RICHTLINIE 2011/85/EU DES RATES
vom 8. November 2011
über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten
DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 126 Absatz 14 Unterabsatz 3,
auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (1),
nach Stellungnahme der Europäischen Zentralbank (2),
in Erwägung nachstehender Gründe:
(1)
Es besteht die Notwendigkeit, auf den im ersten Jahrzehnt der Wirtschafts- und Währungsunion gewonnenen Erfahrungen aufzubauen. Angesichts der jüngsten wirtschaftlichen Entwicklungen stellen sich unionsweit neue Herausforderungen für die Haushaltspolitik, wobei insbesondere die Notwendigkeit deutlich wird, die nationale Eigenverantwortung zu stärken und über einheitliche Anforderungen in Bezug auf die Vorschriften und Verfahren zu verfügen, die die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten bilden. Vor allem muss im Einzelnen festgelegt werden, was die nationalen Behörden zu unternehmen haben, um den Bestimmungen des dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) beigefügten Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, insbesondere dessen Artikel 3, nachzukommen.
(2)
In den Mitgliedstaaten werden für den Sektor Staat und dessen Teilsektoren Systeme des öffentlichen Rechnungswesens geführt, die sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzen, wie Buchführung, interne Kontrolle, Finanzberichterstattung und Rechnungsprüfung. Diese Systeme des öffentlichen Rechnungswesens sollten von statistischen Daten, die mit Hilfe statistischer Methoden gewonnen werden und über die Ergebnisse der öffentlichen Finanzen Aufschluss geben, und von Prognosen oder Budgetierungsmaßnahmen, die sich auf die künftigen öffentlichen Finanzen beziehen, unterschieden werden.
(3)
Vollständige und zuverlässige Systeme des öffentlichen Rechnungswesens für alle Teilsektoren des Staates sind Voraussetzung für die Erstellung von Statistiken von hoher Qualität, die die Vergleichbarkeit zwischen den Mitgliedstaaten gewährleisten. Durch die interne Kontrolle sollte sichergestellt werden, dass die bestehenden Regelungen durchweg in den gesamtstaatlichen Teilsektoren durchgesetzt werden. Eine unabhängige Prüfung, die durch öffentliche Institutionen, wie etwa Rechnungshöfe, oder private Prüfungseinrichtungen durchgeführt wird, sollte bewährte internationale Verfahren fördern.
(4)
Die Verfügbarkeit von Finanzdaten ist für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene von entscheidender Bedeutung. Die regelmäßige Vorlage zeitnaher, verlässlicher Finanzdaten ist der Schlüssel für eine ordnungsgemäße, zeitgerechte Überwachung, die ihrerseits bei unerwarteten Haushaltsentwicklungen ein sofortiges Handeln ermöglicht. Ein für die Qualität der Finanzdaten wesentlicher Faktor ist Transparenz; Transparenz erfordert, dass regelmäßig entsprechende Daten öffentlich verfügbar gemacht werden.
(5)
Mit der Verordnung (EG) Nr. 223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2009 über europäische Statistiken (3) wurde mit Blick auf die Formulierung, Anwendung, Überwachung und Bewertung der Unionspolitik ein Rechtsrahmen für die Erstellung europäischer Statistiken geschaffen. In dieser Verordnung wurden auch die Grundsätze für die Entwicklung, Erstellung und Verbreitung europäischer Statistiken - fachliche Unabhängigkeit, Unparteilichkeit, Objektivität, Zuverlässigkeit, statistische Geheimhaltung und Kostenwirksamkeit - niedergelegt und jeweils genau definiert. Durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2009 vom 25. Mai 2009 über die Anwendung des dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft beigefügten Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (4) wurden die Befugnisse der Kommission zur Überprüfung der im Rahmen des Defizitverfahrens herangezogenen statistischen Daten gestärkt.
(6)
Die Begriffe „öffentlich“, „Defizit“ und „Investitionen“ werden im Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit unter Bezugnahme auf das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) definiert, das durch das Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft ersetzt wurde; letzteres wurde angenommen durch die Verordnung (EG) Nr. 2223/96 des Rates vom 25. Juni 1996 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Gemeinschaft (5) (im Folgenden „ESVG 95“).
(7)
Für das ordnungsgemäße Funktionieren der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene sind die Verfügbarkeit und die Qualität der Daten gemäß ESVG 95 von entscheidender Bedeutung. Das ESVG 95 basiert darauf, dass Informationen nach dem Prinzip der Periodenabgrenzung geliefert werden. Diese periodengerecht erstellten Finanzstatistiken basieren jedoch auf der vorherigen Zusammenstellung von Daten auf Kassenbasis oder entsprechenden Daten. Diese können eine wichtige Rolle spielen, wenn es darum geht, die zeitnahe Haushaltsüberwachung zu verbessern, um zu verhindern, dass signifikante Fehler auf budgetärer Ebene zu spät festgestellt werden. Durch statistische Zeitreihen von Daten auf Kassenbasis zu Haushaltsentwicklungen können Muster aufgedeckt werden, die eine strengere Überwachung rechtfertigen. Die zu veröffentlichenden Haushaltsdaten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, die gleichwertigen Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) sollten mindestens eine Gesamtbilanz sowie die Gesamteinnahmen und die Gesamtausgaben umfassen. Im Hinblick auf eine zeitnahe Veröffentlichung der Daten könnten in gerechtfertigten Fällen, wenn beispielsweise eine große Zahl staatlicher Einrichtungen auf lokaler Ebene besteht, geeignete Schätzverfahren zugrunde gelegt werden, die sich auf eine Auswahl von Einrichtungen stützen, wobei die Schätzwerte später anhand der vollständigen Daten revidiert werden.
(8)
Einseitige und unrealistische makroökonomische Prognosen und Haushaltsprognosen können die Effektivität der Haushaltsplanung erheblich beeinträchtigen und damit das Bemühen um Haushaltsdisziplin unterminieren, wohingegen Transparenz und Erörterung von Prognosemethoden zu einer signifikanten Verbesserung der Qualität der für die Haushaltsplanung herangezogenen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beitragen können.
(9)
Soll gewährleistet werden, dass sich die Haushaltspolitik auf realistische Prognosen stützt, so kommt es entscheidend auf Transparenz an, was eine Veröffentlichung und damit Offenlegung nicht nur der für die Finanzplanung erstellten amtlichen makroökonomischen und Haushaltsprognosen, sondern auch der Methoden, Annahmen und relevanten Parameter mit sich bringen sollte, auf denen solche Prognosen beruhen.
(10)
Mittels Sensitivitätsanalysen und entsprechenden Haushaltsprojektionen, die das wahrscheinlichste makro-finanzpolitische Szenario ergänzen, kann analysiert werden, wie die wichtigsten Haushaltsvariablen sich bei Zugrundelegung unterschiedlicher Annahmen für Wachstumsraten und Zinssätze entwickeln würden, womit sich das Risiko, dass die Haushaltsdisziplin durch Prognosefehler gefährdet wird, erheblich verringern würde.
(11)
Die Prognosen der Kommission und die Informationen über die ihnen zugrunde liegenden Modelle können den Mitgliedstaaten eine nützliche Referenz für ihr wahrscheinlichstes makro-finanzpolitisches Szenario liefern und erhöhen die Validität der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen. Es hängt jedoch vom Zeitpunkt der Prognoseerstellung und von der Vergleichbarkeit der Prognosemethoden und -annahmen ab, in welchem Umfang von den Mitgliedstaaten erwartet werden kann, dass sie die für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen mit den Prognosen der Kommission vergleichen. Auch Prognosen von anderen unabhängigen Einrichtungen können eine nützliche Referenz liefern.
(12)
Signifikante Unterschiede zwischen dem gewählten makro-finanzpolitischen Szenario und den Kommissionsprognosen sollten dargelegt und begründet werden, insbesondere wenn bestimmte Variablen bei außenwirtschaftlichen Annahmen hinsichtlich ihrer Höhe oder ihres Wachstums stark von den in der Prognose der Kommission angenommenen Werten abweichen.
(13)
Wegen der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen den Haushalten der Mitgliedstaaten und dem Haushalt der Union sollte die Kommission Prognosen für die Ausgaben der Union erstellen, die auf dem Ausgabenniveau beruhen, das innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens veranschlagt ist, um die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer haushaltspolitischen Prognosen zu unterstützen.
(14)
Um die Ausarbeitung der für die Haushaltsplanung herangezogenen Prognosen zu erleichtern und die Unterschiede zwischen den Prognosen der Kommission und denen der Mitgliedstaaten zu erläutern, sollte jeder Mitgliedstaat alljährlich Gelegenheit erhalten, mit der Kommission die Annahmen zu erörtern, die der Ausarbeitung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde liegen.
(15)
Die Qualität der amtlichen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen lässt sich entscheidend verbessern, wenn sie regelmäßig einer auf objektiven Kriterien beruhenden, unvoreingenommenen und umfassenden Bewertung unterzogen werden. Eine gründliche Bewertung umfasst eine Untersuchung der wirtschaftlichen Annahmen, einen Vergleich mit den von anderen Stellen erstellten Prognosen sowie eine Bewertung der Zuverlässigkeit früherer Prognosen.
(16)
Da auf Regeln beruhende haushaltspolitische Rahmen in den Mitgliedstaaten der Stärkung der nationalen Eigenverantwortung für die Haushaltsregeln der Union und der Haushaltsdisziplin erwiesenermaßen förderlich sind, muss sich die verstärkte haushaltspolitische Überwachung in der Union in erster Linie auf strenge länderspezifische numerische Haushaltsregeln stützen, die, die mit den Haushaltszielen auf Unionsebene in Einklang stehen. Die strengen numerischen Haushaltsregeln sollten genaue Zielvorgaben sowie Mechanismen für eine wirksame und zeitnahe Überwachung enthalten. Diese Regeln sollten auf verlässlichen unabhängigen Analysen beruhen, die von unabhängigen Einrichtungen oder von solchen Einrichtungen vorgenommen werden, deren funktionelle Eigenständigkeit gegenüber den Haushaltsbehörden der Mitgliedstaaten gegeben ist. Im Übrigen hat die Erfahrung gezeigt, dass numerische Haushaltsregeln nur wirksam sind, wenn ihre Missachtung Konsequenzen nach sich zieht, wobei der Preis auch der bloße Ansehensverlust sein kann.
(17)
Gemäß dem dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokoll (Nr. 15) über einige Bestimmungen betreffend das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sind die in dem den genannten Verträgen beigefügten Protokoll (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit genannten Referenzwerte für das Vereinigte Königreich nicht unmittelbar verbindlich. Die Verpflichtung, über numerische Haushaltsregeln zu verfügen, die wirksam zur Einhaltung der konkreten Referenzwerte für das übermäßige Defizit beitragen, sowie die damit zusammenhängende Verpflichtung, dass die in den mittelfristigen Haushaltsrahmen vorgesehenen Mehrjahresziele mit diesen Regeln vereinbar sein müssen, sollten daher nicht für das Vereinigte Königreich gelten.
(18)
Die Mitgliedstaaten sollten eine prozyklische Finanzpolitik vermeiden und in Zeiten guter wirtschaftlicher Entwicklung ihre Haushaltskonsolidierungsanstrengungen verstärken. Klar definierte numerische Haushaltsregeln sind der Verwirklichung dieser Ziele förderlich, und die jährlichen Haushaltsgesetze der Mitgliedstaaten sollten ihnen Rechnung tragen.
(19)
Die nationale Haushaltsplanung ist nur dann mit der präventiven und der korrektiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts vereinbar, wenn sie sich über mehrere Jahre erstreckt und insbesondere auf die Erreichung der mittelfristigen Haushaltsziele abzielt. Die Vereinbarkeit der haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten mit den Rechtsvorschriften der Union kann nur durch die Festlegung mittelfristiger Haushaltsrahmen gewährleistet werden. Im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (6) sowie der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (7) sollten die präventive und die korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht isoliert voneinander betrachtet werden.
(20)
Auch wenn die Verabschiedung der jährlichen Haushaltsgesetze im Haushaltsprozess der entscheidende Schritt ist, mit dem die Mitgliedstaaten wichtige Haushaltsentscheidungen treffen, haben die meisten dieser Maßnahmen doch weit über den jährlichen Haushaltszyklus hinausreichende budgetäre Auswirkungen. Eine Einjahresperspektive stellt somit keine ausreichende Basis für eine solide Haushaltspolitik dar. Um der Mehrjahresperspektive der haushaltspolitischen Überwachung auf Unionsebene Rechnung zu tragen, sollte sich die Planung der jährlichen Haushaltsgesetze auf eine mehrjährige Finanzplanung stützen, die sich am mittelfristigen Haushaltsrahmen ausrichtet.
(21)
Dieser mittelfristige Haushaltsrahmen sollte unter anderem unter Annahme einer unveränderten Politik vorgenommene Projektionen für jeden Hauptausgaben- und Haupteinnahmenposten für das betreffende Haushaltsjahr und darüber hinaus enthalten. Jeder Mitgliedstaat sollte diese unveränderte Politik in geeigneter Weise definieren können; diese Definition sollte zusammen mit den zugrunde liegenden Annahmen, Methoden und relevanten Parametern öffentlich zugänglich gemacht werden.
(22)
Diese Richtlinie sollte es einer neuen Regierung eines Mitgliedstaats nicht untersagen, den mittelfristigen Haushaltsrahmen zu ändern, um ihn an die neuen politischen Prioritäten anzupassen. In diesem Fall sollte die neue Regierung angeben, inwieweit sich dieser Haushaltsrahmen von dem vorherigen mittelfristigen Haushaltsrahmen unterscheidet.
(23)
Die Bestimmungen des durch den AEUV und insbesondere durch den Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebenen Rahmens für die haushaltspolitische Überwachung gelten für den Sektor Staat als Ganzes, der gemäß der in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 enthaltenen Definition die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder, Gemeinden und Sozialversicherung umfasst.
(24)
In einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten hat im Zuge der Verlagerung von Haushaltsbefugnissen auf die subnationale Ebene eine starke Dezentralisierung der Finanzpolitik stattgefunden. Die Rolle, die den subnationalen Regierungsebenen bei der Gewährleistung der Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts zukommt, hat damit beträchtlich an Bedeutung gewonnen, weshalb besonderes Augenmerk darauf gerichtet werden sollte, sicherzustellen, dass bei der Festlegung der Verpflichtungen und Verfahren in den nationalen haushaltspolitischen Rahmen alle Teilsektoren des Sektors Staat angemessen erfasst werden, vor allem - aber nicht ausschließlich - in stärker dezentralisierten Mitgliedstaaten.
(25)
Um die Haushaltsdisziplin wirksam zu stärken und die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen wirksam zu verbessern, sollten die haushaltspolitischen Rahmen die öffentlichen Finanzen umfassend abdecken. Daher sollte den Transaktionen, die von den staatlichen Einrichtungen und Fonds durchgeführt werden, die in den regulären Haushalten auf Teilsektorenebene nicht erfasst sind, und die sich kurz- oder mittelfristig auf die Haushaltslage der Mitgliedstaaten auswirken, besondere Beachtung geschenkt werden. Die kombinierten Auswirkungen dieser Einrichtungen und Fonds auf die gesamtstaatlichen Haushaltssalden und den Schuldenstand sollten im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse und der mittelfristigen Haushaltspläne erläutert werden.
(26)
Auch dem Bestehen von Eventualverbindlichkeiten sollte gebührende Aufmerksamkeit gewidmet werden. Eventualverbindlichkeiten beinhalten insbesondere mögliche Verpflichtungen, die vom Eintreten oder Nichteintreten eines mehr oder weniger unsicheren künftigen Ereignisses abhängen, oder gegenwärtige Verpflichtungen, bei denen eine Zahlung nicht wahrscheinlich ist oder bei deren wahrscheinlicher Zahlung deren Höhe nicht ausreichend verlässlich geschätzt werden kann. Dazu zählen beispielsweise relevante Informationen über Staatsbürgschaften, notleidende Kredite sowie Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit öffentlicher Körperschaften, gegebenenfalls einschließlich von Wahrscheinlichkeit und potenziellem Fälligkeitstermin der Eventualverbindlichkeiten. Den Sensibilitäten der Märkte sollte gebührend Rechnung getragen werden.
(27)
Die Kommission sollte die Durchführung dieser Richtlinie regelmäßig überwachen. Bewährte Verfahren, die die Bestimmungen dieser Richtlinie betreffen, die sich mit den verschiedenen Aspekten der nationalen Haushaltsrahmen befassen, sollten ermittelt und weitergegeben werden.
(28)
Da das Ziel dieser Richtlinie, nämlich die durch den AEUV vorgeschriebene einheitliche Einhaltung der Haushaltsdisziplin, auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden kann und daher besser auf Unionsebene zu erreichen ist, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 EUV niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden. Entsprechend dem in demselben Artikel genannten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geht diese Richtlinie nicht über das zum Erreichen dieses Ziels erforderliche Maß hinaus.
(29)
Nach Nummer 34 der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung (8) sind die Mitgliedstaaten aufgefordert, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Union eigene Tabellen aufzustellen, aus denen im Rahmen des Möglichen die Entsprechungen zwischen dieser Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen zu entnehmen sind, und diese zu veröffentlichen -
HAT FOLGENDE RICHTLINIE ERLASSEN:
KAPITEL I
ANWENDUNGSBEREICH UND BEGRIFFSBESTIMMUNGEN
Artikel 1
Diese Richtlinie legt detaillierte Vorschriften fest, die bestimmen, welchen Anforderungen die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten genügen müssen. Diese Vorschriften sind notwendig, um zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten den vertraglichen Verpflichtungen des AEUV hinsichtlich der Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite entsprechen.
Artikel 2
Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die in Artikel 2 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls (Nr. 12) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit enthaltenen Definitionen der Begriffe „öffentlich“, „Defizit“ und „Investitionen“. Ferner gilt die in der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 Anhang A Nummer 2.70 enthaltene Definition der Teilsektoren des Staates.
Außerdem gelten folgende Begriffsbestimmungen:
Der „haushaltspolitische Rahmen“ ist die Gesamtheit der Regelungen, Verfahren und Institutionen, die die Grundlage für die Durchführung der Haushaltspolitik des Staates bilden, insbesondere:
a)
die Systeme des öffentlichen Rechnungswesens und der statistischen Berichterstattung;
b)
die Vorschriften und Verfahren zur Erstellung von Prognosen für die Haushaltsplanung;
c)
die länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln, die dazu beitragen, dass die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten mit ihren jeweiligen Verpflichtungen nach dem AEUV in Einklang steht, in Form eines zusammenfassenden Indikators für die Qualität des Haushaltsergebnisses, wie etwa gesamtstaatliches Defizit, Kreditaufnahme, Schuldenstand oder deren maßgebliche Komponenten;
d)
die Haushaltsverfahren, d. h. die den verschiedenen Phasen des Haushaltsprozesses zugrunde liegenden Verfahrensvorschriften;
e)
mittelfristige Haushaltsrahmen als spezifischer Satz nationaler Haushaltsverfahren, die den Zeithorizont der Haushaltspolitik über die jährliche Haushaltsplanung hinaus erweitern, einschließlich der Festlegung politischer Prioritäten und mittelfristiger Haushaltsziele;
f)
die Regelungen für eine unabhängige Überwachung und Durchführung von Analysen zur Erhöhung der Transparenz einzelner Elemente des Haushaltsprozesses;
g)
die Mechanismen und Vorschriften zur Regelung der Finanzbeziehungen zwischen Behörden in den verschiedenen Teilsektoren des Staates.
KAPITEL II
ÖFFENTLICHES RECHNUNGSWESEN UND STATISTIK
Artikel 3
(1) Die Mitgliedstaaten verfügen über nationale Systeme des öffentlichen Rechnungswesens, die sämtliche Teilsektoren des Staates umfassend und kohärent abdecken und die zur Erhebung von periodengerechten Daten im Hinblick auf die Vorbereitung von Daten nach dem ESVG-95-Standard erforderlichen Informationen liefern. Diese Systeme des öffentlichen Rechnungswesens unterliegen einer internen Kontrolle und unabhängigen Rechnungsprüfung.
(2) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Haushaltsdaten für alle Teilsektoren des Staates gemäß der Definition der Verordnung (EG) Nr. 2223/96 zeitnah und regelmäßig öffentlich verfügbar gemacht werden. Insbesondere veröffentlichen die Mitgliedstaaten
a)
Haushaltsdaten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, gleichwertige Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) in folgenden zeitlichen Abständen:
-
monatlich für die Teilsektoren Bund (Zentralstaat), Länder und Sozialversicherung jeweils vor Ablauf des Folgemonats und
-
vierteljährlich für den Teilsektor Gemeinden jeweils vor Ablauf des folgenden Vierteljahres;
b)
eine detaillierte Überleitungstabelle, aus der das Verfahren hervorgeht, nach dem Daten auf Kassenbasis (oder, sollten Haushaltsdaten auf Kassenbasis nicht vorliegen, gleichwertige Daten aus dem öffentlichen Rechnungswesen) in Daten nach dem ESVG-95-Standard umgerechnet werden.
KAPITEL III
PROGNOSEN
Artikel 4
(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Finanzplanung auf realistischen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beruht, die sich auf aktuellste Informationen stützen. Die Haushaltsplanung muss auf dem wahrscheinlichsten makro-finanzpolitischen Szenario oder auf einem vorsichtigeren Szenario basieren. Die makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen sind mit den aktuellsten Prognosen der Kommission und gegebenenfalls mit den Prognosen anderer unabhängiger Einrichtungen zu vergleichen. Signifikante Unterschiede zwischen dem gewählten makro-finanzpolitischen Szenario und den Prognosen der Kommission werden dargelegt und begründet, insbesondere wenn bestimmte Variablen bei außenwirtschaftlichen Annahmen hinsichtlich ihrer Höhe oder ihres Wachstums stark von den in der Prognose der Kommission angenommenen Werten abweichen.
(2) Die Kommission veröffentlicht die Methoden, Annahmen und relevanten Parameter, auf die sich ihre makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen stützen.
(3) Zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung ihrer haushaltspolitischen Prognosen erstellt die Kommission Prognosen für die Ausgaben der Union, die auf dem Ausgabenniveau basieren, das innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens veranschlagt ist.
(4) Bei der Durchführung von Sensitivitätsanalysen ist in den makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen die Entwicklung der wichtigsten finanzpolitischen Variablen unter Zugrundelegung unterschiedlicher angenommener Wachstumsraten und Zinssätze zu untersuchen. Die Bandbreite der bei makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde gelegten alternativen Annahmen orientiert sich an der Zuverlässigkeit früherer Prognosen und berücksichtigt nach Möglichkeit die speziellen Risikoszenarien.
(5) Die Mitgliedstaaten legen fest, welche Institution für die Erstellung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zuständig ist, und veröffentlichen die für die Finanzplanung erstellten amtlichen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen, einschließlich der Methoden, Annahmen und relevanten Parameter, die diesen Prognosen zugrunde liegen. Mindestens einmal pro Jahr führen die Mitgliedstaaten und die Kommission einen technischen Dialog über die Annahmen, die der Erstellung der makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen zugrunde liegen.
(6) Die für die Finanzplanung herangezogenen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen werden regelmäßig einer auf objektiven Kriterien beruhenden, unvoreingenommenen umfassenden Bewertung, einschließlich einer Ex-post-Bewertung, unterzogen. Das Ergebnis dieser Bewertung wird veröffentlicht und bei zukünftigen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen entsprechend berücksichtigt. Ergibt die Bewertung einen erheblichen systematischen Fehler, der Auswirkungen auf die makroökonomischen Prognosen über einen Zeitraum von mindestens vier aufeinanderfolgenden Jahren hat, so ergreift der betreffende Mitgliedstaat die notwendigen Maßnahmen und veröffentlicht sie.
(7) Der Verschuldungsgrad und die Höhe des Defizits der Mitgliedstaaten werden mindestens vierteljährlich von der Kommission (Eurostat) veröffentlicht.
KAPITEL IV
NUMERISCHE HAUSHALTSREGELN
Artikel 5
Jeder Mitgliedstaat verfügt über numerische Haushaltsregeln, die für ihn spezifisch sind und die wirksam zur Einhaltung ihrer jeweiligen aus dem AEUV im Bereich der Haushaltspolitik erwachsenden Verpflichtungen über einem Zeithorizont von mehreren Jahren durch den Staat als Ganzes beitragen. Diese Regeln dienen insbesondere
a)
der Einhaltung der im Einklang mit dem AEUV festgelegten Referenzwerte für das Defizit und den Schuldenstand;
b)
der Einführung eines mehrjährigen Finanzplanungshorizonts, der die mittelfristigen Haushaltsziele des Mitgliedstaats verfolgt.
Artikel 6
(1) Unbeschadet der Bestimmungen des AEUV zur haushaltspolitischen Überwachung in der Union enthalten die länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln genaue Angaben zu Folgendem:
a)
Zielvorgaben und Anwendungsbereich der Regeln;
b)
effektive und zeitnahe Überwachung der Einhaltung der Regeln, die auf verlässlichen unabhängigen Analysen beruhen, die von unabhängigen Einrichtungen oder Einrichtungen vorgenommen werden, deren funktionelle Eigenständigkeit gegenüber den Haushaltsbehörden des Mitgliedstaats gegeben ist;
c)
Folgen im Falle einer Nichteinhaltung.
(2) Enthalten die numerischen Haushaltsregeln Ausnahmeklauseln, so ist in diesen Klauseln im Einklang mit den aus dem AEUV erwachsenden Pflichten des Mitgliedstaats im Bereich der Haushaltspolitik und strengen Verfahren eine begrenzte Anzahl spezifischer Umstände und stringente Verfahren zu benennen, unter denen eine vorübergehende Nichteinhaltung der Regeln zulässig ist.
Artikel 7
Die jährlichen Haushaltsgesetze der Mitgliedstaaten tragen ihren länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln Rechnung.
Artikel 8
Die Artikel 5 bis 7 gelten nicht für das Vereinigte Königreich.
KAPITEL V
MITTELFRISTIGER HAUSHALTSRAHMEN
Artikel 9
(1) Die Mitgliedstaaten legen einen glaubwürdigen, effektiven mittelfristigen Haushaltsrahmen fest, der einen Finanzplanungshorizont von mindestens drei Jahren vorsieht, um sicherzustellen, dass die nationale Finanzplanung einer mehrjährige Planungsperspektive folgt.
(2) Der mittelfristige Haushaltsrahmen umfasst auch Verfahren zur
a)
Festlegung umfassender und transparenter mehrjähriger Haushaltsziele in Bezug auf gesamtstaatliches Defizit, Schuldenstand und andere zusammenfassende Finanzindikatoren, wie etwa Ausgaben, wobei die Kohärenz dieser Indikatoren mit den in Kapitel IV vorgesehenen numerischen Haushaltsregeln zu gewährleisten ist;
b)
Erstellung von auf der Annahme einer unveränderten Politik basierenden Projektionen für jeden Hauptausgaben- und Haupteinnahmenposten des Staates mit detaillierteren Angaben zu den Teilsektoren Bund (Zentralstaat) und Sozialversicherung für das laufende Haushaltsjahr und darüber hinaus;
c)
Erstellung einer Beschreibung der mittelfristig geplanten Maßnahmen, die Auswirkung auf die gesamtstaatlichen Finanzen haben, aufgeschlüsselt nach Haupteinnahmen- und Hauptausgabenposten, wobei darzulegen ist, wie die Anpassung an die mittelfristigen Haushaltsziele gegenüber den Projektionen unter Annahme einer unveränderten Politik erreicht werden soll;
d)
Einschätzung der Frage, wie die geplanten politischen Maßnahmen im Hinblick auf ihre unmittelbare langfristige Auswirkung auf die gesamtstaatlichen Finanzen wahrscheinlich die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen beeinflussen werden.
(3) Die im mittelfristigen Haushaltsrahmen zugrunde gelegten Projektionen müssen auf realistischen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen gemäß Kapitel III beruhen.
Artikel 10
Die jährlichen Haushaltsgesetze müssen mit den Bestimmungen des mittelfristigen Haushaltsrahmens in Einklang stehen. Insbesondere die sich aus dem mittelfristigen Haushaltsrahmen gemäß Artikel 9 Absatz 2 ergebenden Einnahmen- und Ausgabenprojektionen und Prioritäten bilden die Grundlage für die Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans. Jede Abweichung von diesen Bestimmungen ist ausreichend zu erläutern.
Artikel 11
Diese Richtlinie untersagt einer neuen Regierung eines Mitgliedstaats nicht, den mittelfristigen Haushaltsrahmen zu ändern, um ihn an ihre neuen politischen Prioritäten anzupassen. In diesem Fall gibt die neue Regierung an, inwieweit sich dieser Haushaltsrahmen von dem vorherigen mittelfristigen Haushaltsrahmen unterscheidet.
KAPITEL VI
TRANSPARENZ DER ÖFFENTLICHEN FINANZEN UND UMFASSENDER ANWENDUNGSBEREICH DES HAUSHALTSRAHMENS
Artikel 12
Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass sämtliche Maßnahmen, die ergriffen werden, um den Bestimmungen der Kapitel II, III und IV nachzukommen, alle Teilsektoren des Staates umfassend und in kohärenter Weise abdecken. Dies erfordert insbesondere Kohärenz der Rechnungslegungsvorschriften und -verfahren und die Integrität der zugrunde liegenden Datenerhebungs- und -verarbeitungssysteme.
Artikel 13
(1) Die Mitgliedstaaten schaffen geeignete Mechanismen für eine sämtliche Teilsektoren des Staates umfassende Koordinierung, um eine umfassende und kohärente Erfassung aller Teilsektoren des Staates bei der Finanzplanung, den länderspezifischen numerischen Haushaltsregeln, der Erstellung der Haushaltsprognosen und bei der Mehrjahresplanung insbesondere gemäß dem mehrjährigen Haushaltsrahmen zu gewährleisten.
(2) Zur Stärkung der finanziellen Rechenschaftspflicht werden die Haushaltszuständigkeiten der Behörden in verschiedenen Teilsektoren des Staates klar festgelegt.
Artikel 14
(1) Im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse sind alle staatlichen Einrichtungen und Fonds, die in den regulären Haushalten auf Teilsektorenebene nicht erfasst werden, zusammen mit anderen relevanten Informationen von den Mitgliedstaaten zu identifizieren und darzustellen. Die kombinierten Auswirkungen dieser staatlichen Einrichtungen und Fonds auf die gesamtstaatlichen Haushaltssalden und den Schuldenstand sind im Rahmen der jährlichen Haushaltsprozesse und der mittelfristigen Finanzplanung zu erläutern.
(2) Die Mitgliedstaaten veröffentlichen detaillierte Informationen darüber, wie sich entgangene Steuereinnahmen auf die Einnahmen auswirken.
(3) Die Mitgliedstaaten veröffentlichen für alle Teilsektoren des Staates die relevanten Informationen über Eventualverbindlichkeiten, die sich erheblich auf die öffentlichen Finanzen auswirken können, darunter Staatsbürgschaften, notleidende Darlehen und Verbindlichkeiten aus der Tätigkeit öffentlicher Körperschaften, einschließlich Angaben zu deren Umfang. Die Mitgliedstaaten veröffentlichen ferner Informationen über Beteiligungen des Staates am Kapital privater oder öffentlicher Unternehmen bezüglich wirtschaftlich erheblicher Beträge.
KAPITEL VII
SCHLUSSBESTIMMUNGEN
Artikel 15
(1) Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 31. Dezember 2013 nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit. Der Rat fordert die Mitgliedstaaten auf, für ihre eigenen Zwecke und im Interesse der Union eigene Entsprechungstabellen zu erstellen, die so weit wie möglich die Entsprechungen zwischen der Richtlinie und den Umsetzungsmaßnahmen deutlich machen, und diese zu veröffentlichen.
(2) Wenn die Mitgliedstaaten diese Vorschriften erlassen, nehmen sie in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf diese Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten der Bezugnahme.
(3) Die Kommission erstellt einen Zwischenbericht über die Fortschritte bei der Durchführung der wichtigsten Bestimmungen dieser Richtlinie auf der Grundlage einschlägiger Informationen aus den Mitgliedstaaten, der dem Europäischen Parlament und dem Rat bis 14. Dezember 2012 vorgelegt wird.
(4) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der wichtigsten innerstaatlichen Vorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.
Artikel 16
(1) Bis 14. Dezember 2018 veröffentlicht die Kommission eine Überprüfung der Frage, ob diese Richtlinie geeignet ist.
(2) In dieser Überprüfung wird unter anderem die Eignung der folgenden Aspekte bewertet:
a)
der statistischen Anforderungen für alle Teilsektoren des Staates;
b)
der Konzipierung und Wirksamkeit der numerischen Haushaltsregeln in den Mitgliedstaaten;
c)
des allgemeinen Niveaus der Transparenz der öffentlichen Finanzen in den Mitgliedstaaten.
(3) Bis 31. Dezember 2012 nimmt die Kommission eine Bewertung der Frage vor, ob die internationalen Rechnungsführungsgrundsätze für den öffentlichen Sektor („International Public Sector Accounting Standards“) für die Mitgliedstaaten geeignet sind.
Artikel 17
Diese Richtlinie tritt am zwanzigsten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union in Kraft.
Artikel 18
Diese Richtlinie ist an die Mitgliedstaaten gerichtet.
Geschehen zu Brüssel am 8. November 2011.
DIRECTIVA 2011/85/UE A CONSILIULUI
din 8 noiembrie 2011
privind cerințele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 126 alineatul (14) al treilea paragraf,
având în vedere propunerea Comisiei Europene,
având în vedere avizul Parlamentului European (1),
având în vedere avizul Băncii Centrale Europene (2),
întrucât:
(1)
Este necesar să se profite de experiența dobândită în prima decadă de funcționare a uniunii economice și monetare. Evoluțiile economice recente au generat noi provocări la adresa aplicării politicii bugetare în cadrul Uniunii și au subliniat în special necesitatea stabilirii și asumării mai puternice la nivel național a unor cerințe uniforme în ceea ce privește normele și procedurile care alcătuiesc cadrele bugetare ale statelor membre. În particular, este necesar să se specifice ce trebuie să facă autoritățile naționale pentru a se conforma dispozițiilor Protocolului (nr. 12) privind procedura de deficit excesiv anexat la Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și la Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special celor de la articolul 3 din respectivul protocol.
(2)
Guvernele statelor membre și subsectoarele administrațiilor publice recurg la sisteme publice de contabilitate care includ elemente cum ar fi contabilitatea, controlul intern, raportarea financiară și auditul. Aceste de contabilitate ar trebui distinse de datele statistice care se referă la rezultatele finanțelor publice bazate pe metodologii statistice, precum și de previziunile sau de acțiunile de stabilire a bugetului care se referă la evoluția viitoare a finanțelor publice.
(3)
Existența unor practici de contabilitate publică fiabile și complete pentru toate subsectoarele administrației publice este o condiție prealabilă pentru realizarea de statistici de înaltă calitate, care să fie comparabile între statele membre. Practicile de control intern ar trebui să garanteze că regulile existente se aplică tuturor subsectoarelor administrației publice. Auditul independent efectuat de instituții publice precum Curtea de Conturi sau de organisme private de audit ar trebui să încurajeze cele mai bune practici la nivel internațional.
(4)
Disponibilitatea datelor fiscale este esențială pentru buna funcționare a cadrului de supraveghere bugetară al Uniunii. Disponibilitatea constantă a unor date fiscale fiabile și actualizate este cheia unei monitorizări adecvate și oportune care, la rândul său, permite o acțiune promptă în cazul unor evoluții bugetare neașteptate. Un element esențial în asigurarea calității datelor fiscale este transparența, care trebuie să determine publicarea regulată a acestor date.
(5)
În ceea ce privește statisticile, Regulamentul (CE) nr. 223/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2009 privind statisticile europene (3) a stabilit un cadru legislativ pentru elaborarea de statistici europene în vederea formulării, aplicării, monitorizării și evaluării politicilor Uniunii. Regulamentul în cauză a stabilit, de asemenea, principiile care reglementează dezvoltarea, producția și difuzarea statisticilor europene: independența profesională, imparțialitatea, obiectivitatea, fiabilitatea, confidențialitatea statistică și eficiența costurilor, dând definiții exacte pentru fiecare dintre aceste principii. Regulamentul (CE) nr. 479/2009 din 25 mai 2009 privind aplicarea Protocolului privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la Tratatul de instituire a Comunității Europene (4), astfel cum a fost modificat, a consolidat competențele Comisiei de a verifica datele statistice utilizate pentru procedura de deficit excesiv.
(6)
Definițiile noțiunilor de „administrație”, „deficit” și „investiție” sunt prevăzute în Protocolul (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive cu trimitere la Sistemul european al conturilor economice integrate (SEC), înlocuit cu Sistemul european al conturilor naționale și regionale din Comunitate, adoptat prin Regulamentul (CE) nr. 2223/96 al Consiliului din 25 iunie 1996 privind Sistemul european de conturi naționale și regionale din Comunitate (5) („SEC 95”).
(7)
Disponibilitatea și calitatea datelor SEC 95 sunt cruciale pentru a asigura o funcționare corectă a cadrului de supraveghere bugetară al Uniunii. SEC 95 se bazează pe informații furnizate pe baza principiilor contabilității de angajamente. Totuși, aceste statistici bugetare bazate pe angajamente sunt fondate pe o compilare anterioară de date bazate pe contabilitatea de casă sau pe echivalentul acestora. Acestea pot juca un rol relevant în consolidarea monitorizării bugetare oportune, astfel încât să se evite detectarea târzie a unor erori bugetare semnificative. Disponibilitatea seriilor cronologice de date bazate pe contabilitatea de casă referitoare la evoluțiile bugetare poate releva modele care justifică o supraveghere mai atentă. Datele bugetare bazate pe contabilitatea de casă (sau cifrele echivalente provenite din contabilitatea publică, în cazul în care datele bazate pe contabilitatea de casă nu sunt disponibile) care urmează să fie publicate ar trebui să includă cel puțin un sold total, totalul veniturilor și totalul cheltuielilor. În cazuri justificate, de exemplu atunci când există un număr ridicat de organisme care aparțin administrației locale, publicarea la timp a datelor se poate baza pe tehnici de estimare adecvate, care iau în calcul un eșantion de organisme, cu o revizuire ulterioară utilizând datele complete.
(8)
Previziunile macroeconomice și bugetare nerealiste și părtinitoare pot împiedica în mod considerabil eficacitatea planificării bugetare și, prin urmare, pot face dificilă respectarea disciplinei bugetare, în timp ce transparența și discutarea metodelor de previzionare pot crește semnificativ calitatea previziunilor macroeconomice și bugetare realizate pentru elaborarea planificării bugetare.
(9)
Un element esențial pentru asigurarea utilizării unor previziuni realiste în aplicarea politicii bugetare este transparența, care ar implica în mod necesar publicarea nu numai a previziunilor macroeconomice și bugetare oficiale realizate pentru planificarea bugetară, ci și a metodelor, a ipotezelor și a parametrilor relevanți pe care se bazează aceste previziuni.
(10)
Analiza de sensibilitate și previziunile bugetare corespunzătoare care completează scenariul macrobugetar cel mai probabil permit analizarea modului în care principalele variabile bugetare pot evolua în funcție de diferite ipoteze privind ratele de creștere și ratele dobânzii și reduc astfel foarte mult riscul de a pune în pericol disciplina bugetară prin erori de prognoză.
(11)
Previziunile Comisiei și informațiile privind modelele pe care sunt bazate pot oferi statelor membre o valoare de referință utilă pentru scenariul lor macrobugetar cel mai probabil, sporind validitatea previziunilor utilizate pentru planificarea bugetară. Cu toate că măsura în care statele membre sunt susceptibile de a compara previziunile utilizate pentru planificarea bugetară cu previziunile Comisiei variază în funcție de calendarul de elaborare a previziunii și de comparabilitatea metodelor și a ipotezelor utilizate în materie de previziuni. Previziunile elaborate de alte organisme independente pot furniza, de asemenea, valori de referință utile.
(12)
Diferențele semnificative dintre scenariul macrobugetar ales și previziunile Comisiei ar trebui descrise și motivate, în special dacă nivelul sau creșterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile cuprinse în previziunile Comisiei.
(13)
Având în vedere interdependența dintre bugetele statelor membre și bugetul Uniunii, Comisia ar trebui să furnizeze previziuni pentru cheltuielile Uniunii pe baza nivelului de cheltuieli programat în cadrul financiar multianual cu scopul de a sprijini statele membre în pregătirea previziunilor lor bugetare.
(14)
Cu scopul de a facilita realizarea de previziuni utilizate pentru planificarea bugetară și de a clarifica diferențele dintre previziunile Comisiei și cele ale statelor membre, fiecare stat membru ar trebui să aibă anual oportunitatea de a discuta cu Comisia ipotezele care stau la baza pregătirii previziunilor macroeconomice și bugetare.
(15)
Calitatea previziunilor macroeconomice și bugetare oficiale este îmbunătățită considerabil în urma unor evaluări periodice nepărtinitoare, cuprinzătoare și bazate pe criterii obiective. Evaluarea detaliată include trecerea în revistă a ipotezelor economice, efectuarea de comparații cu previziunile realizate de către alte instituții și evaluarea performanței previziunilor din trecut.
(16)
Având în vedere eficacitatea dovedită a cadrelor bugetare ale statelor membre întocmite pe bază de reguli în consolidarea adeziunii naționale la regulile fiscale ale Uniunii și în promovarea disciplinei bugetare, cadrul de supraveghere bugetară consolidat al Uniunii trebuie să aibă ca piatră de temelie reguli fiscale numerice consolidate cu specific național, în concordanță cu obiectivele bugetare stabilite la nivelul Uniunii. Regulile fiscale numerice consolidate ar trebui să conțină definiții precise ale obiectivelor, împreună cu mecanisme de monitorizare eficace și oportune. Acestea ar trebui să se bazeze pe o analiză fiabilă și independentă efectuată de organisme independente sau organisme care beneficiază de autonomie funcțională față de autoritățile bugetare ale statelor membre. În plus, experiența în acest domeniu de politică a arătat că, pentru ca regulile fiscale numerice să funcționeze în mod eficace, nerespectarea lor trebuie să antreneze consecințe, fie chiar și costuri de natură pur și simplu reputațională.
(17)
În temeiul Protocolului (nr. 15) privind unele dispoziții referitoare la Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, anexat la TUE și la TFUE, valorile de referință menționate în Protocolul (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, anexat la tratatele menționate, nu se aplică în mod direct Regatului Unit. Obligația de a adopta reguli fiscale numerice care să promoveze în mod eficace respectarea valorilor de referință specifice pentru deficitul excesiv și obligația aferentă ca obiectivele multianuale incluse în cadrele bugetare pe termen mediu să fie consecvente cu aceste reguli nu ar trebui, prin urmare, să se aplice Regatului Unit.
(18)
Statele membre ar trebui să evite politicile bugetare prociclice și să își intensifice eforturile de consolidare bugetară în perioadele economice favorabile. Regulile fiscale numerice bine definite contribuie la realizarea acestor obiective și ar trebui să se reflecte în legislația referitoare la bugetele anuale ale statelor membre.
(19)
Planificarea bugetară națională se poate conforma atât componentei preventive, cât și celei corective a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC) numai în cazul în care adoptă o perspectivă multianuală și urmărește în special realizarea obiectivelor bugetare pe termen mediu. Cadrele bugetare pe termen mediu sunt strict necesare pentru a garanta respectarea legislației Uniunii de către cadrele bugetare ale statelor membre. În spiritul Regulamentului (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare, precum și supravegherea și coordonarea politicilor economice (6) și al Regulamentului (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii deficitului excesiv (7), componenta preventivă și cea corectivă a PSC nu ar trebui să fie tratate separat.
(20)
Deși aprobarea legii bugetului anual este etapa cea mai importantă a procesului bugetar, deoarece în cursul acesteia statele membre adoptă decizii bugetare importante, majoritatea măsurilor fiscale au implicații bugetare care depășesc ciclul bugetar anual. Un orizont de un an oferă, prin urmare, o bază nesigură pentru o politică bugetară solidă. Pentru a încorpora perspectiva bugetară multianuală a cadrului de supraveghere bugetară a Uniunii, planificarea legislației bugetului anual ar trebui să se bazeze pe planificarea bugetară multianuală care decurge din cadrul bugetar pe termen mediu.
(21)
Acest cadru bugetar pe termen mediu ar trebui să conțină, printre altele, previziuni ale fiecărei rubrici principale de cheltuieli și venituri pentru durata exercițiului bugetar și ulterior, pe baza unor politici neschimbate. Fiecare stat membru ar trebui să fie în măsură să definească în mod adecvat politicile neschimbate, iar definiția ar trebui să fie dată publicității, alături de ipotezele și metodologiile aferente, precum și de parametrii relevanți.
(22)
Prezenta directivă nu ar trebui să împiedice niciun guvern nou-ales într-un stat membru să-și actualizeze cadrul bugetar pe termen mediu pentru a reflecta noile sale priorități politice. În acest caz, noul guvern ar trebui să evidențieze diferențele față de cadrul bugetar pe termen mediu anterior.
(23)
Dispozițiile cadrului de supraveghere bugetară stabilite prin TFUE și în special prin PSC, se aplică administrațiilor publice în ansamblul lor, care includ subsectoarele administrației centrale, administrația de stat, administrația locală și fondurile de securitate socială, astfel cum sunt definite în Regulamentul (CE) nr. 2223/96.
(24)
Un număr semnificativ de state membre au cunoscut o descentralizare bugetară considerabilă, cu delegarea de competențe bugetare către administrațiile subnaționale. Rolul jucat de aceste administrații subnaționale în garantarea respectării PSC a crescut considerabil, o atenție deosebită trebuind acordată garantării faptului că toate subsectoarele administrației publice intră în mod corespunzător sub incidența obligațiilor și procedurilor stabilite prin cadrele bugetare interne, în special - dar nu exclusiv - în statele membre cu un grad mai mare de descentralizare.
(25)
Pentru a promova cu eficacitate disciplina bugetară și sustenabilitatea finanțelor publice, cadrele bugetare ar trebui să acopere finanțele publice în mod exhaustiv. Din acest motiv, ar trebui să se acorde o atenție deosebită operațiunilor organismelor și fondurilor administrației publice care nu sunt incluse în bugetele ordinare la nivel subsectorial și care au un impact imediat sau pe termen mediu asupra pozițiilor bugetare ale statelor membre. Impactul combinat al acestora asupra soldurilor bugetelor generale și datoriilor publice ar trebui prezentat în cadrul proceselor bugetare anuale și al planurilor bugetare pe termen mediu.
(26)
În mod similar, ar trebui să se acorde o atenție deosebită existenței unor datorii contingente. Mai precis, datoriile contingente implică obligații posibile, condiționate de producerea unor evenimente viitoare nesigure, sau obligații prezente în cazul cărora efectuarea plății este improbabilă sau suma nu poate fi estimată în mod fiabil. Acestea cuprind, de exemplu, informații relevante cu privire la garanțiile de stat, creditele neperformante și pasivele care rezultă din funcționarea societăților publice, inclusiv, după caz, probabilitatea materializării plății datoriilor contingente și data posibilă a scadenței. Ar trebui să se țină seama de deplin de sensibilitățile pieței.
(27)
Comisia ar trebui să monitorizeze în mod regulat punerea în aplicare a prezentei directive. Cele mai bune practici cu privire la dispozițiile directivei referitoare la diferitele aspecte ale cadrelor bugetare naționale ar trebui să fie definite și ar trebui să facă obiectul unui schimb.
(28)
Deoarece obiectivul prezentei directive, și anume garantarea respectării uniforme a disciplinei bugetare în conformitate cu TFUE, nu poate fi realizat în mod corespunzător de statele membre și, prin urmare, poate fi realizat în condiții mai bune la nivelul Uniunii, Uniunea poate adopta măsuri în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 din TUE. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este enunțat la articolul respectiv, prezenta directivă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
(29)
În conformitate cu punctul 34 din Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare (8), statele membre sunt încurajate să elaboreze, în interes propriu și în interesul Uniunii, propriile tabele care, pe cât posibil, să ilustreze corespondența dintre prezenta directivă și măsurile de transpunere și să le facă publice,
ADOPTĂ PREZENTA DIRECTIVĂ:
CAPITOLUL I
OBIECT ȘI DEFINIȚII
Articolul 1
Prezenta directivă stabilește norme detaliate privind caracteristicile cadrelor bugetare ale statelor membre necesare. Respectivele norme se impun pentru a asigura respectarea de către statele membre a obligației prevăzute în TFUE de a evita deficitele publice excesive.
Articolul 2
În sensul prezentei directive, se aplică definițiile termenilor „public”, „deficit” și „investiție” prevăzute la articolul 2 din Protocolul (nr. 12) privind procedura aplicabilă deficitelor excesive anexat la TUE și la TFUE. De asemenea, se aplică definiția subsectoarelor administrației publice prevăzută la punctul 2.70 din anexa A la Regulamentul (CE) nr. 2223/96.
Se aplică, de asemenea, următoarea definiție:
„cadru bugetar” înseamnă ansamblul dispozițiilor, procedurilor, regulilor și instituțiilor care stau la baza aplicării politicii bugetare a unei administrații publice, în special:
(a)
sistemele de contabilitate bugetară și de raportare statistică;
(b)
regulile și procedurile care reglementează elaborarea previziunilor pentru planificarea bugetară;
(c)
regulile fiscale numerice cu specific național, care contribuie la alinierea aplicării de către statele membre a politicii bugetare la obligațiile lor în temeiul tratatului, exprimate printr-un indicator sintetic al performanței bugetare, cum ar fi deficitul bugetului public, împrumuturile publice, datoria publică sau una dintre componentele lor majore;
(d)
procedurile bugetare, inclusiv normele procedurale pe care se bazează procesul bugetar în toate etapele sale;
(e)
cadrele bugetare pe termen mediu, concepute ca un ansamblu specific de proceduri bugetare naționale care extind orizontul elaborării politicii bugetare dincolo de calendarul bugetar anual și care includ definirea priorităților în materie de politică și a obiectivelor bugetare pe termen mediu;
(f)
acordurile de monitorizare și analiză independentă destinate să mărească transparența elementelor procesului bugetar;
(g)
mecanismele și normele care reglementează raporturile bugetare dintre autoritățile publice din diferitele subsectoare ale administrației publice.
CAPITOLUL II
CONTABILITATE ȘI STATISTICĂ
Articolul 3
(1) Statele membre dispun de sisteme naționale de contabilitate publică care acoperă în mod coerent și exhaustiv toate subsectoarele administrației publice și care conțin informațiile necesare generării de date bazate pe angajamente în vederea pregătirii datelor bazate pe standardele SEC 95. Aceste sisteme de contabilitate publică sunt supuse controlului intern și auditării independente.
(2) Statele membre asigură publicarea periodic și în timp util a datelor bugetare pentru toate subsectoarele administrației publice, așa cum sunt definite în Regulamentul (CE) nr. 2223/96. În special, statele membre publică:
(a)
date bugetare bazate pe contabilitatea de casă (sau cifrele echivalente provenite din contabilitatea publică, în cazul în care datele bazate pe contabilitatea de casă nu sunt disponibile), cu următoarea frecvență:
-
lunar și înainte de sfârșitul lunii următoare, pentru administrația centrală, administrația de stat și subsectoarele administrațiilor de securitate socială; și
-
trimestrial și înainte de sfârșitul trimestrului următor, pentru subsectorul administrației locale;
(b)
un tabel de corespondență detaliat, care indică metodologia de tranziție între datele bazate pe contabilitatea de casă (sau cifrele echivalente provenite din contabilitatea publică, în cazul în care datele bazate pe contabilitatea de casă nu sunt disponibile) și datele bazate pe standardele SEC 95.
CAPITOLUL III
PREVIZIUNI
Articolul 4
(1) Statele membre se asigură că planificarea bugetară se bazează pe previziuni macroeconomice și bugetare realiste, care utilizează informațiile cele mai actuale. Planificarea bugetară se bazează pe scenariul macrofiscal cel mai probabil sau pe un scenariu mai prudent. Previziunile macroeconomice și bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei și, după caz, cu cele ale altor organisme independente. Diferențele semnificative dintre scenariul macrobugetar ales și previziunile Comisiei sunt descrise și motivate, în special dacă nivelul sau creșterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menționate în previziunile Comisiei.
(2) Comisia publică metodologiile, ipotezele și parametrii relevanți pe care se bazează previziunile sale macroeconomice și bugetare.
(3) Comisia furnizează previziuni pentru cheltuielile Uniunii pe baza nivelului de cheltuieli programat în cadrul financiar multianual cu scopul de a sprijini statele membre în pregătirea previziunilor lor bugetare.
(4) În cadrul unei analizei de sensibilitate, previziunile macroeconomice și bugetare examinează traiectoriile principalelor variabile bugetare în funcție de diferite ipoteze privind ratele de creștere și ratele dobânzii. Gama de ipoteze alternative utilizate în previziunile macroeconomice și bugetare este ghidată de performanța previziunilor anterioare și încearcă să ia în considerare scenariile de risc relevante.
(5) Statele membre stabilesc instituția care este responsabilă de producerea previziunilor macroeconomice și bugetare și publică previziunile macroeconomice și bugetare oficiale elaborate pentru planificarea bugetară, inclusiv metodologiile, ipotezele și parametrii relevanți care stau la baza acestor previziuni. Cel puțin anual, statele membre și Comisia inițiază un dialog cu caracter tehnic privind ipotezele care stau la baza pregătirii previziunilor macroeconomice și bugetare.
(6) Previziunile macroeconomice și bugetare utilizate pentru planificarea bugetară fac obiectul unor evaluări periodice, imparțiale și cuprinzătoare bazate pe criterii obiective, inclusiv al unei evaluări ex post. Rezultatele acestei evaluări sunt făcute publice și luate în considerare în mod adecvat în viitoarele previziuni macroeconomice și bugetare. Dacă evaluarea detectează o tendință părtinitoare considerabilă care afectează previziunile macroeconomice pe o perioadă de cel puțin patru ani consecutivi, statul membru în cauză ia măsurile necesare și le face publice.
(7) Nivelul datoriei și al deficitului trimestrial al statelor membre este publicat de către Comisie (Eurostat) o dată la trei luni.
CAPITOLUL IV
REGULI FISCALE NUMERICE
Articolul 5
Fiecare stat membru dispune de reguli fiscale numerice cu specific național, care promovează în mod eficace respectarea obligațiilor ce îi revin în temeiul TFUE în domeniul politicii bugetare, pe durata unui orizont multianual stabilit pentru administrația publică în ansamblu. Aceste reguli promovează în special:
(a)
respectarea valorilor de referință ale deficitului și datoriei, stabilite conform tratatului;
(b)
adoptarea unui orizont de planificare bugetară multianual, inclusiv respectarea obiectivelor bugetare pe termen mediu ale statelor membre.
Articolul 6
(1) Fără a aduce atingere dispozițiilor TFUE referitoare la cadrul de supraveghere bugetară a Uniunii, regulile fiscale numerice cu specific național conțin specificații privind următoarele elemente:
(a)
definirea obiectivelor și a domeniului de aplicare al regulilor;
(b)
monitorizarea eficace și oportună a respectării regulilor, bazată pe o analiză fiabilă și independentă efectuată de organisme independente sau organisme care beneficiază de autonomie funcțională față de autoritățile bugetare ale statelor membre;
(c)
consecințele unei eventuale nerespectări a regulilor.
(2) Dacă regulile fiscale numerice conțin clauze de exceptare, acestea prevăd un număr limitat de circumstanțe specifice consecvente cu obligațiile statelor membre care decurg din tratat în domeniul politicii bugetare și al procedurilor stricte în care este autorizată nerespectarea unei anumite reguli.
Articolul 7
Legea bugetului anual a unui stat membru reflectă regulile fiscale numerice cu specific național în vigoare.
Articolul 8
Articolele 5-7 nu se aplică Regatului Unit.
CAPITOLUL V
CADRUL BUGETAR PE TERMEN MEDIU
Articolul 9
(1) Statele membre stabilesc un cadru bugetar pe termen mediu credibil și eficace care să prevadă adoptarea unui orizont de planificare bugetară de cel puțin trei ani pentru a se asigura că planificarea bugetară națională se înscrie într-o perspectivă de planificare bugetară multianuală.
(2) Cadrele bugetare pe termen mediu prevăd proceduri de stabilire a următoarelor elemente:
(a)
obiective bugetare multianuale transparente și detaliate în ceea ce privește deficitul public, datoria, precum și orice alt indicator bugetar sintetic, cum ar fi cheltuielile, asigurându-se că acestea sunt compatibile cu toate normele bugetare numerice în vigoare, în temeiul capitolului IV;
(b)
proiecții pentru fiecare rubrică principală de cheltuieli și venituri a administrației publice, cu mai multe detalii la nivelul administrației centrale și al securității sociale, pentru perioada exercițiului bugetar vizat și ulterior, pe baza unor politici neschimbate;
(c)
o descriere a politicilor prevăzute pe termen mediu cu impact asupra finanțelor administrației publice, defalcate în funcție de rubricile principale de venituri și cheltuieli, arătând modalitatea de realizare a ajustării în direcția atingerii obiectivelor bugetare pe termen mediu în comparație cu previziunile, în condițiile în care politicile rămân neschimbate.
(d)
o evaluare a modalității probabile în care politicile prevăzute, menționate mai sus, vor afecta sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice, având în vedere impactul lor direct pe termen lung asupra finanțelor administrației publice.
(3) Proiecțiile adoptate în contextul cadrelor bugetare pe termen mediu se bazează pe previziuni macroeconomice și bugetare realiste, în conformitate cu capitolul III.
Articolul 10
Legea anuală a bugetului este compatibilă cu dispozițiile cadrului bugetar pe termen mediu. Mai exact, previziunile și prioritățile privind veniturile și cheltuielile care rezultă din cadrul bugetar pe termen mediu, menționat la articolul 9 alineatul (2), constituie baza pentru întocmirea bugetului anual. Orice abatere de la aceste dispoziții se motivează.
Articolul 11
Nicio dispoziție din prezenta directivă nu împiedică un guvern nou-ales într-un stat membru să-și actualizeze cadrul bugetar pe termen mediu pentru a ilustra noile sale priorități politice. În acest caz, noul guvern evidențiază diferențele față de cadrul bugetar pe termen mediu anterior.
CAPITOLUL VI
TRANSPARENȚA FINANȚELOR PUBLICE ȘI DOMENIUL DE APLICARE EXHAUSTIV AL CADRELOR BUGETARE
Articolul 12
Statele membre se asigură că toate măsurile luate pentru a se conforma capitolelor II, III și IV sunt consecvente și acoperă totalitatea subsectoarelor administrației publice. Acest lucru implică în special consecvența în ceea ce privește normele și procedurile contabile și integritatea sistemelor subiacente de colectare și prelucrare a datelor.
Articolul 13
(1) Statele membre instituie mecanisme adecvate de coordonare între subsectoarele administrației publice pentru a asigura o acoperire cuprinzătoare și consecventă a tuturor subsectoarelor administrației publice în ceea ce privește planificarea bugetară, regulile fiscale numerice cu specific național, precum și elaborarea previziunilor bugetare și a planificării multianuale prevăzute în mod special în cadrul bugetar multianual.
(2) În vederea promovării responsabilizării bugetare, responsabilitățile bugetare ale autorităților publice din diferite subsectoare ale administrației publice sunt clar stabilite.
Articolul 14
(1) Toate organismele și fondurile administrației publice care nu sunt incluse în bugetele ordinare la nivel subsectorial sunt identificate și prezentate, împreună cu alte informații relevante, în cadrul proceselor bugetare anuale. Impactul lor combinat asupra soldurilor bugetelor generale și datoriilor publice este prezentat în cadrul procedurilor bugetare anuale și al planurilor bugetare pe termen mediu.
(2) Statele membre publică informații detaliate referitoare la impactul cheltuielilor fiscale asupra veniturilor.
(3) Pentru toate subsectoarele administrației publice, statele membre publică informații relevante referitoare la datoriile contingente cu impact potențial major asupra bugetelor publice, inclusiv informații cu privire la garanțiile de stat, creditele neperformante și pasivele care rezultă din funcționarea societăților publice, inclusiv cuantumul pasivelor. Statele membre publică, de asemenea, informații privind participațiile administrației publice în capitalul societăților publice și private cu sume semnificative din punct de vedere economic.
CAPITOLUL VII
DISPOZIȚII FINALE
Articolul 15
(1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a dispozițiilor necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 31 decembrie 2013. Acestea comunică de îndată Comisiei textele acestor dispoziții. Consiliul încurajează statele membre să elaboreze, în interes propriu și în interesul Uniunii, propriile lor tabele de corespondență care să ilustreze, în măsura posibilului, corespondența dintre prezenta directivă și măsurile de transpunere și să le facă publice.
(2) Atunci când statele membre le adoptă, aceste dispoziții conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de această trimitere la data publicării lor oficiale. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a acestei trimiteri.
(3) Comisia pregătește un raport intermediar privind stadiul aplicării principalelor dispoziții din prezenta directivă pe baza informațiilor relevante din partea statelor membre, raport care este prezentat Parlamentului European și Consiliului până la 14 decembrie 2012.
(4) Comisiei îi sunt comunicate de către statele membre textele principalelor dispoziții pe care acestea le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă.
Articolul 16
(1) Până la 14 decembrie 2018, Comisia publică un raport de evaluare a oportunității prezentei directive.
(2) Raportul evaluează, printre altele, oportunitatea:
(a)
cerințelor statistice pentru toate subsectoarele administrației publice;
(b)
elaborarea și eficacitatea normelor bugetare numerice din statele membre;
(c)
nivelul general de transparență al finanțelor publice din statele membre.
(3) Comisia efectuează până la 31 decembrie 2012 o evaluare a validității Standardelor internaționale de contabilitate pentru sectorul public pentru statele membre.
Articolul 17
Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Articolul 18
Prezenta directivă se adresează statelor membre.
Adoptată la Bruxelles, 8 noiembrie 2011.