BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 3. August 2011
über die staatliche Beihilfe SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 5546)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/466/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 19. November 2009 setzte die Kommission Portugal über ihre Absicht in Kenntnis, wegen der regionalen Ad-hoc-Beihilfen für ein Investitionsvorhaben von Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt) in dessen Raffinerien in Sines und Matosinhos (nachfolgend „Investitionsvorhaben“ genannt) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2009 legte Portugal die nicht vertrauliche Fassung der Eröffnungsentscheidung zur Veröffentlichung vor.
(2)
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 ersuchte Portugal um eine einmonatige Verlängerung der Frist zur Übermittlung seiner Stellungnahmen. Am 22. Dezember 2009 gab die Kommission diesem Ersuchen statt. Mit Schreiben vom 21. Januar 2010 legte Portugal seine Stellungnahmen vor.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(4)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), der Confederação da Indústria Portuguesa (4), der Associação para a eficiência energética (5), von Wettbewerber 2 (6), einem Konkurrenzunternehmen von Petrogal (7), von Wettbewerber 1 (8), (9), von der União Geral de trabalhadores (10), der Kommunalverwaltung von Sines (11), der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) und der Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Mit Schreiben vom 9. März, vom 10. März, vom 17. März und vom 19. März 2010 hat die Kommission Portugal diese Stellungnahmen zugeleitet und dem Mitgliedstaat Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern; seine Äußerungen gingen mit Schreiben vom 8. April 2010 ein.
(6)
Mit Schreiben vom 15. und vom 28. Juli 2010 (14) ersuchte die Kommission um weitere Auskünfte, die Portugal mit Schreiben vom 16. und vom 23. August 2010 vorgelegt hat.
(7)
Mit Schreiben vom 4. und vom 5. August 2010 ersuchte die Kommission die Wettbewerber 1 und 2 um Erläuterungen, die mit Schreiben vom 10. und vom 15. September 2010 übermittelt wurden. Mit Schreiben vom 20. September 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet.
(8)
Mit Schreiben vom 17. September und vom 1. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Portugal übermittelte seine Antworten am 18. und am 29. Oktober 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2010 wurden die Wettbewerber 1 und 2 gebeten, ihre Antworten vom 10. und vom 15. September 2010 in bestimmten Punkten zu präzisieren.
(10)
Mit Schreiben vom 21. und vom 28. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 12. November 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(11)
Mit Schreiben vom 10. November 2010 legte Wettbewerber 1 Erläuterungen zu seinem Schreiben vom 15. September 2010 vor. Am 12. November 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet; Portugal übermittelte seine Antwort am 19. November 2010.
(12)
Mit Schreiben vom 30. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(13)
Mit Schreiben vom 11. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um eine Kosten-Nutzen-Analyse des Investitionsvorhabens. Am 1. Dezember 2010 legte Portugal die geforderten Auskünfte vor.
(14)
Mit Schreiben vom 6. Januar 2011 übermittelte Portugal Angaben zu den Anteilseignern von Petrogal.
(15)
Am 12. Januar 2011 fand eine Sitzung statt, an der die portugiesischen Behörden, Vertreter von Petrogal und die Kommission teilnahmen. Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 legte Portugal Informationen zu einigen in der Sitzung angesprochenen Fragen vor (z. B. Marktanalyse, Anreizwirkung der Beihilfe).
(16)
Mit Schreiben vom 24. Januar, vom 16. März und vom 12. April 2011 ersuchte die Kommission um weitere Informationen über das potenzielle kontrafaktische Szenario zu dem Investitionsvorhaben. Darauf antwortete Portugal mit Schreiben vom 7. Februar, vom 4. April und vom 29. April 2011. Per E-Mail vom 7. Juni 2011 ersuchte die Kommission um Auskünfte, die Portugal in seinen bis dahin eingegangenen Schreiben noch nicht vorgelegt hatte. Per E-Mail vom 9. Juni 2011 und mit Schreiben vom 11. und vom 17. Juni 2011 legte Portugal Informationen zu diesen Fragen vor.
(17)
Mit Schreiben vom 24. Juni 2011 ersuchte die Kommission Portugal um noch ausstehende Informationen über den Markt für Dieselkraftstoff. Mit Schreiben vom 30. Juni und vom 14. Juli 2011 legte Portugal diese Informationen vor. Mit Schreiben vom 20. Juli 2011 erklärten sich die portugiesischen Behörden damit einverstanden, dass die Kommission diesen Beschluss in der englischen Fassung annimmt.
2. GENAUE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE
2.1. Die Begünstigte
(18)
Die Begünstigte der staatlichen Beihilfe, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt), ist eine 100-prozentige Tochter der Galp Energia SGPS S.A. („Galp Energia“). Die größten Anteilseigner von Galp Energia sind ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (16) („Amorim Energia“) (33,34 %), Parpública Participações Públicas SGPS (17) („Parpública“) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (18) („CGD“) (1 %) und andere (23,31 %). Galp Energia ist die Holding der Galp-Energia-Gruppe („Galp“). Galp Energia ist sowohl auf dem Mineralölmarkt (Raffination und Vermarktung im Groß- und Einzelhandel) als auch auf dem Gasmarkt aktiv.
(19)
Die Holding wurde am 22. April 1999 unter dem Namen GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS S.A. gegründet, in erster Linie für den Handel mit Erdöl und Erdgas. Darin wurden die beiden bereits bestehenden Gesellschaften Petrogal für Mineralölprodukte und GDP - Gas de Portugal SGPS S.A. für Erdgas, beide im Besitz des portugiesischen Staates, unter der Kontrolle von Galp Energia zusammengefasst (19).
(20)
Zu den Geschäftsfeldern von Galp Energia gehört auch der Groß- und Einzelhandel mit raffinierten Mineralölerzeugnissen auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen ist Marktführer in Portugal (20) und zunehmend auch in Spanien präsent.
(21)
Petrogal ist Eigner der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Das Raffineriegeschäft umfasst alle Verarbeitungs-, Liefer- und Logistikaktivitäten. Petrogal ist der größte Anbieter von Mineralölerzeugnissen in Portugal und einer der größten auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen führt sämtliche Einfuhren von Rohöl und einen Teil der Einfuhren von Raffinerieerzeugnissen nach Portugal durch; es besitzt 80 % der Lagerkapazität für Rohöl und Raffinerieprodukte (21) und hat eine wichtige Position in Portugals Logistikinfrastruktur für Mineralölerzeugnisse.
(22)
Petrogal bietet eine große Produktpalette an, darunter Benzin, Dieselkraftstoff, Turbinenkraftstoff, Heizöl, Naphta, LPG, Bitumen und verschiedene Aromaten. Das Raffineriegeschäft liefert die Mineralölerzeugnisse für Petrogals Einzelhandels-, Großhandels- und LPG-Vertriebssparte, für Konkurrenten und ausländische Kunden sowie für den Betrieb ihrer Raffinerien und Logistikinstrumente. Petrogal lagert und transportiert seine Produkte in eigenen Lagereinrichtungen oder durch angeschlossene Logistikunternehmen.
(23)
Abbildung 1 zeigt die Besitz- und Kontrollverhältnisse von Petrogal:
(24)
Am 29. Dezember 2005 unterzeichneten Amorim Energia, ENI und Rede Électrica Nacional de Portugal (REN) eine Aktionärsvereinbarung, der die CGD am 28. März 2006 beigetreten ist (nachfolgend „Aktionärsvereinbarung“ genannt). Diese Vereinbarung trat am 29. März 2006 für einen Zeitraum von acht Jahren in Kraft. Nach Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe c des portugiesischen Sicherheitengesetzes werden Stimmrechte von Anteilen an Galp Energia, die im Besitz von Beteiligten an der Aktionärsvereinbarung sind, gegenseitig auf die anderen Parteien übertragen. Deshalb wird davon ausgegangen, dass Galp Energia von den an der Aktionärsvereinbarung beteiligten Anteilseignern gemeinsam kontrolliert wird.
(25)
Portugal zufolge ergibt sich aus der Aktionärsvereinbarung, dass Anteilseigner und insbesondere ENI keine Kontrolle ausüben können, sondern nur Strategien zwischen ihren eigenen Raffinerietätigkeiten und denen von Petrogal festlegen.
2.2. Das Investitionsvorhaben von Petrogal
(26)
Zweck des Investitionsvorhabens ist eine Umstrukturierung und Erweiterung der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Die beiden Raffinerien sollen stärker integriert und Synergieeffekte zwischen ihnen verbessert werden. Damit soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch schwerere Rohöle zu verarbeiten.
(27)
Insbesondere soll die Produktion von Dieselkraftstoff gesteigert und stattdessen die Benzinproduktion zurückgefahren werden. Durch den Mehrverbrauch an schwerem Rohöl werden die Rohstoffkosten gesenkt, und hinsichtlich der Herkunft der zu verarbeitenden Rohöle entsteht größere Flexibilität.
(28)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Matosinhos sieht den Bau einer neuen Vakuumdestillationsanlage für die Erzeugung von Vakuumgasöl und die Errichtung einer Anlage zur Verringerung der Viskosität (Visbreaker) für das schonende thermische Cracken des dabei entstehenden Vakuumrückstands vor.
(29)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Sines sieht die Errichtung einer neuen Hydrocrackanlage für das Hydrocracken von Vakuumgasöl zur Herstellung von Diesel- und Turbinenkraftstoff vor. Das Investitionsvorhaben sieht vor, dass in der Hydrocrackanlage Vakuumgasöl und Visbreaker-Gasöl aus den Raffinerien in Sines und Matosinhos als Rohstoffe eingesetzt werden. Auf diese Weise soll die Verarbeitungskapazität der portugiesischen Raffinerien vollständig ausgenutzt werden. Pro Tag sollen etwa [ ] Barrel unter Einsatz von ca. [ ] kt/a atmosphärischen Rückständen als Primärrohstoff verarbeitet werden.
(30)
Die durch Hydrocracken gewonnenen Erzeugnisse (LPG, schweres Naphta (22) und Dieselkraftstoff) werden [ ] hydriert und dadurch qualitativ verbessert. Durch das Vorhaben soll ausschließlich die Erzeugung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta gesteigert werden.
(31)
Ein Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta soll als Rohstoff nach Matosinhos in die Aromatenanlage (23) von Petrogal verschifft werden. Dadurch wird die Integration der beiden Raffinerien weiter verstärkt. Dass mehr schweres Naphta erzeugt wird, hat technische Gründe und ergibt sich zwangsläufig aus dem Konversionsprojekt in Sines.
(32)
Mit der praktischen Umsetzung des Investitionsvorhabens wurde 2008 begonnen (der erste Auftrag wurde am 14. März 2008 nach der Entscheidung des Vorstands vom 5. März 2008 vergeben). Die Arbeiten sollten am 31. Dezember 2010 abgeschlossen sein. Mit der vollen Auslastung der Produktionskapazität wird für 2011 gerechnet.
2.3. Einzelinvestitionsvorhaben
(33)
Portugal schlägt vor, das Investitionsvorhaben trotz der großen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien (ca. 450 km für Transporte auf dem Seeweg) als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (24) (nachfolgend „Leitlinien“ genannt) anzusehen. Die portugiesischen Behörden bekräftigen, dass Petrogal in den drei Jahren vor Beginn des angemeldeten Investitionsvorhabens keinerlei staatliche Beihilfe erhalten hat.
2.4. Kosten des Investitionsvorhabens
(34)
Die Kosten für das Investitionsvorhaben in Sines belaufen sich nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie in Sines soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 16 % entspricht. Für die Raffinerie von Matosinhos belaufen sich die Investitionskosten nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 13 % entspricht.
(35)
Die förderfähigen Ausgaben für das Investitionsvorhaben betragen 974 064 894 EUR zum Gegenwartswert (nominal 1 058 934 146 EUR); sie umfassen ausschließlich Ausrüstungsgüter (keine Flächen und Gebäude). Die Beihilfebeträge für beide Raffinerien belaufen sich auf 121 091 314 EUR zum Gegenwartswert (nominal 160 484 007 EUR), was einer Beihilfeintensität von 12,43 % entspricht. In Tabelle 1 sind die förderfähigen Ausgaben für die einzelnen Jahre angegeben:
Tabelle 1
Förderfähige Ausgaben (EUR)
2007
2008
2009
2010
Summe
Sachanlagen
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanzierung des Investitionsvorhabens
(36)
Abgesehen von der beantragten staatlichen Beihilfe (nominal 160 484 007 EUR) will Petrogal das Investitionsvorhaben aus eigenen Mitteln finanzieren. Andere staatliche Beihilfen zur Finanzierung sind nicht vorgesehen. Darlehen der Europäischen Investitionsbank in Höhe von 500 Mio. EUR für das Investitionsvorhaben wurden 2009 zugesagt. Der Eigenbeitrag des begünstigten Unternehmens zu den förderfähigen Ausgaben macht 36 % aus.
2.6. Obergrenze für Regionalbeihilfen
(37)
In Übereinstimmung mit der Nationalen Fördergebietskarte für Portugal 2007-2013 (26) können die Regionen Alentejo und Norte, in denen die Raffinerien von Sines und Matosinhos stehen, nach der gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung regionale Investitionsbeihilfen für Großunternehmen bis zu einem Bruttobeihilfeäquivalent von maximal 40 % bzw. 30 % erhalten.
2.7. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(38)
Das Investitionsvorhaben soll die Schaffung von ca. 150 direkten und 450 indirekten Arbeitsplätzen in den beiden Regionen anstoßen. In der Bauphase werden nach den von Portugal vorgelegten Informationen zudem etwa 3 000 temporäre Arbeitsplätze entstehen.
2.8. Form der Beihilfe
(39)
Die staatliche Beihilfe soll als Ad-hoc-Beihilfe gewährt werden, die nach den Bestimmungen einer ausgelaufenen Beihilferegelung (N 97/1999) auf der Grundlage der Gesetzesverordnung Nr. 409/99 vom 15. Oktober 1999 geplant wurde.
(40)
Nach der Entschließung des portugiesischen Ministerrates vom 6. März 2008 haben die portugiesische Regierung, Petrogal und Galp Energia am 10. März 2008 zwei Verträge über die Gewährung staatlicher Beihilfen unterzeichnet: einen „Vertrag über die Gewährung von Steuervergünstigungen“ und den „Investitionsvertrag“ (nachfolgend „Beihilfeverträge“ genannt).
(41)
Die unterzeichneten Beihilfeverträge sahen die Gewährung einer an die Fertigstellung des Investitionsvorhabens gebundenen Steuergutschrift vor. Die Beihilfe sollte in Form einer Steuergutschrift gewährt werden, die von der künftig anfallenden Körperschaftssteuer abgezogen werden sollte. Die Höhe der Steuergutschrift sollte von den portugiesischen Behörden in Prozent der förderfähigen Investitionen berechnet werden. Die Steuergutschrift sollte nur für die durch das Investitionsvorhaben generierten Steuern gelten. Sollte die Steuergutschrift nicht vollständig abgezogen werden können, war vorgesehen, dass der ausstehende Betrag noch bis Vertragsablauf (31. Dezember 2016) in Abzug gebracht werden kann.
2.9. Beihilfebetrag
(42)
Portugal sieht regionale Beihilfen in Höhe von nominal 160 484 007 EUR ab 2011 vor. Tabelle 2 zeigt die von den portugiesischen Behörden angegebene Verteilung der gewährten Beihilfe:
Tabelle 2
Jahr
Zu versteuerndes Einkommen, geschätzt
Steuern
Anwendung der Steuergutschrift (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal hat bestätigt, dass die Beihilfe für das Investitionsvorhaben nicht mit anderen lokalen, regionalen und nationalen oder EU-Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten akkumuliert wird.
(44)
Zudem wird die Beihilfe unter der Voraussetzung gewährt, dass Petrogal die Investitionen in den Förderregionen mindestens fünf Jahre nach Abschluss des Investitionsvorhabens aufrechterhalten wird.
(45)
Portugal hat bestätigt, dass die Gewährung der Beihilfe Gegenstand des Rechnungsprüfungsverfahrens der Kommission war.
(46)
Petrogal hat am 22. Januar 2007 staatliche Beihilfen für das Investitionsvorhaben beantragt. Am 23. Januar 2007 haben die portugiesischen Behörden Petrogal schriftlich bestätigt, dass vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung das Investitionsvorhaben den vor Beginn des Projekts in der Steuerregelung festgelegten Förderkriterien entsprach.
(47)
Portugal hat sich verpflichtet, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe des vorliegenden Beschlusses nicht zu überschreiten, auch dann nicht, wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen.
2.10. Allgemeine Bestimmungen
(48)
Portugal hat sich verpflichtet, folgende Dokumente vorzulegen:
-
innerhalb von zwei Monaten nach Gewährung der Beihilfe eine Kopie des Papiers, das Petrogal zugesandt wurde, um das Inkrafttreten der Beihilfeverträge zu bestätigen;
-
alle fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission einen Zwischenbericht (mit Angaben zu den gezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung des Beihilfevertrags und zu sonstigen Investitionsvorhaben in der gleichen Betriebsstätte/Anlage);
-
innerhalb von sechs Monaten nach Gewährung der letzten Beihilfetranche entsprechend der angemeldeten Beihilferegelung einen detaillierten Abschlussbericht.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(49)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Eröffnungsentscheidung“) äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Bestimmungen der Regionalbeihilfeleitlinien. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel hinsichtlich der in den Erwägungsgründen 50 bis 64 genannten Aspekte.
3.1. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien
(50)
Unter Punkt 34 der Leitlinien werden die Standardkategorien einer Erstinvestition beschrieben, d. h. einer Investition in materielle und immaterielle Anlagewerte bei:
-
der Errichtung einer neuen Betriebsstätte;
-
der Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte;
-
der Diversifizierung der Produktion einer Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte;
-
der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte.
Ersatzinvestitionen, die keine dieser Voraussetzungen erfüllen, sind in der Definition einer Erstinvestition ausdrücklich ausgenommen.
(51)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel geäußert, ob das Investitionsvorhaben zur Modernisierung und zur besseren Integration der beiden Raffinerien sowie zur Steigerung der Produktion von Dieselkraftstoff (und damit verbunden von Naphta) bei gleichzeitiger Verringerung der Benzinproduktion als Erstinvestition angesehen werden kann. Die Kommission ging davon aus, dass das Investitionsvorhaben keine Investition in eine neue Betriebsstätte und keine Diversifizierung der Produktion einer bestehenden Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte darstellt. Es könnte sich jedoch um eine „Erweiterung“ und eine „grundlegende Änderung des Produktionsverfahrens“ handeln.
(52)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung darauf hingewiesen, dass die Beihilfemaßnahme als Ad-hoc-Maßnahme zu bewerten sei und Portugal deshalb nachweisen müsse, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie im Sinne von Punkt 10 der Leitlinien beiträgt.
(53)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung insbesondere Zweifel geäußert, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektoralen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleicht (160 Mio. EUR Beihilfe, aber nur 150 direkte Arbeitsplätze werden geschaffen).
(54)
In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass berechtigte Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe bestehen, da aus den Finanzkonten von Petrogal 2008 hervorging, dass das Investitionsvorhaben Teil seiner Unternehmensstrategie ist und vermutlich auch in einem kontrafaktischen Szenario ohne Beihilfe durchgeführt würde. Die Kommission wies darauf hin, dass die Beihilfe zur Durchführung des Investitionsvorhabens (die Arbeiten daran wurden 2008 aufgenommen) offenbar gar nicht erforderlich sei und dass Petrogal andere Standorte für die Investition hätte in Betracht ziehen können. Unnötige Beihilfen werden aber kaum zur Regionalentwicklung beitragen und können zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen.
(55)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgeschriebene Anreizwirkung gegeben ist. Im Falle einer Ad-hoc-Beihilfe hätte die zuständige Behörde vor Aufnahme der Arbeiten an dem Projekt eine Absichtserklärung über die Gewährung der Beihilfe vorbehaltlich der Genehmigung durch die Kommission abgeben müssen.
(56)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob Portugals schriftliche Bestätigung, dass das Investitionsvorhaben vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung förderfähig sei, tatsächlich den Anforderungen nach Punkt 38 der Leitlinien entsprach.
3.2. Bewertung der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen für Beihilfen für große Investitionsvorhaben
(57)
Portugal hat das Investitionsvorhaben in den beiden Raffinerien als Einzelinvestitionsvorhaben (EIV) angemeldet. Nach Punkt 60 der Leitlinien gilt eine Erstinvestition als Einzelinvestition, wenn sie wegen der technischen, funktionalen und strategischen Verbindungen und der unmittelbaren Nähe eine wirtschaftlich unteilbare Einheit bildet.
(58)
In Anbetracht der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien hat die Kommission dies in der Eröffnungsentscheidung bezweifelt. Außerdem würde die Einstufung des Investitionsvorhabens als Einzelinvestition bedeuten, dass nach Punkt 67 der Leitlinien ein herabgesetzter Beihilfehöchstsatz gilt.
(59)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung Zweifel an der Bewertung der Beihilfe nach den Bestimmungen dieser beiden Absätze der Leitlinien geäußert.
(60)
Die Kommission konnte insbesondere keine Feststellung hinsichtlich der von dem Investitionsvorhaben betroffenen Produkte treffen. Unklar ist, ob es sich dabei ausschließlich um Dieselkraftstoff und Naphta handelt, wie Portugal angegeben hat, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse berücksichtigt werden müssten. Die potenzielle Substituierbarkeit von Raffinerieprodukten auf der Angebotsseite ist im Zusammenhang damit zu sehen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten kann.
(61)
Die Kommission äußerte Zweifel, ob der relevante Produktmarkt ab Raffinerie sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta besteht, wie Portugal behauptet hat.
(62)
Die Kommission war sich nicht sicher, ob die räumlich relevanten Märkte für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder auf der Ebene des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) definiert werden sollten.
(63)
Außerdem hatte die Kommission Zweifel, ob Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von unter 25 % an dem relevanten Markt haben, wie es nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien erforderlich ist.
(64)
Ferner hatte die Kommission mit Blick auf Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien Zweifel, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität hinsichtlich aller betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes beträgt und ob in dem Fall die mittlere Jahreszuwachsrate des Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren über der mittleren Jahreszuwachsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
4.1. Stellungnahmen der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Die AIPQR hält das Investitionsvorhaben für wichtig zur Förderung der portugiesischen Wirtschaft und zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit im Petrochemie- und Raffineriesektor. Wenn das Investitionsvorhaben nicht zum Abschluss gebracht werden könne oder nicht die für die Vollendung erforderliche Unterstützung erhalte, könne das schwerwiegende Konsequenzen für die Autonomie und die Unterstützung der petrochemischen Produktionskette haben.
(66)
Durch die neue Produktionsanlage für PTA (gereinigte Terephtalsäure), die Artensa (Artenius, Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., eine spanische Tochter von La Seda de Barcelona S.A.) in Sines plant, werde die Nachfrage von La Seda nach Naphta stark ansteigen. Folglich sei die erhöhte Naphtaproduktion in der Hydrocrackanlage von Petrogal eine Voraussetzung für die Investitionen von La Seda in Höhe von schätzungsweise 400 Mio. EUR.
(67)
Der AIPQR zufolge wird das auf europäischer Ebene bestehende Defizit bei Dieselkraftstoff durch das Investitionsvorhaben reduziert.
(68)
Der AIPQR zufolge ist der Beitrag von Petrogal von wesentlicher Bedeutung für die Realisierung und Förderung des Wettbewerbsfähigkeits- und Technologiezentrums der Raffinerie-, Petrochemie- und Industriegüterindustrie im Rahmen der portugiesischen Strategie zur Förderung von Schlüsselindustrien für die nationale und die regionale Wirtschaft.
(69)
Nach Angaben der AIPQR ist durch Hydrocracken gewonnener Dieselkraftstoff ein Qualitätsprodukt, das effizienter und mit geringerem Schadstoffausstoß verbrennt. Die Qualität der Dieselkraftstoffe und die Energieeffizienz, die mit dem Investitionsvorhaben erreicht werden sollen, ermöglichen es Petrogal, seinen Energieeffizienzplan 2008-2011 einzuhalten.
(70)
Ferner geht die AIPQR davon aus, dass das Investitionsvorhaben insgesamt gesehen zur sozialen und wirtschaftlichen Nachhaltigkeit der Regionen um Sines und Matosinhos und in ganz Portugal beitragen wird.
4.2. Stellungnahmen der Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Das Investitionsvorhaben ist wichtig: mehr Flexibilität im Angebot und stärkere Autonomie bei Dieselöl.
(72)
Der COGEN zufolge bedeutet das Investitionsvorhaben eine große Chance für die technologische Innovation. Dadurch würden etwa 150 direkte und ca. 500 indirekte Dauerarbeitsplätze mit mittlerem Qualifikationsniveau geschaffen.
(73)
Die COGEN geht davon aus, dass sich durch die Umwandlungsprojekte für beide Raffinerien 14 % Energie einsparen lassen. Ferner weist die COGEN darauf hin, dass das Investitionsvorhaben weitere Investitionen ermöglichen werde, die durch das Vorhaben nicht abgedeckt sind: in jeder der beiden Raffinerien die Errichtung eines 82-MW-Heizkraftwerks. Dadurch werde die portugiesische Kapazität in diesem Bereich um ca. 12 % steigen.
4.3. Stellungnahmen der Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
Nach Einschätzung der CIP ist das Investitionsvorhaben auf die Situation in Portugal ausgerichtet, die gekennzeichnet ist durch:
i)
eine Diskrepanz zwischen dem Verbrauch an Dieselkraftstoff und der in Portugal vorhandenen Verarbeitungskapazität, die dazu führt, dass ständig große Mengen Dieselkraftstoff importiert und überschüssiges Benzin exportiert werden muss;
ii)
die künftig zu erwartenden Heizölüberschüsse, wenn Heizöl nicht mehr zur Stromversorgung eingesetzt wird und durch Anreize der Verzicht auf Heizöl in der Industrie gefördert wird, wie es das portugiesische Programm für den Klimawandel vorsieht;
iii)
internationale Markttrends im Zusammenhang mit steigenden Einkaufsmengen von schwereren und saureren Rohölfraktionen und dadurch größere Flexibilität in der Auswahl verschiedener Rohöle;
iv)
einen Beitrag zur Versorgungssicherheit.
(75)
Nach Einschätzung der CIP wird das Investitionsvorhaben die Energieeffizienz der beiden Raffinerien erheblich steigern gemäß den Zusagen, die Portugal der EU hinsichtlich der Verbesserung der Energieeffizienz in Europa um 10 % gegeben hat.
(76)
Die CIP geht davon aus, dass die vorgesehene Schaffung von etwa 150 hochqualifizierten Arbeitsplätzen und 450 indirekten Dauerarbeitsplätzen erheblich zur wirtschaftlichen Entwicklung Portugals beitragen wird. Dadurch werde die örtliche Wirtschaft in den betroffenen Regionen angekurbelt, in denen das Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt liegt. In der Bauphase würden außerdem schätzungsweise 5 000 temporäre Arbeitsplätze geschaffen.
4.4. Stellungnahmen der União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung fördern und sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen und territorialen Zusammenhalt der betreffenden Regionen auswirken wird. Kennzeichnend für diese Regionen sind eine hohe Arbeitslosenquote, eine wenig diversifizierte Unternehmensstruktur und ein Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt. Das Investitionsvorhaben werde erhebliche Auswirkungen auf die Unternehmensstruktur der beiden Regionen und ganz Portugals haben, da sich sowohl vor- als auch nachgelagerte Aktivitäten, vor allem in Bereichen wie Maschinenbau, Ingenieurbau, Elektrizität sowie Handel und Gastgewerbe entwickeln würden.
(78)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben mehr und bessere Arbeitsplätze schaffen wird, gerade in einer Zeit, in der die Arbeitslosigkeit, bedingt durch die wirtschaftliche und soziale Krise, stetig zunimmt. Durch das Investitionsvorhaben sollen in den beiden Raffinerien 150 direkte Arbeitsplätze, viele davon für hochqualifizierte Arbeitskräfte, geschaffen werden. Darüber hinaus sei mit 450 indirekten Arbeitsplätzen und während der Bauphase mit 5 000 temporären Arbeitsplätzen zu rechnen. Das Investitionsvorhaben werde dazu beitragen, einige der 2 050 bestehenden Arbeitsplätze zu erhalten, die ohne das Projekt gefährdet wären.
(79)
Ferner wird das Investitionsvorhaben nach Einschätzung der UGT dazu beitragen, dass strenge Umweltauflagen und Sicherheitsstandards eingehalten werden können, da die Raffinerien mit einer umweltverträglicheren Technologie ausgerüstet werden.
(80)
Nach Einschätzung der UGT ist das Investitionsvorhaben von großer Bedeutung, um die Raffinerie- und Produktionskapazität für Dieselkraftstoff, die in Portugal nicht ausreiche, zu verbessern. Die vorhandene Raffinationskapazität sei viel zu gering, um die Inlandsnachfrage decken zu können, was Portugal von Dieseleinfuhren aus dem Ausland abhängig mache (und so die strategischen Risiken erhöhe). Eine Verringerung der Einfuhren von Dieselkraftstoff werde auch das Handelsdefizit verringern, das zum großen Teil durch die Energiebilanzen verursacht wird.
(81)
Schließlich weist die UGT noch darauf hin, dass das Investitionsvorhaben nicht nur für Portugal wichtig sei, sondern auch für die EU, weil damit eine umweltverträglichere und nachhaltigere Wirtschaft gefördert werde.
4.5. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Matosinhos
(82)
Die Stadtverwaltung von Matosinhos geht davon aus, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen erhebliche Auswirkungen auf die Region haben wird. Dank neuer qualifizierter Arbeitsplätze mit Löhnen über dem regionalen Durchschnitt werde die Raffinerie in Matosinhos zu einem Kaufkraftanstieg in der Region beitragen. Dadurch werde die vom Raffineriebetrieb und von Hunderten kleiner und mittlerer Handels- und Industriebetriebe ausgehende Wirkung auf die regionale Bruttowertschöpfung anhalten in dieser Region mit einer Arbeitslosenquote um die 13 % (über dem nationalen Durchschnitt). Nach Einschätzung der Stadtverwaltung wird das Investitionsvorhaben sowohl wirtschaftlich als auch sozial von großer Bedeutung für die Region sein.
4.6. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Sines
(83)
Die Stadtverwaltung von Sines ist von der Bedeutung der neuen Produktionsanlagen der Raffinerie in Sines für die Entwicklung der lokalen und regionalen Wirtschaft überzeugt. Durch die Schaffung von qualifizierten Arbeitsplätzen und die Ansiedelung weiterer und besserer kleiner und mittlerer Unternehmen werde die soziale Entwicklung der Region positiv beeinflusst.
4.7. Stellungnahmen der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
Der CGTP zufolge wird sich das Investitionsvorhaben überaus positiv auf die Umwelt auswirken und für die regionale Entwicklung Portugals wichtig sein, und zwar aus folgenden Gründen:
i)
Eine stärkere Diversifizierung in qualitativ bessere Produkte für die organisch-chemische Industrie des Landes und für den Export werde ermöglicht. Auf diese Weise werde das Investitionsvorhaben das Spezialisierungsprofil der produzierenden Industrie verbessern.
ii)
Durch das Vorhaben würden Hunderte Dauerarbeitsplätze und in der Bauphase einige Tausend temporäre Arbeitsplätze geschaffen, vorwiegend in Regionen, die mit die höchsten Arbeitslosenquoten des Landes verzeichnen.
iii)
Auf lokaler Ebene würden Wohnungsbau, Handel und Gastgewerbe und andere Wirtschaftstätigkeiten gefördert.
4.8. Stellungnahmen der Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
Die AIP weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben entscheidend zu einem Anstieg des Wohlstands in den Regionen Norte und Alentejo beitragen werde.
(86)
Die Region Norte mit einer Arbeitslosenquote von 11,6 % gegenüber dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) ist zurzeit die Region des Landes mit der höchsten Arbeitslosenquote und besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). In diesem angespannten sozialen Kontext bedeutet die Schaffung von 500 direkten Arbeitsplätzen und 200 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 2 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
(87)
Die Region Alentejo gehört zu den Regionen des Landes mit den höchsten Arbeitslosenquoten - 10,2 % gegen über dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) - und mit besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). Vor diesem Hintergrund bedeutet die Schaffung von 100 direkten Arbeitsplätzen und 250 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 3 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
4.9. Stellungnahmen von Wettbewerber 1
4.9.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(88)
Wettbewerber 1 sieht in dem Investitionsvorhaben lediglich eine „Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte“ im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien. Das Investitionsvorhaben könne nicht als Einzelinvestition angesehen werden, da das Anlagevermögen im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien „wirtschaftlich teilbar“ sei. Die Raffinerien von Sines und Matosinhos sind räumlich weit voneinander entfernt. Das Investitionsvorhaben sieht für jede der beiden Raffinerien eine separate Investition vor. Die Raffinerien können sich für das Vakuumdestillations- und Visbreaking-Verfahren und gegen eine Hydrocrackanlage entscheiden oder umgekehrt. Die Investitionen in die Raffinerien seien somit nicht zwingend direkt miteinander verbunden. Auf jeden Fall könnten die Raffinerien ohne jegliche Verbindung eigenständig operieren. Außerdem könnte die Raffinerie in Matosinhos ihr produziertes Vakuumgasöl auf dem internationalen Markt verkaufen, und die Hydrocrackanlage in Sines könnte mit importiertem Vakuumgasöl beschickt werden.
(89)
Portugal habe nur die Schaffung von direkten und indirekten Arbeitsplätzen als Beitrag des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung genannt. Es sei also nicht nachweisbar, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Strategie für die regionale Entwicklung und zum Ziel des wirtschaftlichen Zusammenhalts beiträgt (28). Ausgaben von mehr als einer Million Euro für einen neu geschaffenen direkten Arbeitsplatz seien wohl kaum als außerordentlicher Beitrag zur regionalen Entwicklung anzusehen. Im Hinblick darauf wird das bei diesem Investitionsvorhaben angegebene Verhältnis von Beihilfebetrag zu direkten Arbeitsplätzen mit früheren Entscheidungen der Kommission verglichen (in einer Tabelle sind die entsprechenden Zahlen aus früheren Entscheidungen der Kommission aufgeführt). Wettbewerber 1 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben nichts mit einem angeblichen Marktversagen zu tun hat.
(90)
Hinsichtlich der geforderten Anreizwirkung hat Petrogal vor Beginn der Arbeiten niemals eine Absichtserklärung von Portugal erhalten. Deshalb kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht im Einklang mit Punkt 38 der Leitlinien steht.
(91)
Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe das Kriterium der Erforderlichkeit nicht erfüllt und keinerlei Anreizwirkung hat. Das Investitionsvorhaben sei eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet sei durch das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Mit der Investition werde auf die natürliche Entwicklung der Nachfrage nach Dieselkraftstoff reagiert. Alle anderen Betreiber in Europa würden vergleichbare Investitionen in Raffinerien ohne staatliche Unterstützung vornehmen. Die Fakten ließen darauf schließen, dass das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre, und das stehe nicht im Einklang mit Nummer 22 der Mitteilung der Kommission vom 24. Juni 2009 (29) (nachfolgend „Mitteilung über die eingehende Prüfung“ genannt).
(92)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sind betroffene Produkte:
-
Dieselkraftstoff (ein Endprodukt),
-
Naphta (ein Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien); somit seien auch petrochemische Naphtaderivate als betroffene Produkte anzusehen,
-
Rückstande des Hydrocrackverfahrens (sofern die Hydrocrackanlage nicht mit einer Recyclingvorrichtung ausgestattet ist).
- Dieselkraftstoff
(93)
Wettbewerber 1 zufolge ist Petrogal Portugals einziger Marktteilnehmer mit Raffineriekapazitäten für Rohöl. Petrogal beliefert seine Wettbewerber auf diesem Markt. Petrogal kontrolliert die größten Einfuhr- und Lagereinrichtungen für Benzin und Dieselkraftstoff. Petrogal hat das größte Tankstellennetz in Portugal. Petrogal hat eine dominante Position oder zumindest erhebliche Marktmacht in zahlreichen Mineralölproduktmärkten Portugals. Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte die Bewertung des relevanten Marktes nicht nur die Ebene ab Raffinerie, sondern auch die Wettbewerbssituation im Groß- und Einzelhandel für Dieselkraftstoff erfassen.
- Naphta
(94)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte der relevante Naphtamarkt nicht nur im Hinblick auf die Verkäufe ab Raffinerie, sondern auch auf die nachgelagerten Aktivitäten bewertet werden.
(95)
Das Verhältnis der gesamten Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff zu den gesamten Dieselkraftstoffverkäufen in Portugal sei zu niedrig, um den regionalen Markt als räumlich relevanten Markt zugrunde zu legen. Wettbewerber 1 hält den portugiesischen Markt für den räumlich relevanten Markt.
(96)
Nach Meinung von Wettbewerber 1 müssten die Aktivitäten von ENI auf den betroffenen Produktmärkten berücksichtigt werden, denn wenn ein Unternehmen entscheidenden Einfluss auf die Absatzpolitik eines anderen Unternehmens ausüben könne, müsse man sich die kombinierten Marktanteile beider Unternehmen an den relevanten Märkten ansehen.
(97)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass die unter Punkt 68 der Leitlinien festgelegte Obergrenze von 25 % Marktanteil bei Dieselkraftstoff erheblich überschritten wird. Zweck der im Rahmen des Investitionsvorhabens gewährten Beihilfe sei es demnach, den dominanten Marktteilnehmer zu subventionieren, damit er seine Marktmacht erhalten und weiter ausbauen kann. Der Wettbewerb werde stark beeinträchtigt, und die Beihilfe werde erhebliche Verzerrungen der relevanten Märkte zur Folge haben.
(98)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass es sich bei der Beihilfe um eine Betriebsbeihilfe handelt, die die Marktposition eines dominierenden Betreibers auf den relevanten Märkten stärken werde. Von der Beihilfe gehe keinerlei Anreizwirkung aus. Auf jeden Fall würden die negativen Beihilfeeffekte jede mögliche positive Wirkung zunichte machen.
4.9.2. Mit Schreiben vom 15. September und 10. November 2010 übermittelte Stellungnahmen (auf Fragen der Kommission vom 5. August und 13. Oktober 2010)
(99)
Ähnliche Investitionsvorhaben wurden in vier Raffinerien (La Rabida, Castellón, Cartagena und Bilbao) ebenfalls mit dem Ziel durchgeführt, die Rentabilität durch neue Konversionsanlagen zu steigern, mit denen die Ausbeute an Mitteldestillaten erhöht, die Produktion von Heizöl verringert und schwereres Rohöl verarbeitet werden kann. Wettbewerber 1 weist auf ähnliche Investitionsvorhaben auch in Italien (ENI-Raffinerien in Sannazzaro und Taranto), Deutschland (Bayernoil), Litauen (Mazeikiu Nafta) und Weißrussland (Slavneft) hin.
(100)
Von einer möglichen Rentabilitätsbenchmark für derartige Investitionen in diesem Sektor ist Wettbewerber 1 nichts bekannt. Die Rentabilität von Investitionsvorhaben hänge normalerweise von den Kapitalkosten jedes einzelnen Unternehmens und anderen Aspekten ab. Wettbewerber 1 geht davon aus, dass die Proxy-Rendite im Raffineriesektor in dem Zeitraum, als über das Investitionsvorhaben entschieden wurde, mindestens 10 % betragen sollte.
(101)
Wettbewerber 1 verweist ganz allgemein auf die vorhandenen Einfuhrhindernisse in Bezug auf den räumlich relevanten Markt. Seiner Auffassung nach ist das Hauptproblem in Portugal die vorherrschende Marktposition von Petrogal, das 100 % der Raffineriekapazität des Landes und somit die wichtigsten Ein- und Ausfuhrterminals kontrolliert. Ferner behauptet Wettbewerber 1, Petrogal habe eine dominante Position in Bezug auf die Produktlagerkapazität, die einigen unabhängigen Quellen (30) zufolge auf 90 % des Marktes geschätzt wird. Dadurch entfielen auf Petrogal etwa 45 % der Einzelhandelsverkäufe und etwa 80 % der Großhandelsverkäufe in Portugal.
(102)
Zur Frage der Kommission, ob der Zugang zu den Lagereinrichtungen von Petrogal verweigert worden sei, konnte Wettbewerber 1 keine Angaben machen.
(103)
Wettbewerber 1 zufolge ist die Lagerkapazität in Portugal begrenzt. Die Lagerkosten seien in Portugal höher (ca. 25 %) als in Ländern wie Spanien oder Italien für vergleichbare Einrichtungen oder Vorgänge.
(104)
Wettbewerber 1 geht davon aus, dass kein nennenswerter Unterschied zwischen den Preisen für Importdiesel und für Diesel von Petrogal besteht, da die Preise an die internationalen Preise zuzüglich Logistikkosten gekoppelt seien.
4.10. Stellungnahmen von Wettbewerber 2
4.10.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(105)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 wird sich Petrogals Produktionskapazität für Diesel durch das Investitionsvorhaben um etwa 2,5 Mio. Tonnen erhöhen; dadurch werde Portugal von einem kleinen Importeur zu einem wichtigen Dieselexporteur.
(106)
Wettbewerber 2 äußert Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe, da Petrogal zu einem großen Konzern gehört, der von ENI kontrolliert wird. Petrogal sei ein profitables Unternehmen, das sowohl erhebliche vorgelagerte Investitionen in Brasilien und Angola als auch nachgelagerte Investitionen in Spanien zur Ausweitung seines Vertriebsnetzes vorgenommen habe. Als Eigner der beiden einzigen portugiesischen Raffinerien habe Petrogal eine privilegierte Stellung im Land.
(107)
Petrogal ist vertikal integriert. Es ist das größte Unternehmen, das Mineralölprodukte in Portugal vermarktet, und der drittgrößte Wettbewerber auf der Iberischen Halbinsel.
(108)
Nach Auffassung von Wettbewerber 2 erfüllt die staatliche Beihilfe nicht die formalen Anforderungen, da von ihr nicht die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgesehene Anreizwirkung ausgehe. Bei dem Investitionsvorhaben handle es sich um eine gewinnorientierte Transaktion, die es ermögliche, Petrogals mittel- und langfristige strategische Ziele zu ereichen und die deshalb auf jeden Fall durchgeführt werde.
(109)
Wettbewerber 2 zufolge wird das Investitionsvorhaben dazu beitragen, die steigende Binnennachfrage nach Dieselkraftstoff zu befriedigen; es werde Petrogal zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten (z. B. Frankreich und Spanien) machen und die Raffineriemarge von Petrogal steigern.
(110)
Wettbewerber 2 ist der Auffassung, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen in Abschnitt 2.3 der Mitteilung über die eingehende Prüfung bewertet werden müsse.
(111)
Wettbewerber 2 verweist auf den Bericht von PFC Energy (siehe Fußnote 31), wonach das Investitionsvorhaben von Petrogal bereits 2006 Realität gewesen sei. Das Investitionsvorhaben konnte nur in den Regionen Matosinhos und Sines durchgeführt werden (nicht weil diese Regionen Unterstützung erhalten, sondern weil hier die Raffinerien stehen).
(112)
Wettbewerber 2 zufolge konnte die Investition zur Rekonfiguration der bestehenden Raffinerien per definitionem an keinem anderen Standort getätigt werden.
(113)
Wettbewerber 2 hat sich nur zu Dieselkraftstoff geäußert.
- Ab Raffinerie
(114)
Wettbewerber 2 erläutert, dass die Einfuhren, auch wenn sie nicht gesetzlich eingeschränkt sind, von einer Reihe physischer Faktoren (fehlende Einrichtungen für die Lagerung von Importgütern, Standort und Eigentümer solcher Einrichtungen, Begrenzung durch das sekundäre Logistiknetz) und Marktstrukturen (Möglichkeit zur Festsetzung der Preise ab Raffinerie) sehr stark bestimmt (oder eingeschränkt) werden.
- Großhandel
(115)
Die anderen portugiesischen Marktteilnehmer importieren 90 % der gesamten Einfuhrmengen an Dieselkraftstoff, wobei sie auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen, wie dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (nachfolgend „Wettbewerbsbericht“ genannt) zu entnehmen ist. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass der portugiesische Markt durch die Gesamtheit dieser Faktoren stärker abgeriegelt wird als vergleichbare Märkte in anderen Ländern.
(116)
Wettbewerber 2 zufolge müssten auch die Vertriebs- und Absatzkanäle (Groß- und Einzelhandel) und nicht nur der Verkauf ab Raffinerie in die Bewertung des relevanten Marktes einbezogen werden. Durch das Investitionsvorhaben wird sich die Produktion um 2,5 Mio. t pro Jahr erhöhen. Dadurch erreicht Portugal einen jährlichen Überschuss von 1,6 Mio. t Diesel, zu denen pro Jahr 0,5 Mio. t Biodiesel aus der Raffinerie in Sines hinzukommen.
- Groß- und Einzelhandel
(117)
Laut Wettbewerbsbericht gilt dieser Bereich als Sekundärebene in der Vertriebsstruktur für Dieselkraftstoff. Der Preis für Diesel wird durch den Kaufpreis ab Raffinerie oder den Importpreis bestimmt zuzüglich Transport- und Lagerkosten und Gewinnspanne.
(118)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 hat Petrogal auch auf der Vertriebsebene einen eindeutigen Wettbewerbsvorteil, da jede Beihilfe, die Petrogal gewährt wird, um seine Produktionskosten für Diesel zu senken, seine vorherrschende Position auf dem portugiesischen Markt (51 % des Großhandels- und 37 % des Einzelhandelsmarktes) stärke.
(119)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 ist der räumlich relevante Markt bestenfalls die Iberische Halbinsel. Der EWR sei nur dann als der räumlich relevante Markt anzusehen, wenn die Dieselimporte tatsächlich mit dem in Portugal raffinierten Dieselkraftstoff konkurrieren würden (wenn also keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Importhindernisse bestünden).
(120)
Investitionsbeihilfen würden sich auf die Konkurrenten von Petrogal auf dem iberischen Markt auswirken, da Raffinerien in Spanien vergleichbare Investitionen (mit ganz ähnlichen strategischen Zielen) ohne irgendwelche Beihilfen tätigen.
(121)
Würden Groß- und Einzelhandel als Teil des räumlich relevanten Marktes angesehen, so würde Petrogals Anteil am nationalen Markt und an den lokalen Märkten weit über der unter Punkt 68 der Leitlinien vorgesehenen Obergrenze von 25 % liegen, so dass keine Beihilfe gewährt werden dürfte.
(122)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass auf der Angebotsseite die Großhandelsmärkte für Benzin und Dieselkraftstoff hoch konzentriert sind (die vier führenden Marktteilnehmer haben einen Marktanteil von über 95 %), wie aus dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht.
(123)
Petrogal hat einen mengenmäßigen Anteil am portugiesischen Großhandelsmarkt für Dieselkraftstoff von schätzungsweise 35 % bis 45 %. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben zu einer zusätzlichen Produktionskapazität von 2,5 Mio. t führen wird. In Verbindung mit den anderen Projekten von Petrogal werde das Unternehmen durch dieses Vorhaben in die Lage versetzt, die Binnennachfrage auf dem portugiesischen Dieselmarkt zu befriedigen und darüber hinaus nahezu 2 Mio. t Dieselkraftstoff in benachbarte Länder (Spanien und Frankreich) zu exportieren.
4.10.2. Mit Schreiben vom 10. September 2010 auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 4. August 2010 übermittelte Stellungnahmen
(124)
Wettbewerber 2 zufolge gibt es keine Rentabilitätsbenchmark für den Wirtschaftszweig, da die Unternehmen ihr eigenes Rentabilitätsziel verfolgen und die angestrebte Rentabilität je nach Investitionsvorhaben unterschiedlich sein kann. Wettbewerber 2 nennt fünf Raffinerien, in denen ähnliche Investitionsvorhaben von insgesamt mehr als 6 Mrd. EUR ohne staatliche Beihilfe durchgeführt worden sind.
(125)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen und Hafenanlagen nur begrenzte Kapazitäten haben. Deshalb würden jeweils nur kleinere Mengen nach Portugal verschifft, was die Vertriebskosten in die Höhe treibt und sich auf die Gewinnspannen im Groß- und Einzelhandel auswirkt.
(126)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen normalerweise vom Eigner (z. B. Petrogal) selbst genutzt werden. In Lagereinrichtungen, die nicht im Besitz von Petrogal sind, stehe nur wenig Raum zur Verfügung, da bereits langfristige Verträge mit anderen Betreibern geschlossen worden seien.
(127)
Wettbewerber 2 geht davon aus, dass Petrogal durch seine vorherrschende Position bei den Lagereinrichtungen einen um schätzungsweise 3 bis 5 USD/Tonne günstigeren Verkaufspreis für Dieselkraftstoff als seine Konkurrenten anbieten kann.
5. STELLUNGNAHMEN PORTUGALS
5.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(128)
Portugal weist darauf hin, dass die Sitzung, an der die portugiesischen Behörden und die Dienststellen der Kommission teilgenommen haben, am 11. März 2009 stattgefunden hat. Portugal erläutert, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben nicht um Ersatz- oder Modernisierungsinvestitionen handelt, sondern um ein Umbauprojekt zur Veränderung der Raffination, um der steigenden Nachfrage nach Dieselkraftstoff besser gerecht werden zu können. Portugal fügt hinzu, dass die EIB Finanzmittel bereitstellen wird und die Beihilfe in Form eines Steuerguthabens ab 2011 gewährt wird. Portugal ist der Auffassung, dass die Einstufung des Investitionsvorhabens als Ad-hoc-Beihilfe nicht zu einer Verschärfung der Bewertungsregeln führen dürfe. Der Vertrag über das Investitionsvorhaben und der Beihilfevertrag, die zwischen Portugal und dem Begünstigten geschlossen wurden, hängen von einem positiven Beschluss der Kommission ab. Da der Investitionsvertrag und der Beihilfevertrag der Kommission bereits in der Anmeldephase vorgelegt worden sind, schlägt Portugal vor, ein behördliches Schreiben zu übermitteln, dem die auf Seite 8 der Eröffnungsentscheidung genannten Verträge über das Investitionsvorhaben und die Beihilfe im Anhang beigefügt sind, und mit Hinweis auf das Inkrafttreten der beiden Verträge.
5.1.1. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben
(129)
Portugal betrachtet das Investitionsvorhaben als Erstinvestition, die als Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte oder als grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens anzusehen ist.
(130)
Portugal zufolge ermöglichen die neue Anlage zur Vakuumdestillation und die neue Hydrocrackanlage die Produktion größerer Dieselmengen und damit eine Anpassung an die Nachfrage nach Dieselkraftstoff. Diese Anpassung könne die bestehende Raffineriekonfiguration nicht leisten, da eine flexible Umstellung der Produktion von Benzin auf Dieselkraftstoff kaum möglich sei.
(131)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos, die neue Hydrocrackanlage in Sines und die bereits vorhandenen Raffinerieanlagen werden nebeneinander arbeiten. Daher betrachtet Portugal das Investitionsvorhaben als Erweiterung des Produktionssystems mit einer grundlegenden Änderung des Produktionsprozesses.
(132)
Die portugiesischen Behörden erläutern, dass die neue Prozesskonfiguration die ergänzenden operationellen und funktionalen Verbindungen zwischen den beiden Raffinerien stärken werde. Vakuumgasöl [ ] soll von Matosinhos nach Sines und schweres Naphtha [ ] von Sines nach Matosinhos transportiert werden. Das Investitionsvorhaben werde in einem integrierten Raffineriesystem durchgeführt. Die Raffinerien in Sines und Matosinhos seien nicht voneinander zu trennen, vor allem dann nicht, wenn es um die Optimierung der Dieselproduktion geht. Nur das geografische Kriterium („unmittelbare räumliche Nähe“) werde nicht erfüllt. Eine Zweiteilung des Investitionsvorhabens wäre jedoch rein willkürlich, da es wegen seiner technischen, funktionellen und strategischen Verbindungen unteilbar sei (32).
5.1.2. Stellungnahme zur Beschreibung des Marktes und der relevanten Produkte
(133)
Portugal betrachtet Dieselkraftstoff und schweres Naphta als die relevanten Produkte, wobei Dieselkraftstoff den wirtschaftlichen Anstoß zu der Investition gegeben habe und schweres Naphta ein technisch unvermeidliches Nebenerzeugnis der Produktion in Sines sei.
(134)
Das schwere Naphta aus den umgebauten Raffinerien werde bei Petrogal in Matosinhos zur Aromatenproduktion verwendet und solle Importe ersetzen (die zu 92 % aus Nicht-EU-Staaten kommen). Durch das Investitionsvorhaben werde nur die Produktion von schwerem Naphta in Sines gesteigert (um [200-250] kt pro Jahr) (33). Die erhöhte Produktion von schwerem Naphta in Sines werde die in Matosinhos eingeführten Mengen ersetzen und nicht an Dritte verkauft.
(135)
Nach Aussage Portugal fließen keine in der Raffinerie von Matosinhos eingesetzten Investitionsgelder in die speziellen Anlagen, in denen schweres Naphta zu Reformat, einem Zwischenprodukt zur Herstellung von Aromaten (Naphtaderivaten), und das Reformat anschließend in Petrogals Aromatenanlage in Matosinhos zu Naphtaderivaten verarbeitet wird (die zu marktüblichen Preisen an die petrochemische Industrie der zweiten Generation verkauft werden). Der Preis für Reformat für die Aromatenanlagen werde sich nicht ändern, da er auf [10-20] % der Einfuhrparität für Naphta und [80-90] % der Ausfuhrparität für Benzin festgesetzt sei.
(136)
Portugal zufolge ist der relevante nationale Markt offen und wettbewerbsfähig ohne Handelshindernisse. Die Dieselpreise basieren auf dem Preis für Rohöl und den Kosten der Raffination. Die Raffinerien müssten mit den Einfuhren konkurrieren. Portugal betrachtet Nordwesteuropa als den räumlich relevanten Markt.
(137)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission festgestellt, dass Naphta ein internationales Handelsprodukt ist und der relevante Markt für dieses Produkt mindestens Westeuropa ist.
(138)
Der Marktanteil des Konzerns (ausgenommen ENI, da ENI auf dem iberischen Markt weder im Raffineriegeschäft noch im Einzelhandel tätig ist und der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) eine geringe Konzentration auf europäischer Ebene anzeigt) beträgt auf regionaler Ebene weniger als 25 %.
5.1.3. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben im Rahmen einer europäischen, nationalen und regionalen Strategie
(139)
Portugal betont, dass das Investitionsvorhaben den strategischen Zielen auf nationaler und europäischer Ebene entspricht. Die Steigerung der Dieselproduktion - ab 2011 schätzungsweise [1-3] Mio. t/Jahr - werde eine bessere Ausnutzung der Verarbeitungskapazität der nationalen Raffinerien ermöglichen. Dadurch sei es möglich, Angebot und Nachfrage besser aufeinander abzustimmen, dem großen Defizit bei Dieselkraftstoff entgegenzuwirken und die Benzinüberschüsse zu verringern.
(140)
Portugal zufolge wird das Investitionsvorhaben die Abhängigkeit von russischen Dieselimporten verringern, ein Ziel, das die Kommission (in ihrer Zweiten Überprüfung der Energiestrategie: EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität (34)) und die Mitgliedstaaten anstreben.
(141)
Die Nachfrage nach Dieselkraftstoff ist gestiegen und wird zwischen 2000 und 2025 weiter steigen, doch die vorhandenen Raffineriekonfigurationen lassen sich ohne größere Umbauinvestitionen kaum an die Nachfrageentwicklung anpassen. Die Investition von Petrogal zielt auf die gestiegene Nachfrage ab und reduziert die Abhängigkeit von Importen und die damit verbundenen Versorgungsrisiken.
(142)
Das Investitionsvorhaben soll zur Verringerung der Luftemissionen beitragen und die Energieeffizienz der Anlagen optimieren. Durch die vorgesehenen Energiesparmaßnahmen werde der Energieverbrauch der Raffinerien um [ ] % gesenkt.
(143)
Wenn die Produktion in den umgebauten Raffinerien anläuft, werden die gleichen Mengen verarbeitet, jedoch mit einer wesentlich höheren Konversionskapazität, geringerem Energieverbrauch und weniger Emissionen.
(144)
Portugal zufolge wird die Luftverschmutzung erheblich zurückgehen, da durch das Investitionsvorhaben die Raffinerieemissionen reduziert werden und damit ein Beitrag zu den regionalen und nationalen Luftqualitätszielen geleistet wird.
(145)
Auf regionaler Ebene sei das Investitionsvorhaben insofern wichtig, als Erdgas in das Brennstoffportfolio der Raffinerien aufgenommen und die Dampferzeugungsanlage durch ein Heizkraftwerk ersetzt werde.
(146)
Auf nationaler Ebene bemisst sich der Umweltnutzen am Beitrag zu den Zielen des nationalen Programms zur Reduzierung der Schwefeldioxid- und Stickoxidemissionen (35).
(147)
Das Investitionsvorhaben werde die Dieselqualität verbessern und so die Fahrzeugemissionen verringern. Zudem werde das Vorhaben positive Auswirkungen auf biologische Faktoren (Flora und Fauna) und auf die Landschaft haben.
5.1.4. Stellungnahme zum Beitrag zur regionalen Entwicklung
(148)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben einen wesentlichen Beitrag zur regionalen Entwicklung leistet, da es in zwei benachteiligten Regionen mit hoher Arbeitslosenquote durchgeführt wird. Beide Regionen sind nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderfähig. Es gelten die Standardobergrenzen für regionale Beihilfen für Großunternehmen von 40 % (für Sines in der Region Alentejo) bzw. 30 % (für Matosinhos in der Region Norte), wie der nationalen Fördergebietskarte für Portugal zu entnehmen ist. Beides sind Konvergenzzielregionen (nach Definition der EU-Regionalpolitik) mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des europäischen Durchschnittswertes.
(149)
Portugal sieht in den Raffinerien von Sines und Matosinhos wichtige Stützpfeiler der regionalen Wirtschaft. Portugal rechnet mit überaus positiven Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf die Beschäftigungslage und generell auf die wirtschaftliche Struktur der Regionen Norte und Alentejo.
i) Sines
(150)
Die Raffinerie in Sines befindet sich in der Region Alentejo, deren BIP 6 % unter dem nationalen Durchschnitt liegt. Die Region ist gekennzeichnet durch eine geringe Unternehmensdichte und einen Mangel an modernen Einrichtungen für Entwicklungsförderung und Innovation. Im dritten Quartal 2009 betrug die Arbeitslosenquote 10,2 % und lag damit 0,4 % über dem nationalen Durchschnitt. Seitdem ist sie auf 11,6 % im dritten Quartal 2010 (0,7 % über dem nationalen Durchschnitt) gestiegen.
ii) Matosinhos
(151)
Die Raffinerie in Matosinhos befindet sich in Oporto in der Region Norte. Norte ist derzeit Portugals ärmste NUTS-II-Region (NUTS: Nomenklatur der territorialen Einheiten für die Statistik) mit einem Pro-Kopf-BIP von etwa 20 % unter dem nationalen Durchschnitt 2008. Die Region verzeichnet ein Wirtschaftswachstum unter dem für die EU und für Portugal ermittelten Durchschnittswert und hat nur ein geringes Reservoir an qualifizierten Arbeitskräften. Die Arbeitslosenquote stieg von 11,6 % im dritten Quartal 2009 auf 13,2 % im gleichen Quartal 2010 und lag damit erheblich über dem nationalen Durchschnitt (2009: 9,8 % und 2010: 10,9 %).
5.1.5. Arbeitsplätze und Qualifizierung
(152)
Portugal zufolge werden durch das Investitionsvorhaben, sobald der Betrieb angelaufen ist, schätzungsweise 150 direkte Arbeitsplätze in den beiden Raffinerien entstehen.
(153)
Das Verhältnis der Investitionsausgaben zur Zahl der geschaffenen direkten Arbeitsplätze weise darauf hin, dass der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv ist. Außerdem würden speziell für diesen Bereich qualifizierte Arbeitskräfte verlangt.
(154)
Das Investitionsvorhaben habe ein beträchtliches Potenzial für die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen, da die neuen Anlagen die technologische Komplexität der Raffinerien erhöhen werden und mehr Wartungsmaßnahmen erforderlich machen. Durch die Vergabepraxis des Unternehmens werde der Bedarf an Fachkräften steigen. Portugal rechnet damit, dass sich der Umbau der Raffinerieanlagen deutlich auf die Industriestruktur des Landes auswirken wird, insbesondere in den Bereichen Maschinenbau, Elektrizität und Bauwesen. Nach Schätzungen werden in der Hochzeit der Bauphase etwa 3 000 Arbeitskräfte am Bau der beiden Raffinerien beschäftigt sein und etwa 450 indirekte Dauerarbeitsplätze geschaffen. Hierfür werden qualifizierte Mitarbeiter benötigt, die normalerweise ein überdurchschnittliches Arbeitsentgelt beziehen, was wiederum erhebliche soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf die umliegenden Gemeinden, insbesondere in der Umgebung von Sines haben wird.
(155)
Auf die Frage, ob das Verhältnis von drei indirekten Arbeitsplätzen auf einen direkten Arbeitsplatz das Investitionsvorhaben und die Methode rechtfertige, antwortete Portugal, dass diese Zahl mit anderen Investitionsvorhaben im gleichen Sektor verglichen werden müsse. Portugal verweist auf zwei andere staatliche Beihilfemaßnahmen, die von der Kommission genehmigt worden sind (Entscheidungen der Kommission N 898/06 und N 899/06 betreffend Repsol Polimeros und Artensa Petrochemie (36)), und vertritt die Auffassung, dass das Verhältnis von direkten zu indirekten Arbeitsplätzen bei dem Investitionsvorhaben konservativer und realistischer sei als bei Repsol Polimeros (15 indirekte Arbeitsplätze auf einen direkten Arbeitsplatz), obwohl beide Projekte auf Industriebrachen angesiedelt sind. Außerdem sind die Beträge für das Investitionsvorhaben nach Angaben Portugals ähnlich hoch wie für das Artensa-Projekt, bei dem es sich um ein Erschließungsprojekt handelt (unerschlossene Fläche). Portugal berücksichtigt auch den PEI (Personaleffizienzindex), den HSB Solomon Associates LLC als Benchmark für die Mineralölindustrie festgelegt haben. Dieser Indikator gibt die Zahl der gearbeiteten Stunden pro EDC (Äquivalent Destillationskapazität), d. h. die Zahl der pro verarbeitetem Barrel Rohöl geschaffenen Arbeitsplätze an. Nach dem jüngsten vorliegenden Bericht (Zahlen für 2008) wies das begünstigte Unternehmen einen globalen Index von [50-70] gegenüber dem in der Studie ermittelten Durchschnittswert von 113,7 und dem Durchschnittswert 206,8 für Süd- und Mitteleuropa auf. Das spiegelt die Zahl der in der Raffinerie beschäftigten Personen [ ] sowie eine Reihe von Aktivitäten wider, die im Rahmen externer Dienstleistungen fortlaufend erbracht werden. Portugal geht davon aus, dass die Inanspruchnahme externer Dienstleistungen die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen sichert und die Erwartung rechtfertigt, dass mit einem höheren Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen als im Fall Artensa gerechnet werden kann. Deshalb kommt Portugal beim Vergleich mit den in diesem Absatz angeführten Entscheidungen der Kommission zu dem Schluss, dass diese Strategie im Projekt Repsol Polimeros bis zum Äußersten ausgenutzt wird (minimaler Einsatz interner und maximaler Einsatz externer Ressourcen). Im Gegensatz dazu sei bei Artensa eine ausgewogene Verwendung von internen und externen Ressourcen zu beobachten. Portugal geht davon aus, dass das vorgeschlagene Verhältnis von 3:1 dem Verhältnis in der Raffinerieindustrie entspricht und den Grad der Externalisierung der Tätigkeiten von Petrogal (z. B. bei Wartungsarbeiten) richtig widerspiegelt.
(156)
In einem späteren Vorbringen bekräftigte Portugal dies durch ein neueres Papier (37) der Kommission, das nach Meinung Portugals ein Verhältnis zwischen 4:1 und 6:1 angibt: Während dieser Industriezweig in der EU nur 100 000 Menschen direkt beschäftigt, kann davon ausgegangen werden, dass etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar von der Raffinerieindustrie in der EU abhängen. Im gleichen Dokument wird in Fußnote 41 angeführt, dass weitere 600 000 Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung entstehen, so dass sich sogar ein Verhältnis von 12:1 ergibt.
(157)
Im Rahmen der förmlichen Prüfung wurde der Kommission ein weiteres Papier (Kosten-Nutzen-Analyse) vorgelegt, in dem Portugal die Zahl der durch das Investitionsvorhaben gesicherten Arbeitsplätze anführt, wenn Petrogal in einem kontrafaktischen Szenario ohne Investition einige Umstrukturierungsmaßnahmen durchgeführt und in dem Zusammenhang Personal abgebaut hätte. Ohne das Investitionsvorhaben wäre es zu einem Verlust von 1 240 Arbeitsplätzen gekommen: 150 direkte und 450 indirekte Arbeitsplätze unmittelbar durch das Vorhaben und ein geschätzter Verlust von 160 direkten und 480 indirekten Arbeitsplätzen durch die Kostensenkungsmaßnahmen, die vorgenommen würden, um die verringerten Margen der Raffinerien in ihrer derzeitigen Konfiguration auszugleichen.
(158)
Portugal weist darauf hin, dass im Rahmen des Investitionsvorhabens überwiegend qualifizierte Arbeitskräfte eingesetzt werden sollen, die [ ] des durchschnittlichen Entgelts auf dem betreffenden lokalen Markt erhalten. Die daraus resultierende sozioökonomische Auswirkung auf die Gemeinden der Umgebung werde anderen Unternehmen und Tätigkeiten zum Aufschwung verhelfen. Somit werde das Investitionsvorhaben dem Aufbau und der Erneuerung der Infrastrukturen und Einrichtungen in den Regionen Oporto und Sines zugute kommen und die notwendigen Voraussetzungen für mehr Lebensqualität und Wettbewerbsfähigkeit in diesen Regionen schaffen.
(159)
In seiner Antwort betont Portugal ferner, dass sich das Vorhaben in der Bauphase in erheblichem Maße auf die nationale Industriestruktur auswirken werde, da die Gründung und die Entwicklung lokaler Betriebe gefördert werde. Sobald das Projekt voll einsatzfähig sei, werde es zur Ansiedlung neuer Wartungsbetriebe beitragen und auf diese Weise die Dynamik der Region weiter stützen. Petrogal werde also mit dieser Initiative helfen, die Wettbewerbsfähigkeit weniger entwickelter Regionen an den nationalen Mittelwert anzunähern. Schließlich werde sich das Projekt auch positiv auf die Unternehmen in der Region Alentejo und deren Öffnung gegenüber ausländischen Märkten auswirken.
(160)
Außerdem sei damit zu rechnen, dass das Investitionsvorhaben durch den vermehrten Transport von Roh- und Verarbeitungsprodukten zwischen den beiden Raffinerien von besonderem Vorteil für die Hafeninfrastrukturen von Sines und Leixões (38) sein werde, da die Häfen sehr viel stärker in Anspruch genommen werden, so dass sich ihr Betriebsergebnis erheblich verbessern werde.
(161)
Portugal zufolge rechnet Petrogal damit, dass das Investitionsvorhaben eine Nutzungsdauer von mindestens 30 Jahren haben wird. Daran werde das langfristige Engagement für regionale, nationale und europäische Ziele deutlich.
(162)
Das Investitionsvorhaben soll auch zur Verbesserung des Humankapitals in der Region beitragen. Zur Qualifizierung des am Investitionsvorhaben beteiligten Personals, sowohl der neu eingestellten als auch der bereits dort beschäftigten Mitarbeiter, werden in Zusammenarbeit mit dem Alentejo Litoral Technical College (39) im Geschäftszentrum des Industrie- und Logistikgebiets von Sines (40) (ZILS) Berufsqualifizierungs- und Weiterbildungsangebote geschaffen.
(163)
Bezüglich der Verbindungen zu Forschungs- und Entwicklungsprojekten und der Zusammenarbeit mit Hochschulen weist Portugal darauf hin, dass es sich bei den beiden Raffinerien um regionale Entwicklungszentren für Forschung und Qualifizierung handelt. Portugal zufolge wird damit gerechnet, dass das Investitionsvorhaben eine positive Wirkung haben und neue Vereinbarungen zwischen Petrogal und Bildungszentren im Wissenschafts- und Ingenieursbereich veranlassen wird.
(164)
Portugal hält das Verhältnis der Investition zur Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze für angemessen, zumal der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv sei und besonders qualifizierte Arbeitskräfte benötige, was hohe Investitionen in die Fortbildung qualifizierter Mitarbeiter erforderlich mache. Vergleichbar hohe Beihilfen pro geschaffenem Arbeitsplatz habe die Kommission in den Petrochemie-Projekten Repsol Polimeros und Artensa genehmigt (41).
(165)
Nachdem die Kommission eine Kosten-Nutzen-Analyse und eine Einschätzung des Projekts angefordert hatte, wie sie für die von den Strukturfonds (42) kofinanzierten Großprojekte verlangt wird, legte Portugal ein Papier vor, das vor allem den sozialen und wirtschaftlichen Nutzen des Investitionsvorhabens belegen soll. Dem Papier ist zu entnehmen, welche positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft die Investitionen haben sollen: Steueraufkommen, direkte Beschäftigung (Steuern), indirekte Beschäftigung (Steuern), Vermeidung von Arbeitslosenbezügen, Umsatzsteuer, weniger Kohlendioxidemissionen in Transport und Industrie, Vermeidung von Zinsen für die portugiesische Auslandsverschuldung, Fracht und Liegegeld (Abgaben), zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões und Unterstützung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft.
(166)
Positive Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf lokaler Ebene: Umsatzsteuer, zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões, Unterstützung für die Entwicklung der lokalen Gemeinschaft (insgesamt 49 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert); alles andere ist als nationaler Nutzen anzusehen (insgesamt 454 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), der der gesamten Volkswirtschaft zugute kommt und den betreffenden Regionen daher nur teilweise zugerechnet werden kann. Nimmt man an, dass sich dieser nationale Nutzen anteilsmäßig auf die portugiesischen Regionen ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend verteilt, würde der Nutzen für Norte und Alentejo, die 2007 einen Anteil von 34,8 % am portugiesischen BIP hatten (insgesamt 195 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), die Kosten der Beihilfe für das Investitionsvorhaben (121 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert) bei weitem übersteigen.
5.1.6. Stellungnahme zur Erforderlichkeit der Beihilfe
(167)
Portugal betonte, dass die Beihilfe tatsächlich und entscheidend zur Investitionsentscheidung von Petrogal beigetragen habe, da die Rentabilität gesichert werden musste. Am 5. März 2008 hat der Galp-Vorstand dem Investitionsvorhaben zugestimmt, nachdem die Förderfähigkeit in einem Schreiben der staatlichen Behörden vom 23. Januar 2007 bestätigt worden war. Die erste Zusage für die Bestellung von Ausrüstungsgütern erfolgte am 14. März 2008, nachdem die Beihilfeverträge mit der portugiesischen Regierung am 10. März 2008 unterzeichnet worden waren.
(168)
Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, da seine Rentabilität nicht gesichert gewesen wäre.
(169)
2001 hat sich der GALP-Vorstand gegen einen früheren Plan zur Modernisierung der Raffinerie in Matosinhos ausgesprochen, da die Gesamtkapitalrendite (ROCE) des Projekts unter den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) für den Raffineriesektor von Galp Energia lag.
(170)
2005 erwog der Galp-Vorstand erneut die strategische Möglichkeit einer Modernisierung der beiden Raffinerien. Nach einer internen Prüfung alternativer Investitionsvorhaben wurde das Umbauvorhaben für Sines und Matosinhos dem Vorstand im März 2008 zur Genehmigung vorgelegt. Die interne Ertragsquote der vorgesehenen Investition von [ ] Mio. EUR wurde auf [8-10] % ohne jede Anreizwirkung veranschlagt, [ ] Prozentpunkte über den WACC für den Raffineriesektor von Galp Energia ([7-9] %).
(171)
Die Entscheidung des Galp-Vorstands im März 2008 stützte sich auf folgende Analyse der Sensibilität des internen Zinsfußes (IRR) des Investitionsvorhabens:
Tabelle 3
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[1-50] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[8-10] %
Quelle: GALP.
(172)
Den Erwägungen der Geschäftsführung von Galp Energia vom 10. Januar 2008 zufolge betrugen die WACC und die interne „Hurdle Rate“ (eine Risikoprämie zu den Kapitalkosten (43)) des Unternehmens für den Bereich Lieferungen, Raffinerie und Logistik [7-9] % bzw. [10-12] %.
(173)
Portugal hat darauf hingewiesen, dass sowohl die WACC als auch die von Galp Energia festgesetzte interne Hurdle Rate der üblichen Praxis im Raffineriesektor entsprachen und dass diese wirtschaftlichen Kriterien allgemein von allen Großunternehmen in diesem Sektor akzeptiert werden. Als Beleg dafür hat Portugal der Kommission eine Tabelle vorgelegt, die 2010 von Citigroup, Bloomberg and Broker Research erstellt wurde. Darin werden die WACC bedeutender Unternehmen in diesem Sektor verglichen.
(174)
Portugal bleibt dabei, dass die Investitionsentscheidung der Praxis und den normalen Anforderungen an die vom Begünstigten in all seinen Projekten verlangte Rentabilität entsprach und immer noch entspricht. Zur Bewertung der Rentabilität über die WACC hinaus wird die Hurdle Rate als zusätzliches Kriterium herangezogen. Prognosen in Bezug auf den künftigen Kapitalfluss sind im Allgemeinen nicht unfehlbar. Sie sind immer mit Unsicherheit (Risiko) behaftet. Je weiter sie in die Zukunft gehen, umso größer ist die Gefahr, dass die Schätzung grob und fehlerhaft ist. Meist wird diese Unsicherheit dadurch berücksichtigt, dass eine Risikoprämie auf die Kapitalkosten (WACC) aufgeschlagen und als erforderliche Mindestrendite (Hurdle Rate) für die Investition zugrunde legt wird. Die Differenz zwischen Hurdle Rate und WACC ist daher der erwartete zusätzliche Gewinn, der in die Entscheidung über die Investition mit einfließt, weil damit ein zusätzliches Risiko im prognostizierten Kapitalfluss berücksichtigt wird. Portugal zufolge wird die Hurdle Rate seit 2002 in den Analysen und Entscheidungen über die Investitionsvorhaben von Galp Energia berücksichtigt. Seit 2002 gilt, dass die Hurdle Rate für die Projekte dem Wert der WACC zuzüglich einer Marge von [1-5] Prozentpunkten entsprechen soll. 2006 entschied sich Galp Energia für eine etwas andere Berechnung der Mindestrendite. Statt um [1-5] Prozentpunkte werden die WACC um [10-50] % erhöht (WACC2006 + Hurdle Rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Dieses neue Kriterium war das Ergebnis der internen Überlegung, dass in Anbetracht der unterschiedlich hohen WACC für jedes Geschäftsfeld ein Prozentsatz des Basiswertes geeigneter und kohärenter erschien als ein absoluter Wert. Zur Erläuterung legte Portugal der Kommission die verschiedenen WACC und Hurdle Rates vor, die Galp Energia zwischen 2002 und 2006 für die einzelnen Geschäftsfelder zugrunde gelegt hat: Belieferung und Raffination, Vermarktung von Mineralölerzeugnissen, Exploration und Produktion, Gas und Strom.
(175)
Portugal führte an, dass der Galp-Vorstand nach den international anerkannten Standards für derartige Projekte in Anbetracht der in der Entwicklungsphase noch sehr variablen Investitionen (Front End Engineering and Design) ein Projekt dieser Größenordnung mit einer Ertragsquote so nahe an den WACC nicht für tragfähig hielt, da zu befürchten war, dass die Rendite sehr schnell unter dem Referenzwert liegen könnte.
(176)
Durch die Steuervergünstigung für das Investitionsvorhaben würde sich die Rendite aber auf [9-11] % erhöhen, was angesichts des strategischen Charakters des Projekts als annehmbares Minimum angesehen wurde, um Vereinbarungen mit Anbietern von Ausrüstungsgütern einzuleiten und ihre Durchführung zu genehmigen.
(177)
Portugal hat eine Liste von alternativen Investitionsprojekten vorgelegt, die Petrogal zu dem Zeitpunkt, als über das Vorhaben entschieden wurde, auch hätte durchführen können. Da nur begrenzte Mittel für neue Investitionen zur Verfügung stehen, konkurrieren mehrere Geschäftsfelder von Galp Energia untereinander. Daher wird nach strengen Kriterien ausgewählt.
(178)
Wäre der Beihilfevertrag mit dem portugiesischen Staat nicht unterzeichnet und das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, hätte sich die Wettbewerbsfähigkeit der beiden Raffinerien auf jeden Fall verschlechtert. Portugal zufolge wäre ohne das Investitionsvorhaben die Kapazitätsausnutzung der Raffinerien wegen der sinkenden Nachfrage auf dem Markt für Benzin und Heizöl (Studien sehen für 2008 bis 2020 einen starken Nachfragerückgang um [20-30] % bzw. [40-50] % voraus) auf [80-90] % zurückgefahren worden. Die Raffinerien hätten nur eine schmale Raffineriemarge aufrecht erhalten. Zum Ausgleich wären drastische Umstrukturierungen vorgenommen und Arbeitsplätze abgebaut worden.
(179)
Da die Kommission bezweifelte, dass der Galp-Vorstand Veränderungen im Unternehmensumfeld bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt haben sollte, wurde Portugal um eine detaillierte Analyse des kontrafaktischen Szenarios ohne das Investitionsvorhaben gebeten. Portugal sollte den internen Zinsfuß (IRR) des Investitionsvorhabens vorlegen unter Berücksichtigung der potenziellen Rentabilität der Raffinerien bei Nichtdurchführung des Vorhabens und einer Drosselung der Raffineriemargen.
(180)
In Tabelle 4 ist das von Portugal vorgelegte kontrafaktische Szenario zusammengefasst:
Tabelle 4
Geschäftsszenario
Neuer endgültiger Investitionswert
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[200-250] Mio. EUR
[150-200] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio EUR
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugal zufolge bedeutet die Tatsache, dass ein Projekt, welches für ein Unternehmen von großer oder sogar strategischer Bedeutung sein kann, nicht, dass es das einzige Projekt ist oder nicht hinterfragt werden darf, wenn der interne Zinsfuß nicht die Mindestanforderungen erfüllt (wie es 2001 der Fall war).
5.2. Anmerkungen Portugals zu Stellungnahmen von Beteiligten
(182)
Portugal weist auf die hohe Beteiligung verschiedener Einrichtungen (Kommunen, Gewerkschaften, Branchen- und Industrieverbände) hin und führt alle Äußerungen an, die die Bedeutung des Investitionsvorhabens für die regionale Entwicklung und in Bezug auf die Energieeffizienz hervorheben.
5.2.1. Äußerungen zu Stellungnahmen der Wettbewerber 1 und 2
(183)
Ergänzend zu seinem Vorbringen vom 21. Januar 2010 erläutert Portugal, dass der Markt für Vakuumerzeugnisse überaus volatil sei und nicht die erforderlichen gleichbleibenden Mengen an Vakuumgasöl liefere, die eine Hydrocrackanlage von der Größe der Anlage in Sines benötigt. Die Rückstandsmengen beim Hydrocracking sind Portugal zufolge zu vernachlässigen, da die Anlage nach dem Isocracking-Verfahren arbeiten werde.
(184)
Portugal wiederholt, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung in benachteiligten Gebieten fördern werde (Schaffung und Erhalt von Arbeitsplätzen, Qualifizierung von Arbeitskräften, Größeneinsparungen, Technologietransfer, Mitnahmeeffekte usw.), auch wenn es in bereits bestehenden Raffinerien durchgeführt wird. Zahlreiche positive Äußerungen würden dies bestätigen. Ferner betont Portugal die strategische Bedeutung und den Umweltnutzen des Investitionsvorhabens, um deutlich zu machen, dass sich die Vorteile für die Region nicht auf die Arbeitsplätze beschränken.
(185)
Zu der von Wettbewerber 1 erstellten Tabelle, in der das Verhältnis der Beihilfe zu den geschaffenen Arbeitsplätzen in anderen regionalen Ad-hoc-Beihilfeprojekten zum Vergleich herangezogen wird (siehe Erwägungsgrund 89), merkt Portugal an, dass darin keine anderen Projekte aus dem Raffineriesektor und sonstigen kapitalintensiven Industriezweigen enthalten seien. Deshalb könne das Investitionsvorhaben nicht mit den Projekten in der Tabelle verglichen werden. Stattdessen müssten Beihilfen für große Investitionsvorhaben im gleichen Wirtschaftssektor zum Vergleich herangezogen werden (siehe Entscheidungen der Kommission vom 10. Juli 2007 über die staatliche Beihilfe N 898/06 Repsol Polimeros und N 899/06 Artensa (Artenius), Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., in denen sich das Verhältnis Beihilfe/geschaffene Arbeitsplätze in der gleichen Größenordnung bewegt wie im Petrogal-Projekt).
(186)
Vergleiche man das Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen mit vergleichbaren Projekten (siehe Erwägungsgrund 185), würden ähnliche Werte erreicht.
(187)
Portugal weist erneut darauf hin, dass der Galp-Vorstand das Investitionsvorhaben im März 2008 bewertet hat, nachdem ihm die portugiesischen Behörden im Januar 2007 schriftlich bestätigt hatten, dass es sich um ein förderfähiges Investitionsvorhaben handelt. Die Beihilfe wurde daher unter Vorbehalt (benötigt wurde insbesondere die Genehmigung der Kommission) gewährt, bevor mit den Arbeiten begonnen wurde. Der erste Auftrag wurde im März 2008 vergeben, nachdem Petrogal die Beihilfeverträge unterzeichnet hatte.
(188)
Portugal weist Äußerungen von Beteiligten zurück, wonach Petrogal die Entscheidung für das Investitionsvorhaben bereits 2006 getroffen haben soll.
(189)
Portugal bestätigt, dass Machbarkeitsstudien durchgeführt wurden, bevor die endgültige Entscheidung gefallen ist. Derartige Informationen benötige der Galp-Vorstand zur Entscheidungsfindung, und dies bedeute nicht, dass seine Entscheidung bereits gefallen war.
(190)
Portugal bleibt dabei, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht durchgeführt worden wäre.
(191)
Portugal zufolge war der interne Zinsfuß des Investitionsvorhabens nicht ausreichend, gemessen am Risiko und an der Attraktivität anderer Projekte ([ ]), die für die Entwicklung von Galp Energia wichtig sind. Daraus ergibt sich, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht vonstatten gegangen wäre.
(192)
Portugal schließt aus den Stellungnahmen Beteiligter, dass der räumlich relevante Markt nicht Portugal ist, sondern mindestens die Iberische Halbinsel.
(193)
Portugal weist darauf hin, dass Petrogals Marktanteil bei Dieselkraftstoff (ab Raffinerie, im Groß- und Einzelhandel) niemals über 25 % steigen werde, wenn der räumlich relevante Markt die Iberische Halbinsel ist oder noch darüber hinausgeht.
(194)
Portugal bekräftigt, dass sich das Investitionsvorhaben auf gar keinen Fall auf den Groß- und Einzelhandel mit Dieselkraftstoff auswirken werde, da der Preis ab Raffinerie unter Marktbedingungen festgelegt werde. Petrogal trete als Preisnehmer auf. Andernfalls würden die Kunden von Petrogal ohne Weiteres auf Importe umsteigen, da es Portugal zufolge keinerlei Hindernisse (technischer Art, Tarife, Logistik (44) usw.) für Dieselimporte aus anderen Mitgliedstaaten gibt. Portugals Anforderungen an Importe entsprechen den EU-Anforderungen.
(195)
Portugal hat Zahlen zu den Gesamteinfuhren von Dieselkraftstoff (auf dem See- und Landweg) nach Portugal vorgelegt.
Tabelle 5
Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff
Jahr
2006
2007
2008
2009
EINFUHREN
Gesamt (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
AUSFUHREN
Gesamt (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Quelle: DGEG (kursiv) und Daten von Petrogal.
(196)
Außerdem verfügt Portugal über ausreichende Lagerkapazitäten. Aus den von Portugal vorgelegten Daten geht hervor, dass die verschiedenen Betreiber unterschiedliche Strategien gewählt haben (Investition in Lagerkapazität oder Anmietung von Lagerkapazität) und dass beide Alternativen möglich und tragfähig sind. Die wichtigsten Betreiber haben ihre Lagerkapazität nicht erhöht, obwohl der Markt die Möglichkeit bot, was darauf schließen lässt, dass die Lagerressourcen für ihre Vermarktung ausreichen. Portugal weist darauf hin, dass die gesamten Dieseleinfuhren stetig gestiegen und die Ausfuhren leicht zurückgegangen sind. Das resultiert aus dem stetigen Wachstum des Marktes und dem zunehmenden Defizit der lokalen Produktionskapazität. Die Zahlen für 2009 spiegeln die Folgen eines Unfalls in der Raffinerie in Sines wider, durch den der Raffineriebetrieb und die Produktion mehrere Wochen unterbrochen waren. Die Betreiber mussten ihre Einfuhren in dem Jahr steigern; demnach waren Versorgungsalternativen vorhanden.
(197)
2009 machten die Dieseleinfuhren in Portugal 27,2 % des gesamten Jahresverbrauchs an Dieselkraftstoff aus. In den Vorjahren betrug der Anteil der durchschnittlichen Dieseleinfuhren am Dieselverbrauch des jeweiligen Jahres (um die 5,4 Mio. t) in Portugal etwa 14 %.
(198)
Portugal beurteilt den portugiesischen Dieselmarkt daher als offenen und wettbewerbsfähigen Markt, auf dem der Handel erleichtert wird und die Preise auf den Rohölpreisen und den Raffineriekosten basieren und durch die Alternative von Importen zu Platts-Preisen bestimmt werden.
(199)
Der Markt für schweres Naphta ist nach Portugals Einschätzung mindestens der EWR, da Naphta international gehandelt wird.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMASSNAHME
6.1. Staatliche Beihilfe
(200)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(201)
Portugal gewährt Petrogal die Beihilfe in Form einer Steuergutschrift. Die Unterstützung kann daher im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als vom Mitgliedstaat und aus staatlichen Mitteln gewährt betrachtet werden.
(202)
Die Beihilfe wird einem einzigen Unternehmen, Petrogal, gewährt und ist damit selektiv.
(203)
Die Beihilfe wird für eine Investition gewährt, die zu einer Produktionssteigerung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta führen wird. Da diese Produkte zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt werden, wird sich die Maßnahme voraussichtlich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirken Die Beihilfe für Petrogal wird das Unternehmen von Kosten befreien, die es normalerweise selbst tragen müsste. Folglich wird Petrogal einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten haben. Diese Bevorzugung von Petrogal und seiner Produktion bedeutet, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder ihn zu verfälschen droht.
(204)
Deshalb kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(205)
Nachdem festgestellt wurde, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss geprüft werden, ob die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
6.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(206)
Portugal hat die Beihilfe vorab angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6.3. Rechtsgrundlage für die Bewertung
(207)
Da durch die Beihilfe die regionale Entwicklung gefördert werden soll, bilden die Regionalbeihilfeleitlinien, insbesondere Abschnitt 4.3 „Beihilfen für große Investitionsvorhaben“, und die Kriterien für die eingehende Prüfung staatlicher Beihilfen mit regionaler Zielsetzung zur Förderung großer Investitionsvorhaben in der entsprechenden Mitteilung der Kommission die Grundlage für die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt, sofern nicht bei der förmlichen Prüfung festgestellt wird, dass die unter Punkt 68 Buchstabe a (Marktanteil) und Punkt 68 Buchstabe b (Kapazitätssteigerung und Marktleistung) der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschritten werden.
(208)
Die Kommission muss ihre Bewertung in drei Schritten vornehmen:
-
erstens ist die Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien zu bewerten;
-
zweitens ist zu prüfen, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b angegebenen Werte für den Marktanteil, die Kapazitätssteigerung und die Marktleistung (nachfolgend „Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b“ genannt) tatsächlich nicht erreicht werden;
-
drittens kann je nach Ergebnis des zweiten Bewertungsschritts eine eingehende Prüfung vorgenommen werden.
6.4. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(209)
Die Kommission hat geprüft, ob die gewährte Beihilfe im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien steht. Aufgrund dieser Bewertung wurde Folgendes festgestellt:
(210)
In der Eröffnungsentscheidung stellte sich für die Kommission die Frage, ob das Vorhaben eine Erstinvestition darstellt oder eher als Ersatzinvestition angesehen werden müsste.
(211)
Die Kommission hat die in den Erwägungsgründen 130 und 131 aufgeführten Äußerungen Portugals zur Kenntnis genommen, wonach durch die Investitionen eine bestehende Betriebsstätte erweitert und eine grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte vorgenommen wird, so dass das Vorhaben als Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien anzusehen sei.
(212)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos sowie die neue Hydrocrackanlage in Sines werden neben den bereits bestehenden Raffinerieanlagen betrieben. Deshalb stellt das Investitionsvorhaben keine Ersatzinvestition, sondern eine Erweiterung des Produktionssystems dar. Außerdem werden die Raffinerien umgebaut und mit neuen technologischen Infrastrukturen zur Umwandlung von schwereren Rohölfraktionen in Benzin und Dieselkraftstoff ausgestattet.
(213)
Wettbewerber 1 hat keine Einwände gegen die Einstufung des Vorhabens als Erstinvestition, doch seiner Einschätzung nach handelt es sich lediglich um die Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte.
(214)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Vorhaben eine Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien darstellt und die Zweifel hinsichtlich des Charakters einer Erstinvestition ausgeräumt sind.
(215)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Anreizwirkung für Ad-hoc-Beihilfen gegeben ist. Die Kommission hat insbesondere bezweifelt, dass Portugals schriftliche Bestätigung, wonach vorbehaltlich einer eingehenden Überprüfung das Investitionsvorhaben die Förderwürdigkeitsbedingungen der Regelung erfüllt (45), die geforderte Absichtserklärung ersetzen kann.
(216)
Punkt 38 der Leitlinien lautet: „Es ist wichtig, dass eine Regionalbeihilfe Anreiz zu Investitionen gibt, die sonst in den geförderten Regionen nicht getätigt würden. Daher können Beihilfen im Rahmen von Beihilferegelungen nur gewährt werden, wenn der Empfänger diese beantragt hat und die für die Verwaltung der Regelung zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten schriftlich bestätigt hat, dass das Vorhaben vorbehaltlich einer detaillierten Überprüfung die Förderwürdigkeitsbedingungen grundsätzlich erfüllt. (…) Bei Ad-hoc-Beihilfen muss die zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten eine schriftliche Absichtserklärung abgeben, die von der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission abhängig ist. Werden die Arbeiten begonnen, bevor diese Bedingungen erfüllt sind, so kann das Vorhaben keine Beihilfen erhalten.“
(217)
Der „Beginn der Arbeiten“ ist in Fußnote 40 der Leitlinien als „Aufnahme der Bauarbeiten“ oder „erste verbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Anlagen“ definiert.
(218)
Die Kommission hat diese von Portugal vorgelegten Fakten berücksichtigt:
-
Petrogal hat die Beihilfe am 22. Januar 2007 beantragt.
-
Portugal hat die Förderfähigkeit des Investitionsvorhabens am 23. Januar 2007 grundsätzlich bestätigt.
-
Die Beihilfe wurde vom portugiesischen Ministerrat am 6. März 2008 genehmigt, doch die Gewährung der Beihilfe muss von der Kommission genehmigt werden, und Petrogal wird die Beihilfe nicht vor 2011 erhalten (nach Abschluss der Investition).
-
Der Vorstand von Petrogal hat die Bestellung von Ausrüstungsgütern am 8. März 2008 genehmigt.
-
Der erste verbindliche Auftrag wurde am 14. März 2008 vergeben. Die Bauarbeiten im Rahmen des Investitionsvorhabens sind in Sines im November 2008 und in Matosinhos im Januar 2009 angelaufen.
(219)
Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfeverträge am 10. März 2008 von Portugal und Petrogal unterzeichnet wurden und dass die Veröffentlichung der am 6. März 2008 angenommenen Entschließungen des Ministerrates im portugiesischen Staatsblatt (46) mindestens gleichbedeutend mit einer Absichtserklärung und als strengerer Nachweis der vorgeschriebenen Anreizwirkung als die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Absichtserklärung anzusehen sind. Die Beihilfeverträge wurden vor Beginn der Arbeiten an dem Investitionsvorhaben unterzeichnet.
(220)
Daher kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Zweifel hinsichtlich der vorgeschriebenen Anreizwirkung ausgeräumt sind.
(221)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben zur regionalen Entwicklung beiträgt. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission auch Zweifel daran, ob die Beihilfe erforderlich ist. Sie betonte, dass „eine unnötige Beihilfe kaum zur regionalen Entwicklung beitragen wird und zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen könnte“ (47).
(222)
Wettbewerber 1 und 2 wiesen darauf hin, dass Petrogal das Investitionsvorhaben auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte. Ihrer Einschätzung nach ist das Investitionsvorhaben eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet ist durch das Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Alle anderen Betreiber in Europa würden in ihren Raffinerien vergleichbare Investitionen ohne staatliche Unterstützung durchführen.
(223)
Daher muss bewertet werden, ob die Beihilfe erforderlich ist als echte Anreizwirkung für die Durchführung einer Investition, die andernfalls in diesen beiden Regionen unterblieben wäre, oder ob das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre. Die Kommission muss also feststellen, ob Petrogal durch die Beihilfe veranlasst wurde, zusätzliche Investitionen in den betreffenden Regionen durchzuführen.
(224)
Die strategische Investitionsentscheidung wurde 2006 getroffen, wie aus einem Papier hervorgeht, das Galp Energia im Oktober 2006 veröffentlicht hat (48). Dem Jahresbericht 2006 von Galp Energia ist zu entnehmen, dass der Vorstand die Entscheidung über das Investitionsvorhaben am 23. Januar 2007 (49) und am 5. März 2008 getroffen hat (nach Eingang des Schreibens der portugiesischen Behörden vom 23. Januar 2007 über die Förderfähigkeit). Die operative Entscheidung über die Bestellung der ersten Ausrüstungsgüter für das Investitionsvorhaben traf der Vorstand am 14. März 2008.
(225)
Portugal berichtete, dass Petrogal die Investition wegen seiner angespannten finanziellen Lage erst 2008 durchgeführt und der Galp-Vorstand schließlich beschlossen habe, Bau- und Lieferaufträge erst nach der Annahme der maßgeblichen Entschließung des Ministerrates durch die portugiesische Regierung zu vergeben.
(226)
Portugal zufolge war die Verfügbarkeit staatlicher Mittel ausschlaggebend für die Investitionsentscheidung von Petrogal. Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben aufgegeben worden. Petrogal hätte einen alternativen Umstrukturierungsplan durchgeführt, um seine Raffinerien an die veränderten Marktbedingungen und Rohölangebote anzupassen. Zudem wären die verfügbaren Gelder statt in die Raffinerien in andere Projekte investiert worden.
(227)
Portugal hat Unterlagen zu Petrogal vorgelegt mit einer Analyse der erwarteten Zahlen für den internen Zinsfuß des Investitionsvorhabens und die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) sowie einer Liste möglicher Alternativinvestitionen, die Galp Energia mit dem verfügbaren Kapital hätte vornehmen können.
(228)
Die Kommission geht davon aus, dass die Unterlagen, die dem Galp-Vorstand am 23. Januar 2007 und am 5. März 2008 vorgelegt wurden, ausschlaggebend dafür waren, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe festgestellt wurde, denn der Vorstand hat sich in seiner Entscheidung auf diese Unterlagen gestützt.
(229)
Portugal zufolge ergaben die dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegten Berechnungen für das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe einen internen Zinsfuß von [8-10] %. Damit liegt er über den WACC von [7-9] % für Petrogal.
(230)
Portugal zufolge basierten die Entscheidungen des Galp-Vorstands auf einem Hurdle-Rate-Ansatz, der bereits 2002 eingeführt worden ist. Die Hurdle Rate ist die Mindestrendite, die ein Entscheidungsträger vor Beginn des Projekts in Anbetracht des Risikos und der Opportunitätskosten anderer laufender Projekte für annehmbar hält. Die „Hurdle Rate“ wird auch als „Cut-off-Rate“ oder „erwartete Mindestrendite“ bezeichnet.
(231)
Ab 2006 wurde die interne Hurdle Rate für die Raffinerietätigkeiten auf [110-150] % der WACC und damit auf [10-12] % festgesetzt. Normalerweise würde keine Investition beschlossen, solange der berechnete interne Zinsfuß diesen Wert nicht überschreitet. Im vorliegenden Fall erhöht sich der interne Zinsfuß durch die Beihilfe um [1-3] Prozentpunkte von [8-10] % auf [9-11] %. Dies geht aus Tabelle 3 (Erwägungsgrund 171) zu den Berechnungen hervor, die dem Vorstand 2008 vorgelegt wurden. Obwohl der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch erheblich unter der internen Hurdle Rate liegt, hielt der Galp-Vorstand die durch die Beihilfe geschaffene Sicherheitsmarge für ausreichend, um dem Investitionsvorhaben schließlich zuzustimmen.
(232)
Die Hurdle Rate ist ein Instrument, das Unternehmen anwenden, wenn Entscheidungen zu treffen sind, die mit einem hohen Risiko verbunden sind. Je nach Risiko des jeweiligen Projekts kann sie daher variieren. Auch die Währung, in der die Berechnung vorgenommen wird, kann die Hurdle Rate beeinflussen. In Währungsgebieten mit einer hohen Inflation fällt sie höher aus als in Regionen mit Preisstabilität.
(233)
Bisher wurde die Hurdle Rate bei Entscheidungen über staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt, wenn es um die Erforderlichkeit und den Anreizeffekt einer regionalen Beihilfe ging. Auch in der Mitteilung über die eingehende Prüfung wird die Anwendung der Hurdle Rate nicht erwähnt. Das Konzept wurde aber bereits in einigen Beschlüssen über staatliche Beihilfen angewandt (so im Beschluss der Kommission vom 23.2.2011 über die staatliche Beihilfe N 204/2010, Schweden, FuE-Beihilfe für Volvo Aero für das Trent XWB ICC, Veröffentlichung im Amtsblatt steht noch aus), vor allem, wenn sie nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (50) angenommen wurden und Projekte mit hohem Risiko betrafen.
(234)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben mit vielen Risiken verbunden sei, was die Anwendung der Hurdle Rate rechtfertige. Bei dem Vorhaben handelt es sich um die größte Produktivinvestition, die jemals in Portugal vorgenommen wurde. Die Durchführung wird sich über mehrere Jahre erstrecken. Kostenschätzungen für das Investitionsvorhaben sind extrem schwierig. Die von Portugal vorgelegten Zahlen zeigen, dass die ursprünglichen Kostenschätzungen tatsächlich weit überschritten wurden. Das Investitionsvorhaben ist langfristig angelegt, und langfristige Prognosen für die Raffineriemargen sind extrem schwierig, zumal Kraftfahrzeuge mit herkömmlichen Verbrennungsmotoren auf lange Sicht durch Elektroautos und andere Fahrzeuge ersetzt werden könnten.
(235)
Eine empirische Studie (51) von 2006, in der mehr als 100 selbst angegebene Hurdle Rates (vor allem für nordamerikanische Unternehmen) analysiert wurden, gibt eine durchschnittliche Hurdle Rate von 14,1 % und eine absolute Differenz zwischen Kapitalkosten (WACC) und Hurdle Rate von 5 Prozentpunkten an, etwa 155 % der WACC. Demnach haben Petrogal und Galp Energia wohl keine übertrieben hohe Hurdle Rate für den Raffineriesektor zugrunde gelegt.
(236)
In Anbetracht dieser Fakten und insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Sektors und des vorliegenden Falles (hohe Risiken wegen des umfänglichen Investitionsvorhabens und der langfristigen Nutzungsdauer) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Hurdle Rate herangezogen werden kann, um zu entscheiden, ob die Beihilfe als Anreiz für das Investitionsvorhaben erforderlich war.
(237)
Wettbewerber 1 und 2 haben bestätigt, dass es keine sektorbezogene Benchmark für das Raffineriegeschäft gibt. Wettbewerber 1 würde aber eine Benchmark (Rendite) von 10 % für ausreichend halten, um das Investitionsvorhaben durchzuführen. Die Kommission stellt fest, dass diese Benchmark von 10 % ziemlich genau dem internen Zinsfuß nach Beihilfegewährung [9-11] % entspricht, der dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegt wurde. Die Kommission stellt somit fest, dass die Beihilfe den Wert, den ein Wettbewerber für erforderlich hält, um einen akzeptablen internen Zinsfuß zu erzielen, nicht überschreitet.
(238)
Durch die Beihilfe scheint sich der berechnete interne Zinsfuß also an die Hurdle Rate von Petrogal und die von Wettbewerber 1 angegebene Benchmark anzunähern. Nach der Beihilfe übersteigt der interne Zinsfuß weder die Hurdle Rate von Petrogal noch die vom Wettbewerber genannte Benchmark, was darauf hinweist, dass die Beihilfe nicht zu hoch bemessen war. Dass die Investitionsentscheidung 2008 in einer Situation getroffen wurde, in der der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch weit unter der vorgegebenen Hurdle Rate lag, stellt die Bedeutung der Hurdle Rate keineswegs in Frage. Aus früheren Stellungnahmen des Galp-Vorstands geht hervor, dass er sich der strategischen Bedeutung bewusst war, die das Investitionsvorhaben hat, um den Rückgang der Raffineriemargen aufzuhalten. Die Hurdle Rate wurde zwar nicht ganz erreicht, doch dieses strategische Element hat anscheinend ausgereicht, um eine begrenzte Abweichung von dem Wert zu rechtfertigen.
(239)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe als Investitionsanreiz erforderlich war und dass der dafür notwendige Betrag nicht überschritten wurde. Es trifft nicht ganz zu, dass alle Betreiber in Europa ähnliche Investitionen in ihren Raffinerien ohne staatliche Beihilfe durchgeführt haben. Die Kommission hat auch andere Beihilfen für ähnliche Investitionen analysiert, beispielsweise in ihrer Entscheidung über die Beihilfe N 283/2004 (52) für eine Hydrocrackanlage.
(240)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission unter Bezugnahme auf Punkt 10 der Leitlinien Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung. Sie wies auf die gemessen an der Höhe der Beihilfe (160 Mio. EUR) begrenzte Zahl von Arbeitsplätzen (150) hin, die dadurch geschaffen werden, und fragte, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektorbezogenen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleichen werde.
(241)
Die Kommission stellt fest, was auch Wettbewerber 1 betont hat, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz tatsächlich beträchtlich höher ist als der auf einen Arbeitsplatz entfallende Beihilfebetrag bei früheren Ad-hoc-Beihilfen (siehe Erwägungsgrund 89). In mehreren ablehnenden Beschlüssen (53) sah die Kommission in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze keinen ausreichenden Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(242)
Portugal stimmt zu, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz sehr hoch ist. Das erkläre sich jedoch durch die hohe Kapitalintensität des Investitionsvorhabens, die für Investitionen in diesem Wirtschaftszweig typisch sei. Die Kommission habe in der Vergangenheit individuell anzumeldende Beihilfeanträge für diesen Sektor mit noch höheren Beihilfebeträgen pro geschaffenem Arbeitsplatz genehmigt (54). Portugal meint, dass andere Faktoren als der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz berücksichtigt werden sollten, etwa die Zahl der indirekten und temporären Arbeitsplätze und andere Aspekte.
(243)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission die Schaffung direkter Arbeitsplätze stets berücksichtigt. Darüber hinaus sei in mehreren Entscheidungen auch die Entstehung indirekter Arbeitsplätze berücksichtigt worden (55).
(244)
Ursprünglich hatte Portugal angegeben, dass auf jeden direkt geschaffenen (oder verlorenen) Arbeitsplatz drei indirekte Arbeitsplätze kommen würden. Begründet wurde das Verhältnis 3:1 mit dem Hinweis auf andere Fälle im gleichen Industriezweig (56) in Portugal, in denen die Kommission in der Vergangenheit das gleiche oder ein höheres Verhältnis akzeptiert habe. Die Möglichkeit, dass indirekte Arbeitsplätze entstehen, ergibt sich aus den Wartungsarbeiten. Diese Marktnische würde vermutlich am meisten von dem Vorhaben profitieren, bedingt durch die zunehmende technologische Komplexität der Raffinerien, die es erforderlich mache, dass Fremdfirmen eingesetzt werden müssen mit immer höher spezialisierten Angestellten und Technikern.
(245)
Portugal hat seine Argumentation noch bekräftigt durch Verweis auf ein neueres Arbeitspapier der Kommission über die petrochemische Industrie (57), in dem festgestellt wird, dass EU-weit zwar nur 100 000 Menschen in dem Industriezweig direkt beschäftigt sind, dass aber vermutlich etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar vom Raffineriesektor in der EU abhängen. In Fußnote 41 des Arbeitspapiers wird auf weitere 600 000 Arbeitsplätze in den Bereichen Logistik und Vermarktung hingewiesen. Angesichts dessen wäre ein Quotient von 4:1 bis 6:1 und unter Berücksichtigung der Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung sogar von 12:1 gerechtfertigt.
(246)
Portugal hat auch darauf hingewiesen, dass in einem kontrafaktischen Szenario, in dem es weder Beihilfe noch Projekt geben würde, Petrogal seine Raffinerien umstrukturiert und seine Belegschaft verkleinert hätte, so dass 160 direkte Arbeitsplätze verloren gegangen wären. Deshalb müsse die Kommission in ihrer Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung die Schaffung oder den Erhalt von 310 direkten Arbeitsplätzen (58) berücksichtigen sowie etwa 930 (59) bis 3 720 indirekte Arbeitsplätze, die infolge des Investitionsvorhabens entstehen, so dass sich der hohe Beihilfebetrag pro direktem Arbeitsplatz relativiert.
(247)
Außerdem betonte Portugal, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben um die größte Einzelinvestition handelt, die jemals in Portugal getätigt worden ist, und dass während der Bauphase 3 000 temporäre Arbeitsplätze in den betreffenden Regionen entstehen würden.
(248)
In früheren Entscheidungen (60) zur Genehmigung von Ad-hoc-Beihilfen verwies die Kommission auf die Bedeutung folgender Faktoren:
-
Anhebung der Einkommen der Mitarbeiter (Schaffung von besser bezahlten direkten und indirekten Arbeitsplätzen);
-
sozialer Wohlstand in der Region (durch bessere Umwelt- und Lebensbedingungen, Unterstützung lokaler Veranstaltungen);
-
Stärkung des Humankapitals (Qualifizierung, Ausbildung, Doktorandenprogramme);
-
Beitrag zu Forschung und Entwicklung, Technologie- und Wissenstransfer (infolge der Modernisierungsinvestition);
-
vermehrte Tätigkeit von Subunternehmern in den betreffenden Gebieten;
-
bessere Auslastung der vorhandenen Hafenanlagen.
Dies sind zweifellos positive Elemente, die bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung in Portugal berücksichtigt werden sollten.
(249)
Portugal und mehrere Beteiligte haben in ihren Stellungnahmen weitere wichtige Beiträge zur regionalen Entwicklung genannt; dabei geht es um die sozialen und die ökologischen Auswirkungen, die verstärkte Qualifizierung und um Vereinbarungen mit Hochschuleinrichtungen.
(250)
Portugal verwies auch auf die Entwicklung der Lieferkette und die Auswirkungen des Baus der neuen Anlagen auf die Industriestruktur des Landes und auf Ingenieurwesen, Bau und Maschinenbau. Dies ist eine zweifellos positive, jedoch nur temporäre oder ganz allgemeine Wirkung (siehe Erwägungsgrund 154).
(251)
Die Kommission berücksichtigt die zeitlich nicht begrenzten positiven Anstoßeffekte des Investitionsvorhabens in den betreffenden Regionen, die von Portugal genannt wurden. Insbesondere die erwartete längere Lebensdauer der Raffinerien (es wird mit einer Betriebsdauer von mindestens 30 Jahren gerechnet), die positive Wirkung auf Subunternehmen, die vielfältigen Qualifizierungsmaßnahmen und die zahlreichen Vereinbarungen mit Schulen und Hochschulen weisen auf die Bedeutung der Raffinerien für die Regionen hin. Auch wenn die positiven Anstoßeffekte zum großen Teil bereits vorhanden sind, da die Raffinerien seit langem bestehen, wird sowohl in Sines als auch in Oporto die Bedeutung von Petrogal durch die Investitionen gestärkt.
(252)
Portugal hat auch eine Kosten-Nutzen-Analyse des Beihilfeprojekts vorgelegt. Eine Kosten-Nutzen-Analyse soll über eine Prüfung der Existenzfähigkeit des Projekts durch den Investor hinausgehen. Dabei sind alle (abgezinsten) sozialen Kosten und Nutzenwirkungen des Projekts zu berücksichtigen. In diesem Fall quantifiziert eine Kosten-Nutzen-Analyse den erwarteten Nutzen einschließlich der Höhe der Abgaben aus direkter und direkter Beschäftigung, der nicht eintretenden Arbeitsplatzverluste (durch Erhalt von Arbeitsplätzen), der Höhe der Verbrauchssteuern, der zusätzlichen Einnahmen für den Hafen Leixões, der direkten Unterstützung für lokale Gemeinschaften usw.
(253)
Aus der Kosten-Nutzen-Analyse ergibt sich, dass die Beihilfe für Portugal von hohem Nutzen ist. Geografisch geht die Kosten-Nutzen-Analyse über die unmittelbar von dem Investitionsvorhaben betroffenen Regionen Norte und Alentejo hinaus. Rechnet man den landesweiten Nutzen anteilsmäßig ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend auf die Regionen um, so kommt den Regionen Norte und Alentejo 34,8 % der positiven Wirkungen zugute.
(254)
Portugal hat ferner darauf hingewiesen, dass sich die Beihilfe und die sich daraus ergebenden Investitionen nicht nur auf die regionale Entwicklung, sondern auch auf andere Bereiche positiv auswirken. Portugal verwies auf die strategische Bedeutung des Investitionsvorhabens auf nationaler Ebene und für die Sicherheit der europäischen Energieversorgung. Zu diesen positiven Wirkungen zählen die verminderte Abhängigkeit von Einfuhren, eine Reaktion auf die steigende Nachfrage nach Dieselkraftstoff, die Verbesserung der Energieeffizienz in beiden Raffinerien und die positiven Umweltauswirkungen. Diese Argumente können bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung nicht berücksichtigt werden.
(255)
Trotz des anscheinend unverhältnismäßigen Beihilfebetrags pro direkt geschaffenem Arbeitsplatz lassen die indirekten positiven Effekte (indirekte Arbeitsplätze, Anstoßeffekte, Schaffung von gut bezahlten Arbeitsplätzen, Stärkung des Humankapitals, Steigerung des gesellschaftlichen Wohlstands) regionale Vorteile für Alentejo und Norte erkennen, die nicht zu vernachlässigen sind. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfänglichen Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung ausgeräumt sind.
(256)
In den folgenden Abschnitten zur Anwendung der Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien wird deutlich, dass sich die Beihilfe nur in begrenztem Maße nachteilig auf den Wirtschaftszweig auswirkt, da die von dem Investitionsvorhaben betroffenen Märkte weder absolut noch relativ gesehen rückläufig sind. Außerdem hat Petrogal keinen großen Marktanteil an den relevanten Verkäufen ab Raffinerie, den es durch wettbewerbsschädigendes Verhalten missbrauchen könnte. Die Substitution von Einfuhren von schwerem Naphta für die Aromatenindustrie wirkt sich nur in begrenztem Umfang auf die Lieferanten im EWR aus. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfängliche Befürchtung, die negativen Wirkungen der Beihilfe auf den Wirtschaftszweig würden durch den erwarteten Beitrag zur regionalen Entwicklung nicht ausgeglichen, ausgeräumt ist.
(257)
Petrogal ist kein „Unternehmen in Schwierigkeiten“ (Punkt 9 der Regionalbeihilfeleitlinien) im Sinne der Mitteilung der Kommission zu Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (61).
(258)
Nach Punkt 39 der Regionalbeihilfeleitlinien beträgt der Eigenbeitrag von Petrogal zu den förderfähigen Ausgaben mehr als 25 % (siehe Erwägungsgrund 36).
(259)
Nach Punkt 50 der Leitlinien werden die förderfähigen Ausgaben des Investitionsvorhabens auf der Grundlage der förderfähigen Investitionskosten berechnet (siehe Erwägungsgrund 34).
(260)
Nach Punkt 71 bis 75 der Leitlinien werden die Kumulierungsregeln für Beihilfen eingehalten (siehe Erwägungsgrund 43).
(261)
Nach Punkt 40 der Leitlinien wird die Beihilfe unter der Bedingung gewährt, dass Petrogal das Investitionsvorhaben nach dessen Abschluss mindestens fünf Jahre in den Förderregionen aufrechterhalten wird.
(262)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien entspricht.
6.5. Vereinbarkeit mit den Kriterien für große Investitionsvorhaben - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(263)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien angesehen werden kann, obwohl die Raffinerien geografisch weit voneinander entfernt sind.
(264)
Trotz der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien geht Portugal davon aus, dass zwischen ihnen starke wirtschaftliche, funktionale und strategische Beziehungen bestehen. Ohne die Investition in die Vakuumdestillationsanlage in Matosinhos wäre die entsprechende Investition in die Hydrocrackanlage in Sines nicht möglich, da das Risiko bestünde, dass es auf dem Markt für Vakuumgasöl (Rohstoff für die Hydrocrackanlage) häufig zu Engpässen kommen könnte. Portugal betrachtet die Raffinerien wegen ihrer starken funktionalen Verbindungen daher als wirtschaftlich unteilbar.
(265)
Wettbewerber 1 bestreitet dies, da seiner Einschätzung nach die Anlagegüter des Investitionsvorhabens wirtschaftlich teilbar sind.
(266)
In einer der Stellungnahmen von Beteiligten, die auf die Eröffnungsentscheidung hin eingegangen sind, wurde darauf hingewiesen, dass die Steigerung der Produktion von schwerem Naphta eine Voraussetzung für die Investition der La-Seda-Gruppe in Sines sei. Die Kommission hat geprüft, ob es sich bei der Investition von La Seda in Verbindung mit der Investition in Matosinhos um eine Einzelinvestition handeln könnte. Portugal zufolge werden die erhöhten Produktionsmengen von schwerem Naphta ausschließlich von Petrogal intern verwendet. Es soll kein schweres Naphta an Dritte verkauft werden. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Investitionsvorhaben keine Einzelinvestition mit dem Vorhaben von La Seda bildet.
(267)
Punkt 60 der Leitlinien zielt auf Investitionsvorhaben ab, die künstlich in Teilprojekte gegliedert werden, um die Senkung der Beihilfehöchstintensität zu umgehen, die bei Investitionsvorhaben von mehr als 50 Mio. EUR angewandt werden kann. Im vorliegenden Fall hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfeintensität (12,43 % des Kapitalwertes) unter der Beihilfehöchstintensität liegt, die im Falle einer Einzelinvestition gegolten hätte (14,28 % des Kapitalwertes), und somit unter der Beihilfehöchstintensität, die für jedes der beiden Projekte gelten würde. Auch im Fall einer Einzelinvestition wäre die Beihilfehöchstintensität eingehalten worden. Die Kommission stellt daher fest, dass nicht darüber befunden werden muss, ob die beiden Projekte in Sines und Matosinhos trotz der geografischen Entfernung eine Einzelinvestition darstellen, da die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Leitlinien hiervon unbeschadet bleibt.
(268)
Die Berechnung der Beihilfeintensität nach Punkt 67 der Leitlinien richtet sich danach, ob es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition oder um zwei separate Vorhaben handelt. Würden die Investitionen an den beiden Standorten separat betrachtet werden, so wäre bei der Berechnung der Beihilfeintensität die jeweilige regionale Beihilfeobergrenze für Sines (40 %) und für Matosinhos (30 %) zu berücksichtigen.
(269)
Portugal zufolge betragen die veranschlagten förderfähigen Gesamtkosten für das Investitionsvorhaben nominal 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR für Sines und [ ] EUR für Matosinhos).
(270)
Der Kapitalwert der Investition in Sines beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [ ] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 13,12 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 15,94 %.
(271)
Der Kapitalwert der Investition in Matosinhos beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 10,66 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,68 %.
(272)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission die Beihilfeintensität in beiden Regionen geprüft (Sines 40 % und Matosinhos 30 %) und die Beihilfehöchstintensität durch Gewichtung der Beihilfeintensitäten anhand der Investition (zum Nettogegenwartswert) in der entsprechenden Region im Verhältnis zur Gesamtinvestition neu berechnet. Daraus ergibt sich eine Beihilfeintensität von 37,18 %, was einer angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 % entspricht.
(273)
Auch wenn es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition handeln würde, würde der Kapitalwert der gesamten Investitionskosten 974 064 894 EUR betragen. Die veranschlagte Beihilfe würde sich auf insgesamt 121 091 314 EUR zum Nettogegenwartswert belaufen, was einer Beihilfeintensität von 12,43 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht. Dieser Wert liegt unter der zuvor berechneten angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 %.
(274)
Da die Beihilfeintensität in Bruttobeihilfeäquivalent nach den Regeln der stufenweisen Herabsetzung niedriger als die angepasste Beihilfehöchstintensität wäre, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagene Beihilfeintensität für das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 67 der Leitlinien entspricht.
(275)
Portugal hat zugesichert, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe dieses Beschlusses nicht zu überschreiten, auch wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen sollten.
(276)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission hinsichtlich bestimmter Aspekte der Beihilfebewertung nach den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien Zweifel geäußert. Die Frage war:
-
ob es sich bei den vom Investitionsvorhaben betroffenen Produkten ausschließlich um Dieselkraftstoff und schweres Naphta handelt, wie Portugal behauptet, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse dazu gehören, da Raffinerieprodukte auf der Angebotsseite potenziell substituierbar sind und schweres Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien angesehen werden kann;
-
ob der relevante Produktmarkt sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta die Ebene ab Raffinerie ist, wie Portugal behauptet;
-
ob der räumlich relevante Markt für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder für den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu definieren ist;
-
ob das begünstigte Unternehmen Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von über 25 % an einem der relevanten Märkte haben (Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien);
-
ob die durch das Investitionsvorhaben entstehende Produktionskapazität für alle betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des betreffenden Produktverbrauchs in den letzten fünf Jahren über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
(277)
In den Erwägungsgründen 278 bis 311 bewertet die Kommission erneut, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien genannten Obergrenzen überschritten werden, um zu entscheiden, ob eine eingehende Prüfung des Investitionsvorhabens vorgenommen werden muss. Erstens wird eine Prüfung der betroffenen Produkte und der Produkte, die als von dem Vorhaben betroffen gelten, vorgenommen. Zweitens werden die sich daraus ergebenden relevanten Produktmärkte ermittelt. Drittens wird geprüft, ob die Bewertung ab Raffinerie, auf Einzelhandels- oder auf Großhandelsebene erfolgen soll. In den Erwägungsgründen 312 bis 344 werden der Produktmarkt und der räumlich relevante Markt festgestellt, und anschließend wird der betreffende Produktmarkt im Hinblick auf den entsprechenden Marktanteil von Petrogal bewertet. Schließlich geht es um die Frage, ob die Erhöhung der Produktkapazität mehr als 5 % des relevanten sichtbaren Verbrauchs im EWR auf einem Markt beträgt, auf dem der Anstieg des sichtbaren Verbrauchs der betreffenden Produkte im EWR unter dem Durchschnitt liegt.
(278)
Punkt 69 der Leitlinien lautet: „Das betreffende Produkt ist in der Regel das Produkt des Investitionsvorhabens. Wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, für das es keinen Markt gibt, kann das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein. (…)“ In Fußnote 64 des zitierten Absatzes heißt es: „Sieht ein Investitionsvorhaben die Herstellung mehrerer verschiedener Produkte vor, so muss jedes Produkt berücksichtigt werden.“
(279)
In ihrer Eröffnungsentscheidung stellte die Kommission fest, dass Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen sind. Da offensichtlich die gesamte Produktion von schwerem Naphta zur Herstellung von Naphtaderivaten bei Petrogal eingesetzt wurde, wurden auch diese Derivate als betroffenes Produkt angesehen. Die Kommission hat Portugals Ausführung akzeptiert, wonach die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen waren.
(280)
Die Kommission nimmt Portugals Erläuterung zur Kenntnis, dass Raffinerien eine breite Produktpalette herstellen und das eingesetzte Rohöl zu einer Vielzahl von Zwischenprodukten (schweres Naphta, Vakuumgasöl usw.) und Endprodukten (Benzin, Dieselkraftstoff usw.) verarbeitet wird. Viele Zwischenprodukte werden umgehend in den verschiedenen Stufen der Raffination eingesetzt, während andere Erzeugnisse auf dem Markt angeboten oder als Grundstoff in der petrochemischen Produktion der ersten Generation eingesetzt werden, z. B. schweres Naphta für die Aromatenherstellung. Die technische Produktionsausrichtung hängt insbesondere von der Art des verwendeten Rohöls (nicht alle Rohöle können in jeder Anlage verarbeitet werden) und von der technischen Konfiguration der Raffinerie ab. Eine gewinnmaximierende Raffinerie versucht, ihre Rendite für die gesamte Produktpalette, die sogenannte „Raffineriemarge“, durch Anpassung der Produktion an die unterschiedlichen Endprodukte unter Berücksichtigung der technischen Einschränkungen durch die Produktionsausrichtung (und die verwendete Rohölsorte) und die Input- und Outputpreise zu optimieren. Die Möglichkeiten zur Anpassung der Konfiguration einer Raffinerie ohne zusätzliche Investitionen sind jedoch sehr begrenzt.
(281)
Der Raffineriesektor wurde im letzten Jahrzehnt mit strukturellen Veränderungen konfrontiert. Die leichteren Rohölsorten wurden immer knapper. Sie werden zunehmend durch schwerere Rohöle ersetzt. Gleichzeitig war ein schneller Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff (immer häufiger ein Ersatz für den Kraftstoff Benzin) zu verzeichnen. Dagegen ist die Nachfrage nach Heizöl für die Stromerzeugung und für Schiffsmotoren zurückgegangen und wird wohl auch weiter zurückgehen (da es in diesen Bereichen durch umweltverträglichere Technologien ersetzt wird). Die EU ist Nettoimporteur für Dieselkraftstoff und Benzinexporteur (vor allem in die USA, deren Markt voraussichtlich schrumpfen wird).
(282)
Wie Portugal erläutert hat und Wettbewerber 1 und 2 bestätigt haben, ist die wirtschaftliche Triebfeder für das Investitionsvorhaben die Möglichkeit, einerseits in den Raffinerien schwerere Rohölsorten verarbeiten zu können, und andererseits ihre Konfiguration so zu verändern, dass sie mehr Diesel und weniger Heizöl produzieren können.
(283)
Wie in Abschnitt 2.2 ausgeführt wurde, sind Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen. Das Investitionsvorhaben wird die Dieselproduktion steigern (zu Lasten von Heizöl) und ebenso die Produktion von schwerem Naphta, was Portugal zufolge ein gar nicht zu vermeidender technischer Nebeneffekt ist. Die Kommission stellt fest, dass Portugal zufolge die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen sind.
(284)
Die Kommission hat bei ihrer förmlichen Prüfung festgestellt, dass auch die Investition in Matosinhos in die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker zur Produktion von Vakuumgasöl führen wird. Die erhöhte Dieselproduktion findet in Sines statt, wo das in den Raffinerien Matosinhos und Sines produzierte Vakuumgasöl als Ausgangsstoff für die neue Hydrocrackanlage verwendet wird. Somit ist auch Vakuumgasöl als direkt von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt anzusehen, da seine Produktion in der Raffinerie in Matosinhos durch das Vorhaben erheblich gesteigert wird.
(285)
Portugal zufolge wird Vakuumgasöl ausschließlich als Rohstoff für die Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt. Deshalb sollte es als Zwischenerzeugnis für die erhöhte Dieselproduktion angesehen und nicht separat bewertet werden. Portugal zufolge wäre die Rohstoffversorgung einer Hydrocrackanlage von der Größenordnung wie in Sines durch Einkauf der erforderlichen Mengen auf dem Markt nicht mit gleichbleibender Sicherheit zu gewährleisten. Grund dafür seien der sehr begrenzte Umfang und die hohe Volatilität im offenen Markt für Vakuumgasöle, einem Spotmarkt. Deshalb seien mögliche Fremdlieferungen bei der Lieferung von Vakuumgasöl von Matosinhos nach Sines nicht ausgeschlossen.
(286)
Die Kommission akzeptiert, dass Vakuumgasöl als Zwischenprodukt angesehen wird und ein großer Teil der Vakuumgasölproduktion nicht auf dem Markt angeboten wird (wobei Fremdlieferungen nicht ausgeschlossen sind). In diesem Fall ist festzustellen, dass es sich bei dem nachgelagerten Produkt Dieselkraftstoff um das betreffende Produkt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien für die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker in Matosinhos handelt.
(287)
Wie die Kommission außerdem feststellt, geht Wettbewerber 1 davon aus, dass die beim Hydrocracken anfallenden Rückstände als von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt angesehen werden könnten (siehe Erwägungsgrund 92). Da solche Rückstände beim angewandten Isocracking-Verfahren Portugal zufolge nur in unerheblicher Menge anfallen (siehe Erwägungsgrund 183), betrachtet die Kommission die Hydrocracking-Rückstände nicht als betroffenes Produkt.
(288)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission Zweifel geäußert, ob Dieselkraftstoff und Naphta die einzigen betroffenen Produkte sind, und darauf hingewiesen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten könnte und Naphtaderivate als Produkte angesehen werden könnten, die eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b erforderlich machen.
(289)
Portugal hat dies zur Erläuterung angeführt:
-
Naphta umfasst sowohl schweres als auch leichtes Naphta; schweres und leichtes Naphta sind untereinander nicht austauschbar, weder in der Produktion noch in der Anwendung.
-
Schweres Naphta wird als Grundstoff in der Raffination und zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte eingesetzt, nicht nur in der Aromatenproduktion.
-
Infolge des Investitionsvorhabens wird mehr schweres Naphta in Sines hergestellt. Die Produktion von schwerem Naphta in der Raffinerie in Sines erhöht sich dadurch um [200-250] kt pro Jahr.
-
Der größte Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta wird in die Petrogal-Raffinerie in Matosinhos transportiert, wo es zusammen mit importiertem Naphta und mit in Matosinhos selbst hergestelltem schweren Naphta zu Reformat (62) verarbeitet wird (2007-2009 durchschnittlich [650-700] kt). In der Raffinerie in Matosinhos werden zur Herstellung von Reformat insgesamt [1 000-1 050] Tonnen schweres Naphta eingesetzt (Durchschnittsmenge 2007-2009).
-
Von der zusätzlichen Produktion von insgesamt [200-250] kt schwerem Naphta in Sines werden [100-150] kt nach Matosinhos transportiert (der Rest wird als Ausgangsstoff in der Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt) als Ersatz für [100-150] kt importiertes schweres Naphta. Die vor der Investition importierte Menge von [250-300] kt reduziert sich auf [100-150] kt, d. h. um [50-60] %.
-
2009 stammten 92 % der Importe von schwerem Naphta aus Ländern außerhalb des EWR und 8 % aus dem EWR (63).
-
An der eigenen Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos für schweres Naphta (durchschnittliche Produktion 2007-2009: [650-700] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
-
Reformat ist ein Zwischenprodukt für die Herstellung von Aromaten.
-
An der Produktionskapazität für Reformat ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
-
Das in Matosinhos produzierte Reformat verwendet Petrogal als Ausgangsstoff für seine Aromatenanlage in Matosinhos.
-
In dieser Anlage wird eine breite Palette von Primäraromaten oder Naphtaderivaten produziert, vor allem Benzol, Toluol, Orthoxylol, Parxylol und Lösungsmittel.
-
An der Produktionskapazität der Aromatenanlage (durchschnittliche Verkaufsmengen 2007-2009: [400-450] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts, und eine Erweiterung ist nicht geplant.
-
Die Aromatenanlage ist ein eigenständiger Betrieb. Der interne Preis für schweres Naphta ist und bleibt auch nach der Investition der Einfuhrpreis für schweres Naphta. Der Verkaufspreis für das Reformat für die Aromatenanlage errechnet sich - auch nach der Investition - aus [10-20] % der Importparität für Naphta (CIF NEW) und [80-90] % der Exportparität für Benzin (RBOB USA) und den Transportkosten von Sines nach Porto.
-
Die Rohstoffkosten (schweres Naphta) machten etwa [90-100] % der gesamten Produktionskosten der Aromatenproduktion aus. Die zusätzliche Produktion von schwerem Naphta in Sines macht etwa 14 % des gesamten zu Reformat verarbeiteten schweren Naphta aus.
-
Die primären Aromaten werden auf dem Markt an die petrochemische Industrie zu Marktpreisen verkauft. Petrogal mit einem Marktanteil unter [0-5] % ist ein Preisnehmer auf dem Aromatenmarkt im EWR. Der Gesamtumsatz der Aromatenanlage von Petrogal belief sich 2009 auf ca. [ ] Mio. EUR. Nach Abschluss des Investitionsvorhabens würden [ ] % des Umsatzes (etwa [ ] Mio. EUR auf der Grundlage des Umsatzes von 2009) mit dem in Sines zusätzlich produzierten schweren Naphta erzielt.
(290)
Die Kommission stellt fest, dass Wettbewerber 1 schweres Naphta als Zwischenprodukt betrachtet und die Bewertung seiner Meinung nach auch Naphtaderivate als betroffene Produkte berücksichtigen sollte.
(291)
Um zu entscheiden, ob im Hinblick auf Naphtaderivate eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien durchgeführt werden muss, ist eine Auslegung des Wortlauts von Punkt 69 der Leitlinien erforderlich. Nach Punkt 69 ist vorgesehen, dass das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein kann, wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, das zu einem großen Teil nicht auf dem Markt angeboten wird. Diese Formulierung zielt auf Situationen ab, in denen die verzerrende Wirkung der Beihilfe auf Wettbewerber im Markt für das Zwischenprodukt nicht oder nur teilweise wahrgenommen und auf den Markt für das Endprodukt übertragen wird. Nach Portugals Angaben zur Definition der betroffenen Produkte geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfe weder die Produktionsmengen noch die Preisgestaltung der Aromatenanlage von Petrogal beeinflusst. Außerdem ist die Menge des schweren Naphta, das in Sines zusätzlich produziert wird, unerheblich im Vergleich zur Gesamtmenge an schwerem Naphta, das zur Herstellung von Reformat eingesetzt wird. Die Kommission geht deshalb davon aus, dass die Märkte für Aromaten nicht oder nur indirekt und unwesentlich (durch eine indirekte Senkung der Importpreise für Naphta, siehe folgenden Abschnitt) von der Beihilfe für das Investitionsvorhaben beeinflusst werden.
(292)
Die Kommission hält es deshalb nicht für angemessen, die Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b auf die Märkte für Aromaten anzuwenden.
(293)
Gleichzeitig geht sie aber davon aus, dass die Beihilfe den Naphtamarkt beeinflussen kann, da das Investitionsvorhaben die Substitution von Einfuhren ermöglicht und Lieferanten zwingt, andere Absatzmöglichkeiten auf dem Markt für schweres Naphta zu finden. Deshalb hat die Kommission schweres Naphta als betroffenes Produkt einer Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b unterzogen.
(294)
Nach Punkt 69 der Leitlinien umfasst der relevante Produktmarkt das betreffende Produkt und die Produkte, die vom Verbraucher (wegen der Merkmale des Produkts, seines Preises oder seines Verwendungszwecks) oder vom Hersteller (durch die Flexibilität der Produktionsanlagen) als seine Substitute angesehen werden.
(295)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission keine Feststellung hinsichtlich des relevanten Marktes für die betroffenen Produkte treffen, da eine endgültige Auflistung der betroffenen Produkte nicht ohne Weiteres möglich war.
(296)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission festgestellt, dass es auf Verbraucherseite keine Substitute für Dieselkraftstoff gibt. Sie war sich aber nicht sicher hinsichtlich der Substituierbarkeit in der Dieselproduktion, da die Produktionsanlagen durch eine veränderte Raffineriekonfiguration möglicherweise so flexibel werden, dass auch andere Produkte (vorwiegend Benzin) hergestellt werden können.
(297)
Um diese Zweifel auszuräumen, wies Portugal darauf hin, dass die von der Kommission angeführte Entscheidung der Kommission (64) über einen angemeldeten Zusammenschluss in einem anderen Kontext getroffen wurde, als Angebot und Nachfrage auf den Märkten für Benzin und Diesel bei weitem nicht so unausgewogen waren wie heute, so dass die Produktion dieser beiden Erzeugnisse noch flexibel gehandhabt werden konnte. Portugal zufolge gingen die Auswahlmöglichkeiten jedoch seit 2000 mit dem starken Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff zurück, und heute gebe es keine zusätzliche Kapazität mehr, um der Nachfrage gerecht zu werden.
(298)
Damit ist jedoch nicht völlig ausgeschlossen, dass die Produktionsanlagen für Dieselkraftstoff zur Benzinproduktion genutzt werden könnten, doch es ist wohl kaum anzunehmen, dass ein Unternehmen mehr als 1 Mrd. EUR ausgeben würde, um seine Kapazität zur Herstellung von Benzin auszuweiten, während in Europa Überkapazitäten vorhanden sind. Verschiedene Studien (65) weisen auf den Rückgang der Nachfrage nach Benzin und Rückstandsheizöl und einen Anstieg der Nachfrage nach Diesel auf dem europäischen Markt für Motorkraftstoffe hin. Diese Verlagerung in der Nachfrage hat dazu geführt, dass Raffinerien überschüssige Mengen von Produkten produzieren, nach denen die Nachfrage zurückgeht und deren Wert sinkt, während andererseits Produkte, die stärker nachgefragt werden und im Preis gestiegen sind, in zu geringen Mengen produziert werden (66). Der Benzinverbrauch in Europa wird zwischen 2010 und 2030 durch die Umstellung von benzinbetriebenen Kraftfahrzeugen auf Dieselmotoren und die Einführung alternativer Energiequellen voraussichtlich stark zurückgehen. Vorliegende Studien zeigen auch, dass die Nachfrage nach Benzin durch energieeffizientere Kraftfahrzeuge in den USA (dem wichtigsten Exportmarkt für die europäischen Überschüsse) und die aller Voraussicht nach wachsende Bedeutung von Elektrofahrzeugen zurückgehen wird.
(299)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass im vorliegenden Fall in Anbetracht der Art der Investition und der mittelfristigen Trends auf dem Produktmarkt Dieselkraftstoff auch auf der Angebotsseite als betroffenes Produkt anzusehen ist.
(300)
Der zweite relevante Produktmarkt, der zur Debatte steht, ist der Markt für schweres Naphta. In der Raffinerie in Sines ist schweres Naphta ein Nebenerzeugnis der Dieselproduktion, die der Anlass für das Investitionsvorhaben war. Schweres Naphta wird zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte, nicht nur für Aromaten, eingesetzt. In der Regel kann es nicht durch andere Stoffe ersetzt werden. Daher betrachtet die Kommission den Markt für schweres Naphta als relevanten Produktmarkt für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien.
(301)
Die Kommission betrachtet den Markt für Dieselkraftstoff und den Markt für schweres Naphta als die relevanten Produktmärkte für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien. Informationshalber werden auch Daten zu Naphtaderivaten angegeben.
(302)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte sich die Kommission nicht festlegen, auf welcher Ebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) diese Märkte bewertet werden sollten.
(303)
Nach Auffassung der Wettbewerber 1 und 2 sollte der relevante Produktmarkt den Groß- und Einzelhandelsmarkt umfassen (siehe Erwägungsgründe 93 und 116). Portugal sieht in der Ebene ab Raffinerie die richtige Bewertungsebene für staatliche Beihilfen. In den Leitlinien ist nicht spezifiziert, auf welcher Ebene die Prüfungen nach Punkt 68 Buchstaben a und b, insbesondere nach Buchstabe a, vorgenommen werden sollen.
(304)
Je nachdem, welche Frage zu klären ist und welcher mögliche Schaden angenommen wird, bewertet die Wettbewerbspolitik die Wettbewerbssituation von Märkten auf verschiedenen Ebenen: Herstellung, Vertrieb (Großhandel) und Einzelhandel. Marktteilnehmer sind beispielsweise der Kraftfahrzeugsektor, Verbraucher und einzelne Fahrzeughändler im Einzelhandel, Fahrzeughändler und Vertriebsstellen auf Großhandels- sowie Vertriebsstellen und Hersteller auf Herstellerebene. Marktteilnehmer im Bereich der von diesem Beschluss betroffenen Produkte sind beispielsweise Fahrzeugeigner und Tankstellen auf Einzelhandelsebene, Tankstellen und Vertriebsstellen auf Großhandelsebene sowie Raffinerien und Vertriebsstellen für den Markt ab Raffinerie.
(305)
Die Herstellerebene entspricht in diesem Beschluss der Ebene ab Raffinerie. Portugal hat bestätigt, dass der Markt ab Raffinerie dem gesamten Dieselmarkt entspricht. Portugal zufolge umfassen die „Verkäufe ab Raffinerie“ alle Verkäufe großer Partien auf Spotbasis (direkt ab Raffinerie) an Ölgesellschaften (eigene Gesellschaften von Galp Energia eingeschlossen), Händler, Wiederverkäufer und industrielle Großverbraucher sowie Dieselimporte (67). In Portugal umfassen die Verkäufe ab Raffinerie alle Ab-Raffinerie-Verkäufe von Petrogal minus Ausfuhren aus plus Einfuhren nach Portugal. Auf der Angebotsseite des Marktes ab Raffinerie stehen somit Petrogal und nichtportugiesische Raffinerien, die ihre Produkte nach Portugal exportieren, und auf der Nachfrageseite des Dieselmarktes beispielsweise verschiedene Benzinhändler wie Petrogal, Repsol, CEPSA und BP, die von Petrogal kaufen oder beliefert werden oder Dieselkraftstoff aus Ländern außerhalb Portugals einführen.
(306)
Die Kontrolle der Investitionsbeihilfen dient nicht in erster Linie dem Schutz der Verbraucher (oder Händler) vor unerwünschten Folgen wettbewerbsschädigenden Verhaltens wie Einschränkung der Verbrauchervorteile durch monopolistische Preisgestaltung von Kartellen oder Marktteilnehmern, die ihre vorherrschende Marktstellung ausnutzen. Durch die Investitionsbeihilfe können größere Produktionsmengen auf dem Markt angeboten werden, was zu Preissenkungen führt, die prima facie zumindest kurz- und mittelfristig den Verbrauchern zugute kommen.
(307)
Die Kontrolle von Investitionsbeihilfen dient vielmehr dem Schutz anderer Produzenten und der Volkswirtschaft der anderen Mitgliedstaaten vor übermäßigen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen (über das Maß hinaus, das nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann). Der Wettbewerb auf Herstellerebene findet im vorliegenden Fall zwischen den Raffinerien auf der Ebene der Ab-Raffinerie-Verkäufe statt.
(308)
Während die Obergrenzen für regionale Beihilfen in den nationalen Fördergebietskarten angegeben sind und die Herabsetzung der Beihilfeintensitäten für große Investitionsvorhaben nach Punkt 60 der Leitlinien einen standardmäßigen (und für Großprojekte) stufenweisen Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigungen des Handels bieten soll, sollen durch die Beurteilung nach Punkt 68 Buchstaben a und b im Hinblick auf die nachfolgende eingehende Prüfung Situationen ausgefiltert werden, in denen der Wettbewerb zwischen Herstellern besonders stark beeinträchtigt werden könnte. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe zu einer erheblichen Kapazitätssteigerung führt, die es dem Beihilfeempfänger ermöglicht, unter günstigeren Bedingungen als die Konkurrenten, die keine Beihilfe erhalten, Mengen auf einen in absoluten oder relativen Zahlen rückläufigen Markt zu bringen. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe dem Begünstigten eine starke Marktposition verschafft, sichert oder noch verstärkt, die von einem dominanten Marktteilnehmer beispielsweise durch Abriegelung des Marktes ausgenutzt werden könnte. In beiden Fällen können Wettbewerber Marktanteile auf Herstellerebene verlieren, Rentabilität einbüßen oder vom Markt ausgeschlossen werden, während potenzielle Konkurrenten am Marktzugang gehindert werden könnten.
(309)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Prüfung auf Herstellerebene vorgenommen werden muss. Ausschlaggebend ist die Marktsituation auf Herstellerebene, da im Rahmen der Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Produktionsanlagen die Auswirkungen der Beihilfen hinsichtlich möglicher Wettbewerbsverzerrungen zwischen Herstellern und auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beurteilt werden. Außerdem ist anzunehmen, dass bei einem hohen Anteil des Begünstigten am vorgelagerten Markt (ab Raffinerie) bereits mit hoher Wahrscheinlichkeit eine signifikante Wettbewerbsverzerrung auftritt, unabhängig davon, wie hoch der Anteil am nachgelagerten Markt ist. Deshalb müssen die Verkäufe von Dieselkraftstoff auf Groß- und Einzelhandelsebene bei der Prüfung nach Punkt 69 Buchstaben a und b nicht berücksichtigt werden, auch wenn sie in früheren Entscheidungen der Kommission über angemeldete Zusammenschlüsse (68) definitionsgemäß in die relevanten Produktmärkte eingeschlossen waren.
(310)
Bei der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b handelt es sich um einfache Filter, um Risiken für Wettbewerb und Handel automatisch aufzuspüren. Im Rahmen der nachfolgenden eingehenden Prüfung werden diese Risiken genauer untersucht. Die eingehende Prüfung befasst sich normalerweise mit der Marktsituation auf Herstellerebene, doch im Fall einer Marktabriegelung kann es beispielsweise erforderlich sein, die Wirkung der Beihilfe auf die nachgelagerten Märkte zu analysieren.
(311)
In Anbetracht der Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen in anderen Wirtschaftszweigen, insbesondere im Kraftfahrzeugsektor (69), und der Tatsache, dass das Investitionsvorhaben ausschließlich das Raffineriegeschäft von Petrogal betrifft, ist die Ebene ab Raffinerie die einzig relevante Ebene für diesen Beschluss, auf der eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b vorgenommen werden muss.
(312)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission nicht sicher, ob der EWR, der regionale (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für Dieselkraftstoff anzusehen ist.
(313)
Portugal zufolge sollte ein größerer als der nationale Markt, vorzugsweise der westeuropäische Markt oder der EWR, als relevanter Markt für Dieselkraftstoff betrachtet werden. Wettbewerber 1 und 2 weichen hinsichtlich der zu bewertenden Marktebene nicht voneinander ab. Sie meinen, dass der portugiesische oder höchstens der iberische Markt als räumlich relevanter Markt betrachtet werden sollte.
(314)
1997 nahm die Kommission ihre Bekanntmachung über die Definition des relevanten Marktes im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft (70) an (nachfolgend „Bekanntmachung“ genannt). Danach umfasst der räumlich relevante Markt das Gebiet, in dem die beteiligten Unternehmen die relevanten Produkte oder Dienstleistungen anbieten, in dem die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.
(315)
Die Bekanntmachung ist als Bewertungsinstrument für Antitrust- und Fusionskontrollmaßnahmen konzipiert. Sie stützt sich auf die Untersuchungskompetenzen im Rahmen solcher Maßnahmen und zielt nicht direkt auf staatliche Beihilfen ab. In der Bekanntmachung heißt es ausdrücklich: „Bei der Bewertung staatlicher Beihilfen stehen der Beihilfeempfänger und der betreffende Wirtschaftszweig im Vordergrund und nicht so sehr die Feststellung der Wettbewerbskräfte, denen der Beihilfeempfänger ausgesetzt ist.“ Weiter wird aber auch ausgeführt, dass der „entwickelte Ansatz für die Bewertung staatlicher Beihilfen herangezogen werden“ könnte.
(316)
Eine Bekanntmachung der Kommission über die Grundsätze und den Ansatz für die Definition des relevanten Produkts und des räumlichen Marktes für staatliche Beihilfen gibt es bisher noch nicht. Die Leitlinien geben nicht vor, wie der räumlich relevante Markt definiert werden soll. Punkt 70 der Leitlinien enthält aber eine Formulierung, die darauf schließen lässt, dass die Bewertung auf EWR-Ebene offenbar bevorzugt wird: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a (…) werden die Verkäufe (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(317)
Die passende Definition eines geografischen Marktes ist im Hinblick auf die zugrunde liegende Schadensvorstellung zu sehen. Man kann aber wohl davon ausgehen, dass die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien hinsichtlich eines Marktanteils von über 25 % die Wettbewerber im EWR davor schützen soll, dass sie durch das wettbewerbsschädigende Verhalten eines Beihilfeempfängers, der über Marktmacht verfügt, von dem Markt, auf dem sie tätig sind, ausgeschlossen werden oder ihnen der Zugang dazu verwehrt wird (sie aus dem Markt gedrängt werden).
(318)
Für den vorliegenden Beschluss ist eine genaue geografische Abgrenzung des Marktes auf Herstellerebene nicht relevant, da die Marktanteile von Petrogal nur auf dem nationalen Markt mehr als 25 % betragen. Es muss lediglich geprüft werden, ob der nationale Markt den räumlich relevanten Markt bildet. Die von den Wettbewerbern vorgetragenen Argumente, zu denen Portugal sich geäußert hat, insbesondere hinsichtlich der Einfuhrhindernisse und der begrenzten Lagerkapazität, wurden berücksichtigt. Es wurde festgestellt, dass eine Definition des geografischen Marktes, die davon ausgeht, dass als Markt im Sinne der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der EWR-Markt gilt und der nationale Markt den räumlich relevanten Markt darstellt, nur dann gerechtfertigt ist, wenn es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass der Markt weitgehend geschlossen ist. Daher ist zu bewerten, ob Handelshindernisse bestehen, die Unternehmen daran hindern, mit Petrogal auf dem Großhandelsmarkt für importierten Dieselkraftstoff von nichtportugiesischen Raffinerien zu konkurrieren, wenn die Preise ab Raffinerie auf dem portugiesischen Markt höher sind als die Preise auf dem größeren Markt.
(319)
In diesem Zusammenhang wurde Folgendes festgestellt:
-
Der auf dem portugiesischen Markt verkaufte Dieselkraftstoff hat die gleichen technischen Eigenschaften wie der auf benachbarten Märkten verkaufte Dieselkraftstoff.
-
Für den Handel innerhalb des EWR werden keine Einfuhrabgaben erhoben.
-
Es gibt keine gesetzlichen oder behördlichen Einschränkungen für Einfuhren nach Portugal.
-
Von Portugal vorgelegte statistische Daten (siehe Erwägungsgrund 195) weisen darauf hin, dass sowohl Einfuhren nach Portugal als auch Ausfuhren aus Portugal in die Nachbarstaaten stattfinden. Die Ausfuhren sind infolge der gestiegenen Nachfrage nach Dieselkraftstoff in Portugal zurückgegangen.
-
Einfuhren erfolgen sowohl auf dem Seeweg als auch über die Straße. Die Einfuhrmengen haben in den letzten Jahren stark auf externe Ereignisse reagiert und sind in den vergangenen Jahren stark gestiegen. An den Importsteigerungen ist abzulesen, dass andere Betreiber Angebotsalternativen haben und dass sie in der Lage sind, Direktlieferungen der Raffinerien von Petrogal durch Importe zu ersetzen. Den von Portugal übermittelten Informationen (siehe Erwägungsgrund 195) ist zu entnehmen, dass dies besonders für das Jahr 2009 gilt, als die Produktion nach einem Unfall in der Raffinerie in Sines für mehrere Wochen unterbrochen wurde.
-
Portugal weist die Behauptung zurück, Petrogal würde über 90 % der vorhandenen Lagerkapazität kontrollieren, und erläutert, dass die Lagerkapazität von Dritten 2,9 Mio. Tonnen pro Jahr betrage und damit mehr als 50 % des nationalen Marktes ausmache. Kein beteiligter Wettbewerber sei daran interessiert gewesen, zusätzliche Lagerkapazitäten zu erwerben, als sie zum Verkauf angeboten wurden.
-
Die Wettbewerber wurden von der Kommission aufgefordert, konkrete Beispiele für die Existenz solcher Handelshindernisse anzuführen oder Situationen zu beschreiben, in denen sie Schwierigkeiten hatten, Dieselkraftstoff einzuführen. Sie haben jedoch keine entsprechenden Angaben gemacht.
(320)
Mangels konkreter Beispiele und auf der Grundlage von Portugals Angaben zu Lagerkapazitäten und Einfuhren ist festzustellen, dass es keinen Hinweis auf tatsächlich bestehende Einschränkungen der Verfügbarkeit von Lagerkapazitäten und andere Hindernisse für die Einfuhr von Dieselkraftstoff gibt.
(321)
Die Preise für Dieselkraftstoff, den Dritte von Petrogal ab Raffinerie gekauft haben, entsprechen in etwa den Kosten für nach Portugal eingeführten Dieselkraftstoff. Wie Portugal bei der Anmeldung vorgeschlagen hat und in Teil 3.4.3 der Eröffnungsentscheidung festgestellt wurde, werden die Preise ab Raffinerie nach internationalen Produktpreisquotierungen festgesetzt, im Fall der Raffinerieprodukte in Portugal zu Platts (Rotterdam)-Notierungen für die Region Nordwesteuropa plus Margen (Transport, Fracht, Versicherung, Verlust usw.). Dies weist darauf hin, dass der Markt größer ist als der nationale (portugiesische) Markt. Die Wettbewerber haben sich zu den von Petrogal erhobenen Preisen ab Raffinerie nicht geäußert, sondern sich in ihren Stellungnahmen auf die Marktmacht und die Marktstellung von Petrogal beschränkt. Wettbewerber 1 hielt das Verhältnis von Dieseleinfuhren zu -ausfuhren für zu niedrig für einen regionalen Markt. Er erwähnte jedoch keine Dieselknappheit und keine Situation, in der die Kontrolle der Lagerkapazität den Wettbewerbern Schwierigkeiten bereitet hätte.
(322)
Wettbewerber 2 führte an (siehe Erwägungsgrund 109), dass Petrogal durch das Investitionsvorhaben zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten werde und seine Marktposition auf der Iberischen Halbinsel gestärkt werde.
(323)
Es kann also nicht festgestellt werden, dass der räumlich relevante Markt für Dieselkraftstoff auf Portugal beschränkt ist, da es offenbar weder Einschränkungen für Dieseleinfuhren nach Portugal noch für Ausfuhren in die Nachbarstaaten gibt. Somit ist mindestens der regionale Markt, also die Iberische Halbinsel, der räumlich relevante Markt.
(324)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission unsicher, ob der EWR, der regionale Markt (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für schweres Naphta angesehen werden sollte.
(325)
Portugal zufolge ist der räumlich relevante Markt für schweres Naphta und Naphtaderivate mindestens der EWR, wenn nicht sogar der Weltmarkt. Die Wettbewerber haben dieser Definition des räumlich relevanten Marktes nicht widersprochen.
(326)
Portugals Äußerungen wurden von den Beteiligten nicht bestritten. Da schweres Naphta ohne Weiteres zu geringen Transportkosten über weite Strecken transportiert werden kann, ist mindestens der EWR als räumlich relevanter Markt anzusehen (71).
(327)
Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission durch eine eingehende Prüfung feststellt, ob „der Beihilfeempfänger vor der Investition für mehr als 25 % des Verkaufs des/der betreffenden Produkts/Produkte auf dem (den) betreffenden Markt (Märkten) verantwortlich ist oder nach der Investition in der Lage sein wird, mehr als 25 % des Umsatzes zu gewährleisten“.
(328)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht feststellen, ob die unter Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze überschritten wurde, da Zweifel hinsichtlich der korrekten Definition des relevanten Produkts, des räumlich relevanten Marktes und der relevanten Bewertungsebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) bestanden. Außerdem standen keine Daten für den gesamten Konzern (einschließlich der Marktanteile von ENI) zur Verfügung. Auch zu Naphtaderivaten lagen keine Daten vor.
(329)
Den von Portugal vorgelegten Daten ist zu entnehmen, dass der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf dem regionalen Markt (Iberische Halbinsel) weniger als 25 % beträgt, was bereits in der Eröffnungsentscheidung festgestellt und von Portugal in Rahmen der förmlichen Prüfung bestätigt worden ist. Dies gilt nur für die Produktionskapazität von Petrogal, da ENI nach Aussage Portugals auf der Ebene ab Raffinerie auf der Iberischen Halbinsel nicht präsent ist. Auch in Westeuropa und im EWR beträgt der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf Konzernebene (einschließlich der Marktanteile von ENI) weniger als 25 %, wie aus den von Portugal vorgelegten Daten hervorgeht (siehe nachfolgende Tabellen 6 und 7).
Tabelle 6
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI in Westeuropa (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabelle 7
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Anhand der Zahlen in Tabelle 6 und Tabelle 7 ist festzustellen, dass auf Petrogal nicht mehr als 25 % der Verkäufe des betroffenen Produkts auf dem relevanten Markt auf regionaler Ebene (Iberische Halbinsel) sowie in Westeuropa und im EWR entfallen einschließlich der Marktanteile ab Raffinerie für den ENI-Konzern. Somit wird die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien festgelegte Obergrenze bei Diesel nicht überschritten.
(331)
Da der kombinierte Marktanteil von ENI und Petrogal nicht über 25 % beträgt, erübrigt sich die Prüfung, ob Petrogals Marktanteil von ENI so stark kontrolliert wird, dass ihr kombinierter Marktanteil berücksichtigt werden müsste.
(332)
Portugal zufolge wird schweres Naphta von den meisten Raffinerien, die es herstellen, im eigenen Werk selbst verarbeitet. Die Daten zu Marktanteilen, die Portugal für die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a vorgelegt hat, beziehen sich, wie vorgeschrieben, auf Verkäufe im EWR, also auf dem Handelsmarkt.
(333)
Um zu prüfen, ob das Investitionsvorhaben mit Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien vereinbar ist, muss der Marktanteil von Petrogal vor und nach dem Investitionsvorhaben analysiert und festgestellt werden, ob er über 25 % beträgt.
Tabelle 8
Marktanteile von Petrogal im EWR (Kilotonnen)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzol
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabelle 9
Marktanteile von ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
n.v.
599
n.v.
599
Tabelle 10
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Anhand der Daten in den Tabellen 8 bis 10 ist festzustellen, dass der Marktanteil, den Petrogal allein und zusammen mit ENI auf dem relevanten Produktmarkt für schweres Naphta im EWR hält, weniger als 25 % beträgt. Bei Naphtaderivaten liegt Petrogals Marktanteil ebenfalls unter 25 %.
(335)
Zudem beträgt die gesamte von Petrogal innerbetrieblich verwendete Eigenproduktion von schwerem Naphta, die in den Marktanteilen in Tabelle 8 nicht enthalten ist, weniger als [ 5] % des Einzelhandelsmarktes im EWR. Die zusätzliche Produktion in der Raffinerie in Sines beläuft sich auf etwa [ 5] %.
(336)
Somit ist festzustellen, dass die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze bei schwerem Naphta nicht überschritten wird.
(337)
Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission eine eingehende Prüfung vornimmt, „wenn die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des Marktes, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch (…) beträgt, es sei denn, die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs liegen über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im Europäischen Wirtschaftsraum“.
(338)
Unter Punkt 70 der Leitlinien heißt es: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a und b werden die Verkäufe und der sichtbare Verbrauch anhand der PRODCOM-Nomenklatur (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(339)
In ihrem Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel daran, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität bei allen betroffenen Produkten mehr als 5 % des jeweiligen Marktes beträgt, belegt durch den sichtbaren Verbrauch, und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren (bevor mit den Arbeiten begonnen wurde) unter der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR lag.
(340)
Die zusammengefasste jährliche Zuwachsrate (CAGR, Compound Annual Growth Rate) des sichtbaren Verbrauchs von Dieselkraftstoff im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 beträgt mengenmäßig etwa 2,12 % und wertmäßig etwa 15,38 %. Die entsprechende CAGR des BIP im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 betrug real 2,06 % (gleichzusetzen mit Mengenangabe) und nominal 4,12 % (gleichzusetzen mit Wertangabe).
(341)
Wenn man die mengen- und die wertmäßige CAGR mit der nominalen und der realen Zuwachsrate des BIP vergleicht, zeigt sich, dass der Markt für Dieselkraftstoff nicht als ein sich unterdurchschnittlich entwickelnder Markt angesehen werden kann. Somit erübrigt sich die Prüfung, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht.
(342)
Um festzustellen, ob das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien entspricht, muss die Kommission prüfen, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch des betreffenden Produkts, weniger als 5 % des Marktes beträgt, sofern die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs nicht über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR liegen.
(343)
Die von Portugal vorgelegten Daten sind in den nachfolgenden Tabellen 11 bis 13 aufgeführt. Die Angaben in der Spalte für den EWR-Markt sind mit den Zahlen in den Tabellen zum Marktanteil im EWR-Markt (Verkäufe) identisch. Da der Einzelhandelsmarkt (Verkäufe) kleiner ist als der sichtbare Verbrauch einschließlich der Produktion für den Eigenbedarf, wird der Anstieg der Produktionskapazität überschätzt. Damit ist dies so etwas wie ein Worst-Case-Szenario.
Tabelle 11
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität in der Raffinerie in Sines zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 12
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 13
Verhältnis der Steigerung der kombinierten Produktionskapazität (der Raffinerien in Sines und Matosinhos) zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In allen Fällen beträgt die Steigerung der Produktionskapazität für die in den Tabellen 11 bis 13 aufgeführten Produkte weniger als 5 % der relevanten Produktmärkte auf EWR-Ebene. Somit ist davon auszugehen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstabe b Absatz 1 der Leitlinien festgelegte Obergrenze nicht überschreitet.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(345)
Auf der Grundlage der unter den Erwägungsgründen 278 bis 344 angeführten Daten ist festzustellen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschreitet. Daher muss nach der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV keine eingehende Prüfung der Beihilfe vorgenommen werden.
(346)
Abschließend ist festzustellen, dass die vorgeschlagene regionale Investitionsbeihilfe zugunsten von Petrogal alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt, unter denen sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. Daher muss nicht geprüft werden, ob die Beihilfe nach Maßgabe anderer Ausnahmeregelungen des AEUV genehmigt werden könnte.
(347)
Portugal hat sich ausnahmsweise damit einverstanden erklärt, dass dieser Beschluss nur in englischer Sprache verbindlich sein soll -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von nominal 160 484 007 EUR (abgezinst 121 091 314 EUR) mit einer Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 %, die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will, ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(2) Die Gewährung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten staatlichen Beihilfe wird daher genehmigt. Bei etwaigen Abweichungen von den vorgesehenen förderfähigen Ausgaben und dem angemeldeten Auszahlungsplan für die staatliche Beihilfe wird Portugal weder den Beihilfehöchstbetrag von abgezinst 121 091 314 EUR noch die Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 % überschreiten.
Artikel 2
(1) Portugal übermittelt der Kommission alle fünf Jahre nach Bekanntgabe dieses Beschlusses einen Zwischenbericht. Die Zwischenberichte enthalten aktualisierte Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
(2) Zusätzlich übermittelt Portugal binnen sechs Monaten nach Auszahlung der letzten Beihilfetranche nach dem angemeldeten Auszahlungsplan einen detaillierten Abschlussbericht mit Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 3. August 2011
DECIZIA COMISIEI
din 3 august 2011
privind ajutorul de stat SA. 26980 [C 34/09 (ex N 588/08)] pe care Portugalia intenționează să îl acorde întreprinderii Petrogal
[notificată cu numărul C(2011) 5546]
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/466/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate (1) și ținând seama de observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 19 noiembrie 2009, Comisia a informat Portugalia cu privire la decizia de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat în ceea ce privește ajutorul regional ad hoc acordat pentru un proiect de investiții al întreprinderii Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (denumită în continuare „Petrogal”), în legătură cu activitățile de rafinărie ale acesteia desfășurate la Sines și la Matosinhos („proiectul de investiții”). Prin scrisoarea din 9 decembrie 2009, Portugalia a transmis versiunea neconfidențială a deciziei de inițiere a procedurii, pentru a fi publicată.
(2)
Prin scrisoarea din 17 decembrie 2009, Portugalia a solicitat prelungirea cu o lună a termenului de comunicare a observațiilor. La 22 decembrie 2009, Comisia a aprobat această cerere. Prin scrisoarea din 21 ianuarie 2010, Portugalia și-a prezentat observațiile.
(3)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(4)
Comisia a primit observații de la Associaçăo das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçăo (3), de la Confederaçăo da Indústria Portuguesa (4), de la Associaçăo para a eficiência energética (5), de la concurentul nr. 2 (6), o întreprindere concurentă a Petrogal (7), de la concurentul nr. 1 (8) (9), de la Uniăo Geral de trabalhadores (10), de la Municipalitatea orașului Sines (11), de la Confederaçăo Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) și de la Associaçăo Industrial Portuguesa (13).
(5)
Prin scrisorile din 9 martie, 10 martie, 17 martie și 19 martie 2010, Comisia a înaintat aceste observații Portugaliei, oferindu-i posibilitatea de a prezenta un răspuns; observațiile Portugaliei au fost primite prin scrisoarea din data de 8 aprilie 2010.
(6)
Prin scrisorile din 15 și 28 iulie 2010 (14), Comisia a solicitat informații suplimentare care au fost furnizate de Portugalia prin scrisorile din 16 și, respectiv, 23 august 2010.
(7)
Prin scrisorile din 4 și 5 august 2010, Comisia a solicitat clarificări din partea concurenților nr. 1 și nr. 2, care au fost furnizate prin scrisorile din 10 și, respectiv, 15 septembrie 2010. Prin scrisoarea din 20 septembrie 2010, aceste clarificări au fost comunicate Portugaliei, în vederea formulării de observații.
(8)
Prin scrisorile din 17 septembrie și 1 octombrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei informații suplimentare. Portugalia a răspuns la 18 și 29 octombrie 2010.
(9)
Prin scrisorile din 13 octombrie 2010, concurenților nr. 1 și nr. 2 le-au fost solicitate detalii specifice în legătură cu răspunsurile comunicate la 10 și, respectiv, 15 septembrie 2010.
(10)
Prin scrisorile din 21 și din 28 octombrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei informații suplimentare, solicitare la care Portugalia a răspuns în scrisorile din 12 noiembrie.
(11)
Prin scrisoarea din 10 noiembrie 2010, concurentul nr. 1 a furnizat clarificări cu privire la scrisoarea sa din data de 15 septembrie 2010. La 12 noiembrie 2010, aceste clarificări au fost înaintate Portugaliei, în vederea formulării de observații, iar Portugalia a răspuns la 19 noiembrie 2010.
(12)
Prin scrisoarea din 30 noiembrie 2010, Comisia a solicitat informații suplimentare Portugaliei, aceasta răspunzând prin scrisoarea din 20 decembrie 2010.
(13)
Prin scrisoarea din 11 noiembrie 2010, Comisia a solicitat Portugaliei să prezinte o analiză cost-beneficiu a proiectului de investiții. La 1 decembrie 2010, Portugalia a transmis informațiile solicitate.
(14)
Prin scrisoarea din 6 ianuarie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la acționarii Petrogal.
(15)
La 12 ianuarie 2011, a avut loc o reuniune între autoritățile portugheze, reprezentanții Petrogal și Comisie. Prin scrisoarea din 25 ianuarie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la unele aspecte ridicate în cadrul reuniunii (de exemplu, evaluarea pieței, efectul de stimulare al ajutorului).
(16)
Prin scrisorile din 24 ianuarie, 16 martie și 12 aprilie 2011, Comisia a solicitat informații suplimentare despre potențialul scenariu contrafactual cu privire la proiectul de investiții, solicitare la care Portugalia a răspuns prin scrisorile din 7 februarie, 4 aprilie și, respectiv, 29 aprilie 2011. Prin e-mailul din 7 iunie 2011, Comisia a solicitat alte informații, pe care Portugalia nu le furnizase în scrisorile precedente. Prin e-mailul din 9 iunie 2011 și prin scrisorile datate 11 și 17 iunie 2011, Portugalia a furnizat informații cu privire la unele dintre aceste chestiuni.
(17)
Prin scrisoarea din 24 iunie 2011, Comisia a solicitat Portugaliei să clarifice o serie de alte informații în legătură cu piața motorinei. Prin scrisorile din 30 iunie și din 14 iulie 2011, Portugalia a furnizat informațiile solicitate. Prin scrisoarea din 20 iulie 2011, autoritățile portugheze au comunicat acordul lor cu privire la adoptarea de către Comisie a prezentei decizii în limba engleză.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI DE STAT
2.1. Beneficiarul
(18)
Beneficiarul ajutorului de stat, întreprinderea Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (denumită în continuare „Petrogal”), este în proporție de 100 % filiala întreprinderii Galp Energia, SGPS, S.A. (denumită în continuare „Galp Energia”). Principalii acționari ai Galp Energia sunt ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (denumită în continuare „Amorim Energia”) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (denumită în continuare „Parpública”) (SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (denumită în continuare „CGD”) (18) (1 %) și alții (23,31 %). Galp Energia este o societatea holding a Grupului Galp Energia (denumit în continuare „Galp”). Galp Energia își desfășoară activitatea pe piața produselor petroliere (care include activități de rafinărie și de comerț, precum vânzările cu ridicata și vânzările cu amănuntul), precum și pe piața gazelor.
(19)
Societatea holding a fost înființată la 22 aprilie 1999 sub denumirea inițială de GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., având drept principal obiect de activitate comerțul cu petrol și gaze naturale, reunind două întreprinderi de stat portugheze existente anterior, care au fost plasate sub controlul Galp Energia, și anume Petrogal, a cărei activitate se concentrează pe produsele petroliere, și GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., a cărei activitate este axată pe gazele naturale (19).
(20)
De asemenea, activitățile Galp Energia includ comerțul cu amănuntul și cu ridicata de produse petroliere rafinate în Peninsula Iberică. Galp Energia este lider de piață în Portugalia (20) și este din ce în ce mai prezentă în Spania.
(21)
Petrogal este proprietarul singurelor două rafinării din Portugalia, situate în orașele Sines și Matosinhos. Divizia de rafinare cuprinde toate activitățile de rafinare, aprovizionare și logistică. Petrogal este cel mai mare comerciant de produse petroliere din Portugalia și unul dintre cei mai mari din Peninsula Iberică. Petrogal realizează efectiv toate importurile de țiței și o parte din importurile de produse de rafinare către Portugalia; de asemenea, aceasta asigură 80 % din capacitatea de stocare a țițeiului și a produselor de rafinare (21) și deține o poziție importantă în infrastructura logistică destinată produselor petroliere a Portugaliei.
(22)
Petrogal propune o gamă largă de produse, inclusiv benzină, motorină, combustibil pentru avioane cu reacție, păcură, benzină nafta, GPL, bitum de petrol și mai multe produse aromatice. Divizia de rafinare este responsabilă cu aprovizionarea cu produse petroliere către diviziile Petrogal de vânzare cu amănuntul, de vânzare cu ridicata și de comercializare a GPL, către întreprinderi concurente și clienți din alte țări, precum și pentru funcționarea echipamentelor de rafinare și a celor de logistică. Petrogal își depozitează și își transportă produsele utilizând propriile instalații de depozitare sau prin intermediul unor întreprinderi de logistică afiliate.
(23)
Figura 1 prezintă structura acționariatului Petrogal și drepturile de control:
(24)
La 29 decembrie 2005 Amorim Energia, ENI și Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) au semnat un acord între acționari, la care a aderat și CGD, la 28 martie 2006 („Acordul între acționari”). Acest acord a intrat în vigoare la 29 martie 2006, având o perioadă de valabilitate de opt ani. În conformitate cu articolul 20 alineatul (1) litera (c) din Codul portughez al valorilor mobiliare, drepturile de vot aferente acțiunilor deținute în cadrul Galp Energia de părțile la Pactul între acționari sunt cesionate reciproc către celelalte părți. În consecință, se consideră că Galp Energia se află sub controlul comun al acționarilor care au semnat acordul între acționari.
(25)
Portugalia consideră că, în conformitate cu acordul între acționari, aceștia, în special ENI, nu pot controla și defini individual strategiile între activitățile lor proprii de rafinare și activitățile de rafinare ale Petrogal.
2.2. Proiectul de investiții Petrogal
(26)
Proiectul de investiții are drept obiectiv reconfigurarea și extinderea unităților de rafinare existente din Sines și Matosinhos, singurele două rafinării din Portugalia. În plus, proiectul de investiții urmărește îmbunătățirea efectelor de integrare și sinergie dintre cele două rafinării, deschizând posibilitatea utilizării unor produse brute mai grele.
(27)
Proiectul de investiții are drept principal obiectiv creșterea producției de motorină în detrimentul celei de benzină. În cadrul proiectului, se preconizează că creșterea gradului de utilizare a țițeiului greu va reduce costul materiilor prime și va conferi flexibilitate în ceea ce privește originea țițeiurilor care urmează să fie prelucrate.
(28)
Mai exact, proiectul de investiții pentru transformarea rafinăriei Matosinhos constă în construirea unei noi unități de distilare la vid pentru obținerea motorinei de vid (vacuum gasoil, VGO) și a unei noi unități pentru reducerea vâscozității (visbreaker) pentru cracarea termică ușoară a reziduurilor de vid rezultate.
(29)
Proiectul de investiții pentru conversia rafinăriei Sines are ca obiectiv construirea unui nou sistem de hidrocracare, respectiv o unitate pentru hidrocracarea motorinei de vid, pentru producția de motorină și de combustibil pentru avioane cu reacție. Conform proiectului de investiții, unitatea de hidrocracare va utiliza, drept sursă de aprovizionare, motorina de vid și motorina grea obținute atât la rafinăria Matosinhos, cât și la rafinăria Sines, fiind astfel utilizată la întreaga capacitate de prelucrare a instalațiilor naționale de rafinărie. Acestea vor trata aproximativ [ ] barili pe zi, utilizând ca materie primă aproximativ [ ] kt pe an de reziduuri prezente în atmosferă.
(30)
Produsele obținute prin hidrocracare [GPL, benzină nafta grea (22) și motorină] sunt [ ] hidrogenate, ceea ce le conferă o calitate superioară. Ca rezultat al proiectului de investiții, se așteaptă ca doar producția de motorină și de benzină nafta grea să crească.
(31)
Conform proiectului de investiții, o parte din benzina nafta grea obținută la rafinăria Sines va fi transportată la Matosinhos, ca materie primă pentru uzina de produse aromatice a Petrogal (23), ceea ce va constitui un pas înainte în direcția integrării ambelor rafinării. Producția crescută de benzină nafta grea este o consecință tehnică inevitabilă a proiectului de conversie de la Sines.
(32)
Lucrările aferente proiectului de investiții au început în 2008 (prima comandă a fost emisă la 14 martie 2008, în urma deciziei adoptate de Consiliul de administrație la 5 martie 2008), iar finalizarea era planificată până la 31 decembrie 2010. Se preconizează ca până în 2011 să se atingă capacitatea totală de producție.
2.3. Proiect unic de investiții
(33)
Portugalia propune ca, în pofida distanței geografice dintre cele două rafinării (aproape 450 de km de transport pe mare), proiectul de investiții ar trebui să fie considerat un proiect unic de investiții în sensul definiției de la punctul 60 din Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională pentru perioada 2007-2013 (24) (denumite în continuare „OAR”). Autoritățile portugheze confirmă că Petrogal nu a beneficiat de ajutor de stat pe perioada de trei ani care a precedat demararea proiectului de investiții notificat.
2.4. Costurile proiectului de investiții
(34)
Investițiile de la Sines reprezintă costuri de investiție cu valoarea nominală de [ ] EUR. Rafinăria Sines va primi un ajutor în valoare de [ ] EUR (valoare nominală), ceea ce va genera o intensitate a ajutorului de 16 %. În ceea ce privește rafinăria Matosinhos, investiția se ridică la [ ] EUR (valoare nominală), urmând ca rafinăria să beneficieze de un ajutor în valoare de [ ] EUR (valoare nominală), care corespunde unei intensități de 13 % a ajutorului.
(35)
Cheltuielile eligibile ale proiectului de investiții se ridică la o valoare actualizată de 974 064 894 EUR (1 058 934 146 EUR valoare nominală) și constau exclusiv în echipamente (fără terenuri sau construcții). Cuantumul ajutorului acordat în favoarea ambelor rafinării are o valoare actualizată de 121 091 314 EUR (160 484 007 EUR valoare nominală), corespunzând unei intensități a ajutorului de 12,43 %. Defalcarea pe ani a cheltuielilor eligibile este prezentată în tabelul 1:
Tabelul 1
Costuri eligibile (în EUR)
2007
2008
2009
2010
Total
Imobilizări corporale
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanțarea proiectului de investiții
(36)
Petrogal intenționează să finanțeze acest proiect de investiții utilizând propriile resurse, pe lângă ajutorul de stat pe care l-a solicitat (160 484 007 EUR valoare nominală). Nu au fost prevăzute alte surse de ajutor de stat pentru finanțare. De asemenea, proiectul de investiții beneficiază de împrumuturi de la Banca Europeană de Investiții în sumă totală de 500 de milioane EUR, aprobate în 2009. Contribuția proprie a beneficiarului la cheltuielile eligibile reprezintă 36 %.
2.6. Plafonul ajutorului regional
(37)
Conform hărții ajutoarelor regionale portugheze pentru 2007-2013 (26), regiunile Alentejo și Norte, unde se află rafinăriile Sines și, respectiv, Matosinhos, sunt eligibile pentru ajutoare regionale în temeiul derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din tratat, plafoanele ajutoarelor regionale pentru investiții în favoarea întreprinderilor mari fiind de 40 %, respectiv, 30 % echivalent subvenție brută (ESB).
2.7. Contribuția la dezvoltarea regională
(38)
Proiectul de investiții ar trebui să conducă la crearea unui număr aproximativ de 150 de locuri de muncă directe și 450 de locuri de muncă indirecte în ambele regiuni. Mai mult, potrivit informațiilor furnizate de Portugalia, aproximativ 3 000 de locuri de muncă temporare vor fir create pe durata perioadei de construcție.
2.8. Forma ajutorului
(39)
Ajutorul de stat urmează să fie acordat sub forma unui ajutor ad hoc care a fost conceput în aplicarea prevederilor unei scheme de ajutor expirate (N 97/1999), în temeiul Decretului-lege nr. 409/99 din 15 octombrie 1999.
(40)
Ca urmare a rezoluției din 6 martie 2008 a Consiliului de Miniștri al Portugaliei, la 10 martie 2008 au fost semnate două contracte între guvernul portughez, Petrogal și Galp Energia, în scopul acordării ajutorului de stat. Cele două contracte au fost: „contractul privind acordarea avantajelor fiscale” și „contractul de investiții” („contractele privind ajutorul”).
(41)
Contractele semnate privind ajutorul prevedeau acordarea creditului fiscal în legătură cu finalizarea proiectului de investiții. Ajutorul urma să reprezinte un credit fiscal care să fie dedus din plățile viitoare ale impozitului pe profit. Cuantumul creditului fiscal urma să fie calculat de autoritățile portugheze ca procent din investițiile eligibile. Creditul fiscal urma să fie utilizat exclusiv pentru impozitele generate de proiectul de investiții. În cazul în care creditul fiscal nu putea fi dedus integral, orice parte rămasă din acesta urma totuși să poată fi dedusă până la expirarea contractului (adică la 31 decembrie 2016).
2.9. Cuantumul ajutorului
(42)
Portugalia intenționează să acorde un ajutor regional în valoare de 160 484 007 EUR (valoare nominală), care va fi acordat începând din 2011. Tabelul 2 de mai jos, pus la dispoziție de autoritățile portugheze, prezintă detaliile graficului de acordare a ajutorului:
Tabelul 2
Anul
Venit impozabil estimat
Impozite
Utilizarea creditului fiscal (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugalia a confirmat că ajutorul pentru proiectul de investiții nu va fi cumulat cu ajutorul primit pentru aceleași costuri eligibile din alte surse locale, regionale, naționale sau ale UE.
(44)
În plus, ajutorul este acordat cu condiția ca Petrogal să mențină investițiile din regiunile asistate pentru o perioadă minimă de cinci ani de la finalizarea proiectului de investiții.
(45)
Portugalia a confirmat că acordarea ajutorului a fost supusă aprobării Comisiei.
(46)
Petrogal a solicitat ajutorul de stat pentru proiectul de investiții la 22 ianuarie 2007. La 23 ianuarie 2007, autoritățile portugheze au confirmat în scris întreprinderii Petrogal că, sub rezerva unei verificări detaliate, proiectul de investiții îndeplinea condițiile de eligibilitate prevăzute în „schema fiscală” înainte de începerea lucrărilor aferente proiectului.
(47)
Portugalia s-a angajat să nu depășească valoarea maximă și intensitatea maximă a ajutorului, astfel cum sunt stabilite în prezenta decizie, chiar și în cazul creșterii sau reducerii cheltuielilor eligibile.
2.10. Dispoziții generale
(48)
Portugalia s-a angajat să prezinte următoarele:
-
în termen de două luni de la acordarea ajutorului, o copie a documentului trimis întreprinderii Petrogal pentru a notifica intrarea în vigoare a contractelor privind ajutorul;
-
o dată la cinci ani, cu începere de la data aprobării de către Comisie a ajutorului, un raport intermediar (inclusiv informații privind sumele plătite din ajutor, stadiul execuției contractului privind ajutorul și orice alte proiecte de investiții inițiate în aceeași unitate/instalație);
-
în termen de șase luni de la acordarea ultimei tranșe a ajutorului, un raport final detaliat, pe baza graficului de acordare a ajutorului notificat.
3. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(49)
În decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) din tratat („decizia de inițiere a procedurii”), Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la compatibilitatea ajutorului cu dispozițiile OAR. În acest sens, Comisia și-a expus, în decizia de inițiere a procedurii, îndoielile cu privire la aspectele menționate la considerentele 50-64.
3.1. Compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR
(50)
Punctul 34 din OAR descrie categoriile standard ale unei investiții inițiale, „o investiție în active corporale și necorporale legate de:
-
demararea unei noi unități;
-
extinderea unei unități existente;
-
diversificarea producției unei unități prin realizarea de produse noi, suplimentare;
-
o schimbare fundamentală a procesului general de producție a unei unități existente.
Investițiile de înlocuire care nu îndeplinesc una din aceste condiții sunt excluse din această definiție.”
(51)
În acest sens, Comisia și-a exprimat în decizia de inițiere îndoiala că proiectul de investiții, al cărui scop este modernizarea și mai buna integrare a celor două rafinării, creșterea producției de motorină (și, indirect, a producției de benzină nafta), cu scăderea concomitentă a producției de benzină, ar putea fi considerat o investiție inițială. Comisia a apreciat că proiectul de investiții nu constituie o investiție într-o unitate nouă și nici o diversificare a producției unei unități prin adăugarea de produse noi, suplimentare. Totuși, s-ar putea considera că acest proiect include o anumite aspecte care au legătură cu „extinderea” și „schimbarea fundamentală a procesului de producție”.
(52)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a subliniat că, întrucât măsura de ajutor trebuie evaluată ca un ajutor ad hoc, Portugalia trebuie să demonstreze că proiectul de investiții contribuie la o strategie de dezvoltare regională coerentă în sensul punctului 10 din OAR.
(53)
În mod special, Comisia și-a exprimat în decizia de inițiere a procedurii îndoiala că această contribuție preconizată la dezvoltarea regională contrabalansează într-adevăr efectele la nivel de sector ale ajutorului (un ajutor de 160 de milioane EUR care creează doar 150 de locuri de muncă directe).
(54)
În acest context, Comisia a subliniat că există motive de îndoială cu privire la necesitatea ajutorului, întrucât din situația financiară a Petrogal pe anul 2008 rezultă că proiectul de investiții face parte din strategia industrială a întreprinderii și există probabilitatea să fie realizat, într-un scenariu contrafactual, în absența ajutorului. Comisia a arătat că ajutorul nu pare a fi necesar pentru punerea în aplicare a investițiilor (pentru care lucrările au fost începute în 2008) și că Petrogal ar fi putut lua în considerare alte amplasamente pentru investiție. Un ajutor care nu este necesar nu ar putea contribui la dezvoltarea regională și ar putea conduce la denaturări inacceptabile ale concurenței.
(55)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că cerințele impuse referitoare la efectul de stimulare, stabilite la punctul 38 din OAR, sunt îndeplinite. În cazul ajutoarelor ad hoc, autoritatea competentă ar fi trebuit să emită o scrisoare de intenție, supusă aprobării Comisiei, privind acordarea ajutorului, înainte de începerea lucrărilor aferente proiectului.
(56)
În acest sens, în decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a a exprimat îndoiala că cerințele de la punctul 38 din OAR sunt în realitate îndeplinite de confirmarea scrisă a Portugaliei, potrivit căreia, sub rezerva unei verificări amănunțite, proiectul de investiții este eligibil pentru ajutor de stat.
3.2. Evaluarea ajutorului în conformitate cu normele referitoare la ajutoarele pentru proiecte mari de investiții
(57)
Portugalia a notificat proiectul de investiții în cadrul celor două rafinării ca proiect unic de investiții. În conformitate cu punctul 60 din OAR, o investiție inițială este considerată a fi un proiect unic de investiții atunci când este indivizibilă din punct de vedere economic, ținând seama de legăturile de natură tehnică, funcțională și strategică și de imediata proximitate.
(58)
Având în vedere distanța dintre cele două rafinării, Comisia și-a exprimat îndoielile în acest sens în decizia de inițiere. În plus, dacă proiectul de investiții ar fi considerat proiect unic, ar trebui să se aplice un plafon regional ajustat, având în vedere procentul de reducere, în conformitate cu punctul 67 din OAR.
(59)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în ceea ce privește evaluarea ajutorului în conformitate cu aceste două puncte din OAR.
(60)
Mai exact, Comisia nu a putut formula o concluzie privind produsele relevante vizate de proiectul de investiții. Nu este clar dacă produsele sunt reprezentate doar motorină și benzină nafta, astfel cum susține Portugalia, sau ar trebui luate în considerare și alte produse ale activității de rafinare. Trebuie să se țină seama de potențialul caracter substituibil al produselor de rafinărie din perspectiva ofertei, precum și de faptul că benzina nafta poate fi considerată un produs intermediar, în sensul punctului 69 din OAR.
(61)
Comisia și-a exprimat îndoielile în privința pieței produselor relevante și a posibilității ca aceasta să fie considerată ca fiind cea de la nivelul franco rafinărie, atât pentru motorină cât și pentru benzină nafta, așa cum susține Portugalia.
(62)
Comisia a ridicat problema definirii piețelor geografice relevante pentru produsele în cauză, și anume la nivel național, regional (Peninsula Iberică) sau la nivelul Spațiului Economic European („SEE”).
(63)
În plus, Comisia și-a exprimat îndoiala că Petrogal și grupurile Galp Energia și ENI, din care face parte Petrogal, au o cotă mai mică de 25 % din piața relevantă, astfel cum stipulează punctul 68 litera (a) din OAR.
(64)
În sfârșit, în legătură cu punctul 68 litera (b) din OAR, Comisia și-a exprimat îndoiala că proiectul de investiții creează pentru toate produsele în cauză o capacitate de producție mai mare de 5 % din fiecare piață relevantă, măsurată utilizând date privind consumul aparent și, dacă da, că rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului Spațiului Economic European din aceeași perioadă.
4. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
4.1. Observațiile prezentate de Associaçăo das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçăo (AIPQR)
(65)
AIPQR consideră că proiectul de investiții este esențial pentru stimularea economiei portugheze și reprezintă o modalitate de consolidare a competitivității europene în sectorul rafinării și petrochimiei. În cazul în care proiectul de investiții nu s-ar putea finaliza sau dacă nu ar exista sprijinul necesar în acest sens, consecințele ar fi grave pentru autonomia și susținerea lanțului petrochimic.
(66)
Noua unitate de producere a PTA (acid tereftalic purificat) pe care intenționează să o deschidă la Sines întreprinderea Artensa (Artenius - Produçăo e Comercializaçăo de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., o filială spaniolă a întreprinderii La Seda de Barcelona S.A) va conduce la creșterea semnificativă a cererii de benzină nafta a La Seda. În consecință, creșterea producției de benzină nafta la unitatea de hidrocracare a Petrogal este esențială pentru realizarea investiției La Seda, estimată la aproximativ 400 de milioane EUR.
(67)
Potrivit AIPQR, proiectul de investiții va reduce deficitul de motorină la nivel european.
(68)
AIPQR consideră esențială contribuția Petrogal, deoarece facilitează și promovează dezvoltarea Centrului de competitivitate și tehnologie pentru sectoarele de rafinărie, petrochimice și industriale, ca parte a strategiei Portugaliei de promovare a „industriilor esențiale” pentru economia națională și regională.
(69)
În opinia AIPQR, motorina obținută prin hidrocracare este de calitate superioară, asigurând arderea mai eficientă și minimizarea contaminanților din gazele de eșapament. Calitatea produselor din motorină și, de asemenea, eficiența energetică pe care proiectul de investiții ar trebui să le asigure, va permite Petrogal să își ducă la îndeplinire planul privind eficiența energetică pentru perioada 2008-2011.
(70)
De asemenea, AIPQR consideră că proiectul de investiții va contribui la durabilitatea socială și economică a regiunilor Matosinhos și Sines și la durabilitatea socială și economică a țării, dacă sunt luate în considerare ca întreg.
4.2. Observațiile prezentate de Associaçăo para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Proiectul de investiții este relevant: flexibilitate mai mare a ofertei și autonomia sporită în ceea ce privește motorina.
(72)
Potrivit COGEN, proiectul de investiții va reprezenta o oportunitate importantă în ceea ce privește inovarea tehnologică și va crea aproximativ 150 de locuri de muncă directe și aproximativ 500 de locuri de muncă indirecte de nivel mediu, toate permanente.
(73)
Din punct de vedere energetic, COGEN consideră că proiectele de conversie a celor două rafinării vor permite o economie de energie de 14 %. De asemenea, COGEN subliniază că proiectul den investiții va face posibil un alt tip de investiție care nu este inclus în proiectul de investiții, și anume instalarea a două unități de cogenerare de 82 MW, câte una la fiecare rafinărie, ceea ce va asigura o creștere cu aproximativ 12 % a acestei tehnologii în Portugalia.
4.3. Observațiile prezentate de Confederaçăo da Indústria Portuguesa („CIP”)
(74)
CIP consideră că proiectul de investiții răspunde situației din Portugalia, caracterizată prin:
(i)
o discrepanță între consumul de motorină pentru autovehicule și capacitatea de prelucrare existentă în Portugalia, ceea ce determină o nevoie cronică de cantități mari de motorină din import și vânzarea la export a surplusului de benzină;
(ii)
viitoare surplusuri de păcură din cauză că păcura nu mai este utilizată la generarea energiei electrice și a faptului că utilizarea păcurei în industrie în general este descurajată, prin elemente stabilite în Programul național portughez de combatere a schimbărilor climatice;
(iii)
tendințele pieței internaționale, de creștere a achizițiilor de fracțiuni mai grele și mai acide de țițeiuri, care vor asigura o mai mare flexibilitate în ceea ce privește alegerea țițeiurilor;
(iv)
contribuția la securitatea furnizării.
(75)
CIP consideră că proiectul de investiții va spori în mod considerabil eficiența energetică a ambelor rafinării, în conformitate cu angajamentele asumate de Portugalia față de Uniunea Europeană în ceea ce privește creșterea cu 10 % a eficienței energetice în Europa.
(76)
CIP consideră că cele aproximativ 150 de posturi pentru persoane cu înaltă calificare și cele 450 de locuri de muncă indirecte permanente a căror creare este preconizată vor avea o contribuție importantă la dezvoltarea economică a Portugaliei, promovând economia locală în regiunile respective, în care PIB-ul pe cap de locuitor se situează sub media națională. De asemenea, proiectul presupune crearea unui număr de aproximativ 5 000 de locuri de muncă temporare pe durata perioadei de construcție.
4.4. Observațiile prezentate de Uniăo Geral de Trabalhadores („UGT”)
(77)
UGT consideră că proiectul de investiții va promova dezvoltarea regională și va avea un impact pozitiv asupra dezvoltării economice și a coeziunii sociale și teritoriale din regiunile respective. Regiunile vizate se caracterizează prin niveluri ridicate ale șomajului, printr-o structură economică foarte puțin diversificată și printr-un PIB pe cap de locuitor sub media națională. Proiectul de investiții va avea un impact semnificativ asupra producției industriale din ambele regiuni și din Portugalia în general, deoarece atât activitățile din amonte, cât și cele din aval vor fi dezvoltate, în special în domenii precum construcția de mașini și construcțiile civile, energia electrică și chiar comerțul și sectorul de catering.
(78)
UGT consideră că proiectul de investiții va crea locuri de muncă mai multe și mai bune, în special într-un moment în care șomajul se află în creștere rapidă ca urmare a crizei economice și sociale. Se preconizează că prin proiectul de investiții vor fi create 150 de locuri de muncă directe în ambele rafinării, multe dintre acestea pentru persoane cu înaltă calificare. Alte 450 de locuri de muncă se preconizează a fi create indirect, iar alte 5 000 de locuri de muncă temporare vor fi create în cursul perioadei de construcție. Proiectul de investiții va contribui la menținerea a 2 050 de locuri de muncă existente care, în absența proiectului de investiții, ar putea fi puse în pericol.
(79)
În plus, UGT consideră că proiectul de investiții va contribui la îndeplinirea unor standarde exigente în materie de mediu și securitate, întrucât rafinăriile vor fi echipate cu tehnologii mai favorabile mediului.
(80)
În opinia UGT, proiectul de investiții este foarte important pentru creșterea capacității de rafinare și producție a motorinei, în prezent insuficientă în Portugalia. Capacitatea de rafinare existentă este, cu siguranță, prea redusă pentru a acoperi cererea internă, ceea ce face ca Portugalia să depindă mai mult de importurile de motorină din alte țări (sporind astfel riscurile strategice). O reducere a importurilor de motorină ar determina și reducerea deficitului comercial actual care, în mare măsură, derivă din conturile destinate energiei.
(81)
În sfârșit, UGT remarcă faptul că proiectul de investiții este important nu numai din punct de vedere național, ci și pentru UE, fiind conceput să contribuie la dezvoltarea unei economii mai ecologice și mai durabile.
4.5. Observațiile prezentate de Municipalitatea din Matosinhos (CMM)
(82)
În opinia CMM, crearea de locuri de muncă are un impact important pe plan local. Prin crearea de posturi pentru persoane cu calificare, cu salarii peste media înregistrată la nivelul regiunii, rafinăria Matosinhos va contribui la creșterea puterii de cumpărare pe plan local și regional. De asemenea, va exista un impact semnificativ asupra valorii adăugate brute la nivel de regiune, rezultate din activitatea rafinăriei și din activitatea sutelor de întreprinderi comerciale și industriale mici și mijlocii, în special deoarece regiunea înregistrează o rată a șomajului de aproximativ 13 % (peste media la nivel național). CMM consideră că proiectul de investiții este esențial pentru regiune, atât din punct de vedere economic, cât și social.
4.6. Observațiile prezentate de Municipalitatea din Sines (CMS)
(83)
CMS este convinsă de importanța noilor unități de producție ale rafinăriei Sines pentru dezvoltarea economiei locale și regionale. Proiectul va influența pozitiv dezvoltarea socială a regiunii, ca urmare a creării de locuri de muncă pentru persoane cu calificare și a înființării unui număr mai mare de întreprinderi mici și mijlocii mai eficiente.
4.7. Observațiile prezentate de Confederaçăo Geral dos Trabalhadores Portugueses („CGTP”)
(84)
CGTP consideră că proiectul de investiții produce efecte foarte benefice pentru mediul înconjurător și este important pentru dezvoltarea regională din Portugalia, deoarece:
(i)
va crea posibilitatea unei oferte mai bogate și mai diversificate de produse de calitate superioară pentru industria națională din domeniul chimiei organice, cât și pentru exporturi. Prin urmare, proiectul de investiții va avea o contribuție importantă la valorificarea profilului de specialitate al industriei de prelucrare;
(ii)
va genera sute de locuri de muncă permanente și câteva mii de locuri de muncă temporare în faza de construcție, în principal în regiuni care înregistrează unele dintre cele mai mari rate ale șomajului din Portugalia;
(iii)
va dezvolta economia locală în ceea ce privește sectorul locuințelor, al comerțului și hotelier, printre alte activități economice.
4.8. Observațiile prezentate de Associaçăo Industrial Portuguesa („AIP”)
(85)
AIP arată că proiectul de investiții va contribui în mod decisiv la creșterea bunăstării în regiunea de nord a țării (Norte) și în regiunea Alentejo.
(86)
Regiunea Norte, care înregistrează o rată a șomajului de 11,6 % față de media de 9,8 % la nivel național (date din trimestrul al treilea al anului 2009), este în prezent regiunea cu cea mai mare rată a șomajului din Portugalia, în special în ceea ce privește șomajul pe perioadă îndelungată (jumătate din numărul persoanelor care nu au un loc de muncă sunt în această situație de peste un an). În contextul crizei sociale actuale, crearea unui număr de 500 de locuri de muncă directe și 200 de locuri de muncă indirecte permanente, cât și a aproximativ 2 000 de locuri de muncă temporare pe durata fazei de construcție reprezintă o contribuție uriașă pentru această regiune.
(87)
Regiunea Alentejo este în prezent una dintre regiunile cu cele mai ridicate rate ale șomajului din Portugalia, 10,2 % față de media de 9,8 % înregistrată la nivel național (date din trimestrul al treilea al anului 2009), în special în ceea ce privește șomajul pe perioadă îndelungată (jumătate din numărul persoanelor care nu au un loc de muncă sunt în această situație de peste un an). În acest context, crearea unui număr de 100 de locuri de muncă directe și 250 de locuri de muncă indirecte permanente, cât și a aproximativ 3 000 de locuri de muncă temporare pe durata perioadei de construcție reprezintă o contribuție importantă pentru această regiune.
4.9. Observațiile prezentate de concurentul nr. 1
4.9.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(88)
În opinia concurentului nr. 1, proiectul de investiții poate fi considerat o simplă „extindere a unei unități existente” în sensul punctului 34 din OAR. Proiectul de investiții nu poate fi considerat un proiect unic deoarece activele fixe ale investiției vor fi „divizibile din punct de vedere economic”, în sensul punctului 60 din OAR. Rafinăriile Sines și Matosinhos se află la o distanță geografică apreciabilă una de cealaltă. Proiectul de investiții definește în mod clar investiții separate pentru fiecare rafinărie. Rafinăriile pot opta să aibă unități de vid și de reducere a vâscozității, dar nu și o unitate de hidrocracare sau invers. Prin urmare, investițiile realizate în rafinării nu sunt asociate în mod direct și necesar. În orice caz, rafinăriile ar putea funcționa individual, fără a fi necesară o integrare. Mai mult, rafinăria Matosinhos și-ar putea vinde producția de motorină de vid pe piețele internaționale, iar unitatea de hidrocracare de la Sines ar putea fi aprovizionată cu motorină de vid din import.
(89)
Portugalia a menționat doar crearea de locuri de muncă directe și indirecte ca o contribuție a proiectului de investiții la dezvoltarea regională. Prin urmare, este imposibil de demonstrat că proiectul de investiții contribuie la o strategie de dezvoltare regională coerentă și că acesta răspunde obiectivului de coeziune economică (28). Este dificil de acceptat că alocarea unor sume de peste un milion de euro pentru fiecare loc de muncă direct creat ar putea fi considerată drept o contribuție excepțională la dezvoltarea regională. În acest sens, raportul dintre valoarea ajutorului și numărul locurilor de muncă directe, calculat pentru proiectul de investiții, este comparat cu cel luat în considerare în decizii precedente ale Comisiei (datele sunt menționate într-un tabel care reia valorile acestui raport din deciziile anterioare ale Comisiei). De asemenea, concurentul nr. 1 consideră că proiectul de investiții nu are legătură cu nicio presupusă deficiență a pieței.
(90)
În ceea ce privește cerința impusă privind efectul de stimulare, Petrogal nu a primit nicio scrisoare de intenție din partea autorităților portugheze înainte de începerea lucrărilor. Prin urmare, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul nu este conform cu punctul 38 din OAR.
(91)
Din punctul de vedere al unei evaluări economice, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul nu satisface criteriul necesității și nu produce niciun efect de stimulare. Proiectul de investiții este o investiție productivă determinată din punct de vedere economic de dezechilibrul dintre ofertă și cerere și de oportunitatea de a avea acces la tipuri mai grele și mai ieftine de țiței. Este o investiție efectuată ca răspuns la o evoluție normală a cererii de motorină. Toți ceilalți operatori din Europa realizează investiții similare în rafinării, fără a beneficia de ajutoare de stat. Prin urmare, faptele arată că proiectul de investiții ar fi putut fi realizat în orice caz, ceea ce încalcă dispozițiile de la punctul 22 din Comunicarea Comisiei din 24 iunie 2009 (29) („Comunicarea privind evaluarea aprofundată”).
(92)
Concurentul nr. 1 consideră că produsele vizate sunt:
-
motorina (care este un produs finit);
-
benzina nafta (care este un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR), așadar produsele petrochimice derivate din benzină nafta trebuie să fie, de asemenea, considerate produse vizate;
-
reziduurile de hidrocracare (acolo unde unitatea de hidrocracare nu este dotată cu un sistem de reciclare).
- Motorina
(93)
În opinia concurentului nr. 1, Petrogal este singurul operator de pe piața portugheză cu capacitate de rafinare a țițeiului. Petrogal aprovizionează concurenții săi pe această piață. Petrogal controlează cele mai mari instalații de import și de depozitare a benzinei și motorinei. Petrogal are cea mai mare rețea de stații de alimentare cu carburant din Portugalia. Petrogal deține o poziție dominantă sau, cel puțin, o putere considerabilă pe numeroase piețe de produse petroliere din Portugalia. Concurentul nr. 1 consideră că evaluarea pieței relevante nu ar trebui realizată doar la nivelul franco rafinărie și că ar trebui evaluată poziția competitivă la nivelul pieței de vânzare cu amănuntul și cu ridicata a motorinei.
- Benzina nafta
(94)
În ceea ce privește benzina nafta, concurentul nr. 1 consideră, de asemenea, că piața relevantă a produsului, care va face obiectul evaluării nu ar trebui să fie limitată la vânzările la nivel franco rafinărie, ci ar trebui să țină seama de activitățile din aval.
(95)
În ceea ce privește piața geografică relevantă, raportul dintre totalul importurilor și exporturilor de motorină și totalul vânzărilor de motorină în Portugalia este prea redus pentru a justifica alegerea pieței regionale drept piață relevantă. Concurentul nr. 1 consideră că piața portugheză reprezintă piața geografică relevantă.
(96)
Concurentul nr. 1 este de părere că ar trebui să fie luate în considerare activitățile ENI pe piețele produselor în cauză, deoarece, în situația în care o întreprindere poate exercita o influență decisivă asupra politicii de vânzări a unei alte întreprinderi, trebuie să se țină seama de cota pe care cele două o ocupă împreună pe piețele relevante.
(97)
Concurentul nr. 1 concluzionează că, în ceea ce privește piața de motorină, plafonul de 25 % privind cota de piață, stipulat la punctul 68 din OAR, este cu mult depășit. Prin urmare, ajutorul acordat pentru proiectul de investiții este conceput să subvenționeze operatorul dominant de pe piață, oferindu-i șansa de a-și menține și chiar de a-și spori puterea pe piață. Concurența va fi grav afectată, iar ajutorul va denatura în mod semnificativ piețele relevante.
(98)
În concluzie, concurentul nr. 1 consideră că ajutorul constituie un ajutor pentru funcționare, care consolidează poziția operatorului dominant pe piețele relevante. Ajutorul nu contribuie la producerea niciunui efect de stimulare. În orice caz, efectele negative ale ajutorului depășesc eventualele efecte pozitive pe care acesta le-ar putea avea.
4.9.2. Observațiile comunicate prin scrisorile din 15 septembrie și 10 noiembrie 2010 (ca răspuns la întrebările Comisiei din 5 august și din 13 octombrie 2010)
(99)
Proiecte de investiții similare au fost derulate în patru rafinării (La Rabida, Castellón, Cartagena și Bilbao), având același obiectiv, și anume creșterea profitabilității activelor prin instalarea unor noi unități de conversie care maximizează producția de distilate medii, reduc producția de păcură și prelucrează țițeiuri mai grele. Concurentul nr. 1 face, de asemenea, referire la proiecte de investiții similare din Italia (rafinăriile de la Sannazzaro și Taranto, prin intermediul ENI), din Germania (Bayernoil), din Lituania (Mazeikiu Nafta) și din Bielorusia (Slavneft).
(100)
În ceea ce privește o eventuală rată de referință a rentabilității acestor investiții la nivel de sector, concurentul nr. 1 susține că nu cunoaște o astfel de rată: în mod normal, profitabilitatea proiectelor de investiții depinde de costul capitalului fiecărei întreprinderi și de alte aspecte. Concurentul nr. 1 consideră că, pentru perioada în care a fost planificat proiectul de investiții, rata aproximativă a rentabilității în sectorul rafinăriilor ar trebui să se ridice la cel puțin 10 %.
(101)
Concurentul nr. 1 face referire, în termeni generali, la existența unor bariere în legătură cu importul pe piața geografică relevantă și consideră că problema principală în Portugalia o constituie poziția dominantă a Petrogal pe piață, aceasta controlând în proporție de 100 % capacitatea de rafinare a Portugaliei și, în consecință, cele mai importante terminale de import și export. De asemenea, concurentul nr. 1 susține că Petrogal are o poziție dominantă și în ceea ce privește capacitatea de depozitare a produselor, pe care unele surse independente (30) o apreciază la o cotă de 90 % din piață. Această situație îi permite întreprinderii Petrogal să dețină o cotă a vânzărilor cu amănuntul de aproximativ 45 % și o cotă a vânzărilor cu ridicata de 80 % din piața portugheză.
(102)
În ceea ce privește întrebarea Comisiei privind existența unui refuz de a acorda accesul la capacitatea de depozitare a Petrogal, concurentul nr. 1 nu a putut descrie o astfel de situație.
(103)
Concurentul nr. 1 consideră că în Portugalia există restricții legate de capacitatea de depozitare, iar costurile de depozitare sunt mai mari în această țară decât în alte țări, de exemplu Spania și Italia, pentru instalații sau operațiuni similare (cu aproximativ 25 % mai mari).
(104)
Concurentul nr. 1 consideră că nu există diferențe semnificative între prețurile motorinei din import și prețul motorinei achiziționate de la Petrogal, deoarece prețurile sunt indexate în raport cu prețurile internaționale plus costul de logistică.
4.10. Observațiile prezentate de concurentul nr. 2
4.10.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(105)
Concurentul nr. 2 consideră că proiectul de investiții va spori capacitatea de producție de motorină a Petrogal cu aproximativ 2,5 milioane tone, transformând Portugalia dintr-un importator de dimensiune modestă într-un exportator important de motorină.
(106)
Concurentul nr. 2 își exprimă îndoiala cu privire la necesitatea ajutorului, deoarece Petrogal aparține unei întreprinderi importante, deținută și controlată de ENI. Petrogal este o întreprindere rentabilă, care a derulat investiții substanțiale atât în amonte de rafinare, în Brazilia și Angola, cât și în aval, pentru extinderea rețelei sale de distribuție din Spania. Petrogal se bucură de o poziție privilegiată în Portugalia, fiind proprietarul singurelor două rafinării.
(107)
Petrogal este integrată pe verticală, fiind cea mai mare întreprindere din Portugalia care comercializează produse petroliere al treilea concurent ca mărime din Peninsula Iberică.
(108)
Concurentul nr. 2 consideră că ajutorul de stat nu întrunește cerințele de la punctul 38 din OAR privind efectul de stimulare al ajutoarelor. Proiectul de investiții reprezintă, în sine, o tranzacție profitabilă care satisface obiectivele strategice pe termen mediu și lung ale Petrogal, care vor fi astfel realizate, în orice condiții.
(109)
În opinia concurentului nr. 2, proiectul de investiții va contribui la satisfacerea cererii interne de motorină în continuă creștere, va permite întreprinderii Petrogal să devină un exportator net pe alte piețe (Franța și Spania, de exemplu) și va spori marja Petrogal din activitățile de rafinare.
(110)
Concurentul nr. 2 consideră că necesitatea ajutorului trebuie să fie evaluată pe baza dispozițiilor secțiunii 2.3 din Comunicarea privind evaluarea aprofundată.
(111)
Concurentul nr. 2 face referire la raportul PFC Energy, menționat la nota de subsol 31, în care se arată că proiectul de investiții al Petrogal constituia deja o realitate în 2006. Proiectul de investiții a putut fi realizat numai în regiunile Matosinhos și Sines (nu pentru că acestea sunt zone asistate, ci pentru că acolo se află rafinăriile).
(112)
În sfârșit, concurentul nr. 2 consideră că, prin definiție, nu exista un alt loc unde să se investească în reconfigurarea rafinăriilor existente.
(113)
Concurentul nr. 2 a comunicat observații doar cu privire la motorină:
- la nivelul franco rafinărie.
(114)
Concurentul nr. 2 explică faptul că, deși nu există bariere juridice la importuri, acestea sunt strict condiționate (dacă nu chiar limitate) de o serie de factori de natură fizică (lipsa amplasamentelor de depozitare a importurilor, amplasarea și proprietatea asupra acestor depozite, limitele rețelei logistice secundare) și de factori ce țin de structura pieței (posibilitatea de a stabili prețurile la nivelul franco rafinărie):
- la nivelul vânzărilor cu ridicata.
(115)
Ceilalți operatori de pe piața portugheză importă 90 % din cantitatea totală de motorină, pentru care întâmpină dificultăți mari, așa cum se arată în raportul autorității portugheze pentru concurență intitulat „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) („raportul autorității”). Concurentul nr. 2 consideră că toți acești factori fac din piața portugheză o piață mai „închisă” comparativ cu piețele din alte țări.
(116)
Concurentul nr. 2 consideră că evaluarea pieței relevante nu ar trebui să se limiteze la nivelul franco rafinărie, ci ar trebui să acopere și canalele de distribuție și de vânzări (cu amănuntul și cu ridicata). Proiectul de investiții va spori producția cu 2,5 milioane tone pe an, transformând Portugalia într-o țară cu un surplus anual de 1,6 milioane tone de motorină, plus 0,5 milioane tone pe an de biomotorină de la rafinăria Sines:
- vânzările cu ridicata și cu amănuntul.
(117)
Potrivit raportului autorității, acest nivel al vânzărilor este considerat nivel secundar în structura de distribuție a motorinei. Prețul motorinei va depinde de prețul de cumpărare la rafinărie sau la import, la care se adaugă costurile de transport și de depozitare, precum și marja comercială.
(118)
Concurentul nr. 2 consideră că Petrogal concurează și la nivelul distribuției, cu un avantaj concurențial clar: orice ajutor acordat pentru reducerea costurilor Petrogal la producția de motorină ar consolida poziția actuală dominantă a acestei întreprinderi pe piața portugheză (51 % pe piața vânzării cu ridicata și 37 % pe cea a vânzării cu amănuntul).
(119)
Concurentul nr. 2 consideră că piața geografică relevantă ar trebui să fie cel mult piața iberică. Piața geografică relevantă ar putea fi la nivelul SEE doar dacă motorina din import ar concura efectiv cu motorina rafinată în Portugalia (presupunând că nu ar exista nicio barieră juridică sau economică la intrare).
(120)
Ajutorul acordat pentru investiții îi va afecta pe concurenții Petrogal de pe piața iberică, ținând seama de faptul că rafinăriile din Spania au realizat investiții similare (cu obiective strategice foarte similare) fără a beneficia de ajutorul statului.
(121)
În cazul în care vânzările cu ridicata și cu amănuntul sunt considerate o parte a pieței relevante a produselor, cotele Petrogal pe piața națională și pe cea locală depășesc cu mult plafonul de 25 % prevăzut la punctul 68 din OAR, iar ajutorul nu ar trebui să fie acordat.
(122)
Concurentul nr. 2 consideră că, în privința ofertei, piețele de vânzare cu ridicata a benzinei și motorinei sunt foarte concentrate (primii patru operatori de pe piață au o cotă de piață de peste 95 %), astfel cum se arată în raportul autorității portugheze de concurență.
(123)
Se estimează că, în ceea ce privește volumul vânzărilor, Petrogal deține o cotă între 35 % și 45 % din piața portugheză a vânzărilor cu ridicata a motorinei. Concurentul nr. 2 apreciază că proiectul de investiții va crea o capacitate de producție suplimentară de 2,5 milioane tone și, dacă acest proiect este luat în considerare împreună cu altele pe care Petrogal le-a întreprins, Petrogal va fi în măsură să satisfacă cererea internă de pe piața portugheză a motorinei, dar și să exporte aproape 2 milioane tone de motorină în țările învecinate (Spania și Franța).
4.10.2. Observațiile comunicate prin scrisoarea din 10 septembrie 2010, ca răspuns la solicitarea de informații a Comisiei din 4 august 2010.
(124)
Concurentul nr. 2 arată că nu există o rată de referință a rentabilității stabilită la nivel de sector, întrucât întreprinderile au propriile obiective în această privință, care pot fi diferite în funcție de caracteristicile fiecărui proiect de investiții. Concurentul nr. 2 prezintă o listă de cinci rafinării care au derulat proiecte similar de investiții, totalizând peste 6 miliarde EUR, fără a beneficia de vreun ajutor din partea statului.
(125)
Concurentul nr. 2 subliniază caracterul limitat al capacităților de depozitare și al instalațiilor portuare. Așadar, transporturile către Portugalia se realizează în cantități mai mici, ceea ce determină costuri de distribuție mai mari care afectează marjele finale ale vânzărilor cu amănuntul și cu ridicata.
(126)
În privința spațiilor de depozitare, concurentul nr. 2 menționează că instalațiile sunt, în mod normal, utilizate de către proprietari (cum este Petrogal), în interes propriu. Atunci când aceste spații de depozitare aparțin unor terțe părți, capacitatea de depozitare disponibilă este redusă din cauza contractelor pe termen lung existente, semnate deja cu alți operatori.
(127)
Concurentul nr. 2 consideră că Petrogal beneficiază de un avantaj față de concurenți în ceea ce privește prețul de vânzare a motorinei, estimat la aproximativ 3, comparativ cu 5 USD/tonă, ca rezultat al poziției sale dominante în ceea ce privește spațiile de depozitare.
5. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE PORTUGALIA
5.1. Observații privind decizia de inițiere a procedurii
(128)
Portugalia precizează că reuniunea dintre autoritățile portugheze și serviciile Comisiei a avut loc la 11 martie 2009. Portugalia specifică faptul că proiectul de investiții nu reprezintă un proiect de înlocuire sau de modernizare, ci unul de conversie, care presupune modificarea efectivă a procesului de rafinare astfel încât să se poată răspunde mai bine cererii din ce în ce mai mari de motorină. Portugalia adaugă că EIB va oferi fonduri și că ajutorul, sub forma unui credit fiscal, va fi acordat începând din 2011. De asemenea, Portugalia consideră că evaluarea proiectului de investiții ca ajutor ad hoc nu ar trebui să conducă la o înăsprire a normelor de evaluare. Într-adevăr, contractul privind proiectul de investiții și contractul privind ajutorul de stat, încheiate între Portugalia și beneficiar, sunt condiționate de decizia favorabilă a Comisiei. Întrucât contractele menționate au fost deja prezentate Comisiei în faza de notificare, Portugalia se oferă să trimită o scrisoare administrativă, la care să anexeze contractul privind proiectul de investiții și contractul privind ajutorul de stat, menționate la pagina 8 din decizia de inițiere a procedurii, pentru a indica data intrării în vigoare a acestora.
5.1.1. Observații privind proiectul de investiții
(129)
Portugalia consideră că proiectul de investiții constituie o investiție inițială care se înscrie în următoarele categorii: extinderea unei unități existente sau schimbarea fundamentală a procesului de producție.
(130)
În opinia Portugaliei, noua unitate de distilare la vid și noua unitate de hidrocracare vor asigura producerea unor cantități mai mari de motorină, astfel încât producția de motorină să poată răspunde nevoilor pieței. Această adaptare nu este posibilă în configurația existentă a sistemului de rafinare care oferă foarte puțină flexibilitate pentru a se putea trece de la producția de benzină la cea de motorină.
(131)
Noile unități de distilare la vid și de reducere a vâscozității de la Matosinhos, noua unitate de hidrocrarare de la Sines și unitățile de rafinare existente inițial vor funcționa simultan. Prin urmare, Portugalia consideră că proiectul de investiții reprezintă o extindere a sistemului de producție și o schimbare fundamentală a procesului de producție.
(132)
Autoritățile portugheze explică faptul că noua configurație a procesului va întări legăturile funcționale complementare operaționale și funcționale între cele două rafinării: motorina de vid [ ] va fi transportată de la Matosinhos la Sines, iar benzina grea [ ] va fi transportată de la Sines la Matosinhos. Proiectul de investiții se desfășoară într-un sistem de rafinare integrat: rafinăriile Sines și Matosinhos sunt inseparabile, în special pentru optimizarea producției de motorină. Numai criteriul geografic („imediata vecinătate geografică”) nu este respectat. Împărțirea proiectului de investiții în două părți ar fi însă artificială, deoarece, din punct de vedere tehnic, funcțional și strategic, este indivizibil (32).
5.1.2. Observații privind caracterizarea pieței și a produselor relevante
(133)
Portugalia consideră că produsele relevante sunt motorina și benzina nafta grea, motorina reprezentând motorul economic al investiției, iar benzina nafta grea un produs secundar, inevitabil din punct de vedere tehnic, al producției de la Sines.
(134)
În ceea ce privește benzina nafta grea produsă la rafinăriile reconfigurate, aceasta va fi utilizată la nivel intern, pentru obținerea de produse aromatice în cadrul Petrogal, la Matosinhos, și va substitui importurile (din care 92 % provin din afara UE). Proiectul de investiții va determina doar creșterea producției de benzină nafta grea de la Sines (cu [200-250] kt pe an) (33). Producția sporită de benzină nafta grea de la Sines va înlocui cantitățile importate în prezent la Matosinhos și nu va fi vândută către terțe părți.
(135)
Portugalia a explicat că nicio investiție în rafinăria Matosinhos nu vizează unitățile specifice care prelucrează benzină grea în benzină de reformare, un produs intermediar pentru producția de produse aromatice (și anume derivate din benzină nafta) și ulterior prelucrează benzina de reformare în derivate din benzină nafta, la uzina de fabricare a produselor aromatice de la Matosinhos aparținând Petrogal (produsele derivate sunt vândute pe piață, la prețurile pieței, către industria produselor petrochimice de a doua generație). Prețul benzinei de reformare pe care ar trebui să îl plătească fabrica de produse aromatice va rămâne neschimbat, fiind indexat la [10-20]% din paritatea de import a benzinei nafta și la [80-90]% din paritatea de export a benzinei.
(136)
Portugalia consideră că piața sa națională relevantă este deschisă și competitivă, fără bariere în calea comerțului. Prețurile motorinei au la bază prețul țițeiului și costurile de rafinare. Rafinăriile trebuie să concureze cu importurile. Portugalia consideră că piața geografică relevantă este Europa de Nord-Vest.
(137)
Deciziile precedente ale Comisiei arată că benzina nafta este un produs comercializat la nivel internațional și că piața relevantă a produsului este cel puțin Europa de Vest.
(138)
La nivelul grupului [fără a include cifrele referitoare la ENI, întrucât aceasta nu desfășoară activități de rafinare sau vânzare cu amănuntul pe piața iberică, iar indicele Herfindahl-Hirschman (HHI) arată un grad de concentrare redus la nivel european], cota de piață se situează sub 25 % pe plan regional.
5.1.3. Observații privind proiectul ca parte a unei strategii europene, naționale și regionale
(139)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții este conform cu obiectivele strategice propuse la nivel național sau comunitar. Maximizarea producției de motorină, estimată la [1-3] milioane tone pe an începând din 2011, va permite utilizarea cu mai mare eficiență a capacității de prelucrare a sistemului de rafinare național. Acest lucru va asigura o mai bună adaptare a ofertei la cerere, diminuarea deficitului semnificativ de motorină și reducerea surplusului de producție de benzină.
(140)
În opinia Portugaliei, proiectul de investiții va reduce dependența de importurile de motorină din Rusia, un obiectiv adoptat de către Comisie [„A doua revizuire strategică a politicii energetice - Un plan de acțiune al UE pentru securitate și solidaritate în domeniul energiei” (34), adoptată în 2008] și de către statele membre.
(141)
Cererea de motorină a crescut și va crește în continuare în perioada 2000-2025, dar rafinăriile, în configurația lor existentă, se pot adapta doar într-o mică măsură evoluției cererii, în lipsa unor investiții importante în reconfigurare. Investiția Petrogal vine în întâmpinarea cererii crescute și reduce dependența de importuri și riscurile de aprovizionare asociate.
(142)
Proiectul de investiții va promova reducerea emisiilor în atmosferă, iar eficiența energetică a instalațiilor va fi optimizată. Măsurile prevăzute pentru raționalizarea energiei permit reducerea consumului actual de energie în rafinării cu [ ]%.
(143)
Când va începe producția în rafinăriile reconfigurate, se va prelucra aceeași cantitate, dar cu o capacitate de conversie considerabil mai mare, cu consumuri de energie mai scăzute și cu reducerea emisiilor.
(144)
Potrivit Portugaliei, impactul în ceea ce privește poluarea aerului este deosebit de important, deoarece proiectul de investiții va reduce emisiile provenite din surse fixe ale rafinăriilor, contribuind astfel la realizarea obiectivelor regionale și naționale privind calitatea aerului.
(145)
La nivel regional, importanța proiectului de investiții este recunoscută, deoarece acesta include și introducerea gazelor naturale în portofoliul de combustibili al rafinăriilor și înlocuirea uzinei existente de producere a aburului cu o unitate de cogenerare.
(146)
La nivel național, avantajele pentru mediu pot fi evaluate din punctul de vedere al contribuției la realizarea obiectivelor stabilite în programul național de reducere a emisiilor poluante de dioxid de sulf și oxizi de azot (35).
(147)
Proiectul de investiții va contribui la creșterea calității motorinei și, în consecință, la reducerea emisiilor poluante ale autovehiculelor. De asemenea, proiectul de investiții va avea un impact pozitiv asupra factorilor biologici (flora și fauna) și asupra peisajului natural.
5.1.4. Observații privind contribuția la dezvoltarea regională
(148)
Portugalia subliniază contribuția importantă a proiectului de investiții la dezvoltarea regională, având în vedere amplasarea acestuia în două regiuni dezavantajate, ambele fiind afectate de o rată ridicată a șomajului. Ambele regiuni sunt zone eligibile în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din tratat, cu un plafon standard al ajutorului regional pentru întreprinderile mari de 40 % (pentru Sines, în regiunea Alentejo) și de 30 % (pentru Matosinhos, în regiunea Norte), potrivit hărții portugheze a ajutoarelor de stat cu destinație regională. Ambele regiuni se înscriu în cadrul obiectivelor de convergență (astfel cum sunt definite în politica regională a UE), având un PIB pe cap de locuitor mai mic de 75 % din media la nivel european.
(149)
Portugalia consideră că rafinăriile Sines și Matosinhos reprezintă piloni de bază ai economiilor regionale. Portugalia preconizează că proiectul de investiții va produce efecte deosebit de pozitive în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și, în general, economia regiunilor Norte și Alentejo.
(i) Sines
(150)
Rafinăria Sines este situată în Alentejo, o regiune care înregistrează un PIB cu 6 % mai mic decât media la nivel național. Regiunea este caracterizată de o densitate redusă a activităților economice și un deficit de servicii avansate pentru sprijinirea dezvoltării și inovare. În trimestrul al treilea al anului 2009, rata șomajului a fost de 10,2 %, cu 0,4 % mai mare decât media la nivel național, și a continuat să crească, ajungând la 11,6 % în trimestrul al treilea al anului 2010 (cu 0,7 % peste media națională).
(ii) Matosinhos
(151)
Rafinăria Matosinhos se află în zona Oporto din regiunea Norte. Regiunea Norte este în prezent cea mai săracă regiune NUTS II (nomenclatorul unităților teritoriale pentru statistică) din Portugalia, înregistrând un PIB pe cap de locuitor cu aproximativ 20 % mai scăzut decât media națională, la nivelul anului 2008. Rata creșterii economice în această regiune se situează sub media din UE și din Portugalia și este afectată de nivelul redus al resursei umane calificate. Rata șomajului a crescut de la 11,6 % în trimestrul al treilea al anului 2009 până la 13,2 % în același trimestru al anului 2010, situându-se cu mult deasupra mediei naționale (respectiv 9,8 % în 2009 și 10,9 % în 2010).
5.1.5. Locurile de muncă și formarea profesională
(152)
Potrivit Portugaliei, în faza de exploatare, se estimează că proiectul de investiții va crea un număr de 150 de locuri de muncă legate în mod direct de funcționarea unităților de prelucrare la cele două rafinării.
(153)
Raportul dintre cheltuielile de investiții și numărul locurilor de muncă directe create indică faptul că sectorul de rafinare necesită infuzii masive de capital. În plus, sectorul necesită formare profesională calificată și specifică.
(154)
Proiectul de investiții prezintă un potențial semnificativ în ceea ce privește crearea de locuri de muncă indirecte, deoarece noile unități vor spori complexitatea tehnologică a rafinăriilor, necesitând intervenții de mentenanță mai numeroase. Ca urmare a politicii de subcontractare a rafinăriilor, va exista o cerere din ce în ce mai mare de servicii prestate de lucrători specializați. Portugalia consideră că „reconfigurarea unităților de rafinare va avea un efect vizibil asupra industriei naționale, în special în domeniul construcțiilor de mașini, al energiei electrice și al construcțiilor civile. Se estimează că în perioada cea mai intensă de construcție, aproximativ 3 000 de lucrători vor fi implicați în construirea ambelor rafinării” și „vor fi create aproximativ 450 de locuri de muncă indirecte permanente”. Aceste locuri de muncă necesită personal calificat care va fi, în mod normal, remunerat peste media pieței, cu un impact social și economic estimat a fi semnificativ pentru comunitatea din jur, în special în zona orașului Sines.
(155)
La întrebarea dacă raportul de trei la unu dintre locurile de muncă indirecte și cele directe, prezentat pentru proiectul de investiții - și metodologia aplicată - se justifică, Portugalia a răspuns că acest raport ar trebui comparat cu cele existente în alte proiecte de investiții din același sector. Făcând referire la alte două măsuri de ajutor de stat autorizate de Comisie (Deciziile Comisiei N 898/06 și N 899/06 pentru proiectele Repsol Polimeros și, respectiv, Artensa în domeniul petrochimiei) (36), Portugalia consideră că raportul dintre locurile de muncă directe și cele indirecte, propus pentru proiectul de investiții, este mai prudent și realist comparativ cu cel din proiectul Repsol Polimeros (15 locuri de muncă indirecte la un loc de muncă direct), chiar dacă ambele proiecte vizează reabilitarea unor spații industriale (brown-field). De asemenea, Portugalia a menționat că sumele necesare proiectului de investiții se apropie de cele din proiectul Artensa care este un proiect de la zero (greenfield). Portugalia ia în considerare și reperul stabilit de HSB Solomon Associates LLC cu privire la industria petrolieră: indicele de eficiență a gestionării resurselor umane (personnel efficiency index, PEI). Acest indicator arată numărul de ore lucrate pentru fiecare capacitate de distilare echivalentă (equivalent distillation capacity, EDC), adică, în termeni generali, numărul de locuri de muncă generate pentru fiecare baril de țiței prelucrat. În cel mai recent raport disponibil (cifre aferente anului 2008), beneficiarul prezenta un indice global de 50-70, comparativ cu o valoare de 113,7, ca medie estimată, și 206,8 ca medie înregistrată în Europa de Sud și Centrală. Aceste cifre reflectă numărul de lucrători implicați la nivel intern în procesul de rafinare, [ ] precum și existența unui grup de activități auxiliare bazate pe servicii externe, prestate permanent. Portugalia consideră că faptul că se apelează la servicii externe asigură crearea de locuri de muncă indirecte și justifică așteptările ca raportul dintre locurile de muncă indirecte și cele directe să fie mai mare decât în cazul Artensa. Prin urmare, făcând o comparație cu deciziile Comisiei menționate în prezentul considerent, Portugalia concluzionează că această strategie este dusă la extrem în proiectul Repsol Polimeros (utilizarea minimă a resurselor interne și utilizarea maximă a resurselor externe). Cazul Artensa demonstrează contrariul, și anume un echilibru între utilizarea resurselor interne și cea a resurselor externe. Portugalia consideră că raportul de 3:1 propus corespunde raportului din industria de rafinare și reflectă în mod corect gradul de externalizare a activităților Petrogal (de exemplu, în sectorul mentenanței).
(156)
Într-o scrisoare ulterioară, Portugalia își reafirmă acest punct de vedere, făcând referire la un document mai recent (37) emis de către Comisie, care, în opinia Portugaliei, indică un raport de 4:1 și de 6:1: „astfel, deși industria asigură locuri de muncă directe doar pentru 100 000 de persoane în UE, se poate considera că un număr de 400 000 până la 600 000 de locuri de muncă sunt în mod direct dependente de industria de rafinare din UE”. Același document menționează, la nota de subsol 41, „alte 600 000 de locuri de muncă în logistică și vânzări”, ceea ce ar permite chiar un raport de 12:1.
(157)
În cursul etapei de investigare, într-un document suplimentar (o analiză cost-beneficiu) furnizat Comisiei, Portugalia cuantifică numărul locurilor de muncă păstrate prin proiectul de investiții, deoarece este clar că, într-un scenariu contrafactual fără nicio investiție, Petrogal ar fi introdus unele măsuri de restructurare, inclusiv reducerea numărului de angajați. În absența proiectului de investiții, s-ar pierde, în total, „1 240 locuri de muncă, respectiv 150 directe + 450 indirecte (rezultatul direct al proiectului) în plus față de pierderea de 160 locuri de muncă directe + 480 indirecte ca urmare a măsurilor de reducere a costurilor care ar fi puse în aplicare pentru a face față reducerii marjelor de rafinare ale rafinăriilor în actuala lor configurație”.
(158)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții va utiliza lucrători calificați, remunerați cu [ ] salariul mediu de pe piața locală relevantă. Impactul socio-economic asupra comunităților din jur va contribui la dezvoltarea altor întreprinderi și activități. Prin urmare, proiectul de investiții va fi benefic pentru crearea și renovarea infra-structurilor și spațiilor din regiunile Oporto și Sines, asigurând condițiile necesare pentru ca aceste regiuni să avanseze către o nouă etapă în termeni de calitate a vieții și competitivitate.
(159)
În răspunsul său, Portugalia subliniază, de asemenea, că „în cursul fazei de construcție, proiectul va avea un impact semnificativ asupra contextului industrial național, prin promovarea creării și dezvoltării întreprinderilor locale. Atunci când va fi complet funcțional, proiectul va încuraja dezvoltarea de noi întreprinderi care să presteze servicii de mentenanță și va continua astfel să consolideze dinamica regională”. Astfel, „prin această inițiativă, Petrogal va contribui la echilibrarea competitivității regiunilor mai puțin dezvoltate față de media națională. În sfârșit, proiectul va avea un impact pozitiv asupra activității economice din regiunea Alentejo și expunerii acesteia la piețele externe”.
(160)
În plus, prin creșterea fluxului de materii prime și produse între cele două rafinării, se preconizează că proiectul de investiții va avea un efect pozitiv asupra infrastructurilor portuare din Sines și Leixões (38), a căror activitate și utilizare se vor intensifica și ale căror rezultate din exploatare vor crește.
(161)
În sfârșit, Portugalia consideră că Petrogal preconizează că perioada de exploatare a proiectului de investiții va fi de cel puțin 30 de ani, ceea ce demonstrează angajamentul pe termen lung în realizarea obiectivelor regionale, naționale și europene.
(162)
Proiectul de investiții va contribui, de asemenea, la o creștere a potențialului regiunii în ceea ce privește capitalul uman. Pentru formarea profesională a personalului implicat în proiectul de investiții, atât a personalului nou recrutat, cât și a celui existent, vor fi create structuri de calificare și formare profesională, în colaborare cu Colegiul Tehnic Alentejo Litoral (39), în centrul de afaceri al Zonei Industriale și Logistice Sines (40) (ZILS).
(163)
În ceea ce privește legăturile cu proiectele de cercetare și dezvoltare și colaborarea cu universitățile, Portugalia menționează că cele două rafinării reprezintă centre de dezvoltare pentru cercetare și formare profesională. În opinia Portugaliei, se preconizează că proiectul de investiții va avea un efect pozitiv și potențialul de a atrage noi acorduri între Petrogal și centrele de învățământ din domeniul științei și ingineriei.
(164)
Autoritățile portugheze prezintă observații cu privire la raportul dintre valoarea investiției și numărul locurilor de muncă create, care demonstrează, potrivit acestora, caracterul complet rezonabil al proporției, având în vedere, în special, că sectorul de rafinare necesită infuzii masive de capital și forță de muncă de înaltă calificare, precum și niveluri ridicate ale investițiilor în formarea profesională a unei forțe de muncă specializate. Raporturi cu valori ridicate similare între ajutorul de stat și numărul locurilor de muncă create au fost aprobate de către Comisie în proiectele petrochimice Repsol Polimeros și Artensa (41).
(165)
Ca urmare a solicitării Comisiei de prezentare a unei analize cost-beneficiu și a unei evaluări a proiectului comparabilă cu cea solicitată în cazul proiectelor importante cofinanțate din fonduri structurale (42), Portugalia a prezentat un document având ca scop principal cuantificarea avantajelor sociale și economice ale proiectului de investiții. Documentul scoate în evidență un impact economic datorat contribuțiilor pozitive care decurg din investiție, de exemplu: impozitul aferent proiectului, locuri de muncă directe (impozite); locuri de muncă indirecte (impozite), evitarea acordării de ajutorul de șomaj, taxa pe consum (TVA), reducerea emisiilor de CO2 în sectorul transporturilor și în industrie, evitarea dobânzilor la datoria externă a guvernului portughez, transporturi navale și imobilizarea navelor (taxe), venituri suplimentare pentru portul Leixões și sprijin pentru dezvoltarea comunității locale.
(166)
Beneficiile locale ale proiectului de investiții constau în: taxa pe consum (TVA); veniturile suplimentare pentru portul Leixões și sprijinirea dezvoltării comunității locale (reprezentând, împreună, suma de 49 de milioane EUR, exprimată valoare actualizată netă), celelalte fiind considerate drept avantaje sau spații la nivel național (reprezentând, împreună, suma de 454 de milioane EUR, exprimată în valoare actualizată netă), favorabile întregii economii naționale, care pot fi, așadar, doar parțial alocate regiunilor în cauză. Dacă se consideră că acest beneficiu la nivel național este proporțional împărțit între regiunile portugheze, în funcție de ponderea lor economică, regiunile Norte și Alentejo reprezentând 34,8 % din PIB-ul național al Portugaliei în 2007, avantajul regional total (care se ridică la 195 de milioane EUR, exprimată în valoare actualizată netă) depășește considerabil costul ajutorului acordat proiectului de investiții (reprezentând 121 de milioane EUR, sumă exprimată în valoare actualizată netă).
5.1.6. Observații privind necesitatea ajutorului
(167)
Portugalia a subliniat că ajutorul contribuie în mod efectiv și decisiv la decizia Petrogal de a efectua investiții, fiind necesar pentru asigurarea rentabilității investiției. La 5 martie 2008, Consiliul de administrație al Galp a aprobat proiectul de investiții, după ce primise scrisoarea de eligibilitate din partea autorităților naționale, emisă la 23 ianuarie 2007. Primul angajament privind comanda de echipamente datează încă din 14 martie 2008, adică după semnarea cu guvernul portughez a acordurilor cu privire la ajutor, la 10 martie 2008.
(168)
În absența ajutorului, proiectul de investiții nu ar fi fost pus în aplicare, deoarece rentabilitatea acestuia nu ar fi fost justificată.
(169)
În 2001, Consiliul de administrație al Galp a adoptat o hotărâre pe baza unui plan anterior de modernizare a rafinăriei Matosinhos, întrucât rentabilitatea capitalului angajat în proiect se situa la o valoare inferioară costului mediu ponderat al capitalului (WACC) al Galp Energia, aferent sectorului său de rafinare.
(170)
În 2005, Consiliul de administrație al Galp a reconsiderat oportunitatea strategică de a întreprinde un proiect de conversie a celor două rafinării. După o analiză internă a proiectelor de investiții alternative, în martie 2008 proiectul de conversie a rafinăriilor Sines și Matosinhos a fost prezentat, spre aprobare, Consiliului de administrație. Rata internă de rentabilitate pentru investiția revizuită de [ ] milioane EUR a fost calculată la [8-10] %, fără niciun stimulent, și anume cu [ ] puncte procentuale peste costul mediu ponderat al capitalului aferent activităților de rafinare ale Galp Energia (stabilit la 7-9 %).
(171)
Decizia din martie 2008 a Consiliului de administrație al Galp s-a bazat pe următoarea analiză de sensibilitate privind rata internă de rentabilitate (RIR) pentru proiectul de investiții:
Tabelul 3
Cu ajutor de stat
Valoare actualizată netă
[100-150] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[9-11] %
Fără ajutor de stat
Valoare actualizată netă
[1-50] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[8-10] %
Sursa: GALP
(172)
Conform deciziilor Comitetului executiv al Galp Energia, adoptate la 10 ianuarie 2008, costul mediu ponderat al capitalului întreprinderii și rata minimă acceptabilă a rentabilității interne sau „pragul minim acceptabil” (hurdle rate) [o primă de risc adăugată la costul capitalului (43)] pentru sectoarele de aprovizionare, rafinare și logistică, se ridicau la [7-9] % și, respectiv, [10-12] %.
(173)
Portugalia a arătat că atât WACC, cât și pragul minim acceptabil stabilite de Galp Energia sunt conforme cu practica standard din sectorul de rafinare și că utilizarea acestor criterii economice este, de regulă, acceptată de toate marile întreprinderi din acest sector. În sprijinul acestor argumente, Portugalia a furnizat Comisiei un tabel întocmit de Citigroup, Bloomberg și Broker Research în 2010 în care se compară WACC pentru întreprinderile importante care operează în sectorul de rafinare.
(174)
Portugalia susține că decizia privind investiția a fost și este conformă cu practica și cu cerințele normale de rentabilitate pe care beneficiarul le aplică în toate proiectele sale. În vederea evaluării rentabilității, pe lângă conceptul de WACC, pragul minim acceptabil este utilizat ca un criteriu suplimentar. Proiecțiile pentru fluxurile de numerar viitoare nu sunt, în general, infailibile. Întotdeauna există incertitudini (riscuri) asociate previziunilor referitoare la fluxurile de numerar; cu cât acestea sunt mai îndepărtate în timp, cu atât mai mare este șansa ca estimarea să fie aproximativă și să conțină erori. Modul cel mai frecvent utilizat de abordare a incertitudinilor constă în adăugarea unei prime de risc la costul capitalului (WACC) și în folosirea ratei acesteia drept rată minimă a rentabilității necesară pentru investiții (pragul minim acceptabil). Diferența dintre valoarea pragului minim acceptabil și valoarea WACC reprezintă, așadar, profitul suplimentar anticipat atunci când se decide dacă să se investească sau nu, deoarece se acceptă riscul suplimentar existent în ceea ce privește fluxurile de numerar previzionate pentru viitor. Portugalia a susținut că introducerea pragului minim acceptabil în analiza și decizia Galp Energia privind proiectele de investiții datează încă din 2002, când s-a stabilit că pragul minim acceptabil aplicabil proiectelor va fi valoarea WACC plus un interval de [1-5] puncte procentuale (pp). În 2006, Galp Energia a decis să calculeze pragul minim acceptabil într-o manieră ușor diferită, și anume, în loc să adauge [1-5] pp la WACC, a optat pentru majorarea WACC cu [10-50] % (WACC2006 + pragul minim aceptabil2006 = [1,1-1,5] × WACC2006]. Acest criteriu nou a fost rezultatul unei analize interne potrivit căreia, având în vedere nivelurile diferite ale WACC din fiecare sector de activitate, utilizarea unui procent aplicat la bază a părut mai adecvată și coerentă decât utilizarea unei valori absolute. Ca explicație suplimentară, Portugalia a prezentat Comisiei ratele WACC și ale pragului minim acceptabil diferite aplicate de Galp Energia între 2002 și 2006 pentru fiecare sector de activitate: aprovizionare și rafinare, comercializare produse petroliere, explorare și producție, gaze naturale și energie electrică.
(175)
Portugalia a susținut că, în conformitate cu standardele internaționale recunoscute pentru proiecte de acest tip, având în vedere nivelul de variație a investițiilor încă semnificativ în această fază de dezvoltare conceptuală (conceptul tehnic inițial), Consiliul de administrație al Galp nu a considerat că un proiect de asemenea importanță, cu o rată a rentabilității atât de apropiată de WACC, poate fi viabil, deoarece în final ar putea avea o rentabilitate mai scăzută decât această valoare de referință.
(176)
Cu toate acestea, luând în considerare acordarea stimulentului fiscal în proiectul de investiții, rentabilitatea proiectului de investiții ar fi de [9-11]%, procent care, având în vedere natura strategică a proiectului de investiții, a fost considerat un minimum acceptabil pentru începerea și aprobarea îndeplinirii angajamentelor față de furnizorii de echipamente.
(177)
Portugalia a prezentat o listă cu proiecte de investiții alternative pe care Petrogal le-ar fi putut întreprinde la momentul adoptării deciziei în legătură cu realizarea proiectului de investiții. Din cauza limitării resurselor financiare disponibile pentru investiții noi, mai multe sectoare de activitate ale Galp Energia concurează între ele pentru aceste resurse limitate și există o politică strictă de selecție.
(178)
Totuși, în cazul în care contractul cu statul portughez referitor la ajutor nu ar fi fost semnat, iar proiectul de investiții nu ar fi fost realizat, competitivitatea ambelor rafinării ar fi fost, în mod inevitabil, afectată. Potrivit Portugaliei, dacă proiectul de investiții nu ar fi fost întreprins, utilizarea capacității rafinăriilor s-ar fi redus până la [80-90]%, pentru a răspunde unei tendințe descendente a cererii de benzină și păcură pe piață (studiile estimează o scădere semnificativă a cererii în perioada 2008-2020, între [20-30]% și [40-50]%). Rafinăriile și-ar fi păstrat doar o marjă foarte limitată de rafinare. Pentru a face față acestei situații, ar fi fost necesară punerea în aplicare a unui program drastic de restructurare, cu reducerea numărului de locuri de muncă.
(179)
Întrucât Comisia a avut dubii cu privire la faptul că, în decizia adoptată, Consiliul de administrație al Galp nu a ținut seama de schimbările din mediul de afaceri, Portugalia a fost invitată să prezinte o analiză detaliată a scenariului contrafactual, adică în absența proiectului de investiții. În acest scop, Portugalia a fost invitată să prezinte rata internă de rentabilitate (RIR) a proiectului de investiții, ținând seama atât de rentabilitatea potențială a rafinăriilor în situația în care proiectul de investiții nu ar fi fost realizat, cât și de reducerea marjelor de rafinare.
(180)
Scenariul contrafactual al Portugaliei este prezentat pe scurt în tabelul 4.
Tabelul 4
Activitate economică
Noua valoare finală a investiției
Cu ajutor de stat
NPV
[200-250] milioane EUR
[150-200] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
[10-12]%
[10-12]%
Fără ajutor de stat
NPV
[100-150] milioane EUR
[100-150] milioane EUR
Rata de rentabilitate/RIR
9-11 %
9-11 %
(181)
În opinia Portugaliei, „faptul că un proiect poate fi foarte important, chiar strategic, pentru o întreprindere nu înseamnă că este singurul proiect sau un proiect indiscutabil dacă RIR nu se ridică la cerințele minime admisibile” (astfel cum s-a întâmplat în 2001).
5.2. Observațiile prezentate de Portugalia cu privire la comentariile părților interesate
(182)
Portugalia subliniază nivelul ridicat de participare a diferitelor entități (municipalități, sindicate și asociații sectoriale și industriale) și menționează toate comentariile care susțin valoarea proiectului de investiții în ceea ce privește dezvoltarea regională și eficiența energetică.
5.2.1. Observații cu privire la comentariile concurenților nr. 1 și nr. 2
(183)
În completarea scrisorii din 21 ianuarie 2010, Portugalia explică faptul că piața materiilor prime de vid este deosebit de volatilă și nu asigură o aprovizionare constantă cu motorină de vid necesară pentru alimentarea unei instalații de hidrocracare de dimensiunea celei de la Sines. În ceea ce privește producția reziduurilor provenite de la instalația de hidrocracare, Portugalia confirmă că aceasta este nesemnificativă, deoarece instalația va utiliza tehnologia de izocracare.
(184)
Portugalia reiterează că proiectul de investiții va stimula dezvoltarea regională în regiunile dezavantajate (crearea și păstrarea locurilor de muncă, formarea profesională a lucrătorilor, economii de scară, transferuri de tehnologie, efecte colaterale etc.) chiar dacă este amplasat în rafinăriile preexistente și acest punct este confirmat de toate comentariile pozitive primite. De asemenea, Portugalia subliniază importanța strategică și valoarea ecologică a proiectului de investiții, pentru a răspunde comentariilor potrivit cărora ocuparea forței de muncă este singurul avantaj regional.
(185)
În ceea ce privește tabelul întocmit de concurentul terț nr. 1, comparând raportul dintre ajutor și fiecare loc de muncă creat, în legătură cu alte proiecte care au beneficiat de ajutor regional ad hoc (a se vedea considerentul 89), Portugalia a subliniat că tabelul nu include alte proiecte din industria de rafinare sau alte industrii care necesită infuzii masive de capital. Din aceste motive, proiectul de investiții nu trebuie comparat cu cele prezentate în tabel, ci cu ajutoarele acordate în legătură cu mari proiecte de investiții din același sector economic [a se vedea deciziile Comisiei din 10 iulie 2007 privind ajutorul de stat N 898/06, Repsol Polimeros, și din 10 iulie 2007 privind ajutorul de stat N 899/06, Artensa (Artenius) - Produçăo e Comercializaçăo de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos SA, unde proporția dintre valoarea ajutorului și locurile de muncă create s-ar putea situa într-un interval comparabil cu cea a proiectului Petrogal].
(186)
În mod similar, dacă proporția dintre locurile de muncă indirecte și cele directe se compară cu cea din alte proiecte similare (cum ar fi proiectele menționate la considerentul 185), se obțin cifre echivalente.
(187)
Portugalia reiterează că Consiliul de administrație al Galp a validat proiectul de investiții, în martie 2008, după ce a primit, în ianuarie 2007, o confirmare scrisă din partea autorităților portugheze, potrivit căreia proiectul de investiții era eligibil pentru ajutor de stat. Prin urmare, ajutorul a fost acordat, sub rezerva unor condiții (în special, era necesară aprobarea Comisiei), înainte de începerea lucrărilor. Prima comandă fermă a fost emisă în martie 2008, după semnarea de către Petrogal a contractelor cu privire la ajutor.
(188)
Portugalia respinge comentariile terților potrivit cărora Petrogal luase încă din 2006 decizia de a lansa proiectul de investiții.
(189)
Portugalia admite că studiile de fezabilitate au fost realizate înainte de adoptarea deciziei definitive. Deși informațiile respective sunt absolut necesare pentru adoptarea unei decizii de către Consiliul de administrație al Galp, aceasta nu înseamnă că decizia fusese deja luată.
(190)
Portugalia susține că proiectul de investiții nu ar fi fost pus în aplicare fără ajutorul de stat.
(191)
Portugalia explică faptul că proiectul de investiții avea o rată internă de rentabilitate insuficientă comparativ cu nivelul riscurilor asumate și cu atractivitatea altor proiecte ([ ]) care sunt esențiale pentru dezvoltarea grupului Galp Energia. În consecință, proiectul de investiții nu ar fi fost demarat fără ajutor de stat.
(192)
Din observațiile primite de la părțile terțe, Portugalia concluzionează că piața geografică relevantă nu este piața portugheză, ci piața iberică cel puțin.
(193)
Portugalia specifică faptul că, pentru motorină, cotele de piață ale Petrogal (la nivelul franco rafinărie, la nivelul vânzărilor cu ridicata și al vânzărilor cu amănuntul) nu vor depăși niciodată 25 % dacă piața geografică relevantă este Peninsula Iberică sau se extinde în afara acesteia.
(194)
Portugalia reiterează că, în orice caz, proiectul de investiții nu va afecta piețele de vânzare cu ridicata și cu amănuntul a motorinei, deoarece prețul franco rafinărie este stabilit în condițiile pieței: Petrogal se comportă ca o entitate care nu are o influență asupra prețurilor. În caz contrar, clienții Petrogal s-ar orienta cu ușurință către importuri, deoarece, potrivit Portugaliei, nu există niciun obstacol [de ordin tehnic, tarifar, de logistică (44) etc.] în calea importurilor de motorină din alte state membre. Cerințele de import ale Portugaliei sunt compatibile cu cele ale Uniunii Europene.
(195)
Portugalia a prezentat valorile datelor agregate care reflectă importurile de motorină (maritime și terestre).
Tabelul 5
Importuri și exporturi de motorină
Anul
2006
2007
2008
2009
IMPORTURI
Total (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Alte întreprinderi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
EXPORTURI
Total (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Alte întreprinderi
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Sursa: date de la DGEG (cifrele scrise cu caractere italice) și de la Petrogal
(196)
De asemenea, Portugalia deține o capacitate de depozitare suficientă: Portugalia a furnizat date care arată că diferiții operatori au opțiuni strategice diferite (investesc în capacitatea de depozitare sau închiriază spațiile respective), iar ambele alternative sunt posibile și viabile. Principalii operatori nu și-au mărit capacitatea de depozitare, în pofida oportunităților apărute pe piață, ceea ce indică faptul că resursele lor de depozitare sunt suficiente pentru a le susține activitățile de comercializare. Portugalia arată că a existat o creștere continuă a importurilor totale de motorină, precum și o ușoară reducere a exporturilor, ca rezultat al extinderii continue a pieței și al deficitului din ce în ce mai mare de capacități de producție locale. Totuși, cifrele pentru 2009 reflectă impactul unui accident întâmplat la rafinăria Sines, care a limitat, pentru o perioadă de mai multe săptămâni, funcționarea rafinăriei și producția. În acel an, operatorii au fost nevoiți să crească importurile, demonstrând astfel existența unor opțiuni alternative de aprovizionare.
(197)
Importul de motorină în Portugalia, în 2009, a reprezentat 27,2 % din consumul total de motorină din acel an. În anii anteriori, media importurilor de motorină raportată la consumul anual din Portugalia (aproximativ 5,4 milioane de tone) a fost de aproximativ 14 %.
(198)
Prin urmare, Portugalia consideră că piața portugheză a motorinei este o piață deschisă și competitivă, în care schimburile comerciale sunt facilitate și prețurile au la bază prețul țițeiului și costurile de rafinare și se raportează la alternativa importurilor la prețuri Platts.
(199)
În ceea ce privește benzina nafta grea, Portugalia consideră că piața este reprezentată, cel puțin, de SEE, deoarece benzina nafta este un produs comercializat la nivel internațional.
6. EVALUAREA MĂSURII DE AJUTOR
6.1. Existența ajutorului de stat
(200)
În conformitate cu articolul 107 alineatul (1) din tratat, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre.
(201)
Ajutorul acordat de Portugalia în favoarea întreprinderii Petrogal va lua forma unui credit fiscal. Sprijinul poate fi astfel considerat ca fiind acordat de către statul membru și prin intermediul resurselor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(202)
Ajutorul se acordă unei singure întreprinderi, Petrogal, prin urmare este selectiv.
(203)
Ajutorul este acordat pentru o investiție care să asigure creșterea producției de motorină și de benzină nafta grea. Întrucât produsele respective fac obiectul schimburilor comerciale între statele membre, măsura ar putea afecta, așadar, aceste schimburi. Ajutorul acordat va scuti întreprinderea Petrogal de costurile pe care, în mod normal, ar fi trebuit să le suporte pe cont propriu. În consecință, Petrogal va beneficia de un avantaj economic în raport cu concurenții săi. Deoarece favorizează în acest mod întreprinderea și producția acesteia, ajutorul denaturează sau amenință să denatureze concurența.
(204)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat.
(205)
După ce s-a stabilit că ajutorul constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat, este necesar să se evalueze dacă măsura poate fi considerată compatibilă cu piața internă.
6.2. Legalitatea măsurii de ajutor
(206)
Prin notificarea ajutorului înainte de punerea în aplicare a acestuia, Portugalia a respectat obligația de notificare prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din tratat.
6.3. Temeiul juridic al evaluării
(207)
Întrucât obiectivul ajutorului este promovarea dezvoltării regionale, temeiul pentru evaluarea compatibilității ajutorului cu piața internă îl reprezintă OAR, în special dispozițiile secțiunii 4.3 din OAR privind proiectele mari de investiții, precum și criteriile de evaluare aprofundată a ajutoarelor regionale pentru proiecte mari de investiții, stabilite în Comunicarea privind evaluarea aprofundată, în afara cazului în care investigația oficială conduce la concluzia că plafoanele stabilite la punctul 68 litera (a) („testul cotei de piață”) și litera (b) („testele privind creșterea capacității și performanțele comerciale”) din OAR sunt depășite.
(208)
Comisia trebuie să efectueze evaluarea în trei etape:
-
în primul rând, Comisia trebuie să evalueze compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR;
-
în al doilea rând, trebuie să verifice dacă testul cotei de piață și testele privind creșterea capacității și performanțele comerciale, prevăzute la punctul 68 litera (a) și litera (b) [„testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b)”] sunt definitiv neîndeplinite;
-
în al treilea rând, în funcție de rezultatele evaluării din cea de-a doua etapă, Comisia poate trece la o evaluare aprofundată.
6.4. Compatibilitatea cu dispozițiile generale ale OAR - verificarea îndoielilor exprimate în decizia de inițiere
(209)
Comisia a verificat dacă ajutorul acordat este conform cu dispozițiile generale ale OAR. Această evaluare a condus la următoarele observații:
(210)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că proiectul de investiții constituie o investiție inițială sau ar putea fi considerat o investiție de înlocuire.
(211)
Comisia a ținut seama de observațiile Portugaliei, prezentate la considerentele 130 și 131, potrivit cărora investițiile conduc la o extindere a unei unități existente și la o schimbare fundamentală a procesului general de producție al unei unități existente și, prin urmare, investiția poate fi considerată o investiție inițială, astfel cum aceasta este definită la punctul 34 din OAR.
(212)
Astfel, noua unitate de distilare la vid și unitatea de reducere a vâscozității de la Matosinhos, precum și noua unitate de hidrocracare de la Sines vor funcționa simultan cu unitățile de rafinare pre-existente; prin urmare, proiectul de investiții nu constituie o înlocuire, ci o extindere a sistemului de producție. În plus, proiectul de investiții va transforma rafinăriile, prin asigurarea de noi infrastructuri tehnologice pentru conversia fracțiilor mai grele de țiței în benzină și motorină.
(213)
Concurentul nr. 1 nu are obiecții cu privire la caracterul de investiție inițială al investiției, dar consideră că investiția constituie o simplă extindere a unei unități existente.
(214)
În consecință, Comisia constată că proiectul de investiții constituie o investiție inițială în sensul punctului 34 din OAR, prin urmare îndoielile cu privire la caracterul de investiție inițială al proiectului de investiții sunt înlăturate.
(215)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că cerințele privind efectul de stimulare, aplicabile ajutoarelor ad hoc astfel cum sunt prevăzute la punctul 38 din OAR, sunt îndeplinite. În mod special, Comisia a afirmat că nu are convingerea că scrisoarea de confirmare a Portugaliei, potrivit căreia, sub rezerva unei verificări amănunțite, proiectul de investiții îndeplinește condițiile de eligibilitate stabilite în schemă (45), poate înlocui scrisoarea de intenție necesară.
(216)
Punctul 38 din OAR prevede următoarele: „Este important să se asigure că ajutorul regional generează un real efect de stimulare a efectuării de investiții care altfel nu s-ar fi realizat în zonele asistate. În consecință, ajutoarele se pot acorda numai în temeiul schemelor de ajutoare, în cazul în care beneficiarul a făcut o cerere de ajutor, iar autoritatea responsabilă cu administrarea schemei a confirmat ulterior în scris că, sub rezerva rezultatelor verificării de detaliu, proiectul îndeplinește, în principiu, condițiile de eligibilitate stabilite prin schemă înainte de începerea lucrărilor la proiect. (…). În cazul unui ajutor ad-hoc, autoritatea competentă trebuie să fi emis o scrisoare de intenție potrivit căreia va acorda ajutorul înainte de începerea lucrărilor la proiect, sub rezerva autorizării măsurii de către Comisie. În cazul în care lucrările încep înainte de îndeplinirea condițiilor prevăzute la acest punct, întregul proiect va pierde dreptul la ajutor.”
(217)
„Începerea lucrărilor” este definită la nota de subsol 40 din OAR fie ca o demarare a lucrărilor de construcție, fie ca o primă comandă fermă de echipamente.
(218)
Comisia a ținut seama de următoarele informații de facto furnizate de Portugalia:
-
Petrogal a depus cererea de ajutor la 22 ianuarie 2007;
-
la 23 ianuarie 2007, Portugalia a confirmat eligibilitatea de principiu a proiectului de ajutor;
-
ajutorul a fost aprobat de Consiliul de Miniștri al Portugaliei la 6 martie 2008, însă acordarea ajutorului era condiționată de autorizarea de către Comisie, iar Petrogal urma să nu beneficieze de ajutor înainte de 2011 (după finalizarea investiției);
-
Consiliul de administrație al Petrogal a autorizat emiterea de comenzi pentru echipamente la data de 8 martie 2008;
-
prima comandă fermă a fost transmisă la 14 martie 2008. Lucrările de construcție în cadrul investiției au început efectiv în noiembrie 2008 la Sines și în ianuarie 2009 la Matosinhos.
(219)
În opinia Comisiei, contractele privind ajutorul, semnate la 10 martie 2008 între Portugalia și Petrogal, și publicarea în Monitorul Oficial Portughez (46) a rezoluțiilor Consiliului de miniștri adoptate la 6 martie 2008, sunt cel puțin echivalente cu o scrisoare de intenție și trebuie considerate drept o dovadă a efectului de stimulare formal mai clară decât scrisoarea de intenție prevăzută la punctul 38 din OAR. Aceste contracte privind ajutorul au fost semnate înainte ca lucrările la proiectul de investiții să înceapă.
(220)
Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale legate de efectul de stimulare necesar sunt înlăturate.
(221)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la contribuția investiției la dezvoltarea regională. În acest context, Comisia și-a exprimat, de asemenea, îndoiala în legătură cu necesitatea ajutorului și a subliniat că „un ajutor care nu este necesar nu va contribui, cel mai probabil, la dezvoltarea regională și ar putea avea drept rezultat denaturări inacceptabile ale concurenței” (47).
(222)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 au arătat că Petrogal ar fi demarat proiectul de investiții chiar și în absența ajutorului. În opinia lor, aceasta este o investiție productivă, justificată din punct de vedere economic de dezechilibrul dintre oferta și cererea de motorină și de posibilitatea de a avea acces la tipuri de țiței mai grele și mai ieftine. Toți operatorii din Europa derulează investiții similare în rafinăriile lor fără un ajutor din partea statului.
(223)
Prin urmare, trebuie să se evalueze dacă ajutorul este necesar pentru a produce un real efect de stimulare a efectuării unei investiții care altfel nu s-ar fi realizat în aceste două regiuni asistate sau dacă proiectul de investiții ar fi fost, în orice caz, realizat. În acest sens, Comisia trebuie să stabilească dacă ajutorul a modificat comportamentul întreprinderii Petrogal în sensul efectuării de investiții suplimentare în regiunile respective.
(224)
Se pare că decizia strategică de a investi a fost adoptată în 2006. Acest lucru este reflectat într-un document publicat de Galp Energia în octombrie 2006 (48). Astfel cum se arăta în raportul pe 2006 al Galp Energia, Consiliul de administrație a adoptat decizia executivă privind proiectul de investiții la 23 ianuarie 2007 (49) și la 5 martie 2008 (adică după primirea scrisorii de eligibilitate de la autoritățile naționale, din 23 ianuarie 2007). Consiliul de administrație a adoptat decizia operațională de a comanda primele echipamente pentru proiectul de investiții la 14 martie 2008.
(225)
Portugalia a arătat că Petrogal nu a efectuat investiția înainte de 2008 din cauza insuficientei viabilități financiare și că, în cele din urmă, Consiliul de administrație al Galp a decis să emită comenzi de echipamente și construcții numai după ce guvernul portughez a adoptat rezoluția relevantă a Consiliului de miniștri.
(226)
Portugalia susține că disponibilitatea ajutorului de stat a fost decisivă pentru hotărârea Petrogal de a realiza investiția. În absența ajutorului, proiectul de investiții ar fi fost abandonat. Petrogal ar fi pus în aplicare un plan de restructurare alternativ pentru a-și adapta activitățile de rafinare la condițiile modificate ale pieței și ale ofertei de țiței. De asemenea, resursele financiare disponibile ar fi fost utilizate pentru a investi în proiecte alternative, în afara activității de rafinare.
(227)
Portugalia a prezentat documente aparținând Petrogal, care conțin o analiză a ratei interne de rentabilitate a proiectului de investiții, a costului capitalului (WACC), precum și o listă cu posibilele investiții alternative pe care Galp Energia le-ar fi putut efectua cu capitalul disponibil.
(228)
Comisia consideră că documentele transmise Consiliului de administrație al Galp la 23 ianuarie 2007 și la 5 martie 2008 au fost decisive pentru evaluarea necesității ajutorului, întrucât hotărârea Consiliului s-a întemeiat pe aceste documente.
(229)
Potrivit Portugaliei, calculele prezentate Consiliului de administrație al Galp în 2008 indicau o rată internă de rentabilitate a proiectului de investiții de [8-10]% în absența ajutorului. Valoarea acestei RIR este mult mai mare decât valoarea WACC a Petrogal, de [7-9]%.
(230)
Portugalia a explicat totuși că deciziile Consiliului de administrație al Galp s-au întemeiat pe o abordare a pragului minim acceptabil care fusese introdusă deja din 2002. Acest prag minim acceptabil sau rată minimă acceptabilă de rentabilitate (RMAR) este rata minimă de rentabilitate pentru un proiect pe care un factor de decizie o poate accepta înainte de a demara acel proiect, având în vedere riscul acestuia și costul de oportunitate legat de renunțarea la alte proiecte. Alte denumiri pentru pragul minim acceptabil sunt „rata de excludere” (cut-off rate) sau „rata de referință” (benchmark rate).
(231)
Începând din 2006, pragul minim acceptabil pentru activitățile de rafinare a fost stabilit la [110-150]% din WACC, adică [10-12]%. În mod normal, nu s-ar lua nicio decizie de efectuare a unei investiții dacă RIR calculată nu ar depăși acest plafon. În cazul de față, ajutorul majorează RIR cu [1-3] puncte procentuale, de la [8-10]% la [9-11]%, astfel cum se arată în tabelul 3 de la considerentul 171 pentru calculele prezentate Consiliului de administrație în 2008. Deși RIR ajustată a ajutorului rămâne mult sub pragul minim acceptabil intern, Consiliul de administrație al Galp a considerat că marja de siguranță suplimentară creată prin intermediul ajutorului este suficientă pentru a aproba, în final, proiectul de investiții.
(232)
Pragul minim acceptabil este un instrument utilizat de întreprinderi în situații decizionale care implică niveluri de risc importante, așadar aceasta poate să difere în funcție de riscul asociat proiectelor. De asemenea, pragul minim acceptabil poate fi influențat de moneda în care se calculează: în zonele monetare cu niveluri ridicate de inflație, pragul minim acceptabil are o valoare mai mare decât în zonele caracterizate de stabilitatea prețurilor.
(233)
Până în prezent, în deciziile privind ajutoare de stat în legătură cu ajutoarelor regionale nu s-a utilizat conceptul de prag minim acceptabil pentru a decide asupra aspectelor legate de necesitatea și de efectul de stimulare al ajutoarelor. Acest concept de prag minim acceptabil nu este menționat nici în Comunicarea privind evaluarea aprofundată. Totuși, conceptul de prag minim acceptabil a fost deja folosit într-un număr mic de decizii referitoare la ajutoare de stat (cum ar fi Decizia Comisiei din 23 februarie 2011 privind ajutorul de stat N 204/2010 - Suedia - „R&D aid to Volvo Aero for Trent XWB ICC”, care urmează să fie publicată în JO) adoptate, în principal, în conformitate cu Cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare (50), în legătură cu proiecte care implică niveluri de risc ridicate.
(234)
Portugalia subliniază că proiectul de investiții este caracterizat de riscuri numeroase care justifică utilizarea abordării pragului minim acceptabil. Proiectul de investiții este cea mai mare investiție productivă efectuată până în prezent în Portugalia. Punerea în aplicare a proiectului de investiții va dura mai mulți ani. Estimarea costurilor aferente proiectului de investiții este extrem de dificil de realizat: în fapt, Portugalia a prezentat cifre care arată că estimările inițiale ale costurilor au fost depășite cu mult în realitate. Întrucât proiectul de investiții are o orientare pe termen lung, previziunile pe termen lung ale marjelor de rafinare sunt foarte dificil de realizat, în special în situația în care, pe termen lung, automobilele tradiționale cu motoare cu combustie internă ar putea fi înlocuite cu automobile electrice și de alte tipuri.
(235)
Un studiu empiric (51) din 2006, în care s-au analizat peste 100 de astfel de praguri minime acceptabile (raportate, în principal, de întreprinderi din America de Nord), indică o medie de 14,1 % și o diferență absolută între WACC și pragul minim acceptabil de 5 puncte procentuale, adică aproximativ 155 % din WACC. Ținând seama de aceste informații, pragul minim acceptabil aplicat de Petrogal și Galp Energia pentru sectorul de rafinare nu pare, la prima vedere, excesivă.
(236)
Având în vedere aceste elemente, în special caracteristicile specifice ale sectorului și ale cazului (respectiv, importanța riscurilor implicate, dată fiind amploarea proiectului de investiții și perioada de exploatare pe termen lung), Comisia consideră că pragul minim acceptabil poate fi luat în considerare pentru a decide dacă ajutorul a fost necesar ca stimulent pentru realizarea proiectului de investiții.
(237)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 au confirmat că, pentru activitățile de rafinare, nu există nicio rată de referință sectorială. Totuși, concurentul nr. 1 a indicat că, în opinia sa, o rată (adică o rată de rentabilitate) de 10 % ar fi suficientă pentru a realiza proiectul de investiții. Comisia menționează că această rată de referință de 10 % este foarte similară cu RIR de [9-11]% înregistrată după acordarea ajutorului, care a fost prezentată în 2008 Consiliului de administrație al Galp. Prin urmare, Comisia consideră că ajutorul nu depășește valoarea pe care un concurent ar considera-o necesară pentru a obține o RIR acceptabilă.
(238)
Astfel, se pare că măsura de ajutor apropie RIR calculată de pragul minim acceptabil al Petrogal și de rata de referință indicată de concurentul nr. 1. După acordarea ajutorului, RIR nu depășește nici pragul minim acceptabil al Petrogal, nici rata de referință a concurentului, ceea ce arată că ajutorul nu a fost excesiv. Faptul că decizia privind investiția a fost adoptată în 2008, în condițiile în care RIR ajustată în urma ajutorului era încă mult inferioară valorii pragului minim acceptabil declarat nu este suficient pentru a pune în discuție importanța pragului minim acceptabil. Din declarațiile precedente ale Consiliului de administrație al Galp, rezultă în mod evident că acesta cunoștea importanța strategică a proiectului de investiții pentru oprirea ratelor de rafinare în scădere. Chiar dacă pragul minim acceptabil nu a fost în totalitate realizat, aceste element strategic pare a fi fost suficient pentru a justifica o abatere limitată de la pragul minim acceptabil.
(239)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul a fost necesar ca un stimulent pentru investiție și nu a depășit valoarea necesară pentru acest scop. În acest sens, nu este în totalitate corect să se afirme că toți operatorii din Europa au efectuat investiții similare în rafinăriile lor fără ajutor din partea statului. De exemplu, Comisia a analizat alte măsuri de ajutor pentru investiții similare. Este vorba, în special, de Decizia Comisiei N283/2004 (52) referitoare la o unitate de hidrocracare a produselor de distilare.
(240)
În decizia de inițiere a procedurii, făcând referire la punctul 10 din OAR, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la contribuția ajutorului și a proiectului de investiții la dezvoltarea regională, subliniind numărul limitat al locurilor de muncă create (150) în raport cu valoarea ajutorului (160 milioane EUR), și cu privire la faptul că această preconizată contribuție la dezvoltarea regională este cu adevărat mai importantă decât efectele sectoriale generate de ajutor.
(241)
Comisia observă că într-adevăr, astfel cum a menționat și concurentul nr. 1, valoarea ajutorului raportată la fiecare loc de muncă creat depășește considerabil valoarea similară în cazul altor ajutoare ad hoc recente (a se vedea considerentul 89). Mai multe decizii negative (53) au stabilit că, având în vedere numărul de locuri de muncă create, contribuția regională este insuficientă.
(242)
Portugalia admite faptul că valoarea ajutorului pentru un loc de muncă direct creat este foarte mare; totuși, acest lucru este explicat de nevoia de infuzii masive de capital a proiectului de investiții, aceasta fiind o caracteristică specifică pentru investițiile din sector: Comisia a aprobat în trecut cereri de scheme de ajutor notificabile în mod individual pentru acest sector, în care valoarea ajutorului pentru un loc de muncă creat a fost și mai mare (54). Portugalia consideră că ar trebui să se țină seama de alți factori decât valoarea ajutorului pentru un loc de muncă direct, de exemplu de importanța creării de locuri de muncă indirecte și locuri de muncă temporare, precum și de alte aspecte asociate.
(243)
În deciziile precedente, Comisia a ținut întotdeauna seama de crearea de locuri de muncă directe. De asemenea, crearea de locuri de muncă indirecte a fost luată în considerare în mai multe decizii (55).
(244)
Inițial, Portugalia a susținut că fiecare loc de muncă direct creat (sau pierdut) ar genera alte trei locuri de muncă indirecte. Raportul de 3:1 a fost justificat făcându-se referire la alte cazuri din același sector industrial din Portugalia (56), pentru care Comisia a acceptat raporturi similare sau mai mari în trecut. Potențialul de a crea locuri de muncă indirecte rezultă din activitatea de mentenanță, probabil nișa de piață care va beneficia cel mai mult în urma proiectului. Acesta ar fi efectul complexității tehnologice sporite a rafinăriilor, care va conduce la subcontractarea de servicii unde este nevoie de angajați și tehnicieni din ce în ce mai specializați.
(245)
Portugalia a întărit acest argument făcând referire la un document de lucru recent al Comisiei privind sectorul petrochimic (57), care stabilește că, deși industria angajează în mod direct doar 100 000 de persoane în UE, se poate considera că 400 000 până la 600 000 de locuri de muncă sunt dependente în mod direct de industria de rafinare a UE. Același document menționează, la nota de subsol 41, alte 600 000 de locuri de muncă în logistică și marketing. Pe baza acestor afirmații s-ar putea justifica un raport mai mare de 3:1, și anume 4:1 până la 6:1, iar dacă se ține seama de crearea de locuri de muncă din logistică și marketing, chiar până la 12:1.
(246)
De asemenea, Portugalia a menționat că, într-un scenariu contrafactual „în absența ajutorului și în absența proiectului”, Petrogal și-ar fi restructurat rafinăriile și ar fi redus numărul de angajați, cu o pierdere de 160 de locuri de muncă directe. Astfel, Comisia ar trebui să ia în considerare, atunci când evaluează contribuția ajutorului la dezvoltarea regională, cele 310 locuri de muncă directe create sau păstrate (58), și de cele aproximativ 930 (59) până la 3 720 de locuri de muncă indirecte care ar putea fi generate de proiectul de investiții, ceea ce ar reduce valoarea excesivă a ajutorului pentru fiecare loc de muncă direct.
(247)
În plus, Portugalia a subliniat că proiectul de investiții reprezintă cea mai mare investiție unică efectuată până în prezent în Portugalia, care va genera 3 000 de locuri de muncă temporare în regiunile respective, pe durata fazei de construcție.
(248)
De asemenea, în deciziile precedente (60) de autorizare a ajutoarelor ad hoc regionale, Comisia a menționat importanța următorilor factori:
-
creșterea veniturilor salariaților (crearea unor locuri de muncă directe și indirecte mai bine remunerate);
-
bunăstarea socială la nivelul regiunii (prin îmbunătățirea condițiilor de mediu și de viață, sponsorizarea evenimentelor locale);
-
consolidarea potențialului capitalului uman (prin formare profesională, educație, programe de doctorat);
-
contribuția la cercetare și dezvoltare, transfer de tehnologie și de cunoștințe (ca rezultat al investițiilor în modernizări);
-
activitatea mai intensă a subcontractanților în domeniile respective;
-
o mai bună utilizare a instalațiilor portuare existente.
Acești factori reprezintă, cu siguranță, elemente pozitive care ar putea fi luate în considerare în evaluarea contribuției ajutorului și a proiectului de investiții la dezvoltarea regională din Portugalia.
(249)
Astfel, observațiile Portugaliei și ale mai multor părți interesate fac referire la alte contribuții importante la dezvoltarea regională, datorită impactului social și asupra mediului, formării profesionale mai intense și protocoalelor cu instituțiile de învățământ superior.
(250)
De asemenea, Portugalia a menționat dezvoltarea lanțului de aprovizionare și impactul construirii noilor unități asupra producției industriale naționale, cu efect asupra lucrărilor de inginerie civilă, de construcții de clădiri și de asamblare în domeniul construcțiilor de mașini. Acesta este, cu siguranță, un impact pozitiv, însă are un caracter fie doar temporar, fie general (a se vedea considerentul 154).
(251)
Comisia ia în considerare externalitățile pozitive permanente ale proiectului de investiții în regiunile respective, astfel cum acestea au fost prezentate de Portugalia. În mod special, durata îndelungată de viață estimată a rafinăriilor (care se preconizează că vor fi operaționale cel puțin 30 de ani), impactul pozitiv asupra subcontractării, valoarea considerabilă a formării profesionale și numărul protocoalelor încheiate cu școli și universități demonstrează importanța rafinăriilor pentru regiunile în cauză. Chiar dacă o mare parte a acestor externalități pozitive sunt deja prezente, ca o consecință a existenței de mult timp a rafinăriilor, se poate accepta că investițiile conduc în mod sigur la consolidarea rolului Petrogal atât în Sines, cât și în zona Oporto.
(252)
De asemenea, Portugalia a prezentat o analiză cost-beneficiu a proiectului de ajutor. O analiză cost-beneficiu urmărește să depășească limitele analizei viabilității proiectului, efectuată de către investitor, și să ia în considerare toate costurile sociale (actualizate) și beneficiile generate de proiect. În acest context, o analiză cost-beneficiu cuantifică beneficiile preconizate, inclusiv valoarea impozitelor obținute prin locurile de muncă directe și indirecte, evitarea plății de ajutoare de șomaj (prin păstrarea locurilor de muncă), valoarea impozitelor pe consum, veniturile suplimentare pentru portul Leixões, sprijinul direct pentru comunitățile locale etc.
(253)
Analiza cost-beneficiu arată că ajutorul este extrem de benefic pentru Portugalia. Cu siguranță, aria geografică a analizei cost-beneficiu se extinde dincolo de regiunile Norte și Alentejo vizate în mod direct de proiectul de investiții. Totuși, dacă beneficiul național este transferat în mod proporțional regiunilor în cauză, în funcție de importanța lor economică, regiunilor Norte și Alentejo le va reveni o cotă de 34,8 % din acest beneficiu național.
(254)
De asemenea, Portugalia a subliniat că ajutorul și investițiile rezultate au efecte benefice în alte domenii de politică decât dezvoltarea regională. Portugalia a insistat asupra importanței strategice a proiectului de investiții la nivel național și asupra importanței pentru securitatea aprovizionării cu energie a Europei. Aceste efecte benefice includ reducerea dependenței de importuri, un răspuns la cererea crescută de motorină, îmbunătățirea eficienței energetice a ambelor rafinării, precum și impactul pozitiv asupra mediului. Aceste argumente nu pot fi luate în considerare pentru evaluarea contribuției la dezvoltarea regională.
(255)
În pofida valorii disproporționate, prima facie, a ajutorului în raport cu fiecare loc de muncă direct creat, efectele pozitive indirecte (locuri de muncă indirecte, efecte colaterale, crearea de locuri de muncă în care se obțin venituri mari, îmbunătățirea capitalului uman, creșterea bunăstării sociale) indică o contribuție pentru regiunile Alentejo și Norte care nu poate fi considerată neglijabilă. Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale inițiale cu privire la contribuția ajutorului la dezvoltarea regională au fost înlăturate.
(256)
De asemenea, secțiunile următoare referitoare la aplicarea punctului 68 literele (a) și (b) arată că efectele sectoriale negative ale ajutorului sunt limitate, deoarece piețele vizate de proiectul de investiții nu sunt neperformante, adică nu se află într-un declin absolut sau relativ. În plus, Petrogal nu deține o cotă importantă pe piața relevantă franco rafinărie care să poată fi utilizată abuziv printr-un comportament anticoncurențial. Substituirea importurilor de benzină nafta grea pentru industria de produse aromatice are efecte limitate asupra furnizorilor din SEE. Prin urmare, Comisia consideră că îndoielile sale inițiale referitoare la faptul că efectele sectoriale negative nu sunt contrabalansate de contribuția preconizată la dezvoltarea regională au fost înlăturate.
(257)
În conformitate cu punctul 9 din OAR, Petrogal nu este o întreprindere în dificultate, în sensul Comunicării Comisiei referitoare la orientările comunitare privind ajutoarele acordate de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (61).
(258)
În conformitate cu punctul 39 din OAR, contribuția proprie a Petrogal la cheltuielile eligibile este mai mare de 25 %.
(259)
În conformitate cu punctul 50 din OAR, cheltuielile eligibile aferente proiectului de investiții se calculează pe baza costurilor eligibile de investiții.
(260)
În conformitate cu punctele 71-75 din OAR, regulile privind cumularea ajutoarelor sunt respectate.
(261)
În conformitate cu punctul 40 din OAR, ajutorul se acordă cu condiția ca Petrogal să mențină proiectul de investiții în regiunile respective pe o perioadă de minimum cinci ani după finalizare.
(262)
Prin urmare, Comisia consideră că ajutorul respectă dispozițiile generale ale OAR.
6.5. Compatibilitatea cu criteriile aplicabile proiectelor mari de investiții - verificarea temerilor exprimate în decizia de inițiere
(263)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala că proiectul de investiții poate fi considerat un proiect unic de investiții în sensul punctului 60 din OAR în pofida faptului că rafinăriile nu sunt situate într-o proximitate geografică imediată una față de cealaltă.
(264)
Deși între cele două rafinării nu există o proximitate geografică, Portugalia consideră că între ele există puternice legături economice, funcționale și strategice. Fără investiții în unitatea de distilare la vid de la Matosinhos, investițiile asociate în unitatea de hidrocracare de la Sines nu ar fi posibile, din cauza riscului deficitelor frecvente de motorină de vid pe piață (materie primă pentru unitatea de hidrocracare). Așadar, Portugalia consideră că legăturile funcționale puternice fac ca cele două rafinării să fie indivizibile din punct de vedere economic.
(265)
Concurentul nr. 1 contestă această abordare, considerând că activele imobilizate ale proiectului de investiții sunt divizibile din punct de vedere economic.
(266)
Una dintre observațiile primite de la părțile terțe ca răspuns la decizia de inițiere menționa că sporirea producției de benzină grea este esențială pentru realizarea unei investiții de către grupul La Seda în Sines. Comisia a verificat dacă investiția efectuată de către La Seda ar putea constitui un proiect unic de investiții împreună cu investiția de la Matosinhos. Portugalia a confirmat că sporirea producției de benzină nafta grea va fi utilizată exclusiv de Petrogal la nivel intern și că benzina grea nu va fi vândută către terți. Prin urmare, Comisia concluzionează că proiectul de investiții nu constituie un proiect unic de investiții împreună cu proiectul de investiții al La Seda.
(267)
Punctul 60 din OAR vizează proiectele de investiții care sunt în mod artificial împărțite în subproiecte pentru a evita mecanismul de reducere care determină o scădere a intensității maxime a ajutorului care poate fi aplicată proiectelor de investiții de peste 50 de milioane EUR. În cazul de față, Comisia a verificat dacă intensitatea ajutorului aplicată (12,43 % valoare actualizată netă) se situează sub intensitatea maximă a ajutorului care ar fi trebuit să se aplice în cazul în care proiectul de investiții ar fi considerat un proiect unic de investiții (14,28 % valoare actualizată netă) și, prin urmare sub intensitatea maximă a ajutorului de care fiecare dintre cele două proiecte ar fi putut beneficia separat. În consecință, intensitatea maximă a ajutorului, chiar și în cazul unui proiect unic de investiții, a fost respectată, iar Comisia constată că nu este necesar să decidă dacă cele două proiecte de la Sines și Matosinhos constituie sau nu un proiect unic de investiții, în pofida distanței geografice dintre rafinăriile respective, deoarece acest aspect nu afectează evaluarea compatibilității ajutorului în conformitate cu OAR.
(268)
Calculul intensității ajutorului în conformitate cu punctul 67 din OAR depinde de luarea în considerare a proiectului de investiții ca un proiect unic de investiții sau ca două proiecte de investiții separate. În cazul din urmă, dacă investițiile în cele două amplasamente sunt luate separat, atunci calculul intensității ajutorului ar lua în considerare cele două plafoane standard diferite ale ajutoarelor regionale, aplicabile pentru Sines (40 %) și pentru Matosinhos (30 %).
(269)
Astfel cum a fost notificat de Portugalia, proiectul de investiții presupune costuri eligibile în valoare nominală totală de 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR investiție în rafinăria Sines și [ ] EUR în rafinăria Matosinhos).
(270)
Valoarea actualizată netă a investiției în rafinăria Sines se ridică la [ ] EUR pentru o valoare planificată a ajutorului de [ ] EUR, exprimată ca valoare actualizată netă, corespunzătoare unei intensități a ajutorului pentru această rafinărie de 13,12 % echivalent subvenție brută (ESB), care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată a ajutorului, de 15,94 %.
(271)
Valoarea actualizată netă a investiției în rafinăria Matosinhos se ridică la [ ] EUR pentru o valoare planificată a ajutorului de [ ] EUR, exprimată ca valoare actualizată netă, corespunzătoare unei intensități a ajutorului pentru această rafinărie de 10,66 %, echivalent subvenție brută (ESB), care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată a ajutorului, de 14,68 %.
(272)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a verificat intensitatea ajutoarelor în cele două regiuni, care este diferită, respectiv 40 % pentru Sines și 30 % pentru Matosinhos, și a recalculat intensitatea maximă a ajutorului luând în considerare în mod proporțional prin evaluarea comparativă a intensității ajutoarelor, ținând seama, în mod proporțional, de investiția (exprimată ca valoare actualizată netă) din regiunea corespunzătoare raportată la investiția totală. Rezultatul va fi o intensitate a ajutorului de 37,18 %, corespunzătoare unei intensități maxime ajustate de 14,21 %.
(273)
Chiar dacă proiectul de investiții ar fi fost considerat un proiect unic de investiții, valoarea actualizată netă a costurilor de investiție totale s-ar ridica la 974 064 894 EUR. Ajutorul total planificat s-ar ridica la 121 091 314 EUR, exprimat ca valoare actualizată netă, corespunzător unei intensități a ajutorului de 12,43 % ESB, care este mai mică decât intensitatea maximă ajustată calculată anterior, de 14,21 %.
(274)
În consecință, întrucât intensitatea ajutorului în ESB s-ar situa sub intensitatea maximă ajustată având în vedere mecanismul de reducere, Comisia consideră că intensitatea ajutorului propusă pentru proiectul de investiții respectă dispozițiile punctului 67 din OAR.
(275)
Portugalia a dat asigurări că valoarea maximă și intensitatea maximă a ajutorului, astfel cum sunt stabilite în prezenta decizie, nu vor fi depășite, chiar în cazul unor cheltuieli eligibile mai mari sau mai mici.
(276)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la anumite aspecte legate de evaluarea ajutorului în conformitate cu normele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) din OAR. Aceste aspecte au fost următoarele:
-
dacă produsele vizate de proiectul de investiții sunt exclusiv motorina și benzina nafta grea, așa cum susține Portugalia, sau includ și alte produse legate de rafinare, având în vedere potențiala posibilitate de substituire a produselor de rafinărie din perspectiva ofertei și faptul că benzina nafta grea poate fi considerată un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR;
-
dacă piața relevantă a produselor este cea franco rafinărie atât în ceea ce privește motorina, cât și benzina grea, așa cum susține Portugalia;
-
dacă piața geografică relevantă a produselor vizate trebuie să fie definită la nivel național, regional (Peninsula Iberică) sau la nivelul SEE;
-
dacă beneficiarul, Petrogal, și grupurile Galp Energia și ENI, de care aparține Petrogal, au o cotă mai mare de 25 % pe oricare dintre piețele relevante [punctul 68 litera (a) din OAR];
-
dacă, pentru toate produsele vizate, capacitatea de producție creată prin proiectul de investiții reprezintă mai mult de 5 % pe orice piață relevantă măsurată cu ajutorul datelor de consum aparent și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă rata medie de creștere anuală a consumului aparent la produsele vizate s-a situează, pe perioada precedentă de cinci ani, sub rata medie de creștere anuală a PIB-ului la nivelul SEE în aceeași perioadă.
(277)
La considerentele 278-311, Comisia reevaluează dacă se depășesc plafoanele testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), pentru a decide dacă este necesară o evaluare aprofundată a proiectului de investiții. În primul rând, se examinează produsele vizate și considerate a fi vizate de proiectul de investiții. În al doilea rând, se identifică piețele relevante ale produselor rezultate. În al treilea rând, se analizează dacă evaluarea ar trebui să se efectueze la nivel franco rafinărie, la nivelul pieței vânzării cu ridicata sau al pieței vânzării cu amănuntul. La considerentele 312-344, sunt definite piața produselor relevante și piața geografică relevantă, în funcție de care se evaluează piața produselor în cauză în raport cu cota deținută de Petrogal pe piața relevantă. În cele din urmă, analiza urmărește să stabilească dacă există o capacitate excedentară de producție de 5 % față de consumul aparent și relevant la nivelul SEE, pe o piață în care creșterea consumului aparent la produsele vizate, la nivelul SEE și care este neperformantă.
(278)
Punctul 69 din OAR prevede următoarele: „Produsul în cauză este, în mod normal, produsul care face obiectul proiectului de investiții. Atunci când proiectul vizează un produs intermediar și o parte importantă a producției nu se vinde pe piață, produsul în cauză poate fi produsul din aval…”. Nota de subsol 64 la acest punct precizează că „Atunci când un proiect de investiții implică fabricarea mai multor produse diferite, se ia în considerare fiecare produs”.
(279)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a identificat motorina și benzina nafta grea ca produse vizate în mod direct de proiectul de investiții. Dat fiind că, în aparență, întreaga producție de benzină grea era utilizată pentru producția Petrogal de derivate din benzină nafta, s-a considerat că și derivatele din benzină nafta reprezintă un produs în cauză. De asemenea, Comisia a acceptat argumentul Portugaliei, potrivit căruia celelalte produse relaționate pe orizontală, fabricate de rafinării (benzină, GPL, păcură, carburant pentru avioane cu reacție și bitum) nu sunt afectate de proiectul de investiții.
(280)
Comisia menționează că explicația Portugaliei, potrivit căreia rafinăriile operează pe baza unei funcții de fabricare a mai multor produse în care materia primă, țițeiul, este transformată într-o multitudine de produse intermediare (de exemplu, benzină nafta grea, motorină de vid) și finale (de exemplu, benzină, motorină). Multe dintre produsele intermediare sunt imediat reutilizate în diferite etape ale procesului de rafinare, ca materii prime, iar altele sunt vândute pe piață sau utilizate ca materie primă pentru industria produselor petrochimice de primă generație, de exemplu, benzină grea pentru fabricarea de produse aromatice. Funcția tehnică de fabricație depinde, în special, de tipul de țiței utilizat (nu toate tipurile de țiței pot fi prelucrate în instalațiile respective) și de configurația tehnică specifică a rafinăriei. O rafinărie care dorește maximizarea profitului încearcă să își optimizeze profiturile pentru întreaga gamă de produse, așa numita „marjă de rafinare”, prin adaptarea fabricației diferitelor produse, ținând seama de restricțiile tehnice rezultate în urma funcției de producție (și de tipul de țiței utilizat) și de prețurile „la intrarea” și „la ieșirea” din procesul de producție. Totuși, posibilitățile de adaptare a configurației unei rafinării existente fără investiții suplimentare sunt extrem de limitate.
(281)
Sectorul rafinării a suferit schimbări structurale în ultimul deceniu. Tipurile mai ușoare de țiței au devenit din ce în ce mai rare și sunt tot mai des înlocuite cu tipuri mai grele. În același timp, cererea de motorină pe piață (un înlocuitor obișnuit pentru benzină utilizată drept carburant) a crescut rapid. Dimpotrivă, cererea de păcură, utilizată la generarea energiei electrice și în transportul maritim, este în scădere și se estimează că va continua să scadă (ca urmare a înlocuirii păcurei cu tehnologii mai ecologice, pentru aceste scopuri). Uniunea Europeană este un importator net de motorină și un exportator de benzină (în principal pe piața Statelor Unite, care se estimează că se va contracta).
(282)
Astfel cum a explicat Portugalia și cum au confirmat iar concurenții nr. 1 și nr. 2, argumentul economic pentru proiectul de investiții este, pe de o parte, ca rafinăriile să poată prelucra tipuri mai grele de țiței, iar pe de altă parte, ca rafinăriile să își schimbe configurația în așa fel încât să poată produce mai multă motorină și mai puțină păcură.
(283)
Astfel cum se arată la secțiunea 2.2, motorina și benzina grea sunt produse vizate în mod direct de proiectul de investiții. Într-adevăr, proiectul de investiții va conduce la creșterea producției de motorină (în detrimentul păcurei), precum și producția de benzină grea, ceea ce, potrivit Portugaliei, reprezintă un efect tehnic secundar inevitabil. Comisia ia notă de argumentul Portugaliei, potrivit căruia produsele relaționate pe orizontală fabricate de rafinării (benzină, GPL, păcură, combustibil pentru avioane cu reacție și bitum) nu sunt afectate de proiectul de investiții.
(284)
Cu toate acestea, Comisia a confirmat, în cadrul investigării oficiale, că investiția de la Matosinhos în noua unitate de distilare la vid și în noul sistem de reducere a vâscozității va conduce, de asemenea, la fabricarea de motorină de vid. Creșterea producției de motorină va avea loc la Sines, unde noua unitate de hidrocracare va utiliza drept materie primă motorina de vid produsă în rafinăriile Matosinhos și Sines. Drept consecință, motorina de vid trebuie să fie considerată, de asemenea, un produs vizat în mod direct de investiție, deoarece proiectul de investiții va conduce la o creștere semnificativă a producției acestui produs la rafinăria Matosinhos.
(285)
Portugalia a susținut că motorina de vid va fi utilizată exclusiv ca materie primă pentru unitatea de hidrocracare de la Sines, prin urmare ar trebui să fie considerată un produs intermediar pentru creșterea producției de motorină și nu ar trebui evaluată separat. De asemenea, Portugalia a arătat că aprovizionarea constantă necesară și sigură cu materii prime pentru o instalație de hidrocracare de dimensiunea celei de la Sines nu ar putea fi asigurată prin achiziționarea de pe piață a cantităților necesare, dată fiind dimensiunea foarte limitată și caracterul puternic volatil al pieței deschise a materiilor prime de vid, o piață la vedere (spot market). Drept consecință, nicio potențială ofertă din partea unor terți nu va fi exclusă de livrările de motorină de vid de la Matosinhos cu destinația Sines.
(286)
Comisia este de acord ca motorina de vid să fie considerată un produs intermediar și ca o parte importantă din producția de motorină de vid să nu fie vândută pe piață (nefiind exclusă nicio potențială ofertă din partea terților). În cazul de față, în conformitate cu punctul 69 din OAR, se poate concluziona că, în ceea ce privește noua unitate de distilare la vid și noul sistem de reducere a vâscozității de la Matosinhos, produsul vizat este produsul din aval, și anume motorina.
(287)
De asemenea, Comisia observă că, potrivit concurentului nr. 1, reziduurile de hidrocracare ar putea fi considerate ca fiind un produs vizat de proiectul de investiții (a se vedea considerentul 92). Întrucât Portugalia a explicat că, datorită utilizării tehnologiei de izocracare, cantitatea rezultată din aceste reziduuri este aproape nesemnificativă (a se vedea considerentul 183), Comisia nu consideră că reziduurile de hidrocracare reprezintă un produs vizat.
(288)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la faptul că motorina și benzina nafta sunt singurele produse vizate, subliniind că benzina nafta poate fi considerată un produs intermediar în sensul punctului 69 din OAR, iar derivatele din benzină nafta ar putea fi considerate produse vizate pentru care ar putea fi necesară efectuarea testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b).
(289)
Portugalia a prezentat următoarele explicații:
-
termenul benzină nafta include atât benzina nafta grea, cât și benzina nafta ușoară; benzina nafta grea și benzina nafta ușoară nu sunt substituibile, nici din punct de vedere al producției și nici din cel al utilizărilor;
-
benzina nafta grea este un produs utilizat ca materie primă în procesele de rafinare și la fabricarea unei game largi de produse chimice, nu doar la obținerea produselor aromatice;
-
proiectul de investiții conduce la o producție suplimentară de benzină nafta grea la Sines: producția de benzină nafta grea a rafinăriei Sines crește cu 200-250 kt pe an;
-
cea mai mare parte a benzinei nafta grele produse la rafinăria Sines este transportată la rafinăria Petrogal de la Matosinhos, unde este prelucrată, împreună cu benzina nafta grea importată din alte țări și cu benzina nafta grea produsă chiar la Matosinhos (650-700 kt în medie, în perioada 2007-2009), pentru a obține benzină de reformare (62). Volumul total de benzină nafta grea utilizat la rafinăria Matosinhos pentru producerea benzinei de reformare este de 1 000-1 050 t (în medie, în perioada 2007-2009);
-
din totalul producției suplimentare de 200-250 kt de benzină nafta grea, realizată la Sines, o cantitate de 100-150 kt este transportată la Matosinhos (restul fiind reutilizat ca materie primă în procesul de hidrocracare de la Sines) pentru a înlocui 100-150 kt de benzină nafta grea din import; volumul importurilor, care se ridica la 250-300 kt înainte de investiție, este redus la 100-150 kt, respectiv cu 50-60 %;
-
92 % din importurile de benzină nafta grea din 2009 proveneau din exteriorul SEE, iar 8 % din SEE (63);
-
capacitatea proprie de producție a rafinăriei Matosinhos (producție medie în perioada 2007-2009: 650-700 kt) nu este modificată de proiectul de investiții;
-
benzina de reformare este un produs intermediar pentru fabricarea de produse aromatice;
-
capacitatea de producție de benzină de reformare nu este modificată de investiție;
-
benzina de reformare produsă la Matosinhos este utilizată ca materie primă pentru fabrica de produse aromatice de la Matosinhos a Petrogal;
-
fabrica de produse aromatice produce o gamă largă de produse aromatice primare sau derivate din nafta, în special benzen, toluen, ortoxilen, paraxilen și solvenți;
-
capacitatea de producție a fabricii de produse aromatice (vânzări medii în perioada 2007-2009: 400-450 kt) nu este modificată de proiectul de investiții și nu este planificată nicio extindere;
-
fabrica de produse aromatice este o unitate economică independentă; prețul intern al benzinei nafta grele este, și va fi și după investiție, prețul de import al acesteia. Prețul de vânzare al benzinei de reformare în fabrica de produse aromatice este, și va fi și după investiție, calculat la valoarea de [10-20]% din paritatea la import a benzinei nafta (CIF NEW) și [80-90]% din paritatea de export a benzinei (RBOB S.U.A.), plus costurile de transport de la Sines la Porto;
-
costurile materiei prime (benzină nafta grea) reprezintă aproximativ [90-100]% din costurile totale de producție ale produselor aromatice. Producția suplimentară de benzină nafta grea la Sines reprezintă aproximativ 14 % din volumul total al benzinei nafta grele prelucrate în benzină de reformare;
-
produsele aromatice primare sunt vândute pe piață către industria petrochimică, la prețurile pieței; Petrogal, cu o cotă de piață mai mică de [0-5]%, este o entitate care nu influențează prețurile pe piața din SEE a produselor aromatice. Cifra de afaceri totală a fabricii de produse aromatice a Petrogal s-a ridicat la aproximativ [ ] milioane EUR în 2009. După finalizarea investiției, [ ]% din cifra de afaceri (aproximativ [ ] milioane EUR pe baza cifrei de afaceri din 2009) ar urma să se obțină din volumul suplimentar de benzină nafta grea produs la Sines.
(290)
Comisia observă că, în opinia concurentului nr. 1, benzina nafta grea este un produs intermediar și că evaluarea ar trebui să includă derivatele din benzină nafta ca produse vizate.
(291)
Pentru a stabili dacă testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) trebuie efectuate pentru derivatele din nafta, este necesar să se dea o interpretare textului punctului 69 din OAR. Punctul 69 stipulează că produsul vizat poate fi produsul din aval atunci când produsul investiției este unul intermediar și o parte importantă din rezultatul acesteia nu se vinde pe piață. Acest text se referă la situațiile în care efectul ajutorului, de denaturare a concurenței, nu se face simțit sau se face simțit doar parțial pe piața produselor intermediare și este transferat pe piața produselor finale. Pe baza informațiilor furnizate de Portugalia cu privire la descrierea produselor vizate, Comisia consideră că ajutorul nu afectează nici volumele de producție, nici costurile de producție, nici comportamentul fabricii de produse aromatice a Petrogal în legătură cu stabilirea prețurilor. În plus, cantitatea suplimentară de benzină grea produsă la Sines are o semnificație neglijabilă comparativ cu cantitatea totală de benzină nafta grea utilizată pentru producerea benzinei de reformare. Prin urmare, Comisia consideră că piețele produselor aromatice nu sunt sau sunt doar în mod indirect (printr-o reducere indirectă a prețului de import al benzinei nafta, a se vedea secțiunea următoare) foarte puțin afectate de ajutorul acordat pentru proiectul de investiții.
(292)
În consecință, Comisia consideră că nu este necesar să se efectueze testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) pentru piețele produselor aromatice.
(293)
Totodată, Comisia consideră că ajutorul poate afecta piața benzinei nafta, în măsura în care proiectul de investiții permite înlocuirea importurilor și obligă furnizorii să identifice alte puncte de desfacere pe piața benzinei nafta grele. Astfel, Comisia a efectuat testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) pentru benzina grea care este considerată a fi un produs în cauză.
(294)
Punctul 69 din OAR specifică faptul că piața relevantă a produselor include produsul în cauză și înlocuitorii acestuia, considerate astfel fie de către consumator (pe baza caracteristicilor produsului, a prețului și a utilizării intenționate), fie de către producător (prin flexibilitatea instalațiilor de producție).
(295)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia nu a putut formula o concluzie privind piața relevantă pentru produsul (produsele) în cauză, din cauza dificultăților întâmpinate în identificarea unei liste definitive de produse vizate.
(296)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a concluzionat că nu există niciun înlocuitor pentru motorină din perspectiva consumatorului. Totuși, din perspectiva ofertei au existat dubii cu privire la posibilitatea de înlocuire a producției de motorină, deoarece flexibilitatea instalațiilor de producție ar putea conduce la fabricarea altor tipuri de produse (în special benzină) prin modificarea configurației rafinăriilor.
(297)
Pentru a înlătura aceste îndoieli, Portugalia a susținut că decizia invocată de Comisie în materie de concentrări economice (64) făcea referire la un context diferit în care dezechilibrul dintre oferta și cererea de pe piața benzinei și piața motorinei era mult mai puțin important decât este în prezent și, din acest motiv, gradul de flexibilitate pentru trecerea de la o producție la alta este încă valabil. Totuși, potrivit Portugaliei, din anul 2000, deoarece cererea de motorină a crescut considerabil, această posibilitate de opțiune a încetat și în prezent nu mai există nicio capacitate suplimentară pentru acoperirea cererii.
(298)
Deși această explicație nu exclude în totalitate posibilitatea ca instalațiile de fabricare a motorinei să fie utilizate pentru a produce benzină, pare nerealist să se presupună că o întreprindere ar putea cheltui mai mult de 1 miliard de EUR pentru a-și spori capacitatea de a produce benzină, atât timp cât în Europa există o supraofertă în ceea ce privește producerea acestei mărfi. Diferite studii (65) indică declinul cererii de benzină și păcură reziduală și creșterea cererii de motorină pe piața europeană a carburanților. Această schimbare a modelelor de cerere a adus rafinăriile în situația în care produc volume suplimentare de produse în declin în ceea ce privește cererea și valoarea și volume insuficiente de produse pentru care cererea și valoarea sunt în creștere (66). Se estimează că în perioada 2010-2030 consumul de benzină în Europa va scădea semnificativ, ca urmare a trecerii de la automobilele care funcționează cu benzină la cele care funcționează cu motorină și introducerii unor surse alternative de energie. Studiile disponibile indică, de asemenea, că cererea de benzină va scădea datorită utilizării de automobile mai eficiente din punct de vedere energetic în Statele Unite ale Americii (principala piață de export pentru surplusul de benzină din Europa) și datorită rolului pe care se estimează că îl vor avea în viitor automobilele electrice.
(299)
Prin urmare, Comisia apreciază că, în cazul de față, având în vedere tipul de investiție și tendința pe termen mediu a pieței produselor, produsul în cauză, inclusiv din perspectiva ofertei, ar trebui să fie considerat a fi motorina.
(300)
În conformitate cu discuția referitoare la produsele în cauză, a doua piață relevantă a produselor care trebuie discutată este piața benzinei nafta grele. La rafinăria Sines, benzina nafta grea este un produs secundar al producției de motorină care este motorul investiției. Benzina grea se utilizează la fabricarea unei game largi de produse chimice, nu doar a produselor aromatice. Pentru utilizări generale, benzina nafta grea nu poate fi înlocuită de niciun produs de substituție. Astfel, luând în considerare testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), Comisia apreciază că piața benzinei nafta grele este piața relevantă a produselor.
(301)
Prin urmare, Comisia consideră că piețele relevante ale produselor, având în vedere testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), sunt piețele motorinei și ale benzinei nafta grele. În scop informativ, se vor furniza date și despre derivatele din benzină nafta.
(302)
În decizia de inițiere, Comisia nu a putut ajunge la o concluzie cu privire la necesitatea evaluării acestor piețe la nivel franco rafinărie, la nivelul vânzării cu ridicata sau la nivelul vânzării cu amănuntul.
(303)
Concurenții nr. 1 și nr. 2 consideră că piața produselor relevante ar trebui extinsă la vânzările cu amănuntul și cu ridicata de motorină (a se vedea considerentele 93 și 116). Portugalia consideră că, în cazul ajutoarelor de stat, nivelul corect de evaluare este nivelul franco rafinărie. Dispozițiile OAR nu specifică nivelul la care testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), în special testul prevăzut la litera (a) din OAR, ar trebui efectuate.
(304)
În funcție de aspectul care trebuie analizat și de teoria de bază a prejudiciului, politica în materie de concurență evaluează situația concurențială a piețelor la niveluri diferite, și anume nivelul fabricației, al distribuției (vânzării cu ridicata) și al vânzării cu amănuntul. Operatorii de pe piață sunt, de exemplu pentru sectorul auto, consumatorii și comercianții auto individuali pentru nivelul vânzării cu amănuntul, comercianții și distribuitorii auto pentru nivelul vânzării cu ridicata și distribuitorii și producătorii pentru nivelul fabricației. Pentru produsele vizate de prezenta decizie, operatorii de pe piață sunt, de exemplu, proprietarii de automobile și benzinăriile pentru piața vânzării cu amănuntul, benzinăriile și distribuitorii pentru piața vânzării cu ridicata și rafinăriile și distribuitorii pentru piața franco rafinărie.
(305)
În prezenta decizie, nivelul fabricației corespunde nivelului franco rafinărie. Portugalia a confirmat că piața franco rafinărie este echivalentă cu piața totală a motorinei. Potrivit Portugaliei, noțiunea de „vânzări franco rafinărie” include toate vânzările efectuate în loturi mari la vedere (direct la poarta rafinăriei) către întreprinderi petroliere (inclusiv întreprinderile din grupul Galp Energia), comercianți, revânzători sau mari consumatori industriali, inclusiv importuri de motorină (67). Vânzările la nivelul franco rafinărie în Portugalia corespund tuturor vânzărilor la nivelul franco rafinărie ale Petrogal minus exporturile plus importurile în Portugalia. În ceea ce privește oferta de pe piața franco rafinărie în Portugalia, aceasta include, așadar, Petrogal și rafinăriile străine care exportă în Portugalia și, de exemplu, în ceea ce privește cererea de pe piața motorinei, diferite lanțuri de distribuitori de produse petroliere, precum Petrogal, Repsol, CEPSA și BP care fie cumpără, fie sunt aprovizionate de la Petrogal, fie importă motorină din afara Portugaliei.
(306)
Scopul principal al procedurii de control al ajutoarelor pentru investiții nu este de a proteja consumatorii (sau comercianții) împotriva consecințelor nedorite ale comportamentului anticoncurențial, cum ar fi reducerea prețului la consumator prin politici monopoliste de prețuri ale cartelurilor sau operatorilor de pe piață abuzând de poziția lor dominantă pe piață. În fapt, ajutorul pentru investiții permite creșterea producției pe piață, conducând astfel la o reducere a prețului care, prima facie, este cel puțin pe termen scurt și mediu, benefică pentru consumatori.
(307)
Obiectivul urmărit prin controlul ajutoarelor pentru investiții este mai degrabă de a proteja alți producători și economiile altor state membre împotriva efectelor excesive de denaturare [și anume împotriva efectelor care depășesc nivelul de denaturare considerat compatibil cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (3) din tratat] ale ajutoarelor asupra concurenței și comerțului. Această concurență între producători are loc la nivelul fabricației, iar în cazul de față concurența între rafinării are loc la nivelul vânzărilor „la poarta” rafinăriei.
(308)
Deși plafoanele standard pentru ajutoarele regionale, stabilite în hărțile ajutoarelor de stat cu destinație regională, și reducerea intensității ajutoarelor pentru proiectele mari de investiții în conformitate cu punctual 60 din OAR au ca scop impunerea unui standard progresiv (inclusiv pentru proiectele mari) de protecție împotriva unor astfel de efecte de denaturare a concurenței și asupra comerțului, testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) sunt concepute să excludă, în ceea ce privește evaluarea aprofundată ulterioară, situațiile în care concurența între producători ar putea fi grav afectată. Testul prevăzut la punctul 68 litera (b) stabilește în ce măsură ajutorul pentru investiții implică o creștere importantă a capacității care să îi permită beneficiarului ajutorului să introducă anumite cantități pe o piață aflată în declin absolut sau relativ, în condiții mai favorabile decât cele cu care se confruntă concurenții care nu beneficiază de ajutor. Testul prevăzut la punctul 68 litera (a) stabilește în ce măsură ajutorul pentru investiții va menține, consolida sau crea o poziție puternică pe piață pentru beneficiarul ajutorului, care ar putea fi utilizată abuziv de un operator dominant din piață, de exemplu prin închiderea pieței. În ambele situații, concurenții pot pierde cote din piața la nivelul fabricației, pot fi afectați de o diminuare a rentabilității proprii sau pot fi excluși de pe piață, în timp ce potențiali concurenți ar putea fi împiedicați să aibă acces pe piață.
(309)
Prin urmare, Comisia consideră că testele trebuie efectuate la nivelul fabricației. Astfel, situația pieței la nivelul fabricației este decisivă, întrucât deciziile privind ajutoarele de stat acordate pentru instalații de producție evaluează efectele de denaturare ale ajutoarelor asupra concurenței între producători și asupra comerțului între statele membre. În plus, se poate presupune că atunci când cota de piață din amonte a beneficiarului (franco rafinărie) este ridicată, se creează o posibilitate suficient de mare de a constata o denaturare semnificativă a concurenței, indiferent de cota de piață din aval. Astfel, nu este necesar ca, în sensul testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), să se ia în considerare vânzările de motorină realizate cu amănuntul și cu ridicata, chiar dacă au fost incluse în definițiile piețelor relevante ale produselor din cazurile precedente de concentrare economică soluționate de Comisie (68).
(310)
Testele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) sunt simple filtre menite să identifice în mod mecanic situațiile de risc pentru concurență și comerț. Totuși, analiza detaliată a acestor riscuri constituie scopul evaluării aprofundate ulterioare. Deși această evaluare aprofundată se va referi, în mod normal, la situația pieței la nivelul fabricației, este posibil să fie necesar, de exemplu în cazul închiderii pieței, să se analizeze impactul ajutorului pe piețele din aval.
(311)
Prin urmare, ținând seama de practica decizională a Comisiei privind ajutoarele de stat din alte sectoare economice, în special din sectorul auto (69), precum și de faptul că proiectul de investiții vizează exclusiv cheltuielile aferente activității de rafinare a Petrogal, în scopul aplicării testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b), nivelul franco rafinărie este singurul nivel relevant pentru prezenta decizie.
(312)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la piața geografică relevantă pentru motorină și dacă aceasta ar trebui să acopere SEE, să fie regională (Peninsula Iberică) sau națională.
(313)
Portugalia consideră că piața relevantă pentru motorină ar trebui să fie mai extinsă decât piața națională, de preferință piața Europei de Vest sau piața SEE. Concurenții nr. 1 și nr. 2 nu fac distincție între nivelul la care trebuie evaluată piața. Ei susțin că piața geografică relevantă ar trebui să fie piața portugheză sau, cel mult, piața iberică.
(314)
În 1997, Comisia a adoptat Comunicarea privind definirea pieței relevante în sensul dreptului comunitar al concurenței (denumită în continuare „Comunicarea”) (70). Comunicarea prevede că piața geografică relevantă cuprinde spațiul în care întreprinderile în cauză sunt implicate în cererea și oferta de produse sau servicii, în care condițiile de concurență sunt suficient de omogene și care poate fi diferențiat de zonele învecinate deoarece condițiile de concurență sunt apreciabil diferite în zonele respective.
(315)
Comunicarea este concepută ca un instrument de evaluare pentru politicile antitrust și controlul concentrărilor economice, pe baza competențelor de investigare disponibile în cadrul acestor politici și nu este direct aplicabilă ajutoarelor de stat. Comunicarea recunoaște în mod explicit că „în centrul evaluării se află beneficiarul ajutorului și industria/sectorul în cauză, mai degrabă decât identificarea constrângerilor sub aspectul concurenței pe care le suportă beneficiarul ajutorului”. Cu toate acestea, Comunicarea indică faptul că elementele abordării elaborate în cuprinsul acesteia „ar putea servi drept temei pentru evaluarea ajutoarelor de stat”.
(316)
Până în prezent, Comisia nu a publicat încă o comunicare privind principiile și abordarea definirii pieței relevante a produselor și a pieței geografice pentru ajutoarele de stat. Nici OAR nu oferă indicații cu privire la modul în care ar trebui definită piața geografică relevantă. Totuși, punctul 70 din OAR include dispoziții care par să acorde întâietate evaluării la nivelul SEE: „Pentru aplicarea literei (a) (…), vânzările (…) se stabilesc (…), în mod normal în SEE sau, în cazul în care aceste informații nu sunt disponibile sau utile, pe baza oricărei alte segmentări a pieței, general acceptate, pentru care datele statistice pot fi obținute ușor”.
(317)
Definirea corectă a unei piețe geografice trebuie privită din perspectiva teoriei de bază a prejudiciului. Totuși, pare a fi corect să se presupună că testul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR, referitor la cotele de piață mai mari de 25 %, are drept scop protejarea concurenților din SEE împotriva excluderii de pe piața pe care operează sau a blocării accesului lor pe acea piață printr-un comportament anticoncurențial al unui beneficiar al ajutorului care are o poziție puternică pe piață.
(318)
În sensul prezentei decizii, este inutil să se definească delimitarea geografică exactă a pieței la nivelul fabricației, întrucât cota de piață a Petrogal depășește plafonul de 25 % numai pe piața națională. Este suficient să se verifice dacă piața națională constituie piața geografică relevantă. S-au luat în considerare argumentele prezentate de concurenți, la care Portugalia a răspuns cu observații, în special în ceea ce privește barierele la import și capacitatea de depozitare limitată. S-a constatat că o definiție a pieței geografice diferită de abordarea implicită, prin care piețele sunt definite ca fiind piața SEE în sensul testelor prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) și care stabilește piața națională ca fiind piața geografică relevantă, ar putea fi justificată doar în cazul în care există indicații clare că o mare parte a pieței este închisă. Prin urmare, este necesar să se evalueze dacă există bariere în calea comerțului care să împiedice întreprinderile să concureze cu Petrogal pe piața vânzării cu ridicata și să importe motorină din rafinării din alte țări dacă prețurile aplicate pe piața portugheză la nivelul franco rafinărie depășesc prețurile observate pe piața mai extinsă.
(319)
În acest context, au fost prezentate următoarele observații:
-
motorina vândută pe piața portugheză are aceleași caracteristici tehnice ca motorina vândută pe piețele învecinate;
-
nu există taxe de import pentru comerțul între statele din SEE;
-
nu există restricții juridice sau administrative care să limiteze importurile în Portugalia;
-
datele statistice furnizate de Portugalia (a se vedea considerentul 195) indică existența fluxurilor comerciale, atât în ceea ce privește importurile în Portugalia, cât și exporturile din această țară către țările vecine. Exporturile au scăzut din cauza cererii crescute de motorină în Portugalia;
-
importurile se efectuează atât prin transporturi maritime, cât și rutiere; în ultimii ani, volumele importurilor au crescut semnificativ, în mare măsură ca reacție la evenimente externe. Creșterea importurilor arată că alți operatori au opțiuni alternative de aprovizionare și au capacitatea de a înlocui aprovizionarea directă de la rafinăriile Petrogal cu importuri. Informațiile furnizate de Portugalia (a se vedea considerentul 195) arată că această creștere a importurilor este în special evidentă în 2009, când producția a fost oprită timp de mai multe săptămâni ca urmare a unui accident care a avut loc la rafinăria Sines;
-
Portugalia respinge acuzația că Petrogal controlează mai mult de 90 % din capacitatea de depozitare existentă, explicând că părțile terțe dețin o capacitate de depozitare care reprezintă o capacitate de livrare de 2,9 milioane tone pe an, adică peste 50 % din piața națională. Nicio terță parte concurentă nu a fost interesată să achiziționeze capacități de depozitare suplimentare atunci când au fost oferite la vânzare;
-
Comisia a invitat concurenții să prezinte exemple concrete care să confirme existența acestor bariere în calea comerțului sau să descrie situații în care aceștia au întâmpinat dificultăți la efectuarea importurilor de motorină, însă concurenții nu au comunicat astfel de informații.
(320)
În absența unor exemple concrete și pe baza informațiilor furnizate de Portugalia cu privire la capacitățile de depozitare și la importuri, se concluzionează că nu există probe în privința existenței unor restricții legate de disponibilitatea capacităților de depozitare și a altor bariere la importul de motorină.
(321)
În ceea ce privește prețurile motorinei achiziționate de părțile terțe de la Petrogal la nivelul franco rafinărie, acestea par a fi similare cu costul motorinei importate în Portugalia. Astfel cum a sugerat Portugalia în cursul procedurii de notificare și după cum s-a arătat în partea 3.4.3 din decizia de inițiere a procedurii, prețurile la nivelul franco rafinărie sunt stabilite în conformitate cu cotațiile de preț internaționale pentru produsele în cauză, iar în cazul produselor de rafinare din Portugalia, conform cotațiilor Platts (Rotterdam) pentru regiunea Europei de Nord-Vest plus diferențele (transport, cargo, asigurare, pierderi și altele), ceea ce indică o piață mai extinsă decât cea națională (portugheză). Părțile terțe concurente nu au prezentat argumente cu privire la prețurile aplicate de Petrogal la nivelul franco rafinărie, limitându-și comentariile la puterea și poziția deținute de Petrogal pe piață. Concurentul nr. 1 observa că raportul dintre totalul importurilor și totalul exporturilor de motorină este prea mic pentru a justifica o piață regională, însă nu a indicat niciun deficit de motorină sau o situație în care controlul capacităților de depozitare ar fi condus la dificultăți suportate de către concurenți.
(322)
Concurentul nr. 2 observa (a se vedea considerentul 109) mai degrabă că proiectul de investiții va transforma Petrogal într-un exportator net pe alte piețe și va consolida poziția acesteia pe piața Peninsulei Iberice.
(323)
Prin urmare, nu se poate formula concluzia că piața geografică relevantă a motorinei este piața națională, deoarece se pare că nu există limite la importurile de motorină în Portugalia, nici la exporturile în țările vecine. Astfel, piața geografică relevantă este cel puțin piața regională, și anume Peninsula Iberică.
(324)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli cu privire la piața geografică relevantă pentru benzina nafta grea, care ar putea fi piața SEE, piața regională (Peninsula Iberică) sau piața națională.
(325)
Portugalia a apreciat că piața geografică relevantă a benzinei nafta grele și a derivatelor din benzină nafta este cel puțin SEE, dacă nu chiar piața globală. Concurenții nu au avut obiecții cu privire la această definiție a pieței geografice relevante.
(326)
Observațiile Portugaliei nu au fost respinse de părțile interesate și, având în vedere că benzina grea este un bun ușor transportabil pe distanțe lungi, cu costuri de transport scăzute, piața geografică relevantă este cel puțin SEE (71).
(327)
În conformitate cu dispozițiile punctului 68 litera (a) din OAR, Comisia efectuează o evaluare aprofundată în cazul în care „beneficiarul ajutorului realizează mai mult de 25 % din vânzările produsului (produselor) vizat(e) pe piața (piețele) în cauză înainte de investiție sau mai mult de 25 % după realizarea investiției”.
(328)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia nu a putut confirma că plafonul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR a fost sau nu depășit, din cauza incertitudinilor legate de definirea corectă a pieței geografice relevante și a pieței relevante a produsului și a nivelului relevant al evaluării (franco rafinărie, nivelul vânzării cu amănuntul sau al vânzării cu ridicata). În plus, nu au existat date disponibile la nivel de grup (care să includă cotele de piață ale grupului ENI). De asemenea, nu au fost disponibile date referitoare la derivatele din nafta.
(329)
Datele furnizate de Portugalia arată că Petrogal deține o cotă la nivelul franco rafinărie mai mică de 25 % din piața regională (Peninsula Iberică), astfel cum s-a precizat deja în decizia de inițiere și s-a confirmat de către Portugalia în cursul fazei de investigare. Aceste informații se referă exclusiv la capacitatea de producție a Petrogal, având în vedere faptul că Portugalia a declarat că grupul ENI nu este prezent pe piața la nivelul franco rafinărie în Peninsula Iberică. De asemenea, pentru Europa de Vest și SEE, la nivel de grup (inclusiv cotele de piață ale ENI), Petrogal deține o cotă pe piața motorinei la nivelul franco rafinărie mai mică de 25 %, astfel cum rezultă din datele furnizate de Portugalia (a se vedea tabelele 6 și 7 de mai jos).
Tabelul 6
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața Europei de Vest (în milioane tone/an)
Produsul vizat
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața Europei de Vest
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața Europei de Vest
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Motorină
[ ]
243,6
5-10 %
[ ]
252
5-10 %
Tabelul 7
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața SEE (în milioane tone/an)
Produsul în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Motorină
[ ]
323,5
5-10 %
[ ]
334,6
5-10 %
(330)
Pe baza cifrelor din tabelele 6 și 7, se constată că Petrogal nu realizează mai mult de 25 % din vânzările produsului în cauză pe piața relevantă la nivel regional (Peninsula Iberică), precum și la nivelul Europei de Vest și al SEE, incluzând cotele de piață ale grupului ENI la nivelul franco rafinărie. Prin urmare, pentru motorină, plafonul prevăzut la punctul 68 litera (a) din OAR nu este depășit.
(331)
Deoarece cota de piață combinată a ENI și Petrogal nu depășește 25 %, nu este necesar să se examineze dacă ENI controlează cota de piață a Petrogal într-o măsură care să impună luarea în considerare a cotei lor de piață combinate.
(332)
Potrivit informațiilor furnizate de Portugalia, majoritatea rafinăriilor care produc benzină grea o prelucrează în cadrul producției interne captive. Datele referitoare la cotele de piață, furnizate de Portugalia în legătură cu testul prevăzut la punctul 68 litera (a), se referă, conform cerinței testului, la vânzările din SEE, și anume pe piața de desfacere.
(333)
Pentru a examina dacă proiectul de investiții este compatibil cu punctul 68 litera (a) din OAR, este necesar să se analizeze și să se verifice dacă, înainte și după realizarea proiectului de investiții, cota de piață a Petrogal depășește 25 %.
Tabelul 8
Cotele de piață ale Petrogal pe piața SEE (în kt)
Produse în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal
Vânzări realizate de Petrogal
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivate din benzină nafta:
[ ]
16 045
0-5 %
[ ]
15 640
0-5 %
-
benzen
[ ]
10 093
0-5 %
[ ]
10 093
0-5 %
-
ortoxilen
[ ]
681
5-10 %
[ ]
606
5-10 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
5-10 %
[ ]
2 169
5-10 %
-
toluen
[ ]
2 503
5-10 %
[ ]
2 173
5-10 %
-
solvenți
[ ]
599
5-10 %
[ ]
599
5-10 %
Tabelul 9
Cotele de piață ale ENI pe piața SEE (în kt)
Produsele în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale ENI
Vânzări realizate de ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale ENI
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivați din benzină nafta:
n.a.
16 045
n.a.
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
5-10 %
[ ]
10 093
0-5 %
-
ortoxilen
[ ]
681
5-10 %
[ ]
606
10-20 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
0-5 %
[ ]
2 169
0-5 %
-
toluen
[ ]
2 503
5-10 %
[ ]
2 173
5-10 %
-
solvenți
n.a.
599
n.a.
599
Tabelul 10
Cotele de piață combinate ale Petrogal și ENI pe piața SEE (în kt)
Produsele în cauză
2007
2012
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Vânzări realizate de Petrogal și ENI
Piața SEE
Cotele de piață ale Petrogal și ENI
Benzină nafta grea
[ ]
49 172
0-5 %
[ ]
49 769
0-5 %
Derivați din benzină nafta:
n.a.
16 045
n.a
15 640
-
benzen
[ ]
10 093
5-10 %
[ ]
10 093
5-10 %
-
ortoxilen
[ ]
681
10-20 %
[ ]
606
10-20 %
-
paraxilen
[ ]
2 169
5-10 %
[ ]
2 169
5-10 %
-
toluen
[ ]
2 503
10-20 %
[ ]
2 173
10-20 %
-
solvenți
[ ]
599
5-10 %
[ ]
599
0-5 %
(334)
Pe baza cifrelor din tabelele 8-10, se constată că Petrogal, individual și împreună cu ENI, deține cote de piață mai mici de 25 % pentru produsul în cauză, pe piața relevantă a benzinei grele, la nivelul SEE. Cota de piață a Petrogal nu depășește 25 % nici pe piețele derivatelor din benzină nafta.
(335)
În plus, producția internă totală de benzină grea utilizată de Petrogal în producția captivă, care nu se reflectă în datele privind cota de piață din tabelul 8, reprezintă mai puțin de 5 % din piața vânzării cu amănuntul în SEE. Producția suplimentară a rafinăriei Sines reprezintă un procent aproximativ mai mic de 5 %.
(336)
Pe baza acestor considerații, se constată că, pentru benzina nafta grea, plafonul impus de testul prevăzut la punctul 68 litera (a) nu este depășit.
(337)
În conformitate cu dispozițiile punctului 68 litera (b) din OAR, Comisia efectuează o evaluare aprofundată în cazul în care „capacitatea creată de proiect este mai mare de 5 % din dimensiunea pieței măsurată prin utilizarea datelor de consum aparent referitoare la produsul în cauză, exceptând cazurile în care rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului Spațiului Economic European din aceeași perioadă”.
(338)
Punctul 70 din OAR menționează că „… pentru aplicarea punctului 68 literele (a) și (b), vânzările și consumul aparent se stabilesc la nivelul corespunzător clasificării Prodcom, utilizate în mod normal în SEE sau, în cazul în care aceste informații nu sunt disponibile sau utile, pe baza oricărei alte segmentări a pieței, general acceptate, pentru care datele statistice pot fi obținute ușor”.
(339)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a exprimat îndoieli în legătură cu posibilitatea ca, în privința tuturor produsele capacitatea de producție creată prin proiectul de investiții să depășească 5 % din fiecare piață măsurată prin utilizarea datelor de consum aparent și, în caz afirmativ, în legătură cu rata creșterii anuale medii a consumului aparent al produsului din ultimii cinci ani (înainte de începerea lucrărilor), care ar putea fi mai mică decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului SEE în aceeași perioadă.
(340)
Rata de creștere anuală compusă (RCAC) a consumului aparent de motorină în SEE pentru perioada 2001-2006 este de aproximativ 2,12 % în termeni de volum sau 15,38 % în termeni de valoare. RCAC corespunzătoare a PIB-ului SEE în perioada 2001-2006 s-a ridicat la 2,06 % exprimată în termeni reali (pentru a fi comparabilă cu termenii volumetrici) și la 4,12 % exprimată în termeni nominali (pentru a fi comparabilă cu termenii valorici).
(341)
Prin urmare, piața motorinei nu poate fi considerată neperformantă dacă se ține seama de RCAC, atât în termeni de volum, cât și în termeni de valoare, comparată cu rata de creștere a PIB-ului în termeni nominali și, respectiv, în termeni reali. Prin urmare, nu este necesar să se verifice dacă respectiva capacitate creată prin proiectul de investiții este mai mare de 5 % din piața în cauză.
(342)
Pentru a examina dacă proiectul de investiții este conform cu punctul 68 litera (b) din OAR, Comisia trebuie să verifice dacă într-adevăr capacitatea creată prin proiectul de investiții reprezintă mai puțin de 5 % din dimensiunea pieței măsurate prin utilizarea datelor de consum aparent referitoare la produsul în cauză, exceptând cazurile în care rata creșterii anuale medii a consumului aparent din ultimii cinci ani este mai mare decât rata creșterii anuale medii a PIB-ului SEE în aceeași perioadă.
(343)
Portugalia a furnizat următoarele date, prezentate în tabelele 11-13 de mai jos. Cifrele din coloana referitoare la piața SEE sunt identice cu cifrele din coloanele referitoare la cotele de piață indicate ca piață SEE (vânzări). Deoarece dimensiunea pieței vânzării cu amănuntul este mai mică decât dimensiunea consumului aparent, inclusiv producția captivă, datele privind creșterea capacității de producție supraestimează importanța creșterii. Astfel, se poate afirma că acesta este scenariul cel mai pesimist.
Tabelul 11
Creșterea capacității de producție la rafinăria Sines raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produsele în cauză
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină nafta grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
Tabelul 12
Creșterea capacității de producție la rafinăria Matosinhos raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produsele în cauză
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
Tabelul 13
Creșterea combinată a capacității de producție (la rafinăriile Sines și Matosinhos) raportată la piețele produselor vizate din SEE (în kt)
Produse vizate
Capacitatea de producție în 2007
Capacitatea de producție în 2012
Creșterea capacității de producție
Piața SEE în 2007
Cota din creșterea capacității de pe piața SEE
RCAC a consumului aparent
Benzină grea
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
0-5 %
-
Derivate din benzină nafta:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
0-5 %
-
-
benzen
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
0-5 %
-
-
ortoxilen
[ ]
[ ]
[ ]
681
0-5 %
-
-
paraxilen
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
0-5 %
-
-
toluen
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
0-5 %
-
-
solvenți
[ ]
[ ]
[ ]
599
0-5 %
-
(344)
În toate cazurile, creșterea capacității de producție pentru produsele menționate în tabelele 11-13 reprezintă mai puțin de 5 % din piețele relevante ale produselor la nivelul SEE. Astfel, se consideră că proiectul de investiții nu depășește plafonul prevăzut în prima parte a punctului 68 litera (b) din OAR.
7. CONCLUZIE
(345)
Pe baza datelor prezentate la considerentele 278-344, proiectul de investiții nu depășește plafoanele prevăzute la punctul 68 literele (a) și (b) din OAR pentru produsele în cauză. Prin urmare, nu este necesară efectuarea unei evaluări aprofundate a ajutorului ca urmare a inițierii procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din tratat.
(346)
În concluzie, ajutorul regional pentru investiții propus spre a fi acordat în favoarea Petrogal îndeplinește toate condițiile stabilite în OAR pentru ca ajutorul să poată fi considerat compatibil cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) din tratat. Prin urmare, nu este necesar să se evalueze dacă ajutorul ar putea fi autorizat în temeiul altor derogări prevăzute în tratat.
(347)
Portugalia a acceptat, în mod expres, ca prezenta decizie să fie adoptată în limba engleză, aceasta fiind singura variantă autentică,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
(1) Ajutorul de stat pe care Portugalia intenționează să îl acorde în favoarea întreprinderii Petrogal, în valoare nominală de 160 484 007 EUR (121 091 314 EUR la prețurile actualizate), reprezentând o intensitate maximă a ajutorului de 12,43 % la prețurile actualizate, este compatibil cu piața internă, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (a) din tratat.
(2) În consecință, se autorizează punerea în aplicare a ajutorului de stat menționat la articolul 1 alineatul (1). În cazul unor abateri de la cheltuielile eligibile planificate și de la programul notificat de acordare a ajutorului de stat, Portugalia nu trebuie să depășească valoarea maximă a ajutorului de 121 091 314 EUR la prețurile actualizate și nici intensitatea maximă a ajutorului la prețurile actualizate, de 12,43 %.
Articolul 2
(1) Portugalia trebuie să prezinte Comisiei rapoarte interimare la fiecare cinci ani, începând de la data prezentei decizii. Rapoartele interimare trebuie să furnizeze informații actualizate cu privire la sumele acordate din ajutorul de stat, punerea în aplicare a acordurilor privind ajutoarele și orice alte proiecte de investiții demarate la rafinăria Sines sau la rafinăria Matosinhos.
(2) În plus, Portugalia trebuie să prezinte, în termen de șase luni de la acordarea ultimei tranșe din ajutorul de stat, pe baza programului notificat de acordare a ajutorului, un raport final detaliat în care să prezinte informații despre sumele plătite din ajutorul de stat, punerea în aplicare a acordurilor privind ajutoarele și orice alte proiecte de investiții demarate la rafinăria Sines sau la rafinăria Matosinhos.
Articolul 3
Prezenta decizie este adresată Republicii Portugheze.
Adoptată la Bruxelles, 3 august 2011.