BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 24. Mai 2011
über die staatliche Beihilfe C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) Griechenlands zugunsten bestimmter griechischer Kasinos
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 3504)
(Nur der griechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/716/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 8. Juli 2009 legte das Konsortium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE („der Beschwerdeführer“ oder „Loutraki“) (2) bei der Kommission Beschwerde wegen griechischer Rechtsvorschriften ein, mit denen ein Abgabensystem für Kasinoeintrittspreise eingerichtet wird. Die Beschwerde wurde damit begründet, dass mit dem System drei Betreibern, nämlich Regency Casino Mont Parnes, dem Kasino Korfu und Regency Casino Thessaloniki (3), staatliche Beihilfen gewährt würden. Mit E-Mail vom 7. Oktober 2009 teilte der Beschwerdeführer mit, dass er keine Einwände gegen die Bekanntgabe seiner Identität erhob. Am 14. Oktober 2009 fand ein Gespräch zwischen Bediensteten der Kommission und Vertretern des Beschwerdeführers statt. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2009 übermittelte der Beschwerdeführer weitere Einzelheiten zur Untermauerung seiner Beschwerde.
(2)
Am 21. Oktober 2009 leitete die Kommission die Beschwerde an Griechenland weiter und forderte Griechenland auf, die darin angesprochenen Fragen zu klären. Mit Schreiben vom 17. November 2009 ersuchte Griechenland um mehr Zeit zur Beantwortung der Fragen; diesem Ersuchen wurde von der Kommission am 18. November 2009 per E-Mail stattgegeben. Am 27. November 2009 übermittelte Griechenland der Kommission seine Antwort.
(3)
Am 15. Dezember 2009 leitete die Kommission die Antwort Griechenlands an den Beschwerdeführer weiter. Der Beschwerdeführer äußerte sich am 29. Dezember 2009 zu der Antwort Griechenlands.
(4)
Am 25. Februar, 4. und 23. März und 13. April 2010 forderte die Kommission bei Griechenland weitere Informationen an, die Griechenland am 10. März sowie am 1. und 21. April 2010 übermittelte.
(5)
Mit Beschluss vom 6. Juli 2010 („der Eröffnungsbeschluss“) unterrichtete die Kommission Griechenland über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf eine von Griechenland in Kraft gesetzte Maßnahme, d. h. die niedrigere Besteuerung der Eintrittsgelder für bestimmte Kasinos. Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gegeben und die Beteiligten wurden aufgefordert, sich zu äußern (4).
(6)
Mit Schreiben vom 9. August 2010 ersuchte Griechenland um Verlängerung der Antwortfrist; diesem Ersuchen wurde von der Kommission mit Schreiben vom 18. August 2010 stattgegeben. Die Stellungnahme Griechenlands zum Eröffnungsbeschluss ging am 6. Oktober 2010 bei der Kommission ein. Am 12. Oktober 2010 legten die griechischen Behörden weitere Informationen zu der in Rede stehenden Maßnahme vor.
(7)
Nach der Eröffnung des Prüfverfahrens gingen bei der Kommission Äußerungen von zwei Beteiligten ein: Die Vertreter des Kasinos Mont Parnes, einem der Begünstigten der Maßnahme, gaben mit Schreiben vom 4. August 2010 eine Stellungnahme ab, die Vertreter des privaten Kasinos Loutraki äußerten sich mit Schreiben vom 8. und 25. Oktober 2010.
(8)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an die griechischen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zu geben, darauf zu antworten. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 übermittelten die griechischen Behörden ihre Stellungnahme zu den Äußerungen der drei Beteiligten, in der sie unter anderem bestimmte Aspekte hinsichtlich der Anwendung der fraglichen Regelung sowie die Auslegung der für die Untersuchung des Falls maßgeblichen griechischen Rechtsvorschriften zu klären versuchten.
II. BESCHREIBUNG DER ZU WÜRDIGENDEN MASSNAHME
II.1 Die Maßnahme
(9)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in der steuerlichen Ungleichbehandlung zum Vorteil bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung verschiedener, teilweise obligatorischer Vorschriften in Kraft gesetzt wurde, mit welchen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % auf die Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
für Kasinos im Staatsbesitz und in Privatbesitz befindliche Kasinos unterschiedliche regulierte Preise festgesetzt wurden, nämlich 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz,
wodurch für die Kasinos in Privatbesitz ein Wettbewerbsnachteil entstand (5).
(10)
Von der Maßnahme profitieren die staatlichen Kasinos und ein privates Kasino, das Kasino Thessaloniki, dem im Zuge einer Ausnahmeregelung die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den staatlichen Kasinos, wie weiter unten noch ausführlich erläutert wird.
II.2 Die Begünstigten
(11)
Die Begünstigten der zu untersuchenden Maßnahme sind die folgenden griechischen Kasinos: Mont Parnes (6), Thessaloniki (7), Korfu (8) und Rhodos (9).
(12)
Zum Zeitpunkt des Eröffnungsbeschlusses galt der niedrigere regulierte Eintrittspreis von 6 EUR nur für drei griechische Kasinos - das Kasino Mont Parnes, das zu 49 % privatisiert worden war, während 51 % der Anteile weiter im Staatsbesitz verblieben, das Kasino Thessaloniki, ein privates Kasino, das jedoch wie ein staatliches Kasino behandelt wurde, und das Kasino Korfu, ein staatliches Kasino. Die Kasinos in Rhodos und Korfu zählten ab April 1999 (10) bzw. August 2010 (11) nicht mehr zu den Begünstigten, da sie ab diesem Zeitpunkt zu 100 % privatisiert waren und daher nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhoben.
II.3 Einschlägige griechische Rechtsvorschriften
(13)
Vor der Liberalisierung des Marktes im Jahr 1994 wurden in Griechenland nur drei Spielkasinos betriebe, die Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos. Zum damaligen Zeitpunkt waren die Kasinos öffentlich-rechtliche Unternehmen und wurden vom staatlichen griechischen Tourismusbüro (EOT) als in Staatsbesitz befindliche Clubs betrieben (12). Die Eintrittspreise für diese Kasinos wurden durch einen Beschluss des Generalsekretärs des EOT wie folgt festgesetzt (13):
-
Mont Parnes: das EOT setzte 1991 den Eintrittspreis auf 2 000 GRD (ca. 6 EUR) (14) fest;
-
Korfu: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest und nahm 1997 eine Preiserhöhung auf 2 000 GRD vor;
-
Rhodos: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest.
(14)
1994 wurde der Markt nach dem Gesetz 2206/1994 liberalisiert, damals kamen zu den bereits existierenden, in Staatsbesitz befindlichen Kasinos sechs neu gegründete private Kasinos hinzu (15). Das Gesetz von 1994 sah die Erteilung von insgesamt 14 Lizenzen für die drei bereits existierenden, im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Rhodos, Mont Parnes und Korfu und elf neu zu gründende private Kasinos vor (16). Von den ursprünglich vorgesehenen elf neuen privaten Kasinos erhielten (1995 und 1996) allerdings nur sechs eine Lizenz und nahmen den Kasinobetrieb auf; hierbei handelte es sich um die Kasinos Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) und Syros; die restlichen fünf Lizenzen wurden gestrichen.
(15)
Artikel 2 Absatz 10 des Gesetzes 2206/1994 sah die Festsetzung der Eintrittspreise der Spielkasinos in bestimmten Gebieten durch einen Ministerialbeschluss vor, durch den auch die Höhe des an die griechische Staatskasse abzuführenden prozentualen Anteils der Eintrittsgelder geregelt werden sollte. Am 16. November 1995 wurde mit einem Beschluss des Finanzministers (17) für alle Spielkasinos, die unter das Gesetz 2206/1994 fielen, ab dem 15. Dezember 1995 ein Eintrittspreis (18) von 5 000 GRD (19) (ca. 15 EUR) (20) festgesetzt. Entsprechend dem Beschluss sind vom Kasinobetreiber 80 % des Nennbetrags jeder Eintrittkarte als Abgabe an den Staat abzuführen, die verbleibenden 20 %, einschließlich der geltenden Mehrwertsteuer, gelten als Einnahmen der Kasinobetreiber (21). Der Beschluss sieht weiter vor, dass die Kasinos freien Eintritt gewähren können (22). Unabhängig vom tatsächlich erhobenen Eintrittspreis müssen die Kasinos 80 % des regulierten Preises an den Staat abführen (23). Entsprechend dem Beschluss sind die Abgaben monatlich zu entrichten (24). Ferner enthält der Beschluss Bestimmungen für bestimmte Preisnachlässe auf Eintrittskarten mit einer Geltungsdauer von 15 bzw. 30 Tagen (25).
(16)
Alle seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 neu errichteten privaten Kasinos haben dem Ministerialbeschluss von 1995 entsprochen und verlangen für die Eintrittskarte generell - wie im vorstehenden Abschnitt ausgeführt - 15 EUR; die einzige Ausnahme bildet - wie weiter unten erläutert - das Kasino Thessaloniki.
(17)
Die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos wurden jedoch als EOT-Clubs (26) weitergeführt und richteten sich bis zur Erteilung der nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen nicht nach den Rechtsvorschriften von 1994 und 1995.
(18)
Die Kommission entnimmt den Ausführungen der griechischen Behörden und den von ihnen vorgelegten Erläuterungen zu den nationalen Vorschriften, dass das System in der Praxis funktionierte wie nachstehend beschrieben.
(19)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass der Betrieb von Spielkasinos in Griechenland generell durch das Gesetz 2206/1994 geregelt ist. Die Sonderbestimmungen für staatliche Kasinos, die bereits vor dem Gesetz 2206/1994 bestanden, gelten bis zu der in dem Gesetz vorgesehenen Privatisierung dieser Kasinos und der Erteilung von Lizenzen als Ausnahmen von der Anwendung der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes (und des Ministerialbeschluss von 1995 zu dessen Durchführung).
(20)
Der Ministerialbeschluss von 1995 wurde daher bis zum Zeitpunkt der Lizenzerteilung nach dem Gesetz 2206/1994 als auf die staatlichen Kasinos nicht anwendbar angesehen, und zwar sowohl hinsichtlich des Standard-Eintrittspreises von 15 EUR als auch hinsichtlich der Vorschrift, 80 % dieses Preises an die Staatskasse abzuführen. Mit der Zahlung dieser 80 % begannen die staatlichen Kasinos erst zu dem Zeitpunkt, zu dem die im Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen erteilt wurden (siehe Erwägungsgrund 23 ff. unten). Da jedoch die vorbestehenden Beschlüsse des EOT, mit denen der Eintrittspreis auf 6 EUR festgesetzt worden war, als eine besondere Ausnahme betrachtet wurden (ein bereits bestehendes Sonderrecht), die durch die allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses von 1995 nicht geändert worden war, wurde für diese staatlichen Kasinos ausnahmsweise der Eintrittspreis von 6 EUR beibehalten, so dass diese Kasinos lediglich 80 % von 6 EUR abführten. Erst nach der Privatisierung, als sich die Kasinos nicht mehr zu 100 % in Staatsbesitz befanden, wurden die EOT-Beschlüsse als nicht mehr anwendbar betrachtet. Erst ab diesem Zeitpunkt führten die Kasinos den Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR ein und mussten eine Abgabe in Höhe von 80 % dieser 15 EUR an den Staat abführen.
(21)
Wenngleich es den Anschein hat, als ob dies die Regel hätte sein sollen, wurde bei der Teilprivatisierung des Kasinos Mont Parnes eine Ausnahme gemacht, die durch das Gesetz 3139/2003 bestätigt wurde (das auch die zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Privatisierung des Kasinos Korfu vorsah): In dem Gesetz ist ausdrücklich geregelt, dass für das Kasino Mont Parnes weiterhin der Eintrittspreis von 6 EUR gelten sollte.
(22)
Im Jahr 2000 wurde das EOT als Betreiber der Kasinos Korfu und Mont Parnes durch Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Hellenische Tourismusentwicklungsgesellschaft, „ETA“) abgelöst, die sich zu 100 % im Besitz des griechischen Staats befand. Ab Ende 2000 bis 2003, dem Jahr in dem für die von ihr betriebenen Kasinos Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden, begann die ETA zunächst auf freiwilliger Basis und später nach Maßgabe von Artikel 24 des Gesetzes 2919/2001 schrittweise mit der Anpassung an die Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 für die Kasinos, um die beiden zuvor als im Staatsbesitz befindliche Clubs betriebenen Kasinos auf die vollständige Lizenzierung und Privatisierung vorzubereiten (27). Während dieses Übergangszeitraums führte die ETA für die Kasinos Mont Parnes und Korfu 80 % des Eintrittspreises von 6 EUR an den Staat ab.
(23)
2003 wurde das bis dahin im Staatsbesitz befindliche Kasino Mont Parnes in eine Kapitalgesellschaft umgewandelt; 49 % der Anteile wurden an private Investoren veräußert (28). Die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz für das Kasino Mont Parnes wurde schließlich 2003 nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 1) erteilt. In diesem Gesetz wurde der Eintrittspreis für Mont Parnes weiter auf 6 EUR festgeschrieben (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe vii).
(24)
Im Fall des Kasinos Korfu wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz zunächst nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 3) der ETA erteilt, so dass diese die Lizenz bei einer späteren Privatisierung einbringen konnte. Dieselbe Bestimmung sah auch vor, dass der Eintrittspreis für das Kasino Korfu in einem neuen Ministerialbeschluss festgelegt werden sollte, woraus folgert, dass der Ministerialbeschluss von 1995 nicht anwendbar war. Nach Kenntnis der Kommission erging jedoch kein neuer Ministerialbeschluss, und das Kasino Korfu erhob bis zu seiner Privatisierung im August 2010 weiterhin nur 6 EUR Eintritt; erst nach der Privatisierung wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben (29).
(25)
Im Fall des Kasinos Rhodos wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz 1996 mit dem Ministerialbeschluss Τ/633 vom 29. Mai 1996 erteilt. Das Kasino behielt allerdings weiterhin den reduzierten Eintrittspreis bei; erst nach der Privatisierung im April 1999 wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben. Bis zu seiner Privatisierung wurde das Kasino unter Kontrolle des EOT betrieben, daher wurde der EOT-Beschluss von 1992 angewandt, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt worden war (30).
(26)
Das in Privatbesitz befindliche Kasino Thessaloniki wurde 1995 und erhielt im selben Jahr eine Lizenz nach dem Gesetz 2206/1994 (31). Auf der Grundlage des Gesetzesdekrets 2687/1953 (32) erhebt das Kasino seit jeher den für die staatlichen Kasinos (Mont Parnes and Korfu) geltenden reduzierten Eintrittspreis von 6 EUR. Dieses Dekret sieht vor, dass Unternehmen, die mit Hilfe von ausländischen Investitionen gegründet werden, mindestens ebenso günstig behandelt werden müssen wie andere vergleichbare Unternehmen in dem Land (33). Als dieses Thema einmal angesprochen wurde, stellte die Geschäftsführung des Kasinos (d. h. Hyatt Regency) den Antrag, den Eintrittspreis für das Kasino Thessaloniki auf dieselbe Höhe festzusetzen wie für das Kasino Mont Parnes, also auf 6 EUR. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben. Da die Lizenz für das Kasino 1995 erteilt wurde, gilt für das Kasino Thessaloniki die Vorschrift, dass 80 % des Nennbetrags der Eintrittskarten an den Staat abgeführt werden müssen (34).
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER PRÜFUNG
(27)
Die Kommission leitete eine förmliche Prüfung nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV ein, weil sie ernste Zweifel daran hatte, dass bei mehreren konkret benannten Spielkasinos in Griechenland, die von günstigeren steuerlichen Regelungen als andere Kasinos in dem Land profitierten, eine steuerliche Ungleichbehandlung vorlag.
(28)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme von den allgemeinen Rechtsvorschriften, mit denen die übliche Höhe der Abgaben für Eintrittsgelder für Spielkasinos festgelegt wurde, abwich und daher die Wettbewerbsposition der Begünstigten verbesserte.
(29)
Die in Rede stehende Maßnahme hatte offenbar zur Folge, dass dem griechischen Staat Einnahmen entgingen und verschaffte den Kasinos, die einen niedrigeren Eintrittpreis verlangten, einen Vorteil. Dem Vorbringen der griechischen Behörden, dass ein niedrigerer Eintrittspreis unmittelbar den Verbrauchern zugute komme, entgegnete die Kommission, dass Zuwendungen für Verbraucher staatliche Beihilfen an Unternehmen darstellten können, wenn die Zuwendungen von der Nutzung einer bestimmten Ware bzw. einer bestimmten Dienstleistung dieses Unternehmens abhängig gemacht werden (35).
(30)
Weiter stellte die Kommission fest, dass sich die Höhe der Abgabe offenkundig nicht nach den individuellen Gegebenheiten der einzelnen Kasinos richtete (36); die Kommission gelangte daher zu dem vorläufigen Schluss, dass es sich um eine selektive Maßnahme handelte (37).
(31)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme dazu geeignet sei, den Wettbewerb zwischen den Kasinos in Griechenland und auf dem Markt für den Erwerb von Unternehmen in Europa zu verfälschen. Die Kommission führte aus, dass sie das Recht der Mitgliedstaaten, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, uneingeschränkt respektiere, dass sie jedoch nicht der Auffassung sei, dass diese Argumente widerlegten, dass die in Rede stehende Maßnahme Wettbewerbsverfälschungen oder Beeinträchtigungen des Handels zwischen Mitgliedstaaten zur Folge haben könnten. Bei den Wirtschaftsbeteiligten in dem Sektor handelte es sich oft um internationale Hotelkonzerne, deren Investitionsentscheidungen durch diese Maßnahme beeinflusst werden könnten. Kasinos könnten Touristen dazu veranlassen, nach Griechenland zu reisen. Die Kommission folgerte daraus, dass die Maßnahme geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (38).
(32)
Die Kommission gelangte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe darstellte, da sie von den griechischen Behörden ohne Genehmigung der Kommission eingeführt worden war und möglicherweise den Bestimmungen von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags („die Verfahrensverordnung“) für die Rückforderung von Beihilfen unterliegen könnte (39).
(33)
Die Kommission hatte keine Gründe dafür feststellen können, dass die in Rede stehende Maßnahme als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen war; die Maßnahme stellte offenbar eine nicht begründete Betriebsbeihilfe an die begünstigten Kasinos dar (40).
(34)
Die Kommission stellte fest, dass sie in dem Fall, dass sich ihre Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme eine unvereinbare staatliche Beihilfe darstellte, bestätigten, nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 dazu verpflichtet wäre, die Rückforderung der Beihilfe von den Begünstigten durch Griechenland anzuordnen, sofern dies nicht den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zuwider liefe (41).
IV. STELLUNGNAHMEN DER GRIECHISCHEN BEHÖRDEN UND DER BETEILIGTEN
(35)
Im Verlauf der förmlichen Prüfung gingen bei der Kommission Stellungnahmen Griechenlands, des Vertreters der Elliniko Kazino Parnithas AE („Mont Parnes“) und von Vertretern des privaten Kasinos Loutraki („Loutraki“) ein.
IV.1. Stellungnahmen Griechenlands und von Mont Parnes
(36)
Die vom Vertreter des begünstigten Kasinos Mont Parnes und von den griechischen Behörden eingegangenen Stellungnahmen stimmen in den wesentlichen Argumenten überein und werden daher in diesem Abschnitt in einer gemeinsamen Zusammenfassung wiedergegeben.
IV.1.1 Vorliegen einer Beihilfe
(37)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe wird sowohl von den griechischen Behörden als auch von Mont Parnes verneint. Ihrer Auffassung nach verzichtet der Staat nicht auf Einnahmen bzw. falls er dies doch tut, erlangen die Kasinos dadurch keinen Vorteil.
(38)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die preisliche Differenzierung ausschließlich eine Frage der Preisregulierung darstelle, da die erhobene Steuer einen gleichen Anteil des jeweiligen Eintrittspreises ausmache.
(39)
Nach Angaben der griechischen Behörden wird mit der Festsetzung des Eintrittspreises und der Abgabe an den Staat nicht bezweckt, dem Staat Einnahmen zuzuführen, vielmehr wird das Ziel verfolgt, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten. Die Tatsache, dass durch die Eintrittspreise auch Staatseinnahmen erwirtschaftet werden, ändere nicht an deren Eigenschaft als Kontrollmaßnahme. Daher vertreten die griechischen Behörden die Auffassung, dass die Vorschrift, an Besucher des Glücksspielbereichs der Kasinos Eintrittskarten zu einem bestimmten Preis abzugeben, eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme darstelle, mit der zwar eine Gebühr erhoben werde, bei der es sich jedoch nicht um eine Steuer handele und die daher nicht als Steuerlast angesehen werden könne, wie das oberste Verwaltungsgericht Griechenlands, der Staatsrat, in seinem Urteil Nr. 4027/1998 entschieden habe (42).
(40)
Hinsichtlich der unterschiedlichen Preise für die einzelnen Kasinos argumentiert Griechenland, dass die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten bei den einzelnen Kasinos unterschiedlich und daher nicht vergleichbar seien. Die griechischen Behörden bestreiten, dass die unterschiedlichen Eintrittspreise politisch begründet seien, vielmehr seien diese wegen der Gegebenheiten der einzelnen Kasinos gerechtfertigt und stünden uneingeschränkt mit der Praxis im Einklang, für Kasinos in der Nähe der städtischen Ballungsräume und für Kasinos in ländlichen Gebieten unterschiedliche Eintrittspreise zu erheben. Da letztere in Gebieten lägen, in denen die Bevölkerung mehrheitlich niedrigere Einkommen beziehe und einen geringeren Bildungsstand habe, sei es dringlicher, die Landbevölkerung vom Glücksspiel fernzuhalten als die Bewohner der städtischen Ballungsräume.
(41)
Der Beschwerdeführer, Loutraki, macht geltend, dass bei der Privatisierung des Kasinos Korfu im Jahr 2010 der Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR angehoben wurde, was nach Auffassung von Loutraki den von den griechischen Behörden vorgetragenen Argumenten widerspricht. Die griechischen Behörden entgegnen hierauf, dass das Kasino auf Korfu wegen der geografischen Randlage der Insel Korfu nicht mit anderen Kasinos in Griechenland im Wettbewerb stehe, so dass keine Wettbewerbsverfälschung vorliegen könne. Weiter machen die griechischen Behörden geltend, dass es zum Schutz der Einwohner Korfus unerlässlich sei, Eintrittspreise in abschreckender Höhe zu erheben, da die Veränderungen bei den Betriebsbedingungen des Kasinos nach der Privatisierung unweigerlich dazu führen würden, dass die Öffnungszeiten erheblich ausgeweitet würden und dass Aktivität und Attraktivität des Kasinos allgemein zunähmen.
(42)
Sollte den Kasinos mit den günstigeren Eintrittpreisen ein Vorteil entstehen, weil sie mehr Kunden anziehen, so treten die griechischen Behörden und Mont Parnes der Auffassung entgegen, dass dies zwangsläufig mit einer Einbuße an Staatseinnahmen verbunden wäre. Auch stehe nicht fest, dass bei höheren Eintrittspreisen die mutmaßlichen Begünstigten höhere Einnahmen für den Staat erwirtschaften würden, so dass die mutmaßliche Einbuße an Einnahmen rein hypothetisch sei. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass der Vorteil eines niedrigeren Eintrittspreises den Kasinobesuchern zugute komme und dass der Anteil am Eintrittspreis, der den Kasinos zufließe, bei den Kasinos, die 15 EUR Eintritt erheben, höher sei, wodurch den Kasinos mit den höheren Eintrittspreisen ein Vorteil entstehe.
(43)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen geltend, dass von Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den Handel nicht auszugehen sei, da jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene. Die im Eröffnungsbeschluss unterstellte Möglichkeit des Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wird von ihnen mit dem Hinweis bestritten, dass Online-Glücksspiele in Griechenland zur Zeit verboten sind.
(44)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass selbst in dem Fall, dass akzeptiert werde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens, in ein Kasino in Griechenland zu investieren, beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, dem ausländischen Unternehmen immer noch die Möglichkeit bleibe, das Gesetzesdekret 2687/1953 in Anspruch zu nehmen, wie dies die Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE im Fall des Kasinos Thessaloniki getan habe.
(45)
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Begünstigten die Möglichkeit haben, freien Eintritt zu gewähren, wobei die Abgabe in Höhe von 80 % trotzdem gezahlt werden muss; dies zeige seiner Auffassung nach sehr deutlich, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handele. Die griechischen Behörden erwidern hierauf, dass diese Praxis insofern eine Ausnahme darstelle als die Kasinos diese Möglichkeit dazu nutzten VIPs und Prominenten freien Eintritt zu gewähren und dass diese Praxis im Widerspruch zum Steuergesetz (Gesetz 2238/1994) stehe, da die Zahlung von 80 % des Eintrittspreises an den Staat aus den Eigenmitteln des Unternehmens nicht als produktive Ausgaben anerkannt würden und nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden könnten, so dass einem Unternehmen, das diese Praxis anwende, eine erhebliche steuerliche Belastung entstehe.
(46)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen die Kommission auf weitere Unterschiede zwischen den Kasinos im Rahmen unterschiedlicher Steuer- und Regulierungsmaßnahmen aufmerksam. Ihrer Auffassung nach begünstigen diese Unterschiede den Beschwerdeführer, Loutraki, und wiegen die Vorteile auf, die die Begünstigten durch den niedrigeren Eintrittspreis genießen. So zahle insbesondere jedes Kasino einen Teil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat, jedoch zahle Loutraki nach dem Gesetz einen geringeren Anteil als andere Kasinos. Die Kommission macht zunächst deutlich, dass in dem Fall, dass die von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen anderen Maßnahmen tatsächlich existierten, diese eine gesonderte staatliche Beihilfe zugunsten von Loutraki darstellen könnten, sofern alle in den maßgeblichen EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen genannten Bedingungen zuträfen. In jedem Fall seien sie jedoch von der zu würdigenden Maßnahme zu trennen und fielen somit nicht in den Anwendungsbereich dieses Beschlusses.
(47)
Abschließend hat Griechenland mitgeteilt, dass es die Möglichkeit prüfe, seine Preispolitik für Kasinos zu ändern, um die Ungleichbehandlung zu beseitigen. Allerdings hat Griechenland die Kommission bislang nicht über die Durchführung einer derartigen Änderung unterrichtet.
(48)
Äußerungen der griechischen Behörden und von Mont Parnes zur Vereinbarkeit und zur Rechtmäßigkeit der Zuwendungen liegen nicht vor.
IV.1.2. Quantifizierung und Rückforderung der Beihilfe
(49)
Hingegen bringen die griechischen Behörden und Mont Parnes vor, dass selbst in dem Fall, dass festgestellt werde, dass die zu würdigende Maßnahme eine rechtswidrige und nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare staatliche Beihilfe darstelle, die Rückforderung der Beihilfe gegen zwei Grundsätze verstoßen würde:
-
Sie würde gegen den Grundsatz der berechtigten Erwartungen der Bürger verstoßen. Die Frage des Eintrittspreises für Spielkasinos und insbesondere die Frage, inwieweit der Eintrittspreis für die Kasinos eine finanzielle Belastung darstellen solle, wurde bereits vor etwa 15 Jahren dem Staatsrat vorgelegt (43). Der Staatsrat entschied nach griechischem Recht, dass der Eintrittspreis seinem Wesen nach keine Steuer darstelle, womit indirekt nachgewiesen wurde, dass er keine wirtschaftliche Belastung der Kasinos darstellte. Die begünstigten Kasinos konnten daher billigerweise davon ausgehen, dass eine Differenzierung dieser Preise, die nach einzelstaatlichem Recht nicht als wirtschaftliche Belastung angesehen wurden, nicht die Frage nach einer staatlichen Beihilfe aufwerfen könnte.
-
Sie würde gegen den Grundsatz verstoßen, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass Loutraki mit der Einreichung einer Beschwerde bei der Kommission erst 15 Jahre nach Verabschiedung der in Rede stehenden Maßnahme (1995) sein Anrecht missbrauche, sich zwecks Wahrung seiner Interessen und Rechte nach den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfe an die Kommission zu wenden.
(50)
Hinsichtlich der Berechnung der Höhe des Rückforderungsbetrags fechten die griechischen Behörden und Mont Parnes die von Loutraki vorgelegte Berechnung an, wonach die Differenz zwischen der Steuer pro Kasinobesucher, die von den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis und den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis erhoben wurde, mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos zu multiplizieren sei. Diese Berechnung sei ihrer Auffassung nach fehlerhaft und willkürlich, da nicht feststehe, dass die angeblich begünstigten Kasinos Mont Parnes, Thessaloniki und Korfu (44) bei einem höheren Eintrittpreis auf die gleichen Besucherzahlen kommen würden.
IV.2. Stellungnahme von Loutraki
(51)
Loutraki argumentiert, dass die in den griechischen Rechtsvorschriften festgelegten Maßnahmen insofern eine steuerliche Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos darstellten, als die einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise für die Kasinos, die an den Staat abzuführen sei, auf unterschiedlichen Steuerbemessungsgrundlagen, nämlich die zwei vom Staat festgesetzten unterschiedlichen Eintrittspreise, anzuwenden sei. Der Eintrittspreis für die begünstigten Kasinos sei deutlich niedriger als der Eintrittspreis für die anderen Kasinos (6 EUR statt 15 EUR), was für den Staat eine Einbuße an Einnahmen bedeute; außerdem handele es sich hierbei in Anbetracht der dadurch hervorgerufenen Wettbewerbsverfälschung um eine staatliche Beihilfe.
(52)
Weiter führt Loutraki an, dass die Maßnahme objektiv nicht gerechtfertigt sei, da die Festlegung eines niedrigeren Eintrittspreises für die begünstigten Kasinos letztlich zu dem sozialen Ziel sowie zu der Begründung und den Besonderheiten der Festlegung eines Eintrittspreises für Kasinos, wie diese in dem Urteil Nr. 4027/1998 des Staatsrats erörtert würden, im Widerspruch stünden. Loutraki macht geltend, dass vernünftigerweise nicht behauptet werden könne, dass sich durch unterschiedliche Eintrittspreise verwaltungstechnische Kontrolle und eine soziale Schutzfunktion erreichen ließen. Der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes, das nur rund 20 km von der Athener Innenstadt entfernt liege, betrage 6 EUR, während der Eintrittspreis für das rund 85 km von der Athener Innenstadt entfernt liegende Kasino Loutraki 15 EUR betrage; das nur 8 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Thessaloniki verlange 6 EUR Eintritt, während der Eintrittspreis für das rund 120 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Chalkidiki 15 EUR betrage.
(53)
Loutraki stellt fest, dass Griechenland zuvor angeführt habe, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR durch die besonderen Gegebenheiten der einzelnen begünstigten Kasinos gerechtfertigt sei, die hauptsächlich mit deren geografischer Lage zusammenhingen (die bestimmte wirtschaftliche, soziale, demografische und sonstige spezifische Merkmale beeinflusse), dass jedoch als das Kasino Korfu im August 2010 privatisiert wurde, der Eintrittspreis ohne jede Erläuterung, weshalb diese besonderen Gegebenheiten nun nicht mehr zuträfen, auf 15 EUR heraufgesetzt wurde.
(54)
Hinsichtlich der Quantifizierung des zurückzufordernden Betrags vertritt Loutraki die Auffassung, dass es sich bei der fraglichen Summe um die Differenz bei der pro Besucher erhobenen Steuer multipliziert mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos handele.
(55)
Hinsichtlich der von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen gesonderten Maßnahmen, die nach deren Auffassung Loutraki begünstigen und deren gravierendste darin bestehen soll, dass Loutraki angeblich einen geringeren Anteil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat abführt als andere Kasinos, macht Loutraki geltend, dass das Unternehmen in der Praxis im Rahmen einer gesonderten Vereinbarung mit den Behörden den gleichen Betrag gezahlt habe wie seine Wettbewerber.
V. WÜRDIGUNG
(56)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in einer steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden dadurch in Kraft gesetzt wurde, dass verschiedene Bestimmungen gleichzeitig angewandt wurden (45), mit denen zum einen eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % des Eintrittspreises für Kasinos festgesetzt und zum anderen unterschiedliche regulierte Preise für Kasinos im Staatsbesitz und Kasinos in Privatbesitz festgesetzt wurden, und zwar 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz, wodurch die in Privatbesitz befindlichen Kasinos einen Wettbewerbsnachteil erlitten (46).
V.1 Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(57)
Um festzustellen, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt, muss die Kommission eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die Maßnahme die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Voraussetzungen erfüllt. In Artikel 107 Absatz 1 heißt es: „Soweit in den Verträge nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(58)
Die Kommission wird daher eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die angefochtene Maßnahme alle vier Voraussetzungen erfüllt, die gegeben sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 vorliegt.
V.1.1 Verschaffung eines Vorteils
(59)
Damit die Maßnahme die Voraussetzungen für eine staatliche Beihilfe erfüllt, muss sie den Begünstigten einen Vorteil verschaffen, durch den diese von Gebühren, die diese normalerweise aus eigenen Mitteln zu tragen hätten, befreit werden.
(60)
Die griechischen Behörden haben geltend gemacht, dass die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen falle, weil alle in Griechenland betriebenen Kasinos einen Beitrag in einheitlicher Höhe von 80 % des Werts jeder Eintrittskarte an den Staat entrichten müssen, während das das unterscheidende Element in der Behandlung auf die 1994 und 1995 in den Rechtsvorschriften festgelegte Preispolitik zurückzuführen sei, durch die der Eintrittspreis für Kasinos, denen nach dem Gesetz 2206/1994 eine Lizenz erteilt wurde, auf 15 EUR festgesetzt wurde.
(61)
Die griechischen Behörden führen weiter an, dass es sich bei der Eintrittsgebühr lediglich um eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme handele, die nicht den Charakter einer Steuer trage, da nach dem Urteil Nr. 4025/1998 des Staatsrats die Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos sozialen Charakter habe und nicht als steuerliche Maßnahme zu werten sei.
(62)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der Preise durch das Gesetz 2206/1994 nicht ohne Weiteres als eine typische Preispolitik zu bezeichnen ist, da es offenbar allen Kasinos freigestellt ist, für Besucher einen niedrigeren Eintrittspreis zu erheben oder sogar kostenlosen Eintritt zu gewähren, wobei jedoch in jedem Fall die Pflicht bestehen bleibt, unabhängig davon, was der Besucher letztlich bezahlt, an den Staat 80 % des Nennwerts der ausgestellten Eintrittskarte zu zahlen.
(63)
Unabhängig hiervon ist es bei der Anwendung der EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen irrelevant, ob es sich bei der würdigenden Maßnahme um eine Steuer oder um eine Preisfestsetzungsmaßnahme handelt, da Artikel 107 auf Beihilfen „gleich welcher Art“ anwendbar ist, die bestimmte Unternehmen begünstigen. Die Tatsache, dass das vorrangige Ziel der Maßnahme nicht in der Beschaffung von Steuereinnahmen besteht, reicht an sich nicht aus, um eine derartige Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe einzustufen.
(64)
Selbst wenn akzeptiert wird, dass mit der Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos ein soziales Ziel verfolgt werden könnte, muss die Frage, ob dies einen Vorteil darstellt, der als staatliche Beihilfe zu werten ist, im Hinblick auf die Auswirkungen auf die einzelnen Unternehmen gewürdigt werden, um festzustellen, ob einige Unternehmen einen geringeren Beitrag zu den Einnahmen des Staats leisten. In Anbetracht dessen, dass bestimmten Kasinos auf individueller Basis die Befreiung von der Anwendung des allgemein gültigen Eintrittspreises von 15 EUR gewährt wurde, und insbesondere der Tatsache, dass die Abgabe in Höhe von 80 % an den Staat auf der Grundlage des niedrigeren Preises gezahlt werden muss, den zu erheben diesen Kasinos (grundsätzlich, siehe oben) vorgeschrieben wird, wird diesen Kasinos ein Vorteil verschafft.
(65)
Die Kommission anerkennt das Recht der Mitgliedstaaten, nach ihrem eigenen einzelstaatlichen Recht eine Maßnahme als steuerliche Maßnahme oder anderweitige Maßnahme zu definieren. Die Würdigung der Kommission ist in keiner Weise darauf ausgerichtet, einzelstaatliches Recht zu interpretieren. Diese Maßnahme ermöglicht jedoch die kontinuierliche regelmäßige Zahlung von 80 % des Preises jeder Eintrittskarte, die von einem Kasino ausgestellt wird, an den Staat. Außerdem stellt die Kommission fest, dass nach einzelstaatlichem Recht (insbesondere Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995) die zu zahlenden Beträge an die zuständige Einkommensteuerstelle zu entrichten sind (47). Unbeschadet der Einstufung der Maßnahme nach einzelstaatlichem Recht stellt die Kommission daher fest, dass die Auswirkungen der Maßnahme mit denen einer steuerlichen Maßnahme vergleichbar sind. Die Kommission wird daher - ausschließlich für die Zwecke dieses Beschlusses und der Würdigung nach den EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - die Maßnahme hier als eine „steuerliche Maßnahme“, „Steuer“ oder „Besteuerung“ bezeichnen.
(66)
Die zu würdigende Maßnahme, d. h. die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Eintrittspreise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung, verschafft den im Staatsbesitz befindlichen Kasinos in Griechenland einen Vorteil gegenüber den in Privatbesitz befindlichen Kasinos. Die kombinierte Wirkung der beiden staatlichen Maßnahmen besteht darin, dass die in Privatbesitz befindlichen Kasinos an den Staat eine Steuer auf den Eintrittspreis in Höhe von 12 EUR pro Besucher (80 % von 15 EUR) entrichten müssen, die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos hingegen nur 4,80 ER (80 % von 6 EUR) (48).
(67)
Mit dieser Maßnahme entbindet der griechische Staat die staatlichen Kasinos von einer Belastung, die sie ansonsten zu tragen hätten, wenn die Besteuerung nicht diskriminierend und wettbewerbsneutral wäre. Im Prinzip wurde in Griechenland mit dem Gesetz 2206/1994 über die Errichtung, die Führung, den Betrieb und die Beaufsichtigung von Spielkasinos, mit dem der Eintrittspreis auf 15 EUR und die an den Staat zu entrichtende Steuer auf 80 % dieses Eintrittspreises festgesetzt wurden, eine nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerung eingeführt. Jedoch hat der griechische Staat dieses nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerungssystem nicht auf die staatlichen Kasinos (bzw. das private Kasino Thessaloniki, das genau so behandelt wird) angewandt, sondern diesen Kasinos vielmehr zugestanden, lediglich 4,80 EUR Steuer auf den Eintrittspreis zu bezahlen. Damit hat der griechische Staat diese Unternehmen begünstigt. Diese Kasinos tragen aus ihren Gesamteinnahmen eine geringere Steuerlast pro Besucher. Ihre Gesamteinnahmen umfassen neben den Einnahmen aus den Eintrittsgeldern (ausschließlich aus dem Verkauf von Eintrittskarten) weitere Einnahmequellen wie den Spielbetrieb, Hotel-, Bar- und Restaurantbetrieb, Shows usw.
(68)
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der Beihilfe weiter gefasst als der Begriff der Subvention. Er umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (49). Ein solcher Vorteil kann durch eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens auf verschiedene Weise gewährt werden, unter anderem durch Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(69)
In diesem Fall wurde den Kasinos Korfu, Mont Parnes und Thessaloniki (und bis 1999 auch dem Kasino Rhodos) (50) ein Vorteil verschafft, der einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage gleichkommt, da - wie weiter oben erläutert - speziell für diese Kasinos Bestimmungen gelten, nach denen die pro Besucher zu zahlende Steuer niedriger festgesetzt wird als für die anderen Kasinos.
(70)
Nach den Ausführungen der griechischen Behörden sind die Besucher die direkten Begünstigten der niedrigeren Steuerlast. Nun könnte zwar argumentiert werden, dass die Besucher dank der niedrigeren Steuerlast pro Eintrittskarte ebenfalls von den Bestimmungen profitieren, da sie einen niedrigeren Gesamtpreis bezahlen, doch verhindert dies nicht, dass durch die Maßnahme den betreffenden Unternehmen - in diesem Fall den begünstigten Kasinos - ein Vorteil verschafft wird, da diese pro Besucher einen niedrigeren Steuerbetrag zahlen.
(71)
In Steuerfällen wurde nachgewiesen, dass Steuerbefreiungen, die Steuern betreffen, welche nominell vom Verbraucher gezahlt, jedoch vom Lieferer erhoben werden, ebenso wie andere Anreize für Verbraucher zum Kauf bestimmter Waren und Dienstleistungen, potenziell staatliche Beihilfen darstellen können (51).
(72)
Im Einklang mit ihrer Praxis in der Vergangenheit ist die Kommission der Überzeugung, dass es sich bei Steuervergünstigungen für Verbraucher um staatliche Beihilfen an Unternehmen handeln kann, wenn die Vergünstigung an die Nutzung bestimmter Waren oder Dienstleistungen gebunden ist, die von einem bestimmten Unternehmen angeboten oder erbracht werden (52). Das Argument, dass die Besucher die direkten Begünstigten seien, stellt keinen Hinderungsgrund für die Feststellung einer staatlichen Beihilfe dar.
(73)
Darüber hinaus ist in Anbetracht der gängigen kaufmännischen Praxis der Kasinos in Griechenland der Verzicht auf den Eintrittspreis bei gleichzeitiger Zahlung der Steuer auf den Eintrittspreis an den Staat (80 % des auf der Eintrittskarte angegebenen Nennbetrags) der Vorteil, der den staatlichen Kasinos durch die steuerliche Ungleichbehandlung verschafft wird, sogar noch größer, da die mit dem Eintritt eines Besuchers verbundenen für die privaten Kasinos deutlich höher sind als für die staatlichen Kasinos, weil die privaten Kasinos 12 EUR Steuer auf den Eintrittspreis entrichten, während die staatlichen Kasinos lediglich 4,80 EUR aus ihren betrieblichen Gesamteinnahmen finanzieren müssen.
(74)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die Praxis der begünstigen Kasinos, an bestimmten Wochentagen freien Eintritt zu gewähren, eine Ausnahme darstelle. Allerdings ist dies in den nationalen Rechtsvorschriften (Ministerialbeschluss von 1995) ausdrücklich vorgesehen. Griechenland hat geltend gemacht, dass diese Praxis VIPs und prominenten Persönlichkeiten vorbehalten ist, doch liegen der Kommission Nachweise in Form öffentlich zugänglicher Informationen, wie z. B. Flyer, mit denen in Zeitungsbeilagen und im Internet für freien Eintritt in die Kasinos geworben wird und die belegen, dass an bestimmten Wochentagen in jeder Woche ausnahmslos allen Besuchern freier Eintritt gewährt wird und dass dies gängige Praxis ist. (So wirbt beispielsweise das Kasino Thessaloniki auf seiner Webseite mit freiem Eintritt von Sonntag bis Donnerstag (53).) Die Praxis des freien Eintritts stellt demnach bei den begünstigten Kasinos keine Ausnahme dar.
(75)
Den Ausführungen Griechenlands zufolge verstößt diese Praxis gegen nationales Recht. Demgegenüber weist die Kommission darauf hin, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den Kasinos ausdrücklich gestatten, freien Eintritt zu gewähren und dass die begünstigten Kasinos diese Bestimmung offenkundig nutzen.
(76)
Griechenland hat angeführt, dass die 80 % des Eintrittspreises, die von den Kasinos aus eigenen Mitteln an den Staat gezahlt werden müssen, nicht als produktive Ausgaben anerkannt werden und nach griechischem Steuerrecht nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden können, so dass Unternehmen, die diese Praxis anwenden, sich selbst einer beträchtlichen Steuerlast aussetzen. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Argumentationslinie die Behauptung des Beschwerdeführers stützt, dass es sich ein privates Kasino wegen der beträchtlichen Steuerlast, die ihm durch die Zahlung der Steuer aus seinen eigenen Einnahmen erwächst, praktisch gar nicht leisten kann, Besuchern freien Eintritt zu gewähren. Dadurch wird das Argument gestützt, dass hierin ein Vorteil für die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis besteht.
(77)
Griechenland hat weiter vorgebracht, dass die Tatsache, dass die Kasinos 20 % des ungleichen Eintrittspreises für sich behalten können, den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft, da diese sich Nettoeinnahmen in Höhe von 3 EUR sichern, wohingegen die staatlichen Kasinos lediglich 1,20 EUR für sich behalten. Dieses Argument ist irreführend, da es zwei für das richtige Verständnis der wahren wettbewerbsfeindlichen Wirkungen der Maßnahme entscheidende Sachverhalte ignoriert. Einerseits macht die Tatsache, dass die Behörden für bestimmte Kasinos niedrigere Eintrittspreise (einschließlich der Steuer auf die Eintrittspreise) festgesetzt haben, diese Kasinos für Besucher attraktiver; hierdurch (i) wird die Nachfrage von den Gegebenheiten abgelenkt, die vorherrschen würden, wenn die Kasinos lediglich dank ihrer eigenen Vorzüge - also des jeweiligen Umfangs und der Qualität der angebotenen Dienstleistungen - untereinander im Wettbewerb stünden, und (ii) da die anderen Aspekte gleich sind, deren Besucherzahl künstlich in die Höhe getrieben. Andererseits machen - wie bereits weiter oben ausgeführt - die Einnahmen aus den Eintrittsgeldern lediglich einen begrenzten Teil der Gesamteinnahmen aus, die ein Besucher, der durch den Kasinobetrieb angelockt wird, dem Unternehmen einbringt und aus denen die Kasinos die Steuer auf die Eintrittspreise bezahlen müssen.
(78)
Und schließlich wird die Tatsache, dass durch die steuerliche Ungleichbehandlung ein Vorteil gewährt wird, mit den maßgeblichen einzelstaatlichen Bestimmungen eingeräumt. Wie die griechischen Behörden angegeben haben, wird dem Kasino Thessaloniki gestattet, den niedrigeren Eintrittspreis zu erheben und damit weniger Steuer zu zahlen; maßgeblich ist hierfür ein Gesetzesdekret von 1953, nach dem Unternehmen, die mit ausländischem Kapital gegründet wurden, die günstigste Behandlung zugestanden werden muss, die heimische Unternehmen erhalten. Die griechischen Behörden behaupten zwar, dass mit der in Rede stehenden Regelung kein Vorteil gewährt wird, wenden aber trotzdem auf das Kasino Thessaloniki diese Rechtsvorschrift mit der Begründung an, dass dies die günstigste Behandlung sei, die heimische Unternehmen erhalten - im Gegensatz zu der mit höheren Belastungen verbundenen Behandlung, die für die übrigen privaten Kasinos gilt.
(79)
Indessen verweisen die griechischen Behörden und Mont Parnes auf andere Unterschiede zwischen den Kasinos im Hinblick auf steuerliche Maßnahmen oder Regulierungsmaßnahmen, durch welche ihren Angaben zufolge der Beschwerdeführer, Loutraki, begünstigt wird und die ihrer Meinung nach etwaige Vorteile für die Begünstigten infolge des niedrigeren Eintrittspreises aufwiegen (54). Die Kommission weist darauf hin, dass die Behauptung, dass eine Maßnahme (ein Unterschied bei der allgemeinen Besteuerung) mit einer anderen Maßnahme (einem Unterschied bei den Eintrittspreisen und bei der Höhe der darauf erhobenen spezifischen Steuer) verrechnet werden sollte, nicht als ein Argument für den Standpunkt akzeptiert werden kann, dass die zu würdigende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle. Diese Aspekte sind in jedem Fall und wie bereits ausgeführt von der zu würdigenden Maßnahme zu unterscheiden und sind nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlusses (siehe Erwägungsgrund 46).
(80)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass die zu würdigende Maßnahme - die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Preise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung - den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft.
V.1.2 Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat
(81)
Der vorstehend dargestellte Vorteil ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert.
(82)
Wie weiter oben erläutert, ist die steuerliche Ungleichbehandlung das Ergebnis einer Reihe von Verwaltungsakten, Dekreten und Verordnungen des griechischen Staats, wobei insbesondere die Folgenden zu nennen sind: das Gesetz 2206/1994, der Ministerialbeschluss von 1995, das Gesetz 3139 vom 30. April 2003, das Gesetzesdekret 2687/1953, die Beschlüsse des Generalsekretärs des EOT (Geschäftsführung der staatlichen Kasinos) im Einklang mit dem Gesetz 1624/1951 und dem Dekret 4109/1960, d. h. der EOT-Beschluss 535633 vom 21. November 1991, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes auf 2 000 GRD festgesetzt wurde, und der EOT-Beschluss 508049 vom 24. März 1992, mit dem der Eintrittspreis für die Kasinos Korfu und Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt wurde (im Falle des Kasinos Korfu später mit dem Beschluss 532691 vom 24. November 1997 geändert in 2 000 GRD) sowie die Lizenzen, die den einzelnen Kasinos nach einzelstaatlichem Recht erteilt wurden und mit denen der jeweilige Eintrittspreis und die Pflicht zur Zahlung von 80 % des für das betreffende Kasino geltenden Eintrittspreises an den Staat bestätigt wurden.
(83)
Ferner wird die steuerliche Ungleichbehandlung aus staatlichen Mitteln finanziert. Wenn der Staat auf Einnahmen verzichtet, die er unter normalen Umständen von einem Unternehmen erheben müsste, wird die betreffende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(84)
Aus steuerlicher Sicht resultiert der Vorteil, der den staatlichen Kasinos verschafft wird, in diesem Fall aus der künstlichen Minderung der Steuerbemessungsgrundlage auf die die Steuer in Höhe von 80 % auf den Eintrittspreis erhoben wird, von einem allgemein gültigen Nennbetrag in Höhe von 15 EUR für eine Eintrittskarte auf 6 EUR bei den staatlichen Kasinos.
(85)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine derartige diskriminierende Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für den Staat zu einem Verlust von Steuereinnahmen führt, der der Verwendung staatlicher Mittel für die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Zwecke gleichsteht (55). Allgemein gesprochen verzichtet in dem zu würdigenden Fall der griechische Staat auf Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher, d. h. die Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den privaten Kasinos zufließt, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den staatlichen Kasinos zufließt. Bei der Bewertung des Vorteils, der den einzelnen begünstigten Kasinos entsteht, könnten allerdings bestimmte Anpassungen berücksichtigt werden (auf die in Abschnitt V.4, „Quantifizierung der Rückforderung“ ausführlich eingegangen wird; so hat es insbesondere den Anschein, dass die Kasinos Mont Parnes und Korfu bis zum Jahr 2000 keinerlei Steuer auf Eintrittspreise an den Staat zahlten, so dass in diesem Fall der Vorteil der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte entspricht, die von den privaten Kasinos an den Staat gezahlt wurden).
(86)
Griechenland hat geltend gemacht, dass dadurch, dass die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis hierdurch mehr Besucher anziehen, nicht sicher sei, dass dem Staat Einnahmen entgehen. Griechenland vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme folglich keine staatliche Beihilfe darstellt.
(87)
Wie bereits im Eröffnungsbeschluss ausgeführt, wird dieses Argument von der Kommission nicht anerkannt. Im Einklang mit ihrer bisherigen Praxis vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Tatsache, dass eine Steuerminderung für bestimmte Steuerzahler zu einem Anstieg der mit dieser Steuer insgesamt erhobenen Steuereinnahmen führen kann, nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Maßnahme nicht aus staatlichen Mitteln finanziert wird (56).
(88)
Das Vorbringen der griechischen Behörden ist insofern irreführend, als die Bezugsgröße, die sie für die Überprüfung der Auswirkungen der steuerlichen Ungleichbehandlung auf den Staatshaushalt anführen, durch den in der Maßnahme enthaltenen Vorteil beeinflusst wird. In ihrer Argumentation berücksichtigen die griechischen Behörden den dynamischen Effekt einer Preisminderung, durch die die Nachfrage und damit schließlich das Steueraufkommen steigen kann, da sich das Steueraufkommen proportional zur Zahl der Besucher verhält. Dieser Vergleich ist jedoch unzutreffend, da der Anstieg der Nachfrage eben auf diese Ungleichbehandlung zurückzuführen ist, die durch den Vorteil entsteht, nämlich durch die Tatsache, dass hier ein niedriger Eintrittspreis erhoben wird und folglich die Steuerlast pro Besucher niedriger ausfällt.
(89)
Jedenfalls haben die griechischen Behörden keinen Nachweis dafür erbracht, dass das Steueraufkommen insgesamt aus der Steuer auf die Eintrittspreise von Kasinos durch die ungleichen Eintrittspreise maximiert wird. Wenn die Kommission der Argumentation folgen würde, dass eine Senkung des Eintrittspreises auf 6 EUR einen Anstieg des Steueraufkommens nach sich zieht, dann würden maximale Steuereinnahmen dann erzielt, wenn alle Eintrittskarten bei allen Kasinos, also sowohl den staatlichen als auch den privaten, 6 EUR kosten würden, was der Behauptung Griechenlands widerspricht, dass dieser Effekt durch die steuerliche Ungleichbehandlung wegen der ungleichen Preise erreicht werde.
(90)
Dementsprechend wird der in Rede stehende Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert.
V.1.3 Selektivität
(91)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie insofern spezifisch oder selektiv ist, als durch die Maßnahme „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigt werden.
(92)
Hierzu der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung (57): „Zur Beurteilung des Merkmals der Selektivität, das zum Begriff der staatlichen Beihilfe gehört, verlangt Artikel 87 Absatz 1 EG [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] nach ständiger Rechtsprechung die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgt Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden“ (58). Das Gericht hat in zahlreichen Fällen entschieden, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach Gründen oder Zielen der staatlichen Beihilfe unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen beschreibt (59). Nach der Praxis der Kommission und der EU-Rechtsprechung in Steuerfällen kann eine solche selektive Begünstigung sowohl aus einer Ausnahme von den steuerlichen, Rechts- und Verwaltungsvorschriften als auch aus Ermessensentscheidungen der Steuerverwaltungen resultieren. Der selektive Charakter einer Maßnahme kann jedoch „durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems“ gerechtfertigt sein. In diesem Fall kann die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe gewertet werden (60).
(93)
Erstens stellt die Kommission fest, dass es sich in dem zu würdigenden Fall bei dem allgemeinen Steuersystem um das System handelt, das grundsätzlich auf alle Kasinos Anwendung findet und das in dem Gesetz 2206/1994 und in dem Ministerialbeschluss zu dessen Durchführung von 1995 niedergelegt ist (dieser Punkt wird von den griechischen Behörden bestätigt, siehe Erwägungsgrund 19ff.).
(94)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt. Wie von den griechischen Behörden bestätigt, werden die auf die staatlichen Kasinos (und das private Kasino Thessaloniki) anwendbaren besonderen Bestimmungen als Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses zu dessen Durchführung von 1995 angesehen (siehe Erwägungsgrund 19 ff. oben).
(95)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, bis 2003 für die Kasinos Mont Parnes und Korfu nicht galt. Wie weiter oben festgestellt, war die Vorschrift auf die Kasinos Thessaloniki und Rhodos ab dem Zeitpunkt anwendbar, zu dem die Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden - im Falle von Thessaloniki im Jahr 1995 und im Falle von Rhodos im Jahr 1996. In Falle der Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki gilt bis heute der Eintrittspreis von 6 EUR; im Falle von Korfu wurde der Eintrittspreis von 6 EUR bis zur Privatisierung des Kasinos im August 2010 und im Falle von Rhodos bis 1999 beibehalten. Hingegen waren sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, als auch der Eintrittspreis von 15 EUR für die übrigen Kasinos ab 1995 verbindlich und wurden auch so angewandt.
(96)
Folglich ist die Maßnahme nach Auffassung der Kommission als selektiv zu betrachten.
(97)
Drittens stellt die Kommission fest, dass der selektive Charakter einer Maßnahme „durch die Natur oder den inneren Aufbau“ des Steuersystems gerechtfertigt sein kann, das heißt dadurch, ob sich die Ausnahme oder die systeminternen Differenzierungen unmittelbar aus den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats ergeben (dies ist der dritte Schritt der Untersuchung auf Selektivität). Die Kommission gelangt im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichts zu der Auffassung, dass Maßnahmen, mit denen eine Differenzierung zwischen Unternehmen eingeführt wird, keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn diese Differenzierung unmittelbar auf den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats beruht (61). Mit dieser Rechtfertigung mit der Natur und der Systematik der Regelung wird auf die Kohärenz einer bestimmten Steuermaßnahme mit der inneren Logik des Steuersystems im Allgemeinen Bezug genommen. Allerdings vertreten die Kommission in ihrer Praxis und das Gericht in seiner Rechtsprechung bei derartigen Rechtfertigungen einen sehr restriktiven Ansatz. Die angeführten Gründe müssen in dem Steuersystem immanent sein.
(98)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass die individuellen Gegebenheiten bei jedem Kasino unterschiedlich seien und dass die Eintrittspreise sich nach diesen Gegebenheiten richteten, wobei die Zielsetzung berücksichtigt werde, durch den Preis Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten.
(99)
Diese Argumente kann die Kommission nicht anerkennen. Das Argument, dass die Höhe des Preises nach den Gegebenheiten der einzelnen Kasinos festgesetzt und durch diese Gegebenheiten gerechtfertigt sei und dass dabei die Zielsetzung berücksichtigt werde, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten, ist nicht mit dem Sachverhalt in Einklang zu bringen, dass die Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki, die beide 6 EUR Eintritt verlangen, in der Nähe großer Ballungsräume gelegen sind. Ferner kann sie nicht mit der Bestimmung in Einklang gebracht werden, nach der es den Kasinos ausdrücklich gestattet ist, Besuchern kostenlosen Eintritt zu gewähren, sofern trotzdem 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden.
(100)
Die Kommission stellt weiter fest, dass nicht offensichtlich ist, weshalb dieser niedrigere Preis speziell im Falle dieser Kasinos notwendig ist, bei anderen Kasinos hingegen nicht. Die griechischen Behörden haben die Wirtschaftsrechnung nicht erläutert, nach der der niedrigere Eintrittspreises auf 6 EUR und keinen anderen, dazwischen liegenden Betrag festgesetzt wurde oder weshalb unter der Annahme, dass tatsächlich besondere Gegebenheiten vorliegen - die nach den Angaben Griechenlands hauptsächlich in der geografischen Lage des betreffenden Kasinos bestehen - alle begünstigten Kasinos den gleichen Eintrittspreis verlangen müssen (als allgemeine Vorschrift, siehe oben) und nicht vielmehr einen Preis, der auf ihre jeweilige Lage zugeschnitten ist. Wenn beispielsweise angeführt wird, dass der niedrigere Eintrittspreis durch Faktoren gerechtfertigt sei, die mit der geografischen Lage der einzelnen Kasinos zusammenhängen, dann trifft diese Argumentation auf das Kasino Thessaloniki keinesfalls zu, das offenkundig nicht wegen seiner geografischen Lage in den Genuss dieser Behandlung kommt, sondern vielmehr aufgrund einer einzelstaatlichen Bestimmung, die es ermöglicht, mit ausländischem Kapital gegründeten Unternehmen die günstigste auf heimische Unternehmen anwendbare Behandlung zu gewähren. Somit war bei der Festlegung des Eintrittpreises für das Kasino Thessaloniki dessen geografische Lage offenbar zu keiner Zeit ein Kriterium. Ein weiteres Beispiel: Das Kasino Korfu erhob ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 15 EUR Eintritt. Die griechischen Behörden haben nicht zufrieden stellend erläutert, weshalb die vorstehend angesprochenen besonderen Gegebenheiten zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zutrafen und weshalb somit der niedrigere Eintrittpreis folglich nicht mehr notwendig war.
(101)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass der selektive Charakter der zu würdigenden Maßnahmen nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist. Die Kommission ist der Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme ein Element der Ungleichbehandlung in Form einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage darstellt, wodurch den begünstigten, einzeln bestimmten Kasinos ein steuerlicher Vorteil erwächst, und dass diese Ungleichbehandlung durch die innere Logik des maßgeblichen allgemeinen Steuersystems in Griechenland nicht gerechtfertigt ist.
(102)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass das Kriterium der Selektivität nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt ist.
V.1.4 Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels
(103)
Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dieses Kriterium setzt - unabhängig von der rechtlichen Stellung und der Finanzquelle - voraus, dass der Begünstigte der Maßnahme eine Wirtschaftstätigkeit ausübt.
(104)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bedarf es „für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe … nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. … Im Übrigen braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am innergemeinschaftlichen Handel teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, den Markt dieses Mitgliedstaats zu durchdringen, verringern.“ (62) Zudem reicht es nach ständiger Rechtsprechung (63) aus, um eine Maßnahme als wettbewerbsverfälschend und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigend zu qualifizieren, dass der Empfänger der Hilfe im innergemeinschaftlichen Markt mit anderen Unternehmen auf Märkten konkurriert, die für den Wettbewerb offen sind (64). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in der Rechtsprechung vorgegebenen Voraussetzungen hier aus folgenden Gründen erfüllt sind:
(105)
Durch die in Rede stehende Maßnahme werden die Steuern, die die Begünstigten zu zahlen haben, gegenüber anderen Kasinos in Griechenland gemindert; dadurch wird deren finanzielle Position im Vergleich gestärkt und die Rentabilität ihrer Investitionen ist höher als ihnen dies aus eigener Kraft möglich wäre.
(106)
Wie bereits ausgeführt, gilt nach ständiger Rechtsprechung das Kriterium, dass die Beihilfe geeignet sein muss, den Handel zu beeinträchtigen, als erfüllt, wenn das Empfängerunternehmen eine Wirtschaftstätigkeit ausübt, die Handel zwischen Mitgliedstaaten beinhaltet. Für den Schluss, dass der innereuropäische Handel beeinträchtigt ist, reicht es aus, dass die Beihilfe die Stellung des Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die mit ihm im innereuropäischen Handel konkurrieren, stärkt. Dabei ist es unerheblich, ob der Umfang einer Beihilfe verhältnismäßig gering oder das begünstigte Unternehmen verhältnismäßig klein oder dessen Anteil am innereuropäischen Handel nur sehr gering ist, und es kann sogar sein, dass der Begünstigte seine Produktion gar nicht ausführt oder praktisch seine gesamte Produktion in Länder außerhalb des europäischen Marktes ausführt - keiner dieser Gesichtspunkte bewirkt eine Änderung der Schlussfolgerung (65).
(107)
Griechenland hat geltend gemacht, dass die geografische Lage der Kasinos und die Entfernungen zwischen den Kasinos zur Folge hätten, dass jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene und dass die Maßnahme daher den Wettbewerb nicht verfälschen oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne. Nach der Rechtsprechung gibt es jedoch keinen Schwellenwert für die tatsächliche oder potenzielle Auswirkung auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten; dieses Kriterium für die Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hängt daher nicht vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Dienstleistungen oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets ab (66).
(108)
Weiter hat Griechenland angeführt, dass der Glücksspielmarkt zwischen den Mitgliedstaaten nicht harmonisiert sei und dass es diesen daher freistehe, den Markt auf nationaler Ebene zu regulieren. Griechenland verweist diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Beschränkung des Binnenmarktes für Glücksspieldienstleistungen zum Schutz der Verbraucher vor Betrug und zur Bekämpfung der Kriminalität erlaubt ist (67).
(109)
Die Kommission zollt dem Recht der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels zu bestimmen, uneingeschränkten Respekt, sofern die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dazu geeignet sind, die angestrebten Ziele zu verwirklichen, nicht über das zur Verwirklichung dieser Ziele notwendige Maß hinausgehen und in nicht diskriminierender Weise angewandt werden. Allerdings stimmt die Kommission nicht zu, dass hieraus folgt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Wettbewerb nicht verzerren kann und keine Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.
(110)
Bei den Wirtschaftsbeteiligten in diesem Sektor handelt es sich oft um internationale Hotelkonzerne (68), die untereinander im Wettbewerb stehen und deren Entscheidungen über Investitionen in Spielkasinos und andere Hotelanlagen durch die Maßnahme beeinflusst werden können, da sie Auswirkungen auf die Rentabilität der Konzerne und von deren Investitionen im Vergleich zu den Wettbewerbern hat. Spielkasinos sind häufig an Tourismuszielen angesiedelt, was den Schluss zulässt, dass das Vorhandensein von Spielkasinos Touristen zum Besuch Griechenlands veranlassen könnte. Für den Spielkasinobetrieb ist in Griechenland das Tourismusministerium zuständig. Die Kommission stellt auch gewisse grenzüberschreitende Besucherströme fest. Zudem werden die Spielkasinodienstleistungen in einem grenzübergreifenden Umfeld erbracht - beispielsweise befinden sich im Dienstleistungsangebot der Spielkasinos unter anderem Kreuzfahrtschiffe, die Griechenland mit Italien und anderen Zielländern verbinden. Glücksspielinteressenten haben außerdem die Wahl zwischen dem Glücksspiel im Kasino oder Online-Glücksspielangeboten. Das Online-Glücksspiel ist ein internationales Geschäft, d. h. dass Spieler in Griechenland entsprechende Dienstleistungsangebote von Wirtschaftsbeteiligten in anderen Mitgliedstaaten nutzen können. Auch in dem von Griechenland angeführten Urteil (siehe Randnr. 108) ging es um Online-Glücksspiel. Die im Eröffnungsbeschluss angeführte Möglichkeit eines Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wurde von den griechischen Behörden mit dem Hinweis bestritten, dass Glücksspiele im Internet in Griechenland zur Zeit verboten sind. Ungeachtet der derzeitigen Rechtslage in Griechenland haben die griechischen Behörden jedoch selbst eingeräumt, dass Glücksspiele im Internet „in unkontrollierbarem Ausmaß“ zugenommen haben (69). In diesem Zusammenhang ist auch auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-65/05 Kommission/Griechenland zu verweisen, in der der Gerichtshof entschied, dass das Gesetz 3037/2002, mit dem das Glücksspiel im Internet in Griechenland verboten werden sollte, eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle (70).
(111)
Hinzu kommt, dass durch die allgemeine Wirtschaftskrise die Verbrauchergewohnheiten beeinflusst werden und für Freizeitaktivitäten, wie etwa die Inanspruchnahme von Kasinodienstleistungen, weniger Geld zur Verfügung steht. Vor diesem speziellen Hintergrund wirkt sich die Differenzierung der Eintrittspreise in noch höherem Maße verfälschend auf die Konsumentscheidungen der Verbraucher aus, so dass eine Wettbewerbsverfälschung im Kasinomarkt nur noch wahrscheinlicher ist.
(112)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes haben argumentiert, dass selbst dann, wenn zugestanden würde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens für oder gegen eine Investition in ein Spielkasino in Griechenland beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, das ausländische Unternehmen immer noch das Gesetzesdekret 2687/1953 für sich in Anspruch nehmen könnte. Die Kommission stellt fest, dass dieses Dekret nicht automatisch angewandt wird, dass seine Anwendung jedoch in der Tat ermöglichen würde, dass auch andere Unternehmen in den Genuss der vorteilhafteren Behandlung kommen, die den begünstigten Kasinos gewährt wird (d. h. der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR). Damit ist es wahrscheinlich, dass durch diese Maßnahme die zu würdigende steuerliche Ungleichbehandlung noch ausgeweitet wird. Ferner stellt die Kommission fest, dass zwar das Gesetzesdekret 2687/1953 von anderen Kasinos hätte in Anspruch genommen werden können, wenn diese Kapital aus dem Ausland beschafft und die Anwendung des Dekrets rechtzeitig beantragt hätten, dass die Anwendung jedoch spezifischen willkürlichen Vorschriften unterliegt, die sie zu einer selektiven Maßnahme werden lassen. Das einzige weitere Beispiel für eine potenzielle Anwendung des Dekrets, das der Kommission zur Kenntnis gebracht wurde, betrifft das Kasino Syros, das einen Antrag gestellt hatte, der jedoch abgelehnt wurde, weil der Antrag erst gestellt wurde, nachdem das ausländische Kapital eingeführt worden war, und nicht vorher.
(113)
Außerdem sah der bei der Privatisierung des Kasinos Mont Parnes geschlossene Verkaufsvertrag ausdrücklich die Möglichkeit der Lizenzerteilung für ein zweites Kasino in derselben Region vor. Die Wahrscheinlichkeit einer Investition in einen derartigen Betrieb würde aber eindeutig von den Bedingungen im Wettbewerb mit dem vorhandenen Betreiber abhängen. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Kasinos mit vergleichbaren Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen, ist dieses Kriterium von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als erfüllt anzusehen.
(114)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann, indem sie potenziell die Betriebsbedingungen für die Begünstigten, die unmittelbar an einer Wirtschaftstätigkeit beteiligt sind und die der Steuer auf die Kasino-Eintrittspreise in Griechenland unterliegen, verbessert.
V.1.5 Schlussfolgerung
(115)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe zugunsten der Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis darstellt. Hierbei handelt es sich um die Kasinos Mont Parnes, Korfu, Thessaloniki und Rhodos. Der Kommission ist bekannt, dass das Kasino Rhodos nicht mehr zu den Begünstigten zählt, da es seit seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhebt. Nach Auffassung der Kommission haben weder die griechischen Behörden noch Mont Parnes Argumente vorgetragen, die ausreichen, um diese Schlussfolgerung zu entkräften.
V.2 Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Binnenmarkt
(116)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme keine der in den Artikeln 106 und 107 AEUV festgelegten Ausnahmen rechtfertigt.
(117)
Griechenland, das bislang das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe bestritten hat, hat keine Argumente vorgelegt, anhand derer sich nachweisen ließe, weshalb eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte.
(118)
Wie weiter oben ausgeführt, erkennt die Kommission das Recht der Mitgliedstaaten an, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, und akzeptiert, dass eine derartige Regelung, die darauf abzielt, das Glücksspiel zu kontrollieren und vom Glücksspiel abzuschrecken, ein legitimes Ziel staatlicher Politik ist. Doch selbst wenn dies tatsächlich der Zweck der Beihilfe wäre, ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass sie damit unter den Anwendungsbereich von Artikel 106 Absatz 2 AEUV fallen würde. Doch ist jedenfalls - wie bereits weiter oben festgestellt - das Argument, dass die Maßnahme die Abschreckung vom Glücksspiel zum Ziel hat, nicht mit der Tatsache vereinbar, dass unter den Kasinos mit einem Eintrittspreis von 6 EUR diejenigen Kasinos sind, die den großen Bevölkerungszentren Griechenlands am nächsten liegen, und auch mit der ausdrücklichen Bestimmung, die den Kasinos die Möglichkeit einräumt, Besuchern freien Eintritt zu gewähren, sofern dennoch 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden, ist das Argument nicht vereinbar.
(119)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV festgelegten Freistellungsbestimmungen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland treffen auf diesen Fall nicht zu.
(120)
Die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Freistellungsbestimmung, die Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten erlaubt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, trifft hier auch nicht zu, weil die zu würdigende Maßnahme nicht an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die Begünstigten eine Tätigkeit in Gebieten ausüben, auf die besondere Gegebenheiten zutreffen (71).
(121)
Ebenso kann die in Rede stehende Maßnahme nicht als Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands betrachtet werden, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b vorgesehen, und sie hat auch nicht die Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes zum Ziel, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d vorgesehen.
(122)
Nicht zuletzt muss die in Rede stehende Maßnahme im Lichte von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c geprüft werden, welcher die Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete vorsieht, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die in Rede stehende Maßnahme keinem der Fälle zugerechnet werden kann, in denen die Kommission bisher zugestimmt, dass dieser Punkt zutrifft, und auch keiner der Leitlinien oder Rahmenbestimmungen, in denen die Voraussetzungen festgelegt sind, unter denen bestimmte Arten der Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.
(123)
Die in Rede stehende Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar, durch die die Wettbewerbsposition bestimmter Unternehmen im Verhältnis zu anderen, vergleichbaren Unternehmen künstlich gestärkt wird und die nicht an die Durchführung bestimmter Maßnahmen, durch die politische Ziele von allgemeinem Interesse verwirklicht werden sollen, durch die Begünstigten gekoppelt ist.
(124)
Insbesondere ist der Vorteil, der durch die in Rede stehende Maßnahme gewährt wird, nicht an Investitionen, die Schaffung von Arbeitsplätzen oder an konkrete Vorhaben gebunden. Vielmehr entbindet die Maßnahme lediglich die betroffenen Unternehmen von Gebühren, die von vergleichbaren Unternehmen in der Regel zu tragen sind, daher ist sie als Betriebsbeihilfe zu betrachten. Betriebsbeihilfen fallen grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c, da sie die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, verfälschen, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, eines der in dieser Bestimmung festgelegten Ziele zu erreichen. (72) Wenngleich derartige Beihilfen ausnahmsweise in Gebieten gewährt werden können, die nach der Freistellungsbestimmung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV beihilfefähig sind, und wenngleich bestimmte Gebiete Griechenlands demgemäß beihilfefähig sind, hegt die Kommission erhebliche Zweifel, dass die Voraussetzungen, die es ermöglichen könnten, derartige Betriebsbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzuerkennen, in diesem Fall gegeben sind. Nach der üblichen Praxis der Kommission können derartige Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, weil sie nicht die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern, zeitlich nicht begrenzt sind, keine schrittweise Reduzierung vorgesehen ist und sie zudem nicht im Verhältnis zu den Aufwendungen stehen, die notwendig sind, um eine konkrete wirtschaftliche Benachteiligung der betreffenden Gebiete zu beseitigen.
(125)
Daher ist der Schluss zu ziehen, dass die zu würdigende Maßnahme nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
V.3 Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(126)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, datieren die ersten Vorgänge, durch die die steuerliche Ungleichbehandlung der Kasinos hergestellt wurde, aus den Jahren 1994 und 1995; die Kommission hat daher geprüft, ob die Maßnahme zur Gänze als „bestehende Beihilferegelung“ im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu werten ist.
(127)
Die steuerliche Ungleichbehandlung wurde - im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - 1995 unrechtmäßig eingeführt, als die griechischen Behörden beschlossen, bestimmte Kasinos von der allgemeinen Vorschrift, die aus dem Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995 hervorgeht, freizustellen. Im Einzelnen erlaubten die griechischen Behörden den staatlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos, weiterhin den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR statt des Standardpreises von 15 EUR zu erheben; 1995 räumten sie diese vorteilhaftere Behandlung nach dem Gesetzesdekret über ausländisches Kapital von 1953 ausdrücklich auch dem Kasino Thessaloniki ein. Der Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR wurde für die fünf anderen privaten Kasinos, die seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 gegründet wurden und eine Lizenz erhielten, festgesetzt und von diesen auch eingehalten. Ferner wurde nach dem Gesetz 3139/2003 der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR für die Kasinos Mont Parnes und Korfu ausdrücklich beibehalten, was den Effekt hatte, dass dadurch die steuerliche Ungleichbehandlung rechtswidrig verlängert und bekräftigt wurde. Das Kasino Thessaloniki profitiert von dieser Ungleichbehandlung, weil ihm - wie weiter oben ausgeführt - mit dem nach dem Gesetz von 1953 erlassenen Präsidialdekret 290/1995 die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den Kasinos Mont Parnes und Korfu. Die auf das Kasino Thessaloniki angewandten Regelungen stehen in engem Bezug zu den Regelungen, die auf die Kasinos Mont Parnes und Korfu Anwendung finden. Die griechischen Behörden berichteten, dass nach 1995 der Eintrittspreis thematisiert wurde und der Geschäftsführer des Kasinos Thessaloniki den Antrag stellte, den Eintrittspreis für Thessaloniki auf die gleiche Höhe wie für Mont Parnes, d. h. 6 EUR, festzusetzen. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben (73). Es kann daher davon ausgegangen werden, dass eine Änderung der Behandlung der Kasinos Mont Parnes und Korfu im Jahr 2003 dahingehend, dass diese Kasinos 15 EUR Eintritt hätten verlangen müssen, auch zu einer Änderung der Behandlung des Kasinos Thessaloniki geführt hätte. Dies war jedoch nicht der Fall, so dass nach den nationalen Bestimmungen die steuerliche Ungleichbehandlung beibehalten wurde.
(128)
Keine der vorstehend beschriebenen Maßnahmen zugunsten bestimmter Kasinos wurde bei der Kommission angemeldet oder von der Kommission genehmigt, jedenfalls mit Sicherheit nicht nach den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen.
(129)
Nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (74) gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Diese Frist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger entweder als Einzelbeihilfe oder im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird. Jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, stellt eine Unterbrechung der Frist dar. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an. Die Frist wird ausgesetzt, solange die Entscheidung der Kommission Gegenstand von Verhandlungen vor dem Gerichtshof ist. Jede Beihilfe, für die diese Frist ausgelaufen ist, gilt als „bestehende Beihilfe“. Allerdings gelten nach Artikel 1 Buchstabe c dieser Verordnung Änderungen bestehender Beihilfen als „neue Beihilfen“.
(130)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung der EU-Gerichte „die Verjährungsfrist des Artikels 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht den Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes darstellt, wonach eine neue Beihilfe in eine bestehende Beihilfe umgewandelt würde, sondern nur die Wiedereinziehung von Beihilfen ausschließt, die mehr als zehn Jahre nach dem ersten Tätigwerden der Kommission eingeführt wurden.“ (75)
(131)
Im vorliegenden Fall wurde bis 2009 weder die Kommission tätig noch handelte Griechenland auf Ersuchen der Kommission. Die Kommission wurde am 21. Oktober 2009 tätig, indem sie die Beschwerde an Griechenland übermittelte und Griechenland aufforderte, die darin angesprochenen Punkte zu klären.
(132)
Folglich handelt es sich bei jeder Beihilfe, die am oder nach dem 21. Oktober 1999 (d. h. zehn Jahre vor dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beschwerde an den griechischen Staat übermittelte und um Auskunft ersuchte) im Rahmen dieser Maßnahme gewährt wurde, um eine neue und rechtswidrige Beihilfe, die ohne vorherige Unterrichtung und ohne Beschluss der Kommission in Kraft gesetzt wurde und die hinsichtlich der Rückforderung der Anwendung von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 unterliegt, wie weiter oben ausführlich erläutert.
V.4 Quantifizierung der Rückforderung
(133)
Die in Rede stehende Maßnahme wurde ohne vorherige Unterrichtung der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt. Die Maßnahme stellt daher eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(134)
Nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 muss in dem Fall, dass festgestellt wurde, dass eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, die Beihilfe vom Empfänger zurückgefordert werden, es sei denn, dies würde gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstoßen. Durch die Rückforderung der Beihilfe soll, soweit möglich, der unverfälschte Wettbewerb wiederhergestellt werden. Eine generelle Abweichung von diesem Grundprinzip wird durch keines der von den griechischen Behörden oder von Mont Parnes vorgetragenen Argumente gerechtfertigt.
(135)
In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Entscheidungspraxis der Kommission ist davon auszugehen, dass eine Anordnung zur Rückforderung der Beihilfe einen allgemeinen Grundsatz de EU-Rechts verletzen würde, wenn infolge des Tätigwerdens der Kommission ein berechtigtes Vertrauen des Begünstigten einer Maßnahme besteht, dass die Beihilfe entsprechend dem EU-Recht gewährt wurde. (76)
(136)
In seinem Urteil in der Rechtssache Forum 187/Kommission stellte der Gerichtshof fest, „dass sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeder berufen kann, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. … Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen.“ (77)
(137)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes vertreten die Auffassung, dass eine Rückforderung der Beihilfe im Lichte eines Urteils des griechischen Staatsrats nach einzelstaatlichem Recht in jedem Fall gegen den Grundsatz des vernünftigen Ermessens der Bürger verstoßen würde; die Kommission stellt fest, dass es sich hierbei um einen einzelstaatlichen Schritt einer einzelstaatlichen Behörde und nicht um einen Schritt handelt, den ein EU-Organ im Rahmen der vorstehend zitierten Rechtsprechung unternommen hat. Ferner stützte sich der Staatsrat in seinem Urteil ausschließlich auf einzelstaatliches Recht und erörterte auch nicht Fragen einer staatlichen Beihilfe oder der Einordnung von Maßnahmen als staatliche Beihilfe. Folglich kann die Kommission aufgrund dieser Argumente nicht auf die Rückforderung verzichten.
(138)
Griechenland und Mont Parnes haben vorgebracht, dass Loutraki die Beschwerde bei der Kommission verspätet eingereicht und damit gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die Kommission stellt fest, dass die verspätete Einreichung einer Beschwerde durch einen Beschwerdeführer in Anbetracht der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Frist von zehn Jahren die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe nicht verhindern kann.
(139)
Die Kommission kann daher die von den griechischen Behörden und Mont Parnes vorgetragenen Argumente für den ausnahmsweisen Verzicht auf eine Rückforderung nicht anerkennen.
(140)
Wie in diesem Beschluss dargelegt, wurden mit den einzelstaatlichen Maßnahmen von 1994 und 1995 sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, als auch der Standardpreis von 15 EUR für Eintrittskarten für alle Kasinos festgelegt. Jedoch kamen weder die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, noch der Standardpreis von 15 EUR auf die begünstigten Kasinos zu Anwendung, während ab 1995 beide Vorschriften für andere Kasinos zur Anwendung gelangten und seitdem in der Praxis gelten (die Lizenzen für alle privaten Kasinos wurden 1995 bzw. 1996 erteilt, und ab diesem Zeitpunkt wurde mit der Durchführung der Maßnahme begonnen; die einzige Ausnahme hiervon bildet das Kasino Thessaloniki). Da die von der Differenzierung der Eintrittspreise und die damit zusammenhängenden Zahlungen von 80 % an den Staat herrührende steuerliche Ungleichbehandlung de facto 1995 einsetzte, kann davon ausgegangen werden, dass der Zeitraum, in dem die Beihilfe gewährt wurde, 1995 beginnt.
(141)
Im Einklang mit der Schlussfolgerung von Abschnitt V.3, „Rechtmäßigkeit der Beihilfe“, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist von zehn Jahren die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt.
(142)
Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags muss von der Sachlage ausgegangen werden, dass - wie in diesem Beschluss ausgeführt (siehe hierzu auch Erwägungsgrund 85) - dem griechischen Staat Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher entgangen sind; dies entspricht der Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Besucher, die von den privaten Kasinos an den Staat abgeführt wurde, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Besucher, die von den staatlichen Kasinos an den Staat gezahlt wurde.
(143)
Bei der Berechnung der Beträge, die von den einzelnen Kasinos zurückzufordern sind, müssen allerdings die folgenden Aspekte in Bezug auf die Situation des jeweiligen Kasinos berücksichtigt werden:
-
Wie im vorliegenden Beschluss erläutert, galt die mit dem Ministerialbeschluss von 1995 eingeführte Vorschrift, dass 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen sind, für die Kasinos Korfu und Mont Parnes ab dem Zeitpunkt der Lizenzerteilung gemäß dem Gesetz 2206/1994, d. h. 2003 nach dem Gesetz 3139/2003. Ab Jahresende 2000 und bis zur Lizenzerteilung im Jahr 2003 führte allerdings die ETA auf freiwilliger Basis 80 % des Preises der Eintrittskarten an den Staat ab (der Eintrittspreis betrug zu diesem Zeitpunkt 6 EUR) (78). Aufgrund dieser von den griechischen Behörden übermittelten Angaben kann - vorbehaltlich weiterer Bemerkungen, die die griechischen Behörden möglicherweise vorbringen wollen (und mit denen sie die vorstehenden Aussagen bestätigen oder diesen widersprechen) - davon ausgegangen werden, dass bis zum Jahr 2000 keine Steuer auf den Eintrittspreis (auch nicht auf den niedrigeren Eintrittpreis, d. h. 80 % von 6 EUR) gezahlt wurde. Der zurückzufordernde Betrag für den ersten Zeitraum (vom 21. Oktober 1999 bis Jahresende 2000) ist daher auf der Grundlage des Betrags von 12 EUR zu berechnen, d. h. der vollen Höhe der Steuer, die von den privaten Kasinos während des Zeitraums gezahlt wurde, während dessen die staatlichen Kasinos gar keine Steuer zahlten; dieser Betrag ist mit der Zahl der während dieses Zeitraums ausgestellten Eintrittskarten zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Thessaloniki wurde 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt (79). Die Vorschrift über die Abführung von 80 % des Preises pro Eintrittskarte an den Staat gilt für das Kasino Thessaloniki seit der Lizenzerteilung im Jahr 1995. Das Kasino verlangt den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR, den auch die Kasinos Mont Parnes und Korfu erheben. Für die Berechnung des vom Kasino Thessaloniki zurückzufordernden Betrags ist daher die Zahl der ab dem 21. Oktober 1999 ausgestellten Eintrittskarten mit 7,20 EUR zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Rhodos wurde 1996 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt. Ab diesem Zeitpunkt erhob das Kasino Rhodos 6 EUR Eintritt, erhöhte jedoch mit der Privatisierung im April 1999 den Eintrittspreis auf 15 EUR. Die während der förmlichen Prüfung vorgetragenen Ausführungen interpretiert die Kommission dahingehend, dass das Kasino Rhodos ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr zu den Begünstigten zählte. Daher unterliegt die Rückforderung für dieses Kasino der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Verjährungsfrist.
(144)
Für eine genaue Kalkulation der Beträge, die von jedem begünstigten Kasino zurückzufordern sind, liegen der Kommission nicht genügend Daten vor. Allerdings schreibt das EU-Recht der Kommission auch nicht vor, bei der Anordnung der Rückforderung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zurückzufordernden Beihilfe festzusetzen. Für den Beschluss der Kommission reicht es aus, Informationen anzugeben, die den Mitgliedstaat und das Empfängerunternehmen in die Lage versetzen, diesen Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten selbst zu ermitteln. Die Kommission kann sich somit rechtmäßigerweise auf die Erklärung beschränken, dass die Pflicht zur Zurückzahlung der in Rede stehenden Beihilfe besteht, und kann die genaue Berechnung der zurückzuzahlenden Beträge anhand der von der Kommission in ihrem Beschluss vorgegebenen Anleitung den nationalen Behörden überlassen.
(145)
Auf der Grundlage der von dem Mitgliedstaat vorgelegten Angaben gibt die Kommission nachstehend die erforderliche Anleitung für die Rückforderung.
(146)
Die nachstehende Tabelle enthält eine allgemeine Übersicht über die Zahl der von jedem Kasino pro Jahr ausgestellten Eintrittskarten (wie der Tabelle zu entnehmen ist, sind die vorgelegten Angaben nicht vollständig) sowie eine vorläufige Schätzung der von den einzelnen Kasinos zurückzufordernden Beträge, vorbehaltlich weiterer Ausführungen Griechenlands, nachdem das Land die Berechnungen hinsichtlich der Rückzahlung vorgenommen hat.
Geschätzte Zahl der von den einzelnen Kasinos ausgestellten Eintrittskarten
Jahr
Kasino
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12. 1999)
Angaben unvollständig
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2001
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2002
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2003
Bis zum 1. Mai 2003 Angaben unvollständig
Am 1. Mai 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (bis 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Insgesamt bis 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Nach dem 22.10.2009 ausgestellte Eintrittskarten
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Vorläufige schätzung der von den einzelnen kasinos zurückzufordernden beträge
(in Mio. EUR, gerundete Beträge)
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algorithmus und Berechnung
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000 (82):
Zahl der Eintrittskarten
(x1) × 12 = A1
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 12 = A2 ([…]EUR)
Für den Zeitraum 22.10.1999-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
Nicht zutreffend
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
(y1) × 7,20 = B1
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
Ab 22.10.2009 bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z1) × 7,20 = C1
Ab 22.10.2009-bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z2) × 7,20 = C2
Für den Zeitraum 22.10.2009-30.8.2010 (83):
Zahl der Eintrittskarten
(z3) × 7,20 = C3
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
A1 + B1 + C1
Noch zu berechnen
A2 + B2 + C2
Noch zu berechnen
AB3 + C3
Noch zu berechnen
Nicht zutreffend
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
Noch zu berechnen
(147)
Ferner stellt die Kommission fest, dass Artikel 108 Absatz 3 AEUV aufschiebende Wirkung hat. Der Kommission liegen keine Informationen dahingehend vor, dass die in Rede stehende Maßnahme seit dem Eröffnungsbeschluss ausgesetzt wurde. Folglich wird daher die Maßnahme von den griechischen Behörden kontinuierlich bis zu gegenwärtigen Zeitpunkt durchgeführt (84). Jede bis zur Annahme des vorliegenden Beschlusses gewährte Beihilfe ist von den griechischen Behörden von den Begünstigten zurückzufordern. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Kasino Korfu ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 den Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR erhöhte. Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags ist daher nur der Zeitraum bis August 2010 zu berücksichtigen.
(148)
Im Lichte aller vorstehend angeführten Argumente ist von der Kommission die Rückforderung der nicht vereinbaren staatlichen Beihilfe, die den Begünstigten unrechtmäßig gewährt wurde, durch Griechenland in voller Höhe anzuordnen. Die Kommission weist darauf hin, dass von Griechenland alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die im Rahmen der zu würdigenden Maßnahme gewährt werden, mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme dieses Beschlusses zu streichen sind.
(149)
Mit Blick auf die Zukunft hat Griechenland mitgeteilt, dass derzeit eine Änderung der Preispolitik für Spielkasinos geprüft wird, durch die die Ungleichbehandlung der Kasinos beseitigt werden soll. Nach Angaben Griechenlands wird die zu würdigende Maßnahme durch diese neuen Rechtsvorschriften beendet. Allerdings hat Griechenland der Kommission nicht über Fortschritte in dieser Richtung oder bereits durchgeführte Änderungen berichtet. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Annahme derartiger neuer Rechtsvorschriften für die Lösung der Probleme hinsichtlich der Ungleichbehandlung der Kasinos in Griechenland von entscheidender Bedeutung ist und fordert Griechenland auf, unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(150)
In Anbetracht dieser Erwägungen, der einschlägigen Rechtsprechung und der Besonderheiten des Falles vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer Bestimmungen durchgeführt wurde, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos und 15 EUR für private Kasinos,
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Ferner stellt die Kommission fest, dass mit der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme gegen die Bestimmungen des Artikels 108 Absatz 3 AEUV verstoßen wurde und die Maßnahme folglich eine rechtswidrige Beihilfe darstellt.
(151)
Die Kommission stellt fest, dass nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 rechtswidrige Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden können und wird die Rückforderung der empfangenen rechtswidrigen Beihilfe von jedem der begünstigten Kasinos durch Griechenland anordnen. Weiter stellt die Kommission fest, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt. Alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die aufgrund der Maßnahme gewährt wurden, welche Gegenstand dieses Beschlusses ist, sind von Griechenland mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses zu streichen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche Griechenland durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer, zum Teil zwingend vorgeschriebener Bestimmungen durchgeführt hat, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos bzw. 15 EUR für private Kasinos,
wurde unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig durchgeführt und ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar, da sie den begünstigten Kasinos Regency Casino Mont Parnes, Regency Casino Thessaloniki und Kasino Korfu (wobei das Kasino Rhodos seit April 1999 nicht mehr begünstigt ist) einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschafft hat.
Artikel 2
(1) Griechenland fordert die in Artikel 1 genannten mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die seit dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, zurück.
(2) Die Rückforderung umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (85) berechnet.
(4) Griechenland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses jede aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilfe veranlasste steuerliche Ungleichbehandlung ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Griechenland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Griechenland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
eine Aufstellung der Begünstigten, die nach der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfe erhalten haben, sowie den entsprechend der Anleitung in diesem Beschluss berechneten Gesamtbetrag, den jeder dieser Begünstigten im Rahmen der in Rede stehenden Maßnahme erhalten hat;
b)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Griechenland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Griechenland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Griechenland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Hellenische Republik gerichtet.
Brüssel, den 24. Mai 2011
DECIZIA COMISIEI
din 24 mai 2011
privind ajutorul de stat acordat de Grecia în favoarea anumitor cazinouri grecești [măsura de ajutor de stat C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09)]
[notificată cu numărul C(2011) 3504]
(Numai textul în limba greacă este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/716/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate mai sus (1) și ținând seama de aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
La 8 iulie 2009, consorțiul Loutraki SA-Club Hotel Loutraki SA („reclamantul” sau „Loutraki”) (2) a înaintat Comisiei o reclamație referitoare la legislația elenă care stabilește un sistem de taxe de intrare în cazinouri, susținând că sistemul respectiv oferă ajutor de stat unui număr de trei operatori, respectiv Regency Casino din Mont Parnès, cazinoul din Corfu și Regency Casino din Salonic (3). În mesajul transmis prin poștă electronică la 7 octombrie 2009, reclamantul arăta că nu are nicio obiecție față de divulgarea identității sale. La 14 octombrie 2009, a avut loc o întâlnire între personalul Comisiei și reprezentanții reclamantului. Prin scrisoarea din 26 octombrie 2009, reclamantul a furnizat detalii suplimentare în sprijinul reclamației depuse.
(2)
La 21 octombrie 2009, Comisia a transmis reclamația Greciei, cerându-i să clarifice problemele sesizate. Prin scrisoarea din 17 noiembrie 2009, Grecia a solicitat prelungirea timpului de răspuns, prelungire care a fost acordată de Comisie prin mesajul electronic din 18 noiembrie 2009. Grecia a prezentat răspunsul său Comisiei la 27 noiembrie 2009.
(3)
La 15 decembrie 2009, Comisia a transmis reclamantului răspunsul prezentat de Grecia. Reclamantul a comunicat observațiile sale pe marginea răspunsului Greciei la 29 decembrie 2009.
(4)
La 25 februarie, 4 și 23 martie și, respectiv, 13 aprilie 2010, Comisia a solicitat Greciei informații suplimentare, solicitare căreia Grecia i-a dat curs la 10 martie și la 1 și 21 aprilie 2010.
(5)
Prin decizia din 6 iulie 2010 („decizia de inițiere a procedurii”), Comisia a informat Grecia cu privire la inițierea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în legătură cu o măsură pe care Grecia o pusese în aplicare, respectiv, perceperea unei taxe mai mici de intrare în anumite cazinouri. Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, iar părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile (4).
(6)
Prin scrisoarea din 9 august 2010, Grecia a solicitat o prelungire a termenului de răspuns, pe care Comisia a acordat-o prin scrisoarea din 18 august 2010. Comisia a primit observațiile Greciei pe marginea deciziei de inițiere a procedurii la data de 6 octombrie 2010. Autoritățile elene au prezentat, la 12 octombrie 2010, informații suplimentare referitoare la măsura contestată.
(7)
După inițierea investigației, Comisiei a primit observații de la două părți interesate: reprezentanții cazinoului din Mont Parnès, unul dintre beneficiari în temeiul măsurii, prin scrisoarea din 4 august 2010, și reprezentanții cazinoului proprietate privată din Loutraki, prin scrisorile din 8 și, respectiv, 25 octombrie 2010.
(8)
Prin scrisoarea din 29 octombrie 2010, Comisia a transmis aceste observații autorităților elene, pentru a le oferi posibilitatea de a răspunde. În scrisoarea din 6 decembrie 2010, autoritățile elene și-au prezentat propriile observații pe marginea celor transmise de părțile terțe, observații care, printre altele, urmăreau să clarifice anumite aspecte legate de aplicarea schemei în cauză și de interpretarea legislației elene relevante pentru analizarea cazului.
II. MĂSURA SUPUSĂ EVALUĂRII
II.1 Măsura
(9)
Măsura care urmează a fi evaluată constă în discriminarea fiscală în favoarea anumitor cazinouri, pe care autoritățile elene au pus-o în practică prin aplicarea concomitentă a unui număr de dispoziții legale parțial obligatorii care:
-
stabilesc o taxă uniformă de 80 % pe prețul biletelor de intrare; și
-
stabilesc prețuri reglementate diferite pentru cazinourile proprietate de stat și cazinourile proprietate privată, respectiv de 6 EUR pentru cele de stat și de 15 EUR pentru cele particulare,
creând, astfel, un dezavantaj competitiv pentru cazinourile proprietate privată (5).
(10)
Măsura este favorabilă cazinourilor proprietate de stat și unui singur cazinou proprietate privată, cel din Salonic, căruia, prin derogare, i s-a acordat același tratament ca și cazinourilor proprietate de stat, astfel cum se explică mai detaliat în continuare.
II.2 Beneficiarii
(11)
Beneficiarii măsurii în curs de analizare sunt următoarele cazinouri grecești: Mont Parnès (6), cel din Salonic (7), cel din Corfu (8) și cel din Rodos (9).
(12)
La momentul adoptării deciziei de inițiere a procedurii, prețul de intrare mai mic, de 6 EUR, conform reglementării, se aplica doar unui număr de trei cazinouri grecești: cazinoul din Mont Parnès, care era privatizat în proporție de 49 %, restul de 51 % din acțiuni rămânând sub controlul statului; cazinoul din Salonic, care era proprietate privată, dar era considerat drept un cazinou proprietate de stat, și cazinoul din Corfu, care era un cazinou proprietate de stat. Cazinourile din Rodos și Corfu nu au mai beneficiat de măsură începând din aprilie 1999 (10) și, respectiv, din august 2010 (11), deoarece, atunci când au fost privatizate în totalitate, au încetat să mai perceapă prețul mai mic de intrare.
II.3 Dispozițiile relevante ale legislației elene
(13)
Înainte de liberalizarea pieței în 1994, în Grecia funcționau doar trei cazinouri, respectiv, în Mont Parnès, Corfu și Rodos. La acea dată, cazinourile erau întreprinderi de stat și erau exploatate de Oficiul de Turism al Greciei (EOT) (12) în regim de cluburi aflate în proprietatea statului. Taxa de intrare în aceste cazinouri a fost stabilită prin decizia Secretarului General al EOT, după cum urmează (13):
-
pentru cazinoul din Mont Parnès: în 1991, EOT a stabilit taxa de intrare la 2 000 GRD [aproximativ 6 EUR (14)];
-
pentru cazinoul din Corfu: în 1992, EOT a stabilit taxa de intrare la 1 500 GRD, iar în 1997 a majorat-o până la 2 000 GRD;
-
pentru cazinoul din Rodos: în 1992, EOT a stabilit taxa de intrare la 1 500 GRD.
(14)
Piața s-a liberalizat în 1994, în temeiul Legii nr. 2206/1994, când cazinourilor proprietate de stat existente li s-au alăturat șase cazinouri proprietate privată nou înființate (15). Legea din 1994 stipula acordarea unui număr total de 14 licențe, pentru cele trei cazinouri de stat existente din Rodos, Mont Parnès și Corfu și cele 11 cazinouri particulare care urmau să fie înființate (16). Însă dintre cele 11 cazinouri noi proprietate privată prevăzute a fi înființate, doar șase au obținut licență și au început să funcționeze, respectiv, cazinourile din Halkidiki, Loutraki, Salonic, Rio (Achaia), Xanthi (Tracia) și Syros (în 1995 și 1996); restul de cinci licențe au fost anulate.
(15)
Articolul 2 alineatul (10) din Legea nr. 2206/1994 prevedea că taxa de intrare la cazinourile din anumite zone va fi stabilită prin decizie ministerială; aceeași decizie va determina și procentul din preț care va constitui venit la bugetul statului grec. La 16 noiembrie 1995, o decizie a Ministrului de finanțe (17) stabilea că, începând cu data de 15 decembrie 1995, toți operatorii cazinourilor reglementate prin Legea nr. 2206/1994 trebuie să perceapă o taxă de intrare (18) de 5 000 GRD (19) [aproximativ 15 EUR (20)]. Potrivit acestei decizii, operatorii cazinourilor sunt obligați să plătească 80 % din valoarea nominală a fiecărui bilet ca impozit la bugetul statului, restul de 20 %, inclusiv TVA-ul corespunzător, constituind venit pentru cazinou (21). Decizia prevede posibilitatea oferirii de către cazinouri a intrării gratuite (22). Indiferent de suma percepută efectiv consumatorilor, cazinourile trebuie să verse la buget 80 % din prețul reglementat (23). Decizia obligă cazinourile să verse aceste impozite lunar (24). De asemenea, aceasta prevede reduceri specificate ale prețului biletelor, valabile pe o perioadă de 15 sau 30 de zile (25).
(16)
Toate cazinourile noi proprietate privată, înființate după 1995 în temeiul Legii nr. 2206/1994, au aplicat decizia ministerială din 1995 și au perceput taxa de 15 EUR la intrare - ca regulă generală, astfel cum s-a explicat la considerentul precedent - excepție făcând doar cazinoul din Salonic, după cum se explică mai detaliat în continuare.
(17)
Cu toate acestea, cazinourile din Mont Parnès, Corfu și Rodos, aflate în proprietatea statului, au continuat să funcționeze în regim de cluburi ale EOT (26) și nu au aplicat legislația din 1994 și 1995 până la acordarea licențelor prevăzute de Legea nr. 2206/1994.
(18)
Din observațiile și explicațiile normelor naționale prezentate de autoritățile elene, Comisia înțelege că, în practică, sistemul a funcționat după cum se descrie în continuare.
(19)
Autoritățile elene au explicat că funcționarea cazinourilor din Grecia este, în general, reglementată de Legea nr. 2206/1994. Dispozițiile speciale aplicabile cazinourilor de stat existente anterior adoptării Legii nr. 2206/1994 sunt considerate derogări de la aplicarea dispozițiilor generale ale legii (și ale deciziei ministeriale de punere în aplicare din 1995), în așteptarea privatizării acestor cazinouri și a emiterii licențelor prevăzute de lege.
(20)
Prin urmare, până la data la care au obținut licența în temeiul Legii nr. 2206/1994, s-a considerat că decizia ministerială din 1995 nu este aplicabilă cazinourilor de stat, nici din punct de vedere al prețului de intrare standard de 15 EUR și nici din cel al obligației de a ceda statului 80 % din acesta. Cazinourile proprietate de stat au început să plătească această cotă de 80 % numai după obținerea licențelor prevăzute de Legea nr. 2206/1994 (a se vedea considerentele 23 și următoarele de mai jos). Chiar și atunci însă, întrucât s-a considerat că deciziile preexistente ale EOT de stabilire a prețului de intrare la 6 EUR constituie o derogare specifică (o lex specialis preexistentă) care nu fusese modificată de dispozițiile generale ale Legii nr. 2206/1994 și ale deciziei ministeriale din 1995, prețul de intrare la cazinourile proprietate de stat a rămas, în mod excepțional, la 6 EUR și cazinourile respective au vărsat la bugetul de stat 80 % din această valoare. Deciziile EOT au fost considerate neaplicabile abia după privatizare, când cazinourile nu au mai fost în totalitate deținute de stat. Numai din acel moment aceste cazinouri au început să perceapă prețul de intrare standard de 15 EUR și au devenit pasibile de plata unei cote 80 % din 15 EUR ca impozit la bugetul de stat.
(21)
Cu toate că, în aparență, aceasta ar fi trebuit să fie regula, a existat o excepție la privatizarea parțială a cazinoului din Mont Parnès, confirmată prin Legea nr. 3139/2003 (care, de asemenea, prevedea privatizarea cazinoului din Corfu la o dată ulterioară): această lege prevedea în mod expres ca taxa de intrare la cazinoul din Mont Parnès să rămână la 6 EUR.
(22)
În 2000, EOT a fost înlocuită ca operator al cazinourilor din Corfu și Mont Parnès cu societatea Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (compania elenă de dezvoltare a turismului, „ETA”), deținută în întregime de statul grec, iar de la sfârșitul anului 2000 până în 2003, când cazinourile acesteia au primit licență în temeiul Legii nr. 2206/1994, ETA a început, mai întâi voluntar și apoi în conformitate cu articolul 24 din Legea nr. 2919/2001, să se adapteze treptat la cerințele privind cazinourile prevăzute de Legea nr. 2206/1994, pentru a pregăti două cluburi aflate anterior în proprietatea statului în vederea autorizării și privatizării complete (27). Pe parcursul acestei perioade de tranziție, ETA a vărsat la bugetul de stat 80 % din prețul de 6 EUR al biletelor de intrare la cazinourile din Mont Parnès și Corfu.
(23)
În 2003, cazinoul din Mont Parnès, aflat în proprietatea statului, a fost transformat în societate cu răspundere limitată, 49 % din capitalul acesteia fiind vândut către sectorul privat (28). Licența pentru cazinoul din Mont Parnès, prevăzută de Legea nr. 2206/1994, a fost în cele din urmă acordată în 2003 în temeiul Legii nr. 3139/2003 [articolul 1 alineatul (1)]. Aceeași lege menținea taxa de intrare la cazinoul din Mont Parnès la valoarea de 6 EUR [articolul 1 alineatul (1) punctul (vii)].
(24)
Pentru cazinoul din Corfu, licența prevăzută de Legea nr. 2206/1994 a fost acordată inițial societății ETA în 2003 în temeiul Legii nr. 3139/2003 [articolul 1 alineatul (3)], astfel încât ETA l-a putut include într-o privatizare ulterioară. Aceeași dispoziție prevedea că taxa de intrare la cazinoul din Corfu va fi stabilită printr-o nouă decizie ministerială, sugerând astfel că decizia ministerială din 1995 nu era aplicabilă. Potrivit informațiilor deținute de Comisie, nu a mai fost emisă nicio altă decizie ministerială, iar cazinoul din Corfu a continuat să perceapă 6 EUR până la momentul privatizării sale, în august 2010, când a început să aplice taxa de 15 EUR (29).
(25)
În ceea ce privește cazinoul din Rodos, licența prevăzută de Legea nr. 2206/1994 a fost emisă în 1996 prin Decizia ministerială Τ/633 din 29 mai 1996. Cu toate acestea, cazinoul a continuat să perceapă taxa de intrare redusă și a trecut la cea de 15 EUR abia după privatizarea sa, în aprilie 1999: până la privatizare a funcționat sub controlul EOT și, în consecință, a aplicat decizia din 1992 a EOT care stabilea prețul de intrare la cazinoul din Rodos la valoarea de 1 500 GRD (30).
(26)
Cazinoul din Salonic, proprietate privată, a fost înființat și autorizat în temeiul Legii nr. 2206/1994 în 1995 (31). Acesta a practicat întotdeauna taxa de intrare redusă de 6 EUR, aplicată de cazinourile aflate în proprietatea statului (din Mont Parnès și Corfu), în baza Decretului legislativ nr. 2687/1953 (32), care prevede că întreprinderile constituite cu investiții străine se bucură de un tratament cel puțin la fel de favorabil ca cel aplicabil altor întreprinderi similare din țară (33). Atunci când, la un moment dat, s-a ridicat această problemă, administratorul cazinoului (respectiv, Hyatt Regency) a solicitat ca taxa de intrare la cazinoul din Salonic să fie fixată la același nivel cu cea practicată de cazinoul din Mont Parnès, și anume la 6 EUR. În urma obținerii unui aviz din partea Consiliului Juridic de Stat (avizul nr. 631/1997), această cerere a fost aprobată. Întrucât cazinoul din Salonic a obținut licența în 1995, acesta a intrat sub incidența obligației de a remite către stat 80 % din valoarea nominală a biletelor de intrare (34).
III. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII DE INVESTIGARE
(27)
Comisia a inițiat o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) din TFUE întrucât avea dubii serioase cu privire la posibila existență a unui tratament fiscal discriminatoriu al mai multor cazinouri din Grecia, identificate în mod expres, care se bucurau de un regim fiscal mai avantajos decât alte cazinouri din țară.
(28)
Comisia a considerat că măsura contestată se abate de la normele legale generale de stabilire a nivelului normal al taxelor de intrare în cazinouri, întărind, astfel, poziția competitivă a beneficiarilor.
(29)
Măsura contestată părea să constituie o pierdere de venituri publice pentru statul grec, conferind un avantaj cazinourilor cu un preț de intrare mai redus. În fața argumentului prezentat de autoritățile elene, potrivit căruia beneficiarul direct al unei taxe de intrare mai mici este clientul, Comisia a răspuns că o subvenție pentru consumatori poate constitui ajutor de stat pentru o întreprindere, dacă aceasta este acordată cu condiția utilizării unui anumit bun sau serviciu furnizat de respectiva întreprindere (35).
(30)
De asemenea, Comisia a constatat că nivelul de taxare nu pare a fi stabilit în conformitate cu situația concretă a fiecărui cazinou în parte (36); concluzia provizorie a Comisiei a fost că măsura este selectivă. (37)
(31)
Comisia a considerat că măsura contestată poate denatura concurența între cazinourile din Grecia și pe piața achizițiilor de întreprinderi din Europa. Comisia a afirmat că respectă pe deplin dreptul statelor membre de a reglementa jocurile de noroc pe teritoriul lor, în conformitate cu legislația UE, însă nu acceptă argumentul că măsura în cauză nu poate denatura concurența și nu afectează schimburile comerciale dintre statele membre. Operatorii din acest sector sunt adesea grupuri hoteliere internaționale, a căror decizie de a investi ar putea fi influențată de măsura respectivă, iar cazinourile ar putea acționa ca o atracție pentru turiști de a vizita Grecia. Prin urmare, Comisia a concluzionat că măsura poate denatura concurența și afecta schimburile comerciale dintre statele membre (38).
(32)
În mod provizoriu, Comisia a considerat că măsura constituie ajutor ilegal, întrucât a fost pusă în aplicare de autoritățile elene fără aprobarea prealabilă a Comisiei, și că ar putea fi necesar ca ajutorul să fie recuperat în temeiul articolului 15 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE („regulamentul de procedură”) (39).
(33)
Comisia nu a identificat niciun motiv pentru a putea considera măsura contestată ca fiind compatibilă cu piața internă; măsura părea să constituie un ajutor de funcționare nejustificat pentru cazinourile care beneficiau de aceasta (40).
(34)
Comisia a observat că, în cazul în care temerile sale că măsura conține ajutor de stat incompatibil se adeveresc, va fi obligată să dispună, în temeiul articolului 14 alineatul (1) din regulamentul de procedură, ca Grecia să recupereze ajutorul de la beneficiari, cu excepția cazului în care acest lucru contravine unui principiu de drept general (41).
IV. OBSERVAȚIILE PRIMITE DE LA AUTORITĂȚILE ELENE ȘI DE LA PĂRȚILE INTERESATE
(35)
În cursul procedurii oficiale de investigare, Comisia a primit observații de la Grecia, de la reprezentantul societății Elliniko Kazino Parnithas SA („Mont Parnès”) și de la reprezentanții cazinoului proprietate privată din Loutraki („Loutraki”).
IV.1. Observațiile Greciei și cele din partea cazinoului Mont Parnès
(36)
Observațiile prezentate de reprezentantul cazinoului beneficiar din Mont Parnès și cele primite de la autoritățile elene sunt, în esență, identice și vor fi sintetizate împreună în secțiunea de față.
IV.1.1 Existența ajutorului
(37)
Atât autoritățile elene, cât și Mont Parnès neagă existența unui ajutor de stat, susținând că statul nu renunță la niciun venit sau, într-un astfel de caz, cazinourile nu obțin niciun avantaj.
(38)
Autoritățile elene argumentează că diferența de preț constituie un simplu aspect de reglementare a prețurilor, deoarece impozitul încasat reprezintă o proporție uniformă din prețul respectiv al biletelor de intrare emise.
(39)
Potrivit autorităților elene, obiectivul urmărit prin fixarea unei taxe de intrare și obligarea la o plată către stat nu este colectarea de venituri la bugetul statului, ci descurajarea persoanelor cu venituri reduse de a practica jocurile de noroc. Faptul că taxa de intrare produce și venituri la bugetul de stat nu schimbă caracterul acesteia de măsură de control. În consecință, autoritățile elene sunt de părere că cerința emiterii unui bilet de intrare, cu un anumit preț specificat, pentru clienții care intră în sălile de joc ale cazinourilor reprezintă o măsură de control administrativă care impune o taxă, dar care nu are caracter de impozit și nu poate fi considerată drept sarcină fiscală, astfel cum se arată în hotărârea nr. 4027/1998 a Consiliului de Stat, curtea administrativă supremă din Grecia (42).
(40)
În ceea ce privește diferențele de preț dintre diversele cazinouri, Grecia susține că circumstanțele economice și sociale ale acestora sunt diferite și nu sunt comparabile. Autoritățile elene pretind că diferența dintre taxe este justificată de motive de politică publică: ele susțin, în special, că situația diferitelor cazinouri justifică și corespunde întru totul practicii de fixare a unui preț de intrare diferit pentru cazinourile situate în apropierea marilor centre urbane și pentru cele din zona rurală, locuită în principal de populații sătești care - în majoritate - dispun de venituri mai mici și de un nivel de educație mai redus și care au mai mare nevoie de a fi descurajate să joace jocuri de noroc decât locuitorii zonelor urbane.
(41)
Reclamantul, Loutraki, a constatat că, după privatizarea cazinoului din Corfu în 2010, taxa de intrare a crescut de la 6 EUR la 15 EUR, ceea ce, în opinia reclamantului, mai degrabă contrazice argumentele legate de politica publică; în replică, autoritățile elene arată că, având în vedere poziția geografică îndepărtată a insulei Corfu, cazinoul de aici nu intră în competiție cu niciun alt cazinou din Grecia, astfel încât concurența nu poate fi denaturată. De asemenea, autoritățile elene susțin că este imperios necesar ca prețul de intrare să fie disuasiv pentru a proteja locuitorii din Corfu, deoarece modificarea condițiilor de funcționare ale cazinoului ca urmare a privatizării va conduce, în mod inevitabil, la o creștere dramatică a numărului de ore de funcționare, a nivelului general de activitate și a atractivității acestuia.
(42)
Dacă există un avantaj conferit cazinourilor care practică prețuri reduse, pentru că acestea atrag mai mulți clienți, autoritățile elene și Mont Parnès nu sunt de acord cu faptul că trebuie, în mod necesar, să existe și o pierdere de venituri la bugetul public. De asemenea, nu este sigur că, în cazul în care taxa de intrare ar fi mai mare, acești pretinși beneficiari ar genera mai multe venituri la bugetul de stat, astfel încât pierderea de venit invocată este ipotetică. Autoritățile elene și Mont Parnès susțin că avantajul taxei de intrare mai reduse revine clientului și că partea din preț reținută de cazinou este mai mare în cazinourile care percep 15 EUR pentru un bilet de intrare, ceea ce constituie un avantaj pentru cazinourile care practică prețuri mai mari.
(43)
Autoritățile elene și Mont Parnès susțin că nu există niciun efect asupra concurenței sau a comerțului, deoarece fiecare cazinou deservește o piață locală. Ele contestă posibilitatea concurenței cu alte forme de jocuri de noroc, care este invocată în decizia de inițiere a procedurii, și subliniază că jocurile de noroc pe internet sunt în prezent ilegale în Grecia.
(44)
Potrivit celor susținute de autoritățile elene și Mont Parnès, chiar dacă s-ar accepta faptul că taxa de intrare redusă de 6 EUR ar fi putut influența sau ar putea încă influența o decizie a unei societăți străine de a investi într-un cazinou din Grecia, societatea străină respectivă ar putea în orice moment să invoce Decretul legislativ nr. 2687/1953, așa cum a procedat Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) SA în situația cazinoului din Salonic.
(45)
Reclamantul susține că beneficiarii pot oferi intrare liberă, în timp ce taxa de 80 % trebuie totuși achitată, ceea ce, în opinia acestuia, ilustrează foarte clar faptul că măsura constituie ajutor de stat; în replică, autoritățile elene arată că această practică este excepțională, deoarece cazinourile utilizează această posibilitate în scopul de a oferi intrare gratuită în principal VIP-urilor sau clienților celebri, și că acest lucru contravine legislației fiscale (Legea nr. 2238/1994), întrucât plata a 80 % din prețul biletului la bugetul de stat, din resursele proprii ale întreprinderii, nu este recunoscută drept cheltuială de producție și nu poate fi dedusă din veniturile societății, astfel încât o societate care se angajează într-o asemenea practică suportă o sarcină fiscală substanțială.
(46)
De asemenea, autoritățile elene și Mont Parnès atrag atenția Comisiei asupra altor diferențe dintre cazinouri în baza mai multor măsuri fiscale și de reglementare. Ele susțin că aceste diferențe favorizează reclamantul, Loutraki, contrabalansând avantajele pe care beneficiarii le au datorită taxei de intrare mai reduse. În special, fiecare cazinou plătește statului o cotă din profitul brut anual, însă Loutraki plătește, potrivit legii, o cotă mai mică decât alte întreprinderi. Comisia dorește să sublinieze, înainte de toate, că, în cazul în care celelalte măsuri menționate de autoritățile elene și Mont Parnès există cu adevărat, acestea pot constitui o măsură de ajutor separată în favoarea Loutraki, sub rezerva întrunirii tuturor condițiilor legislației UE aplicabile privind ajutoarele de stat. În orice caz, însă, acestea sunt separate de măsura în curs de evaluare și se situează în afara domeniului de aplicare al prezentei decizii.
(47)
În final, Grecia a arătat că analizează posibilitatea unei modificări a politicii sale de prețuri pentru cazinouri, pentru a elimina discriminarea dintre acestea. Totuși, deocamdată Grecia nu a informat Comisia că o astfel de modificare ar fi în curs de aplicare.
(48)
Autoritățile elene și Mont Parnès nu au prezentat nicio observație privind compatibilitatea și legalitatea ajutorului.
IV.1.2. Cuantificarea și recuperarea ajutorului
(49)
În subsidiar, după cum susțin autoritățile elene și Mont Parnès, chiar dacă s-ar constata că măsura în curs de evaluare constituie ajutor de stat ilegal și incompatibil, recuperarea ajutorului ar încălca două principii.
-
Ar contraveni principiului așteptărilor rezonabile ale cetățeanului. Problema prețului de intrare în cazinouri și mai ales gradul în care prețul de intrare ar trebui să constituie o sarcină financiară pentru cazinouri au fost aduse în atenția Consiliului de Stat în urmă cu aproximativ 15 ani (43). Consiliul de Stat a hotărât, în temeiul legislației naționale, că prețul de intrare nu are caracterul unui impozit, ceea ce indică, în mod indirect, că acesta nu reprezintă o sarcină economică impusă cazinourilor. Prin urmare, cazinourile beneficiare puteau acționa în mod rezonabil pe baza presupunerii că nu se pune problema apariției ajutorului de stat prin diferențierea acestor prețuri, care, în baza legislației naționale, nu erau considerate o sarcină economică.
-
Ar contraveni principiului potrivit căruia un drept nu trebuie exercitat în mod abuziv. Autoritățile elene și Mont Parnès susțin că, întrucât Loutraki a depus o reclamație la Comisie abia după cincisprezece ani de la adoptarea măsurii în cauză (în 1995), reclamantul abuzează de dreptul de a recurge la Comisie pentru a urmări să își apere interesele și drepturile în temeiul normelor privind ajutorul de stat conținute în TFUE.
(50)
În ceea ce privește calcularea sumei de recuperat, autoritățile elene și Mont Parnès contestă metoda de calcul propusă de Loutraki, care sugerează ca diferența de taxă per client percepută de cazinourile care practică prețuri mari și cele care practică prețuri mai mici să fie înmulțită cu numărul de clienți care intră în cazinourile beneficiare. În opinia autorităților elene și a Mont Parnès, această metodă de calcul este defectuoasă și arbitrară, deoarece nu este sigur că, dacă ar aplica un tarif mai mare pentru biletele de intrare, pretinsele cazinouri beneficiare din Mont Parnès, Salonic și Corfu (44) ar avea aceeași clientelă.
IV.2. Observațiile primite de la Loutraki
(51)
Loutraki argumentează că măsurile prevăzute în legislația națională constituie o discriminare fiscală în favoarea anumitor cazinouri, în măsura în care impozitul uniform de 80 % care trebuie vărsat statului pentru intrarea în cazinouri se aplică unor baze fiscale diferite, respectiv, cele două prețuri de intrare diferite fixate de stat. Prețul de intrare în cazinourile beneficiare este semnificativ mai redus decât prețul de intrare în celelalte cazinouri (6 EUR în loc de 15 EUR), ceea ce reprezintă o pierdere de venituri la bugetul statului și, dată fiind denaturarea concurenței pe care o determină, acesta constituie ajutor de stat.
(52)
De asemenea, Loutraki susține că măsura nu este justificată în mod obiectiv, deoarece impunerea unui preț de intrare mai mic cazinourilor beneficiare contrazice, în realitate, obiectivul social, precum și justificarea și caracteristicile fixării unui preț de intrare în cazinouri, la care se referă Hotărârea nr. 4027/1998 a Consiliului de Stat. Loutraki este de părere că nu se poate susține în mod rezonabil că prin perceperea unor prețuri diferite pentru biletele de intrare se poate asigura controlul administrativ și protecția socială - la cazinoul din Mont Parnès, situat la doar 20 km de centrul orașului Atena, intrarea costă 6 EUR, în timp ce la cazinoul din Loutraki, situat la aproximativ 85 km de centrul orașului Atena, intrarea costă 15 EUR; la cazinoul din Salonic, aflat la doar 8 km de centrul orașului Salonic, intrarea costă 6 EUR, în timp ce la cazinoul din Halkidiki, aflat la circa 120 km de centrul orașului Salonic, intrarea costă 15 EUR.
(53)
Loutraki observă că Grecia susținuse anterior că prețul de intrare redus de 6 EUR este justificat de situația specială a fiecărui cazinou beneficiar, legată în principal de locația geografică (care determină anumite particularități economice, sociale, demografice și altele specifice), dar că, atunci când cazinoul din Corfu a fost privatizat în august 2010, acesta a început să perceapă 15 EUR fără a oferi vreo explicație a motivelor pentru care această situație specială nu mai era valabilă.
(54)
În ceea ce privește cuantificarea sumei de recuperat, Loutraki susține că suma în cauză reprezintă diferența de taxă percepută fiecărui client, înmulțită cu numărul clienților care intră în cazinourile beneficiare.
(55)
În legătură cu măsurile separate la care se referă Grecia și Mont Parnès și care, în opinia acestora, favorizează Loutraki, principala măsură fiind faptul că Loutraki plătește statului, după cum se pretinde, o cotă mai mică din profitul anual brut decât alte cazinouri, Loutraki susține că, în practică, a plătit aceeași sumă ca și concurenții săi, în temeiul unui acord separat încheiat cu autoritățile.
V. EVALUARE
(56)
Măsura care urmează să fie evaluată constă în discriminare fiscală în favoarea anumitor cazinouri, pe care autoritățile elene au pus-o în practică prin aplicarea concomitentă a unui număr de dispoziții (45) ce fixează o taxă uniformă de 80 % din prețul de intrare în cazinouri și stabilesc prețuri reglementate diferite pentru cazinourile deținute de stat și cele particulare, respectiv, de 6 EUR pentru cele de stat și de 15 EUR pentru cele private, creând astfel un dezavantaj competitiv pentru acestea din urmă (46).
V.1 Existența ajutorului de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE
(57)
Pentru a stabili dacă o măsură constituie ajutor de stat în sensul Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), Comisia trebuie să evalueze dacă aceasta îndeplinește condițiile articolului 107 alineatul (1) din acest tratat. Articolul 107 alineatul (1) prevede următoarele: „Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.”
(58)
În consecință, Comisia va evalua dacă măsura contestată îndeplinește toate cele patru condiții necesare pentru a constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1).
V.1.1 Avantajul oferit
(59)
Pentru a constitui ajutor de stat, o măsură trebuie să confere beneficiarilor un avantaj care îi scutește de sarcini ce, în mod normal, ar trebui să fie suportate din bugetele proprii.
(60)
Autoritățile elene au susținut, în primul rând, că măsura se situează în afara domeniului de aplicare al normelor privind ajutoarele de stat, deoarece nivelul contribuției pe care toate cazinourile care funcționează în Grecia trebuie să o plătească statului este uniform, respectiv, 80 % din valoarea fiecărui bilet de intrare, în timp ce elementul de diferență de tratament provine din politica de prețuri stabilită prin legislația din 1994 și 1995, care a fixat la 15 EUR taxa de intrare în cazinourile autorizate în temeiul Legii nr. 2206/1994.
(61)
De asemenea, autoritățile elene susțin că taxa de intrare este doar o măsură de control administrativă și nu constituie un impozit deoarece, conform Hotărârii nr. 4025/1998 a Consiliului de Stat, fixarea unei taxe de intrare la cazinouri are caracter social, nefiind o măsură fiscală.
(62)
Este necesar să se menționeze că, înainte de toate, fixarea prețurilor prin Legea nr. 2206/1994 nu poate fi pur și simplu descrisă drept o politică de prețuri tipică, deoarece toate cazinourile par să dispună de libertatea de a percepe clienților o taxă de intrare mai mică sau chiar să ofere intrare gratuită, deși în toate cazurile acestea continuă să facă obiectul obligației de a plăti statului 80 % din valoarea biletului de intrare emis, indiferent de suma percepută efectiv consumatorului.
(63)
În orice caz, conform normelor UE privind ajutoarele de stat, nu are importanță dacă măsura în curs de evaluare este o măsură fiscală sau de stabilire a prețului, întrucât articolul 107 se aplică ajutoarelor „sub orice formă” care conferă un avantaj. Faptul că scopul său principal nu este de a genera venituri fiscale nu constituie în sine un motiv suficient pentru a nu clasifica această măsură drept ajutor de stat.
(64)
Chiar dacă se admite faptul că fixarea unei taxe de intrare în cazinouri poate avea un obiectiv social, trebuie să se evalueze dacă aceasta constituie un avantaj cu valoare de ajutor de stat din punct de vedere al efectelor asupra întreprinderilor individuale, pentru a stabili dacă unele întreprinderi contribuie mai puțin la bugetul de stat. Dat fiind faptul că scutirea de la aplicarea taxei de intrare generale de 15 EUR a fost acordată în mod individual anumitor cazinouri și în special faptul că impozitul de 80 % trebuie plătit către stat pe baza prețului mai mic pe care acele cazinouri trebuie să îl perceapă (în principiu, a se vedea cele descrise anterior), există un avantaj conferit cazinourilor respective.
(65)
Comisia recunoaște dreptul statelor membre de a defini o măsură drept măsură fiscală sau de alt tip în baza legislației naționale proprii. Evaluarea efectuată de Comisie nu este în niciun fel îndreptată spre interpretarea legislației naționale. Totuși, această măsură are efectul de a face posibilă plata regulată și continuă către stat a 80 % din prețul fiecărui bilet de intrare emis de fiecare cazinou. În plus, Comisia constată că, potrivit legislației naționale (în special Legea nr. 2206/1994 și decizia ministerială din 1995), sumele datorate trebuie depuse la biroul de administrație fiscală corespunzător (47). Deși clasificarea măsurii în temeiul legislației naționale rămâne neafectată, Comisia constată, așadar, că măsura are efecte similare celor ale unei măsuri fiscale. În consecință, exclusiv în sensul prezentei decizii și al evaluării în temeiul legislației UE privind ajutoarele de stat, în documentul de față Comisia va desemna măsura drept „măsură fiscală”, „impozit” sau „impozitare”.
(66)
Măsura în curs de evaluare, și anume discriminarea fiscală produsă prin efectul mixt al unei taxe de intrare uniforme aplicate unor prețuri de intrare reglementate inegale, oferă cazinourilor aflate în proprietatea statului grec un avantaj față de cele particulare. Efectul comun al celor două acțiuni ale statului este acela că, în timp ce cazinourile particulare trebuie să plătească statului o taxă de intrare de 12 EUR de persoană (80 % din 15 EUR), cazinourile de stat plătesc doar 4,80 EUR (80 % din 6 EUR) (48).
(67)
Prin această măsură, statul grec exonerează cazinourile proprietate publică de o sarcină pe care, de altfel, ar trebui să o suporte dacă impozitarea ar fi nediscriminatorie și neutră din punct de vedere al concurenței. Impozitarea nediscriminatorie și neutră din punct de vedere al concurenței a fost, în principiu, stabilită în Grecia prin Legea nr. 2206/1994 privind înființarea, organizarea, funcționarea și supravegherea cazinourilor, care stabilea prețul de intrare la 15 EUR și impozitul datorat statului la 80 % din această sumă. Cu toate acestea, statul grec nu a aplicat acest sistem de impozitare nediscriminatoriu și neutru din punct de vedere al concurenței pentru cazinourile de stat (sau pentru cazinoul particular din Salonic, care este tratat în aceeași manieră), în schimb le-a permis acestora să plătească numai 4,80 EUR impozit pe intrare: în consecință, statul grec a favorizat întreprinderile respective. Aceste cazinouri au avut de suportat o sarcină fiscală mai mică per persoană din venitul lor total. Venitul lor total include câștigul provenit nu numai din taxele de intrare (exclusiv din prețul biletelor de intrare), ci și din alte surse de venit, cum ar fi jocuri de noroc, servicii de cazare, bar și restaurant, spectacole etc.
(68)
Conform jurisprudenței constante, conceptul de ajutor cuprinde nu doar beneficii, ci și măsuri care, sub diferite forme, reduc costurile ce sunt incluse, în mod normal, în bugetul unei întreprinderi și care, fără a constitui, în consecință, subvenții în sensul strict al cuvântului, au un caracter similar și același efect (49). Un astfel de avantaj poate fi acordat prin diferite tipuri de reducere a sarcinii fiscale a întreprinderii, inclusiv printr-o reducere a bazei de impozitare.
(69)
În cazul în speță, cazinourilor din Corfu, Mont Parnès și Salonic [și, până în 1999, și cazinoului din Rodos (50)] le-a fost acordat un avantaj similar unei reduceri a bazei de impozitare, întrucât, după cum s-a explicat anterior, există dispoziții specifice acestor cazinouri în baza cărora taxa pe care acestea o plătesc per persoană intrată este stabilită la un nivel mai scăzut decât cel impus altor cazinouri.
(70)
Autoritățile elene au constatat că beneficiarul direct al sarcinii fiscale mai reduse este clientul. Cu toate acestea, chiar dacă s-ar putea argumenta că și clienții beneficiază de pe urma unei sarcini fiscale reduse pentru fiecare intrare, deoarece plătesc un preț total mai scăzut, aceasta nu înseamnă că măsura nu conferă un avantaj întreprinderilor relevante, în cazul de față cazinourile beneficiare, întrucât acestea plătesc o sumă mai mică din taxa percepută fiecărui client.
(71)
În cauzele de natură fiscală s-a demonstrat că scutirile fiscale pentru taxele plătite nominal de către consumator, dar încasate de furnizor pot constitui ajutor de stat, ca și alte stimulente acordate consumatorilor pentru a cumpăra anumite bunuri și servicii (51).
(72)
În conformitate cu practica anterioară, Comisia consideră că reducerile taxelor percepute consumatorilor pot constitui ajutor de stat în favoarea întreprinderilor atunci când reducerea este condiționată de utilizarea unui anumit bun sau serviciu furnizat de o anumită întreprindere (52). Astfel, argumentul că beneficiarul direct este clientul nu reprezintă un obstacol care să împiedice constatarea existenței unui ajutor de stat.
(73)
De asemenea, dată fiind practica comercială obișnuită a cazinourilor din Grecia de a renunța la prețul biletului de intrare, plătind totodată impozitul pe intrare către stat (80 % din valoarea nominală a biletului), avantajul conferit cazinourilor proprietate de stat prin discriminarea fiscală este și mai însemnat, deoarece costul de intrare al unui client este considerabil mai mare pentru cazinourile proprietate privată care trebuie să plătească 12 EUR impozit per persoană intrată, decât pentru cele proprietate de stat, care trebuie să finanțeze numai 4,80 EUR din venitul total al afacerii.
(74)
Autoritățile elene pretind că practica acordării gratuității la intrarea în cazinourile beneficiare în anumite zile din săptămână este excepțională. Totuși, acest lucru este prevăzut în mod expres de legislația națională (decizia ministerială din 1995). Grecia a susținut că această practică este aplicată numai VIP-urilor sau celebrităților, însă Comisia deține dovezi, sub formă de informații public disponibile, cum ar fi pliante care oferă intrare liberă, distribuite în ziare și pe internet, care arată că intrarea liberă este acordată oricăror și tuturor clienților în anumite zile din săptămână, în fiecare săptămână, ca practică obișnuită (cazinoul din Salonic, de exemplu, face reclamă pe pagina sa de internet că acordă intrare liberă în mod continuu, de duminică până joi) (53). Astfel, practica acordării intrării gratuite nu pare a fi excepțională în rândul cazinourilor beneficiare.
(75)
Grecia a argumentat că practica este contrară legislației fiscale naționale; Comisia subliniază că posibilitatea acordării intrării gratuite este în mod expres prevăzută în legislația națională privind cazinourile și, în mod evident, cazinourile beneficiare o practică.
(76)
Grecia a susținut că procentul de 80 % din prețul biletului plătit statului din resursele proprii ale cazinoului nu este recunoscut drept cheltuială de producție și că, în temeiul dreptului fiscal elen, acesta nu poate fi dedus din veniturile societății, astfel încât o societate care se angajează în această practică se expune unei sarcini fiscale substanțiale. Comisia constată că acest raționament este, de fapt, în favoarea argumentului reclamantului, potrivit căruia, datorită sarcinii fiscale considerabile rezultate din plata unui impozit din propriile venituri, un cazinou proprietate privată nu poate, în realitate, să își permită să acorde gratuitate la intrare; astfel, se întărește argumentul că există un avantaj pentru cazinourile care percep o taxă de intrare mai mică.
(77)
De asemenea, Grecia a susținut că, deoarece cazinourile păstrează 20 % din prețul de intrare inegal, avantajul este conferit cazinourilor care percep un preț mai mare, care obțin un venit net de 3 EUR, comparativ cu suma de 1,20 EUR obținută de cazinourile de stat. Acest argument este înșelător, deoarece nu ține seama de două aspecte esențiale pentru înțelegerea corectă a efectelor anticoncurențiale reale ale măsurii. Pe de o parte, faptul că autoritățile au fixat prețurile biletelor, inclusiv taxa de intrare, la un nivel mai scăzut pentru anumite cazinouri, face ca acele cazinouri să fie mai atractive pentru clienți și acest lucru (i) abate cererea de la tiparul care ar fi predominant în situația în care cazinourile ar concura exclusiv pe baza meritelor proprii, a domeniului de aplicare individual și a calității serviciilor oferite și (ii), alte aspecte fiind identice, majorează în mod artificial numărul intrărilor în cazinourile respective. Pe de altă parte, astfel cum s-a explicat anterior, câștigul provenit din intrări reprezintă doar o proporție limitată din câștigul total pe care un client atras de un cazinou îl generează pentru întreprindere și din care cazinourile trebuie să plătească impozitul pe intrare.
(78)
În fine, faptul că discriminarea fiscală conferă un avantaj este recunoscut chiar de dispozițiile relevante ale legislației naționale. Astfel cum au raportat autoritățile elene, cazinoului din Salonic îi este permis să perceapă prețul de intrare mai mic și să plătească un impozit mai redus în temeiul unui Decret legislativ din 1953, potrivit căruia întreprinderile înființate cu capital străin vor beneficia de tratamentul cel mai favorabil acordat întreprinderilor cu capital autohton. Deși autoritățile elene susțin că măsura în cauză nu este avantajoasă, ele aplică totuși această legislație pentru cazinoul din Salonic, pe motiv că acesta reprezintă cel mai favorabil tratament acordat întreprinderilor autohtone, spre deosebire de tratamentul mai oneros aplicat altor cazinouri proprietate privată.
(79)
În subsidiar, autoritățile elene și Mont Parnès atrag atenția asupra altor diferențe dintre cazinouri în ceea ce privește măsurile fiscale sau de reglementare, care, după cum susțin acestea, favorizează reclamantul Loutraki, contrabalansând, astfel, orice avantaje de care se bucură beneficiarii de pe urma prețului redus plătit la intrarea în cazinou (54); Comisia constată că afirmația potrivit căreia o măsură (o diferență de impozitare generală) trebuie compensată de o alta (o diferență între prețurile biletelor de intrare și impozitul specific perceput pe acestea) nu poate fi acceptată drept argument în susținerea ideii că măsura în curs de evaluare nu constituie ajutor de stat. În orice caz, astfel cum s-a menționat deja, aceste aspecte sunt separate de măsura în curs de evaluare și nu intră în domeniul de aplicare al prezentei decizii (a se vedea considerentul 46).
(80)
Comisia concluzionează că măsura în curs de evaluare, și anume discriminarea fiscală generată de efectul mixt al unui impozit uniform pe intrare aplicat unor prețuri reglementate inegale, conferă un avantaj cazinourilor care practică prețuri mai mici.
V.1.2 Resurse ale statului și imputabilitatea
(81)
Avantajul menționat mai sus este imputabil statului și finanțat din resurse ale statului.
(82)
Astfel cum s-a explicat anterior, discriminarea fiscală este rezultatul unei serii de acte administrative, decrete și regulamente adoptate de statul grec, incluzând, în special: Legea nr. 2206/1994; decizia ministerială din 1995; Legea nr. 3139 din 30 aprilie 2003; Decretul legislativ nr. 2687/1953; deciziile Secretarului general al EOT (care administrează cazinourile de stat) emise în conformitate cu Legea nr. 1624/1951 și Decretul nr. 4109/1960, respectiv Decizia nr. 535633 a EOT din 21 noiembrie 1991 de stabilire a prețului de intrare în cazinoul din Mont Parnès la 2 000 GRD și Decizia nr. 508049 a EOT din 24 martie 1992 de stabilire a prețului de intrare în cazinourile din Corfu și Rodos la 1 500 GRD (prețul de intrare în cazinoul din Corfu fiind ulterior majorat la 2 000 GRD prin Decizia nr. 532691 din 24 noiembrie 1997) și licențele acordate fiecărui cazinou în temeiul legislației naționale, confirmând prețul de intrare respectiv și obligația de a plăti 80 % din prețul aplicabil la un anumit cazinou.
(83)
De asemenea, discriminarea fiscală este finanțată din resurse ale statului. În cazul în care statul renunță la veniturile pe care, în condiții normale, ar trebui să le încaseze de la o întreprindere, măsura respectivă este finanțată din resurse ale statului.
(84)
În termeni fiscali, avantajul conferit cazinourilor proprietate de stat, în cazul de față, rezultă din reducerea artificială a bazei de impozitare la care este perceput impozitul pe intrare de 80 %, de la o valoare nominală generală de 15 EUR pentru un bilet de intrare la 6 EUR în situația cazinourilor proprietate de stat.
(85)
Curtea de Justiție a stabilit că o reducere discriminatorie de acest tip a bazei de impozitare conduce la o pierdere de venituri la bugetul de stat, care este echivalentă cu un consum de resurse ale statului în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (55). În termeni generali, în cazul supus evaluării, statul grec renunță la venituri fiscale generate de cazinourile proprietate de stat în valoare de 7,20 EUR per persoană intrată, reprezentând diferența dintre impozitul de 12 EUR per persoană intrată, vărsat statului de către cazinourile proprietate privată, și impozitul de 4,80 EUR per persoană intrată, vărsat statului de cazinourile de stat. Totuși, la evaluarea avantajului primit de fiecare cazinou beneficiar, se poate ține seama de anumite ajustări (explicate mai detaliat în secțiunea V.4, „Cuantificare și recuperare”: în special, s-ar părea că, până în 2000, cazinourile Mont Parnès și Corfu nu au plătit statului niciun impozit pe intrare, astfel încât, în acest caz, avantajul este egal cu impozitul de 12 EUR per persoană intrată, pe care cazinourile proprietate privată l-au vărsat la bugetul de stat).
(86)
Grecia a argumentat că, întrucât cazinourile care percep o taxă de intrare mai mică pot, astfel, să atragă mai mulți clienți, nu există nicio certitudine că statul renunță la venituri. Grecia susține că, în consecință, măsura nu constituie ajutor de stat.
(87)
Astfel cum a menționat deja în decizia de inițiere a procedurii, Comisia nu acceptă acest argument. În conformitate cu practica anterioară, în opinia Comisiei, faptul că o reducere a unui impozit pentru anumiți contribuabili poate genera o creștere a nivelului general al veniturilor încasate prin acel impozit nu înseamnă automat că măsura nu este finanțată din resurse ale statului (56).
(88)
Argumentul autorităților elene este eronat prin faptul că punctul de referință pe baza căruia acestea testează efectele discriminării fiscale asupra bugetului de stat este influențat de avantajul încorporat în măsura în cauză. În raționamentul lor, autoritățile elene au ținut seama de efectul dinamic al unei reduceri a prețului, care ar putea crește cererea și, în cele din urmă, impozitul încasat, întrucât acest impozit este proporțional cu numărul de intrări. Însă această comparație este deficitară, deoarece însăși inegalitatea creată de avantaj, respectiv, faptul că există un preț mai mic și deci o sarcină fiscală mai redusă per persoană intrată, face ca cererea să crească.
(89)
În orice caz, autoritățile elene nu au furnizat nicio dovadă că veniturile fiscale totale obținute din impozitul pe intrare în cazinouri sunt maximizate de acest tipar de prețuri inegale. În cazul în care Comisia ar urma raționamentul potrivit căruia prețul de intrare de 6 EUR produce o creștere a impozitului încasat, veniturile fiscale ar fi maximizate dacă toate biletele ar avea același preț de 6 EUR în toate cazinourile, atât proprietate de stat, cât și proprietate privată, ceea ce contrazice argumentul Greciei că acest efect este obținut ca urmare a discriminării fiscale create prin inegalitatea prețurilor.
(90)
În consecință, avantajul contestat este finanțat din resurse ale statului.
V.1.3 Selectivitatea
(91)
Potrivit articolului 107 alineatul (1) din TFUE, pentru a constitui ajutor de stat, o măsură trebuie să fie specifică sau selectivă, prin faptul că favorizează „anumite întreprinderi sau producția anumitor bunuri”.
(92)
Conform jurisprudenței Curții de Justiție (57), „în ceea ce privește aprecierea condiției selectivității, care este o condiție constitutivă a noțiunii de ajutor de stat, rezultă clar din jurisprudența constantă că articolul 87 alineatul (1) CE [în prezent, articolul 107 alineatul (1) din TFUE] impune să se determine dacă, în cadrul unui anumit regim juridic, o măsură de ajutor de stat este de natură să «favorizeze anumite întreprinderi sau producerea anumitor bunuri» în raport cu altele care s-ar afla, față de obiectivul urmărit de regimul respectiv, într-o situație de fapt și de drept comparabilă” (58). De asemenea, Curtea a susținut în repetate rânduri că articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu stabilește o distincție între cauzele sau obiectivele ajutoarelor de stat, ci le definește în funcție de efectele lor (59). Potrivit practicii Comisiei și jurisprudenței UE în cauze de natură fiscală, avantajul selectiv implicat poate fi creat printr-o excepție de la dispozițiile fiscale de natură legislativă, de reglementare sau administrativă sau printr-o practică discreționară din partea autorităților fiscale. Cu toate acestea, caracterul selectiv al unei măsuri poate fi justificat de „natura sau structura generală a sistemului”, caz în care se poate considera că măsura nu constituie ajutor de stat (60).
(93)
În primul rând, Comisia constată că, în cazul supus evaluării, regimul fiscal general este regimul care se aplică, în principiu, tuturor cazinourilor și care este prevăzut prin Legea nr. 2206/1994 și decizia ministerială de punere în aplicare din 1995 (aspect confirmat de autoritățile elene, a se vedea considerentul 19).
(94)
În al doilea rând, Comisia constată că măsura în cauză constituie o abatere de la regimul fiscal general. Astfel cum au confirmat autoritățile elene, dispozițiile speciale aplicabile cazinourilor aflate în proprietatea statului (și cazinoului proprietate privată din Salonic) sunt considerate excepții de la dispozițiile generale ale Legii nr. 2206/1994 și ale deciziei ministeriale de punere în aplicare din 1995 (a se vedea considerentul 19 și următoarele de mai sus).
(95)
Comisia subliniază că obligația de a ceda 80 % din prețul de intrare nu s-a aplicat cazinourilor din Mont Parnès și Corfu până în 2003. Astfel cum s-a menționat anterior, această obligație a început să se aplice cazinourilor din Salonic și Rodos după ce acestea au obținut licența în temeiul Legii nr. 2206/1994 (cel din Salonic în 1995, iar cel din Rodos în 1996). Prețul de intrare este în continuare de 6 EUR la cazinourile din Mont Parnès și Salonic și a rămas la aceeași valoare de 6 EUR în situația cazinoului din Corfu până la privatizarea acestuia din august 2010, iar în situația cazinoului din Rodos până la privatizarea acestuia din 1999. Cu toate acestea, atât cerința de a remite 80 % din taxa de intrare, cât și prețul de intrare de 15 EUR erau obligatorii pentru celelalte cazinouri încă din 1995 și au fost aplicate ca atare.
(96)
În consecință, Comisia consideră că măsura este selectivă.
(97)
În al treilea rând, Comisia constată că „natura sau structura generală a sistemului” poate să justifice caracterul selectiv al unei măsuri, cu alte cuvinte, în măsura în care derogările de la regimul fiscal sau diferențierile din cadrul sistemului derivă direct din principiile de bază sau orientative ale sistemului din statul membru în cauză (aceasta reprezintă cea de-a treia etapă a analizei selectivității). Comisia, potrivit jurisprudenței constante a Curții, consideră că măsurile care introduc o diferențiere între întreprinderi nu constituie ajutor de stat atunci când această diferențiere este determinată de natura și structura generală a sistemului de taxe din care fac parte (61). Această justificare pe baza naturii sau structurii de ansamblu a sistemului fiscal reflectă concordanța unei măsuri fiscale specifice cu logica internă a regimului fiscal în general. Cu toate acestea, practica Comisiei și jurisprudența Curții au adoptat o abordare foarte restrictivă a acestui tip de justificare. Motivele pe care se bazează aceasta trebuie să fie inerente regimului fiscal respectiv.
(98)
Autoritățile elene au afirmat că circumstanțele individuale ale fiecărui cazinou sunt diferite și că prețurile de intrare sunt stabilite în funcție de aceste circumstanțe, ținându-se seama de faptul că obiectul este de a fixa un preț care să descurajeze persoanele cu venituri reduse să practice jocuri de noroc.
(99)
Comisia nu poate accepta aceste argumente. Argumentul potrivit căruia nivelul prețului este stabilit și justificat în funcție de situația fiecărui cazinou în parte, ținându-se seama de faptul că obiectivul este de a descuraja persoanele cu venituri reduse să practice jocuri de noroc, nu poate fi reconciliat cu faptul că atât cazinoul din Mont Parnès, cât și cel din Salonic, care aplică un preț de 6 EUR, sunt situate în apropierea unor aglomerații urbane importante. Acest argument nu poate fi reconciliat nici cu dispoziția care permite în mod expres intrarea fără plată a clienților, cu condiția ca totuși procentul de 80 % din preț să fie vărsat la bugetul de stat.
(100)
De asemenea, Comisia constată că nu este clar motivul pentru care acest preț mai mic este necesar în cazul acestor cazinouri anume și nu în cazul altora. Autoritățile elene nu au explicat calculul economic de stabilire a prețului de intrare mai redus la 6 EUR și nu la un alt nivel intermediar sau, presupunând că există, într-adevăr, circumstanțe specifice - care, potrivit Greciei, constau în principal în amplasarea geografică a cazinoului respectiv -, motivul pentru care toate cazinourile beneficiare sunt obligate să perceapă același preț de intrare (ca regulă generală, a se vedea cele menționate anterior) și nu un preț adaptat la situația lor individuală. De exemplu, dacă se susține că prețul de intrare mai redus este justificat de factori specifici amplasării geografice a fiecăruia dintre cazinouri, acest raționament nu se aplică sub nicio formă cazinoului din Salonic, care se pare că se bucură de acest tratament nu datorită poziției sale geografice, ci în baza unei dispoziții din legislația națională care permite întreprinderilor înființate cu capital străin să beneficieze de cel mai avantajos tratament aplicabil întreprinderilor autohtone. Astfel, la stabilirea prețului taxei de intrare în cazinoul din Salonic, poziția geografică a acestuia nu pare să fi fost un considerent în niciun moment. Un alt exemplu îl constituie cazinoul din Corfu, care a început să perceapă 15 EUR la intrare odată cu privatizarea acestuia în august 2010. Autoritățile elene nu au explicat în mod satisfăcător motivul pentru care circumstanțele speciale menționate anterior nu mai erau valabile în acel moment și motivul pentru care prețul mai mic al biletelor de intrare nu mai era, în consecință, necesar.
(101)
Potrivit concluziilor Comisiei, caracterul selectiv al măsurii în curs de evaluare nu este justificat de natura sau structura generală a sistemului. Comisia consideră că măsura contestată include un element de discriminare sub forma unei reduceri a bazei de impozitare, ceea ce determină un avantaj fiscal de care beneficiază cazinouri identificate în mod individual, și că această discriminare nu este justificată de logica regimului fiscal general relevant din Grecia.
(102)
Comisia concluzionează că, în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, criteriul selectivității este întrunit.
V.1.4 Denaturarea concurenței și efectul asupra comerțului
(103)
Pentru a constitui ajutor de stat, o măsură trebuie să afecteze concurența și schimburile comerciale dintre statele membre. Indiferent de statutul juridic sau de sursele de finanțare ale beneficiarului, acest criteriu presupune ca beneficiarul măsurii să desfășoare o activitate economică.
(104)
Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție, „în scopul clasificării unei măsuri naționale ca ajutor de stat interzis, este necesar nu să se demonstreze că ajutorul are un efect real asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și că duce efectiv la denaturarea concurenței, ci doar să se analizeze dacă acest ajutor este susceptibil să afecteze astfel de schimburi comerciale și să denatureze concurența. În special, atunci când un ajutor acordat de un stat membru consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu alte întreprinderi care concurează în cadrul comerțului intracomunitar, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de ajutorul respectiv. … În plus, nu este necesar ca întreprinderea beneficiară să participe în mod direct la schimburile comerciale intracomunitare. Ajutorul acordat de un stat membru unei întreprinderi poate contribui la menținerea sau creșterea activității naționale, consecința fiind diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a pătrunde pe piața acestui stat membru” (62). În plus, conform jurisprudenței constante (63), pentru ca o măsură să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre, este suficient ca beneficiarul ajutorului să concureze cu alte întreprinderi pe piețe deschise concurenței în cadrul pieței interne (64). Comisia consideră că, în cazul de față, sunt îndeplinite condițiile prevăzute de jurisprudență, din următoarele motive.
(105)
Măsura contestată reduce impozitele pe care beneficiarii trebuie să le plătească în comparație cu alte cazinouri din Grecia, permițând, astfel, ca poziția financiară comparativă a acestora să fie mai solidă, iar rentabilitatea investițiilor lor mai mare decât dacă s-ar fi bazat exclusiv pe meritele proprii.
(106)
Astfel cum s-a menționat deja, conform jurisprudenței constante a Curții, criteriul potrivit căruia ajutorul trebuie să fie capabil să afecteze comerțul este întrunit atunci când întreprinderea beneficiară desfășoară o activitate care implică schimburi comerciale între statele membre. Pentru a ajunge la concluzia că sunt afectate schimburile comerciale intracomunitare, este suficient ca ajutorul să consolideze poziția întreprinderii în raport cu cea a altor firme concurente din cadrul comerțului intracomunitar. Ajutorul poate fi relativ nesemnificativ ca valoare, beneficiarul poate avea o mărime moderată sau cota acestuia pe piața europeană poate fi foarte mică, iar beneficiarul poate să nu exporte sau să exporte practic întreaga sa producție în afara pieței europene: niciuna dintre aceste posibilități nu influențează concluzia (65).
(107)
Grecia a argumentat că, prin poziția geografică a cazinourilor și distanțele dintre acestea, fiecare deservește o piață locală și, în consecință, măsura nu poate denatura concurența sau afecta schimburile comerciale dintre statele membre. Cu toate acestea, conform jurisprudenței, nu există niciun prag care să stabilească efectul real sau potențial asupra concurenței și a schimburilor comerciale dintre statele membre și, în consecință, acest criteriu privind aplicabilitatea articolului 107 alineatul (1) nu depinde de caracterul local sau regional al serviciilor furnizate sau de amploarea domeniului de activitate în cauză (66).
(108)
De asemenea, Grecia a susținut că piața jocurilor de noroc nu este armonizată între statele membre, acestea fiind, așadar, libere să o reglementeze la nivel național. Grecia menționează jurisprudența Curții de Justiție, care permite limitarea pieței unice a serviciilor din domeniul jocurilor de noroc, pentru a proteja consumatorii împotriva fraudei și infracționalității (67).
(109)
Comisia respectă pe deplin dreptul statelor membre de a stabili obiectivele politicii lor în domeniul jocurilor de noroc, cu condiția ca orice restricții asupra libertății de a furniza servicii să fie adecvate pentru atingerea obiectivelor urmărite, să nu depășească ceea ce este necesar pentru a atinge aceste obiective și să fie aplicate într-o manieră nediscriminatorie. Cu toate acestea, Comisia nu poate accepta concluzia că măsura în cauză nu poate denatura concurența și nu are niciun efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
(110)
Operatorii din acest sector sunt adesea grupuri hoteliere internaționale (68), care concurează între ele și ale căror decizii de a investi în cazinouri sau alte facilități hoteliere pot fi afectate de această măsură, datorită efectului acesteia asupra rentabilității comparative a grupurilor și a investițiilor lor. Cazinourile sunt în mod frecvent situate în destinații turistice, ceea ce indică faptul că prezența unui cazinou poate acționa ca o atracție pentru turiști de a vizita Grecia. Ministerul responsabil pentru cazinourile din Grecia este Ministerul Turismului. De asemenea, Comisia constată că există o anumită mobilitate transfrontalieră a clienților, iar serviciile cazinourilor sunt oferite într-un mediu transfrontalier - de exemplu, cazinourile furnizează aceste servicii pe navele de croazieră care fac legătura între Grecia și Italia și alte destinații. Cu titlu mai general, persoanele care doresc să practice jocuri de noroc pot avea posibilitatea de a alege între a juca într-un cazinou și a juca on-line. Jocurile de noroc pe internet reprezintă o afacere internațională, iar jucătorii din Grecia pot accesa servicii de acest tip furnizate de operatori din alte state membre. Într-adevăr, jocurile de noroc on-line au făcut obiectul hotărârii menționate de Grecia (a se vedea considerentul 108). Autoritățile elene au contestat posibilitatea concurenței cu alte forme de practicare a jocurilor de noroc, menționată în decizia de inițiere a procedurii, subliniind că jocurile de noroc pe internet sunt în prezent ilegale în Grecia. Cu toate acestea, în pofida situației juridice actuale din Grecia, autoritățile elene au recunoscut ele însele că jocurile de noroc pe internet s-au extins „într-o măsură necontrolabilă” (69). De asemenea, trebuie amintită hotărârea Curții de Justiție în cauza C-65/05 Comisia/Grecia, în care Curtea a susținut că Legea nr. 3037/2002, care urmărea interzicerea practicării jocurilor de noroc pe internet în Grecia, a reprezentat o barieră în calea libertății de stabilire și a libertății de furnizare a serviciilor (70).
(111)
De asemenea, criza economică globală afectează obiceiurile consumatorilor și veniturile disponibile pentru petrecerea timpului liber, cum ar fi utilizarea serviciilor cazinourilor. În acest context special, o diferențiere între prețurile de intrare are un efect de denaturare și mai mare asupra alegerilor făcute de consumatori și, astfel, probabilitatea ca această diferențiere să denatureze concurența pe piața cazinourilor este și mai ridicată.
(112)
Autoritățile elene și Mont Parnès au argumentat că, și în ipoteza în care s-ar accepta faptul că taxa de intrare redusă de 6 EUR ar fi putut influența sau ar putea încă influența decizia unei societăți străine de a investi sau nu într-un cazinou din Grecia, această societate ar putea, în orice moment, să invoce Decretul legislativ nr. 2687/1953; Comisia constată că aplicarea decretului nu este automată și, în realitate, ar permite ca tratamentul mai avantajos de care se bucură cazinourile beneficiare (respectiv, taxa de intrare mai mică de 6 EUR) să fie acordat și altor întreprinderi. Această măsură riscă, astfel, să extindă și mai mult discriminarea fiscală care face obiectul evaluării. De asemenea, Comisia constată că, deși Decretul legislativ nr. 2687/1953 ar fi putut fi invocat de alte cazinouri dacă acestea ar fi atras capital străin și ar fi depus o cerere în timp util, aplicarea decretului legislativ face obiectul unor norme arbitrare specifice, care conferă măsurii un caracter selectiv. Singurul alt exemplu de potențială aplicare a legii care a fost adus în atenția Comisiei se referea la cazinoul de pe insula Syros, care a depus o cerere, însă i-a fost refuzată deoarece fusese depusă după ce capitalul străin a fost importat și nu înainte.
(113)
De asemenea, în momentul privatizării cazinoului din Mont Parnès, contractul de vânzare prevedea în mod expres posibilitatea obținerii unei licențe pentru un al doilea cazinou situat în aceeași regiune. În mod clar, probabilitatea investiției într-o astfel de operațiune ar depinde de condițiile de concurență cu operatorul existent. Întrucât nu se poate exclude posibilitatea concurenței cazinourilor cu societăți similare din alte state membre, trebuie să se considere că această cerință de la articolul 107 alineatul (1) din TFUE este satisfăcută.
(114)
Comisia concluzionează că măsura contestată ar putea denatura concurența și afecta schimburile comerciale dintre statele membre prin faptul că poate îmbunătăți condițiile de funcționar ale beneficiarilor care sunt direct implicați în activități economice și sunt pasibili de plata acestui impozit pe intrarea la cazinou în Grecia.
V.1.5 Concluzie
(115)
Comisia concluzionează că sunt întrunite criteriile privind existența ajutorului în sensul articolului 107 din TFUE și că măsura constituie ajutor de stat în favoarea cazinourilor cu un preț de intrare mai mic. Acestea sunt cazinourile din Mont Parnès, Corfu, Salonic și Rodos. Comisia înțelege că cel din Rodos nu mai este beneficiar al măsurii, deoarece a încetat să perceapă prețul de intrare mai mic din momentul privatizării sale în aprilie 1999. Comisia consideră că nici autoritățile elene și nici Mont Parnès nu au prezentat suficiente argumente pentru ca această concluzie să poată fi modificată.
V.2 Compatibilitatea ajutorului
(116)
Astfel cum s-a arătat în decizia de inițiere a procedurii, Comisia este de părere că măsura nu se califică pentru niciuna dintre derogările prevăzute la articolele 106 sau 107 din TFUE.
(117)
Până în prezent, Grecia a susținut că nu există niciun ajutor de stat implicat și nu a oferit niciun argument pentru a demonstra motivele pentru care un ajutor ar putea fi compatibil.
(118)
Astfel cum s-a explicat anterior, Comisia recunoaște dreptul statelor membre de a reglementa jocurile de noroc pe teritoriul național sub rezerva respectării legislației UE și acceptă faptul că reglementarea de acest tip, menită să controleze și să descurajeze practicarea jocurilor de noroc, reprezintă un obiectiv legitim de politică publică. Cu toate acestea, chiar dacă acesta ar fi scopul real al ajutorului, Comisia nu consideră că măsura s-ar putea înscrie, astfel, în domeniul de aplicare al articolului 106 alineatul (2) din TFUE. Însă, în orice caz, după cum s-a subliniat anterior, argumentul potrivit căruia măsura are ca obiectiv descurajarea practicării jocurilor de noroc nu este compatibil cu faptul că între cazinourile care percep 6 EUR pe biletul de intrare sunt incluse și cele mai apropiate de principalele aglomerații urbane din Grecia. De asemenea, nu este compatibil cu dispoziția expresă care permite cazinourilor să ofere intrare gratuită clienților, cu condiția ca totuși procentul de 80 % din preț să fie vărsat statului.
(119)
Derogările prevăzute la articolul 107 alineatul (2) din TFUE privind ajutorul de stat cu caracter social acordat consumatorilor individuali, ajutorul pentru repararea pagubelor cauzate de calamități naturale sau de alte evenimente excepționale și ajutorul acordat economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania, nu se aplică în cazul de față.
(120)
Nu se aplică nici derogarea prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a), care autorizează măsurile de ajutor de stat destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forței de muncă extrem de scăzut, deoarece măsura în curs de evaluare nu pune condiția ca beneficiarii să desfășoare orice tip de activitate în regiunile aflate în situații speciale (71).
(121)
În mod similar, măsura contestată nu poate fi considerată ca fiind destinată să promoveze realizarea unui proiect de interes european comun sau să remedieze o perturbare gravă a economiei Greciei, astfel cum se prevede la articolul 107 alineatul (3) litera (b) din TFUE, și nici nu are ca obiect promovarea culturii și conservarea patrimoniului, astfel cum se prevede la articolul 107 alineatul (3) litera (d).
(122)
În fine, măsura contestată trebuie examinată în baza articolului 107 alineatul (3) litera (c), care prevede autorizarea ajutoarelor destinate să favorizeze dezvoltarea anumitor activități sau regiuni economice, în cazul în care un astfel de ajutor nu afectează condițiile în care se desfășoară schimburile comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun. Cu toate acestea, trebuie subliniat că măsura contestată nu se încadrează în niciuna din situațiile în care Comisia a acceptat că se aplică acest punct sau în niciuna din orientările sau cadrele care definesc condițiile în care anumite tipuri de ajutoare pot fi considerate compatibile cu piața internă.
(123)
Măsura contestată constituie ajutor de funcționare care consolidează în mod artificial poziția competitivă a anumitor întreprinderi în raport cu altele similare și care nu impune beneficiarilor condiția să desfășoare o activitate specifică destinată realizării obiectivelor politice de interes comun.
(124)
În special, avantajul acordat prin măsura contestată nu este legat de investiții, de crearea de locuri de muncă sau de proiecte specifice, ci pur și simplu scutește întreprinderile în cauză de cheltuieli suportate, în mod normal, de întreprinderi similare și, prin urmare, trebuie considerată ajutor de funcționare. Ca regulă generală, ajutorul de funcționare nu satisface condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE întrucât denaturează concurența în sectoarele în care se acordă și, în același timp, nu poate, prin însăși natura sa, să atingă vreunul din obiectivele prevăzute de dispoziția respectivă (72). Deși, în mod excepțional, acest ajutor poate fi acordat în regiunile eligibile în temeiul derogărilor de la articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE și deși anumite regiuni din Grecia sunt astfel eligibile, Comisia are dubii serioase legate de posibilitatea ca cerințele care ar putea permite ca un asemenea ajutor de funcționare să fie considerat compatibil să fie satisfăcute în cazul de față. În practica standard a Comisiei, un astfel de ajutor nu poate fi considerat compatibil cu piața internă, întrucât nici nu facilitează dezvoltarea unor activități sau domenii economice, nici nu este limitat în timp, degresiv sau proporțional cu măsurile necesare pentru remedierea unei anumite deficiențe economice din zonele respective.
(125)
Se impune concluzia că măsura în curs de evaluare este incompatibilă cu piața internă.
V.3 Legalitatea ajutorului
(126)
Astfel cum s-a arătat în decizia de inițiere a procedurii, primele acte care au creat discriminarea fiscală între cazinouri datează din 1994 și 1995, iar Comisia a analizat, în consecință, dacă măsura în integralitatea sa constituie „ajutor de stat existent” în sensul articolului 108 alineatul (1) din TFUE.
(127)
Discriminarea fiscală a fost introdusă ilegal - respectiv, în sensul legislației UE privind ajutoarele de stat - în 1995, când autoritățile elene au decis să acorde anumitor cazinouri o derogare de la regula generală prin Legea nr. 2206/1994 și decizia ministerială din 1995. În special, autoritățile elene au permis cazinourilor de stat din Mont Parnès, Corfu și Rodos să aplice în continuare un preț de intrare mai mic de 6 EUR în locul prețului standard de 15 EUR, iar în 1995 au acordat, de asemenea, în mod expres acest tratament mai avantajos cazinoului din Salonic în temeiul Decretului legislativ din 1953 privind capitalul străin. Nivelul standard de 15 EUR a fost impus și respectat efectiv de către celelalte cinci cazinouri proprietate privată care au fost înființate și autorizate în temeiul Legii nr. 2206/1994 începând din 1995. De asemenea, în temeiul Legii nr. 3139/2003, prețul de intrare mai mic de 6 EUR a fost în mod expres menținut la cazinourile din Mont Parnès și Corfu, efectul fiind faptul că discriminarea fiscală a fost în mod ilegal prelungită și confirmată. Cazinoul din Salonic beneficiază de pe urma discriminării, deoarece se bucură de același tratament ca și cazinourile din Mont Parnès și Corfu, tratament confirmat prin Decretul Prezidențial nr. 290/1995, emis în temeiul Legii din 1953, astfel cum s-a explicat anterior. Regimul aplicat cazinoului din Salonic este strâns legat de cel aplicat cazinourilor din Mont Parnès și Corfu. Autoritățile elene au raportat că după 1995 s-a ridicat problema taxei de intrare, iar administratorul cazinoului din Salonic a solicitat ca prețul de intrare în cazinoul din Salonic să fie stabilit la același nivel cu cel de la cazinoul din Mont Parnès, respectiv, la 6 EUR; în urma obținerii unui aviz din partea Consiliului Juridic de Stat (avizul nr. 631/1997), această cerere a fost acceptată (73). În consecință, se poate presupune că, dacă tratamentul acordat cazinourilor din Mont Parnès și Corfu s-ar fi modificat în 2003, astfel încât acestea să fi fost obligate să perceapă un preț de intrare de 15 EUR, și tratamentul acordat cazinoului din Salonic s-ar fi schimbat. Însă acest lucru nu s-a întâmplat și, în temeiul dispozițiilor naționale, discriminarea fiscală a fost menținută.
(128)
Niciuna dintre măsurile care favorizează anumite cazinouri, descrise anterior, nu a fost vreodată notificată Comisiei sau aprobată de aceasta, cu siguranță nu în baza normelor UE privind ajutoarele de stat.
(129)
Potrivit articolului 15 din regulamentul de procedură (74), prerogativele Comisiei de recuperare a ajutorului sunt supuse unui termen de prescripție de 10 ani. Termenul de prescripție începe din ziua în care ajutorul de stat ilegal este acordat beneficiarului, fie ca ajutor individual, fie ca ajutor în cadrul unei scheme de ajutoare de stat. Orice măsură adoptată de Comisie sau de un stat membru care acționează la solicitarea Comisiei cu privire la ajutorul ilegal întrerupe termenul de prescripție. După fiecare întrerupere, termenul de prescripție începe să curgă de la capăt. Termenul de prescripție se suspendă atât timp cât decizia Comisiei face obiectul unei proceduri în curs de desfășurare înaintea Curții de Justiție. Orice ajutor de stat pentru care termenul de prescripție a expirat se consideră „ajutor de stat existent”. Cu toate acestea, în temeiul articolului 1 litera (c) din același regulament, orice modificare a „ajutorului de stat existent” constituie un „nou ajutor de stat”.
(130)
Comisia constată că, potrivit jurisprudenței instanțelor comunitare, „termenul de prescripție prevăzut la articolul 15 din regulamentul privind procedura în cazul ajutoarelor de stat … nu exprimă, în niciun mod, un principiu general conform căruia noile ajutoare de stat se transformă în ajutoare existente, ci pur și simplu exclude recuperarea ajutoarelor acordate cu mai mult de zece ani înainte de prima intervenție a Comisiei” (75).
(131)
În cazul de față, Comisia nu a luat nicio măsură, nici Grecia nu a acționat la solicitarea Comisiei, până în 2009. Comisia a acționat la 21 octombrie 2009, când a transmis Greciei reclamația primită și a solicitat Greciei să clarifice problemele sesizate.
(132)
În consecință, orice ajutor de stat acordat în cadrul acestei măsuri la data de 21 octombrie 1999 sau ulterior (ceea ce înseamnă cu zece ani înaintea datei la care Comisia a transmis reclamația statului grec și a solicitat informații) constituie un ajutor nou și ilegal, care a fost pus în practică fără notificarea prealabilă a Comisiei sau fără o decizie din partea acesteia și care face obiectul aplicării articolului 15 din regulamentul de procedură în ceea ce privește recuperarea, după cum se explică în continuare mai detaliat.
V.4 Cuantificare și recuperare
(133)
Măsura contestată a fost pusă în aplicare fără să fi fost notificată în prealabil Comisiei în conformitate cu articolul 108 alineatul (3) din TFUE. Prin urmare, măsura constituie ajutor de stat ilegal.
(134)
Articolul 14 din regulamentul de procedură prevede că, în cazul în care se constată că ajutorul de stat acordat în mod ilegal este incompatibil cu piața internă, ajutorul respectiv trebuie recuperat de la beneficiar, cu excepția cazului în care acest lucru contravine unui principiu general de drept. Scopul recuperării ajutorului este de a restabili, în măsura posibilului, poziția competitivă existentă înaintea acordării ajutorului. Niciun argument prezentat de autoritățile elene sau de Mont Parnès nu justifică o abatere generală de la acest principiu de bază.
(135)
Articolul 14 alineatul (1) din regulamentul de procedură prevede următoarele: „Comisia nu solicită recuperarea ajutorului de stat dacă acest lucru contravine unui principiu general de drept comunitar”. Jurisprudența Curții de Justiție și practica decizională proprie a Comisiei au stabilit, în special, că un ordin de recuperare a ajutorului ar încălca un principiu general al dreptului UE, dacă, prin măsurile adoptate, Comisia ar conferi beneficiarului încrederea legitimă că ajutorul de stat a fost acordat în conformitate cu legislația UE (76).
(136)
În hotărârea adoptată în cauza Forum 187 (77), Curtea a afirmat că „dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime se extinde la orice justițiabil pe care o instituție a Uniunii Europene l-a determinat să nutrească speranțe întemeiate. În schimb, o persoană nu poate invoca încălcarea principiului protecției încrederii legitime în lipsa unor asigurări precise furnizate de administrație. În mod similar, dacă un operator economic prudent și avizat ar fi putut să prevadă adoptarea unei măsuri a Uniunii Europene de natură să îi afecteze interesele, el nu poate invoca beneficiul acestui principiu atunci când această măsură este adoptată”.
(137)
Autoritățile elene și Mont Parnès au susținut că orice recuperare a ajutorului de stat în cazul de față ar fi contrară principiului încrederii rezonabile a cetățeanului, în lumina unei hotărâri adoptate de către Consiliul de Stat din Grecia în temeiul legislației naționale; Comisia constată că aceasta reprezintă o măsură adoptată la nivel național de către o autoritate națională, nu o măsură adoptată de către o autoritate a Uniunii Europene în baza jurisprudenței menționate anterior. De asemenea, hotărârea Consiliului de Stat s-a întemeiat exclusiv pe legislația națională și nu a adus în discuție problema unui ajutor de stat sau calificarea vreunei măsuri drept ajutor de stat. În consecință, Comisia nu poate renunța la obligația recuperării pe baza acestor argumente.
(138)
Grecia și Mont Parnès au argumentat că Loutraki a întârziat depunerea unei reclamații la Comisie, încălcând astfel principiul potrivit căruia un drept nu trebuie exercitat în mod abuziv; Comisia observă că întârzierea reclamantului nu poate, în niciun caz, să împiedice recuperarea unui ajutor de stat ilegal, ținându-se seama de termenul de prescripție de 10 ani prevăzut la articolul 15 din regulamentul de procedură.
(139)
În consecință, Comisia nu poate accepta argumentele prezentate de autoritățile elene și de Mont Parnès pentru a acorda o derogare excepțională de la obligația recuperării.
(140)
Astfel cum s-a explicat în prezenta decizie, măsurile naționale din 1994 și 1995 au impus atât obligația remiterii la bugetul de stat a unei cote de 80 % din valoarea biletelor de intrare, cât și prețul standard de 15 EUR pentru un bilet de intrare, pentru toate cazinourile. Cu toate acestea, nici obligația de a remite cota de 80 % și nici prețul standard de 15 EUR nu s-au aplicat cazinourilor beneficiare, deși ambele cerințe au fost aplicate altor cazinouri începând cu 1995 și sunt în vigoare din acel an (toate cazinourile proprietate privată au fost autorizate în 1995 sau 1996 și au început să pună în aplicare măsura începând din momentul autorizării, singura excepție fiind cazinoul din Salonic). Întrucât discriminarea fiscală determinată de diferențierea între prețurile biletelor de intrare și vărsarea cotei aferente de 80 % la bugetul de stat au început efectiv în 1995, se poate considera că perioada în care a fost acordat ajutorul de stat a început în 1995.
(141)
Potrivit concluziei formulate la secțiunea V.3, „Legalitatea ajutorului de stat”, Comisia consideră că termenul de prescripție de zece ani prevăzut la articolul 15 din regulamentul de procedură împiedică recuperarea oricărui ajutor de stat acordat înaintea datei de 21 octombrie 1999.
(142)
Calculul sumei de recuperat trebuie să se bazeze pe faptul că, după cum se explică în prezenta decizie (a se vedea, de asemenea, considerentul 85), statul grec a renunțat la venituri fiscale provenite de la cazinourile de stat în valoare de 7,20 EUR pentru fiecare bilet de intrare, reprezentând diferența dintre impozitul de 12 EUR pentru o intrare vărsat la bugetul de stat de cazinourile proprietate privată și impozitul de 4,80 EUR pentru o intrare vărsat la bugetul de stat de cazinourile de stat.
(143)
Cu toate acestea, la calcularea sumei de recuperat de la fiecare cazinou, trebuie să se țină seama de anumite aspecte legate de situația cazinoului respectiv, după cum se arată mai jos.
-
Astfel cum se explică în prezenta decizie, obligația ca 80 % din prețul biletelor de intrare să fie cedată statului, impusă prin decizia ministerială din 1995, a fost aplicată cazinourilor din Corfu și Mont Parnès începând din ziua în care acestea au primit licență în baza Legii nr. 2206/1994, respectiv, începând din 2003, în temeiul Legii nr. 3139/2003. Cu toate acestea, de la sfârșitul anului 2000 și până la momentul obținerii licenței în 2003, ETA a început, în mod voluntar, să verse la bugetul statului cota de 80 % din prețul biletelor de intrare (prețul fiind de 6 EUR) (78). Pe baza acestor informații, care au fost furnizate de autoritățile elene, și sub rezerva oricăror altor observații pe care autoritățile elene pot dori să le prezinte (spre a confirma sau a contrazice cele de mai sus), se poate deduce că, până în 2000, nu s-a plătit niciun impozit pe intrare, nici măcar la cifra redusă (80 % din 6 EUR). Așadar, pentru prima perioadă (de la 21 octombrie 1999 până la sfârșitul anului 2000), suma de recuperat trebuie calculată pe baza cifrei de 12 EUR, reprezentând impozitul total plătit de cazinourile proprietate privată într-o perioadă în care cazinourile proprietate de stat nu plăteau niciun fel de impozit, înmulțită cu numărul biletelor de intrare emise în perioada respectivă.
-
Cazinoul din Salonic a fost autorizat în temeiul Legii nr. 2206/1994 în 1995 (79). Obligația de a ceda statului 80 % din prețul biletelor de intrare s-a aplicat acestui cazinou începând din 1995, când a obținut licența. Cazinoul din Salonic percepe din acel moment prețul de intrare redus de 6 EUR, practicat de cazinourile din Mont Parnès și Corfu. Suma de recuperat de la cazinoul din Salonic trebuie calculată, așadar, înmulțind cu 7,20 EUR numărul biletelor de intrare emise de la data de 21 octombrie 1999.
-
Cazinoul din Rodos a fost autorizat în temeiul Legii nr. 2206/1994 în 1996. Din acel moment, cazinoul a început să aplice prețul de 6 EUR pentru un bilet de intrare, dar a trecut la 15 EUR odată cu privatizarea sa în aprilie 1999. Din observațiile prezentate pe parcursul procedurii oficiale de investigare, Comisia înțelege că, din momentul privatizării sale în aprilie 1999, cazinoul din Rodos a încetat să mai fie un beneficiar al măsurii, astfel încât recuperarea ajutorului de la acest cazinou este împiedicată de termenul de prescripție prevăzut la articolul 15 din regulamentul de procedură.
(144)
Comisia nu este în posesia unor date suficiente pentru a putea formula o estimare exactă a sumelor de recuperat de la fiecare cazinou beneficiar. Cu toate acestea, nicio dispoziție a legislației UE nu impune Comisiei ca, atunci când dispune recuperarea ajutorului de stat declarat incompatibil cu piața internă, să fixeze suma exactă a ajutorului de recuperat. Este suficient ca decizia Comisiei să includă informații care să permită statului membru și întreprinderii beneficiare să calculeze singure această sumă, fără prea mare dificultate. Prin urmare, Comisia poate să se limiteze în mod legitim la a declara că există o obligație de restituire a ajutorului în cauză și să lase autorităților naționale obligația de a calcula sumele exacte care trebuie restituite în temeiul orientărilor oferite de Comisie în decizia sa.
(145)
Pe baza informațiilor prezentate de statul membru, Comisia oferă orientările necesare pentru recuperare, după cum urmează.
(146)
Tabelul de mai jos prezintă o situație generală a numărului de bilete emise anual de fiecare cazinou (după cum se indică în tabel, informațiile prezentate nu sunt complete), precum și o estimare preliminară a sumelor care trebuie recuperate de la fiecare cazinou în parte, sub rezerva oricăror altor observații pe care Grecia ar putea dori să le comunice după efectuarea calculelor sale referitoare la recuperare.
Numărul estimat de bilete emise de fiecare cazinou
ANUL
CAZINOU
Mont Parnès
Corfu
Salonic
Rodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Lipsă informații
[…] (80)
[…]
[…] (81)
2000
Lipsă informații
[…]
[…]
[…]
2001
Lipsă informații
[…]
[…]
[…]
2002
Lipsă informații
[…]
[…]
[…]
2003
Lipsă informații până la 1 mai 2003
La 1 mai 2003:
[…]
[…]
[…]
[…]
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
2007
[…]
[…]
[…]
[…]
2008
[…]
[…]
[…]
[…]
2009 (până la 22.10):
[…]
[…]
[…]
[…]
Total până la 22.10.2009
[…]
[…]
[…]
[…]
Bilete emise după 22.10.2009
Lipsă informații
Lipsă informații
Lipsă informații
Lipsă informații
Estimarea preliminară a sumelor de recuperat per cazinou
(milioane euro, cifre rotunjite)
Mont Parnès
Corfu
Salonic
Rodos
Algoritm și calculație
Pentru perioada 22.10.1999-2000 (82):
numărul de bilete
(x1) × 12 = A1
Pentru perioada 22.10.1999-2000:
numărul de bilete
([…] bilete) × 12 = A2 ([…]EUR)
Pentru perioada 22.10.1999-22.10.2009:
numărul de bilete
([…] bilete) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
N/A
Pentru perioada 2000-22.10.2009:
numărul de bilete
(y1) × 7,20 = B1
Pentru perioada 2000-22.10.2009:
numărul de bilete
([…] bilete) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
Pentru perioada 22.10.2009-prezent:
numărul de bilete
(z1) × 7,20 = C1
Pentru perioada 22.10.2009-prezent:
numărul de bilete
(z2) × 7,20 = C2
Pentru perioada 22.10.2009-30.08.2010 (83):
numărul de bilete
(z3) × 7,20 = C3
Suma totală de recuperat
A1 + B1 + C1
De calculat
A2 + B2 + C2
De calculat
AB3 + C3
De calculat
Nu este cazul
Suma totală de recuperat
De calculat
(147)
De asemenea, Comisia constată că articolul 108 alineatul (3) din TFUE are efect suspensiv. Comisia nu a primit nicio informație în sensul suspendării măsurii contestate după adoptarea deciziei de inițiere a procedurii. Prin urmare, se poate presupune că măsura a fost pusă în aplicare în mod continuu de autoritățile elene până în prezent (84). Grecia trebuie să recupereze de la beneficiar orice ajutor acordat anterior adoptării prezentei decizii. În ceea ce privește cazinoul din Corfu, Comisia remarcă faptul că acesta a încetat să mai perceapă prețul de 6 EUR pentru un bilet de intrare odată cu privatizarea sa din august 2010, când a majorat prețul unui bilet la 15 EUR. La calcularea sumei de recuperat, trebuie să se ia în considerare, așadar, numai perioada anterioară lunii august a anului 2010.
(148)
Având în vedere toate argumentele de mai sus, Comisia trebuie să dispună recuperarea de către Grecia a ajutorului de stat incompatibil acordat în mod ilegal beneficiarilor. Comisia subliniază faptul că Grecia trebuie să anuleze toate avantajele fiscale restante oferite în cadrul măsurii în curs de evaluare, începând de la data adoptării prezentei decizii.
(149)
Pentru viitor, Grecia a arătat că analizează posibilitatea modificării politicii de prețuri pentru cazinouri, urmărind eliminarea discriminării dintre cazinouri. Potrivit Greciei, această nouă legislație va pune capăt măsurii în curs de evaluare. Cu toate acestea, Grecia nu a informat Comisia cu privire la progresele înregistrate în această direcție sau la eventualele modificări introduse efectiv. Comisia consideră că adoptarea unei noi legislații de acest tip este esențială pentru soluționarea problemelor de discriminare între cazinourile din Grecia și încurajează statul grec să ia măsurile necesare fără întârziere.
VI. CONCLUZIE
(150)
Având în vedere considerațiile prezentate anterior, jurisprudența relevantă și caracteristicile specifice ale cauzei, Comisia consideră că măsura contestată, constând în discriminare fiscală în favoarea anumitor cazinouri, pe care autoritățile elene au pus-o în practică prin aplicarea concomitentă a unui număr de dispoziții care:
-
stabilesc o taxă uniformă de 80 % pe prețul biletelor de intrare; și
-
stabilesc prețuri reglementate diferite pentru cazinourile proprietate de stat și cazinourile proprietate privată, respectiv, de 6 EUR pentru cele de stat și de 15 EUR pentru cele particulare,
constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. De asemenea, Comisia constată că măsura contestată a fost pusă în aplicare cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE și, în consecință, constituie ajutor de stat ilegal.
(151)
Comisia constată că, în temeiul articolului 14 din regulamentul de procedură, eventualul ajutor de stat ilegal poate fi recuperat de la beneficiar și va dispune recuperarea de către Grecia a ajutorului de stat ilegal primit de fiecare dintre cazinourile beneficiare. Comisia menționează că termenul de prescripție de zece ani prevăzut la articolul 15 din regulamentul de procedură împiedică recuperarea eventualului ajutor acordat anterior datei de 21 octombrie 1999. Grecia trebuie să anuleze toate avantajele fiscale restante conferite în cadrul măsurii care face obiectul prezentei decizii, începând de la data adoptării deciziei,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat, constând în discriminare fiscală în favoarea anumitor cazinouri, pe care Grecia a pus-o în practică prin aplicarea concomitentă a unui număr de dispoziții parțial obligatorii care:
-
stabilesc o taxă uniformă de 80 % pe prețul biletelor de intrare; și
-
stabilesc prețuri reglementate diferite pentru cazinourile proprietate de stat și cazinourile proprietate privată, de 6 EUR și, respectiv, de 15 EUR,
a fost pus în aplicare în mod ilegal, cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, și este incompatibil cu piața internă, deoarece a oferit cazinourilor beneficiare, Regency Casino din Mont Parnès, Regency Casino din Salonic și cazinoului din Corfu (cel din Rodos a încetat să mai fie beneficiar în aprilie 1999) un avantaj competitiv necuvenit.
Articolul 2
(1) Grecia trebuie să recupereze de la cazinourile beneficiare ajutorul de stat incompatibil menționat la articolul 1, care a fost acordat începând cu data de 21 octombrie 1999.
(2) Sumele de recuperat sunt purtătoare de dobândă începând de la data la care acestea au fost puse la dispoziția beneficiarului până la recuperarea lor efectivă.
(3) Dobânda se calculează ca dobândă compusă în conformitate cu dispozițiile capitolului V din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei (85).
(4) Grecia trebuie să anuleze orice discriminare fiscală restantă ocazionată de ajutorul de stat menționat la articolul 1, începând de la data adoptării prezentei decizii.
Articolul 3
(1) Recuperarea ajutorului de stat menționat la articolul 1 este imediată și efectivă.
(2) Grecia trebuie să asigure punerea în aplicare a prezentei decizii în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Articolul 4
(1) În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, Grecia trebuie să comunice următoarele informații Comisiei:
(a)
lista beneficiarilor care au primit ajutor în baza schemei menționate la articolul 1 și suma totală a ajutorului primit de fiecare dintre aceștia în cadrul măsurii contestate, calculată în conformitate cu orientările conținute în prezenta decizie;
(b)
suma totală (principalul și dobânda de recuperare) de recuperat de la fiecare beneficiar;
(c)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și planificate pentru respectarea prezentei decizii;
(d)
documente justificative care să arate că beneficiarul a primit ordinul de a restitui ajutorul.
(2) Grecia trebuie să informeze în permanență Comisia cu privire la evoluția măsurilor adoptate la nivel național pentru punerea în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 1. La solicitarea Comisiei, Grecia trebuie să prezinte imediat informații privind măsurile deja adoptate și planificate pentru respectarea prezentei decizii. De asemenea, Grecia trebuie să furnizeze informații detaliate privind cuantumurile ajutorului și dobânzii de recuperare deja recuperate de la beneficiar.
Articolul 5
Prezenta decizie se adresează Republicii Elene.
Adoptată la Bruxelles, 24 mai 2011.