BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 6. Juli 2010
zur Maßnahme C 40/07 (vormals NN 48/07) Rumäniens zugunsten der ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (ehemals Petrotub Roman S.A.)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4492)
(Nur die rumänische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/516/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Bestimmungen aus Anhang VII sowie Anlage A zu Anhang VII zum Protokoll der Übergangsmaßnahmen zur Beitrittsakte von Rumänien,
nach Aufforderung von interessierten Parteien zur Stellungnahme nach den oben genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat Rumänien mit Schreiben vom 2. Februar 2007 um die Erteilung von Auskünften in Bezug auf Erlasse und Umschuldungen von öffentlichen Schulden für Petrotub Roman S.A. (nachstehend „Petrotub“) im Zusammenhang mit der Privatisierung von Petrotub im Jahr 2003 gebeten (im Anschluss an die Privatisierung wurde die Gesellschaft umbenannt in Mittal Steel Roman und später in ArcelorMittal Tubular Products S.A. (2) - nachstehend „AM Roman“).
(2)
Mit Schreiben vom 25. September 2007 teilte die Kommission Rumänien ihren Beschluss mit, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (3) in Bezug auf im Rahmen der Privatisierung von Petrotub möglicherweise gewährte staatliche Beihilfen einzuleiten. Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte interessierte Parteien auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(3)
Rumänien legte seine Stellungnahme mit Schreiben vom 26. November 2007 vor, die am selben Tag registriert wurde. ArcelorMittal (die Muttergesellschaft) und AM Roman (die betroffene Tochtergesellschaft) legten ihre Stellungnahmen mit Schreiben vom 28. Januar 2008 vor, die am 29. Januar 2008 registriert und Rumänien am 12. Februar 2008 übermittelt wurden. Rumänien reagierte mit Schreiben vom 11. März 2008, das am selben Tag registriert wurde.
(4)
Die Kommission bat mit Schreiben vom 26. Februar 2009, vom 8. Oktober 2009 und vom 29. Januar 2010 um Erteilung weiterer Auskünfte. Rumänien antwortete mit Schreiben vom 27. April 2009, vom 19. Oktober 2009 und vom 3. Februar 2010, die alle an diesen Daten registriert wurden.
II. BESCHREIBUNG DER FAKTEN
1. Die Gesellschaft
(5)
AM Roman ist ein Hersteller nahtloser Stahlrohre mit Sitz in Roman, einer rumänischen Region, die ein Fördergebiet im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV (5) ist. Bis zur Privatisierung im Jahr 2003 war die Gesellschaft unter ihrem damaligen Namen Petrotub ein Hersteller nahtloser Stahlrohre, dessen Produktionsprogramm warm- und kaltgewalzte Stahlrohre mit Durchmessern zwischen 6 und 620 mm und einer Wandstärke zwischen 0,5 und 70 mm umfasste. Diese Erzeugnisse kommen in unterschiedlichen Anwendungen der Energieindustrie (Öl, Gas, chemische Industrie, Kernkraftwerke und konventionelle Energiekraftwerke) sowie in der Maschinen- und Bauindustrie zum Einsatz. Nach der Privatisierung setzte die Gesellschaft ihre Tätigkeit auf demselben Produktmarkt fort. Derzeit hält ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (von der ArcerlorMittal-Gruppe) einen Anteil von 69,76 % an der Gesellschaft (6).
2. Die fragliche Maßnahme
(6)
Am 23. Juli 2003 hat die rumänische Privatisierungsbehörde APAPS (heute AVAS) (7) ihre Absicht verkündet, ihren Anteil in Höhe von 70 % an Petrotub zu veräußern. Die Privatisierung erfolgte durch öffentliche Ausschreibung. Am 28. Oktober 2003 wurde mit der LNM Holdings NV (heute ArcelorMittal) ein Kaufvertrag über einen Kaufpreis von 6 Millionen USD (5,1 Millionen EUR (8)) unterzeichnet.
(7)
Im Zusammenhang mit der Privatisierung stimmte APAPS im Namen des rumänischen Staats dem Erlass öffentlicher Schulden in Höhe von insgesamt 22,5 Millionen Euro und einer Umschuldung der verbleibenden Schulden zu.
(8)
Petrotub hatte im Jahr 1998 bei der deutschen Kreditanstalt für Wiederaufbau (nachstehend „KfW“) einen Warenkredit in Höhe von [30-50] (9) Millionen DEM [15-25 Millionen EUR] mit einer Laufzeit bis 2011 für den Erwerb eines neuen Walzwerks von der Mannesmann AG aufgenommen. Die unterschiedlichen Segmente des Finanzierungspakets der KfW wurden mit Staatsbürgschaften von Deutschland und Österreich sowie einer Bankbürgschaft von der rumänischen Bank Banca Comercială Română (BCR) abgesichert. Die deutsche Staatsbürgschaft wurde durch eine Gegenbürgschaft des rumänischen Staats rückversichert. Die rumänische Gegenbürgschaft deckte 85 % des Gesamtdarlehens der KfW in Höhe von 30-50 Millionen DEM ab. Rumänien stellte Petrotub eine einmalige Gebühr in Höhe von [3-7 %] in Rechnung.
III. DER ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(9)
Im Eröffnungsbeschluss teilte die Kommission Rumänien mit, dass sich die Eröffnung des Prüfverfahrens auf Anhang VII Abschnitt B über die Umstrukturierung der Stahlindustrie zum Protokoll zur Beitrittsakte Rumäniens (nachstehend „Anhang VII“) stützte, und dass die Kommission in Ermangelung spezieller Bestimmungen zur Rechtslage rumänischer Stahlrohrhersteller zum Zeitpunkt der Privatisierung in Anhang VII das Vorliegen staatlicher Beihilfen an AM Roman und deren Vereinbarkeit auf dieser Grundlage prüfen werde.
(10)
Die Kommission stellte fest, dass der Erwerbspreis (5,1 Millionen EUR) nicht den Verlust abdeckte, der dem Staat in Form des Erlasses einer öffentlichen Schuld in Höhe von 22,5 Millionen EUR entstanden war, welchem die rumänische Privatisierungsbehörde APAPS im Zusammenhang mit der Privatisierung zugestimmt hatte.
(11)
Vor der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hatte Rumänien den Bericht eines externen Beratungsunternehmens (10) eingereicht, um nachzuweisen, dass die Privatisierung angesichts der gegebenen Voraussetzungen für den Staat die wirtschaftlich vorteilhafteste Lösung dargestellt habe.
(12)
Im Bericht wurde festgestellt, dass eine Privatisierung für den rumänischen Staat wirtschaftlich am vorteilhaftesten wäre. In der nachstehenden Tabelle werden die Beträge verglichen, die die einzelnen öffentlichen Gläubigereinrichtungen durch die Privatisierung schätzungsweise erhalten werden, und es werden die Liquidationsszenarien dargestellt (11).
Privatisierung
Liquidation
Sozialversicherungsfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
Arbeitslosenfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
Gesundheitsfonds
[…] Mio. EUR
[…] Mio. EUR
APAPS
[…] Mio. EUR
(einschließlich Verkaufspreis in Höhe von 5,1 Mio. EUR)
0
Summe Staat
[4-9] Mio EUR
[19-26] Mio. EUR
(13)
Im Bericht wurde von der Annahme ausgegangen, dass im Falle einer Liquidation die Bürgschaft von 1998 in Anspruch genommen worden wäre und der Staat (durch das Finanzministerium) für den ausstehenden Betrag des von Petrotub aufgenommenen KfW-Darlehens aus dem Jahr 1998, d. h. für [15-25] Millionen EUR, hätte haften müssen. Anders ausgedrückt, hätte der Staat im Liquidationsszenario letzten Endes lediglich [2-9] Millionen EUR erhalten, was im Vergleich zu dem durch die Privatisierung erhaltenen Gesamtbetrag in Höhe von [4-9] Millionen EUR niedriger ist.
(14)
Im Eröffnungsbeschluss stellte die Kommission die Frage, ob die Ergebnisse der Privatisierungs- und Liquidationsszenarien für den Staat als Ganzes hätten geschätzt werden sollen, wie dies im Sachverständigenbericht empfohlen wurde oder für jeden einzelnen öffentlichen Gläubiger in Übereinstimmung mit der HAMSA-Rechtsprechung (12).
(15)
Die Kommission bezweifelte unter anderem, dass der Verlust in Höhe von [15-25] Millionen EUR als Ergebnis der Inanspruchnahme der Bürgschaft von 1998 bei der Schätzung des Liquidationsergebnisses berücksichtigt werden durfte. In Übereinstimmung mit den Rechtssachen HYTASA (13) und Gröditzer (14) sollte zwischen den Verpflichtungen unterschieden werden, die der Staat als Anteilseigner der Gesellschaft übernehmen muss und den Verpflichtungen, die er als öffentliche Behörde übernehmen muss. Daraus folgt, dass die in Bezug auf die Rechtshandlung einer öffentlichen Behörde übernommenen Kosten nicht zum Schätzen der Kosten berücksichtigt werden können, die ein privater Anteilseigner hätte übernehmen können und wollen. Die Kommission betrachtet die Tatsache, dass das rumänische Finanzministerium im Jahr 1998 eine staatliche Bürgschaft für Petrotub ausgestellt hat, als Hinweis darauf, dass ein privater Anteilseigner nicht in der Lage gewesen wäre, eine solche Bürgschaft auszustellen. Ein weiterer diesbezüglicher Hinweis ist die Tatsache, dass die Bürgschaft von 1998 zu Bedingungen gewährt worden ist, die ein privater Wirtschaftsteilnehmer womöglich nicht akzeptiert hätte.
IV. STELLUNGNAHMEN VON RUMÄNIEN UND INTERESSIERTEN PARTEIEN
(16)
In seiner Übermittlung vom 27. November 2007 machte Rumänien hauptsächlich geltend, dass durch die Privatisierung von Petrotub im Oktober 2003 weder Petrotub, noch dem Käufer ein Vorteil eingeräumt worden sei und dass es sich bei dem Vorgang daher nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV gehandelt habe.
(17)
Rumänien hob zunächst hervor, dass Petrotub über ein offenes, transparentes und bedingungsfreies Ausschreibungsverfahren verkauft worden sei - eine Tatsache, aus der nach Ansicht der rumänischen Behörden hervorgehe, dass Petrotub zum Marktpreis verkauft worden sei und dass dem Käufer aus dem Erwerb kein Vorteil entstanden sei. Zweitens vertrat Rumänien die Ansicht, dass es genauso gehandelt habe, wie jeder private Verkäufer gehandelt hätte: bei der Wahl zwischen den Privatisierungs- und Liquidationsszenarien habe sich der Staat für das Szenario entschieden, das ausschließlich unter finanziellen Gesichtspunkten am vorteilhaftesten war ohne dabei nichtkommerzielle oder politische Erwägungen zu berücksichtigen, die von ihrer Art her typisch für die Ausübung der öffentlichen Gewalt sind.
(18)
In Bezug auf dieses zweite Argument hat Rumänien gezeigt, dass die Privatisierungsbehörde AVAS nach einzelstaatlichem Recht zur Schätzung der Gesamtergebnisse der Privatisierung durch Bezugnahme auf den Staatshaushalt als Ganzes verpflichtet und befugt gewesen sei. Die Privatisierungsbehörde wählt das für den Staatshaushalt als Ganzes wirtschaftlich vorteilhafteste Szenario also genau so aus, wie eine aus mehreren Gläubigern bestehende große Holdinggesellschaft dies tun würde. Aus dieser Perspektive betrachtet konnte und musste der Staat im Gegensatz zur Ansicht der Kommission die Ergebnisse der Privatisierung und Liquidation nicht für jede einzelne betroffene staatliche Gläubigerstelle separat abschätzen.
(19)
Darüber hinaus war der Staat beim Schätzen der Ergebnisse der Liquidation berechtigt, den Verlust im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme der Bürgschaft von 1998 mit zu berücksichtigen, weil Petrotub eine solche Bürgschaft unter den gegebenen Voraussetzungen auch von einem privaten Investor gewährt worden wäre. Die Gesellschaft befand sich zum Zeitpunkt der Gewährung der Bürgschaft nicht in Schwierigkeiten und die Risikoprämie, die Petrotub für die Bürgschaft in Rechnung gestellt wurde, war eine angemessene Vergütung für ein Aktionärsdarlehen, das zugunsten einer Gesellschaft ausgestellt worden war, die sich zum damaligen Zeitpunkt in gutem Zustand befunden hatte.
(20)
Darüber hinaus müsse die Bürgschaft von 1998 vor dem Hintergrund der zu diesem Zeitpunkt geltenden maßgeblichen Vorschriften für staatliche Beihilfen bewertet werden. Die damals geltende Mitteilung der Kommission zu kurzfristigen Ausfuhrkreditbürgschaften schloss langfristige Ausfuhrkreditbürgschaften aus dem Prüfungsbereich im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (damals Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag) aus (15). Rumänien betonte ferner, dass Petrotub im Jahr 1998, als die Bürgschaft gewährt wurde, ein Rohrhersteller gewesen sei und als solcher nicht unter die Definition des EGKS für Stahl oder unter die Bestimmungen des Protokolls Nr. 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse zum Europa-Abkommen gefallen sei.
(21)
AM Roman und seine Muttergesellschaft ArcelorMittal schlossen sich der Argumentation Rumäniens uneingeschränkt an. Die Gesellschaften hoben außerdem hervor, dass die Petrotub im Jahr 1998 gewährte Staatsbürgschaft nach der damals geltenden rumänischen Gesetzgebung und nach den Vorschriften zu staatlichen Beihilfen des Europa-Abkommens nicht als staatliche Beihilfe gegolten habe. Des Weiteren stellte die Bürgschaft von 1998 eine klar durchsetzbare wirtschaftliche Verpflichtung dar, die von dem Staat als Mehrheitseigentümer der betroffenen Gesellschaft eingegangen wurde und deshalb in der Schätzung der Liquidationskosten berücksichtigt werden könne. ArcelorMittal hob außerdem hervor, für den Erwerb von Petrotub einen Marktpreis gezahlt zu haben, weshalb jedweder etwaiger Vorteil, der sich aus der Privatisierung ergeben haben sollte, was nicht zutreffe, in jedem Falle beim Staat als Verkäufer verblieben wäre.
V. BEWERTUNG
1. Geltendes Recht und Zuständigkeit der Kommission
(22)
Das vorliegende Verfahren befasst sich mit Ereignissen, die vor dem Beitritt Rumäniens zur Europäischen Union (1. Januar 2007) stattgefunden haben. Petrotub wurde im Oktober 2003 privatisiert. Ferner hatte der rumänische Staat im Jahr 1998 zugunsten von Petrotub eine Bürgschaft bezüglich eines Darlehens der KfW in Höhe von [30-50] Millionen DEM für den Kauf eines neuen Walzwerks ausgestellt. Die Bürgschaft von 1998 ist insofern mit der Privatisierung von 2003 verknüpft, als Rumänien geltend gemacht hat, dass ihre Kosten im Falle einer Liquidation bei der Bewertung des Privatisierungsvorgangs nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers berücksichtigt werden müssten.
(23)
In der Regel gelten Artikel 107-108 AEUV nicht für Maßnahmen, die vor dem Beitritt gewährt worden sind und nach dem Beitritt nicht mehr anwendbar sind (16). In Abweichung von dieser generellen Regel und somit ausnahmsweise ist die Kommission gestützt auf Anhang VII zur Beitrittsakte von Rumänien (17) dazu befugt, staatliche Beihilfen, die von Rumänien im Zusammenhang mit der Umstrukturierung seiner Stahlindustrie vor seinem EU-Beitritt gewährt wurden, zu überprüfen.
(24)
Anhang VII enthält Bestimmungen, die es Rumänien gestatten, die Umstrukturierung seiner Stahlindustrie so abzuschließen, wie sie vor dem EU-Beitritt Rumäniens eingeleitet wurde. Vor dem EU-Beitritt Rumäniens erfolgte die Umstrukturierung der rumänischen Stahlindustrie auf der Grundlage von Protokoll Nr. 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse, das dem Europa-Abkommen als Anhang beigefügt wurde (nachstehend „Protokoll Nr. 2“) in der durch das am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll erweiterten Fassung (nachstehend das „Zusatzprotokoll“).
(25)
In Protokoll Nr. 2 wurde Rumänien eine fünfjährige „Schonfrist“ von 1993 bis Ende 1998 gewährt, um seine Stahlindustrie im Hinblick auf den EU-Beitritt umzustrukturieren. Die „Schonfrist“ wurde durch das von der Entscheidung des Rates vom 29. Juli 2002 genehmigte und am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll bis Ende 2004 verlängert. Während der daraus resultierenden gesamten „Schonfrist“ - also von 1993 bis Ende 2004 - war es Rumänien gestattet, dem Stahlsektor nach den aus Protokoll Nr. 2 (in der durch das Zusatzprotokoll erweiterten Fassung) sich ergebenden Bedingungen und auf der Grundlage eines von der Gemeinschaft gebilligten nationalen Umstrukturierungsprogramms (nachstehend „NRP“) Umstrukturierungsbeihilfen zu gewähren. Das rumänische NRP wurde vom Rat am 18. Juli 2005 genehmigt (18).
(26)
Anhang VII ist ein „Schutzmechanismus“, der es der Kommission erlaubt, staatliche Beihilfen, die Rumänien der Stahlindustrie auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 (in der durch das Zusatzprotokoll erweiterten Fassung) und des nationalen Umstrukturierungsprogramms vor dem Beitritt gewährt hat, auch nach dem 1. Januar 2007 (dem Beitrittsdatum) zu überwachen. Außerdem wird die Kommission durch Anhang VII dazu ermächtigt, staatliche Beihilfen, die unter Verstoß gegen Protokoll Nr. 2 und gegen das nationale Umstrukturierungsprogramm gewährt worden sind, wieder einzutreiben. Daher ist Anhang VII eine lex specialis, mit der in Ausnahmefällen und in Abweichung von der generellen Regelung die rückwirkende Überwachung und Überprüfung staatlicher Beihilfen gestattet wird, die Rumänien seiner Stahlindustrie vor dem Beitritt gewährt hat. In jüngsten Urteilen zu staatlichen Beihilfen, die polnischen Stahlunternehmen vor dem EU-Beitritt gewährt worden waren (19) bestätigte das Gericht, den lex specialis-Charakter, der dem Protokoll Nr. 8 zur Beitrittsakte Polens zukomme, das gleichwertige Bestimmungen enthält, wie die in Anhang VII dargelegten Bestimmungen.
(27)
Die Kommission muss im Zusammenhang mit dem vorliegenden Verfahren bewerten, ob die in den Erwägungsgründen 23-26 oben beschriebene außergewöhnliche rückwirkende Überwachungsbefugnis auch für Maßnahmen gilt, die Rohrherstellern von Rumänien vor dem Beitritt gewährt worden sind. Zu diesem Zweck müssen die für den vorliegenden Fall geltenden Rechtsgrundlagen, bestehend aus Anhang VII in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 und dem Zusatzprotokoll, ausgelegt werden, um zu ermitteln, ob ihre Bestimmungen auch für Maßnahmen gelten, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt gewährt worden sind.
(28)
Einem generell anerkannten Rechtsgrundsatz zufolge sind Bestimmungen einer lex specialis, die von der allgemeinen Regelung abweichen, in einem strengen Sinn auszulegen. Eine strenge Auslegung der oben genannten Rechtsgrundlagen (siehe Erwägungsgründe 29-43 unten) führt zu dem Schluss, dass die außergewöhnliche rückwirkende Überwachungsbefugnis der Kommission auf (potenzielle) staatliche Beihilfen an Hersteller von EGKS-Stahlerzeugnissen vor dem EU-Beitritt beschränkt ist, also (potenzielle) staatliche Beihilfen an Rohrhersteller ausschließt.
(29)
In Anhang VII Absatz 12 und Absatz 17 werden in Bezug auf die Gewährung staatlicher Beihilfen an die rumänische Stahlindustrie vor dem EU-Beitritt die Befugnisse der Kommission zur Überwachung und rückwirkenden Kontrolle festgelegt. In Absatz 12 werden Kommission und Rat dazu ermächtigt, die Umsetzung des rumänischen nationalen Umstrukturierungsprogramms vor und nach dem Beitritt Rumäniens zur EU bis zum Jahr 2009 zu überwachen. In Absatz 17 wird die Kommission dazu ermächtigt, die Wiedereintreibung staatlicher Beihilfen anzuordnen, die unter Verstoß gegen Anhang VII Absatz 1 bis Absatz 3 (wie in den Erwägungsgründen 30-32 unten angegeben) gewährt worden sind.
(30)
In Absatz 1 von Anhang VII wird festgelegt, dass staatliche Beihilfen, die von Rumänien für die Umstrukturierung „einzelner Teile seiner Stahlindustrie“ von 1993 bis 2004 gewährt werden, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, vorausgesetzt, dass: „(…) der in Artikel 9 Absatz 4 des Protokolls 2 über EGKS-Stahlerzeugnisse zum Europa-Abkommen (…) bis zum 31. Dezember 2005 verlängert worden ist“; die im nationalen Umstrukturierungsprogramm festgelegten Bedingungen erfüllt wurden; nach dem 1. Januar 2005 keine weitere staatliche Beihilfe an Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms gewährt oder bezahlt worden ist; und „(…) nach dem 31. Dezember 2004 keine staatliche Beihilfe an den rumänischen Stahlsektor bezahlt wird“. Dort heißt es außerdem: ‘Im Sinne der vorliegenden Bestimmungen und Anhang A ist als Umstrukturierungsbeihilfe jedwede Maßnahme zu verstehen, die Stahlgesellschaften betrifft und im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag als staatliche Beihilfe gilt und gemäß den üblichen in der Gemeinschaft angewandten Vorschriften nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann“.
(31)
Anhang VII Absatz 2 sieht vor, dass für den Zeitraum von 1993 bis 2004 lediglich die als Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms eingetragenen Gesellschaften (die auch in Anhang A zu Anhang VII aufgelistet sind) als Empfänger staatlicher Beihilfen in Frage kommen.
(32)
Anhang VII Absatz 6 sieht vor, dass nicht als Begünstigte des nationalen Umstrukturierungsprogramms eingetragene Gesellschaften „nicht von Umstrukturierungsbeihilfen oder von jedweden sonstigen Beihilfen profitieren sollen“ und ihre Kapazitäten auch nicht abbauen müssen.
(33)
Anhang VII Absatz 1 Unterabsatz 1 bezieht sich ausdrücklich auf Artikel 9 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 in der durch das am 23. Oktober 2002 unterzeichnete Zusatzprotokoll erweiterten Fassung. Protokoll Nr. 2 galt lediglich für EGKS-Stahlerzeugnisse und listete die EGKS-Stahlerzeugnisse sogar in einem Anhang auf. Dieser Anhang enthielt dieselbe Liste mit EGKS-Stahlerzeugnissen wie Anhang I zum EGKS-Vertrag, wo in der Bestimmung des Begriffs „EGKS-Stahlerzeugnisse“ Stahlrohre ausdrücklich ausgeschlossen wurden („Rohre (nahtlos oder geschweißt) […] blanker Stabstahl und Eisenguss (Rohre, Rohrleitungen und Armaturen sowie sonstige Gusseisenerzeugnisse“).
(34)
Der EGKS-Vertrag ist am 23. Juli 2002 abgelaufen. Zu diesem Zeitpunkt sind staatliche Beihilfen für die Stahlindustrie unter allgemeine EG-Regelung gestellt worden. Bei diesem Anlass wurde beschlossen, den Begriff „europäischer Stahlsektor“ zu erweitern und fortan auch Stahlrohrhersteller in ihn einzubeziehen. Dies wurde in Artikel 27 sowie Anhang B zum Multisektoralen Beihilferahmen zu regionalen Beihilfen für große Investitionsprojekte (20) kodifiziert, wobei der EU-Stahlsektor auch auf nahtlose Rohre und große geschweißte Rohre (mit einem größeren Durchmesser als 406,4 mm) erweitert wurde. Die erweiterte Definition des Stahlsektors wurde anschließend in Anhang I zu den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung für 2007-2013 (21) sowie in Ziffer 29 des Artikels 2 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung übernommen (22).
(35)
Dennoch wurden weder Protokoll Nr. 2, noch das Zusatzprotokoll ausdrücklich abgeändert, um diese erweiterte Definition des EU-Stahlsektors mit Einbeziehung der Rohrhersteller zu übernehmen. Protokoll Nr. 2 ist am 31. Dezember 1997 abgelaufen. Durch das Zusatzprotokoll wurde die Gültigkeit von Protokoll Nr. 2 vom 1. Januar 1998 ab für weitere 8 Jahre bis zum Beitritt Rumäniens verlängert (wobei das jeweils zuerst eintretende Ereignis galt). Das Zusatzprotokoll bezieht sich allgemein auf „Stahlerzeugnisse“, sein Geltungsbereich ist jedoch ausdrücklich mit Artikel 9 Absatz 4 von Protokoll Nr. 2 verknüpft, der lediglich für EGKS-Stahlerzeugnisse galt. Insbesondere wird die Verlängerung von Protokoll Nr. 2 im Artikel 2 des Zusatzprotokolls davon abhängig gemacht, dass Rumänien der Kommission ein nationales Umstrukturierungsprogramm und Geschäftspläne für die betreffenden Unternehmen übermittelt, die „den Anforderungen aus Artikel 9 Absatz 4 von Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen entsprechen und von der rumänischen Behörde für staatliche Beihilfen (Wettbewerbsrat) geprüft und genehmigt wurden“.
(36)
Daher sollte gefolgert werden, dass die Auslegung von Anhang VII Absatz 17 vor dem Hintergrund von Anhang VII Absatz 1-2 und Absatz 6, zusammen mit Protokoll Nr. 2 und dem Zusatzprotokoll der Kommission nicht die Befugnis verleihen, staatliche Beihilfen zu prüfen, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt Rumäniens - insbesondere während des Zeitraums von 1993 bis 2004 - gewährt worden sind.
(37)
Zusätzlich zur rechtlichen Auslegung des Geltungsbereichs der maßgeblichen Rechtsgrundlagen (d. h. Anhang VII, Protokoll Nr. 2 und Zusatzprotokoll - siehe Erwägungsgründe 29-36 oben) hat die Kommission außerdem die Frage geprüft, ob die Durchführungsbestimmungen für die Anwendung der Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 in der von der Gemeinschaft und Rumänien im Jahr 2001 angenommenen Fassung (nachstehend die „Durchführungsbestimmungen“ (23)), für die Bestimmung des Geltungsbereichs der rückwirkenden Überwachungsbefugnis der Kommission bezüglich (potenzieller) staatlicher Beihilfen für rumänische Rohrhersteller vor dem EU-Beitritt Rumäniens maßgeblich ist.
(38)
Generell enthalten die Durchführungsbestimmungen Verfahrensvorschriften, die von den materiellrechtlichen Bestimmungen zu staatlichen Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 zu unterscheiden sind. Es muss jedoch festgestellt werden, dass die Durchführungsbestimmungen auch spezielle Bestimmungen zu den Kriterien für die Beurteilung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen bzw. mit Protokoll Nr. 2 enthalten.
(39)
Der erste Satz des Artikels 2 Absatz 1 der Durchführungsbestimmungen sieht Folgendes vor: ‘Die Beurteilung der Vereinbarkeit von Einzelbeihilfen und Beihilfeprogrammen mit dem Europa-Abkommen nach Artikel 1 erfolgt nach den Kriterien, die sich aus Artikel 87 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, einschließlich der derzeitigen und künftigen abgeleiteten Rechtsvorschriften, Rahmenregelungen, Leitlinien und sonstigen in der Gemeinschaft geltenden einschlägigen Verwaltungsakte, der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz und des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften sowie der nach Artikel 4 Absatz 3 auszuarbeitenden besonderen Leitlinien.“ Mit diesem Satz wird der allgemeine Grundsatz festgelegt, dass die wesentlichen Kriterien für die Beurteilung der generellen Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen in dem Sinne „evolutiv“ sind, dass sie alle neuen Änderungen/Entwicklungen im EU-Recht und in der Rechtsprechung aufnehmen.
(40)
Der zweite Satz des Artikels 2 Absatz 1 bezieht sich insbesondere auf die in Protokoll Nr. 2 festgelegten Vereinbarkeitskriterien: „Soweit die Einzelbeihilfen oder Beihilfeprogramme für Erzeugnisse bestimmt sind, die unter Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen fallen, findet Unterabsatz 1 mit der Maßgabe Anwendung, dass die Beurteilung nicht nach den Kriterien erfolgt, die sich aus Artikel 87 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, sondern nach den Kriterien, die sich aus den Vorschriften für staatliche Beihilfen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl ergeben.“ Es ist darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut dieses Satzes eindeutig darauf hinweist, dass sich die Vereinbarkeitskriterien bei den unter das Protokoll Nr. 2 fallenden staatlichen Beihilfen - im Gegensatz zu den generellen staatlichen Beihilfen aus dem ersten Satz des Artikels 2 Absatz 1 (siehe Erwägungsgrund 41 oben) - durch Bezugnahme auf den EGKS-Vertrag entwickeln. Zur Entwicklung der Vereinbarkeitskriterien nach dem Ablauf des EGKS-Vertrags im Jahr 2002 werden keine konkreten Angaben gemacht.
(41)
In Artikel 2 Absatz 2 und Absatz 3 der Durchführungsbestimmungen wird der Mechanismus festgelegt, nach dem Rumänien Änderungen der EU-Vereinbarkeitskriterien übernehmen muss. Insbesondere wird Rumänien über alle Änderungen der Vereinbarkeitskriterien unterrichtet, die nicht veröffentlicht werden und „erhebt Rumänien nicht binnen drei Monaten nach der amtlichen Unterrichtung Einwände gegen diese Änderungen, so werden sie Vereinbarkeitskriterien nach Absatz 1 dieses Artikels. Erhebt Rumänien Einwände gegen diese Änderungen, so finden im Hinblick auf die im Europa-Abkommen vorgesehene Angleichung der Rechtsvorschriften Konsultationen nach den Artikeln 7 und 8 statt“.
(42)
Obwohl Rumänien nicht binnen drei Monate Einwände gegen die Änderung der Gemeinschaftsdefinition der Stahlindustrie zur Einbeziehung auch der Stahlrohrhersteller im Jahr 2002 erhoben hat, konnten diese Änderungen im Gemeinschaftsrecht nicht für Maßnahmen anwendbar werden, die nicht in den Geltungsbereich des Europa-Abkommens fallen, namentlich Maßnahmen, die nicht unter den EGKS-Vertrag fallen. Da Anhang VII darüber hinaus eine lex specialis ist, kann sich die Kommission bei der Ermittlung seines Geltungsbereichs nicht auf die Erweiterung der Definition des EU-Stahlsektors nach dem Ablauf des EGKS-Vertrags stützen. Daraus muss daher der Schluss gezogen werden, dass deutlich zwischen der „evolutiven“ Natur des für staatliche Beihilfen für den Stahlsektor in Rumänien vor dem EU-Beitritt nach dem Europa-Abkommen anzuwendenden Recht auf der einen Seite und der notwendigen strengen Auslegung des Geltungsbereichs der aus Anhang VII, Protokoll Nr. 2 und Zusatzprotokoll resultierenden rückwirkenden Kontrollbefugnis der Kommission auf der anderen Seite unterschieden werden muss.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(43)
Auf der Grundlage der oben dargelegten Erwägungen (siehe insbesondere Erwägungsgründe 36 und 42 oben) kommt die Kommission zu dem Schluss, dass sie nicht befugt ist, Maßnahmen zu überprüfen, die rumänischen Rohrherstellern vor dem EU-Beitritt Rumäniens und insbesondere während des Zeitraums 1993-2004 gestützt auf Anhang VII gewährt wurden. Das vorliegende Verfahren wird angesichts der fehlenden Befugnis der Kommission, die von diesem Verfahren erfassten Maßnahmen zu beurteilen, eingestellt -
BESCHLIESST:
Artikel 1
Das in Artikel 108 Absatz 2 AEUV vorgesehene förmliche Prüfverfahren, das durch Schreiben an Rumänien vom 25. September 2007 eröffnet worden ist, wird eingestellt, da die Kommission nach Anhang VII Abschnitt B zur Beitrittsakte Rumäniens nicht befugt ist, die von Rumänien im Zusammenhang mit der Privatisierung von Petrotub Roman S.A im Jahr 2003 gewährten Maßnahmen zu prüfen.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an Rumänien gerichtet.
Brüssel, den 6. Juli 2010
DECIZIA COMISIEI
din 6 iulie 2010
privind măsura C 40/07 (ex NN 48/07) pusă în aplicare de România în favoarea ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (fosta Petrotub Roman S.A.)
[notificată cu numărul C(2010) 4492]
(Numai versiunea în limba română este autentică)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2013/516/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
având în vedere dispozițiile din anexa VII și apendicele A la anexa VII la Protocolul privind măsurile tranzitorii la Tratatul de aderare a României,
după ce a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispoziția sau dispozițiile menționate anterior (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 2 februarie 2007, Comisia i-a solicitat României să furnizeze informații privind scutirile de la plata datoriilor publice și reeșalonarea datoriilor publice pentru Petrotub Roman S.A. (denumită în continuare „Petrotub”), în contextul privatizării sale din 2003 (în urma privatizării, întreprinderea a fost redenumită Mittal Steel Roman, iar apoi ArcelorMittal Tubular Products Roman S.A. (2) - denumită în continuare „AM Roman”).
(2)
Prin scrisoarea din 25 septembrie 2007, Comisia a informat România că a decis inițierea procedurii stabilite la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (3) în legătură cu posibilul ajutor acordat în privatizarea Petrotub. Această decizie s-a publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(3)
România și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 noiembrie 2007, înregistrată în aceeași zi. Prin scrisorile din 28 ianuarie 2008, înregistrate la 29 ianuarie 2008, ArcelorMittal (întreprinderea mamă) și AM Roman (filiala în cauză) și-au prezentat observațiile, care au fost comunicate României la 12 februarie 2008. România a răspuns prin scrisoarea din 11 martie 2008, înregistrată în aceeași zi.
(4)
Comisia a solicitat informații suplimentare prin scrisorile din 26 februarie 2009, 8 octombrie 2009 și 29 ianuarie 2010. România a răspuns prin scrisorile din 27 aprilie 2009, 19 octombrie 2009 și 3 februarie 2010, toate înregistrate la aceleași date.
II. DESCRIEREA FAPTELOR
1. Întreprinderea
(5)
AM Roman este un producător de țevi de oțel fără sudură, cu sediul la Roman, o regiune din România care beneficiază de asistență în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE (5). Înaintea privatizării din 2003, întreprinderea, denumită atunci Petrotub, era un producător de țevi de oțel fără sudură, a cărui producție consta în țevi de oțel laminate la cald și la rece cu diametre între 6 și 620 mm și cu grosimea peretelui între 0,5 și 70 mm. Aceste produse au diverse aplicații în industriile producătoare de energie (petrol, gaze, industria chimică, energie nucleară și convențională), în industria mecanică și în construcții. După privatizare, întreprinderea a continuat să fie activă pe aceeași piață de produse. În prezent, ArcelorMittal Tubular Products Holding B.V. Rotterdam NLD (din grupul ArcerlorMittal) deține o cotă de 69,76% din întreprindere (6).
2. Măsura în cauză
(6)
La 23 iulie 2003, agenția română pentru privatizare APAPS (actuala AVAS) (7) și-a făcut publică intenția de a vinde cota sa de 70% din Petrotub. Privatizarea s-a efectuat prin licitație publică. La 28 octombrie 2003 s-a semnat un acord de vânzare cu LNM Holdings NV (actual ArcelorMittal), pentru un preț de cumpărare de 6 milioane USD (5,1 milioane EUR (8)).
(7)
În contextul privatizării, APAPS a fost de acord, în numele statului român, să anuleze o datorie publică în valoare de 22,5 milioane EUR și să reeșaloneze datoria publică restantă.
(8)
În 1998, Petrotub a contractat un împrumut comercial în valoare de [30-50] (9) milioane DEM [15-25 milioane EUR], cu o durată până în 2011, de la banca de dezvoltare germană Kreditanstalt für Wiederaufbau (denumită în continuare „KfW”), pentru achiziționarea unui nou laminor de la Mannesmann AG. Pachetul de finanțare KfW a fost asigurat, pe segmente diferite, cu garanții de stat acordate de Germania și Austria și cu o garanție bancară din partea Băncii Comerciale Române (BCR). Garanția statului german a fost contragarantată de statul român. Contragaranția română acoperea 85% din totalul împrumutului de la KfW, în valoare de [30-50] milioane DEM. România a perceput de la Petrotub un comision unic de [3%-7%].
III. DECIZIA DE INIȚIERE
(9)
În decizia de inițiere, Comisia a informat România că temeiul inițierii procedurii oficiale de investigare era anexa VII secțiunea B privind restructurarea sectorului siderurgic la protocolul la Tratatul de aderare a României (denumită în continuare „anexa VII”) și că, în lipsa unor dispoziții specifice în anexa VII cu privire la situația juridică a producătorilor români de țevi în momentul privatizării, Comisia va investiga existența ajutorului de stat acordat AM Roman și compatibilitatea acestui ajutor din perspectiva temeiului respectiv.
(10)
Comisia a remarcat că prețul de achiziție (5,1 milioane EUR) nu acoperea pierderea suferită de stat, sub forma unei scutiri de la plata datoriei publice în valoare de 22,5 milioane EUR, cu care agenția română de privatizare APAPS fusese de acord în contextul privatizării.
(11)
Înaintea inițierii procedurii oficiale de investigare, România a furnizat un raport elaborat de către un consultant extern (10) pentru a demonstra că, în condițiile date, privatizarea a reprezentat soluția cea mai avantajoasă pentru stat.
(12)
Raportul indica faptul că privatizarea conducea la situația cea mai favorabilă pentru statul român. Tabelul de mai jos compară sumele care se estima a fi obținute de către fiecare instituție publică creditoare în cadrul scenariului de privatizare și a celui de lichidare (11).
Privatizare
Lichidare
Fondul de securitate socială
[…] milioane EUR
[…] milioane EUR
Fondul de șomaj
[…] milioane EUR
[…] milioane EUR
Fondul de asigurări sociale de sănătate
[…] milioane EUR
[…] milioane EUR
APAPS
[…] milioane EUR
(inclusiv prețul de vânzare de 5,1 milioane EUR)
0
Total Stat
[4-9] milioane EUR
[19-26] milioane EUR
(13)
Raportul se baza pe presupunerea că, în cazul lichidării, ar fi fost declanșată garanția din 1998, iar statul (prin intermediul Ministerului Finanțelor), ar fi devenit responsabil pentru suma restantă din împrumutul luat de Petrotub în 1998 de la KfW, adică pentru [15-25] milioane EUR. Cu alte cuvinte, în cadrul scenariului lichidării, statul ar fi obținut în cele din urmă numai [2-9] milioane EUR, mai puțin în comparație cu totalul de [4-9] milioane EUR obținute prin privatizare.
(14)
În cadrul deciziei de inițiere, Comisia întreba dacă rezultatele scenariilor privatizării și lichidării ar fi trebuit estimate ca un întreg pentru stat, astfel cum sugerează raportul experților, sau separat, pentru fiecare creditor public, în conformitate cu jurisprudența HAMSA (12).
(15)
Printre altele, Comisia avea îndoieli și cu privire la faptul că pierderea a [15-25] milioane EUR ca rezultat al declanșării garanției din 1998 putea fi luată în considerare în estimarea rezultatelor lichidării. În conformitate cu jurisprudența HYTASA (13) și Gröditzer (14), ar trebui făcută diferența între obligațiile pe care statul trebuie să și le asume în calitate de acționar al întreprinderii și obligațiile pe care trebuie să și le asume în calitate de autoritate publică. Rezultă că nu se pot lua în considerare costurile presupuse în legătură cu o acțiune a unei autorități publice în scopul estimării costurilor pe care un acționar privat ar fi putut și ar fi fost disponibil să și le asume. Comisia consideră că emiterea, în 1998, a unei garanții suverane pentru Petrotub de către Ministerul Finanțelor din România demonstrează faptul că un acționar privat nu ar fi putut emite o astfel de garanție. Un alt indiciu în acest sens este faptul că garanția din 1998 a fost acordată în condiții pe care un operator privat e posibil să nu le fi acceptat.
IV. OBSERVAȚII DIN PARTEA ROMÂNIEI ȘI A PĂRȚILOR INTERESATE
(16)
În observațiile sale prezentate la 27 noiembrie 2007, argumentul principal al României a fost că privatizarea Petrotub în octombrie 2003 nu a implicat un avantaj pentru Petrotub sau pentru cumpărător și că, prin urmare, operațiunea nu implica un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(17)
În primul rând, România a subliniat că Petrotub a fost vândută printr-o procedură de licitație deschisă, transparentă și necondiționată, ceea ce, în opinia autorităților române, arată că Petrotub a fost vândută la prețul pieței, iar cumpărătorul nu a beneficiat de niciun avantaj în urma achiziției. În al doilea rând, România consideră că a acționat în același mod în care ar fi făcut-o orice vânzător privat: alegând între scenariul privatizării și cel al lichidării, statul a optat pentru scenariul cel mai avantajos exclusiv din punct de vedere financiar, fără a ține seama de considerații fără caracter comercial sau de politică de genul celor care, prin natura lor, caracterizează exercitarea autorității publice.
(18)
În legătură cu acest al doilea argument, România a arătat că, în temeiul legislației naționale, agenția de privatizare AVAS are răspunderea și competența de a estima și compara rezultatele globale ale privatizării și lichidării în raport cu bugetul de stat ca întreg. Cu alte cuvinte, agenția de privatizare alege scenariul care este cel mai avantajos pentru bugetul de stat ca întreg, la fel cum ar face un holding de mari dimensiuni cu mai mulți creditori. Din această perspectivă, contrar opiniei Comisiei, statul nu putea estima și nu a trebuit să estimeze rezultatele privatizării și lichidării pentru fiecare organism public în cauză.
(19)
În plus, atunci când a estimat rezultatele lichidării, statul era îndreptățit să ia în considerare pierderea rezultată din declanșarea garanției din 1998, deoarece și un investitor privat ar fi acordat pentru Petrotub o astfel de garanție, în condițiile date. Întreprinderea nu se afla în dificultate în momentul acordării garanției, iar prima de risc aplicată Petrotub pentru garanție constituia o remunerație adecvată pentru o garanție a unui acționar emisă în favoarea unei întreprinderi care, la momentul respectiv, se afla într-o stare bună.
(20)
Mai mult, garanția din 1998 trebuie evaluată din perspectiva normelor relevante privind ajutoarele de stat din acea perioadă. Comunicarea Comisiei privind garanțiile pentru creditele la export pe termen scurt aplicabilă la momentul respectiv excludea garanțiile pentru creditele la export pe termen lung din domeniul de investigare al articolului 107 alineatul (1) din TFUE [atunci articolul 87 alineatul (1) din Tratatul CE] (15). România a subliniat, de asemenea, că în 1998, când s-a acordat garanția, Petrotub era producător de țevi, iar în această calitate nu i se aplica definiția oțelului CECO și nici dispozițiile protocolului 2 privind oțelul CECO din Acordul european.
(21)
AM Roman și ArcelorMittal, întreprinderea mamă, au susținut integral argumentația României. De asemenea, întreprinderile au subliniat că, în temeiul legislației române aplicabile în acel moment și în temeiul normelor privind ajutoarele de stat din Acordul european, garanția de stat emisă în favoarea Petrotub în 1998 nu implica ajutor de stat. Mai mult, garanția din 1998 constituia o obligație comercială clară cu titlu executoriu asumată de stat în calitatea sa de acționar majoritar al întreprinderii, care prin urmare poate fi inclusă în estimarea costurilor lichidării. De asemenea, ArcelorMittal a subliniat faptul că a plătit prețul pieței pentru achiziționarea Petrotub și că, prin urmare, orice posibil avantaj rezultat din privatizare, quod non, i-ar fi revenit în orice caz statului, în calitate de vânzător.
V. EVALUARE
1. Legislația aplicabilă și competența Comisiei
(22)
Prezenta procedură se referă la evenimente care au avut loc înainte de aderarea României la Uniunea Europeană (1 ianuarie 2007). Petrotub a fost privatizată în octombrie 2003. De asemenea, în 1998, statul român a emis o garanție în favoarea Petrotub în legătură cu un împrumut de [30-50] milioane DEM de la KfW, pentru achiziționarea unui laminor. Garanția din 1998 este legată de privatizarea din 2003 în măsura în care România a susținut că, în evaluarea operațiunii de privatizare potrivit testului operatorului în cadrul economiei de piață, trebuie luate în considerare costurile sale în caz de lichidare.
(23)
Ca regulă generală, articolele 107-108 TFUE nu se aplică măsurilor acordate înainte de aderare, care nu mai sunt aplicabile după aceasta (16). Prin derogare de la această regulă generală, așadar în mod excepțional, Comisia are competența de a revizui ajutorul de stat acordat de România pentru restructurarea industriei sale siderurgice înainte de aderare pe baza anexei VII la Tratatul de aderare a României (17).
(24)
Anexa VII cuprinde dispoziții care îi permit României să încheie restructurarea industriei sale siderurgice astfel cum a fost inițiată înainte de aderare. Restructurarea industriei siderurgice române de dinainte de aderare a fost efectuată pe baza protocolului 2 privind oțelul CECO anexat la Acordul european (denumit în continuare „protocolul 2”), astfel cum a fost extins prin protocolul adițional semnat la 23 octombrie 2002 (denumit în continuare „protocolul adițional”).
(25)
Protocolul 2 îi acorda României o „perioadă de grație” de 5 ani, din 1993 până la sfârșitul anului 1998, pentru restructurarea industriei sale siderurgice CECO în vederea aderării. Această „perioadă de grație” a fost prelungită până la sfârșitul anului 2004 printr-un protocol adițional, aprobat prin Decizia Consiliului din 29 iulie 2002 și semnat la 23 octombrie 2002. În timpul „perioadei de grație” totale rezultate, adică din 1993 până la sfârșitul anului 2004, României i s-a permis să acorde ajutor de restructurare sectorului siderurgic în condițiile stabilite în protocolul 2 (astfel cum a fost extins prin protocolul adițional) și pe baza Programului național de restructurare (denumit în continuare „PNR”) convenit cu Comunitatea. PNR din România a fost aprobat de Consiliu la 18 iulie 2005 (18).
(26)
Anexa VII este un „mecanism de siguranță” care îi permite Comisiei să monitorizeze, după 1 ianuarie 2007 (data aderării), ajutorul acordat de România sectorului siderurgic înainte de aderare, pe baza protocolului 2 (astfel cum a fost extins prin protocolul adițional) și pe baza PNR. Mai mult, anexa VII îi conferă Comisiei competența de a recupera ajutorul acordat cu încălcarea protocolului 2 și a PNR. Așadar, anexa VII este o lex specialis care permite, în mod excepțional și prin derogare de la regimul general, monitorizarea și revizuirea retroactivă a ajutorului de stat acordat de România industriei sale siderurgice înainte de aderare. În hotărâri recente referitoare la ajutoare de stat acordate înainte de aderare întreprinderilor siderurgice poloneze (19), Tribunalul a confirmat caracterul de lex specialis al protocolului 8 la Tratatul de aderare a Poloniei, care cuprinde dispoziții echivalente cu cele prevăzute în anexa VII.
(27)
În cadrul acestei proceduri, Comisia trebuie să evalueze dacă competența excepțională de control retroactiv descrisă la considerentele (23)-(26) de mai sus acoperă și măsurile acordate de România înainte de aderare producătorilor de țevi. În acest scop, temeiurile juridice aplicabile acestui caz, și anume anexa VII în coroborare cu protocolul 2 și protocolul adițional, trebuie interpretate pentru a determina dacă dispozițiile conținute de acestea acoperă măsurile acordate producătorilor români de țevi înainte de aderare.
(28)
Există un principiu de drept general recunoscut potrivit căruia dispozițiile unei lex specialis, care face o derogare de la regimul general, trebuie interpretate într-un sens strict. O interpretare strictă a temeiurilor juridice menționate anterior [a se vedea considerentele (29)-(43) de mai jos] duce la concluzia că competența excepțională de control retroactiv a Comisiei este limitată la (posibilul) ajutor acordat înainte de aderare producătorilor CECO, așadar care exclude (posibilul) ajutor acordat producătorilor de țevi.
(29)
Alineatele (12) și (17) din anexa VII stabilesc competențele de monitorizare și de control retroactiv ale Comisiei în ceea ce privește ajutorul de stat acordat înainte de aderare industriei siderurgice române. Alineatul (12) împuternicește Comisia și Consiliul să monitorizeze punerea în aplicare a PNR român înainte și după aderare, până în 2009. Alineatul (17) împuternicește Comisia să recupereze ajutorul de stat acordat cu încălcarea alineatelor (1)-(3) din anexa VII [după cum se indică la considerentele (30)-(32) de mai jos].
(30)
Alineatul (1) din anexa VII prevede că ajutorul de stat acordat de România pentru restructurarea unor „părți specificate ale industriei siderurgice românești” din 1993 până în 2004 este considerat a fi compatibil cu piața comună sub condiția ca: „[…] perioada prevăzută la articolul 9 alineatul (4) din protocolul 2 privind produsele CECO la Acordul european […] a fost extinsă până la 31 decembrie 2005”; condițiile stabilite în PNR sunt respectate; nu se acordă sau plătește, sub nici o formă, niciun ajutor de stat beneficiarilor PNR după 1 ianuarie 2005; și „[…] nu se plătește sectorului siderurgic românesc nici un ajutor de stat pentru restructurare după 31 decembrie 2004”. De asemenea, se prevede că: „În sensul prezentelor dispoziții și al apendicelui A, prin ajutor de stat pentru restructurare se înțelege orice măsură privind societățile siderurgice care constituie ajutor de stat în înțelesul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE și care nu poate fi considerat compatibil cu piața comună în conformitate cu normele obișnuite aplicate în Comunitate.”
(31)
Alineatul (2) din anexa VII prevede că numai societățile enumerate ca beneficiare ale PNR (enumerate și în apendicele A la anexa VII) sunt eligibile pentru a primi ajutor de stat în perioada 1993-2004.
(32)
Alineatul (6) din anexa VII prevede că societățile care nu sunt enumerate ca beneficiare ale PNR „nu beneficiază de ajutor de stat pentru restructurare sau de orice alt ajutor”, dar nici nu sunt obligate să reducă capacitatea.
(33)
Alineatul (1) primul paragraf din anexa VII se referă în mod explicit la articolul 9 alineatul (4) din protocolul 2, astfel cum a fost extins prin protocolul adițional semnat la 23 octombrie 2002. Protocolul 2 se referea numai la oțelul CECO și enumera chiar produsele siderurgice CECO într-o anexă. Aceasta reproducea lista de produse CECO din anexa I la Tratatul CECO, în care definiția „oțelului CECO” excludea în mod specific țevile de oțel [„țevi (fără sudură sau sudate) […] bare calibrate și piese turnate din fontă (tuburi, țevi și armături și alte piese turnate din fontă”].
(34)
Tratatul CECO a expirat la data de 23 iulie 2002. De la data respectivă, ajutorul de stat pentru industria siderurgică a intrat în regimul general CE. Cu această ocazie, s-a decis extinderea definiției sectorului siderurgic european pentru a include producătorii de țevi. Acest lucru a fost codificat în articolul 27 și în anexa B la Cadrul multisectorial privind ajutorul regional pentru proiecte mari de investiții (20), care a definit sectorul siderurgic al UE astfel încât să includă țevile fără sudură și tuburile sudate de mari dimensiuni (cu un diametru de peste 406,4 mm). Definiția extinsă a sectorului siderurgic a fost ulterior reluată în anexa I la Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (21) și la articolul 2 punctul 29 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare (22).
(35)
Cu toate acestea, nici protocolul 2, nici protocolul adițional nu au fost modificate în mod explicit pentru a include această definiție extinsă a sectorului siderurgic al UE care include producătorii de țevi. Protocolul 2 a expirat la 31 decembrie 1997. Protocolul adițional a extins valabilitatea protocolului 2 de la 1 ianuarie 1998 pentru încă 8 ani sau până la data aderării României (oricare dintre date care se producea mai întâi). Protocolul adițional se referă la „produse de oțel” în general, însă domeniul său de aplicare este, de asemenea, legat în mod specific de articolul 9 alineatul (4) din protocolul 2, care se referea numai la produsele CECO. În special, în temeiul articolului 2 din protocolul adițional, extinderea protocolului 2 avea drept condiție ca România să transmită Comisiei un PNR și planurile de restructurare pentru întreprinderi pentru beneficiarii acestuia, care să respecte, ambele, „cerințele articolului 9 alineatul (4) din protocolul 2 la Acordul european și care au fost evaluate și convenite de către propria autoritate națională pentru ajutoare de stat (Consiliul Concurenței)”.
(36)
Prin urmare, trebuie trasă concluzia că, alineatul (17), interpretat din perspectiva alineatelor (1)-(2) și (6) din anexa VII, împreună cu protocolul 2 și cu protocolul adițional, nu îi conferă Comisiei competența de a controla ajutoarele acordate producătorilor români de țevi înainte de aderare, și în special în perioada 1993-2004.
(37)
Pe lângă interpretarea juridică a domeniului de aplicare al temeiurilor juridice relevante [adică anexa VII, protocolul 2 și protocolul adițional - a se vedea considerentele (29)-(36) de mai sus], Comisia a analizat și întrebarea dacă normele de punere în aplicare a dispozițiilor privind ajutorul de stat din Acordul european și din protocolul 2, astfel cum au fost adoptate de Comunitate și România în 2001 (denumite în continuare „normele de punere în aplicare” (23)), au relevanță în determinarea domeniului de competență de control retroactiv al Comisiei în ceea ce privește (posibilul) ajutor acordat înainte de aderare producătorilor români de țevi.
(38)
Ca principiu general, normele de punere în aplicare cuprind norme de procedură, care trebuie distinse de dispozițiile de fond privind ajutorul de stat din Acordul european și din protocolul 2. Cu toate acestea, trebuie remarcat că normele de punere în aplicare cuprind și dispoziții specifice privind criteriile de evaluare a compatibilității ajutorului cu Acordul european și, respectiv, cu protocolul 2.
(39)
Articolul 2 alineatul (1) prima frază din normele de punere în aplicare prevede: „Compatibilitatea ajutoarelor și programelor individuale cu Acordul european, astfel cum se prevede la articolul 1 din prezentele norme de punere în aplicare, este evaluată pe baza criteriilor care rezultă din aplicarea normelor de la articolul 87 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, inclusiv legislația secundară prezentă și viitoare, cadrele, orientările și alte acte administrative relevante în vigoare în Comunitate, precum și jurisprudența Tribunalului de Primă Instanță și a Curții de Justiție a Comunităților Europene și orice decizie luată de Consiliul de asociere în conformitate cu articolul 4 alineatul (3).” Această frază prevede principiul general potrivit căruia criteriile de fond de evaluare a compatibilității ajutorului de stat în general cu Acordul european sunt „evolutive”, în sensul că încorporează pe parcurs modificările/evoluțiile din legislația și jurisprudența UE.
(40)
Articolul 2 alineatul (1) a doua frază se referă în special la criteriile de compatibilitate în temeiul protocolului 2: „În măsura în care programele de ajutor sau ajutoarele individuale sunt destinate produselor reglementate de protocolul 2 la Acordul european, prima frază din prezentul alineat se aplică pe deplin, cu excepția că evaluarea nu se efectuează pe baza criteriilor care rezultă din aplicarea normelor de la articolul 87 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, ci pe baza criteriilor care rezultă din aplicarea normelor privind ajutoarele de stat din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului”. Trebuie notat că formularea acestei fraze indică în mod clar că, spre deosebire de situația ajutorului general, reglementat de articolul 2 alineatul (1) prima frază [a se vedea considerentul (41) de mai sus], în ceea ce privește ajutorul reglementat de protocolul 2, criteriile de compatibilitate evoluează în comparație cu Tratatul CECO. Nu există indicații specifice cu privire la evoluția criteriilor de compatibilitate după expirarea Tratatului CECO în 2002.
(41)
Articolul 2 alineatele (2) și (3) din normele de punere în aplicare instituie mecanismul prin care modificările criteriilor de compatibilitate ale UE trebuie încorporate de către România. În special, România este informată de orice modificare a criteriilor comunitare de compatibilitate care nu sunt publicate și, „în cazul în care astfel de modificări nu întâmpină obiecții din partea României în termen de trei luni de la data la care a primit înștiințarea oficială cu privire la acestea, modificările devin criteriile de compatibilitate, astfel cum se prevede la alineatul (1) din prezentul articol. În cazul în care astfel de modificări întâmpină obiecții din partea României și având în vedere apropierea legislativă prevăzută de Acordul european, au loc consultări, în conformitate cu articolele 7 și 8 din prezentele norme de punere în aplicare.”
(42)
Chiar dacă România nu a prezentat obiecțiuni în termen de trei luni de la modificarea în 2002 a definiției comunitare a industriei siderurgice pentru a include și producătorii de țevi, aceste modificări în legislația comunitară nu puteau să devină aplicabile măsurilor care nu intrau sub incidența Acordului european, și anume celor care nu erau reglementate de Tratatul CECO. În plus, având în vedere că anexa VII este o lex specialis, în determinarea domeniului său de aplicare, Comisia nu se poate baza pe extinderea definiției oțelului UE după expirarea Tratatului CECO. Prin urmare, trebuie concluzionat că este necesară o distincție clară între, pe de o parte, natura „evolutivă” a legislației aplicabile ajutorului de stat pentru sectorul siderurgic din România, înainte de aderare în temeiul Acordului european și, pe de altă parte, interpretarea necesar strictă a domeniului de competență de control retroactiv al Comisiei, astfel cum rezultă din anexa VII, protocolul 2 și protocolul adițional.
VI. CONCLUZIE
(43)
Pe baza considerațiilor anterioare [a se vedea în special considerentele (36) și (42) de mai sus], Comisia concluzionează că nu deține competența de a revizui măsurile în favoarea producătorilor români de țevi înainte de aderare, în special în perioada 1993-2004, pe baza anexei VII. Prezenta procedură este închisă, luând notă de faptul că, pentru evaluarea faptelor în cauză, Comisia nu dispune de această competență.
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, inițiată prin scrisoarea adresată României la 25 septembrie 2007, se încheie, deoarece Comisia nu dispune de competența, în temeiul dispozițiilor anexei VII secțiunea B la Tratatul de aderare a României, de a revizui măsurile acordate de România în contextul privatizării Petrotub Roman S.A din 2003.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează României.
Adoptată la Bruxelles, 6 iulie 2010.