat C58/06 (ex NN 98/05) acordat de Germania în favoarea Bahnen der Stadt Monheim (BSM) și Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40), Comisia consideră, prin urmare, că piața pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 este deschisă concurenței. Atât Uniunea Europeană, cât și legislația națională încredințează autorităților regionale și locale sarcina eliminării materialelor din categoriile 1 și 2, acestea având libertatea de a alege fie să găsească un furnizor de pe piață căruia să îi încredințeze sarcina printr-o procedură de achiziții, fie să asigure ele însele eliminarea printr-o soluție la nivel intern (41). În pofida afirmației Germaniei potrivit căreia ZT îndeplinește criteriile de atribuire la nivel intern (42), contribuțiile anuale consolidează poziția financiară a ZT în comparație cu alți potențiali furnizori. Întrucât la procedurile de achiziții publice pot participa furnizori din toate statele membre, contribuția este, de asemenea, de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
(149)
Avantajele economice din contribuțiile anuale sunt, de asemenea, de natură să consolideze poziția ZT pe piețele pe care se află în concurență directă cu alți furnizori (eliminarea materialului de categoria 3, procedura de achiziții pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din Hessa de Nord și Centrală).
8.4. Concluzie provizorie cu privire la existența ajutorului
(150)
Contribuțiile anuale îndeplinesc condițiile pentru existența unui ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Următoarea secțiune va analiza în detaliu afirmația Germaniei că cele patru condiții ale hotărârii Altmark sunt îndeplinite.
9. EVALUAREA CRITERIILOR ALTMARK ÎN CONTEXTUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
9.1. Primul criteriu Altmark
(151)
Primul criteriu Altmark prevede că întreprinderea beneficiară trebuie să aibă efectiv obligații de serviciu public de îndeplinit, iar obligațiile trebuie să fie definite în mod clar.
(152)
În primul rând, ar trebui remarcat faptul că este necesar să se facă distincție între perioada 1979-2008 și perioada 2009-2011.
(153)
Înainte de modificarea Verbandsordnung la 2 februarie 2010, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 era încredințată doar în mod general ZT. Vechea versiune a Verbandsordnung nu specifica nicio obligație de a menține o rezervă pentru epidemii. Așadar, nu exista nicio obligație definită în mod clar de a menține o rezervă pentru epidemii în sensul primului criteriu Altmark.
(154)
În versiunea modificată a Verbandsordnung, există acum, pe lângă obligația de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2, și o obligație explicită pentru ZT de a menține o rezervă pentru epidemii.
(155)
În continuare, Comisia arată că nici obligația ZT de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2, nici obligația sa de a menține o rezervă pentru epidemii nu pot justifica statutul contribuțiilor anuale de plăți compensatorii din partea statului în sensul primului criteriu Altmark.
9.1.1. Obligația de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2
9.1.1.1. Nu constituie un serviciu de interes economic general
(156)
BVerwG a susținut că, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 și articolul 3 alineatul (1) din TierNebG, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 constituie o obligație de serviciu public și, prin urmare, un serviciu de interes economic general. BVerwG a atribuit o importanță deosebită faptului că, în temeiul dreptului german, eliminarea materialelor este o sarcină publică obligatorie, și a pornit de la ipoteza că, în acest sens, ZT exercită puteri publice. BVerwG a considerat că obligația de serviciu public includea, de asemenea, asigurarea unei rezerve pentru epidemii (43).
(157)
Germania împărtășește acest punct de vedere și susține că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 și asigurarea rezervei pentru epidemii au drept scop protejarea sănătății umane.
(158)
Deoarece eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 constituie o obligație de serviciu public, BVerwG și Germania au considerat contribuțiile anuale ca fiind justificate, deoarece au reprezentat compensații din partea statului pentru costurile suportate de ZT ca urmare a obligației.
(159)
Astfel cum s-a explicat la punctul 13 din Orientările Uniunii privind ajutoarele de stat acordate drept compensații pentru prestarea de servicii publice (44) („Orientările Uniunii privind SIEG”), Curtea de Justiție a afirmat în mod constant că statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general, cu excepția sectoarelor în care există reglementări specifice ale Uniunii în acest sens.
(160)
Curtea de Justiție a subliniat că o activitate este de interes economic general numai în cazul în care prezintă caracteristici speciale în comparație cu interesul economic general al altor activități economice (45).
(161)
În GEMO, Curtea de Justiție a fost nevoită ofere un răspuns la întrebarea dacă costurile de eliminare a animalelor moarte și a deșeurilor de abator ar trebui să fie suportate de către agricultori și abatoare sau dacă statul ar putea suporta costurile pe motiv că acesta constituie un serviciu de interes economic general. În hotărârea sa, Curtea a susținut că agricultorii și abatoarele ar trebui să suporte integral costurile (46).
(162)
Curtea de Justiție a constatat că sarcina financiară generată de eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator este un element de cost inevitabil asociat activității economice a agricultorilor și abatoarelor. Activitățile acestora generează produse și reziduuri inutilizabile și, mai presus de toate, dăunătoare pentru mediu, iar eliminarea este sarcina poluatorilor.
(163)
Intervenția organismelor de stat cu scopul de a elibera agricultorii și abatoarele de această sarcină creează un avantaj economic, care poate denatura concurența. Chiar dacă statul ar urmări un obiectiv de politică în domeniul sănătății prin preluarea responsabilității pentru costurile de eliminare, aceasta nu ar schimba faptul că s-a creat un avantaj economic pentru agricultori și abatoare, având în vedere că jurisprudența constantă a stabilit că articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu face distincții în funcție de motivele și obiectivele măsurilor de intervenție a statului, ci le definește prin efectele lor (47).
(164)
Orientările comunitare privind ajutoarele de stat acordate pentru testele EST, animalele moarte și deșeurile de abator (2002/C324/02) (până în 2006), punctele 27 și 37, precum și Orientările comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007-2013 (2006/C319/01), secțiunea V.B.4, confirmă, de asemenea, că proprietarii sau producătorii de subproduse de origine animală sunt responsabili pentru eliminarea adecvată și, prin urmare, sunt obligați să suporte costurile în temeiul principiului „poluatorul plătește”. În conformitate cu aceste orientări, ajutorul de stat constituie o excepție de la regula potrivit căreia acesta este admisibil numai în situații speciale (în special pentru animale moarte).
(165)
Aplicabilitatea la nivel general a principiului „poluatorul plătește” este, de asemenea, confirmată de legislația landului Renania-Palatinat, unde articolul 4 alineatul (1) din TierNebGAG prevede că costurile de eliminare și costurile proceselor conexe pot fi impuse proprietarilor.
(166)
Pentru cazul de față, din jurisprudența Curții și liniile directoare și orientările comunitare decurg următoarele concluzii:
(167)
În primul rând, pentru a exista un serviciu de interes economic general, nu este hotărâtor dacă statul membru definește serviciul în cauză ca fiind o obligație comună. Definirea unui serviciu ca o obligație a unei comunități echivalează cu acordarea unui drept exclusiv. Dacă opinia BVerwG ar fi corectă, un stat membru ar putea declara orice serviciu ca fiind o obligație a unei comunități, făcându-l, astfel, un serviciu de interes economic general. Totuși, această interpretare ar face articolul 106 din TFUE ineficace: scopul acestuia este tocmai de a garanta că plățile compensatorii pot fi acordate doar atunci când acest lucru se impune deoarece există serviciu de interes economic general.
(168)
Comisia consideră că este necesar să se facă distincție între acordarea unui drept exclusiv și clasificarea unui serviciu ca serviciu de interes economic general.
(169)
Acordarea unui drept exclusiv pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 poate constitui o limitare a libertății de a presta servicii în temeiul articolului 56 din TFUE. În conformitate cu articolul 52 coroborat cu articolul 62 din TFUE poate fi justificată pe motive de protecție a sănătății publice. Atunci când autoritățile germane și din Renania-Palatinat stabilesc că o singură întreprindere este responsabilă pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 într-o anumită regiune, acestea urmăresc să garanteze că întreprinderea face obiectul unei supravegheri intense, protejând, astfel, sănătatea publică.
(170)
Cu toate acestea, o măsură care vizează protejarea sănătății publice nu constituie în mod automat un serviciu de interes public general - contrar punctului de vedere adoptat de Germania și BVerwG.
(171)
Astfel, Comisia nu contestă faptul că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 implică eliminarea unor deșeuri care, prin natura lor, reprezintă o amenințare deosebită pentru sănătate. De aceea, Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 prevede un sistem strict de controale pentru unitățile care elimină astfel de deșeuri. Aceste dispoziții presupun în mod cert costuri suplimentare pentru întreprinderile de eliminare, însă aceste costuri trebuie să fie incluse în taxe și tarife.
(172)
În acest sens, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu diferă de eliminarea altor deșeuri care, prin natura lor, reprezintă o amenințare deosebită pentru sănătate. Costul eliminării acestor deșeuri trebuie să fie suportat, în mod normal, de persoana care le-a generat, și nu de public.
(173)
În cazul de față, serviciul cuprinde eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2. Comisia trebuie, prin urmare, să examineze dacă acest serviciu este diferit în esență de alte activități economice, astfel încât să fie în interesul general, și nu numai în interesul operatorilor economici care beneficiază de acesta.
(174)
În opinia Comisiei, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu este fundamental diferită în ceea ce privește conținutul de alte activități economice. Din acest motiv, nu poate fi calificată ca fiind un serviciu de interes economic general.
(175)
Contrar opiniei BVerwG, controlul strict prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu înseamnă că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 trebuie să fie considerată drept serviciu de interes economic general.
(176)
Mai mult decât atât, sectorul în cauză este reglementat de dispozițiile dreptului Uniunii. Aceste dispoziții impun în special ca poluatorul să suporte costul pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2. Prin urmare, nu există domeniu de aplicare pentru ca bugetul public să suporte o parte din cost, astfel cum a constatat Curtea de Justiție în hotărârea GEMO (48). Din cauza acestor dispoziții specifice ale dreptului Uniunii, nu mai există posibilitatea ca dispozițiile naționale de clasificare a eliminării materialului din categoriile 1 și 2 ca un serviciu de interes economic general să se îndepărteze de la litera dreptului Uniunii. Clasificarea ca serviciu de interes economic general este, prin urmare, exclusă.
(177)
În cele din urmă, în ceea ce privește afirmația Germaniei că eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 are drept scop protejarea sănătății umane, Comisia face referire la hotărârea GEMO, în care Curtea de Justiție a hotărât că articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu face distincție între măsurile de intervenție a statului prin referire la cauzele sau obiectivele acestora, ci le definește în funcție de efecte.
(178)
Astfel, în principiu, un operator economic trebuie să suporte costurile generate de dispozițiile de reglementare privind desfășurarea activității sale, cum ar fi normele stricte cu privire la eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 în cazul de față. Obiectivul protejării sănătății umane este luat în considerare pentru a justifica acordarea unui drept exclusiv cu privire la libertatea de a presta servicii și la nivelul de compatibilitate a ajutoarelor pentru agricultori cu piața internă.
(179)
Din aceste motive, Comisia consideră că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu poate fi clasificată de Germania drept un serviciu de interes economic general.
9.1.1.2. În subsidiar: plățile compensatorii nu sunt o cerință în niciun caz
(180)
Alternativ, Comisia subliniază că primul criteriu Altmark presupune, de asemenea, evaluarea necesității plăților compensatorii pentru un serviciu de interes economic general. Astfel, chiar dacă eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 ar constitui un serviciu de interes economic general, trebuie să fie examinată necesitatea plății compensatorii.
(181)
Argumentele Germaniei și BVerwG omit faptul că, în hotărârea GEMO, Curtea de Justiție a hotărât că obligațiile acceptate de întreprinderile cărora le-a fost încredințată eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 nu justifică o compensație din partea statului pentru costurile generate de aceste obligații. Toate costurile de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2 trebuie suportate de cei responsabili pentru producerea lor, dat fiind că este un cost inerent al activităților economice ale agricultorilor și abatoarelor.
(182)
Curtea de Justiție a susținut că o compensație de stat pentru costurile care decurg din această obligație nu este justificată, deoarece costurile trebuie suportate de cei responsabili.
(183)
Spre deosebire de punctul de vedere al BVerwG, controlul strict prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 1069/2009 nu implică posibilitatea acoperirii costului de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2 prin plăți compensatorii din partea statului.
(184)
Cu alte cuvinte, simpla existență a unei obligații de serviciu public nu presupune neapărat că este justificată o compensație din partea statului pentru costurile care decurg din această obligație.
(185)
În opinia Comisiei, Germania nu poate justifica contribuțiile anuale ca fiind compensații din partea statului pentru costurile suportate de ZT care rezultă din obligația de a elimina materialul din categoriile 1 și 2, deoarece, în conformitate cu principiul „poluatorul plătește”, costul integral trebuie acoperit din taxele pe care ZT le percepe responsabililor pentru producerea materialului respectiv.
9.1.2. Menținerea unei rezerve pentru epidemii
(186)
În ceea ce privește problema legată de posibilitatea clasificării capacității de rezervă, privită separat, drept serviciu de interes economic general, ar trebui făcute următoarele remarce. Conform dreptului german, o întreprindere care deține un monopol regional pentru eliminarea materialului din categoriile 1 și 2 trebuie să se asigure că poate face față unei creșteri a cantității de material în cazul unui focar de boală. Astfel cum se arată în comparația celor 16 landuri prezentată de guvernul german, oriunde, cu excepția zonei ZT, întreprinderile care își exploatează instalațiile în trei schimburi reușesc acest lucru prin operarea acestora și în week-end și, dacă este necesar, prin transferul materialului către alte landuri. Cu alte cuvinte, obligația de a menține o rezervă pentru epidemii nu determină niciun fel de costuri suplimentare, deoarece rezerva pentru epidemii poate fi acoperită prin capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor.
(187)
Chiar dacă ar apărea costuri suplimentare, acestea ar trebui transmise agricultorilor și abatoarelor. A face față problemei creșterii gradului de utilizare a materialelor într-o epidemie face parte din costul inerent al funcționării unei instalații de eliminare a materialelor din categoriile 1 și 2.
(188)
Faptul că proprietarii, adică autoritățile regionale și locale, obligă întreprinderile pe care le dețin să mențină o rezervă pentru epidemii printr-un act oficial este irelevant. Menținerea rezervei pentru epidemii nu poate fi considerată a fi un serviciu de interes economic general din două motive.
(189)
În cazul în care capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor - fără costuri suplimentare - nu este suficientă pentru a acoperi rezerva pentru epidemii prevăzută, astfel încât obligația de a menține rezerva pentru epidemii generează costuri de investiții suplimentare, principiul „poluatorul plătește” impune ca aceste costuri să fie acoperite din taxele percepute. Acest argument nu este diferit de cele anterioare referitoare la eliminarea celorlalte deșeuri (a se vedea considerentele 156-185 de mai sus pentru detalii).
(190)
În cazul în care capacitatea neutilizată menținută este mai mare decât nivelul efectiv necesar în cazul unei epidemii, nu există niciun interes public în a menține acel exces de capacitate neutilizată.
(191)
În acest sens, BVerwG a susținut că, în scopul clasificării asigurării capacității de rezervă, este lipsit de relevanță dacă ZT menține o capacitate în exces relativ inutilă. Era exclusiv la latitudinea autorităților regionale și locale de a decide asupra finanțării supracapacității sau de a insista ca acesta să fie redusă. Aceasta a reprezentat o chestiune de responsabilitate politică a autorităților regionale și locale, nu o problemă de legislație privind autoarele (49). Acest argument nu poate fi acceptat, întrucât capacitatea relativ inutilă este puțin probabil să servească interesului public.
(192)
Astfel cum s-a analizat mai pe larg în secțiunea 9.3, în cazul ZT, rezerva pentru epidemii prevăzută poate fi acoperită din capacitatea neutilizată disponibilă în cadrul operațiunilor, iar plățile compensatorii nu pot fi justificate în niciun fel.
(193)
Din aceste motive, Comisia consideră că obligația de a menține o rezervă pentru epidemii nu poate fi considerată un serviciu de interes economic general. În schimb, Comisia consideră că aceasta nu oferă nicio justificare pentru a se considera că contribuțiile anuale compensații din partea statului.
9.1.3. Eliminarea materialului de categoria 3
(194)
Întrucât eliminarea materialului de categoria 3 nu a fost încredințată ZT, aceasta nu poate fi calificată drept un serviciu de interes economic general doar din acest motiv. În orice caz, eliminarea nu poate fi calificată astfel din motivele expuse în secțiunea 9.1.1.
9.1.4. Rezumat
(195)
Prin urmare, primul criteriu Altmark nu este îndeplinit în cazul de față.
(196)
Următoarele considerente referitoare la al doilea, al treilea și al patrulea criteriu Altmark sunt, prin urmare, prezentate doar în subsidiar.
9.2. Al doilea criteriu Altmark
(197)
Al doilea criteriu Altmark impune ca parametrii pe baza cărora se calculează compensația să fie elaborați în mod obiectiv și transparent în avans. Prin urmare, în cazul în care un stat membru compensează o întreprindere pentru pierderi fără ca parametrii să fi fost stabiliți în prealabil, aceasta constituie un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE,
(198)
În cazul de față, este necesar să se facă distincție între perioada 1979-2008 și perioada 2009-2012.
9.2.1. Perioada 1979-2008
(199)
Verbandsordnung adoptat la 28 octombrie 1994 a permis ZT să acopere toate pierderile suferite în cursul exercițiului financiar din contribuția anuală. Cu toate acestea, potrivit afirmației Germaniei, contribuțiile anuale au fost destinate să finanțeze costurile suportate de ZT prin menținerea rezervei pentru epidemii.
(200)
În Verbandsordnung din 1994, însă, nu există indicii referitoare la dimensiunea rezervei pentru epidemii pe care ZT era obligată să o mențină și nici cu privire la parametrii pentru calcularea costurilor rezervei. Pierderea suferită nu constituie un indicator obiectiv al costului rezervei pentru epidemii, deoarece valoarea pierderii depinde de un număr mare de factori care nu au nicio legătură cu costul rezervei pentru epidemii.
(201)
Astfel, nicio metodă obiectivă și transparentă, care să fi făcut posibilă calcularea costului rezervei pentru epidemii, nu a fost stabilită în prealabil. Prin urmare, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2008.
9.2.2. Perioada 2009-2012
(202)
Verbandsordnung a fost modificat la 2 februarie 2010, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2009. La articolul 10 alineatul (2), se prevede în mod explicit dimensiunea rezervei pentru epidemii care trebuie menținută. În conformitate cu articolele 9 alineatul (2) și 10 alineatul (4), costurile rezervei pentru epidemii și, prin urmare, cuantumul contribuției anuale trebuie să fie stabilite înainte de începerea exercițiului financiar prin intermediul bugetului.
(203)
La articolul 10 alineatul (5) din noul Verbandsordnung, au fost introduse reglementări pentru calculul costului rezervei pentru epidemii. În conformitate cu studiul Fraunhofer, o parte din costurile totale de capacitate sunt alocate rezervei pentru epidemii prevăzute. Verbandsordnung și legea bugetului anual stabilesc parametrii necesari calculării costurilor. Comisia a verificat caracterul obiectiv și rezonabil al parametrilor, iar metoda de calcul este stabilită în mod neechivoc și transparent. Pentru perioada ulterioară anului 2010, contribuțiile anuale sunt, prin urmare, stabilite în avans pe baza unor parametri obiectivi și transparenți.
(204)
Condiția de transparență impusă de al doilea criteriu Altmark este, astfel, îndeplinită pentru perioada 2010-2012. În același timp, însă, trebuie subliniat că, deși Comisia acceptă efectuarea calculelor în avans și într-o manieră transparentă, aceasta consideră că formula de calcul utilizată nu poate preveni supracompensarea în sensul celui de al treilea criteriu Altmark.
(205)
Pe de altă parte, pentru anul 2009, regulile de calculare a costului, bugetul și cuantumul contribuției anuale au fost stabilite retroactiv, nu în avans. Prin urmare, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru anul 2009.
9.3. Al treilea criteriu Altmark
(206)
Conform celui de al treilea criteriu Altmark, compensația nu trebuie să depășească cuantumul necesar acoperirii integrale sau parțiale a costurilor de îndeplinire a obligațiilor de serviciu public, având în vedere veniturile realizate și un profit corespunzător din îndeplinirea acestor obligații.
(207)
În momentul calculării costului de îndeplinire a obligației de serviciu public, Comisia aplică metoda costului net evitat (50). Costurile nete necesare sau care ar trebui să fie necesare pentru îndeplinirea obligației de prestare de servicii publice se calculează ca diferența între costurile nete ale prestatorului de servicii care rezultă din îndeplinirea obligației de serviciu public și costurile nete ale prestatorului de servicii în lipsa acestei obligații. Trebuie să se acorde o atenție deosebită evaluării corecte a costurilor sau a veniturilor pe care prestatorul de servicii nu le-ar suporta, respectiv realiza, în lipsa obligației de serviciu public. La calcularea costurilor nete, ar trebui să se analizeze avantajul prestatorului serviciului de interes economic general, dacă este posibil, inclusiv avantajele nemateriale (51).
(208)
În conformitate cu articolul 10 alineatul (2) din Verbandsordnung din 2 februarie 2010, dimensiunea rezervei pentru epidemii care trebuie menținută din 2009 este stabilită la 7 110 de tone, care urmează să fie prelucrate într-un interval de șase săptămâni. În ceea ce privește numărul de tone pe săptămână, ZT trebuie, așadar, să ia măsuri pentru a garanta că, în cazul unei epidemii, o cantitate de 1 185 de tone pe săptămână peste cantitățile normale poate fi prelucrată pe o perioadă de șase săptămâni (52).
(209)
Germania susține că contribuțiile anuale compensează costurile nete suportate de ZT prin menținerea rezervei pentru epidemii. Deși Verbandsordnung conținea o obligație explicită de a menține o rezervă pentru epidemii doar de la modificarea acestuia la 2 februarie 2010, ZT a păstrat o rezervă pentru epidemii și anterior acestei modificări, și trebuia să suporte costurile pe care acest lucru le implică. Mai precis, în conformitate cu reglementările privind tarifele din Renania-Palatinat, ZT nu a putut include aceste costuri în taxele pentru eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2.
(210)
Bazându-se pe studiul Fraunhofer, Germania calculează costurile rezervei pentru epidemii ca reprezentând aproximativ jumătate din costurile totale ale instalațiilor, deoarece rata de utilizare a capacității posibile din punct de vedere tehnic a instalațiilor în timpul săptămânii - adică funcționarea în trei schimburi, 5 zile pe săptămână - este sub 50 %.
(211)
Comisia va demonstra în considerentele următoare că ZT, contrar calculelor Germaniei, nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a menținerii unei rezerve pentru epidemii de dimensiunea prevăzută. Costurile invocate de Germania includ costul capacității neutilizate disponibile în cadrul operațiunilor, care trebuie acoperite din taxe, precum și costul capacității neutilizate rezultate în urma exploatării insuficiente a instalațiilor.
9.3.1. Acoperirea rezervei pentru epidemii prevăzute prin capacitatea operațională neutilizată a ZT
(212)
Raportul Böckenhoff din 1991 a examinat pentru prima dată necesitatea construirii unei instalații mai mari de eliminare în vederea asigurării unei capacități suficiente în caz de epidemie. Acesta a ajuns la concluzia contrară, deoarece, în cadrul operațiunilor normale, instalația de eliminare funcționează în două schimburi cinci zile pe săptămână, iar capacitatea operațională neutilizată a celui de al treilea schimb a fost considerată drept o rezervă adecvată pentru epidemii.
(213)
În timp, numeroase întreprinderi care prestează servicii de eliminare au trecut la utilizarea parțială a celui de al treilea schimb chiar și în cadrul operațiunilor normale sau la unul sau două schimburi în zilele de sâmbătă în perioadele de vârf pentru cantitățile supuse eliminării. Aceasta înseamnă că utilizarea capacității în cadrul operațiunilor normale este mai optimă și că în cazul unei epidemii este necesar să se utilizeze în mai mare măsură capacitatea neutilizată disponibilă la sfârșit de săptămână.
(214)
Cu toate acestea, calculele detaliate pentru diferite scenarii din literatura tehnică mai recentă (53) au confirmat concluziile fundamentale ale raportului Böckenhoff, potrivit cărora nu este necesară nicio investiție suplimentară în capacitate neutilizată pentru a face față situațiilor de epidemie, ci mai curând că pentru eliminarea carcaselor de animale în exces rezultate în urma unei epidemii este suficientă capacitatea neutilizată disponibilă sub forma celui de al treilea schimb din timpul săptămânii și a schimburilor de la sfârșit de săptămână. Se ține seama aici de gradul mai ridicat de utilizare a capacității în cadrul operațiunilor normale. Evenimentele epidemice avute în vedere sunt, în principal, focarele limitate la nivel local și focarele de scurtă durată de pestă porcină clasică (PPC) sau de febră aftoasă (FA).
(215)
Rezerva pentru epidemii prevăzută în Verbandsordnung din 2 februarie 2010 de 1 185 de tone pe săptămână, pe care ZT trebuie să o pună la dispoziție pe o perioadă de șase săptămâni în cazul unei epidemii, vizează focare de PPC și FA limitate la nivel local. Dimensiunea rezervei pentru epidemii se bazează pe studiul ISPA-RP, care arată că acele cantități suplimentare de carcase de animale preconizate în cazul unei epidemii de scurtă durată în zona acoperită de asociație sunt aproximativ de această amploare.
(216)
Rezerva pentru epidemii specificată de 1 185 t/săptămână se alătură capacității neutilizate de 2 819 t/săptămână disponibilă pentru perioada cerută de 6 săptămâni. Capacitatea neutilizată efectiv disponibilă este cu mult peste dublul capacității necesare. Astfel cum se arată în tabelul de mai jos, ZT poate acoperi rezerva prevăzută pentru epidemii prin capacitatea operațională neutilizată disponibilă pe termen scurt pe timp de noapte și în week-end, la fel ca în celelalte landuri. Capacitatea operațională neutilizată de 2 376 de tone pe săptămână, disponibilă în condiții de funcționare în trei schimburi șapte zile pe săptămână pe o perioadă de 6 săptămâni este aproape dublă față de rezerva prevăzută pentru epidemii de 1 185 de tone pe săptămână.
(217)
Chiar presupunând că instalația nu este exploatată la capacitate maximă în regim de trei schimburi șapte zile pe săptămână sau nu se utilizează capacitatea instalației în mod continuu timp de șapte zile, este disponibilă o capacitate operațională neutilizată suficientă pentru a asigura rezerva pentru epidemii necesară. Ca o comparație între rezerva pentru epidemii prevăzută de 1 185 de tone pe săptămână și capacitatea neutilizată disponibilă în instalația ZT potrivit studiului ISPA-RP (54), ZT dispune de o capacitate operațională neutilizată suficientă pe timp de noapte și în week-end:
Tabelul 3
Capacitatea neutilizată disponibilă a ZT în comparație cu rezerva pentru epidemii prevăzută (pe baza utilizării medii a capacității în perioada 1998-2009)
Tip de funcționare
Capacitate totală
Capacitate neutilizată disponibilă
Rezervă pentru epidemii în temeiul Verbandsordnung
Capacitate neutilizată după deducerea rezervei pentru epidemii
Datorată ratei de utilizare
Datorată unor factori de exploatare
Total
Total
2 schimburi/5 zile capacitate maximă
2 160
443
443
3 schimburi/5 zile capacitate maximă
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 schimburi/7 zile capacitate normală
3 864
443
1 704
2 147
962
3 schimburi/7 zile capacitate maximă
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Astfel, se confirmă că ZT, la fel ca întreprinderile din celelalte landuri, dispune de o capacitate operațională neutilizată suficientă pentru rezerva pentru epidemii. Prin urmare, ZT nu a avut niciodată nevoie să construiască o capacitate suplimentară pentru a asigura rezerva pentru epidemii. Prin urmare, ZT nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a acestei obligații.
(219)
Cu toate acestea, Germania susține în continuare că, în temeiul legii, ZT nu are dreptul să includă în taxele de eliminare costurile capacității neutilizate, care este folosită exclusiv în cazul unei epidemii, din moment ce rezerva pentru epidemii respectivă ar fi de interes public.
(220)
Rezultatele sondajului la nivel de landuri și contractele reclamantei care au fost prezentate indică, însă, că indiferent de forma juridică a întreprinderii de eliminare sau de regula de calcul care urmează a fi aplicată toate costurile de capacitate sunt finanțate, fără excepție, din veniturile din exploatare. Acest lucru reiese, de asemenea, în mod clar din articolul 8 din KAG RP, care prevede că „costurile care stau la baza tarifelor de utilizare și a contribuțiilor recurente se stabilesc în conformitate cu principiile comerciale de contabilitate a costurilor”. Cu alte cuvinte, costul capacității operaționale neutilizate trebuie să fie inclus în tarife, în mod proporțional, deoarece se stabilește o legătură cauzală cu eliminarea materialului intern și extern în condiții normale de funcționare.
(221)
BVerwG a constatat, de asemenea, în mod întemeiat, în hotărârea sa faptul că costul capacității operaționale neutilizate trebuie să fie finanțat din veniturile realizate din eliminarea materialului intern și extern (55). În consecință, în cazul în care - la fel ca în cazul ZT - rezerva pentru epidemii prevăzută poate fi asigurată din capacitatea operațională neutilizată, nu este nevoie de o contribuție anuală.
(222)
În final, Germania susține, ca justificare a contribuției anuale, că toate costurile de exploatare a capacității neutilizate din al treilea schimb din timpul săptămânii rezultă din obligația de a menține rezerva pentru epidemii. În absența acestei obligații, ZT ar putea utiliza la maximum capacitatea tehnică în regim de funcționare în trei schimburi 5 zile pe săptămână.
(223)
Cu toate acestea, Germania nu a prezentat nicio dovadă care să demonstreze că nu ar mai exista nicio capacitate operațională neutilizată în timpul săptămânii dacă nu ar exista obligația de a menține rezerva pentru epidemii. Mai curând, se pare, conform studiului ISPA-NS, de exemplu, că și întreprinderile care elimină doar material de categoria 3 și, în consecință, nu se supun niciunei obligații de a menține o rezervă pentru epidemii, dispun de o capacitate neutilizată considerabilă și își finanțează integral costurile de capacitate prin tarifele percepute.
9.3.2. Capacitatea neutilizată disponibilă depășește rezerva pentru epidemii prevăzută
(224)
Astfel cum se arată în tabelul 3, ZT dispune de o capacitate neutilizată mult mai mare decât este necesar pentru a asigura rezerva pentru epidemii prevăzută. Capacitatea neutilizată disponibilă pe termen scurt este mai mare decât dublul capacității necesare în cazul unui focar de boală. Figura 2 arată că, în câțiva ani, până la 25 % doar din capacitatea normală a rămas neutilizată în regim de funcționare în două schimburi/5 zile. Costul capacității neutilizate de care nu este deloc nevoie pentru rezerva pentru epidemii prevăzută nu poate fi inclus în costurile nete. Prin urmare, calculele costurilor nete prezentate de Germania trebuie respinse, deoarece atribuie în mod incorect costul întregii capacități neutilizate rezervei pentru epidemii.
(225)
Studiul ISPA-RP și studiul Fraunhofer arată că, în cazul ZT, capacitatea neutilizată de care dispunea era suficientă chiar și pentru a face față unui focar de febră aftoasă la nivelul întregului land pe o perioadă de 3 luni Cu toate acestea, asociației ZT nu i s-a impus niciodată să mențină rezerva pentru epidemii pe o perioadă mai lungă de șase săptămâni. Cu alte cuvinte, membrii asociației nu au obligat niciodată ZT să constituie o rezervă pentru epidemii disponibilă pe termen mai lung de șase 6 săptămâni pentru ca numai aceasta să poată face față unui focar de boală de lungă durată la nivelul întregului Land. Comparația cu capacitatea necesară pentru gestionarea unui focar de febră aftoasă la nivelului întregului Land este lipsită de relevanță (56).
(226)
Faptul că instalația ZT are o capacitate substanțial mai mare decât cea impusă de Verbandsordnung este confirmat prin cele ce urmează: ZT este obligată prin Verbandsordnung să prelucreze material intern din categoriile 1 și 2 în cantitate medie de aproximativ 900 de tone pe săptămână (57). În cazul în care s-ar adăuga rezerva pentru epidemii prevăzută de 1 185 de tone pe săptămână, ZT ar avea nevoie de o instalație cu o capacitate de 2 085 de tone pe săptămână în regim de funcționare în trei schimburi/7 zile pentru a îndeplini obligațiile care îi revin în temeiul Verbandsordnung.
(227)
În realitate, însă, instalațiile ZT au o capacitate maximă posibilă de 4 536 de tone pe săptămână. În această situație, ZT exploatează instalația la o capacitate de două ori mai mare decât este necesar pentru sarcinile stabilite în Verbandsordnung. Pentru că ZT dispune de o capacitate mult mai mare decât este necesar pentru îndeplinirea sarcinilor sale publice, nu este posibil să fi suportat costuri nete din cauza obligației de a menține rezerva pentru epidemii.
9.3.3. Rezumat
(228)
În concluzie, se poate afirma că Germania nu a putut demonstra că ZT a suportat costuri nete ca urmare a obligației de a menține rezerva pentru epidemii. Examinarea a arătat că prin contribuțiile anuale este finanțat costul capacității neutilizate care este disponibilă în condiții de funcționare normală (și, astfel, ar trebui finanțată din taxele și tarifele pentru aceste servicii) sau care este disponibilă deoarece capacitatea instalației ZT este insuficient exploatată.
9.4. Al patrulea criteriu Altmark
(229)
Al patrulea criteriu Altmark prevede că, în cazul în care o întreprindere care urmează să îndeplinească obligații de serviciu public nu este aleasă în urma unei proceduri de achiziții publice, care să permită selectarea ofertantului capabil să presteze aceste servicii la cel mai mic cost pentru comunitate, cuantumul compensației necesare se determină pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere tipică și bine gestionată le-ar fi suportat în îndeplinirea acestor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru îndeplinirea obligațiilor.
(230)
Cele patru criterii Altmark sunt o excepție de la principiul potrivit căruia plățile compensatorii constituie un avantaj. Prin urmare, este de datoria statului membru să demonstreze îndeplinirea acestora.
(231)
ZT nu a fost selectată printr-o procedură de achiziții publice și nici Germania nu a prezentat dovezi care să ateste că ZT este o întreprindere tipică, bine gestionată. În consecință, Germania nu a reușit să dovedească îndeplinirea celui de al patrulea criteriu Altmark. Tarifele mari pentru eliminarea carcaselor de animale în Renania-Palatinat, precum și nevoia de finanțare printr-o contribuție anuală care nu există în niciun alt Land sunt dovezi prima facie că ZT nu este o întreprindere tipică, bine gestionată.
(232)
În consecință, al patrulea criteriu Altmark nu este îndeplinit.
(233)
BVerwG a constatat că al patrulea criteriu Altmark nu se aplică în cazul ZT, deoarece contribuția anuală nu era destinată să compenseze ZT pentru costurile suplimentare generate de asumarea unei obligații de serviciu public în contextul unei activități, altfel, comerciale, ci pentru a finanța îndeplinirea oficială a unei sarcini publice în afara pieței. Caracter oficial al îndeplinirii acestei sarcini deriva, din punctul de vedere al BVerwG, din decizia politică a autorităților regionale și locale, membre ale asociației, de a atribui eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 la nivel intern. BVerwG și-a întemeiat interpretarea pe hotărârea Curții de Justiție în cauza Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Din punctul de vedere al BVerwG, al patrulea criteriu Altmark presupune că obligația de serviciu public trebuie efectuată de o întreprindere privată. Deoarece acest lucru nu este valabil atunci când atribuirea are loc la nivel intern, al patrulea criteriu Altmark nu se aplică întreprinderilor cărora li se încredințează obligații prin proceduri interne de atribuire (59).
(235)
Comisia nu împărtășește punctul de vedere adoptat de BVerwG. În primul rând, nu se indică nicăieri în al patrulea criteriu Altmark, astfel cum a fost formulat de Curtea de Justiție, că acesta nu se aplică în cazul procedurilor interne de atribuire. Dimpotrivă: prin două alternative (fie o procedură de achiziții, fie o analiză a costurilor pe care o întreprindere tipică, bine gestionată le-ar suporta), Curtea de Justiție a arătat că al patrulea criteriu Altmark este aplicabil, chiar dacă nu a fost organizată o procedură de achiziții publice și, deci, în special în cazul procedurilor interne de atribuire.
(236)
Hotărârea pronunțată în cauza Stadtreinigung Hamburg a vizat doar situațiile în care există și în care nu există o obligație de atribuire. Nu se poate formula în termeni absoluți nicio concluzie în ceea ce privește legislația privind ajutoarele. Dimpotrivă: a doua alternativă oferită de al patrulea criteriu Altmark se referă exact la cazul în care nu există nicio obligație de a organiza o procedură de achiziții publice.
(237)
BVerwG lasă astfel impresia că monopolul regional al ZT însemna că asociația nu se afla în concurență cu alte întreprinderi și că era posibil să nu existe o denaturare a concurenței. Cu toate acestea, denaturarea concurenței este un constituent separat al conceptului de ajutor, care este diferit de elementul de avantaj economic (contextul în care au fost dezvoltate cele patru criterii Altmark). Elementul constitutiv de denaturare a concurenței este îndeplinit în speță (a se vedea secțiunea 8.3). De asemenea, Comisia a confirmat în mod explicit la punctul 37 din Comunicarea sa referitoare la aplicarea normelor Uniunii Europene privind ajutoarele sub formă de compensații pentru prestarea de servicii de interes economic general (Comunicarea privind SIEG) (60) că o procedură internă de atribuire nu exclude denaturarea concurenței.
(238)
În final, accentul pus de BVerwG asupra caracterului oficial al activității ZT ridică întrebarea dacă BVerwG a respins implicit aplicabilitatea celui de al patrulea criteriu Altmark deoarece a presupus că ZT nu desfășura o activitate economică. Acest lucru este, de asemenea, incorect: ZT oferă un serviciu în schimbul unei plăți și, prin urmare, desfășoară o activitate economică (a se vedea secțiunea 8.2.). De asemenea, Comisia a confirmat în mod explicit acest lucru la punctul 13 din Comunicarea privind SIEG.
9.5. Concluzie în ceea ce privește existența unor avantaje economice pentru ZT
(239)
Contrar hotărârii BVerwG și argumentului Germaniei, criteriile hotărârii Altmark nu sunt îndeplinite. În primul rând, contribuțiile anuale nu pot fi justificate, în esență, ca plăți compensatorii din partea statului pentru obligațiile asumate de ZT, deoarece toate costurile asociate cu aceste obligații trebuie acoperite din veniturile realizate din taxe. De asemenea, s-a demonstrat că, spre deosebire de cele susținute de Germania, ZT nu a suportat niciun fel de costuri nete ca urmare a obligației de a menține o rezervă pentru epidemii. Costurile invocate de Germania sunt legate fie de capacitatea operațională neutilizată, care trebuie acoperite din veniturile realizate din taxe și din profituri, fie de capacitatea neutilizată în exces a rezervei pentru epidemii prevăzute. În plus, până în anul 2010, parametrii de calculare a contribuțiilor anuale nu au fost stabiliți în avans și cu transparența necesară. În final, Germania nu a fost în măsură să demonstreze că ZT este o întreprindere tipică, bine gestionată.
(240)
Prin urmare, contribuțiile anuale au conferit asociației ZT un avantaj economic.
(241)
În cazul în care costul rezervei pentru epidemii, calculat incorect de Germania, ar fi alocat corect în funcție de scop diferitelor servicii oferite, și anume eliminarea materialelor interne din categoriile 1 și 2, eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2 din Baden-Württemberg și Hessa și eliminarea materialului de categoria 3, avantajele economice obținute de ZT din contribuțiile anuale pe diferitele piețe ar putea fi analizate mai clar.
(242)
În secțiunile următoare se va arăta că, în realitate, contribuțiile anuale au compensat pierderile cauzate de următorii factori:
(a)
prelucrarea de calitate slabă a materialului de categoria 3;
(b)
capacitate insuficient exploatată;
(c)
tarife inferioare costurilor pentru eliminarea din Hessa de Nord și Centrală;
(d)
tarife inferioare costurilor pentru eliminarea materialului intern.
9.5.1. Pierderi din eliminarea materialului intern și extern atunci când costurile incorect calculate ale rezervei pentru epidemii sunt alocate în funcție de scop
(243)
Pe baza conturilor de profit și pierderi prezentate de ZT pentru perioada 2002-2009, toate costurile presupuse ale rezervei pentru epidemii au fost alocate în funcție de scop, în conformitate cu exploatarea instalației în regim de două schimburi/5zile.
(244)
În primul rând, trebuie remarcat faptul că un motiv important pentru costurile ridicate în legătură cu capacitatea neutilizată este subutilizarea instalației ZT. Aceste costuri în legătură cu capacitatea neutilizată datorate exploatării insuficiente în condiții de funcționare normală trebuie, prin urmare, să fie eliminate primele.
(245)
Astfel cum indică statisticile de utilizare din tabelul 3 (coloana „capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare”), ZT nu a utilizat niciodată pe deplin capacitatea tehnică disponibilă în regim de funcționare de două schimburi/5 zile. În special din anul 2002, rata de utilizare a scăzut brusc ca urmare a scăderii puternice a materialului intern. Etalonul folosit pentru nivelul de subutilizare este capacitatea neutilizată în regim de funcționare de două schimburi/5 zile. Reperul adoptat pentru calcularea subutilizării a fost cel mai înalt nivel de utilizare atins în regim de funcționare de două schimburi/5 zile, și anume 101 855 de tone în 2002. În medie, este vorba despre o subutilizare de 13 %.
(246)
Astfel cum se poate observa din coloana corespunzătoare („capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare”) din tabelul 4, costul mediu de subutilizare în condiții de funcționare normală se ridică la 434 304 EUR. ZT trebuie să poarte responsabilitatea comercială pentru acest cost, deoarece este rezultatul exploatării unei instalații a cărei capacitate nu este utilizată la maxim în regim de funcționare normală.
(247)
Costurile de exploatare legate de capacitatea neutilizată sunt defalcate proporțional pentru utilizare în regimul de funcționare în două schimburi/5 zile. Costurile de exploatare a capacității neutilizate sunt, astfel, împărțite proporțional între serviciile interne și serviciile externe. În același timp, în tabelul 4 de mai jos se face o distincție între costurile de exploatare a capacității neutilizate de colectare și de prelucrare.
(248)
În medie, în perioada 2002-2009, ZT nu a putut acoperi costurile de exploatare a capacității neutilizate din cifra de afaceri nici pentru serviciile sale interne, nici pentru cele externe. Coloana „Marja de contribuție II” indică o pierdere medie anuală de 1 198 257 EUR în ceea ce privește serviciile externe și de 1 140 898 EUR în ceea ce privește serviciile interne.
Tabelul 4
Contul de profit și pierdere
(în EUR)
Animale moarte
Deșeuri de abator
Material intern
Col. 1 + 2
Material de categoria 3
BW și Hessa
Subutilizare
Material extern
Col. 4 + 5+6
Total
Col 3 + 7
(1)
Cifra de afaceri
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Costurile prezentate de ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Cifra de afaceri
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Costuri corectate
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Contribuție de acoperire I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Capacitate neutilizată (CN) datorată ratei de utilizare
[…]
[…]
[…]
(7)
-
CN operațională - colectare
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
CN operațională - prelucrare
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Contribuție de acoperire II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Costuri fixe nealocate
[…]
(11)
Contribuție de acoperire III
[…]
(12)
+
Contribuție anuală
[…]
(13)
Profit sau pierdere
[…]
Rândurile (1) și (2): Informații furnizate de ZT
ZT nu înregistrează separat în conturile analitice veniturile din eliminarea materialului de categoria 3; în schimb, la fel ca în cazul veniturilor realizate din alte produse (de exemplu, pentru grăsimi și uleiuri), le deduce din costurile totale, care sunt apoi alocate între deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW și Hessa. Cu toate acestea, întrucât pentru materialul de categoria 3 este creat un cont separat, în continuare, venitul din eliminarea materialului de categoria 3 trebuie exclus din costurile totale.
Rândurile (3)-(5): Calculul marjei de contribuție I
Pentru a obține costul corectat, venitul din prelucrarea materialului de categoria 3 care se deduce din costuri este alocat proporțional între deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW si Hessa. Diferența de costuri totale între rândul (2) și rândul (4) corespunde, astfel, venitului din eliminarea materialului de categoria 3 de la rândul (3).
întrucât nu au fost disponibile date, Comisia nu a putut verifica dacă ZT a alocat costurile totale de la rândurile (2) și (3) în mod corect între diferitele servicii. În special, trebuie remarcat faptul că eliminarea carcaselor de animale reprezintă o proporție extrem de mare din costurile de capacitate. Prin urmare, contribuția de acoperire I pentru deșeurile interne de abator, materialul de categoria 3 și materialul din BW și Hessa ar putea fi stabilită la un nivel prea ridicat.
Rândurile (6)-(9): Calculul marjei de contribuție II
În primul rând, din costul rezervei pentru epidemii se calculează subutilizarea în regim de funcționare de două schimburi/5 zile (= capacitate neutilizată datorată ratei de utilizare). Celelalte costuri ale rezervei pentru epidemii sunt apoi împărțite proporțional cu cantitățile implicate și nivelul calculat de subutilizare. Deoarece nu există colectare pentru BW, costurile de colectare și de prelucrare sunt tratate separat. Întrucât costurile directe de capacitate neutilizată au fost deja adăugate în 2009 pentru misiunea din Hessa de Nord și Centrală, nu se mai adăugă alte costuri.
9.5.2. Contribuțiile anuale finanțează pierderile din eliminarea materialului extern
(249)
Pe piețele externe ZT are concurenți care sunt nevoiți să finanțeze costurile totale ale instalației integral din propria cifră de afaceri. Nici o întreprindere aflată în concurență cu ZT pentru materialul de categoria 3, nici operatorul anterior din Hessa de Nord și Centrală nu se pot baza pe refinanțarea suplimentară din partea statului a capacității neutilizate din cauza unor factori de exploatare sau a subutilizării datorate nivelului cererii.
9.5.2.1. Pierderi cu privire la eliminarea materialului de categoria 3
(250)
La fel ca toate celelalte întreprinderi care elimină material de categoria 3 fără să i se fi încredințat o misiune publică, ZT este obligată să suporte pe cont propriu toate costurile și riscurile asociate.
(251)
ZT elimină materialul de categoria 3 împreună cu materialele din categoriile 1 și 2 și, prin urmare, nu poate realiza același venit din produse ca în cazul eliminării separate. Creșterea cererii de material de categoria 3 pentru prelucrare pe cont propriu a determinat prăbușirea prețurilor pe care ZT le poate obține de la abatoare. Conform explicațiilor reclamantei, întreprinderile de eliminare plătesc chiar și prime abatoarelor pentru anumite materiale de categoria 3.
(252)
Tendința este foarte evidentă în rezultatul per tonă în ceea ce privește materialul de categoria 3 prelucrat: în timp ce ZT încă obținea […] EUR pe tonă în 2002, după o scădere constantă, rezultatul în 2009 a fost de numai […] EUR. Aceasta este o scădere a producției pe tonă de aproape 70 % în șapte ani.
Figura 1
Marjele de contribuție pentru materialul de categoria 3 din 2000 până în 2009 (în EUR)
[…]
(253)
În consecință, în ultimii câțiva ani, prelucrarea materialului de categoria 3 a devenit tot mai neprofitabilă pentru ZT. Deși, până în anul 2004, ZT încă își putea acoperi costurile directe, eliminarea materialului de categoria 3 în anii următori nu a mai reprezentat o contribuție pozitivă la acoperirea costurilor legate de capacitatea neutilizată.
(254)
Calculul prezentat de Germania, care arată că venitul pe care ZT îl poate obține din eliminarea materialului de categoria 3 este mai mare decât costurile directe, este incorect. Germania își bazează calculul pe costuri din care venitul a fost deja dedus [a se vedea rândul (2) din tabelul 4] și nu utilizează costurile efectiv suportate, cum ar fi corect [a se vedea costurile corectate de la rândul (4) din tabelul 4].
(255)
Aparent, ZT este pregătită să suporte pierderile constante datorate eliminării de slabă calitate a materialului de categoria 3 pentru a susține exploatarea instalațiilor sale.
9.5.2.2. Pierderi din subutilizare
(256)
Un alt motiv important pentru pierderile ZT este acela că instalația a fost insuficient exploatată în cei mai mulți dintre ani. În câțiva ani, subutilizarea în regim de funcționare de două schimburi/5 zile a crescut la peste 25 %, comparativ cu cea mai bună rată de utilizare din 2001. Numai în 2001 și 2002 s-a realizat o rată de utilizare mai bună, în contextul crizei de EST, deși chiar și atunci nu a fost necesar să se recurgă la capacitatea operațională neutilizată pe timp de noapte sau în week-end.
Figura 2
Subutilizarea capacității normale a ZT în regim de funcționare în două schimburi/5 zile din 1998 până în 2009
(257)
Motivul subutilizării însemnate după anul 2002 l-a reprezentat reducerea efectivelor de animale și, implicit, scăderea cantității de material intern, care s-a diminuat cu peste 35 % în perioada 2002-2009. ZT a urmărit să utilizeze capacitatea eliberată prin acceptarea unor cantități mai mari de material extern. Cu toate acestea, doar după ce a câștigat procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală, ZT a fost în măsură să readucă rata de utilizare aproximativ la nivelul din 2002/2003.
9.5.2.3. Pierderile din procedura de licitație din Hessa de Nord și Centrală
(258)
Deoarece ZT a prestat servicii de eliminare în Hessa de Nord și Centrală numai din anul 2009, există foarte puține date cu privire la rezultatele obținute din această activitate. Conturile analitice din 2009 care au fost prezentate par să arate că noua încredințare a generat o marjă de contribuție pozitivă, după deducerea costurilor de exploatare a capacității neutilizate de aproximativ 200 000 EUR.
(259)
Cu toate acestea, documentația de licitație sugerează că ZT a prezentat o ofertă care era sub costurile sale efective. Chiar potrivit declarației Germaniei, dobânda pe care ZT o plătește pentru creditele sale bancare este mai mare decât dobânda calculată stabilită de ZT în conformitate cu normele de calcul pentru procedura de licitație. Cu alte cuvinte, ZT nu se așteaptă să își poată acoperi integral cheltuielile legate de dobânzile la creditele contractate sau să poată obține un randament rezonabil al capitalului propriu.
(260)
Dobânda totală la credite a ZT se ridică la 1,07 milioane EUR pe an. Presupunând, în conformitate cu proporția din capacitatea totală reprezentată de cantitatea pentru eliminarea din Hessa de Nord și Centrală, că aproximativ un sfert din costul împrumuturilor poate fi atribuit misiunii din Hessa de Nord și Centrală, ponderea costurilor este de 0,26 milioane EUR, comparativ cu 0,16 milioane EUR, cuantum pe care ZT l-a stabilit în calculul tarifelor pentru Hessa de Nord și Centrală. În afară de cele 0,10 milioane EUR reprezentând dobânzi la împrumuturi, care nu sunt acoperite anual, nici dobânda la capital nu este acoperită.
(261)
O întreprindere care acționează rațional nu ar fi depus o ofertă care să nu acopere costurile anticipate de capital. Referirea repetată a Germaniei la presupuse cerințe ale unor norme de calculare a tarifelor care nu permit transferul integral al costului nu schimbă în niciun fel acest fapt. Niciun operator economic din sectorul privat nu poate fi obligat sau nu ar fi pregătit să presteze servicii la prețuri care nu îi permit să își acopere costurile și să realizeze un profit rezonabil.
(262)
Chiar dacă se pornește de la conturile analitice prezentate pentru 2009, care prezintă o marjă de contribuție pozitivă de aproximativ 200 000 EUR, marjele anticipate de contribuție pe parcursul duratei de 10 ani a contractului nu pot compensa pierderile datorate subutilizării, care, în medie, s-au ridicat la aproximativ 700 000 EUR pe an începând din 2002. Prin urmare, o întreprindere care funcționează în condiții de piață nu ar fi menținut o capacitate subutilizată o perioadă atât de îndelungată.
(263)
În cazul materialului extern, este evident că, datorită contribuțiilor anuale, ZT comercializa o capacitate la prețuri inferioare costurilor și menținea de mai mulți ani o capacitate subutilizată, fără a putea compensa prin câștiguri viitoare pierderile cauzate de subutilizare în anii precedenți. Astfel, este evident că ZT a păstrat capacitatea pe piață, ceea ce o întreprindere de eliminare rațională nu și-ar fi putut permite.
9.5.3. Contribuțiile anuale finanțează pierderile din eliminarea materialului intern
(264)
Costurile de exploatare a capacității neutilizate generate de eliminarea materialului intern trebuie să fie acoperite prin taxele percepute. ZT, la fel ca toate celelalte întreprinderi însărcinate cu eliminarea materialului controlat, trebuie să dea asigurări, pe propria răspundere, că îndeplinesc această sarcină în contextul unei gestionări prudente, desfășurându-și activitatea într-un mod adecvat. O plată compensatorie suplimentară ar elibera întreprinderea de această responsabilitate economică.
(265)
Costurile legate de capacitatea neutilizată cauzate de factori operaționali trebuie, prin urmare, alocate între eliminarea animalelor moarte și a deșeurilor de abator. Există diferite abordări în landuri pentru alocarea costurilor de exploatare a capacității neutilizate între eliminarea deșeurilor de abator și a carcaselor de animale. În unele landuri, pentru animalele moarte se alocă un procent mai mare din costurile de capacitate neutilizată decât pentru deșeurile de abator. Având în vedere că nici reglementările tarifare, nici Verbandsordnung nu stabilesc o scară de alocare, costurile de capacitate neutilizată vor fi alocate în mod proporțional.
9.5.3.1. Prețuri inferioare costurilor pentru eliminarea deșeurilor de abator
(266)
Conform declarațiilor Germaniei, ZT concurează cu alte întreprinderi de eliminare a deșeurilor de abator. Cuantumul taxelor de eliminare a deșeurilor interne de abator afectează cota de separare a abatoarelor și, prin urmare, cantitatea de material de categoria 3 pur disponibilă pentru alte întreprinderi de eliminare.
(267)
Întrucât, în medie, încasările abia acoperă costurile directe, de-a lungul timpului, se conturează același tip de imagine ca în cazul marjelor de contribuție privind materialul de categoria 3: până în 2004, încasările au depășit costurile directe, însă, odată cu noua schemă tarifară din 2005, care a condus la o scădere a veniturilor medii pe tonă de la 160 EUR la 116 EUR - cu alte cuvinte, o scădere de 27,5 % - nici măcar costurile directe nu pot fi acoperite în următorii ani și, prin urmare, nu ar putea fi obținută nicio contribuție care să acopere costurile de exploatare a capacității neutilizate. Până în anul 2009 nu s-a revenit la o marjă de contribuție I pozitivă (a se vedea tabelul 4).
(268)
În lipsa contribuției anuale, ZT nu ar fi putut, în mod evident, menține această politică tarifară. La fel ca în cazul deșeurilor de abator de categoria 3, din anul 2005, ZT a acceptat prețuri care nici măcar nu acopereau costurile sale directe pentru a exploata în continuare capacitatea instalației sale. În ansamblu, pentru materialele interne, există o clară marjă negativă de contribuție II - după deducerea costurilor de exploatare a capacității neutilizate - în valoare totală de aproximativ 13 % din cifra de afaceri (a se vedea tabelul 4).
9.5.3.2. Consolidarea prin contribuțiile anuale directe a poziției de monopol în zona acoperită de asociație
(269)
Germania consideră că ZT nu a obținut niciun avantaj economic din contribuțiile anuale, fiind irelevant dacă statul acordă compensații pentru menținerea rezervei pentru epidemii la dispoziția directă a întreprinderii de eliminare sau o finanțează indirect prin acordarea de ajutoare privind EST întreprinderilor producătoare de materiale. În acest ultim caz, costul rezervei pentru epidemii ar fi inclus în tarife, dar, în același timp, cei responsabili pentru producerea materialului ar obține o scutire printr-un ajutor proporțional mai mare. În ambele cazuri, bugetul public ar fi cel care ar suporta, în realitate, o mare parte a sarcinii, aspect care este vizat în principal de analiza din perspectiva dreptului concurenței.
(270)
În primul rând, trebuie remarcat încă o dată (a se vedea secțiunea 2.5.3) că ZT primește contribuția anuală în plus față de ajutorul privind EST, care este destinat agricultorilor. Mai mult decât atât, ZT beneficiază de un nivel mai ridicat de asistență prin ajutorul privind EST în Renania-Palatinat decât în Hessa de Nord și Centrală, având în vedere că prețul pe tonă în acest land (212 EUR) și, prin urmare, temeiul pentru ajutorul privind EST, este mult mai scăzut decât prețul pe tonă din Renania-Palatinat (390 EUR). În mod clar, agricultorii din zona acoperită de asociație nu beneficiază de tarife mai mici datorită contribuțiilor anuale.
(271)
În al doilea rând, Orientările comunitare privind EST impun în mod explicit prezentarea de dovezi care să ateste că ajutorul nu avantajează întreprinderile producătoare din aval (61). Totuși, așa cum se arată la secțiunile 9.5.2 și 9.5.3, ZT utilizează efectiv contribuția anuală pentru finanțarea pierderilor cauzate de politica sa tarifară, capacitatea subutilizată sau alte ineficiențe din cadrul operațiunilor sale comerciale.
(272)
Germania este, prin urmare, în mod clar în imposibilitatea de a dovedi că contribuția anuală avantajează agricultorii ca o compensație pentru costul eliminării animalelor moarte. În schimb, rămâne fără răspuns întrebarea dacă agricultorii nu ar beneficia de prețuri mai scăzute în absența contribuției anuale, deoarece ZT ar fi astfel supusă mai devreme presiuni economice mai mare privind adaptarea capacității și practicilor sale comerciale la condițiile pieței.
9.5.4. Rezumat
(273)
Germania nu a putut demonstra că contribuțiile anuale acordate ZT sunt justificate drept compensații din partea statului pentru obligațiile care decurg din Verbandsordnung. Criteriile Altmark nu sunt îndeplinite.
(274)
O analiză detaliată a veniturilor și a conturilor analitice ale ZT indică, în schimb, că prin contribuțiile anuale ZT a beneficiat de avantaje economice în legătură cu eliminarea materialului intern și extern.
(275)
Prin urmare, contribuțiile anuale constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
10. EVALUAREA ILEGALITĂȚII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 108 ALINEATUL (3) DIN TFUE
(276)
Contribuțiile anuale de care a beneficiat ZT începând din 1979 nu au fost notificate Comisiei în temeiul articolului 108 (3) din TFUE. Prin urmare, contribuțiile anuale constituie ajutor de stat ilegal în temeiul articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
(277)
Nu poate fi acordată nicio exceptare de la obligația de notificare în conformitate cu Decizia 2005/842CE a Comisiei din 28 noiembrie 2005 privind aplicarea articolului 86 alineatul (2) din Tratatul CE la ajutorul de stat, sub forma compensației pentru obligația de serviciu public, acordat anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (62) („Decizia SIEG 2005”), precum și cu Decizia 2012/21/UE a Comisiei din 20 decembrie 2011 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general (63) („Decizia SIEG 2011”), deoarece, astfel cum se arată în secțiunea 9, asociației ZT nu i s-a încredințat un serviciu de interes economic general, având în vedere faptul că eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2, asigurarea unei rezerve pentru epidemii și eliminarea materialului de categoria 3 nu sunt servicii de interes economic general. În plus, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2010, iar al treilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru întreaga perioadă începând cu anul 1979. În consecință, articolele 4 și 5 din Deciziile SIEG din 2005 și 2012 referitoare la exceptări nu sunt îndeplinite.
11. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 106 ALINEATUL (2) DIN TFUE
(278)
În conformitate cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE, dispozițiile tratatului se aplică întreprinderilor cărora li s-au încredințat servicii de interes economic general sau care au caracterul unui monopol fiscal. Cu toate acestea, articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede o excepție de la normele TFUE în cazul în care aplicarea normelor în domeniul concurenței obstrucționează îndeplinirea, de drept sau de fapt, a sarcinilor specifice care le-au fost încredințate. Această dispoziție de exceptare este aplicabilă doar în cazul în care dezvoltarea schimburilor comerciale nu este afectată într-o măsură contrară intereselor Uniunii.
(279)
În conformitate cu punctul 69 din Orientările Uniunii privind SIEG, Comisia aplică principiile directoare ale Uniunii în cazul tuturor ajutoarelor ilegale asupra cărora a adoptat o decizie ulterior datei de 31 ianuarie 2012, chiar dacă ajutorul a fost acordat înainte de această dată. Întrucât contribuțiile anuale constituie ajutor de stat ilegal, trebuie aplicate Orientările Uniunii privind SIEG.
(280)
Astfel cum se precizează la secțiunea 8.1, asociației ZT nu i se încredințează un serviciu de interes economic general, întrucât eliminarea materialelor din categoriile 1 și 2, menținerea unei rezerve pentru epidemii și eliminarea materialului de categoria 3 nu constituie servicii de interes economic general. Chiar și numai din acest motiv, contribuțiile anuale nu sunt compatibile în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE și al Orientărilor Uniunii privind SIEG.
(281)
În conformitate cu al doilea și al treilea criteriu Altmark, ajutorul acordat în temeiul Orientărilor Uniunii privind SIEG poate fi considerat compatibil cu articolul 106 alineatul (2) din TFUE în cazul în care există un act de încredințare care să stabilească metodele de calcul al compensației (secțiunea 2.3) și în cazul în care cuantumul ajutorului nu depășește costurile nete ale obligației de serviciu public (secțiunea 2.8).
(282)
Astfel cum s-a dovedit în detaliu în secțiunea 9.2, al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru perioada 1979-2009, iar al treilea criteriu Altmark nu este îndeplinit pentru întreaga perioadă. În consecință, secțiunea 2.3 din Orientările Uniunii privind SIEG (pentru perioada 1979-2009) și secțiunea 2.8 (pentru întreaga perioadă) nu sunt îndeplinite.
(283)
Prin urmare, contribuția anuală nu poate fi justificată în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE și al Orientărilor Uniunii privind SIEG ca ajutor pentru menținerea rezervei pentru epidemii în zona acoperită de asociație.
12. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII CA AJUTOR PENTRU FINANȚAREA COSTURILOR DE ELIMINARE A CARCASELOR DE ANIMALE ȘI A DEȘEURILOR DE ABATOR ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (3) LITERA (c) DIN TFUE
(284)
Contribuțiile anuale constituie ajutor de exploatare, care este, în general, interzis (64). Sarcina probei privind compatibilitatea unui astfel de ajutor revine, prin urmare, statului membru.
(285)
Orientările comunitare privind EST și orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013 interzic orice ajutor pentru finanțarea costurilor de eliminare a deșeurilor de abator și permit ajutorul pentru finanțarea costurilor de eliminare a animalelor moarte, cu condiția ca de acestea să beneficieze doar agricultorii. Întreprinderile din aval - precum abatoarele sau întreprinderi de eliminare - nu pot beneficia de ajutor în niciun caz (65).
(286)
În scopul simplificării administrative, ajutorul agricol pentru costurile de eliminare a animalelor moarte poate fi plătit direct către întreprinderile de eliminare, dar trebuie să se demonstreze că întregul ajutor revine agricultorilor (66).
(287)
După cum s-a arătat în secțiunea 9, contribuțiile anuale oferă asociației ZT un avantaj economic și nu avantajează în niciun fel agricultorii din zona acoperită de asociație, din moment ce aceștia trebuie chiar să plătească prețuri mai mari pentru eliminarea animalelor moarte decât în Hessa de Nord și Centrală, de exemplu. Germania nu a putut nici să demonstreze că există un transfer integral al contribuțiilor anuale către agricultori.
(288)
În plus, în decizia Comisiei N 15/04 din 6 iulie 2004 de aprobare a schemei de ajutoare pentru compensarea agricultorilor din zona acoperită de ZT pentru costurile de eliminare a animalelor moarte în perioada 1998-2013 s-a precizat că ajutorul agricol aprobat nu trebuie să fie cumulat cu alte ajutoare.
(289)
În ceea ce privește ajutorul ilegal acordat înainte de 1 ianuarie 2003, secțiunea VI din Orientările comunitare privind EST prevede excepții:
(a)
ajutorul poate fi aprobat pentru finanțarea costurilor de eliminare a animalelor moarte, chiar dacă este acordat la nivelul producției, prelucrării și comercializării, până la 100 %;
(b)
în plus, în cazuri excepționale, ajutorul pentru eliminarea deșeurilor de abator poate fi compatibil cu piața internă, ținând seama de durata scurtă și de necesitatea de a asigura că principiul „poluatorul plătește” este respectat pe termen lung.
(290)
Nici aceste excepții nu sunt aplicabile. Contribuțiile anuale nu sunt limitate la costurile de eliminare a animalelor moarte, care au fost, în orice caz, finanțate în cea mai mare parte în cadrul regimului de ajutoare agricole, nici nu sunt o măsură pe termen scurt de durată limitată în ceea ce privește deșeurile de abator.
(291)
În cele din urmă ar trebui, de asemenea, subliniat faptul că Germania nu a prezentat argumente care să confirme compatibilitatea contribuțiilor anuale în conformitate cu Orientările comunitare privind EST și cu Orientările privind ajutoarele agricole 2007-2013.
(292)
Deoarece contribuțiile anuale sunt în beneficiul ZT, acestea nu pot fi considerate ajutoare compatibile cu piața internă în sensul Orientărilor comunitare privind EST și al Orientărilor privind ajutoarele agricole 2007-2013 în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
13. EVALUAREA COMPATIBILITĂȚII CONTRIBUȚIEI ANUALE CA AJUTOR DE MEDIU ÎN TEMEIUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (3) LITERA (c) DIN TFUE
(293)
Contribuțiile anuale constituie ajutor de exploatare, care este în general interzis (67). Sarcina probei pentru compatibilitatea acestui ajutor revine, prin urmare, statului membru. Germania a susținut că contribuțiile anuale constituie ajutor de mediu.
(294)
În conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, ajutoarele pentru investiții destinate întreprinderilor care remediază daunele aduse mediului prin decontaminarea amplasamentelor sunt considerate compatibile cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, cu condiția să conducă la o îmbunătățire a protecției mediului. Cu toate acestea, principiul „poluatorul plătește” prevăzut la articolul 191 alineatul (2) din TFUE și Orientările privind ajutoarele de mediu trebuie respectate. În conformitate cu punctul 132 din Orientările privind ajutoarele de mediu, poluatorul trebuie să finanțeze decontaminarea fără ajutor de stat. Persoana care trebuie considerată ca fiind poluator este stabilită în raport cu persoana răspunzătoare în temeiul legislației naționale.
(295)
Momentul temporal relevant pentru evaluarea situației în conformitate cu legea răspunderii naționale depinde de situația juridică din momentul în care decizia oficială a fost emisă.
(296)
Germania nu contestă că, în conformitate cu ordinele de decontaminare din 21 aprilie 1997 pentru amplasamentul Sohrschied și din 31 martie 1998 pentru amplasamentul Sprendlingen-Gensingen ZT, a avut obligația deplină, ca poluator, de a decontamina ambele amplasamente în conformitate cu legislația națională în vigoare la acel moment. Astfel, ZT este răspunzătoare în temeiul legislației germane, ca poluator, pentru costurile de decontaminare a solului ambelor amplasamente. Germania susține că, în temeiul unei hotărâri a Bundesverfassungsgericht, emisă la 16 februarie 2000 (68), finanțarea costurilor de decontaminare dincolo de pragul de răspundere prin intermediul contribuțiilor anuale ar trebui să fie considerată drept ajutor compatibil, deoarece răspunderea persoanelor private a fost limitată prin această hotărâre la valorile de piață ale terenurilor.
(297)
Cu toate acestea, argumentul Germaniei pierde din vedere esențialul. În primul rând, decizia Bundesverfassungsgericht se aplică numai „între părți”, cu alte cuvinte, între părțile la proceduri. Însă mai presus de toate, o schimbare în jurisprudența celei mai înalte instanțe nu schimbă situația juridică și, prin urmare, nu este un motiv de revizuire în sensul articolului 51 alineatul (1) punctul 1 din Codul de procedură administrativă în ceea ce privește actele administrative care au devenit obligatorii.
(298)
În conformitate cu jurisprudența germană, hotărârea Bundesverfassungsgericht nu schimbă cu nimic faptul că, la momentul ordinului de decontaminare, toți poluatorii erau răspunzători pentru toate costurile de decontaminare. După hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000, niciunul dintre poluatori nu ar fi putut evita răspunderea deplină ca poluator cu privire la un ordin anterior care a devenit obligatoriu.
(299)
ZT este, prin urmare, răspunzătoare, chiar luând în considerare hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000 în cazul amplasamentelor Sprendlingen-Gensingen și Sohrschied, care a fost citată de Germania.
(300)
Întrucât ZT nu a contestat ordinele de decontaminare, acestea au dobândit efect obligatoriu și sunt definitive. Faptul că în prezent, ulterior evenimentului, Germania neagă, în esență, răspunderea ZT pentru amplasamentul Sohrschied, este un argument care nu poate fi acceptat. ZT ar fi trebuit să conteste ordinul de decontaminare din 21 aprilie 1997 și să nu permită ca acesta să devină obligatoriu. Nu este obligația Comisiei să revizuiască o decizie cu caracter obligatoriu emisă de o autoritate națională în ceea ce privește situația națională referitoare la răspundere, având în vedere principiul „poluatorul plătește”.
(301)
În plus, chiar Germania recunoaște faptul că hotărârea Bundesverfassungsgericht din 16 februarie 2000 se aplică numai persoanelor private, nu și persoanelor juridice de drept public, deoarece temeiul juridic pentru limitarea răspunderii este legea proprietății, pe care persoanele juridice de drept public nu o pot invoca. Prin urmare, nu poate fi contestat faptul că, în conformitate cu legislația națională, ZT este pe deplin răspunzătoare pentru amplasamentele contaminate.
(302)
Potențialul tratament inegal între persoanele juridice de drept privat și persoanele juridice de drept public în sistemul juridic al statului membru nu poate fi invocat în cadrul Orientărilor privind ajutoarele de mediu. În ceea ce privește răspunderea pentru amplasamentele contaminate, în cadrul acestora se prevede că se aplică doar dreptul național.
(303)
Deoarece ZT este răspunzătoare în temeiul dreptului german pentru toate costurile de decontaminare ale ambelor amplasamente, contribuția anuală nu poate fi considerată compatibilă cu piața internă în sensul Orientărilor privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
14. CONCLUZII
(304)
Contribuțiile anuale acordate ZT începând din 1979 constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Germania a acordat contribuțiile anuale, încălcând articolul 108 alineatul (3) din TFUE.
(305)
Acestea nu pot fi declarate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, și nici în temeiul articolului 107 alineatele (2) și (3) din TFUE.
(306)
În conformitate cu articolul 1 litera (b) punctul (iv) coroborat cu articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, ajutorul pentru care termenul de recuperare a expirat este considerat a fi ajutor existent. În temeiul articolului 15, competența Comisiei de a recupera ajutorul este valabilă pentru o perioadă de zece ani. Termenul de recuperare începe la data la care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului și se suspendă prin fiecare măsură adoptată de Comisie în ceea ce privește ajutorul ilegal. Termenul continuă să curgă după fiecare întrerupere.
(307)
Instanțele Uniunii au constatat nu numai că termenul de recuperare poate fi întrerupt printr-o procedură oficială, ci și că o solicitare de informații constituie, de asemenea, un act care poate întrerupe acest termen (69).
(308)
Reclamanta a contestat contribuția anuală în favoarea ZT în luna ianuarie a anului 2008, iar la 26 mai 2008, Germaniei i s-a transmis o solicitare de informații. Această solicitare de informații a întrerupt termenul de recuperare. În consecință, toate contribuțiile anuale primite de ZT înainte de 26 mai 1998 sunt considerate ajutoare existente. Pe de altă parte, toate contribuțiile anuale primite de ZT după data de 26 mai 1998 constituie ajutoare noi.
(309)
În conformitate cu articolul 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care acest lucru ar fi contrar unui principiu general de drept al Uniunii. În speță, se ridică întrebarea dacă este posibil ca hotărârea BverwG din 16 decembrie 2010 să fi creat așteptări legitime pentru beneficiar în ceea ce privește posibilitatea ca măsura supusă evaluării să nu constituie ajutor de stat.
(310)
În această privință, Comisia observă în primul rând că hotărârea se referă doar la plățile efectuate pentru anul 2010. Prin urmare, aceasta ar fi putut crea, eventual, așteptări legitime doar pentru acel an (și anii următori, cu condiția ca mecanismul să rămână neschimbat).
(311)
Dar chiar și pentru anul 2010 (și anii următori), hotărârea nu poate crea așteptări legitime. Potrivit jurisprudenței, principiul protejării așteptărilor legitime se aplică oricărei persoane într-o situație în care o instituție a Uniunii Europene, prin faptul că a oferit persoanei respective asigurări precise, a determinat-o să aibă așteptări bine întemeiate (70). Aceste asigurări, indiferent de forma în care sunt oferite, constituie informații precise, necondiționate și coerente (71).
(312)
În cazul de față, Comisia nu a oferit ZT niciun fel de asigurări precise, dimpotrivă: aceasta a inițiat procedura oficială de investigare la 20 iulie 2010.
(313)
BverwG nu este o instituție a Uniunii Europene. Potrivit jurisprudenței, în ceea ce privește supravegherea respectării de către statele membre a obligațiilor care le revin în temeiul articolelor 107 și 108 din Tratatul CE, instanțele naționale și Comisia îndeplinesc roluri complementare și separate (72). În timp ce evaluarea compatibilității măsurilor de ajutor cu piața internă ține de competența exclusivă a Comisiei, sub rezerva revizuirii de către instanțele Uniunii, instanțele naționale sunt cele care trebuie să asigure protejarea drepturilor persoanelor fizice atunci când obligația de notificare prealabilă a ajutorului de stat către Comisie, în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din Tratat, este încălcată (73).
(314)
În cazul de față, BverwG s-a pronunțat asupra unei măsuri cu privire la care Comisia inițiase deja procedura oficială de investigare. Potrivit jurisprudenței Curții, această decizie trebuie să conducă statul membru la suspendarea plății în cadrul măsurii (74). Mai mult decât atât, BverwG și-a pronunțat hotărârea (motivând-o, printre altele, cu pretinsa neaplicabilitate a celui de al patrulea criteriu Altmark) fără a înainta cazul la Curtea de Justiție, deși Comisia deja inițiase o procedură oficială de investigare.
(315)
În aceste condiții, Comisia consideră că nici hotărârea pronunțată de BverwG nu poate constitui informații precise, necondiționate și coerente.
(316)
Prin urmare, recuperarea nu este contrară principiului general al dreptului Uniunii privind protejarea așteptărilor legitime,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Contribuțiile anuale acordate de Germania în favoarea întreprinderii Zweckverband Tierkörperbeseitigung în Renania-Palatinat, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis și Landkreis Limburg-Weilburg („beneficiarul”) începând de la 1 ianuarie 1979, în încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, constituie ajutor de stat și sunt incompatibile cu piața internă.
Articolul 2
(1) Germania recuperează imediat de la beneficiar ajutorul menționat la articolul 1, care a fost plătit începând de la 26 mai 1998.
(2) Sumele care urmează să fie recuperate sunt purtătoare de dobândă de la data la care ajutorul prevăzut la alineatul (1) a fost pus la dispoziția beneficiarului până la momentul recuperării sale efective.
(3) Dobânda se calculează pe o bază compusă, în conformitate cu capitolul V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (75).
(4) Germania suspendă toate plățile restante ale ajutorului în cadrul schemei menționate la alineatul (1), cu efect de la data adoptării prezentei decizii.
Articolul 3
Germania se asigură că ajutorul prevăzut la articolul 2 alineatul (1) este rambursat în termen de patru luni de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 4
(1) Germania oferă Comisiei următoarele informații în termen de două luni de la notificarea prezentei decizii:
(a)
suma totală (principal și dobândă) care urmează a fi recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate sau planificate în vederea respectării prezentei decizii;
(c)
documente care să ateste că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2) Germania informează Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale adoptate pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului acordat în cadrul schemei menționate la articolul 2 alineatul (1). Aceasta transmite imediat, la simpla cerere a Comisiei, informații cu privire la măsurile deja adoptate sau planificate în vederea respectării prezentei decizii. De asemenea, Germania furnizează informații detaliate cu privire la cuantumurile ajutorului și la dobânda recuperată deja de la beneficiar.
Articolul 5
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 25 aprilie 2012.