DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 16. Dezember 2011
zur Freistellung bestimmter Finanzdienstleistungen des Postsektors in Ungarn von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9197)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/875/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
gestützt auf den am 24. Juni 2011 per Post eingegangenen Antrag der Magyar Posta,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 24. Juni 2011 ging bei der Kommission per Postsendung ein Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG ein. Die Kommission forderte per E-Mails vom 8. August 2011 zusätzliche Informationen und Angaben vom Antragsteller und von der ungarischen Wettbewerbsbehörde an. Die betreffenden Antworten gingen am 2. September und am 15. September 2011 bei der Kommission ein. Der Antrag der Magyar Posta (im Folgenden „Posta“) betrifft verschiedene Finanzdienstleistungen, die von der Posta erbracht werden, und besteht aus zwei Teilen, nämlich: Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs und Dienstleistungen für Rechnung anderer Finanzinstitute. Jeder dieser Teile betrifft seinerseits verschiedene Finanzdienstleistungen, die nach den von der Posta getroffenen Festlegungen unter folgenden Bezeichnungen zusammengefasst wurden:
Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs
1.
Eigene Dienstleistungen, die bereits erbracht werden:
1.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen (Rechnungsbegleichungen und Expresszahlungen),
1.2.
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen (Postzustellung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen),
1.3.
Bargeldtransferdienste (Inlandspostanweisung, internationale Postanweisung und Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisung, letztere für Rechnung anderer);
2.
Kontoserviceleistungen und damit zusammenhängende Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs, deren Angebot für die Zukunft vorgeschlagen wird,
2.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.2.
Postdienste, die Barabhebungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.3.
Abwicklung des Zahlungsverkehrs zwischen Zahlungskonten,
2.4.
Ausgabe von Debitkarten als bargeldlosem Ersatzzahlungsmittel.
Dienstleistungen für Rechnung anderer
3.1.
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen (Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto),
3.2.
Kreditvermittlung für Rechnung von Kreditinstituten,
3.3.
Vermittlung und Akzeptanz der Zahlungskarten für Rechnung von Kreditinstituten (Akzeptanz von Kreditkarten, Debitkarten, Bankkarten und POS-Kassenterminals),
3.4.
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer
a)
Verkauf von Finanzinstrumenten (Staatsanleihen, Investmentfonds und anderen Wertpapieren),
b)
Vermittlung von Bausparprodukten,
3.5.
Vermittlung von Versicherungsprodukten (Lebensversicherungen und Sachversicherungen).
(2)
Laut ihrem Antrag (2) besteht das Vertriebsnetz der Posta aus über 2 600 ortsgebundenen Postämtern/-stellen. Jedoch werden nicht sämtliche im Antrag aufgeführten Dienstleistungen von allen diesen Verkaufsstellen erbracht (3). Im Wirtschaftsgebiet Ungarns sind derzeit insgesamt 4 605 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten tätig. Laut Giro Zrt. ist die OTP-Bank mit 809 Filialen das größte Kreditinstitut, gefolgt von der K&H-Bank Zrt. (377 Filialen), CIB-Bank Zrt. (218 Filialen), Raiffeisenbank Zrt. (180 Filialen) und Erste Bank Ungarn Nyrt. (145 Filialen). Im Kreditinstitutssektor hat jede der 8 größten Banken über 100 Zweigniederlassungen, und zusätzlich gibt es noch 22 kleine und mittlere Banken, 10 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten und 138 genossenschaftliche Kreditinstitute, die größeren von ihnen mit einem Filialnetz von 20-40 Geschäftsstellen. Nach Maßgabe der Daten des „Blauen Buchs“ 2007 der EZB (4) liegt Ungarn hinsichtlich der Anzahl der Filialen pro Kopf der Bevölkerung im internationalen Vergleich damit im Mittelfeld.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Zu beachten ist, dass nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie fällt, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen. Posta ist in Ungarn der einzige Auftraggeber, der die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen anbietet.
(4)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors anhand objektiver Kriterien ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Sind in Anhang XI der Richtlinie keine einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts aufgeführt, wie dies in Bezug auf die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen der Fall ist, so muss nach Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 2 „der Nachweis erbracht werden, dass der Zugang zu diesem Markt de jure und de facto frei ist.“
(5)
Auf EU-Ebene wurde in Bezug auf Finanzdienstleistungen bekanntlich ein umfangreiches Regelwerk an Rechtsvorschriften zur Liberalisierung des Niederlassungsrechts und des Dienstleistungsverkehrs in diesem Sektor angenommen (5). In Bezug auf die Zahlungsdienste wird darauf hingewiesen, dass Ungarn die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt vollständig und rechtzeitig durch das Gesetz LXXXV/2009 über die Geschäftstätigkeit der Zahlungsdienste in nationales Recht umgesetzt hat.
(6)
Ungarn hat das EU-Recht zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs und zum Recht auf freien Dienstleistungsverkehr sowie die einschlägigen Rechtsvorschriften zur Liberalisierung der Finanzmärkte durchgeführt. Außerdem erfüllt Ungarn die Anforderungen des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen. Der ungarische Markt für Kreditinstitute und Zahlungsdienste ist ein gut geregelter Markt. Nach dem Gesetz CXII/1996 über die Kreditinstitute und Finanzunternehmen („Kreditwesengesetz“), unterliegen die Finanzdienstleistungen und damit verbundene Zusatzdienste der Zulassung. Nach dem Gesetz CXXXVII/2007 über die Wertpapierfirmen und die Warenbörsenhändler sowie die Vorschriften zur Regelung ihrer Tätigkeiten dürfen Wertpapierdienstleistungen nur von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten erbracht werden. Nach dem Gesetz LX/2003 über die Versicherungsgesellschaften und die Versicherungswirtschaft dürfen Versicherungsgeschäfte nur von Versicherungsunternehmen wahrgenommen werden. Die Posta besitzt die Zulassung der ungarischen Finanzdienstleistungsaufsichtsbehörde zu den Finanzdienstleistungen, die Gegenstand des vorliegenden Antrags sind. Alle Institute, die in der Lage sind, den Vorschriften über die umsichtige Marktteilnahme und die wirksame Aufsicht zu genügen, können zu diesen Dienstleistungen zugelassen werden. Die Erbringung von Finanzdienstleistungen und damit verbundenen Zusatzdiensten sowie von Wertpapierdienstleistungen und Versicherungsdienstleistungen steht auch gebietsfremden Unternehmen über Zweigniederlassungen offen, sofern sie von der zuständigen Aufsichtsbehörde im Land ihrer Ursprungsniederlassung zugelassen sind. Die Voraussetzung, über eine ungarische Zweigniederlassung zu verfügen, gilt nicht für Finanzinstitute mit Niederlassung in einem Mitgliedstaat des EWR, da diese Institute ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend erbringen dürfen.
(7)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 5 und 6 dargelegten Tatsachen ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 3 festgelegte Bedingung betreffend den freien Marktzugang erfüllt ist.
(8)
Ob eine Tätigkeit auf einem besonderen Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem bestimmten Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Weitere Kriterien können der Konzentrationsgrad am relevanten Markt und/oder das Ausmaß sein, in dem Kunden die Bankverbindung wechseln. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(9)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses für eine Reihe von Diensten, die im Antrag der Posta aufgeführt wurden, offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(10)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. WÜRDIGUNG
(11)
Im Antrag sind zwei verschiedene Kategorien von Zahlungsdiensten aufgeführt, nämlich: A. Dienstleistungen, die bereits erbracht werden, und B. Dienstleistungen, die 2012 eingeführt werden sollen. Für die Zwecke der Würdigung im Rahmen dieses Beschlusses werden nur die bereits vorhandenen Dienstleistungen berücksichtigt, da es keine handfesten Erkenntnisse darüber gibt, welche Auswirkungen die geplanten Dienste haben könnten, soweit und sobald sie einmal eingeführt werden.
(12)
Bei den vorhandenen Zahlungsdiensten, die von der Posta bereits erbracht werden, handelt es sich um die Annahme von Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto und die Gestattung von Barabhebungen von einem Bankkonto, wobei die Posta als Vermittler auftritt, und um die Abwicklung von Bargeldtransferdiensten (Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen als Diensten aus eigenem Recht sowie Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen, wobei die Posta als Vermittler auftritt).
(13)
Mit diesem Beschluss soll festgestellt werden, ob die von der Posta angebotenen Dienstleistungen auf Märkten mit freiem Zugang bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe der Posta im Rahmen der hier betroffenen Tätigkeiten transparent und diskriminierungsfrei auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren sie die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln kann, auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird. Zu diesem Zweck muss daher geprüft werden, ob es den Banken und den anderen Finanzinstituten möglich ist, Wettbewerbsdruck auf die Posta auszuüben.
(14)
Die Hauptwettbewerber der Posta auf dem Markt der Zahlungsdienste sind die Banken und andere Finanzinstitute, die nicht unter die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG fallen, da sie keine Auftraggeber im Sinne der Richtlinie sind und/oder keine Finanzdienstleistungen zusammen mit Postdiensten erbringen.
(15)
Die von den Banken angebotenen Zahlungsverkehrsverfahren sind generell attraktiver als die beleggebundenen Zahlungsarten und/oder die Barzahlung und zudem allgemein zugänglich. Laut GfK Ungarn (6) hat sich die Anzahl der Nutzer von Onlinebanking bis Ende 2010 im Vergleich zum Vorjahr um 200 000 erhöht und erreichte die Schwelle von 1 Mio. mit noch steigender Zuwachsrate. Gleichzeitig nimmt die Anzahl derer, die ihre Bankgeschäfte lieber persönlich erledigen, derselben Quelle zufolge ab: ein Viertel aller Kunden sucht für Bankgeschäfte keine Bankfilialen mehr auf.
(16)
Der Produktmarkt ist nach der Definition des Antragstellers der von den Kreditinstituten und anderen Zahlungsdienstleistern bediente Zahlungsverkehrsmarkt, während der relevante geografische Markt landesweit aufgefasst wird. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat darauf hingewiesen, dass ihr zwar nicht alle Informationen und Daten zur Verfügung stehen, um den relevanten Produktmarkt korrekt und exakt definieren zu können, aber die vom Antragsteller vorgelegte Produktmarktdefinition „akzeptabel sein dürfte“. Was den geografischen Markt anbelangt, hat die GVH unter derselben Einschränkung wie zuvor angegeben, „ihr lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der geografische Markt nicht das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns umfasse“.
(17)
Für die Zwecke dieses Beschlusses wird beim Zahlungsverkehrsmarkt nicht weiter zwischen dem Produktmarkt für Privatkunden und dem für Großkunden unterschieden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, weitgehend gleich bleibt.
(18)
Die ungarische Wettbewerbsbehörde stellt in Bezug auf den Konzentrationsgrad des Zahlungsverkehrsmarktes fest, dass vermutlich „die 5-6 größten Banken zusammen mit der Magyar Posta einen sehr hohen gemeinsamen Marktanteil an den Zahlungsdiensten im Privatkundengeschäft haben und möglicherweise den größten Teil des Marktes abdecken. Aufgrund der Präsenz mehrerer sonstiger Finanzinstitute dürfte der Großkundenmarkt vermutlich einen niedrigeren Konzentrationsgrad aufweisen“.
(19)
Diese Dienste ermöglichen den Kunden Zahlungen zur Begleichung von erworbenen Waren oder Dienstleistungen. Sie werden von Privatpersonen zur Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen in Anspruch genommen und insbesondere zur Bezahlung von öffentlichen Versorgungsleistungen, Telekommunikationsdiensten, Finanzdienstleistungen, Versicherungsdienstleistungen, Lieferungen im Versandhandel, Steuern und Abgaben usw. genutzt.
(20)
Wichtigster Faktor zur Bestimmung des relevanten Produktmarkts ist die Ermittlung des Angebots an Ersatzprodukten, d. h. der Alternativen, die ein Kunde zur Begleichung seiner Zahlungsverpflichtungen hätte. Folglich ist der Antragsteller der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt auch Bareinlagen umfasst, die in Banken oder mittels Bargeldautomat (ATM (7)), Kartenzahlungen und Banküberweisungen (Einzelüberweisungen und Bankeinzug/Lastschriftverfahren) auf Bankkonten eingezahlt werden.
(21)
In Bezug auf das Wechseln zwischen verschiedenen Zahlungsarten hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt, dass „die wichtigsten Versorgungsunternehmen und sonstigen Dienstleistungsbetriebe ihren Kunden normalerweise verschiedene Zahlungsarten verbunden mit der Möglichkeit des einfachen Wechsels anbieten. Es scheint auch einen Trend zu geben, die Kunden von der Nutzung elektronischer Zahlungssysteme anstelle von beleggebundenen Zahlungsarten und Barzahlungen zu überzeugen“. In diesem Zusammenhang ist auf die gestiegene Nutzung von Onlinebanking hinzuweisen. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(22)
Der Marktanteil der Posta mit Diensten, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, betrug (8) - als Prozentsatz vom definierten Gesamtproduktmarkt ausgedrückt - 2007 3,91 %, 2008 3,88 % und 2009 4,14 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Wert 2009 im Vergleich zu den beiden Vorjahren rückläufig waren (9).
(23)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(24)
Dienste, die Barauszahlungen ermöglichen, zeichnen sich dadurch aus, dass der Kontoinhaber die Auszahlung von seinem Zahlungskonto an die Order eines Dritten freigibt. Zum Aufgabenbereich solcher Dienste gehören derzeit die Abwicklung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen. Bezogener sind vor allem die Staatskasse und die Kommunalverwaltungen, die dieses Zahlungssystem für Familienbeihilfen, Sozialleistungen, Arbeitslosengelder usw. nutzen. Bei staatlichen Zahlungen hat der Zahlungsempfänger die Wahlmöglichkeit, den entsprechenden Betrag seinem Bankkonto gutschreiben zu lassen oder ihn im Wege der Postzustellung in bar in Empfang zu nehmen. Bei der Rentenauszahlung haben die Empfänger ebenfalls die Möglichkeit, einen Teilbetrag ihrem Bankkonto gutschreiben zu lassen und sich den Rest in bar zustellen zu lassen. Sie können auch jederzeit von der Postzustellung in bar zur Überweisung des entsprechenden Teilbetrags auf ihr Bankkonto wechseln, indem sie dies der Zentralverwaltung der nationalen Rentenversicherung durch einfachen Antrag mitteilen.
(25)
Der ungarische Staat verfolgt über die Nationalbank die Politik, das Volumen des Bargeldzahlungsverkehrs zu verkleinern und dafür den Ausbau der elektronischen Zahlungsverfahren und der damit zusammenhängenden Infrastrukturen zu fördern. So haben Kapitalgesellschaften ihre Zahlungen über Zahlungskonten abzuwickeln, und die Gehälter der öffentlichen Bediensteten sind auf ihre Bankkonten zu überweisen. Einer jüngsten Studie (10) zufolge, die von der Ungarischen Nationalbank initiiert wurde, erfolgt derzeit die Hälfte der staatlich veranlassten Rentenzahlungen über andere Zahlungsverfahren als die Postzahlungsdienste, und dem Antrag (11) zufolge hat sich sowohl die Anzahl als auch der Gesamtwert der durch die Posta erfolgten Rentenauszahlungen in den letzten Jahren ständig verringert.
(26)
Aus den oben genannten Gründen werden die Zahlungen per Banküberweisung zwischen Zahlungskonten (Einzelüberweisungen und Gruppenüberweisungen), Barauszahlungen mittels Bankkarten an Bargeldautomaten (ATM) und Kassenterminals (POS (12)) und Barauszahlungen an Bank-/Kassenschaltern als relevanter Produktmarkt für Dienste erachtet, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen.
(27)
Im Fall der oben genannten Postdienste könnten für die Zwecke der Zahlung, die an Personen mit einem Bankkonto erfolgt, Zahlungen zwischen Zahlungskonten (Einzeltransaktionen und Gruppenüberweisungen, wenn die Zahlungen von einem einzigen Konto an mehrere Personen erfolgen) als Ersatzprodukte angesehen werden. Auch hier kann die genaue Definition für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(28)
Der Marktanteil der Posta mit Postdiensten, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, betrug (13) - als Prozentsatz vom gesamten Ersatzproduktmarkt ausgedrückt - 2007 2,44 %, 2008 2,49 % und 2009 2,61 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass in den letzten drei Jahren, über die Daten zur Verfügung stehen, nämlich 2007, 2008 und 2009, die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Gesamtwert einen rückläufigen Trend aufweisen (14).
(29)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(30)
Die von der Posta angebotenen Bargeldtransferdienste werden im Allgemeinen für Zahlungen unter Privatpersonen genutzt. Bei den betreffenden Diensten handelt es sich um Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen, die die Posta aus eigenem Recht bereitstellt, sowie um Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen im Inland und ins internationale Ausland, die das Verschicken von Bargeldbeträgen nach der Echtzeit-Methode ermöglichen.
(31)
Bei den Bargeldtransfers im Inland ist der Antragsteller sowohl für den Transfer aus eigenem Recht der Posta als auch für den Transfer für Rechnung der Western Union der Auffassung, dass Transaktionen zwischen Zahlungskonten als Ersatz für Bargeldtransfers dienen, wenn der Zahlungsempfänger ein Zahlungskonto hat. Folglich könnte der Markt der in Ungarn von Konto zu Konto abgewickelten Zahlungen als der relevante Produktmarkt für Geldtransfers im Inland angesehen werden, wenn auch die genaue Definition offen gelassen werden kann.
(32)
Der Marktanteil der Posta betrug - als entsprechender Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 weniger als 1 %.
(33)
Bei den Bargeldtransfers ins internationale Ausland werden die Tätigkeiten der Posta und der Western Union als enge Substitute angesehen. Ferner werden die Zahlungen über Zahlungskonten als ersetzbare Produkte betrachtet, und daher werden die grenzüberschreitenden Zahlungen zwischen Zahlungskonten vom Antragsteller als der relevante Produktmarkt angesehen. Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden.
(34)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf dieser Grundlage als Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 0,5 %.
(35)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(36)
Der Freistellungsantrag bezieht sich auch auf bestimmte Tätigkeiten, die die Posta im Zusammenhang mit bestimmten Finanzdienstleistungen für Rechnung anderer ausführt und bei denen sie als Vermittler tätig wird.
(37)
Der Freistellungsantrag betrifft die Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen, nämlich Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto.
(38)
Die von der Posta als Vermittler angebotenen Finanzprodukte und Finanzdienstleistungen werden von der Erste Bank und der OTP-Bank bereitgestellt. Posta bietet auch Einlageprodukte im eigenen Namen an.
(39)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (15) zwischen Privatkunden- und Firmenkundengeschäft unterschieden. Nach der Definition fallen unter das Privatkundengeschäft sämtliche Bankdienstleistungen für Privatpersonen und sehr kleine Unternehmen, während das Firmenkundengeschäft im Allgemeinen Bankdienstleistungen für große Geschäftskunden und für kleine und mittlere Unternehmen umfasst. In früheren Entscheidungen (16) im Zusammenhang mit dem Privatkundenbankgeschäft hat die Kommission jedoch offen gelassen, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(40)
Der relevante Produktmarkt ist anhand der Positionierung in der Vertriebskette zu bestimmen (vorgelagerte Funktion/upstream: Bereitstellung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen oder nachgelagerte Funktion/downstream: Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen). Für die Tätigkeit der Vermittlung von Privatkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Für die Tätigkeit der Vermittlung von Firmenkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Nach Erwägungsgrund 9 dieses Beschlusses ist die genaue Definition des relevanten Marktes jedoch nicht erforderlich.
(41)
Als geografischen Markt hat der Antragsteller das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns bezeichnet. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat „für die Zwecke der vorliegenden Sache“ bestätigt, dass „alle in Ungarn tätigen Finanzinstitute ihre Tätigkeiten landesweit ausüben; es gibt auch keine Anzeichen für eine regionale Abweichung hinsichtlich auch nur eines Aspekts der Erbringung von Finanzdienstleistungen“. Überdies ist die Kommission in ihrer bisherigen Praxis (17) im Zusammenhang mit Finanzmärkten davon ausgegangen, dass der relevante geografische Markt aufgrund der unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten und wegen der Bedeutung eines Filialnetzes ein landesweites Betätigungsfeld aufweisen muss.
(42)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf der Grundlage der oben genannten Erwägungen als Prozentsatz ausgedrückt - bei den Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007 1,45 %, 2008 1,38 % und 2009 1,51 %, während der Marktanteil der Posta bei den Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007, 2008 und 2009 belanglos (0 %) war. Diese Zahlen zeigen, dass der Marktanteil an der Vermittlung dieser Finanzdienstleistungen ebenfalls gering ist.
(43)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen.
(44)
In ihrer Untersuchung von 2009 zum Privatkundengeschäft (18) hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) herausgefunden, dass es in Ungarn keine größeren Hindernisse für das Wechseln der Bankverbindung gibt, und überdies festgestellt, dass das Ausmaß des Wechselns der Kontokorrentverbindung im Vergleich mit den anderen EU-Mitgliedstaaten hier mit am höchsten ist.
(45)
Die Vorteile, die das ausgedehnte Vertriebsnetz der Posta bietet, werden durch die zunehmende Bedeutung des Onlinebanking kompensiert.
(46)
Eine Umfrage (19) über die Faktoren, die die Kunden bei der Auswahl ihrer Bank beeinflussen, ergab, dass Zuverlässigkeit und Vertrauen, räumliche Nähe und Zugänglichkeit (einschließlich der Möglichkeiten für Barauszahlungen) und die Qualität der angebotenen Dienstleistungen als wichtigste Faktoren empfunden wurden. Diese Ergebnisse wurden auch durch die Resultate der Umfrage (20) über Finanzdienstleistungen und Kontokorrentdienste nochmals bestätigt. Dieser Quelle zufolge sind die wichtigsten Aspekte bei der Auswahl einer Bank die Kosten und das Ansehen der Bank, während die leichte Erreichbarkeit (z. B. ausgedehntes Filialnetz) weniger wichtig erscheint. Ferner wurde auch das Spektrum an Bankdienstleistungen, so vor allem die Verfügbarkeit einer breiten Palette von Bankleistungen und die hohe Servicequalität, als wichtig erachtet. Unter diesen Gesichtspunkten verfügt die Posta zwar über ein ausgedehntes Vertriebsnetz, doch gibt es andere Kriterien, die von den Kunden als wichtig bezeichnet wurden (Ansehen als Bank, Bankdienstleistungen, Servicequalität) und die bei der Auswahl einer Bank die Rolle eines Gegengewichts spielen. Kunden, zu deren Bedürfnissen auch ein breites Spektrum an Dienstleistungen gehört, sind daher eher zurückhaltend, wenn es darum geht, sich für ein Postbankkonto zu entscheiden oder zu einem solchen zu wechseln, da dieses nicht die gewohnte Bandbreite an Dienstleistungen bietet.
(47)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(48)
Bei dieser Tätigkeit handelt es sich um die Vermittlung von Krediten, die von Dritten bereitgestellt werden, wobei die Posta als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen auftritt. Die Posta bietet Kreditprodukte (bei denen keine Leistung von Sicherheiten - weder beweglichen noch unbeweglichen - erforderlich ist) an, die den Privatkunden von der Erste Bank bereitgestellt werden, während Posta für Firmenkunden ein Produkt der Magyar-Fejlesztesi-Bank anbietet und dabei als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig wird.
(49)
Die diesbezüglichen Dienstleistungen lassen sich auf vielerlei Art und Weise nach bestimmten Faktoren unterteilen, wie dem Zweck der Kreditaufnahme oder dem Kundentyp (Verbraucher, KMU, größere Unternehmen oder öffentliche Verwaltung). Daher könnten die Vermittlung von Privatkundenkrediten und die Vermittlung von Firmenkundenkrediten als sachlich eigenständige Produktmärkte angesehen werden.
(50)
Der Produktmarkt der Vermittlung von Privatkundenkrediten wird vom Antragsteller als Markt für uneingeschränkte Hypothekendarlehen und persönliche Darlehen sowohl in ungarischen Forint als auch in Fremdwährungen definiert. Dies steht nicht im Widerspruch zur bisherigen Kommissionspraxis (21), wobei die Kommission offen gelassen hat, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(51)
Im Firmenkundengeschäft bietet die Posta nur einen Typ von Kreditprodukt an. Denn dieses Firmenkundenprodukt wird typischerweise von anderen Finanzinstituten angeboten (d. h. von Spar- und Kreditgenossenschaften). Die Posta bietet dieses Produkt in 45 dafür ausgesuchten Verkaufsstellen und nicht über ihr gesamtes Vertriebsnetz an. Der Antragsteller ist der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt für den Firmenkundensektor auch die von Kreditinstituten angebotenen Darlehen für KMU umfasst. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(52)
Geografischer Markt ist, praktisch aus denselben Gründen wie in Erwägungsgrund 41 ausgeführt, das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(53)
Der Marktanteil der Posta am Markt besagter Privatkundenkredite betrug 2007, 2008 und 2009 weniger als 0,5 %, während ihr Marktanteil am Markt der Firmenkundenkredite in diesen Jahren belanglos (0 %) war. Die verfügbaren Daten zeigen, dass der Marktanteil der Posta an diesen eng definierten Märkten schon so gering ist, dass sie auf einem weiter definierten Markt noch geringere Marktanteile hätte.
(54)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG über die Versorgungswirtschaft unterliegen. Der kumulierte Marktanteil (22) der ersten drei Wettbewerber am Kreditmarkt für Privatkunden betrug 2007 52,54 %, 2008 51,39 % und 2009 54,27 % und am Kreditmarkt für Firmenkunden 2007 42,69 %, 2008 47,36 % und 2009 48,07 %.
(55)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(56)
Die Posta bietet Kreditkarten an, die von der Erste Bank Zrt ausgegeben werden. Bei diesem Produkt handelt es sich in Bezug auf Bedingungen und gebotene Leistungen um Standardkreditkarten.
(57)
Bei den Debitkarten handelt die Posta als Vermittler von Bankkarten für Firmenkunden und Privatkunden, die an Kontokorrentkonten gebunden sind. Die Posta wird als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig, während die Dienstleistungen von der Erste Bank Hungary Nyrt erbracht werden. Bei den angebotenen Karten handelt es sich um Standarddebitkarten.
(58)
Im Hinblick auf die Akzeptanz von Zahlungskarten sind die Vertriebsstellen mit POS-Terminals ausgestattet, über die Barauszahlungen mittels Bankkarten möglich sind. Der Antragsteller argumentiert, dass aus der Perspektive der Kunden dieselbe Dienstleistung (Erlangung von Bargeld) auch im Wege der Barauszahlung am Bank-bzw. Kassenschalter oder an anderen POS-Terminals in Anspruch genommen werden kann, die von Dritten an anderen Verkaufsstellen als den Postfilialen betrieben werden, und dass die Produkte daher substituierbar sind.
(59)
Die Kommission hat bisher zwei wichtige Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zahlungskarten unterschieden (23): erstens die Ausgabe von Karten an Privatpersonen und Unternehmen und zweitens die „Gewinnung“ von Geschäftsleuten für die Akzeptanz der Kartenzahlung. Ferner hat die Kommission im Rahmen der Tätigkeit der Zahlungskartenausgabe in früheren Entscheidungen (24) die Möglichkeit erörtert, zwischen den verschiedenen Kartenarten zu unterscheiden, die genaue Definition aber schließlich offen gelassen.
(60)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts werden drei Produktmärkte berücksichtigt, nämlich Kreditkartenmarkt, Debitkartenmarkt und Kartenakzeptanz.
(61)
Was den Markt der Kartenakzeptanz anbelangt, so ist der vom Antragsteller definierte Produktmarkt nicht der Markt, der im Allgemeinen in den in Erwägungsgrund 61 erwähnten früheren Entscheidungen der Kommission definiert wurde. Der „ursprüngliche“ Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Geschäftsleuten, die Kartenzahlungen akzeptieren. Ein anderer möglicher Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Banken, die diesen Geschäftsleuten Kartenakzeptanzdienstleistungen anbieten. Wie jedoch von der ungarischen Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt wurde (25), „hat die Magyar Posta in der Erwägung, dass die POS-Terminals bei der Posta als Bargeldautomaten (ATM) der beiden Banken funktionieren, für die die Posta als Vermittler tätig ist, wahrscheinlich richtig gehandelt, Daten über die Konzentration bereitzustellen, die auf der Anzahl der in Betrieb befindlichen Bargeldautomaten beruhen“.
(62)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in früheren Sachen (26) darauf hingewiesen, dass der Zahlungskartenmarkt nach wie vor national ausgerichtet ist, obwohl zugegeben wird, dass unter Umständen Spielraum für eine künftige Ausweitung des Marktes vorhanden ist. Im vorliegenden Fall gilt als Definition des geografischen Marktes das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(63)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta, wie vom Antragsteller festgestellt, im Kreditkartenmarkt unter 1 %, im Debitkartenmarkt unter 3 % und im Kartenakzeptanzmarkt unter 6 %.
(64)
Der ungarischen Wettbewerbsbehörde zufolge (27) geht aus einer von ihr und der ungarischen Nationalbank initiierten jüngsten Studie hervor, dass bei einer Anzahl von insgesamt 24 Banken, die Debitkarten ausgeben, der kombinierte Marktanteil der 5 größten Banken an der Debitkartenausgabe etwa 82 % beträgt. Laut derselben Quelle ist der Markt der Kreditkartenausgabe weniger konzentriert; da bei einer Anzahl von 18 Banken, die Kreditkarten ausgeben, die 7 größten Banken einen kombinierten Marktanteil von 68 % haben. Ferner ist dem Antrag zufolge der Konzentrationsgrad im Akzeptanzsektor hoch, da drei Viertel aller Bargeldautomaten (ATM) von vier Banken betrieben werden.
(65)
Angesichts des geringen Marktanteils der Posta und der Präsenz anderer Banken und Finanzinstitute, die Wettbewerbsdruck auf die Tätigkeit der Posta ausüben, kann man zu dem Schluss kommen, dass für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden sollten, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(66)
Diese Kategorie von Dienstleistungen umfasst den Verkauf von Finanzinstrumenten und die Vermarktung von speziellen Anlageprodukten. Bei den angebotenen Finanzinstrumenten handelt es sich um Staatsanleihen, Investmentfonds der Erste Befektetesi Zrt, sonstige Wertpapiere und einen speziellen Bausparvertrag für Rechnung der Fundamenta Lakaskassza Zrt und der OTP Lakastakarekpenztar Zrt, wobei die Posta als Vermittler auftritt.
(67)
In früheren Fällen hat die Kommission die Frage offen gelassen, ob jede dieser Dienstleistungen einen sachlich eigenständigen Produktmarkt darstellt (28). Die Definition wird in diesem Fall offen gelassen, da die von der Posta als Vermittler erbrachten Dienstleistungen unbeschadet der erwogenen alternativen Definition des relevanten Marktes keine wettbewerbsrechtlichen Bedenken aufwerfen.
(68)
Was den geografischen Anwendungsbereich anbelangt, so hat die Kommission erwogen (29), dass die meisten Marktsegmente zwar international ausgerichtet sind, einige von ihnen aber aus einer nationalen Perspektive analysiert wurden (30). Die genaue Definition des geografischen Marktes wird offen gelassen, und im vorliegenden Fall wird das Wirtschaftsgebiet Ungarns als geografischer Markt betrachtet.
(69)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Staatsanleihen unter 4 %, am Markt der Investmentzertifikate zwischen 3 % und 9 %, am Markt für Schuldverschreibungen unter 2 % und am Markt für Bausparverträge unter 4 %.
(70)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Markt für Kapitalanlagen unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(71)
Die Posta bietet Lebensversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Eletbiztosito Zrt und Sachversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Biztosito Zrt an.
(72)
In ihren bisherigen Entscheidungen (31) hat die Kommission zwischen drei großen Kategorien von Versicherungsarten unterschieden, nämlich zwischen Lebensversicherungen, Sachversicherungen und Rückversicherungen. Ferner wurde festgestellt, dass sich Lebens- und Sachversicherungen von der Nachfrageseite her weiter in genauso viele einzelne Produktmärkte unterteilen lassen wie unterschiedliche Arten von Risiken abgedeckt werden. In Bezug auf die Lebensversicherung hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen folgende Segmentierungen berücksichtigt: Einzellebensversicherung, Gruppenlebensversicherung und fondsgebundene Lebensversicherung oder alternativ: individueller Schutz, Gruppenschutz, private Altersvorsorge, Gruppenpensionsversicherungen, Spareinlagen und Kapitalanlagen (32). In Bezug auf Sachversicherungen hat die Kommission bisher u. a. folgende Sparten berücksichtigt: KFZ-, Brandschutz-, Transport-, Kranken-, Gebäude-, Haftpflicht-, Unfall-, Rechtsschutz-, Arbeitsunfall- und Kreditversicherung (33). Jedoch könnten Erwägungen von der Angebotsseite her zu einer weiteren Definition der Produktmärkte führen. Die genaue Definition des relevanten Produktmarktes kann für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(73)
Die Kommission hat in der Vergangenheit auch den Vertrieb von Versicherungsprodukten untersucht und bestätigt, dass der relevante Markt für den Vertrieb von entweder Sach- oder Lebensversicherungen alle offenen Vertriebswege (d. h. im Dritt- oder Fremdeigentum) umfasst, wie z. B. über Versicherungsmakler, Versicherungsvertreter und sonstige Vermittler (34). Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Produktmarktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(74)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen (35) die Märkte für Lebensversicherungen wegen ihrer nationalen Vertriebswege, der etablierten Marktstruktur, der fiskalischen Zwänge und der unterschiedlichen Regulierungssysteme als national ausgerichtet eingestuft. Dieses Konzept findet auch im vorliegenden Fall Anwendung und so gilt hier als geografischer Markt das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(75)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Lebensversicherungsprodukte unter 5 % (36) und ihr Anteil am Markt für Sachversicherungsprodukte unter 1 % (37). Diese Zahlen weisen darauf hin, dass auch der Marktanteil an der Vermittlung von Versicherungen gering ist.
(76)
In diesen Jahren betrug der kombinierte Marktanteil der ersten drei großen Wettbewerber am Markt für Lebensversicherungsprodukte 2007 52,29 %, 2008 51,08 % und 2009 50,1 % und am Markt für Sachversicherungsprodukte 2007 54,84 %, 2008 52,56 % und 2009 51,66 %.
(77)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Versicherungsmarkt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(78)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 11 bis 77 untersuchten Faktoren ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Ungarn für die folgenden Tätigkeiten erfüllt wird:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
(79)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt ebenfalls erfüllt ist, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 78 aufgeführten Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen, noch wenn in Ungarn ein Wettbewerb für die Ausübung einer solchen Tätigkeit durchgeführt wird.
(80)
Die von der Posta erbrachten Finanzdienstleistungen sind ergänzende Zusatzleistungen zu den Postdiensten im Sinne des Artikels 6 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2004/17/EG. Der vorliegende Freistellungsantrag betrifft nicht die von der Posta erbrachten Postdienste, so dass die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG für diese Tätigkeiten weiterhin gelten. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vergabeaufträgen, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu verfahren ist. Dies bedeutet, dass wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge für die Durchführung beider Tätigkeiten vergibt (d. h. von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, und von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind), darauf zu achten ist, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist. Wenn der Auftrag in erster Linie die Förderung von Tätigkeiten der Postdienste betrifft, so ist die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit der Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(81)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage von Juli 2011 bis Oktober 2011, wie sie aus den von der Magyar Posta vorgelegten Informationen und den Angaben der ungarischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht. Er kann geändert werden, falls signifikante Änderungen der Rechts- oder Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(82)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen in Einklang -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die Erbringung folgender Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist gemäß den Verträgen an die Republik Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 16. Dezember 2011
DECIZIA DE PUNERE ÎN APLICARE A COMISIEI
din 16 decembrie 2011
privind scutirea anumitor servicii financiare din sectorul poștal din Ungaria de la aplicarea Directivei 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale
[notificată cu numărul C(2011) 9197]
(Numai textul în limba maghiară este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/875/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,
având în vedere Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (1), în special articolul 30 alineatele (5) și (6),
având în vedere cererea transmisă de Magyar Posta prin poștă, primită la 24 iunie 2011,
întrucât:
I. CIRCUMSTANȚE
(1)
La 24 iunie 2011, Comisia a primit o cerere în temeiul articolului 30 alineatul (5) din Directiva 2004/17/CE, transmisă Comisiei prin poștă. La data de 8 august 2011, Comisia a solicitat prin e-mail informații suplimentare solicitantului și autorității maghiare în materie de concurență. Răspunsurile au fost primite la 2 septembrie și, respectiv, la 15 septembrie 2011. Cererea prezentată de Magyar Posta (denumită în continuare „Posta”) are ca obiect diverse servicii financiare furnizate de Posta și este alcătuită din două secțiuni, și anume: servicii de plată și servicii furnizate în numele altor instituții financiare. La rândul său, fiecare secțiune are ca obiect diferite servicii financiare grupate în următoarele categorii, după cum au fost definite de Posta:
Servicii de plată
1.
Servicii proprii existente:
1.1.
servicii care permit depunerea de numerar într-un cont de plăți (plata facturilor și plata expres a facturilor);
1.2.
servicii care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți (serviciu de livrare de numerar și serviciu de plată a pensiilor);
1.3.
servicii de transfer de bani (mandat de plată intern, mandat de plată internațional și mandat de plată Western Union - servicii furnizate în numele altor instituții).
2.
Servicii conturi și servicii de plată conexe care au fost propuse să fie furnizate pentru viitor:
2.1.
servicii care permit depunerea de numerar într-un cont de plăți, precum și toate operațiunile necesare pentru operarea unui cont de plăți;
2.2.
servicii care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți, precum și toate operațiunile necesare pentru operarea unui cont de plăți;
2.3.
efectuarea de operațiuni de plată între conturi de plăți;
2.4.
emiterea de instrumente de plăți care înlocuiesc cardul.
Servicii efectuate în numele altora
3.1.
intermediere de conturi curente și produse și servicii conexe (servicii de conturi bancare pentru persoane fizice și pentru societăți furnizate în numele instituțiilor de credit, inclusiv acceptarea și transmiterea ordinelor de plată pentru execuție și intermediere de depozite la vedere și depozite la termen aferente unui cont bancar);
3.2.
intermediere de credite efectuată în numele instituțiilor de credit;
3.3.
intermediere și acceptare de carduri de plăți efectuate în numele instituțiilor de credit (carduri de credit, carduri de debit, acceptare carduri bancare și terminale POS);
3.4.
intermediere de investiții și economii în scopuri speciale în numele altora:
(a)
vânzarea de instrumente financiare (titluri de stat, fonduri de investiții și alte titluri de valoare);
(b)
intermediere de produse de economii pentru locuință;
3.5.
intermediere de produse de asigurări (asigurări de viață și asigurări generale).
(2)
Conform cererii prezentate (2), rețeaua Posta cuprinde peste 2 600 de oficii poștale permanente. Cu toate acestea, nu toate serviciile enumerate în cerere sunt furnizate de toate oficiile (3). Numărul total de sucursale ale instituțiilor de credit care funcționează în prezent pe teritoriul Ungariei este de 4 605. Conform Giro Zrt, OTP Bank este cea mai dezvoltată, cu 809 sucursale, urmată de K&H Bank Zrt. (377 sucursale), CIB Bank Zrt. (218 sucursale), Reiffeisen Bank Zrt. (180 sucursale) și Erste Bank Hungary Nyrt. (145 sucursale). Cele mai mari 8 bănci din sectorul instituțiilor de credit au fiecare câte 100 de sucursale și, în plus, mai există 22 de bănci mici și mijlocii, 10 sucursale ale instituțiilor de credit și 138 de instituții de credit care funcționează sub formă de cooperative, cea mai mare dintre acestea având o rețea de 20-40 de sucursale. Comparativ cu situația la nivel internațional, pe baza datelor din Cartea Albastră a BCE (4), Ungaria se situează la mijlocul clasamentului din punctul de vedere al sucursalelor pe cap de locuitor.
II. CADRUL LEGISLATIV
(3)
Trebuie reamintit faptul că, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) litera (c) din Directiva 2004/17/CE, furnizarea serviciilor financiare definite la litera (c) a patra liniuță este reglementată de directivă numai în măsura în care aceste servicii sunt furnizate de entități care prestează și servicii poștale în sensul literei (b) de la același alineat. Posta este singura entitate contractantă din Ungaria care furnizează servicii care fac obiectul prezentei decizii.
(4)
Articolul 30 din Directiva 2004/17/CE prevede că nu fac obiectul respectivei directive contractele destinate să permită desfășurarea unei activități care intră sub incidența directivei în cazul în care, în statul membru în care se desfășoară, activitatea este expusă direct concurenței pe piețe la care accesul nu este restricționat. Expunerea directă la concurență este evaluată pe baza unor criterii obiective, ținând seama de caracteristicile specifice sectorului vizat. Accesul este considerat nerestricționat în cazul în care statul membru a implementat și a aplicat legislația comunitară relevantă privind deschiderea parțială sau totală a unui anumit sector. În cazul în care în anexa XI din directiva respectivă nu este precizată legislația comunitară relevantă, după cum este cazul serviciilor care fac obiectul prezentei decizii, articolul 30 alineatul (3) al doilea paragraf prevede că „trebuie să se demonstreze că accesul la piața respectivă este liber de facto și de jure”.
(5)
În ceea ce privește serviciile financiare, trebuie reamintit faptul că la nivelul Uniunii a fost adoptat un corpus legislativ amplu în scopul liberalizării inițierii și furnizării de servicii în acest sector (5). În ceea ce privește serviciile de plăți, se constată că Ungaria a transpus în întregime și la timp Directiva 2007/64/CE privind serviciile de plată prin Legea LXXXV/2009 privind desfășurarea activității de furnizare a serviciilor de plată.
(6)
Ungaria a pus în aplicare legislația Uniunii privind liberalizarea circulației capitalului și libertatea de a presta servicii, precum și legislația relevantă privind liberalizarea piețelor financiare. Mai mult, Ungaria a îndeplinit condițiile prevăzute în Planul de acțiune pentru serviciile financiare. Piața instituțiilor de credit și a serviciilor de plată din Ungaria este reglementată în mod corespunzător. În conformitate cu Legea CXII/1996 privind instituțiile de credit și societățile financiare (Legea bancară), serviciile financiare și activitățile auxiliare fac obiectul autorizării. În conformitate cu Legea CXXXVII/2007 privind societățile de investiții și intermediarii de mărfuri care reglementează activitatea acestora, serviciile de investiții pot fi furnizate numai de societăți de investiții și instituții de credit. Legea LX/2003 privind societățile de asigurări și activitățile de asigurare prevede ca activitățile de asigurare pot fi prestate numai de societățile de asigurări. Posta este autorizată de Autoritatea de supraveghere financiară din Ungaria să presteze serviciile financiare care fac obiectul prezentei cereri. Orice instituție care îndeplinește condițiile de funcționare prudentă și supraveghere eficace poate fi autorizată să furnizeze aceste servicii. Societățile nerezidente pot să furnizeze, prin intermediul sucursalelor, servicii financiare și activități auxiliare acestora, precum și servicii de investiții și servicii de asigurare, cu condiția ca acestea societăți nerezidente să fie autorizate de autoritatea competentă din țara în care este stabilită. Cerința de a avea o sucursală în Ungaria nu este aplicabilă instituțiilor financiare înregistrate în oricare stat membru SEE, deoarece aceste instituții pot furniza servicii transfrontalier.
(7)
Având în vedere faptele menționate la considerentele 5 și 6 de mai sus, se poate considera că au fost îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 30 alineatul (3) privind accesul liber la piață.
(8)
Expunerea directă la concurență pe o anumită piață trebuie evaluată pe baza unor criterii diverse, niciunul dintre acestea nefiind, în sine, decisiv. În ceea ce privește piețele vizate de prezenta decizie, cota principalilor actori pe o anumită piață este un criteriu care trebuie luat în considerare. Alte criterii luate în considerare pot fi gradul de concentrare pe piață și/sau proporția clienților care își schimbă furnizorul. Deoarece condițiile variază în funcție de diferitele activități care fac obiectul prezentei decizii, analiza situației concurenței trebuie să ia în considerare situații diverse de pe piețe diferite.
(9)
Cu toate că, în anumite cazuri, s-ar putea avea în vedere definiții limitative sau mai largi ale pieței, definiția precisă a pieței relevante în acest caz poate fi lăsată deschisă în sensul prezentei decizii, în ceea ce privește mai multe servicii enumerate în cererea prezentată de Posta, în măsura în care rezultatul analizei rămâne același, indiferent dacă are la bază o definiție limitativă sau mai largă.
(10)
Prezenta decizie nu aduce atingere aplicării normelor în materie de concurență.
III. EVALUARE
(11)
În cerere sunt citate două categorii distincte de servicii de plată, și anume: A. servicii existente și B. servicii a căror introducere este planificată pentru 2012. În scopul analizei prezentei decizii, se vor lua în considerare numai serviciile existente, deoarece nu există probe materiale privind impactul pe care l-ar avea serviciile planificate, dacă și când vor fi introduse.
(12)
Serviciile de plată existente prestate de Posta sunt servicii care permit depunerea de numerar în conturi de plăți și servicii care permit retragerea de numerar dintr-un cont bancar, în cazul cărora Posta acționează în calitate de intermediar, și servicii de transfer de bani (servicii proprii de mandate de plată interne și internaționale, precum și servicii de mandate de plată Western Union, în calitate de intermediar).
(13)
Scopul prezentei decizii este acela de a stabili dacă serviciile furnizate de Posta sunt expuse unui nivel de concurență (pe piețe cu acces liber) care va garanta că, până și în absența disciplinei impuse de normele detaliate privind achizițiile stabilite de Directiva 2004/17/CE, Posta va efectua achizițiile necesare desfășurării activităților vizate în mod transparent, nediscriminatoriu și pe baza unor criterii care să îi permită identificarea celei mai avantajoase soluții din punct de vedere economic, la nivel global. În acest scop, este, prin urmare, necesar să se examineze dacă băncile și alte instituții financiare au capacitatea de a exercita o presiune concurențială asupra Posta.
(14)
Principalii concurenți ai Posta pe piața serviciilor de plată sunt băncile și alte instituții financiare care nu intră sub incidența Directivei 2004/17/CE, deoarece acestea nu sunt entități contractante în sensul directivei și/sau nu furnizează servicii financiare combinate cu servicii poștale.
(15)
Metodele de plată oferite de bănci sunt, în general, mai atractive decât cele prin intermediul formularelor și/sau a numerarului și sunt disponibile pe scară largă. Conform GfK Ungaria (6), numărul utilizatorilor de servicii bancare online a crescut cu 200 000 la finalul lui 2010 comparativ cu anul precedent și a ajuns la 1 milion de utilizatori, cu o rată a creșterii în ascensiune. În același timp, conform aceleiași surse, scade numărul acelora care preferă să efectueze personal operațiuni bancare - unul din patru clienți nu se mai deplasează la sucursalele bancare pentru a face operațiuni.
(16)
Piața produsului, astfel cum este definită de solicitant, este piața serviciilor de plată furnizate de instituții de credit și alți furnizori de servicii de plăți, iar piața geografică respectivă este considerată la nivel național. Autoritatea maghiară în materie de concurență (GHV) a precizat că, deși nu dispun de toate informațiile și datele pentru a defini piața produsului într-un mod precis și corespunzător, definiția pieței relevante a produsului furnizată de solicitant „poate fi acceptată”. În ceea ce privește piața geografică, sub aceeași rezervă de mai sus, GVH a declarat că „nu deține alte probe pe baza căror piața geografică nu ar trebui să fie întregul teritoriu al Ungariei”.
(17)
În sensul prezentei decizii, în ceea ce privește piața serviciilor de plată, nu se va face o distincție între piața produsului cu amănuntul și piața cu ridicata, deoarece rezultatele analizei sunt aceleași indiferent dacă se bazează pe o definiție limitativă sau mai largă.
(18)
Făcând referire la gradul de concentrare al pieței, Autoritatea maghiară în materie de concurență declară că, se pare, „cele mai mari 5-6 bănci, împreună cu Magyar Posta, au o cotă de piață combinată foarte mare în ceea ce privește serviciile de plată pentru persoanele fizice și este posibil să acopere toată piața. Se presupune că piața corporativă este mai puțin concentrată, datorită prezenței altor câtorva instituții financiare.”
(19)
Aceste servicii permit clienților să efectueze plăți pentru un serviciu sau un bun achiziționat. Sunt utilizate de persoane fizice pentru decontarea obligațiilor de plată și mai ales pentru efectuarea plăților pentru servicii de utilități publice, telecomunicații, servicii financiare, servicii de asigurări, servicii de livrare la domiciliu, plata impozitelor etc.
(20)
Principalul factor de stabilire a pieței relevante a produsului este identificarea categoriei de produse substituibile, ceea ce înseamnă mijloacele alternative de care ar dispune clientul pentru a-și deconta obligațiile de plată. Prin urmare, solicitantul consideră că piața relevantă a produsului acoperă depozitele în numerar efectuate în conturi bancare sau prin intermediul ATM-urilor (7), plățile cu carduri și transferurile între conturi bancare (transferuri simple sau transferuri automate de debit).
(21)
În ceea ce privește schimbarea metodelor de efectuare a plăților, Autoritatea maghiară în materie de concurență (GVH) a confirmat că „cei mai mari furnizări de servicii de utilități și de altă natură au tendința de a oferi clienților mai multe metode de plată, cu posibilitatea de a le schimba simplu. Se pare că există, de asemenea, tendința de a convinge clienții să utilizeze metode electronice de plată în locul celor prin intermediul formularelor și a numerarului.” În acest context, trebuie menționată utilizarea crescândă a operațiunilor bancare online. Cu toate acestea, după cum s-a precizat la considerentul 9 de mai sus, definiția precisă poate fi lăsată deschisă în sensul prezentei decizii.
(22)
Cota de piață a Posta pentru servicii care permit depunerea de numerar în conturi de plăți, calculată ca procent din valoarea totală a pieței, a reprezentat (8) 3,91 % în 2007, 3,88 % în 2008 și 4,14 % în 2009. În ceea ce privește volumul și valoarea, trebuie menționat că numărul tranzacțiilor efectuate de Posta și valoarea acestora a scăzut în 2009 comparativ cu anii precedenți (9).
(23)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(24)
Caracteristica serviciilor care permit retragerea de numerar este aceea că titularul contului autorizează plăți din contul său de plăți la ordinul unui terț. În prezent, domeniul acestor servicii include livrarea de numerar și serviciile de plată a pensiilor. Principalii trași sunt Trezoreria statului și autoritățile locale care utilizează această schemă pentru plata alocațiilor familiale, a ajutoarelor sociale și a ajutoarelor de șomaj etc. În cazul plăților efectuate de stat, beneficiarul poate opta ca sumele să fie creditate unei bănci sau să le primească prin serviciul poștal. În cazul plății pensiilor, beneficiarii au, de asemenea, posibilitatea să crediteze o parte din sumă în contul personal deschis la o bancă, iar cealaltă parte să le fie livrată în numerar. Există posibilitatea de a schimba oricând livrarea numerarului prin servicii poștale cu transferul bancar, printr-o cerere simplă adresată administrației centrale naționale de asigurare a pensiilor.
(25)
Statul maghiar, prin Banca Națională, derulează o strategie de reducere a volumului tranzacțiilor în numerar și de încurajare a dezvoltării metodelor electronice de plată și a infrastructurii aferente. Entitățile corporative sunt obligate să efectueze plățile prin conturi de plăți, iar salariile funcționarilor publici sunt plătite în conturi bancare. Conform unui studiu recent (10) efectuat de Banca Națională a Ungariei, în prezent jumătate din pensiile acordate de stat sunt plătite prin alte mijloace decât serviciile poștale și, conform cererii (11), atât numărul, cât și valoarea totală a pensiilor plătite prin intermediul Posta au scăzut ușor în ultimii ani.
(26)
Pe baza considerentelor de mai sus, transferul plăților între conturi de plăți (transfer simplu sau transfer în grup), retragerile de numerar efectuate cu carduri bancare la ATM-uri sau terminale POS (12) și retragerile de numerar de la ghișeele bancare sunt considerate piața relevantă a produsului pentru serviciile care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți.
(27)
În cazul serviciilor de mai sus, în sensul plăților efectuate către persoane care dețin un cont bancar, plățile între conturi de plăți (operațiuni simple și transferuri în grup în cazul în care plățile sunt efectuate dintr-un singur cont către mai multe persoane) pot fi considerate produse substituibile. Și în acest caz, definiția precisă poate fi lăsată deschisă în sensul prezentei decizii.
(28)
Cota de piață a Posta pentru servicii poștale care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți, calculată ca procent din valoarea totală a serviciului substituibil, a reprezentat (13) 2,44 % în 2007, 2,49 % în 2008 și 2,61 % în 2009. În ceea ce privește volumul și valoarea, trebuie menționat că numărul tranzacțiilor efectuate de Posta și valoarea acestora au înregistrat o scădere în ultimii trei ani pentru care există date, mai precis, pentru 2007, 2008 și 2009 (14).
(29)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(30)
Serviciile de transfer de bani furnizate de Posta sunt utilizate în general pentru plăți efectuate între persoane fizice. Serviciile respective sunt mandate de plată interne și internaționale oferite de Posta în nume propriu și transferuri de bani Western Union disponibile în țară și internațional, care oferă o metodă de transfer de bani în timp real.
(31)
Pentru transferurile interne, atât în nume propriu, cât și în calitate de intermediar, solicitantul consideră că operațiunile între conturi de plăți sunt substituibile transferurilor de bani dacă beneficiarul are un cont de plăți. Drept urmare, piața plăților efectuate între conturi pe teritoriul Ungariei poate fi considerată piața relevantă a produsului pentru transferurile interne de bani, cu toate că definiția exactă poate să rămână deschisă.
(32)
Calculate în consecință, cotele de piață deținute de Posta au fost mai mici de 1 % în 2007, 2008 și 2009.
(33)
În cazul transferurilor internaționale de bani, activitățile desfășurate de Posta și Western Union au fost considerate ca substitute apropiate. Mai mult, plățile efectuate prin conturi de plăți sunt considerate produse substitut, prin urmare plățile transfrontaliere între conturi de plăți sunt considerate de solicitant piața relevantă a produsului. Cu toate acestea, definiția exactă a pieței relevante poate rămâne deschisă.
(34)
Cota de piață deținută de Posta calculată astfel este de 0,5 % în 2007, 2008 și 2009.
(35)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(36)
Cererea de scutire face referire și la alte activități ale Posta, desfășurate în numele altora, în legătură cu anumite servicii financiare, pentru care Posta acționează în calitate de intermediar.
(37)
Cererea de scutire include intermedierea de conturi curente și produse și servicii conexe, și anume servicii de conturi bancare private și corporative furnizate în numele instituțiilor de credit, inclusiv acceptarea și transmiterea ordinelor de plată pentru execuție, și intermedierea de depozite la vedere și depozite la termen aferente unui cont bancar.
(38)
Produsele și serviciile financiare oferite de Posta în calitate de intermediar aparțin Erste Bank și OTP Bank. De asemenea, Posta oferă în nume propriu depozite.
(39)
Practica anterioară a Comisiei (15) distinge între servicii bancare pentru persoane fizice și servicii bancare destinate persoanelor juridice. Serviciile bancare pentru persoanele fizice sunt definite ca toate serviciile destinate persoanelor fizice și societăților foarte mici, în timp ce serviciile bancare pentru persoanele juridice cuprind servicii bancare adresate clienților corporativi mari și întreprinderilor mici și mijlocii. Cu toate acestea, în deciziile anterioare (16) privind sectorul bancar destinat persoanelor fizice, Comisia a lăsat deschisă problema dacă produsele bancare destinate persoanelor fizice reprezintă individual câte o piață separată a produsului sau dacă anumite produse bancare destinate persoanelor fizice pot alcătui o piața unică relevantă a produsului.
(40)
Piața relevantă a produsului trebuie diferențiată în funcție de etapa din lanțul de distribuție (amonte - furnizarea de conturi curente și produse și servicii conexe acestora sau aval - intermedierea de conturi curente și produse și servicii conexe acestora). Referitor la activitatea de intermediere a conturilor de plăți destinate persoanelor fizice, piața relevantă a produsului poate fi considerată piața de intermediere a conturilor de plăți și a depozitelor destinate persoanelor fizice. Referitor la activitatea de intermediere a conturilor de plăți destinate persoanelor juridice, piața relevantă a produsului poate fi considerată piața de intermediere a conturilor de plăți și a depozitelor destinate persoanelor juridice. Cu toate acestea, conform considerentului 9 din prezenta decizie, nu este necesar să se definească piața relevantă.
(41)
Solicitantul definește piață geografică ca fiind întregul teritoriu al Ungariei. Autoritatea maghiară în materie de concurență (GVH) a confirmat că „în sensul prezentului caz, toate instituțiile financiare din Ungaria își desfășoară activitatea la nivel național; nu există indicii privind diferențe regionale în aspectele referitoare la furnizarea de servicii financiare”. Mai mult, practica anterioară a Comisiei (17) în legătură cu piețele financiare a considerat piața geografică relevantă ca fiind cea la nivel național, din cauza condițiilor de concurență diferite din fiecare stat membru și a importanței rețelei de sucursale.
(42)
Cotele de piață ale Posta, calculate pe baza considerentelor de mai sus, sunt după cum urmează: pentru conturile curente și depozitele destinate persoanelor fizice: 1,45 % în 2007, 1,38 % în 2008 și 1,51 % în 2009, în timp ce, pentru piața conturilor curente și a depozitelor destinate persoanelor juridice, cotele de piață deținute de Posta sunt neglijabile (0 %) în 2007, 2008 și 2009. Aceste cifre indică faptul că pentru intermedierea acestor servicii financiare cotele de piață sunt de asemenea scăzute.
(43)
Restul pieței se împarte între alte bănci și instituții financiare - care nu intră sub incidența prevederilor Directivei 2004/17/CE.
(44)
În studiul său din 2009 privind sectorul bancar pentru persoane fizice (18), Autoritatea maghiară în materie de concurență (GVH) a concluzionat că nu există obstacole majore în schimbarea conturilor în Ungaria și, mai mult, s-a observat că frecvența cu care clienții își schimbă contul curent este una dintre cele mai ridicate comparativ cu restul statelor membre UE.
(45)
Avantajele rețelei extinse a Posta sunt contracarate de importanța tot mai mare a operațiunilor bancare efectuate online.
(46)
Conform unui studiu (19) referitor la factorii care influențează opțiunea unui client pentru o anumită bancă, cei mai importanți factori au fost fiabilitatea și încrederea, vecinătatea și accesibilitatea (inclusiv accesul la mijloace care permit retragerea de numerar) și calitatea serviciilor. Aceste concluzii au fost confirmate și de rezultatele studiului (20) privind serviciile financiare și serviciile de conturi curente. Conform acestei surse, cele mai importante aspecte luate în considerare atunci când se alege o bancă sunt costurile și reputația, în timp ce accesul simplu (adică o rețea extinsă) se pare că este mai puțin important. Mai mult, gama de servicii bancare, mai precis accesul la o gamă variată de servicii bancare, precum și calitatea ridicată a serviciilor au reprezentat un factor important. Având în vedere cele de mai sus, cu toate că Posta are o rețea extinsă, nu există criterii considerate de clienți ca fiind importante (reputația ca instituție bancară, servicii bancare, calitatea serviciilor) care au un rol compensatoriu în alegerea unei bănci. Clienții ale căror nevoi includ o gamă largă de servicii bancare ar fi, prin urmare, reticenți să aibă în vedere schimbarea sau să schimbe efectiv serviciile furnizate de o bancă cu un cont poștal care nu oferă gama de servicii cu care s-a obișnuit.
(47)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(48)
Această activitate reprezintă intermedierea de credite furnizate de instituții terțe, iar Posta acționează în calitate de intermediar pentru mai multe servicii speciale. Posta oferă produse de creditare (fără garanții mobiliare sau imobiliare) furnizate de Erste Bank pentru clienți persoane fizice, iar în sectorul clienților persoane juridice, Posta oferă un produs al Magyar Fejlesztesi Bank în calitate de intermediar pentru mai multe servicii speciale.
(49)
Serviciile în cauză pot fi grupate în multe moduri diferite, în funcție de factori precum scopul creditului sau al clientului tipic (consumatori, IMM-uri, întreprinderi mai mari sau administrații publice). În consecință, intermedierea de credite destinate persoanelor fizice și intermedierea de credite destinate persoanelor juridice pot fi considerate piețe separate ale produsului.
(50)
Piața produsului pentru intermedierea de credite destinate persoanelor fizice este definită de solicitant ca piața împrumuturilor ipotecare nerestricționate și a creditelor personale, atât în forinți maghiari, cât și în alte valute. Această definiție nu contravine practicii anterioare a Comisiei (21) în care Comisia nu a concluzionat dacă produsele bancare destinate persoanelor fizice, considerate individual, reprezintă o piață relevantă a produsului sau dacă mai multe produse bancare destinate persoanelor fizice pot alcătui o piață unică relevantă a produsului.
(51)
În sectorul clienților persoane juridice, Posta oferă numai un tip de produs de creditare. În mod normal, acest produs este oferit de alte instituții financiare (adică, cooperativele de economii). Posta oferă acest produs în 45 de locații speciale și nu în toate oficiile din rețea. Solicitantul consideră că piața relevantă a produsului pentru sectorul clienților persoane juridice include împrumuturile pentru IMM-uri oferite de instituțiile de credit. Cu toate acestea, după cum s-a precizat la considerentul 9 de mai sus, definiția exactă poate rămâne deschisă în sensul prezentei decizii.
(52)
Piața geografică o reprezintă întregul teritoriu al Ungariei, practic din aceleași motive cu cele menționate la considerentul 41.
(53)
Cotele de piață deținute de Posta pe piața creditelor destinate persoanelor fizice, astfel cum a fost definită, au fost de mai puțin de 0,5 % în 2007, 2008 și 2009, în timp ce cotele de pe piața creditelor destinate persoanelor juridice sunt neglijabile (0 %) pentru aceiași ani. Datele disponibile arată că cotele deținute de Posta pe aceste piețe definite limitativ sunt atât de mici încât pe o piață definită în sens mai larg Posta ar deține cote chiar mai mici.
(54)
Restul pieței se împarte între alte bănci și instituții financiare - care nu intră sub incidența prevederilor directivei serviciilor de utilități. Cotele de piață cumulate (22) ale primilor trei concurenți pentru 2007, 2008 și 2009 au fost după cum urmează: 52,54 %, 51,39 % și 54,27 %, pe piața împrumuturilor destinate persoanelor fizice și, respectiv, 42,69 %, 47,36 % și 48,07 % pe piața împrumuturilor destinate persoanelor juridice.
(55)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, factorii de mai sus ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(56)
Posta oferă carduri de credit emise de Erste Bank Zrt. Acest produs este un card de credit standard, în ceea ce privește condițiile și serviciile oferite.
(57)
Referitor la cardurile de debit, Posta este intermediar pentru carduri bancare destinate persoanelor juridice și persoanelor fizice aferente conturilor curente. Posta este intermediar pentru servicii speciale multiple, în timp ce serviciul este oferit de Erste Bank Hungary Nyrt. Cardurile oferite sunt carduri de debit standard.
(58)
În ceea ce privește acceptarea de carduri de plată, oficiile poștale sunt echipate cu terminale POS care permit retragerea de numerar prin intermediul cardurilor bancare. Solicitantul susține că, din perspectiva clienților, același serviciu (obținerea numerarului) este disponibil prin intermediul retragerilor de numerar de la o casierie bancară sau de la alte terminale POS operate de terți în alte locații decât oficiile poștale, prin urmare, produsele sunt substituibile.
(59)
În trecut, Comisia a făcut distincție (23) între două activități principale în legătură cu cardurile de plată: prima - emiterea de carduri pentru persoane fizice și societăți și a doua - de identificare de comercianți pentru acceptarea plăților cu cardul. Mai mult, referitor la activitatea de emitere de carduri de plată, Comisia a dezbătut în cadrul deciziilor anterioare (24) posibilitatea unei distincții între diferitele tipuri de carduri, dar, în final, definiția precisă a rămas deschisă.
(60)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, se vor lua în considerare trei piețe ale produselor, mai precis piața cardurilor de credit, piața cardurilor de debit și piața de acceptare a cardurilor.
(61)
În ceea ce privește piața acceptării de carduri, piața produsului definită de solicitant nu este aceea definită de obicei în deciziile anterioare ale Comisiei, menționată la considerentul 59. Piața „inițială” a acceptării cardurilor este aceea alcătuită din comercianții care acceptă plata prin carduri. O altă piață posibilă a acceptării cardurilor este alcătuită din băncile care oferă comercianților servicii de acceptare a cardurilor. Cu toate acestea, după cum o confirmă și Autoritatea maghiară în materie de concurență (GVH) (25), în cazul Posta, având în vedere faptul că terminalele POS funcționează drept aparate ATM ale celor două bănci pentru care Posta acționează în calitate de intermediar, „probabil că Magyar Posta a avut dreptate când a furnizat informații privind concentrarea bazate pe numărul de aparate ATM funcționale”.
(62)
În ceea ce privește piața geografică, cazurile anterioare soluționate de Comisie (26) au indicat că piața cardurilor de plăți este încă la nivel național, deși a admis o posibilă extindere a pieței în viitor. În cazul de față, se consideră că piața geografică este întregul teritoriu al Ungariei.
(63)
După cum a declarat solicitantul, în perioada 2007-2009, cotele de piață deținute de Posta pe piața cardurilor de credit au fost mai mici de 1 %, pe piața cardurilor de debit au fost mai mici de 3 %, iar pe piața acceptării de carduri, mai mici de 6 %.
(64)
Conform Autorității maghiare în materie de concurență (27), în urma unui studiu recent efectuat de aceasta și de Banca Națională a Ungariei, dintre cele 24 de bănci emitente de carduri de debit, cota de piață totală pentru emiterea de carduri de debit deținută de primele 5 bănci este de aproximativ 82 %. Conform aceleiași surse, piața emitentă de carduri de credit este mai puțin concentrată; dintre cele 18 bănci emitente de carduri de credit, primele 7 bănci dețin cumulat o cotă de piață de 68 %. Mai mult, conform cererii, gradul de concentrare a pieței este la fel de ridicat în sectorul de acceptare a cardurilor, trei pătrimi din numărul ATM-urilor fiind operate de patru bănci.
(65)
Având în vedere cotele de piață scăzute deținute de Posta și prezența altor bănci și instituții financiare pe piață, fapt care generează presiune concurențială asupra activității Posta, se poate concluziona că, în sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui considerați ca indicatori ai expunerii directe a activității Posta la concurență.
(66)
Această categorie de servicii include vânzarea de instrumente financiare și comercializarea unor produse speciale de investiții. Instrumentele financiare oferite sunt titluri de stat, fonduri de investiții ale Erste Befektetesi Zrt, alte titluri de valoare și un plan de economii pentru locuințe în numele Fundamenta Lakaskassza Zrt. și OTP Lakastakarekpenztar Zrt., în calitate de intermediar.
(67)
În cazurile precedente, Comisia a lăsat deschisă întrebarea dacă aceste servicii pot constitui piețe separate ale produselor (28). În acest caz definiția rămâne deschisă, deoarece serviciile furnizate de Posta în calitate de intermediar nu au ridicat probleme în materie de concurență, indiferent de definiția alternativă a pieței avută în vedere.
(68)
În ceea ce privește aria geografică, Comisia a considerat (29) că majoritatea segmentelor de piață sunt internaționale ca extindere geografică, dar unele dintre ele au fost analizate din punct de vedere național (30). Definiția precisă a pieței geografice va fi lăsată deschisă, iar în cazul de față întregul teritoriu al Ungariei va fi considerat piața geografică.
(69)
În perioada 2007-2009, cotele de piață deținute de Posta pe piața titlurilor de stat au fost mai mici de 4 %, pe piața unităților de investiții s-au situat între 3 % și 9 %, pe piața obligațiunilor au fost mai mici de 2 %, iar pe piața planurilor de economii pentru locuințe au fost mai mici de 4 %.
(70)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe la concurență a activității Posta pe piața de investiții.
(71)
Posta oferă asigurări de viață în numele Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. și asigurări generale în numele Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
În deciziile anterioare (31), Comisia a făcut distincție între trei categorii de asigurări, și anume: asigurări de viață, asigurări generale și reasigurări. În plus, s-a observat că, din partea cererii, asigurările de viață și cele generale pot fi clasificate în tot atâtea piețe ale produsului câte riscuri sunt asigurate. În ceea ce privește asigurările de viață, în deciziile anterioare Comisia a luat în considerare următoarele grupe: asigurări de viață individuale, asigurări de viață pentru un grup și asigurări în legătură cu o unitate sau, în mod alternativ, de protecție individuală, de protecție a unui grup, pensii private, pensii pentru un grup, economii și investiții (32). În ceea ce privește asigurările generale, în trecut Comisia a luat în considerare, între altele, asigurările pentru autovehicule, în caz de incendiu, de transport, de sănătate, pentru proprietăți, de răspundere civilă, în caz de deces, în caz de litigiu, în caz de accidente de muncă și asigurare de credit (33). Cu toate acestea, din punctul de vedere al furnizorilor, piețele produsului pot fi clasificate mai larg. În sensul prezentei decizii, definirea precisă a pieței produsului poată fi lăsată deschisă.
(73)
În trecut, Comisia a analizat, de asemenea, distribuția produselor de asigurări și a confirmat că piețele relevante atât pentru asigurările de viață, cât și pentru cele generale ar include toate canalele de distribuție spre exterior (adică, terți și neproprietari), cum sunt brokerii, agenții sau alți intermediari (34). Cu toate acestea, în sensul prezentei decizii, definirea precisă a pieței produsului poată fi lăsată deschisă.
(74)
În ceea ce privește piața geografică, în deciziile precedente (35) Comisia a definit piețele asigurărilor de viață ca fiind la nivel național, datorită canalelor de distribuție naționale, a structurii de piață fixate, a constrângerilor fiscale și a sistemelor de reglementare diferite. Și în cazul de față se va utiliza aceeași abordare și aria geografică va fi considerată întregul teritoriu al Ungariei.
(75)
În perioada 2007-2009, Posta a deținut o cotă de piață de mai puțin de 5 % (36) pe piața produselor de asigurări de viață și de mai puțin de 1 % (37) pe piața produselor de asigurări generale. Aceste cifre indică faptul că pentru intermedierea produselor de asigurări cotele de piață sunt de asemenea scăzute.
(76)
Pentru aceeași ani, cotele de piață cumulate ale primilor trei concurenți pe piața produselor de asigurări de viață au fost de 52,29 %, 51,08 % și 50,1 %, iar pe piața produselor de asigurări generale au fost de, respectiv, 54,84 %, 52,56 % și 51,66 %.
(77)
În sensul prezentei decizii și fără a aduce atingere dreptului concurenței, acești factori ar trebui să fie considerați indicatori ai expunerii directe la concurență a activității Posta pe piața asigurărilor.
IV. CONCLUZII
(78)
Având în vedere factorii analizați la considerentele 11-77, condițiile expunerii directe la concurență prevăzute la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE trebuie considerate ca fiind îndeplinite în Ungaria pentru următoarele activități:
(a)
servicii care permit depunerea de numerar într-un cont de plăți;
(b)
servicii care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți;
(c)
serviciile de transfer de bani;
(d)
intermediere de conturi curente și alte produse și servicii conexe acestora;
(e)
intermediere de credite;
(f)
intermedierea și acceptarea de carduri de plată emise de instituții de credit;
(g)
intermediere de investiții și economii în scopuri speciale în numele altora;
(h)
intermediere de produse de asigurări.
(79)
Din moment ce condiția accesului nerestricționat pe piață este, de asemenea, îndeplinită, Directiva 2004/17/CE nu ar trebui să se aplice atunci când entitățile contractante acordă contracte destinate să permită furnizarea, în Ungaria, a serviciilor citate la considerentul 78 și nici atunci când se organizează concursuri de proiecte în vederea desfășurării unei astfel de activități în Ungaria.
(80)
Serviciile financiare furnizate de Posta sunt auxiliare serviciilor poștale conform articolului 6 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2004/17/CE. Serviciile poștale furnizate de Posta nu intră sub incidența cererii de scutire și, prin urmare, pentru aceste activități se aplică în continuare prevederile Directivei 2004/17/CE. În acest context, se reamintește faptul că contractele de achiziții care includ mai multe activități fac obiectul articolului 9 din Directiva 2004/17/CE. Acest fapt înseamnă că atunci când o entitate contractantă efectuează o achiziție „mixtă”, adică o achiziție efectuată pentru a sprijini efectuarea atât a unor activități scutite de la prevederile Directivei 2004/17/CE, cât și a unor activități care nu sunt scutite de la aplicarea directivei, se iau în considerare activitățile principale pentru care este destinat contractul. În cazul unei achiziții mixte, al cărei scop principal este sprijinirea activităților poștale, sunt aplicabile prevederile Directivei 2004/17/CE. În cazul în care este imposibil să se stabilească care este activitatea principală a contractului, contractul se atribuie în conformitate cu normele de la articolul 9 alineatele (2) și (3) din Directiva 2004/17/CE.
(81)
Prezenta decizie se bazează pe situația de drept și de fapt din perioada iulie-octombrie 2011, așa cum reiese din informațiile furnizate de Magyar Posta și de Autoritatea maghiară în materie de concurență. Prezenta decizie poate fi revizuită în cazul în care, în urma unor schimbări semnificative ale situației de drept și de fapt, condițiile de aplicabilitate a articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2004/17/CE nu mai sunt îndeplinite.
(82)
Măsurile prevăzute în prezenta decizie sunt conforme cu opinia Comitetului consultativ pentru contracte de achiziții publice,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Directiva 2004/17/CE nu se aplică contractelor atribuite de entitățile contractante în scopul furnizării următoarelor servicii în Ungaria:
(a)
servicii care permit depunerea de numerar într-un cont de plăți;
(b)
servicii care permit retragerea de numerar dintr-un cont de plăți;
(c)
serviciile de transfer de bani;
(d)
intermediere de conturi curente și alte produse și servicii conexe acestora;
(e)
intermediere de credite;
(f)
intermedierea și acceptarea de carduri de plată emise de instituții de credit;
(g)
intermediere de investiții și economii în scopuri speciale în numele altora;
(h)
intermediere de produse de asigurări.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Ungare, în conformitate cu tratatele.
Adoptată la Bruxelles, 16 decembrie 2011.