BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 18. April 2012
zur Verlängerung des in Artikel 114 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union genannten Zeitraums im Zusammenhang mit vom Königreich Schweden gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2461)
(Nur der schwedische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/230/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114 Absatz 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 17. Oktober 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission gemäß Artikel 114 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit, es beabsichtige, einzelstaatliche Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) einzuführen. Diese Maßnahmen würden von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über Düngemittel (1) abweichen und den Höchstgehalt von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 44 mg Cd/kg P2O5), für den dem Königreich Schweden bereits eine Ausnahmeregelung gewährt wurde, senken.
1. Artikel 114 Absätze 5 und 6 AEUV
(2)
Die Absätze 5 und 6 des Artikels 114 AEUV lauten:
„(5) … teilt […] ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch das Europäische Parlament und den Rat beziehungsweise durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mit.
(6) Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen […], die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen zu billigen oder abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern.
Erlässt die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keinen Beschluss, so gelten die in den Absätzen […] 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt.
Die Kommission kann, sofern dies aufgrund des schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird.“
2. EU-Recht
(3)
In der Richtlinie 76/116/EWG des Rates vom 18. Dezember 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel (2) sind die Anforderungen festgelegt, denen Düngemittel genügen müssen, wenn sie mit der Bezeichnung „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht werden.
(4)
In Anhang I der Richtlinie 76/116/EWG sind die Typenbezeichnungen und die zugehörigen Eigenschaften, beispielsweise die Zusammensetzung, aufgelistet, die jedes Düngemittel, das als „EG-Düngemittel“ bezeichnet werden könnte, aufweisen muss. Die in dieser Liste enthaltenen Typenbezeichnungen sind nach ihrem Gehalt an Primärnährstoffen, d. h. den Elementen Stickstoff, Phosphor und Kalium, in Kategorien unterteilt.
(5)
Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG (3) durften die Mitgliedstaaten aus Gründen der Zusammensetzung, der Kennzeichnung und der Verpackung den Verkehr mit Düngemitteln, die die Bezeichnung „EG-Düngemittel“ trugen und den Bestimmungen dieser Richtlinie genügten, nicht verbieten, beschränken oder behindern.
(6)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung 2002/399/EG vom 24. Mai 2002 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (4) eine Ausnahmeregelung von der Richtlinie 76/116/EWG gewährt und die schwedischen Bestimmungen gebilligt, mit denen das Inverkehrbringen von Düngemitteln, die mehr als 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor enthalten, in Schweden verboten wurde. Diese Ausnahmeregelung galt bis 31. Dezember 2005.
(7)
Die Richtlinie 76/116/EWG wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 über Düngemittel ersetzt.
(8)
Gemäß Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 gelten die von der Kommission nach dem ehemaligen Artikel 95 Absatz 6 EG-Vertrag gewährten Ausnahmen von Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG als Ausnahmen von Artikel 5 der genannten Verordnung und bleiben ungeachtet des Inkrafttretens der Verordnung weiterhin wirksam.
(9)
Laut Erwägungsgrund 15 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 wird die Kommission die Problematik ungewollter Cadmiumbeimengungen in mineralischen Düngemitteln in Angriff nehmen und gegebenenfalls einen Vorschlag für eine Verordnung erstellen, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Die Kommission hat umfangreiche Vorarbeiten durchgeführt, allerdings aufgrund der Komplexität der verschiedenen zu berücksichtigenden Faktoren noch keinen Vorschlag verabschiedet.
(10)
Da die Ausnahmeregelung für Schweden nur bis zum 31. Dezember 2005 gewährt worden war, beantragte Schweden im Juni 2005 eine Verlängerung der bestehenden Ausnahmeregelung. Durch die Entscheidung 2006/347/EG der Kommission vom 3. Januar 2006 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (5) ist es den schwedischen Behörden gestattet, die einzelstaatlichen Maßnahmen beizubehalten, bis auf EU-Ebene harmonisierte Maßnahmen für Cadmium in Düngemitteln zur Anwendung kommen.
3. Einzelstaatliche Bestimmungen
(11)
Die „Verordnung über chemische Stoffe (Verbote bezüglich Handhabung, Import und Export)“ (1998:944) (6) enthält unter anderem Bestimmungen über den höchstzulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln einschließlich solcher mit EG-Bezeichnung. Nach Artikel 3 Absatz 1 ist das Inverkehrbringen und die Verbreitung von Düngemitteln, die unter die Zolltarifnummern 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 und 31.05 fallen und einen Cadmiumgehalt von über 100 Gramm je Tonne Phosphor aufweisen, verboten.
(12)
Die gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilte geplante nationale Maßnahme würde den zulässigen Cadmiumgehalt in phosphorhaltigen Düngemitteln gegenüber dem derzeitigen Höchstwert von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (46 mg Cd/kg P, entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) senken.
II. VERFAHREN
(13)
Mit Schreiben vom 17. Mai 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission mit, es beantrage gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Genehmigung zur Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf eine Höchstkonzentration von 46 Gramm je Tonne Phosphor. Somit beantragen die schwedischen Behörden die Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts, der mit der Entscheidung 2006/347/EG als Ausnahmeregelung gestattet wurde.
(14)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 übermittelten die schwedischen Behörden der Kommission zusätzlich den Wortlaut der geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die die durch die Verordnungen 2008:255 und 2009:654 (7) eingeführten Änderungen enthalten.
(15)
Mit Schreiben vom 14. November 2011 informierte die Kommission die schwedischen Behörden, dass der sechsmonatige Prüfungszeitraum gemäß Artikel 114 Absatz 6 am 18. Oktober 2011 beginne.
(16)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 setzte die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten über den von Schweden gestellten Antrag in Kenntnis. Die Kommission veröffentlichte außerdem eine Bekanntmachung des Antrags im Amtsblatt der Europäischen Union (8), um Dritte über die einzelstaatlichen Maßnahmen zu informieren, die Schweden einzuführen beabsichtigt, sowie über die hierfür angegebenen Gründe. Daraufhin unterstützte Lettland den schwedischen Antrag. Weitere Stellungnahmen gingen bei der Kommission nicht ein.
III. BEURTEILUNG
1. Prüfung der Zulässigkeit
(17)
Artikel 114 Absatz 5 AEUV betrifft Fälle, in denen einzelstaatliche Bestimmungen im Zusammenhang mit einer Harmonisierungsmaßnahme der EU mitgeteilt werden, wobei die einzelstaatlichen Maßnahmen nach Annahme und Durchsetzung der Harmonisierungsmaßnahme eingeführt werden sollen und die neue nationale Maßnahme mit der Harmonisierungsmaßnahme der EU nicht vereinbar wäre. Die einzelstaatlichen Bestimmungen wurden im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 mitgeteilt, die auf der Grundlage des ehemaligen Artikels 95 EG-Vertrag angenommen wurde; in der genannten Verordnung werden harmonisierte Vorschriften hinsichtlich der Zusammensetzung, Kennzeichnung, Etikettierung und Verpackung von EG-Düngemitteln festgelegt. Nach Artikel 5 der genannten Verordnung dürfen Mitgliedstaaten den freien Verkehr von Düngemitteln nicht aus einem der erwähnten Gründe behindern.
(18)
Darüber hinaus muss sich nach Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Mitteilung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen, die im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems, das sich für den mitteilenden Mitgliedstaat nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, relevant sind; des Weiteren muss der Mitteilung eine Beschreibung der Gründe für die Einführung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen beigefügt sein.
(19)
Zur Untermauerung des Antrags auf eine stärkere Begrenzung des Cadmiumgehalts phosphathaltiger Düngemittel legten die schwedischen Behörden eine nationale Risikobewertung und einige Untersuchungen vor. Diese Bewertung berücksichtigt die 2007 im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates erstellte allgemeine Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid (9), eine wissenschaftliche Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (10) sowie neue und alte Daten im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt durch cadmiumhaltige Düngemittel in Schweden. Die schwedische Risikobewertung ist im Internet veröffentlicht (11).
(20)
Den schwedischen Behörden zufolge geht aus der neuen Risikobewertung hervor, dass die Exposition gegenüber Cadmium zum Schutz der Gesundheit der schwedischen Bevölkerung langfristig gesenkt werden muss. Da die Exposition von der Cadmiumaufnahme über hauptsächlich aus Pflanzen gewonnene Nahrungsmittel abhängt, muss das mit der hohen Cadmiumbelastung von Nutzpflanzen verbundene Risiko gesenkt werden. Ackerböden sind in Schweden in der Regel saurer als in Mitteleuropa. Aufgrund dieser spezifischen Gegebenheit ist Cadmium für Pflanzen leichter aufnehmbar.
(21)
Darüber hinaus sollen mit der Senkung der einzelstaatlichen Beschränkung von bisher 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor die Cadmiumanreicherung in Böden reduziert und außerdem die Gefährdung aquatischer Organismen in sehr weichem Wasser, wie es in Schweden vorkommt, verringert werden.
(22)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Auffassung, dass der vom Königreich Schweden gestellte Antrag auf Genehmigung der Senkung des Cadmiumgehalts in Düngemitteln auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor zulässig ist.
2. Bezugnahme auf Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV
2.1. Rechtfertigung aufgrund des schwierigen Sachverhalts
(23)
Zur Untermauerung seines Antrags hat Schweden eine neue im Januar 2011 abgeschlossene Risikobewertung durchgeführt, in der die PNEC-Werte (Predicted No-Effect Concentration) für Organismen, die für verschiedene Umweltkompartimente repräsentativ sind, mit den Cadmium-Konzentrationen in der Umwelt in Schweden verglichen werden. In der schwedischen Mitteilung wird auch auf bestimmte Untersuchungen, die im Rahmen der früheren gemäß Artikel 114 Absatz 4 des Vertrags bei der Kommission eingereichten Anträge vorgelegt wurden, und auf die EU-Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid hingewiesen.
(24)
Die PNEC-Werte für Süßwasser hängen vom Härtegrad ab. Da das Wasser in schwedischen Binnengewässern ausgesprochen weich ist, dürfte für aquatische Organismen Toxizität bei einer niedrigeren Cadmium-Konzentration gegeben sein, als dies in anderen Teilen Europas der Fall ist. Daher sind die schwedischen Behörden der Auffassung, dass aquatische Organismen in schwedischen Gewässern im Allgemeinen sensibler auf zusätzliches Cadmium reagieren dürften als in mittel- und südeuropäischen Gewässern.
(25)
Aus Ergebnissen 2006 und 2009 in schwedischen Oberflächengewässern durchgeführter Überwachungsprogramme geht hervor, dass rund 1 % der Seen und 7 % der Küstengewässer Cadmium-Konzentrationen aufweisen, die höher sind als die PNEC-Werte. In einer 2008 durchgeführten Überprüfung wurde der Schluss gezogen, dass die Maßnahmen zur Emissionsminderung bei den meisten Metallen zu erheblich geringeren Konzentrationen in aquatischen Organismen geführt haben; im Fall von Cadmium ist die Lage allerdings weniger eindeutig. Die in den letzten Jahren zunehmenden Auswirkungen auf das Immunsystem von Fischen (Aalmutter) scheinen mit den zunehmenden Cadmium-Konzentrationswerten bei Fischen zu korrelieren. 2011 wurde ein weiterer Bericht erstellt mit dem Ziel, die künftige Entwicklung der Cadmiumwerte in Ackerböden und Kulturen zu beschreiben und die in 100 Jahren gemessenen Konzentrationen zu schätzen; anhand der Ergebnisse wurde ein Worst-Case-Szenario entwickelt, um für 100 Jahre im Voraus die Gefährdung aquatischer Organismen in Gewässern zu schätzen, die in der Nähe gedüngter Felder liegen.
(26)
Die schwedischen Behörden kommen in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass für aquatische Organismen in ausgesprochen weichem Wasser (mit einem Härtegrad von weniger als 5 mg CaCO3/l) auf längere Sicht ein erhöhtes Risiko bestehen könnte. Dies ist jedoch nur für kleine Bäche wahrscheinlich, in denen Dränwasser aus Ackerboden wenig verdünnt wird. Weitere aus der Verwendung von Cadmium in Düngemitteln resultierende Umweltrisiken wurden von den schwedischen Behörden nicht festgestellt.
(27)
Angesichts der Komplexität der Zusammenhänge zwischen der Cadmiumeinbringung über phosphathaltige Düngemittel, der möglichen Anreicherung und der Umweltgefährdung, wie sie sich bereits bei der Auswertung ähnlicher Anträge auf Ausnahmeregelungen aus Österreich, Finnland und der Tschechischen Republik sowie bei den früheren Anträgen aus Schweden gezeigt haben, bat die Kommission den Ausschuss „Gesundheits- und Umweltrisiken“ (SCHER) um eine Stellungnahme zur Qualität der schwedischen Risikobewertung insgesamt, zu etwaigen nennenswerten Mängeln, zur Angemessenheit der untersuchten Szenarien und zu den zugrunde gelegten Annahmen sowie zur Zuverlässigkeit und Gültigkeit der Schlussfolgerungen bezüglich der ermittelten Umweltrisiken.
(28)
Der SCHER gab seine Stellungnahme am 27. Februar 2012 (12) ab. Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass der schwedische Bericht eine gute wissenschaftliche Qualität aufweise, die untersuchten Szenarien im Allgemeinen angemessen und die meisten in den Szenarien herangezogenen Parameter akzeptabel sind. Der SCHER ist jedoch der Auffassung, dass eine Reihe von Feststellungen und/oder Annahmen im Bericht nicht hinreichend belegt sind. Beispielsweise wird bei den Beobachtungen aus den Fisch-Überwachungsprogrammen ein ursächlicher Zusammenhang angenommen, der nicht bewiesen ist. Ein weiteres Beispiel ist die wichtige Annahme (von zentraler Bedeutung für die Risikobewertung) eines Verdünnungsfaktors von 0,5, der bei der Berechnung der Cadmium-Konzentration im Oberflächenwasser von Bächen herangezogen wurde. Zur Untermauerung dieser Annahme werden keinerlei wissenschaftliche Belege oder Begründungen vorgelegt. Der SCHER stellt ferner fest, dass bei einigen Szenarien eher Worst-Case-Bedingungen zugrunde gelegt wurden. Beispielsweise stützen sich die Berechnungen für die Phosphatverwendung in Ackerböden auf Ausbringmengen, die tatsächlich auf weniger als 25 % der schwedischen Böden zutreffen. Die Berechnungen der Konzentrationswerte im Oberflächenwasser der Bäche nach Dränung erscheinen problematisch; die vorgeschlagenen Werte entsprechen nicht den gemessenen Konzentrationen, die an anderer Stelle im Bericht angegeben werden. Die in der schwedischen Risikobewertung herangezogenen PNEC-Werte sind die, die im EU RAR über Cadmium genannt werden, und können daher vom SCHER unterstützt werden. Die vorgelegten Risikoquotienten hängen somit ausschließlich von der Ermittlung der Exposition ab, d. h. von der geschätzten Cadmiumkonzentration in schwedischen Oberflächengewässern. Letztere hängt wiederum von dem - nicht begründeten - Boden/Bach-Verdünnungsfaktor ab. Auch der Annahme, der Boden adsorbiere kein Cadmium, stimmt der SCHER nicht zu. Dies ist nur der Fall, wenn der Boden bereits stark kontaminiert ist und es in einem stabilen Zustand zu keiner Nettoadsorption kommt - dies ist in Schweden nicht der Fall. Des Weiteren wird in dem schwedischen Bericht angenommen, dass es in einer Tiefe von mehr als 30 cm zu keiner Cadmiumadsorption im Boden komme - was ebenfalls nicht zutrifft. Daher unterstützt der SCHER die von den schwedischen Behörden vorgelegten Ergebnisse für Bäche nicht, die das einzige Umweltkompartiment sind, für den die schwedischen Behörden Risiken ermittelt hatten.
(29)
Gleichwohl verweist der SCHER auf die frühere Bewertung des CSTEE (Wissenschaftlicher Ausschuss für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt) aus dem Jahr 2002, der zufolge aufgrund von Schätzungen für die meisten Böden in Europa nicht mit einer Erhöhung der Cadmiumkonzentration über die Schwelle von 46 mg Cd/kg P hinaus zu rechnen sei. Der SCHER bestätigt, dass diese Schätzungen auch für schwedische Ackerböden nach wie vor vertretbar sind, und merkt an, dass sich die Ableitung auf ein „Stillstandsprinzip“ stützte und nicht auf eine Risikobewertung, wie es in der vorliegenden Rechtfertigung der schwedischen Behörden der Fall ist.
(30)
Obwohl der SCHER in seiner Stellungnahme vom 27. Februar 2012 der Auffassung ist, dass der Risikobewertungsbericht der schwedischen Behörden von guter wissenschaftlicher Qualität ist und neue relevante Daten enthält, bleiben einige Unsicherheiten bezüglich bestimmter zentraler Annahmen der schwedischen Behörden bestehen, die Letztere zu dem Schluss führen, es bestehe eine Gefährdung aquatischer Organismen in kleinen Bächen in Schweden. Hier ist eine weitere Klärung durch die schwedischen Behörden erforderlich, damit die Kommission abschließend Stellung nehmen kann.
2.2. Keine Gefahr für die menschliche Gesundheit
(31)
In ihrer Rechtfertigung stellen die schwedischen Behörden Risiken für empfindliche Bevölkerungsgruppen (Diabetiker, Personen mit Osteoporose oder Eisenmangel) fest. Diese Risiken entstehen durch eine langfristige Exposition gegenüber Cadmium über die Ernährung. Deshalb ist mit einem Beschluss, die Bewertung der Situation in Schweden um einen weiteren Zeitraum von sechs Monaten zu verlängern, keine Gefahr für die menschliche Gesundheit verbunden. Diese zusätzliche Frist gestattet es der Kommission, weitere von den schwedischen Behörden zu liefernde Erläuterungen zu berücksichtigen und so zu einem endgültigen Beschluss zu gelangen.
(32)
Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 genannten Bedingungen erfüllt sind, so dass sie von der Möglichkeit der Verlängerung des sechsmonatigen Zeitraums, in dem sie die von Schweden mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen billigen oder ablehnen muss, Gebrauch machen kann.
IV. FAZIT
(33)
Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich feststellen, dass der Antrag des Königreichs Schweden auf Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen, die von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 abweichen, zulässig ist.
(34)
Allerdings ist die Kommission der Auffassung, dass es angesichts des schwierigen Sachverhalts und mangels einer Gefahr für die menschliche Gesundheit gerechtfertigt ist, den in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 1 AEUV genannten Zeitraum um einen weiteren Zeitraum bis zum 18. Oktober 2012 zu verlängern -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Gemäß Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV wird der Zeitraum, in dem die in Aussicht genommenen einzelstaatlichen Bestimmungen zum Cadmiumgehalt in Düngemitteln, die vom Königreich Schweden am 17. Oktober 2011 gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilt wurden, gebilligt oder abgelehnt werden können, bis zum 18. Oktober 2012 verlängert.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Schweden gerichtet.
Brüssel, den 18. April 2012
DECIZIA COMISIEI
din 18 aprilie 2012
de prelungire a perioadei menționate la articolul 114 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în ceea ce privește dispozițiile de drept intern referitoare la conținutul maxim admisibil de cadmiu din îngrășăminte notificate de Regatul Suediei în conformitate cu articolul 114 alineatul (5) din TFUE
[notificată cu numărul C(2012) 2461]
(Numai textul în limba suedeză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/230/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 114 alineatul (6),
întrucât:
I. FAPTELE
(1)
La 17 octombrie 2011, Regatul Suediei a notificat Comisiei, în conformitate cu articolul 114 alineatul (5) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „TFUE”), intenția sa de a introduce dispoziții de drept intern cu scopul de a reduce conținutul de cadmiu permis în îngrășămintele cu fosfor la un nivel maxim de 46 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor (echivalent cu 20 mg Cd/kg P2O5). Aceste măsuri ar deroga de la Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 octombrie 2003 privind îngrășămintele (1) și ar reduce nivelul maxim de 100 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor (echivalent cu 44 mg Cd/kg P2O5) pentru care a fost deja acordată o derogare Regatului Suediei.
1. Articolul 114 alineatele (5) și (6) din TFUE
(2)
Articolul 114 alineatele (5) și (6) din TFUE prevede:
„(5) […] în cazul în care, după adoptarea unei măsuri de armonizare de către Parlamentul European și Consiliu, de către Consiliu sau Comisie, un stat membru consideră necesară introducerea unor dispoziții de drept intern întemeiate pe dovezi științifice noi referitoare la protecția mediului ambiant ori a mediului de lucru, din cauza unei probleme specifice statului membru respectiv, apărute după adoptarea măsurii de armonizare, acesta adresează Comisiei o notificare privind măsurile avute în vedere și motivele adoptării acestora.
(6) În termen de șase luni de la notificările […], Comisia aprobă sau respinge dispozițiile respective de drept intern, după ce a verificat dacă acestea constituie sau nu un mijloc de discriminare arbitrară sau o restricție disimulată în comerțul dintre statele membre și dacă acestea constituie sau nu un obstacol în calea funcționării pieței interne.
În absența unei decizii a Comisiei adoptate în acest termen, dispozițiile de drept intern prevăzute la alineatele […] (5) se consideră aprobate.
În cazul în care complexitatea problemei justifică acest lucru și dacă nu există niciun pericol pentru sănătatea umană, Comisia poate notifica statului membru în cauză că termenul prevăzut de prezentul alineat poate fi prorogat cu un nou termen de până la șase luni.”
2. Legislația UE
(3)
Directiva 76/116/CEE a Consiliului din 18 decembrie 1975 privind armonizarea legislației statelor membre în domeniul îngrășămintelor (2) a stabilit cerințele pe care trebuie să le îndeplinească îngrășămintele pentru a fi introduse pe piață cu mențiunea „îngrășământ CE ”.
(4)
Anexa I la Directiva 76/116/CEE a stabilit denumirea tipului și cerințele corespunzătoare, de exemplu în ceea ce privește compoziția, pe care trebuie să le îndeplinească fiecare îngrășământ pentru a putea fi desemnat drept „îngrășământ CE”. Denumirile tipului incluse în această listă au fost grupate în categorii, în funcție de conținutul de nutrienți principali, adică de azot, fosfor și potasiu.
(5)
În conformitate cu articolul 7 din Directiva 76/116/CEE (3), statele membre nu au putut invoca motive legate de compoziție, identificare, etichetare sau ambalaj pentru a interzice, restricționa sau împiedica comercializarea îngrășămintelor marcate cu mențiunea „îngrășăminte CE ” și conforme cu dispozițiile directivei.
(6)
Decizia 2002/399/CE a Comisiei din 24 mai 2002 privind dispozițiile de drept intern notificate de Regatul Suediei în temeiul articolului 95 alineatul (4) din Tratatul CE cu privire la conținutul maxim admisibil de cadmiu din îngrășăminte (4) a acordat o derogare de la Directiva 76/116/CEE, prin aprobarea dispozițiilor suedeze care au interzis introducerea pe piața suedeză a îngrășămintelor care conțineau peste 100 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor. Această derogare s-a aplicat până la 31 decembrie 2005.
(7)
Directiva 76/116/CEE a fost înlocuită cu Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 privind îngrășămintele.
(8)
Articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 prevede că derogările de la articolul 7 din Directiva 76/116/CEE acordate de către Comisie în temeiul fostului articol 95 alineatul (6) din Tratatul CE se înțeleg ca derogări de la articolul 5 din regulamentul respectiv și continuă să producă efecte fără a aduce atingere intrării în vigoare a regulamentului.
(9)
Considerentul 15 din Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 anunță că Comisia va aborda chestiunea prezenței neintenționate a cadmiului în îngrășămintele minerale și, dacă este cazul, va elabora o propunere de regulament pe care o va prezenta Parlamentului European și Consiliului. Comisia a efectuat lucrări de pregătire importante, dar, din cauza complexității diferiților factori care trebuie luați în considerare, nu a adoptat încă o propunere.
(10)
Întrucât derogarea suedeză a fost acordată numai până la 31 decembrie 2005, Suedia a solicitat, în iunie 2005, o prelungire a derogării existente. Decizia 2006/347/CE a Comisiei din 3 ianuarie 2006 privind dispozițiile de drept intern notificate de Regatul Suediei în temeiul articolului 95 alineatul (4) din Tratatul CE cu privire la conținutul maxim admisibil de cadmiu din îngrășăminte (5) permite autorităților suedeze să mențină măsurile naționale până la aplicarea, la nivelul UE, a unor măsuri armonizate referitoare la conținutul de cadmiu în îngrășăminte.
3. Dispozițiile de drept intern
(11)
Ordonanța privind produsele chimice (interdicții de manevrare, de import și de export) (1998:944) (6) cuprinde dispoziții referitoare, printre altele, la conținutul maxim admisibil de cadmiu în îngrășăminte, inclusiv în „îngrășămintele CE”. Secțiunea 3 alineatul (1) prevede că îngrășămintele acoperite de tarifele vamale cu numerele 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 și 31.05, care conțin peste 100 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor nu pot fi oferite spre vânzare sau transferate.
(12)
Măsura națională prevăzută, notificată în temeiul articolului 114 alineatul (5) din TFUE, ar reduce conținutul de cadmiu permis în îngrășămintele cu fosfor de la nivelul maxim actual de 100 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor la un nivel de 46 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor (46 mg Cd/kg P, echivalent cu 20 mg Cd/kg P2O5).
II. PROCEDURA
(13)
Printr-o scrisoare din data de 17 mai 2011, Regatul Suediei a comunicat Comisiei că, în temeiul articolului 114 alineatul (5) din TFUE, acesta solicită aprobarea introducerii de dispoziții de drept intern pentru a reduce conținutul de cadmiu permis în îngrășămintele cu fosfor la o concentrație maximă de 46 de grame pe tonă de fosfor. Astfel, autoritățile suedeze solicită reducerea conținutului de cadmiu permis, prin intermediul derogării prevăzute în Decizia 2006/347/CE.
(14)
Printr-o scrisoare din data de 17 octombrie 2011, autoritățile suedeze au transmis Comisiei informații suplimentare, inclusiv textul legislației naționale în vigoare care reflectă modificările introduse prin ordonanțele 2008:255 și 2009:654 (7).
(15)
Printr-o scrisoare din data de 14 noiembrie 2011, Comisia a informat autoritățile suedeze că perioada de șase luni pentru examinarea cererii lor, în conformitate cu articolul 114 alineatul (6), a început la 18 octombrie 2011.
(16)
Printr-o scrisoare din data de 17 octombrie 2011, Comisia a informat celelalte state membre cu privire la cererea primită din partea Suediei. De asemenea, Comisia a publicat un aviz cu privire la cererea respectivă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (8), în scopul de a informa celelalte părți interesate cu privire la măsurile naționale pe care Suedia intenționează să le introducă, precum și la motivele invocate în acest sens. Letonia a reacționat sprijinind cererea Suediei. Comisia nu a primit alte observații.
III. EVALUAREA
1. Evaluarea acceptabilității
(17)
Articolul 114 alineatul (5) din TFUE se referă la cazurile în care dispozițiile de drept intern sunt notificate în legătură cu o măsură de armonizare a UE, în cazul în care introducerea măsurilor naționale este prevăzută după adoptarea și aplicarea măsurii de armonizare și în care noua măsură națională ar fi incompatibilă cu măsura de armonizare a UE. Dispozițiile de drept intern au fost notificate în legătură cu Regulamentul (CE) nr. 2003/2003, care a fost adoptat pe baza fostului articolul 95 din Tratatul CE și care stabilește norme armonizate privind compoziția, identificarea, etichetarea și ambalarea îngrășămintelor CE. În conformitate cu articolul 5 din regulamentul respectiv, statele membre nu sunt autorizate să introducă obstacole în calea liberei circulații a îngrășămintelor din motive legate de aceste aspecte.
(18)
În plus, articolul 114 alineatul (5) din TFUE prevede că notificarea măsurilor naționale prevăzute trebuie să se bazeze pe dovezi științifice noi referitoare la protecția mediului ambiant ori a mediului de lucru, motivul fiind o problemă specifică a statului membru care transmite notificarea, apărută după adoptarea măsurii de armonizare și trebuie să fie însoțită de o descriere a motivelor pentru introducerea măsurilor naționale prevăzute.
(19)
În sprijinul cererii privind o limită mai scăzută a cadmiului în îngrășămintele fosfatice, autoritățile suedeze au prezentat o evaluare națională a riscurilor, precum și o serie de studii. Această evaluare ține cont de evaluarea generală a riscurilor legate de cadmiu și de oxidul de cadmiu realizată în 2007 la nivelul UE, în conformitate cu Regulamentul (CEE) nr. 793/93 (9), de un aviz științific din partea Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară privind cadmiul din alimente (10), precum și de datele vechi și noi referitoare la evaluarea riscurilor pentru sănătatea umană și mediu rezultate din prezența cadmiului în îngrășăminte în Suedia. Evaluarea riscurilor efectuată de Suedia este publicată pe internet (11).
(20)
Potrivit autorităților suedeze, noua evaluare a riscurilor arată necesitatea de a reduce expunerea la cadmiu pentru a proteja sănătatea populației din Suedia pe termen lung. Expunerea depinde de aportul de cadmiu din alimente, în principal din plante și, prin urmare, este necesar să se reducă riscul unor niveluri ridicate de cadmiu în culturi. Terenurile arabile sunt, în general, mai acide în Suedia decât în Europa Centrală și, ca urmare a acestei situații specifice, cadmiul este mai ușor disponibil pentru plante.
(21)
În plus, reducerea limitei naționale de 100 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor la 46 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor are scopul de a reduce acumularea de cadmiu în soluri, precum și riscurile pentru organismele acvatice care trăiesc în apele extrem de moi existente în Suedia.
(22)
În lumina celor de mai sus, Comisia consideră că cererea formulată de Regatul Suediei cu scopul de a obține aprobarea pentru a reduce conținutul de cadmiu din îngrășăminte la un nivel maxim de 46 de grame de cadmiu pe tonă de fosfor este admisibilă.
2. Recurgerea la articolul 114 alineatul (6) al treilea paragraf din TFUE
2.1. Justificarea pe baza complexității chestiunii
(23)
Pentru a-și susține cererea, Suedia a realizat o nouă evaluare a riscurilor, finalizată în ianuarie 2011, în care compară concentrațiile previzibile fără efect (PNEC) pentru organismele reprezentative din diferite compartimente ale mediului cu concentrațiile de cadmiu din mediul din Suedia. În notificarea sa, Suedia face referire, de asemenea, la anumite studii prezentate în cadrul cererilor anterioare care au fost transmise Comisiei în conformitate cu articolul 114 alineatul (4) din tratat, precum și la evaluarea generală a riscurilor legate de cadmiu și de oxidul de cadmiu realizată la nivelul UE.
(24)
PNEC pentru apa dulce depinde de duritate. Întrucât Suedia are ape dulci foarte moi, concentrația de cadmiu potențial toxică pentru organismele acvatice este mai scăzută comparativ cu alte regiuni ale Europei. Prin urmare, autoritățile suedeze consideră că este probabil ca organismele acvatice din apele suedeze să fie, în general, mai sensibile la cadmiul suplimentar decât cele din apele Europei Centrale și de Sud.
(25)
Rezultatele programelor de monitorizare a apelor de suprafață din Suedia realizate în 2006 și 2009 arată că aproximativ 1 % din lacuri și 7 % din apele de coastă prezintă concentrații de cadmiu mai ridicate decât valorile PNEC. Conform concluziilor unei analize realizate în 2008, măsurile de reducere a emisiilor au condus, în cazul majorității metalelor, la o scădere importantă a concentrațiilor în organismele acvatice. Dar situația este mai puțin clară în ceea ce privește cadmiul. Efectele asupra sistemului imunitar al peștilor (specia de guvid vivipar) au avut o tendință de creștere în ultimii ani, care pare a fi corelată cu creșterea concentrațiilor de cadmiu în pești. Un nou raport a fost elaborat în 2011, cu scopul de a descrie tendințele viitoare ale prezenței cadmiului în solurile arabile și în culturi și de a estima astfel concentrațiile în următorii 100 de ani. Rezultatele au fost utilizate în cadrul unui model care descrie scenariul cel mai nefavorabil, pentru a estima riscul pentru organismele acvatice care trăiesc în apele din apropierea câmpurilor fertilizate în următorii 100 de ani.
(26)
În evaluarea lor, autoritățile suedeze concluzionează că organismele acvatice care trăiesc în ape extrem de moi (având o duritate mai mică de 5 mg CaCO3/l) ar putea fi expuse unui risc sporit pe termen lung. Dar acest lucru nu este posibil decât în pâraiele mici, caracterizate printr-o diluare redusă a apei de drenaj provenind din solurile agricole. Autoritățile suedeze nu au identificat niciun alt risc pentru mediu care ar putea rezulta din utilizarea cadmiului în îngrășăminte.
(27)
Având în vedere complexitatea relațiilor între aportul de cadmiu prin intermediul îngrășămintelor fosfatice, posibilitățile de acumulare și riscurile eventuale pentru mediu, astfel cum s-a demonstrat în cursul evaluării unor cereri de derogare similare din partea Austriei, a Finlandei și a Republicii Cehe, precum și în cazul cererilor precedente ale Suediei, Comisia a solicitat Comitetului științific pentru riscurile asupra sănătății și mediului (CSRSM) să emită un aviz privind calitatea globală a evaluării riscurilor efectuate de Suedia, orice deficiențe semnificative, pertinența scenariilor analizate și a ipotezelor emise, precum și privind fiabilitatea și valabilitatea concluziilor referitoare la riscurile identificate pentru mediu.
(28)
CSRSM și-a adoptat avizul la 27 februarie 2012 (12). CSRSM a concluzionat că raportul de evaluare a riscurilor întocmit de autoritățile suedeze este de bună calitate științifică, că scenariile studiate sunt, în general, adecvate și că majoritatea valorilor parametrilor utilizate în scenarii sunt acceptabile. Totuși, CSRSM consideră că o serie de declarații și/sau de ipoteze care figurează în raport nu sunt susținute de suficiente elemente de probă. De exemplu, observațiile prezentate în studiile de monitorizare a peștilor presupun o relație cauză - efect care nu este dovedită. Un alt exemplu este ipoteza importantă (centrală în evaluarea riscurilor) a unui factor de diluție de 1/2 utilizat pentru a calcula concentrația de cadmiu din apele de suprafață ale pâraielor. Acest factor nu este susținut de nicio dovadă sau justificare științifică. De asemenea, CSRSM observă că, pentru anumite scenarii, au fost utilizate mai degrabă condițiile cele mai nefavorabile. De exemplu, calculele referitoare la aplicațiile fosfatului pe solurile agricole sunt bazate pe rate de aplicare care sunt efectiv valabile pentru mai puțin de 25% din solurile suedeze. Calculele concentrațiilor apelor de suprafață ale pâraielor după drenare par problematice și nivelurile propuse nu corespund concentrațiilor măsurate prezentate în alte părți ale raportului. PNEC-urile utilizate în evaluarea riscurilor efectuată de Suedia sunt cele sugerate în raportul UE de evaluare a riscurilor privind cadmiul și, în această calitate, pot fi susținute de CSRSM. Astfel, raporturile de caracterizare a riscurilor (RCR) prezentate depind numai de evaluarea expunerii, adică de concentrațiile de cadmiu prezise în apele de suprafață din Suedia. Acestea din urmă depind de factorul de diluție (nedovedit) sol/pârâu. CSRSM nu este de acord nici cu ipoteza lipsei adsorbției cadmiului în sol. Un astfel de fenomen nu se produce decât dacă solul este deja puternic contaminat și dacă nu există o adsorbție netă în stare stabilă, ceea ce nu se întâmplă în Suedia. Raportul Suediei presupune și că nu există o adsorbție de cadmiu în sol la mai mult de 30 de cm adâncime, ceea ce nu este, de asemenea, cazul. În consecință, CSRSM nu susține rezultatele prezentate de către autoritățile suedeze în ceea ce privește pâraiele, care constituie singurul compartiment de mediu pentru care respectivele autorități identificaseră riscuri.
(29)
Cu toate acestea, CSRSM reamintește evaluarea inițială a Comitetului științific pentru toxicitate, ecotoxicitate și mediu din 2002, care a estimat improbabilitatea creșterii concentrațiilor de cadmiu în sol, în majoritatea solurilor europene, la limita de 46 mg Cd/kg P. CSRSM confirmă faptul că această estimare este încă valabilă, inclusiv pentru solurile agricole suedeze și constată că acest calcul s-a bazat pe un principiu de „statu-quo”, și nu pe o evaluare a riscurilor, precum cea efectuată de către autoritățile suedeze în justificarea lor definitivă.
(30)
Deși CSRSM consideră, în avizul său din 27 februarie 2012, că raportul de evaluare a riscurilor întocmit de autoritățile suedeze este de bună calitate științifică și conține date noi și relevante, există în continuare incertitudini cu privire la anumite ipoteze-cheie utilizate de către autoritățile suedeze pentru a concluziona că există un risc pentru organismele acvatice care trăiesc în micile pâraie din Suedia. Autoritățile suedeze vor trebui să furnizeze clarificări suplimentare pentru a permite Comisiei să adopte o poziție finală.
2.2. Absența pericolului pentru sănătatea umană
(31)
În justificarea lor, autoritățile suedeze identifică riscurile pentru grupele sensibile de populație (diabetici, persoanele care suferă de osteoporoză sau de deficiență de fier). Aceste riscuri sunt cauzate de expunerea pe termen lung la cadmiu prin alimentație. Prin urmare, nu există niciun pericol pentru sănătatea umană legat de o decizie de a prelungi evaluarea situației Suediei pentru o perioadă suplimentară de șase luni. Această perioadă suplimentară va permite Comisiei să ia în considerare alte clarificări care îi vor fi transmise de către autoritățile suedeze pentru a lua o decizie finală.
(32)
Pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că cerințele prevăzute la articolul 114 alineatul (6) al treilea paragraf sunt îndeplinite pentru a se recurge la posibilitatea prelungirii perioadei de șase luni în care poate aproba sau respinge dispozițiile de drept intern notificate de Suedia.
IV. CONCLUZIE
(33)
În lumina celor de mai sus, se poate concluziona că cererea Regatului Suediei de a introduce dispoziții de drept intern care derogă de la Regulamentul (CE) nr. 2003/2003 este admisibilă.
(34)
Totuși, având în vedere complexitatea chestiunii și absența pericolului pentru sănătatea umană legat de adoptarea prezentei decizii, Comisia consideră justificată prelungirea perioadei menționate la articolul 114 alineatul (6) primul paragraf până la data de 18 octombrie 2012,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
În conformitate cu articolul 114 alineatul (6) al treilea paragraf din TFUE, perioada pentru a aproba sau a respinge dispozițiile de drept intern prevăzute referitoare la conținutul de cadmiu în îngrășăminte, notificate de Regatul Suediei la 17 octombrie 2011 în conformitate cu articolul 114 alineatul (5) din TFUE, este prelungită până la 18 octombrie 2012.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Suediei.
Adoptată la Bruxelles, 18 aprilie 2012.