BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 29. Juni 2011
über die staatliche Beihilfe C 35/08 (ex NN 11/08) Frankreichs zugunsten des „Institut Français du Pétrole“
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 4483)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/26/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum (2), insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (3),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1 VERFAHREN
(1)
Im Rahmen der förmlichen Prüfung der Beihilfesache C 51/05 im Zusammenhang mit Beihilfemaßnahmen, die Frankreich dem Institut Français du Pétrole (IFP) (4) gewährte, unterrichteten die französischen Behörden die Dienststellen der Kommission mit Schreiben vom 18. Juli 2006, eingegangen am 19. Juli 2006, dass das IFP, das bis dato eine berufsständische Einrichtung im Sinne des Gesetzes Nr. 43-612 vom 17. November 1943 über die Wahrnehmung berufsständischer Interessen (Loi no 43-612 du 17 novembre 1943 sur la gestion des intérêts professionnels) war, am 7. Juli 2006 in ein staatliches Industrie- und Handelsunternehmen (nachstehend „EPIC“ genannt) umgewandelt worden war. Diese Umwandlung geht aus zwei Schriftstücken hervor, die dem Schreiben der französischen Behörden beilagen: i) Dekret Nr. 2006-797 vom 6. Juli 2006 über die neue Satzung des IFP (Décret no 2006-797 du 6 juillet 2006 fixant les nouveaux statuts de l'établissement public IFP) und ii) Artikel 95 des Gesetzes Nr. 2005-781 vom 13. Juli 2005 über das Programm zur energiepolitischen Orientierung (Loi du no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique) (auf dessen Grundlage das Dekret erlassen wurde).
(2)
Mit Schreiben vom 3. August 2007 und 7. Mai 2008 ersuchte die Kommission die französischen Behörden um weitere Auskünfte. Frankreich antwortete mit Schreiben vom 28. September 2007 und 26. Juni 2008.
(3)
Im Rahmen einer früheren Beihilfesache erließ die Kommission am 16. Juli 2008 eine Entscheidung (nachstehend „Entscheidung in der Sache C 51/2005“ genannt) über eine erste Zuwendung, die Frankreich der IFP-Gruppe gewährt hatte (5). In dieser Entscheidung wies die Kommission darauf hin, dass die Frage, ob das IFP aufgrund seines Status als EPIC in den Genuss einer zusätzlichen staatlichen Beihilfe in Form einer unbeschränkten staatlichen Garantie kommt, separat im Rahmen eines anderen Verfahrens geprüft wird.
(4)
Dieses zweite, in Artikel 108 Absatz 2 AEUV vorgesehene Verfahren war Gegenstand einer Entscheidung der Kommission vom 16. Juli 2008 (6) (nachstehend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) auf der Grundlage von Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (7) (nachstehend „Verfahrensverordnung“ genannt) wegen der mutmaßlichen unbeschränkten staatlichen Garantie zugunsten der IFP-Gruppe.
(5)
Mit der Veröffentlichung dieser Eröffnungsentscheidung am 11. Oktober 2008 im Amtsblatt der Europäischen Union forderte die Kommission die Beteiligten auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(6)
Die Stellungnahme Frankreichs ging mit Schreiben vom 14. Oktober 2008 bei der Kommission ein.
(7)
Mit Schreiben vom 6. November 2008, eingegangen bei der Kommission am gleichen Tag, unterrichteten die Anwälte des Unternehmens UOP Limited die Kommission über den Wunsch ihrer Mandantin, sich zu den fraglichen Maßnahmen zu äußern. Aufgrund der erforderlichen Zeit für die Übersetzung beantragten sie für die Übermittlung ihrer Stellungnahme eine Fristverlängerung bis zum 30. November 2008. Mit Schreiben vom 7. November 2008 gab die Kommission dem Antrag statt und bewilligte UOP Limited eine Nachfrist bis zum 30. November 2008. Mit Schreiben vom 28. November 2008, eingegangen bei der Kommission am gleichen Tag, übermittelten die Anwälte von UOP Limited die Stellungnahme ihrer Mandantin zur Eröffnungsentscheidung.
(8)
In diesem Schreiben vom 28. November 2008 ersuchten die Anwälte von UOP Limited im Namen ihrer Mandantin darum, sich im Laufe des Verfahrens ergänzend äußern zu dürfen. Die Kommission antwortete mit Schreiben vom 17. Dezember 2008 und gewährte UOP Limited eine Verlängerung der Frist für die Einreichung etwaiger ergänzender Stellungnahmen bis zum 23. Januar 2009. Mit Schreiben vom 23. Januar 2009 übermittelten die Anwälte von UOP Limited die ergänzenden Stellungnahmen ihrer Mandantin.
(9)
Mit Schreiben vom 6. Mai 2009 leitete die Kommission alle Stellungnahmen von UOP Limited zur Eröffnungsentscheidung - wenn nötig, in einer vertraulichen Fassung - an die französischen Behörden weiter und forderte diese auf, sich bis spätestens 8. Juni 2009 dazu zu äußern. Mit Schreiben vom 2. Juni 2009 beantragten die französischen Behörden eine Fristverlängerung bis zum 22. Juni 2009 mit der Begründung, die Stellungnahmen des Beteiligten würden eine eingehende Prüfung und die Hinzuziehung mehrerer Ministerialabteilung erfordern. Mit Schreiben vom 9. Juni 2009 bewilligte die Kommission die Verlängerung bis zum 22. Juni 2009. Mit Schreiben vom 22. Juni 2009 übermittelten die französischen Behörden ihre Erwiderung auf die Stellungnahmen von UOP Limited.
(10)
Mit Schreiben vom 29. Juli 2009 ersuchte die Kommission die französischen Behörden um zusätzliche Informationen und setzte ihnen für die Antwort eine Frist bis zum 24. August 2009. Mit Schreiben vom 19. August 2009 beantragten die französischen Behörden eine Fristverlängerung bis zum 7. September 2009, die von der Kommission mit Schreiben vom 20. August 2009 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 8. September 2009 übermittelten die französischen Behörden schließlich die verlangten Auskünfte.
(11)
Mit Schreiben vom 20. November 2009 ersuchte die Kommission die französischen Behörden um weitere ergänzende Informationen und forderte sie auf, innerhalb von 20 Tagen zu antworten. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2009 beantragten die französischen Behörden eine Fristverlängerung bis zum 22. Januar 2010, die von der Kommission mit Schreiben vom 18. Dezember 2009 bewilligt wurde. Mit Schreiben vom 13. Januar 2010 übermittelten die französischen Behörden schließlich die verlangten Auskünfte.
(12)
Am 20. Mai 2010 wurde von den Dienststellen der Kommission eine Zusammenkunft in Brüssel organisiert, um mit den französischen Behörden die Auswirkungen des Beschlusses der Kommission vom 26. Januar 2010 über die staatliche Beihilfe C 56/07 (ex E 15/05) zugunsten von La Poste (8) (nachstehend „Beschluss in der Sache C 56/2007“ genannt) auf den vorliegenden Fall zu erörtern. Denn da die öffentliche Einrichtung La Poste bis dato einem EPIC gleichzustellen war (9), wies diese Sache (nachstehend „Sache La Poste“ genannt) große Ähnlichkeiten mit der fraglichen Maßnahme auf, so dass die französischen Behörden in ihren jeweiligen Stellungnahmen entsprechend die gleichen Argumente vorbrachten. Am 4. Juni 2010 wurde Frankreich per E-Mail eine Liste mit weiteren Fragen zugesandt, da die Dienststellen der Kommission einen schriftlichen Beitrag der französischen Behörden zu den während der Zusammenkunft angesprochenen Themen wünschten. Am 16. Juli 2010 teilten die französischen Behörden die verlangten Angaben mit.
(13)
Mit Schreiben vom 29. September 2010 ersuchte die Kommission die französischen Behörden um ergänzende Informationen und forderte sie auf, innerhalb von 20 Tagen zu antworten. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2010 beantragten die französischen Behörden eine Fristverlängerung bis zum 26. November 2010, die von der Kommission mit Schreiben vom 8. Oktober 2010 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 26. November 2010 übermittelten die französischen Behörden schließlich die verlangten Auskünfte.
2 DIE IFP-GRUPPE
(14)
Wie die Kommission in der Eröffnungsentscheidung und in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 ausführte (10), hat das IFP drei Aufgaben:
-
Forschung und Entwicklung in den Bereichen Öl- und Gasexploration sowie Raffinations- und Petrochemietechnologien,
-
Ausbildung von Ingenieuren und Technikern und
-
branchenrelevante Information und Dokumentation.
In einem Zielvertrag mit dem Staat wird für jeweils fünf Jahre die Tätigkeit des IFP in Grundzügen vorgegeben.
(15)
Ferner kontrolliert das IFP direkt und indirekt Handelsgesellschaften, mit denen es Exklusivverträge über Forschung und Lizenzen geschlossen hat. Auf der Grundlage eines Bündels übereinstimmender Indizien, die in Erwägungsgrund 137 näher ausgeführt werden, betrachtete die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 die aus den Aktiengesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat und ihrer Muttergesellschaft IFP gebildete Gruppe (nachstehend „IFP-Gruppe“ genannt) als wirtschaftliche Einheit im Sinne des Wettbewerbsrechts.
(16)
Das Unternehmen Axens ist auf dem Markt für Katalysatoren und Raffinations- und Petrochemietechnologien tätig und erzielte im Jahr 2006, als der Status der Muttergesellschaft geändert wurde, einen konsolidierten Umsatz von 308,45 Mio. EUR. Zwischen dem IFP und Axens bestehen zwei Exklusivverträge über eine Rahmenlizenz und eine Produktlizenz sowie eine Vereinbarung über industrielle Forschung (11). Als Gegenleistung für diese Verträge zahlt die Tochtergesellschaft an ihre Muttergesellschaft zum einen die in den Lizenzverträgen festgelegten Gebühren und zum anderen eine Vergütung […] (13) für den Zugang zur IFP-Forschung.
(17)
Das Unternehmen Beicip-Franlab verlegt und vertreibt Software im Bereich Exploration-Lagerstätten und führt Studien und Beratung für diesen Bereich durch. Im Jahr 2006 belief sich sein Umsatz auf 42 Mio. EUR. Gemäß einer im Jahr 2003 für einen Zeitraum von zehn Jahren unterzeichneten Exklusivvereinbarung über Entwicklung, Kommerzialisierung und Nutzung [bietet das IFP Beicip-Franlab seine Forschungsergebnisse] (**) im Bereich Algorithmen sowie die von ihm im Bereich Exploration-Lagerstätten [entwickelten] (**) Modelle und Methoden an und kann Beicip-Franlab beim IFP die Umsetzung in Produkte auf dieser Grundlage beantragen. Beicip-Franlab trägt alle dem IFP für Produktentwicklung entstandenen Kosten. Darüber hinaus zahlt Beicip-Franlab verschiedene zusätzliche Vergütungen […] (*) für die Softwarepflege und zur Abgeltung der Nutzungsrechte. Im Jahr 2005 wurde eine Zusatzvereinbarung unterzeichnet, mit der die Bestimmungen zur Vergütung geändert wurden; der Grundsatz, dass Beicip-Franlab die gesamten Entwicklungskosten trägt, wurde jedoch beibehalten.
(18)
Prosernat bietet Studien und Dienstleistungen sowie Ausrüstung im Bereich der Gasbehandlung und Schwefelrückgewinnung an. Im Jahr 2006 belief sich sein Umsatz auf 49,9 Mio. EUR. Am 18. August 2003 unterzeichneten das IFP und Prosernat einen Rahmenlizenzvertrag und eine Vereinbarung über industrielle Forschung, die rückwirkend zum 1. Januar 2002 zehn Jahre lang gelten. Danach besitzt Prosernat eine Exklusivlizenz für die Patente des IFP [und bietet das IFP ihm die Ergebnisse seiner] (**) Forschung […] (*) im Bereich der Technologien zur Gasbehandlung und Schwefelrückgewinnung an. Als Vergütung zahlt Prosernat seiner Muttergesellschaft einen Anteil des Jahresumsatzes, der sich aus den Einnahmen aus der Lizenz für die Verfahren ergibt, sowie eine im Einzelfall festgelegte Vergütung in Bezug auf die Ausrüstung. Die Vergütung, die das IFP von Prosernat für den Zugang zu den Forschungsergebnissen erhält, beläuft sich auf […] (*)% des Jahresgesamtumsatzes von Prosernat.
(19)
Gemäß Artikel 6 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 wurde 2009 (14) eine Klausel in die Exklusivverträge zur Regelung der Vergütung, die das IFP von seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat erhält, aufgenommen, um sicherzustellen, dass eine nicht pauschale Mindestvergütung von mindestens 25 % der Kosten von Studien zur technischen Durchführbarkeit als Vorbedingung für Vorhaben der industriellen Forschung, 50 % der Kosten der industriellen Forschung und 75 % der Kosten der vorwettbewerblichen Entwicklung im Sinne des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen vom 17. Februar 1996 (15) (nachstehend „FuE-Gemeinschaftsrahmen von 1996“ genannt), die das IFP in den Tätigkeitsbereichen der Tochtergesellschaften durchführt, an die Muttergesellschaft gezahlt wird. (16)
(20)
Gemäß der Eröffnungsentscheidung ist es im Rahmen der Prüfung der fraglichen Maßnahme erforderlich, die möglichen Auswirkungen der mit dem EPIC-Status des IFP verbundenen staatlichen Garantie auf alle Unternehmen der IFP-Gruppe (d. h. das IFP und seine drei privatrechtlichen Tochtergesellschaften) zu berücksichtigen (17).
3 BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(21)
Bis 2006 war das IFP eine juristische Person des Privatrechts, und zwar eine berufsständische Einrichtung (établissement professionnel) im Sinne des Gesetzes Nr. 43-612 vom 17. November 1943 über die Wahrnehmung berufsständischer Interessen, die der wirtschaftlichen und finanziellen Kontrolle der französischen Regierung unterlag.
(22)
Mit Artikel 95 des Gesetzes Nr. 2005-781 vom 13. Juli 2005 über das Programm zur energiepolitischen Orientierung wurde der Grundsatz der Umwandlung des IFP in ein EPIC aufgestellt. Mit der Veröffentlichung des Dekrets Nr. 2006-797 vom 6. Juli 2006 über die Satzung des IFP im Journal Officiel de la République Française wurde diese Umwandlung rechtswirksam.
(23)
Als EPIC ist das IFP seitdem eine juristische Person des öffentlichen Rechts (18).
(24)
Die rechtlichen Konsequenzen der Einstufung als EPIC werden in Abschnitt 2 („Beschreibung der Maßnahme“) des Beschlusses in der Sache C 56/2007 sowie in Abschnitt 3.2.1 („Rechtliche Konsequenzen des Status als EPIC des IFP“) der Eröffnungsentscheidung, auf welche die Kommission entsprechend verweist, erläutert.
4 GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(25)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission zunächst insofern Zweifel an der Maßnahme, als die vom allgemeinen Recht abweichende Regelung für EPIC im Bereich der Insolvenz aus den folgenden Gründen einer unbeschränkten Garantie des Staates, der öffentliche Mittel bereitstellt, gleichzusetzen ist:
-
Nach dem Grundsatz der Unpfändbarkeit von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, der von der französischen Rechtsprechung seit dem Ende des 19. Jahrhunderts und insbesondere vom Cour de Cassation (19) anerkannt wird, sind auf juristische Personen des öffentlichen Rechts die Insolvenz- und Konkursverfahren nicht anwendbar. Im Hinblick auf weitere Einzelheiten verweist die Kommission auf die Erwägungsgründe 38 bis 40 in Abschnitt 3.2.1.1 der Eröffnungsentscheidung (20);
-
Für EPIC gelten dagegen das Gesetz vom 16. Juli 1980 und seine Durchführungsbestimmungen. Darin wird als zuständige Behörde zur Beitreibung der Verbindlichkeiten öffentlicher Einrichtungen ausdrücklich der Staat genannt und werden dem Staat wichtige Befugnisse wie Zahlungsanweisungen von Amts wegen und das Erschließen ausreichender Mittel verliehen. Zudem wird der Grundsatz der letztinstanzlichen Haftung des Staates für Schulden juristischer Personen des öffentlichen Rechts aufgestellt. Im Hinblick auf weitere Einzelheiten verweist die Kommission auf die Erwägungsgründe 41 bis 45 in Abschnitt 3.2.1.2 der Eröffnungsentscheidung (21);
-
Im Fall der Auflösung eines EPIC gilt im Allgemeinen der Grundsatz der Übertragung der Verbindlichkeiten auf den Staat oder eine andere öffentliche Stelle (22), so dass jeder Gläubiger eines EPIC die Sicherheit hat, seine Forderung gegenüber einem öffentlichen Unternehmen nie zu verlieren. Im Hinblick auf weitere Einzelheiten verweist die Kommission auf die Erwägungsgründe 46 bis 51 in Abschnitt 3.2.1.3 der Eröffnungsentscheidung (23);
-
EPIC könnten über einen bevorzugten Zugang zu den Vorschusskonten der Staatskasse verfügen. Im Hinblick auf weitere Einzelheiten verweist die Kommission auf Erwägungsgrund 52 in Abschnitt 3.2.1.4 der Eröffnungsentscheidung (24).
(26)
Wie in den Erwägungsgründen 65 bis 74 ausgeführt, auf welche die Kommission zwecks näherer Einzelheiten verweist, waren die von den französischen Behörden vorgelegten Klarstellungen zu Rechts- und Verwaltungsvorschriften nicht ausreichend, um diese Zweifel von Vornherein auszuräumen.
(27)
Ferner teilte die Kommission mit, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass aus dieser Situation - hauptsächlich aufgrund günstigerer Finanzierungsbedingungen - ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil erwächst, auch wenn das öffentliche Unternehmen IFP und seine Tochtergesellschaften nicht von externen Ratingagenturen bewertet werden. Der IFP-Gruppe hätte auf Ebene ihrer Beziehungen zu Kunden und Lieferanten auch daraus ein Vorteil entstehen können, dass diese möglicherweise der Überzeugung waren, ihre Forderungen seien durch eine Garantie des Staates abgesichert. In der Phase der vorläufigen Prüfung konnte daher nicht ausgeschlossen werden, dass Lieferanten oder Kunden dem IFP bei forderungsbegründenden Lieferungen oder Käufen von Waren oder Dienstleistungen günstigere Konditionen gewährten als einem Unternehmen, das nicht in den Genuss einer staatlichen Garantie kommt.
(28)
Auf der Grundlage der nach der vorläufigen Prüfung vorliegenden Informationen sah die Kommission es zudem aufgrund der Unbeschränktheit der Garantie von der Höhe, der Dauer und dem Umfang her als äußerst schwierig an, die marktübliche Prämie zu berechnen, die das IFP für die Gewährung dieses Schutzes an den Staat zahlen müsste.
(29)
Schließlich äußerte die Kommission Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt, da diese offenbar nicht vorrangig dazu dient, die Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zu fördern.
5 STELLUNGNAHMEN UND VORSCHLÄGE DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN
5.1 ERSTE STELLUNGNAHMEN DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN
(30)
Nach der Eröffnungsentscheidung übermittelten die französischen Behörden der Kommission mit Schreiben vom 14. Oktober 2008 ihre Stellungnahmen und Vorschläge. Damit ergänzten sie die Stellungnahmen und Vorschläge in früheren Schreiben der französischen Behörden (25), die in der Eröffnungsentscheidung zusammengefasst sind.
(31)
In ihrer Stellungnahme vom 14. Oktober 2008 wiesen die französischen Behörden zunächst darauf hin, dass das Verfahren gegen die IFP-Gruppe parallel zur Sache La Poste eingeleitet worden sei und sie daher die bei der Prüfung dieser Sache ausgeführten Argumente entsprechend übernehmen würden (26). Trotz dieser Ähnlichkeiten wiesen die französischen Behörden auf die Besonderheiten des öffentlichen Unternehmens IFP hin, das als Forschungsinstitut drei Aufgaben von allgemeinem Interesse (Forschung, Ausbildung und Dokumentation) wahrnehme und überwiegend nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ausübe, was die staatliche Förderung rechtfertige. Als Gründe für die Umwandlung in ein EPIC gaben sie an, dass der rechtliche Status an die Art der Tätigkeiten und die Finanzierungsart des IFP angepasst werden sollte und das IFP mit der Aufgabe des Status als privatrechtliche berufsständische Einrichtung stärker in die öffentliche Sphäre gerückt werden sollte.
(32)
Die französischen Behörden bestritten das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe mit der Begründung, dass zwei der Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllt seien, da zum einen der fragliche Mechanismus keine Übertragung staatlicher Mittel darstelle (5.1.1) und zum anderen dem öffentlichen Unternehmen IFP kein Vorteil verschafft werde (5.1.2).
5.1.1 NICHTVORLIEGEN EINER DEM STAAT ZUZURECHNENDEN GARANTIE UND DAMIT EINER ÜBERTRAGUNG STAATLICHER MITTEL
(33)
Nach Auffassung der französischen Behörden verfügen öffentliche Unternehmen nicht automatisch aufgrund ihres Status über eine Garantie (A) und ist die Argumentation der Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung falsch (B).
A. Nichtvorliegen einer unbeschränkten staatlichen Garantie
(34)
Wie in den Erwägungsgründen 41 bis 45 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, führen die französischen Behörden zur Stützung ihrer Argumentation fünf Aspekte an.
(35)
Zum Ersten werde weder mit einem Text noch mit einer Entscheidung der Grundsatz aufgestellt, dass der Staat grundsätzlich unbegrenzt für die Schulden der EPIC hafte.
(36)
Zum Zweiten habe sich der Conseil d'État zum Nichtvorliegen von Garantien geäußert, insbesondere in seinem Urteil Société de l'hôtel d'Albe (27) sowie in den beiden Entscheidungen in der Rechtssache Campoloro (28).
(37)
Zum Dritten sehe das Organgesetz vom 1. August 2001 betreffend die Haushaltsgesetze (Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, LOLF) vor, dass eine Garantie nur mit einer entsprechenden Bestimmung im Haushaltsgesetz bestellt werden könne (29), was der Conseil d'État in seinem Jahresbericht für 2006 (30) ausdrücklich bestätigt habe. Nach Angaben des Sachverständigen, den die französischen Behörden in der Sache La Poste beauftragten (31), hätte daher seit dem vollständigen Inkrafttreten des LOLF am 1. Januar 2005 keine implizite Garantie rechtmäßig gewährt werden können. Für die nach dem 1. Januar 2005 eingegangen Verbindlichkeiten gelte keine implizite Garantie. Hinsichtlich der vor dem 1. Januar 2005 eingegangenen Verbindlichkeiten vertritt der Sachverständige die Auffassung, dass mangels einer streitigen Entscheidung nicht bestimmt werden könne, ob die Nichtigkeit von vor dem 1. Januar 2005 gewährten impliziten Garantien, deren Gewährung im Haushaltsgesetz nicht ausdrücklich genehmigt worden sei, auf der Grundlage der Achtung der verfassungsrechtlich geschützten Rechte der Gläubiger ausgeschlossen werden könne oder nicht.
(38)
Zum Vierten müssten nach Auffassung Frankreichs, falls die EPIC über eine Staatsgarantie verfügen würden, bei einer Statusänderung Maßnahmen zur Wahrung der Gläubigeransprüche ergriffen werden. Daraus, dass solche Maßnahmen nie ergriffen wurden (32), folgern sie, dass EPIC nicht in den Genuss einer staatlichen Garantie kommen.
(39)
Zum Fünften zitieren die französischen Behörden aus einem Artikel von Daniel Labetoulle (33), dem ehemaligen Präsidenten der Rechtsprechungsabteilung (section du contentieux) des Conseil d’Etat. Labetoulle zufolge „existiert im Recht kein Automatismus bei der Gewährung oder Ausweitung dieser Bürgschaft [einer Bürgschaft des Staates, die von Rechts wegen für öffentliche Unternehmen des Staates gelten würde]“.
B. Falsche Argumentation der Kommission (34)
(40)
Nach Auffassung der französischen Behörden ist a) die Begleichungen einzelner Forderungen nicht abgesichert und ist b) auch der Fortbestand des öffentlichen Unternehmens oder seiner Verpflichtungen nicht abgesichert.
a) Nichtvorliegen einer Garantie für die Begleichung einzelner Forderungen
(41)
Wie in den Erwägungsgründen 46 bis 49 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, kann nach Ansicht der französischen Behörden mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 keine Garantie begründet werden. Auf der Grundlage der vorbereitenden Arbeiten des Gesetzes, einer Auslegung der Gerichtsentscheidungen im Fall Campoloro vom 10. November 1999 (35) und 18. November 2005 (36) und von rechtswissenschaftlichen Aufsätzen (37) teilt Frankreich mit, dass im Gesetz vom 16. Juli 1980 seiner Auffassung nach keine Verpflichtung des Staates vorgesehen sei, eigene Mittel einzusetzen. Der Ausdruck„trägt dafür Sorge“ in Artikel 1 verleihe dem Staat lediglich ein „Eintrittsrecht“ für das Exekutivorgan der Person, an deren Stelle er trete, bei dem „grundsätzlich der Eintretende über die gleichen Zuständigkeiten wie derjenige, an dessen Stelle er tritt, verfügt“. Im Rahmen dieses Eintrittsrechts könnte der Staat nur die Zuständigkeiten dieses Exekutivorgans wahrnehmen, zu denen die Möglichkeit, über den Staatshaushalt zu verfügen, nicht gehöre, wobei im Übrigen die Gewährung einer außerordentlichen Subvention „den Rahmen der Ausübung eines Eintrittsrechts überschreitet“.
(42)
Wie in den Erwägungsgründen 50 bis 53 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, behaupten die französischen Behörden, dass die verschuldensunabhängige Haftung des Staates nicht allein durch unzureichende Mittel ausgelöst werden kann. Denn den französischen Behörden zufolge setzt die Garantie voraus, dass der Garantiegeber das Schuldverhältnis des Garantienehmers übernimmt. Wenn die Haftung beinhalte, ein Verschulden bzw., im Fall einer verschuldensunabhängigen Haftung, die Folgen eines Handelns zu übernehmen, könne von einer Garantie keine Rede sein. Nach Auffassung Frankreichs kann die Haftung des Staates in jedem Fall nicht allein dadurch ausgelöst werden, dass der Präfekt oder die Aufsichtsbehörde aufgrund der Finanz- und Vermögenslage des öffentlichen Unternehmens keine Maßnahmen zur Begleichung der Forderung habe ergreifen können. Ein Verschulden sei auszuschließen, da die Unterlassung des Präfekten oder der Aufsichtsbehörde an sich nicht schuldhaft sei. Die französischen Behörden erkennen an, dass der Vertreter des Staates bei der Durchführung des mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingeführten Verfahrens an das Erfordernis der Kontinuität der Daseinsvorsorge gebunden ist, meinen jedoch, dass eine Entschädigung selbst im Fall einer gerichtlichen Anordnung der Entschädigung des Gläubigers zur Folge hätte, dass der Gläubiger wieder in der Situation wäre, in der er auch nach allgemeinem Recht gewesen wäre, da der betreffende Vermögenswert veräußert worden wäre und die Gläubigergemeinschaft den entsprechenden Betrag erhalten hätte. Dem Gläubiger würde somit daraus kein Vorteil erwachsen.
b) Nichtvorliegen einer Garantie für den Fortbestand des IFP oder seiner Verpflichtungen
(43)
Wie in den Erwägungsgründen 54 bis 56 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass die Nichtanwendbarkeit der Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht die Möglichkeit der Einleitung eines Konkursverfahrens gegen das EPIC nicht ausschließt. Sie bestreiten die auf der Mitteilung über staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (38) (nachstehend „Garantiemitteilung“ genannt) beruhende Analyse der Kommission und vertreten die Auffassung, dass die Kommission im vorliegenden Fall das Vorliegen von „günstigeren Finanzierungsbedingungen“ aufgrund des Ausschlusses eines Konkursverfahrens nicht nachgewiesen habe. Auch habe sie nicht bewiesen, dass das IFP nicht Konkurs gehen könne und kein anderes Insolvenzverfahren möglich sei, da das Gesetz vom 25. Januar 1985 lediglich eine Verfahrensvorschrift sei und die Tatsache, dass die EPIC nicht in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen, nicht bedeute, dass gegen EPIC kein Sanierungs-, Liquidations- oder Konkursverfahren eröffnet werden könne.
(44)
Wie in den Erwägungsgründen 57 bis 67 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, behaupten die französischen Behörden, dass dem Gläubiger durch die Anwendung des mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingerichteten „Verfahrens“ anstelle des Insolvenzverfahrens nach allgemeinem Recht kein Vorteil verschafft werde. Sie bestreiten die Notwendigkeit der Erfüllung des Kriteriums der Öffentlichkeit (39) und des Kriteriums der Gleichwertigkeit (40), die von der Kommission in Erwägungsgrund 81 der Eröffnungsentscheidung mit dem Ziel aufgestellt wurden zu bewerten, ob ein besonderes Insolvenzverfahren einem Unternehmen, das diesem Verfahren unterliegt, gegenüber Unternehmen, die den handelsrechtlichen Bestimmungen unterliegen, einen Vorteil verschafft (41), berücksichtigen jedoch genau diese Kriterien bei der Analyse des mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingerichteten Verfahrens. Hinsichtlich des Kriteriums der Öffentlichkeit vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass dieses Verfahren von den Ratingagenturen ganz richtig als Verfahren eingeordnet werde, das im Fall der Zahlungsunfähigkeit eines EPIC greife, während sie beim Kriterium der Gleichwertigkeit zwischen dem Fall, in dem das Erfordernis des Fortbestands der Daseinsvorsorge zum Tragen kommt, und dem Fall, in dem dieses Erfordernis nicht gegeben ist, unterscheiden. Dabei bemerken Sie, dass eine Unzulänglichkeit der Mittel der IFP-Gruppe aufgrund der Finanzlage des IFP und seiner Tochtergesellschaften unwahrscheinlich sei. Deren flüssige und angelegte Mittel (150,3 Mio. EUR) hätten Ende 2007 das Fünffache des Gesamtbetrags der Kredite und Finanzverbindlichkeiten (25,2 Mio. EUR) betragen.
a)
Wenn kein Erfordernis der Daseinsvorsorge gegeben sei, wären die Gläubiger im Fall der Unzulänglichkeit der Vermögensmasse bei Anwendung des mit dem Gesetz von 1980 eingerichteten Verfahrens nicht in einer günstigeren Lage als bei Anwendung des Verfahrens nach allgemeinem Recht; sie würden den gleichen Betrag erhalten wie die Gläubiger eines dem Handelsrecht unterliegenden Unternehmens, nämlich den Erlös aus der Veräußerung der Vermögenswerte, und könnten nach Abschluss des Verfahrens keine Rechtsmittel mehr einlegen (42). Frankreich zufolge kann die Staatshaftung nicht allein wegen unzureichender Vermögenswerte ausgelöst werden. Nur zwei Aspekte seien unterschiedlich:
-
es gebe keine Unterscheidung nach Gläubigergruppen: Im Unterschied zum privatrechtlichen Verfahren, bei dem die Gläubiger nach Gruppen unterschieden und in der Rangfolge ihrer Vorrechte und im Verhältnis zu den verfügbaren Summen befriedigt würden, zeichne sich das mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingeführte Verfahren dadurch aus, dass der Gläubiger nur mit einer Klage seine Ansprüche wahren könne. Das System des Gesetzes vom 16. Juli 1980 entspreche dem Windhundverfahren;
-
der Vertreter des Staates übernehme unter der Aufsicht des Verwaltungsgerichts (Kontrolle des groben Verschuldens gemäß dem Urteil des Conseil d’Etat in der Sache Campoloro) eine Funktion, die zu der des Liquidators und des Konkursverwalters gleichwertig sei.
b)
Für den Fall, dass der Fortbestand der Daseinsvorsorge gewährleistet werden muss, räumen die französischen Behörden ein, dass der Vertreter des Staates in Ausübung der mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 übertragenen Befugnisse beschließen könnte, bestimmte Vermögenswerte, die für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben erforderlich seien, nicht zu veräußern. Diese Nichtveräußerung bestimmter Vermögensgegenstände würde - mangels Ersatzleistung des Staates - zu einem geringeren Veräußerungserlös und entsprechend zu einer weniger umfassenden Befriedigung der Gläubiger führen. Den französischen Behörden zufolge hätten die Gläubiger des IFP bei diesem Verfahren nicht mehr Rechte als nach dem Handelsrecht. Sie räumen jedoch ein, dass in diesem Fall die verschuldensunabhängige Haftung des Staates geltend gemacht werden und zu einer Entschädigung der Gläubiger in Höhe des erlittenen Schadens führen könnte (d. h. maximal in Höhe des Marktwerts der Vermögensgegenstände, die vom Staat im Hinblick auf den Fortbestand der Daseinsvorsorge nicht veräußert worden sein sollten). Die Gläubiger wären somit potenziell in der gleichen Lage wie nach allgemeinem Recht. Die französischen Behörden folgern daraus, dass aus dem mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingeführten Verfahren gegenüber dem Verfahren nach allgemeinem Recht keinen Vorteil erwachse und es daher nicht gerechtfertigt sei, das IFP unmittelbar einem solchen Verfahren zu unterwerfen.
(45)
Wie in Erwägungsgrund 68 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welchen die Kommission entsprechend verweist, betonen die französischen Behörden, dass die von der Kommission in der Eröffnungsentscheidung und insbesondere in Erwägungsgrund 82 angeführten Texte, vor allem die kodifizierende Anweisung Nr. 02-060-M95 vom 18. Juli 2002 über die Finanz- und Rechnungslegungsvorschriften für französische öffentliche Industrie- und Handelsunternehmen vom 14. November 2006 (Instruction codificatrice No 02-060-M95 du 18 juillet 2002 sur la réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère industriel et commercial) und der Leitfaden für die finanzielle Organisation bei Gründungen, Umwandlungen und Schließungen öffentlicher Unternehmen (Guide sur l'organisation financière des créations, transformations et suppressions des établissements publics nationaux et des groupements d'intérêt public du 14 novembre 2006) im Fall des IFP weder anwendbar noch umsetzbar seien.
(46)
Was die Kapitalaufstockung der Tochtergesellschaften des IFP anbelangt, vertreten die französischen Behörden zunächst die Auffassung, dass mit der Prüfung der in Erwägungsgrund 80 der Eröffnungsentscheidung aufgeworfenen Frage nicht bezweckt werden sollte, das mögliche Vorliegen einer staatlichen Garantie nachzuweisen, sondern vielmehr, die möglichen Folgen einer solchen Garantie zu ermessen, die das IFP und seine Tochtergesellschaften aufgrund der einfacheren Kapitalaufstockung in eine günstigere Lage versetzen würden. Ihrer Ansicht nach beruht die Argumentation der Kommission auf zwei falschen Vorstellungen:
-
Zum einen argumentiere die Kommission im Hinblick auf eine mögliche Unterstützung, die das IFP seinen Tochtergesellschaften im Wege konzerninterner Übertragungen leisten könnte, falsch, da die Bedingungen, unter denen eine Muttergesellschaft, selbst wenn sie eine juristische Person des öffentlichen Rechts sei, eine Tochtergesellschaft in Schwierigkeiten unterstützen könne, durch das Gesellschaftsrecht streng geregelt würden (43) und überhaupt nichts mit dem Unternehmensbegriff im Sinne des Wettbewerbsrechts zu tun hätten;
-
zum anderen bestreiten die französischen Behörden, dass das IFP das Kapital seiner Tochtergesellschaften aufgrund seines Status als EPIC und der damit verbundenen staatlichen Garantie einfacher aufstocken kann als eine privatrechtliche Muttergesellschaft einer Unternehmensgruppe. Den französischen Behörden zufolge gehört es zum normalen Funktionieren einer Unternehmensgruppe, dass eine Gesellschaft vorübergehend die Verluste einer Tochtergesellschaft übernimmt, was im Übrigen auch das Gericht der Europäischen Union anerkannt habe (44), und kann die Kapitalzuweisung eines öffentlichen Kapitalgebers, der sich wie ein privater Kapitalgeber verhält, keine Beihilfeelemente im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthalten (45). Dies sei insbesondere beim IFP der Fall, das rechtlich die Möglichkeit (aber nicht die Pflicht) habe, das Kapital einer Tochtergesellschaft in Schwierigkeiten nach den gleichen Kriterien wie jeder andere umsichtige Kapitalgeber aufzustocken. Schließlich bestreiten die französischen Behörden, dass die EPIC „direkten Zugang“ zu „Konten der Staatskasse“ erhalten könnten. Sie teilen mit, dass die Haushaltsmaßnahme des „Zuschusskontos“, die durch Artikel 24 LOLF geregelt wird, die Einrichtung von begrenzten Konten (deren Höhe durch das Haushaltsgesetz limitiert werde) vorsehe, die es dem Staat ermöglichten, wenn er dies wünsche und könne (vor allem mit Blick auf das Unionsrecht), bestimmten Einrichtungen Vorschüsse zu gewähren. Nach Angaben der französischen Behörden haben die EPIC keinen „direkten Zugang“ zu diesen Konten.
5.1.2 NICHTVORLIEGEN EINES VORTEILS FÜR DAS IFP UND SEINE TOCHTERGESELLSCHAFTEN
(47)
Die französischen Behörden vertreten zunächst die Auffassung, dass aus der Garantiemitteilung im vorliegenden Fall nicht auf das Vorliegen eines Vorteils geschlossen werden kann, dass die Ausweitung der möglichen Vorteile, in deren Genuss das IFP aufgrund seines Status als EPIC kommen soll, auf seine Tochtergesellschaften der Entscheidungspraxis der Kommission zuwiderlaufe und dass im vorliegenden Fall der Beweis für einen tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil des IFP und seiner Tochtergesellschaften nicht erbracht wird.
(48)
Nach Auffassung der französischen Behörden legt die Kommission Punkt 1.2 der Garantiemitteilung falsch aus. Dieser besagt: „Als Beihilfe in Form einer Garantie betrachtet die Kommission auch die günstigeren Finanzierungsbedingungen für Unternehmen, deren Rechtsform einen Konkurs oder andere Zahlungsunfähigkeitsverfahren ausschließt oder dem Unternehmen eine ausdrückliche staatliche Garantie oder Verlustübernahme durch den Staat verschafft.“
-
Erstens bestreiten die französischen Behörden, dass das IFP als EPIC einen rechtlichen Status besitzt, der einen Konkurs oder ein Zahlungsunfähigkeitsverfahren ausschließt; die Kommission habe dies jedenfalls nicht bewiesen, sondern lediglich den Nachweis dafür erbracht, dass die Anwendung eines bestimmten Verfahrens (in diesem Fall das mit dem Gesetz vom 25. Januar 1985 eingeführte Verfahren) aufgrund dieses Status nicht möglich sei;
-
zweitens bestreiten die französischen Behörden jedweden Automatismus zwischen der rechtlichen und statutarischen Unmöglichkeit eines Konkurs- oder Insolvenzverfahrens und günstigeren Finanzierungsbedingungen auf den Märkten; die Kommission müsse bei der Anwendung von Punkt 1.2 der Garantiemitteilung das Vorliegen günstigerer Finanzierungsbedingungen zunächst nachweisen, wenn sie die Auffassung vertrete, dass ein Unternehmen, dessen Rechtsform einen Konkurs oder andere Insolvenzverfahren ausschließt, in den Genuss einer Beihilfe in Form einer Garantie komme.
(49)
Im Übrigen habe die Kommission in der Eröffnungsentscheidung ihre Entscheidungspraxis bei der Prüfung möglicher Vorteile, die den Tochtergesellschaften des IFP aufgrund des Vorliegens einer unbeschränkten Garantie für das EPIC entstehen, außer Acht gelassen. Die Argumentation der Kommission stehe im Widerspruch zu ihrer Argumentation im Fall der Errichtung der Banque Postale (46), denn obwohl diese genau wie die Tochtergesellschaften des IFP eine Aktiengesellschaft sei, die zu 100 % von einer einem EPIC gleichgestellten Einheit gehalten werde, habe die Kommission (und dies ungeachtet der von Frankreich in diesem Fall eingegangenen Verpflichtungen) die Auffassung vertreten, dass das Vorliegen einer unbeschränkten Garantie für die Tochtergesellschaft allein aufgrund der Rechtsform einer Aktiengesellschaft nach allgemeinem Recht ausgeschlossen werden könne. Diese Argumentation müsse nach Auffassung der französischen Behörden dazu führen, dass auch die Tochtergesellschaften des IFP, die ebenfalls Aktiengesellschaften nach allgemeinem Recht sind, als Unternehmen angesehen werden, die keine mit dem Status als EPIC verbundene unbeschränkte Garantie erhalten.
(50)
Schließlich würde die Kommission nicht beweisen, dass dem IFP und seinen Tochtergesellschaften tatsächlich ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, da sie sich in der Eröffnungsentscheidung lediglich auf Finanzierungsbedingungen berufe, die für günstiger „gehalten werden“, ohne den Nachweis dafür zu erbringen. Die Rechtsprechung der Europäischen Union verlange, dass die Kommission nachweist, dass das IFP tatsächlich aufgrund seines Status als EPIC günstigere Finanzierungsbedingungen habe erhalten können (47). Die französischen Behörden hätten nun aber im Zuge des Verfahrens mehrere Nachweise dafür beigebracht, dass dem IFP und seinen Tochtergesellschaften aufgrund des Status als EPIC kein finanzieller Vorteil verschafft worden sei oder hätte werden können, da die Umwandlung des IFP unter Wahrung des allgemeinen Grundsatzes der Kontinuität, insbesondere auf Ebene seiner Tätigkeit, Finanzplanung und Rechnungslegung (Mittel und Rechnungslegungs- und Finanzvorschriften) und seiner Besteuerung, erfolgt sei.
(51)
Nach Auffassung der französischen Behörden beweisen die bisherigen Ausführungen, dass:
-
die Finanzlage des IFP und seiner Tochtergesellschaften gut sei, so dass die Frage eines möglichen Konkurses und damit einer letztinstanzlichen Haftung des Staates gegenstandslos sei;
-
die Bedingungen, die das IFP und seine Tochtergesellschaften für kurzfristige Finanzierungen erhalten, jeweils unterschiedlich seien und auf besonderen Verhandlungen mit ihren jeweiligen Banken auf der Basis wechselseitigen Vertrauens beruhen würden;
-
die Beziehungen des IFP und seiner Tochtergesellschaften zu Kunden und Lieferanten ebenfalls nicht durch Vorzugsbedingungen gekennzeichnet seien, die darauf beruhten, dass Lieferanten und Kunden eine Garantie des Staates erwarteten.
(52)
Die französischen Behörden schlussfolgern daraus Folgendes:
-
Die von der Kommission in der Eröffnungsentscheidung herausgearbeitete Analyse sei strittig, da das IFP und seine Tochtergesellschaften nicht in den Genuss einer staatlichen Garantie kämen;
-
die Kommission habe das Vorliegen eines mit dem EPIC-Status des IFP verbundenen Vorteils für das IFP und seine Tochtergesellschaften nicht bewiesen;
-
die Kommission habe infolgedessen das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten des IFP und seiner Tochtergesellschaften nicht bewiesen.
5.2 VORSCHLÄGE DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN
(53)
Um dennoch alle Bedenken der Kommission auszuräumen, teilten die französischen Behörden mit, dass sie bereit wären, die folgenden Maßnahmen umzusetzen, falls die Kommission einwillige, das Verfahren mit einem Beschluss gemäß Artikel 7 Absatz 2 der Verfahrensverordnung abzuschließen, mit dem festgestellt wird, dass keine Beihilfe vorliegt:
-
Klärung der Durchführungsbestimmungen zum Gesetz vom 16. Juli 1980;
-
Aufnahme eines Hinweises, dass keine Deckung durch eine Garantie gegeben ist, in die eine Forderung beinhaltenden Verträge des IFP;
-
Aufnahme eines Hinweises, dass keine Deckung durch eine Garantie gegeben ist, in die Finanzierungsverträge der Tochtergesellschaften des IFP.
5.2.1 KLÄRUNG DER DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ZUM GESETZ VOM 16. JULI 1980
(54)
Wie in den Erwägungsgründen 94 bis 96 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 angeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, schlagen die französischen Behörden vor, die Auslegung des Gesetzes vom 16. Juli 1980 durch eine Änderung des vierten Unterabsatzes von Artikel 3-1 der Durchführungsbestimmungen (48) zu klären. Mit der Änderung sollen alle Bedenken der Kommission im Hinblick auf den Ausdruck „trägt dafür Sorge“ (im Französischen „y pourvoit“) bei der Aufsichtsbefugnis, die dem Präfekten oder der Aufsichtsbehörde übertragen wird, ausgeräumt werden; diese müssten künftig die Mittel im Haushalt der Körperschaft oder des Unternehmens bereitstellen (49). Nach Auffassung der französischen Behörden wird mit diesem Vorschlag ausgeschlossen, dass der Vertreter des Staates bei der Ausübung seiner Aufsichtsbefugnisse die Ressourcen der betreffenden Körperschaft oder Einrichtung durch einen staatlichen Zuschuss oder eine Kapitalspritze aus öffentlichen Mitteln erhöhen kann.
5.2.2 AUFNAHME EINES HINWEISES, DASS KEINE DECKUNG DURCH EINE GARANTIE GEGEBEN IST, IN DIE EINE FORDERUNG BEINHALTENDEN VERTRÄGE DES IFP
(55)
Wie in den Erwägungsgründen 97 bis 100 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, bestreiten die französischen Behörden den Standpunkt der Kommission (50), dass die Staatshaftung allein wegen der Zahlungsunfähigkeit des IFP ausgelöst werden kann. Sie machen jedoch wie in der Sache La Poste einen Vorschlag auf der Grundlage der Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme (exception de risque accepté) (siehe Urteile des Conseil d'État Sille (51) und Meunier (52)), der darin besteht, den Gläubigern des IFP offiziell zu bestätigen, dass ihre Forderung nicht durch eine Staatsgarantie abgesichert ist und der Staat im Fall der Zahlungsunfähigkeit nicht verpflichtet wäre, anstelle des Unternehmens finanzielle Forderungen zu bedienen. Etwaige Beteiligte, die bewusst und in Kenntnis der Sachlage ein Risiko eingehen würden, könnten dann keine Schadenersatzansprüche geltend machen. Die französischen Behörden würden sich somit gemeinsam mit dem IFP verpflichten, bei jedem Geschäft in den Finanzierungsvertrag (für alle vertraglich begründeten Instrumente) den folgenden Hinweis aufzunehmen:
„Die Emission/das Programm/das Darlehen ist durch keinerlei direkte oder indirekte staatliche Garantie gedeckt. Bei Zahlungsunfähigkeit ist der Staat nicht gehalten, anstelle des IFP finanzielle Forderungen zu bedienen“.
(56)
Wie in Erwägungsgrund 101 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf den die Kommission entsprechend verweist, haben die französischen Behörden auch die in Erwägungsgrund 71 der Eröffnungsentscheidung geäußerten Bedenken der Kommission berücksichtigt, dass erstens die Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme durch die Rechtsprechung aufgestellt worden sei und sich ändern könne, dass zweitens eine solche Regel auf sekundärrechtlichen Instrumenten beruhe und im Konfliktfall aufgehoben werden könne und dass drittens der Vorschlag der französischen Behörden nicht alle Fälle abdecke, da das Unternehmen nicht nur finanzielle, sondern auch kommerzielle oder andere Forderungen haben könne.
(57)
Wie in den Erwägungsgründen 102 bis 104 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, haben die französischen Behörden nach dem Hinweis darauf, grundsätzlich gegen den Standpunkt der Kommission zu sein, dass die verschuldensunabhängige Haftung des Staates allein aufgrund unzureichender Mittel des IFP ausgelöst werden könne, ergänzende Angaben gemacht, um diese Bedenken zu erwidern:
a)
Den französischen Behörden zufolge wäre der erste Einwand der Kommission gleichbedeutend damit, dass selbst dann, wenn im innerstaatlichen Recht eines Mitgliedstaats eine Bestimmung nicht vorgesehen sei, allein die Gefahr einer Abkehr von der Rechtsprechung, d. h. einer Änderung des innerstaatlichen Rechts, ausreichen würde, um eine staatliche Beihilfe zu begründen. Die Kommission könne eine potenzielle Beihilfe nicht auf eine mögliche Änderung des Rechts gründen, die im vorliegenden Fall mehr als unwahrscheinlich sei, da die Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme einen Grundsatz des öffentlichen Rechts darstelle, der durch die Rechtsprechung immer wieder bestätigt, nie widerlegt und umfassend kommentiert worden sei;
b)
zum zweiten Einwand räumen die französischen Behörden ein, dass das Gesetz und die Verordnung dem Vertrag vorgehen würden und eine strittige Klausel jederzeit aufgehoben werden könne. Sie vertreten jedoch die Auffassung, dass dieser Einwand sich auf keinen übergeordneten Text berufe, nicht untermauert werde und daher nicht stichhaltig sei;
c)
was schließlich den dritten Einwand anbelange, so beruhe dieser nach Ansicht der französischen Behörden auf der schlichten Annahme, die Lieferanten seien von einer staatlichen Garantie für ihre Forderung überzeugt oder würden diese erwarten; allein mit einer solchen Annahme könne das Vorliegen eines Vorteils jedoch nicht begründet werden. Erforderlich seien Nachweise dafür, dass dem IFP und ihren Tochtergesellschaften tatsächlich ein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei.
(58)
Wie in Erwägungsgrund 106 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf den die Kommission entsprechend verweist, teilen die französischen Behörden mit, dass sie bereit wären, ihren Vorschlag zur Aufnahme eines Hinweises auf die nicht gegebene Deckung durch eine staatliche Garantie auf alle eine Forderung beinhaltenden Verträge auszuweiten, so dass jede Gefahr einer Inanspruchnahme der verschuldensunabhängigen Staatshaftung wegen der bloßen Zahlungsunfähigkeit des IFP ausdrücklich ausgeschlossen werde.
5.2.3 AUFNAHME EINES HINWEISES, DASS KEINE DECKUNG DURCH EINE GARANTIE GEGEBEN IST, IN ALLE FINANZIERUNGSVERTRÄGE DER TOCHTERGESELLSCHAFTEN AXENS, BEICIP-FRANLAB UND PROSERNAT DES IFP
(59)
Ergänzend zu den vorgeschlagenen Maßnahmen machen die französischen Behörden der Kommission im Übrigen ähnlich wie im Fall der Errichtung der Banque Postale den Vorschlag, sich im Hinblick auf die Finanzierungsbedingungen der Tochtergesellschaften des IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) auf den Märkten zu verpflichten, in den Finanzierungsvertrag (für alle vertraglich begründeten Instrumente) den folgenden schriftlichen Hinweis aufzunehmen: „Gemäß dem französischen Recht (insbesondere dem Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung für jede Garantie) ist dieses Finanzierungsgeschäft durch keinerlei direkte oder indirekte Garantie des Staates gedeckt“.
(60)
Wie in den Erwägungsgründen 107 bis 110 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass die beiden vorgeschlagenen Maßnahmen zur Klärung (die in den Erwägungsgründen 55 und 59 ausgeführt werden) es ermöglichen, die Gläubiger des IFP und seiner Tochtergesellschaften über ihre Rechte aufzuklären, so dass Frankreich nicht, wie in Erwägungsgrund 87 der Eröffnungsentscheidung geschehen, vorgehalten werden könne, dass es „verantwortlich für die Erwartungen der Gläubiger des IFP hinsichtlich des Vorliegens einer Garantie“ sei und absichtlich eine „unklare Rechtslage“ aufrechterhalten würde, die „dem IFP einen Vorteil verschafft und zur Übertragung staatlicher Mittel führen könnte“.
5.3 ERGÄNZENDE STELLUNGNAHMEN DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN
(61)
In ihren Schreiben vom 16. Juli 2010 und 26. November 2010 übermittelten die französischen ergänzende Informationen, aus denen ihrer Ansicht nach hervorgeht, dass im Fall des IFP keine staatliche Beihilfe vorliegt.
(62)
Zunächst betonen sie unter Hinweis auf die Rechtssache France Télécom (53) in ihrem Schreiben vom 16. Juli 2010, dass das Gericht der Europäischen Union die Kommission an ihre Verpflichtung erinnert habe, zum Nachweis des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe zu beweisen, dass tatsächlich ein Vorteil gegeben ist. Ihrer Ansicht erwächst dem IFP aufgrund der unbeschränkten Garantie, in deren Genuss das IFP der Kommission zufolge aufgrund seines Status komme, kein wirtschaftlicher Vorteil. In ihrem Schreiben vom 26. November 2010 teilen die französischen Behörden mit, dass die Beweislast ihrer Ansicht nach der Kommission obliegt. Dabei weisen sie auf die Anforderungen hin, die von der Rechtsprechung der Europäischen Union im Bereich der Beweis- und Begründungslast aufgestellt wurden, insbesondere vom Gericht in der genannten Rechtssache France Telecom und vom Gerichtshof in der Rechtssache Krantz (54) und unlängst in der Rechtssache Deutsche Post AG (55). Nach Ansicht der französischen Behörden beruht die Analyse der Kommission „eher auf Annahmen denn auf einer konkreten Analyse“.
(63)
Im Übrigen gehe die Kommission nach Auffassung der französischen Behörden davon aus, dass dem IFP auf drei Ebenen ein Vorteil erwachse: (i) auf Ebene seiner Beziehungen zu Kredit- und Finanzinstituten, (ii) auf Ebene der Beziehungen zu Lieferanten und (iii) auf Ebene der Beziehungen zu seinen Partnern aus der Industrie, die Forschungsleistungen in Anspruch nehmen.
(64)
Was die Beziehungen des IFP zu Kredit- und Finanzinstituten anbelangt, vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass dem IFP aus seinem Status als EPIC bislang kein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen ist. Sie legen der Kommission Nachweise dafür vor, dass i) das IFP langfristig für die Jahre 2005, 2006 und 2007 (56) sowie 2008 und 2009 eine Nullverschuldung aufgewiesen hat und dass ii) das IFP mittelfristig zwar jährlich mit den verschiedenen Kreditinstituten über Kreditlinien verhandelt, dabei jedoch marktübliche Zinsen erhält und diese Kreditlinien in jedem Fall nie in Anspruch genommen hat und schließlich iii) die kurzfristige Verschuldung des IFP im betrachteten Zeitraum null oder nahezu null ist.
(65)
Im Hinblick auf die Beziehungen zu Lieferanten vertreten die französischen Behörden die Auffassung, dass das IFP als öffentlicher Auftraggeber gemäß der gesetzesvertretenden Verordnung Nr. 2005-649 vom 6. Juni 2005 (57) den Verpflichtungen zur Bekanntgabe und öffentlichen Ausschreibung unterliegt und ihm daher kein Vorteil entstehen kann. In ihrem Schreiben vom 26. November 2010 wiederholen die französischen Behörden diese Analyse und führen aus, dass die Tatsache, dass das IFP bei seinen Beschaffungen ein Ausschreibungsverfahren gemäß der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (58) durchführe, eine hinreichende Sicherheit dafür biete, dass Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt verhindert werden. Infolge des Aufrufs zum Wettbewerb gemäß den unionsrechtlichen Pflichten könne dem IFP nach Auffassung Frankreichs - solange keine besonderen Beweise vorliegen - nicht vorgehalten werden, sich einen unrechtmäßigen Vorteil zu verschaffen. Die französischen Behörden betonen, dass in Erwägungsgrund 13 der Richtlinie 2004/18/EG eben gerade zur Rationalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens, die durch den Einsatz von Online-Beschaffungssystemen erleichtert werde, beispielsweise angegeben wird, dass „dieses Beschaffungsverfahren (…) es den öffentlichen Auftraggebern [ermöglicht], (…) über ein besonders breites Spektrum von Angeboten zu verfügen, und somit durch Ausweitung des Wettbewerbs eine optimale Verwendung der öffentlichen Mittel zu gewährleisten“. Im Hinblick hierauf weisen sie auf einen Bericht (59) der Kommission hin, in dem auf die positiven Auswirkungen der Vergaberegelungen hinsichtlich der Preissenkungen geschlossen werde, die als „gesellschaftlicher Nutzen“ eines gerechteren Wettbewerbs zwischen den Bietern dargestellt werden. Dass die Kommission diese Einsparungen dem EPIC-Status des IFP „anlaste“, sei daher nicht mit dem Geist der Richtlinie vereinbar, die in den Auswahlverfahren den Schlüssel zu mehr Wettbewerb sehe, was letztlich zu einer Senkung der Kosten des öffentlichen Beschaffungswesens führe.
(66)
Zu den Beziehungen zwischen dem IFP und seinen Kunden teilt Frankreich schließlich mit, dass die betroffenen Tätigkeiten der Auftragsforschung Leistungen umfassen würden, die das IFP auf Anfordern eines externen Kunden oder einer Tochtergesellschaft zu einem Thema seines Aufgabenbereichs erbringe, dass sie nicht mit strategischen Interessen des IFP auf Ebene des Eigentums an den Forschungsergebnissen verbunden seien, dass sie zu einer Erweiterung des Wissens- und Kenntnisstandes der öffentlichen Einrichtung gegenüber den von ihm durchgeführten öffentlichen FuE-Programmen führen könnten und dass sie nicht in den Exklusivtätigkeitsbereich der Tochtergesellschaften fallen würden. Die französischen Behörden weisen darauf hin, dass die von diesen Kunden in Auftrag gegebene Forschung spezielle Ausrüstung und spezielles Know-how erfordert.
(67)
Frankreich macht hierzu geltend, dass selbst dann, wenn dem IFP bei der Ausübung dieser wirtschaftlichen Tätigkeiten ein Vorteil aus seinem Status als EPIC erwachsen sollte, dieser Vorteil keine materiellen Auswirkungen auf den Markt hätte. Er sei insbesondere nicht geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Die französischen Behörden räumen jedoch ein, dass das IFP seit der Änderung seines Status (im Juli 2006) möglicherweise insofern von Aufwendungen entlastet worden sein könnte, als es keine Erfüllungsgarantien habe abschließen müssen; die Höhe dieser Entlastung sei jedoch in Anbetracht der Beträge, die Banken und Versicherungen normalerweise für diese Leistung verlangen, vernachlässigbar. Die französischen Behörden ziehen daraus den Schluss, dass eine solche Wirkung keinen Vorteil darstellt, so dass das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe für das IFP infrage gestellt sei.
6 STELLUNGNAHMEN DRITTER UND ÄUSSERUNGEN DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN
6.1 STELLUNGNAHMEN DER GESELLSCHAFT UOP LIMITED
(68)
In ihrem Schreiben vom 28. November 2008 begründet die Gesellschaft UOP Limited ihr Interesse, als Beteiligte am Verfahren teilzunehmen (60), bevor sie einige allgemeine Äußerungen macht und mitteilt, dass die Einheit, die sie als „IFP/Axens“ bezeichnet, ihrer Ansicht nach eine staatliche Beihilfe erhält:
-
Die aus dem öffentlichen Unternehmen und seiner Tochtergesellschaft Axens bestehende Einheit „IFP/Axens“ werde vom Markt als öffentliche Einrichtung wahrgenommen (5.1.1);
-
die Zuweisung des EPIC-Status zu „IFP/Axens“ habe erhebliche Wettbewerbsverzerrungen auf dem Markt für Verfahrenstechnologien, auf dem UOP Limited tätig sei, ermöglicht, die noch immer anhalten würden, da aus diesem Status Vorteile in den Beziehungen zu Lieferanten, Kapitalgebern und Kunden erwachsen würden (5.1.2).
6.1.1 WAHRNEHMUNG DER EINHEIT „IFP/AXENS“ DURCH DEN MARKT
(69)
Der Gesellschaft UOP Limited zufolge ist das Vorbringen der französischen Behörden, Axens stelle genauso wie die anderen Tochtergesellschaften des IFP eine eigenständige wirtschaftliche Einheit dar, unzutreffend. Die Kommission stelle zu Recht fest, dass (i) Axens zu 100 % vom IFP gehalten werde; (ii) die Verwertung der FuE-Ergebnisse des IFP durch Axens zu den strategischen, vom Staat festgelegte Prioritäten gehöre; (iii) Führungskräfte des IFP an der Geschäftsführung von Axens beteiligt seien; (iv) Axens einen Exklusivvertrag mit dem IFP geschlossen habe, der für die wirtschaftliche Tätigkeit der Tochtergesellschaft maßgeblich sei; und (v) im Besonderen eine Vereinbarung über die Erstnutzung und über die Personalgestellung bestehe.
(70)
Ergänzend führt UOP Limited an, dass das Bild, welches IFP und Axens von ihrer Beziehung vermitteln würden, sowie die Wahrnehmung dieser Beziehung durch den Markt maßgebliche Faktoren darstellen würden.
-
So würden IFP und Axens auf dem Markt wie eine einzige wirtschaftliche Einheit „IFP/Axens“ auftreten. Auf der Website von Axens sei sinngemäß zu lesen, dass Axens seit fast 50 Jahren Erfolge im Bereich FuE und industrieller Forschung vorweisen könne (61). In der Werbung für die Technologie von Axens werde zudem auf das IFP verwiesen. Im Übrigen würden Mitarbeiter von Axens und IFP ihre Lizenznehmer bisweilen gemeinsam aufsuchen.
-
Die Fachpresse enthalte ein Beispiel dafür, dass „IFP/Axens“ vom Markt als eine einzige wirtschaftliche Einheit wahrgenommen werde. UOP Limited fügte insbesondere Auszüge aus Zeitungsausschnitten bei, die sich mit den Tätigkeiten von „IFP/Axens“ im Bereich der verfahrenstechnischen Lizenzen beziehen oder in denen darauf hingewiesen wird, dass das IFP solche Lizenzen über seine Tochtergesellschaft Axens anbietet. Zudem übermittelte UOP Limited Beispiele für Artikel oder Präsentationen, in denen Mitarbeiter von Axens zu verstehen geben sollen, dass Axens vom IFP als „alle Tätigkeiten der Industriedirektion und der Procatalyse umfassend“ wahrgenommen werde.
6.1.2 AUS DEM EPIC-STATUS ERWACHSENDE VORTEILE
(71)
Nach Angaben von UOP Limited entsteht dem Unternehmen Axens daraus, dass es in der Wahrnehmung von Kunden und Lieferanten über unbegrenzte staatliche Mittel zur Finanzierung seiner Tätigkeiten verfügt, auf dem Markt ein erheblicher Vorteil. Auch wenn es sich nur um eine Wahrnehmung durch den Markt handle, gewinne dieser Faktor angesichts der weltweiten Wirtschaftskreise doch zunehmend an Bedeutung.
(72)
Auf einem Markt, auf dem die Kunden langfristige wirtschaftliche Erwägungen anstellten, bevor sie sich für eine bestimmte Technologie entscheiden, hätten die Sicherheiten, die die Einheit IFP/Axens biete, für die Kunden eine besondere Bedeutung. UOP Limited erläutert am Beispiel der „aromatischen Verbindungen“, dass die Kunden vor dem Einsatz solcher Technologien über mehrere Jahre hinweg ganz erheblich in die Planung und den Aufbau der Produktionsinfrastruktur investieren müssten. Der Erfolg dieser Industrieanlagen sei nun aber mit der Leistungsfähigkeit der eingesetzten Technologien verknüpft, und für diese würden die Kunden vom Verkäufer der Verfahren im Allgemeinen Garantien (62) verlangen. Werde das geforderte Leistungsniveau nicht erreicht, würden die Kunden den Verkäufer ohne zu zögern in die Haftung nehmen und die Erfüllung strenger Nachbesserungspflichten fordern. Die langfristige Zahlungsfähigkeit des Verkäufers sei daher bei der Kaufentscheidung ein maßgeblicher Faktor, nicht nur für die Erfüllung der Vertragspflichten, sondern auch für die Forschungs- und Entwicklungsperspektiven, die zukünftige Verbesserungen der Leistungsfähigkeit des gekauften Verfahrens sicherstellen sollen. Die Einheit „IFP/Axens“, die vom Markt als eine vom Staat abhängige Einheit wahrgenommen werde, besitze daher ihren Wettbewerbern gegenüber den Vorteil, dass die Kunden keinen besonderen Anlass hätten, am langfristigen Fortbestand des Unternehmens zu zweifeln.
(73)
Was die Lieferanten anbelangt, vertritt UOP Limited die Auffassung, dass der Einheit „IFP/Axens“ gegenüber ihren Wettbewerbern günstigere Konditionen gewährt werden könnten; im Hinblick hierauf verweist sie auf die in der Eröffnungsentscheidung genannten, von IFP und Axens gemeinsam unterzeichneten Verträge.
(74)
Nach Auffassung von UOP Limited erhält die Einheit „IFP/Axens“ auf den Finanzmärkten aufgrund der letztinstanzlichen Haftung des Staates günstigere Konditionen und Zinsen. Im Übrigen sei die Einheit vor dem Hintergrund der Finanzkrise angesichts der Kapitalknappheit aufgrund der Sicherheit, die der Staat für Kapitalgeber darstelle, für privates Kapital attraktiv. Wettbewerber hätten keinen Zugang zu vergleichbaren Finanzierungen oder könnten diese nur zu wirtschaftlich ungünstigeren Bedingungen erhalten. Nach Angaben von UOP Limited haben die Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise das wettbewerbsverzerrende Potenzial der Maßnahme noch verstärkt.
(75)
In ihrem Schreiben vom 23. Januar 2009 verweist die Gesellschaft UOP Limited auf ihre vorangehenden und auf die im Rahmen der Entscheidung in der Sache C 51/2005 übermittelten Stellungnahmen. Diese Informationen würden hinreichend Nachweise für die Bedeutung der Zahlungsfähigkeit der Vertragspartner auf dem betroffenen Markt für Verfahrenslizenzen enthalten. Sie bekräftigt erneut ihr Argument, dass die Kunden der Einheit „IFP/Axens“ davon ausgehen würden, mit einer staatlichen Einrichtung, deren langfristige Rentabilität kein Risiko darstelle, ein Geschäft zu schließen. Schließlich fordert UOP Limited die Kommission auf, die Verträge zwischen Axens und deren Kunden zu prüfen, da sie überzeugt sei, dass diese keine Bestimmung zur Begrenzung der Haftung von Axens enthalten würden.
6.2 ANTWORTEN DER FRANZÖSISCHEN BEHÖRDEN AUF DIE STELLUNGNAHMEN VON UOP LIMITED
(76)
In ihrem Schreiben vom 22. Juni 2009 vertreten die französischen Behörden die Auffassung, die Stellungnahmen von UOP Limited würden „auf abwegigen oder sogar vollkommen falschen Behauptungen und in jedem Fall nicht auf belastbaren Angaben zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe für das IFP oder Axens beruhen“.
(77)
Die französischen Behörden bestreiten das Vorbringen, IFP/Axens werde auf dem Markt als eine öffentliche Einheit wahrgenommen, die Vorteile gegenüber Kunden und Lieferanten und auf den Finanzmärkten genieße, und weisen die Behauptung zurück, diese Einheit „IFP/Axens“ sei eine Einrichtung des Staates, die nicht um ihre langfristige Rentabilität bemüht sein müsse.
(78)
Die französischen Behörden führen zwei Argumente aus:
-
erstens sei die Einheit „IFP/Axens“ keine Einrichtung des Staates, die über unbegrenzte Mittel verfüge; im Übrigen würden keine Beweise dafür vorliegen, dass diese Einheit vom Markt so wahrgenommen werde (6.2.1);
-
zweitens erwachse Axens aus dem EPIC-Status des IFP auf dem Markt kein Vorteil (6.2.2).
6.2.1 „IFP/AXENS“ SEI KEINE EINRICHTUNG DES STAATES, DIE ÜBER UNBEGRENZTE MITTEL VERFÜGT
(79)
Den französischen Behörden zufolge nehmen die Lieferanten und Kunden der Einheit „IFP/Axens“ diese entgegen den Behauptungen von UOP Limited nicht als „Einrichtung des Staates“ wahr, die über unbegrenzte Mittel verfüge.
(80)
Zum Ersten verweisen die französischen Behörden auf die der Kommission übermittelte rechtliche Analyse sowie auf ihre früheren Stellungnahmen, die ihrer Ansicht nach beweisen, dass das IFP aufgrund seines Status als EPIC keine staatliche Garantie in irgendeiner Form erhält.
(81)
Zum Zweiten stellen die französischen Behörden fest, dass sich UOP Limited auf eine „angebliche Überzeugung von einer unbeschränkten staatlichen Garantie zugunsten von IFP/Axens“ beruft; dies sei jedoch kein Rechtsbegriff und reiche für sich genommen nicht aus, um das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zu begründen.
(82)
Zum Dritten sei es selbst unter der Annahme, dass das IFP in den Genuss einer Staatsgarantie komme - was die französischen Behörden abstreiten - falsch, davon auszugehen, dass eine solche Garantie automatisch auch für die Tochtergesellschaften des IFP gelte, weil das IFP mit seinen Tochtergesellschaften eine wirtschaftliche Einheit im Sinne des Wettbewerbsrechts bilde. Nach Angaben Frankreichs gilt eine solche Garantie für die Tochtergesellschaften des IFP und insbesondere für Axens als ein dem Gesellschaftsrecht unterliegendes privatrechtliches Unternehmen nicht, da der Grundsatz der Eigenständigkeit der Tochtergesellschaften der von UOP Limited aufgestellten Theorie der „automatischen Ausdehnung“ der Garantien innerhalb einer Gruppe entgegenstehe. Der Begriff „Gruppe“ möge zwar im Wettbewerbsrecht einen Sinn haben, sei aber im Gesellschaftsrecht kein anerkannter Begriff, und die Gewährung von Garantien innerhalb einer Gruppe unterliege somit strikten formalen und inhaltlichen Voraussetzungen. Dies sei insbesondere beim IFP der Fall, in dessen Satzung in Artikel 7 eine Ermächtigung durch den Verwaltungsrat vorgesehen werde. Die Kommission habe diesen Punkt im Übrigen nach Auffassung der französischen Behörden bereits zur Kenntnis genommen habe, da sie festgestellt habe, „dass die Rechtsform der Banque Postale (juristische Person des Privatrechts) für sich genommen ausreicht, um das Vorliegen einer unbeschränkten Garantie für die Banque Postale auszuschließen (63)“.
6.2.2 AXENS ERWACHSE AUS DEM EPIC-STATUS DES IFP AUF DEM MARKT KEIN VORTEIL
(83)
Das Vorbringen von UOP Limited, der Markt sei der Überzeugung, dass die Einheit „IFP/Axens“ eine staatliche Einrichtung mit unbegrenzten Mitteln sei und gegenüber Kunden, Lieferanten und Gläubigern Vorteile genieße, beruht nach Auffassung der französischen Behörden „nicht auf belastbaren Angaben“; zudem werde dieses Vorbringen „unleugbar durch die Fakten widerlegt“.
(84)
Die französischen Behörden legten eine Mitteilung der Rechts- und Vertragsabteilung (AJA) von Axens mit dem Titel „Principes de sécurité juridiques d'Axens“ (Rechtssicherheitsgrundsätze von Axens) (64) vor, die Angaben zu den Beziehungen zwischen dem IFP und Axens enthält. Für diese Beziehungen gilt ausdrücklich die Grundregel, dass Axens aus gar keinem Grund Sicherheiten von ihrer Muttergesellschaft verlangt. Die französischen Behörden teilten dazu mit, dass eine Ausnahme von dieser Regel des Nichtbestehens von Garantien nicht möglich sei. Dieser Grundsatz werde im Übrigen in dem Dokument selbst mit folgendem Wortlaut explizit ausgeführt: „Das IFP haftet nicht für Handlungen oder Unterlassungen von Axens“. Die französischen Behörden teilten mit, dass diese Regel für alle Verträge oder Projekte gelte, die Axens mit Kunden oder Lieferanten und auf den Finanzmärkten schließen oder durchführen sollte.
6.2.2.1 Zu den Beziehungen zwischen Axens und ihren Kunden
(85)
Nach Auffassung Frankreichs argumentiert UOP Limited ohne jeden Nachweis mit der Bedeutung der Staatsgarantie für die langfristige finanzielle Situation von Axens, insbesondere im Hinblick auf die typischen vertragliche Garantien und Instandhaltungspflichten von Lizenzvereinbarungen (65), und begründet zudem nicht, warum sie davon „überzeugt“ sei, „dass die Kommission keine Bestimmung zur Begrenzung der Haftung von Axens finden wird“.
(86)
Die französischen Behörden führten hierzu aus, dass die in Erwägungsgrund 84 beschriebene Regel (der zufolge die Tochtergesellschaft keine Sicherheiten von ihrer Muttergesellschaft verlangt) auch für alle Garantien gelte, die Axens mit einem Kunden aushandeln oder abschließen sollte. Die französischen Behörden erläuterten ihr Argument an dem in der Stellungnahme von UOP Limited angeführten Beispiel der „aromatischen Verbindungen“. Die französischen Behörden führten aus, dass Axens seine Haftung im Allgemeinen auf einen bestimmten Anteil der Lizenzgebühr begrenzt […] (*). Durch diese Politik der Haftungsbegrenzung, die einen der Rechtssicherheitsgrundsätze von Axens darstelle, unterscheide sich Axens infolgedessen deutlich von anderen, in diesem Bereich tätigen Unternehmen, die nach Angaben der französischen Behörden in bestimmten Fällen unbegrenzte Haftungen gewähren.
(87)
Schließlich weisen die französischen Behörden darauf hin, dass die finanzielle Absicherung des IFP durch die im Schadensfall greifenden Instandhaltungs- und Reparaturpflichten nicht in Anspruch genommen werde.
a)
Bei einem Ausfall von Axens seien die Haftungsobergrenzen, die Axens mit seinen Lizenznehmern vertraglich vereinbart habe, über die Haftpflichtversicherungen für ihr weltweites Programm mehr als abgesichert;
b)
das Vermögen von Axens, sofort oder schnell Mittel bereitzustellen, insbesondere aufgrund ihrer geringen Verschuldung, sei ebenfalls sehr wichtig;
c)
in den Vereinbarungen zwischen dem IFP und Axens werde die Haftung des IFP für den Fall eines Fehlers oder Mangels bei einem Lizenznehmer von Axens ausdrücklich auf Beträge begrenzt, die zwangsläufig gering seien, weil sie an die von IFP erhaltene Lizenzgebühr gekoppelt seien;
d)
die Haftpflichtversicherung von Axens verzichte ausdrücklich auf Regress gegen das IFP, gleich aus welchem Grund.
(88)
Die französischen Behörden folgern daraus, dass die Behauptungen von UOP Limited zum Vorliegen angeblicher Vorteile, die Axens auf dem Markt für Verfahrenslizenzen erhalten würde, insbesondere dadurch widerlegt würden, dass Axens fortwährend eine Politik der Haftungsbegrenzung gegenüber ihren Kunden betrieben habe.
(89)
In ihrem Schreiben vom 8. September 2009 führten die französischen Behörden aus, dass die Haftungsbegrenzung gegenüber den Kunden sowohl im Vertrag über die Rahmenlizenz (66) als auch im Vertrag über die Produktlizenz (67) enthalten sei, die zwischen dem IFP und Axens geschlossen wurden und am 1. Januar 2001 in Kraft getreten sind. In diesen beiden Verträgen ist vorgesehen, dass die finanzielle Haftung des IFP für den Fall, dass Axens nachweisen kann, dass die vom IFP erbrachten Leistungen ursächlich für den Fehler oder Mangel sind, auf einen prozentualen Anteil (68) der Summen begrenzt ist, die das IFP tatsächlich an Lizenzgebühren für das forderungsbegründende Verkaufsgeschäft (Produktlizenz) oder für eine einzelne Unterlizenz oder das Verkaufsgeschäft im Rahmen einer forderungsbegründenden Unterlizenz (Rahmenlizenz) eingenommen hat. Mit anderen Worten kann die Haftung des IFP nie mehr als 100 % der eingenommenen Summen betragen. Im Übrigen sieht die Rahmenlizenz vor, dass Axens selbst für die finanziellen Sicherheiten sorgt, die den Unterlizenznehmern hinsichtlich der technischen Leistungsfähigkeit der Verfahren gewährt werden. Das IFP haftet somit nicht für die technischen Garantien, die Axens ihren Kunden gewährt.
(90)
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass in den Lizenzverträgen zwischen Axens und deren Kunden entsprechend vorgesehen wird, dass die finanzielle Haftung von Axens im Allgemeinen auf […] (*)% der Lizenzgebühren beschränkt ist, die für jede forderungsbegründende Einheit gezahlt werden. Die Haftung des IFP ist vollkommen unabhängig von der von Axens für den Fall, dass die von Axens ihren Kunden aus kommerziellen Gründen gewährte Garantie höher als die ihr vom IFP gewährte Garantie sein sollte. Dieser Grundsatz gilt auch für jede Lizenz, die das IFP anderen als ihren Tochtergesellschaften erteilt.
(91)
Schließlich ergänzen die französischen Behörden, dass das IFP die Haftung gegenüber seinen Kunden (Tochtergesellschaften oder nicht zur Gruppe gehörende Dritte) grundsätzlich begrenzt, wenn es in deren Auftrag Dienstleistungen erbringt (Studien, Auftragsforschung, Tests usw.). Die vom IFP dabei übernommene Haftung besteht in einer Verpflichtung zur Nachbesserung der Leistungen, während die Haftung auf finanzieller Ebene grundsätzlich auf […] (*)% der tatsächlich erhaltenen Vergütung begrenzt wird, wobei die Obergrenze im Einzelfall bis zu […] (*)% betragen kann. Wenn somit der Kunde die vom IFP ausgeführte Leistung für fehler- oder mangelhaft hält, kann das IFP in keinem Fall verpflichtet werden, Leistungen unendlich oft zu wiederholen.
6.2.2.2 Zu den Beziehungen zwischen Axens und ihren Lieferanten und zu ihren Finanzierungsbedingungen auf den Finanzmärkten
(92)
Die französischen Behörden bestreiten die Behauptung von UOP Limited, der zufolge Axens aufgrund einer angeblichen Überzeugung vom Vorliegen unbegrenzter Finanzmittel Vorzugsbedingungen von Lieferanten und Finanzmärkten erhalte. Nach Angaben Frankreichs bringt UOP Limited nicht den geringsten Beweis für diese Behauptung bei.
(93)
Die französischen Behörden vertreten die Auffassung, dass die in Erwägungsgrund 84 beschriebene Regel, dass die Tochtergesellschaft keine Sicherheiten von der Muttergesellschaft verlangt, ausreicht, um die von UOP Limited aufgestellte Behauptung zu widerlegen.
(94)
Was die Kreditbedingungen von Axens sowie von Beicip-Franlab und Prosernat auf den Finanzmärkten anbelangt, weisen die französischen Behörden ergänzend darauf hin, dass sie sich gegenüber der Kommission dazu verpflichtet hätten, bei jedem Geschäft den folgenden schriftlichen Hinweis in den Finanzierungsvertrag aufzunehmen: „Gemäß dem französischem Recht (insbesondere dem Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung für jede Garantie) ist dieses Finanzierungsgeschäft durch keinerlei direkte oder indirekte Garantie des Staates gedeckt“ (69).
7 WÜRDIGUNG
7.1 VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE IM SINNE VON ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(95)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(96)
Um festzustellen, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt, muss im vorliegenden Fall zunächst geprüft werden, ob infolge der Maßnahme, mit der Frankreich dem IFP am 7. Juli 2006 den Status eines EPIC verliehen hat (7.1.1), staatliche Mittel in Anspruch genommen werden, um eine unbeschränkte staatliche Garantie für wirtschaftliche Tätigkeiten (7.1.2) zu gewähren. Zunächst wird anhand des Umfangs der Absicherung durch die Staatsgarantie und der Art der abgesicherten Tätigkeiten der Geltungsbereich dieses Beschlusses festgelegt (7.1.3). Anschließend wird geprüft, ob der IFP-Gruppe durch die fragliche Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft wird (7.1.4), der geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (7.1.5).
7.1.1 INANSPRUCHNAHME STAATLICHER MITTEL IN FORM EINER UNBESCHRÄNKTEN GARANTIE
(97)
Angesichts der besonderen Struktur des IFP als wirtschaftliche Einheit im Sinne des Wettbewerbsrechts müssen die möglichen Auswirkungen der mit dem EPIC-Status des IFP verbundenen unbeschränkten Staatsgarantie auf alle Teile der IFP-Gruppe geprüft werden, d. h. auf die öffentliche Einrichtung selbst und auf ihre Tochtergesellschaften. Dabei wird in zwei Schritten verfahren:
-
hinsichtlich des IFP ergeben sich die Auswirkungen der unbeschränkten Garantie unmittelbar aus seinem Status als EPIC, denn als juristische Person des öffentlichen Rechts unterliegt das IFP nicht den Vorschriften des allgemeinen Rechts für die gerichtliche Sanierung und Liquidation von Unternehmen in Schwierigkeiten. Aufgrund dieser Besonderheit könnte die Muttergesellschaft der IFP-Gruppe ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten unter günstigeren Bedingungen als andere Marktteilnehmer ausüben, die keinen vergleichbaren Schutz genießen (7.1.1.1);
-
was die Tätigkeiten anbelangt, die von den privatrechtlichen Tochtergesellschaften der IFP-Gruppe, die in vollem Umfang dem allgemeinen Insolvenzrecht unterliegen, ausgeübt werden, scheint eine direkte Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung und damit des Staates unmöglich zu sein. Daher ist zu prüfen, ob die Gläubiger von Axens, Prosernat und Beicip-Franlab im Fall der Unzulänglichkeit von deren Vermögenswerten auf der Grundlage einer möglichen Haftung der Muttergesellschaft für ihre Tochtergesellschaften in den Genuss eines indirekten Mechanismus kommen könnten, der einem Garantiemechanismus gleichzusetzen wäre (7.1.1.2).
7.1.1.1 Absicherung des IFP durch eine mit seinem Status als EPIC verbundene unbeschränkte staatliche Garantie
(98)
In ihrem Beschluss in der Sache C 56/2007 gelangte die Kommission zu dem Ergebnis (70), dass die mit dem Status von La Poste als öffentliches Unternehmen untrennbar verbundenen Besonderheiten (71) und insbesondere die Bürgschaft für die Begleichung einzelner Forderungen und für den Fortbestand des Unternehmens La Poste und/oder seiner Verpflichtungen beinhalten, dass der Staat letztinstanzlich für die wirtschaftlichen Tätigkeiten des öffentlichen Unternehmens bürgt.
(99)
Im vorliegenden Fall vertritt die Kommission die Auffassung, dass sich die Argumente des Beschlusses in der Sache C 56/2007 im Wesentlichen auf den EPIC-Status des IFP übertragen lassen und dass das IFP sowohl hinsichtlich der Begleichung von Forderungen als auch im Hinblick auf seinen Fortbestand im Fall der Zahlungsunfähigkeit eine besondere rechtliche Stellung genießt. Für die Zwecke dieser Würdigung verweist die Kommission daher auf die im Abschnitt 4.1 („Begriff der Beihilfe“) des Beschlusses in der Sache C 56/2007 dargelegte Argumentation.
A. Garantie für die Begleichung einzelner Forderungen
(100)
Zunächst ist das Argument der französischen Behörden zu prüfen, dem zufolge das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten von EPIC durch die Rechtsvorschriften oder die Rechtsprechung ausgeschlossen werde (a), bevor untersucht wird, ob einem Gläubiger des IFP im Vergleich zu Gläubigern eines privatrechtlichen Unternehmens im Fall der Zahlungseinstellung des IFP ein günstigeres Verfahren zuteil wird.
a) Zurückweisung des Vorbringens der französischen Behörden
(101)
Entgegen den Behauptungen der französischen Behörden kann die Kommission feststellen, dass das französische Recht das Bestehen impliziter Garantien und im Besonderen das Bestehen einer mit dem Status des öffentlichen Unternehmens verbundenen Staatsgarantie zulässt. Die Kommission weist das Vorbringen der französischen Behörden aus den folgenden Gründen zurück.
(102)
Erstens verweist die Kommission dazu, dass die französischen Behörden versichern, dass weder mit einer Rechtsvorschrift noch durch eine gerichtliche Entscheidung der Grundsatz aufgestellt wird, dass der Staat für die Schulden der EPIC haftet, auf die Erwägungsgründe 120 und 121 des Beschlusses in der Sache C 56/2007. Die Kommission vertritt im Gegenteil die Auffassung, dass zwar eine explizite Staatsgarantie zugunsten der EPIC in keiner Rechtsvorschrift und keiner Entscheidung vorgesehen wird, deswegen jedoch nicht ausgeschlossen werden kann, dass eine implizite Garantie vorliegt.
(103)
Zweitens verweist die Kommission dazu, dass die französischen Behörden die Auffassung vertreten, es liege eine Rechtsprechung zum Nichtvorliegen von Garantien vor, insbesondere das Urteil Société de l'hôtel d'Albe (72) und die Urteile Campoloro (73), auf die Erwägungsgründe 122 bis 124 des Beschlusses in der Sache C 56/2007. Was die ersten Rechtssache angeht, so hat die Sachverständige der Kommission in der Beihilfesache La Poste betont, dass das Urteil Société de l'hôtel d'Albe nicht genau die Situation betrifft, in der die Bürgschaft zum Tragen kommen könnte (74). Die zweite Rechtssache (75) beweist nach Ansicht der Kommission im Gegenteil, dass das System der Staatshaftung bei der Durchführung von Verfahren zur Beitreibung von Schulden öffentlicher Unternehmen alle Merkmale eines Garantiemechanismus aufweist.
(104)
Drittens ist nach Auffassung der Kommission das Argument der französischen Behörden im Fall La Poste, dem zufolge für die von EPIC seit Inkrafttreten des LOLF am 1. Januar 2005 eingegangenen Verbindlichkeiten keine impliziten Garantien gelten könnten, aus den folgenden Gründen nicht stichhaltig:
a)
Die Kommission betont, dass der Status des IFP am 7. Juli 2006 und somit nach Inkrafttreten des LOLF geändert wurde. Unter diesen Umständen braucht das Vorbringen des Sachverständigen der französischen Behörden in der Sache La Poste zu etwaigen Verbindlichkeiten, die vor dem 1. Januar 2005 eingegangen wurden, nicht geprüft zu werden, obwohl die französischen Behörden in ihren Stellungnahmen entsprechend darauf verweisen. Denn die Verbindlichkeiten, die das IFP als berufsständische Einrichtung (établissement professionnel) im Sinne des Gesetzes Nr. 43-612 vom 17. November 1943 über die Wahrung berufsständischer Interessen (und somit als juristische Person des Privatrechts) vor dem 1. Januar 2005 einging, konnten zum Zeitpunkt ihrer Zeichnung nicht unter die auf dem EPIC-Status beruhende unbeschränkte Garantie abgesichert sein (76).
b)
Die Kommission stellt dagegen fest, was im Übrigen von ihrer Sachverständigen in der Sache La Poste betont und in Erwägungsgrund 130 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf den sie entsprechend verweist, ausgeführt wurde, dass sich der Geltungsbereich der Verpflichtung, staatliche Garantien in einem Haushaltsgesetz zu erfassen, auf die „Gewährung“ solcher Garantien beschränkt, dass die Tatsache der Gewährung einer Garantie somit die Fälle umfasst, in denen der Staat mit ausdrücklicher Willensbekundung beschließt, für eine Einrichtung oder ein Geschäft zu bürgen, dass dagegen Bürgschaften, die mit einem Status oder einer Verpflichtung aufgrund der Rechtsprechung verbunden sind und sich dadurch auszeichnen, dass sie implizit und automatisch verfügbar sind, nicht unter die Verpflichtung fallen, sie im Haushaltsgesetz zu erwähnen, und dass diese zweite Kategorie nicht auf einer Entscheidung des Staates beruht, sondern die Folge eines bereits bestehenden Rechtsrahmens ist (77).
c)
Die Kommission gelangt wie in Erwägungsgrund 131 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf den sie entsprechend verweist, zu dem Schluss, dass das auf dem LOLF fußende Vorbringen der französischen Behörde nicht überzeugend ist, dass die Tatsache, dass in keinem Haushaltsgesetz erwähnt wird, dass der Staat aufgrund von dessen Status für das IFP bürgt, das Bestehen einer impliziten Garantie nicht ausschließt, dass die Kommission weder an die Einstufung der Maßnahme als Garantie nach dem französischen Recht gebunden ist noch daran, ob es sich um eine Bürgschaft handelt, die unter das LOLF fällt, dass aus Sicht der Kommission einzig die Einstufung dieser Maßnahme vor dem Hintergrund des Unionsrechts relevant ist, dass nach dem Unionsrecht das Vorliegen einer impliziten Bürgschaft anzunehmen ist, wenn sich ein Mitgliedstaat rechtlich verpflichtet hat, die Forderung einer anderen Person bei deren Nichterfüllung zurückzuzahlen (78).
(105)
Viertens weist die Kommission das Vorbringen der französischen Behörden zurück, dass im Fall des Vorliegens einer staatlichen Garantie zugunsten der EPIC bei jeder Gründung eines neuen EPIC (auch durch Statusänderung) Sicherungsmaßnahmen eingeführt werden müssten, um Ansprüche von Gläubigern aus der Zeit vor der Umwandlung des betreffenden öffentlichen Unternehmens zu wahren, und den Rückschluss (Modus tollens), dass, da eine solche Maßnahme nie eingeführt worden sei (79), keine staatliche Garantie zugunsten des IFP vorliege.
a)
Wie von der Sachverständigen der Kommission in der Sache La Poste mitgeteilt und in Erwägungsgrund 133 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf den die Kommission entsprechend verweist, ausgeführt wurde, hält die Kommission eine solche Behauptung für eine sehr großzügige Auslegung des verfassungsrechtlichen Schutzes des Eigentumsrechts.
b)
Die Kommission weist wie in Erwägungsgrund 134 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf den sie entsprechend verweist, nachdrücklich darauf hin, dass das Eigentumsrecht nicht gebietet, dass besondere Maßnahmen vorgesehen werden, um die Rechte der Gläubiger bei der Umwandlung eines EPIC in eine Gesellschaft, die den gerichtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren unterliegt, zu sichern, und dass das Nichtbestehen solcher Maßnahmen kein Beweis für das Nichtvorliegen einer impliziten Garantie ist.
c)
Die Kommission ergänzt, wie in den Erwägungsgründen 135 und 136 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche sie entsprechend verweist, dass die Tatsache, dass die französischen Behörden die Gewährung einer expliziten Bürgschaft für La Poste beschlossen haben (80), als diese 1990 einen Status erhielt, der dem eines EPIC gleichgestellt ist, kein Beweis dafür ist, dass keine implizite Bürgschaft vorgelegen hat.
(106)
Schließlich verweist die Kommission auf den Abschnitt des vorliegenden Beschlusses, der sich mit der Haftungsverpflichtung des Staates befasst, auf Abschnitt 4.1.1.A.b.3 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 im Zusammenhang mit dem von den französischen Behörden zitierten Artikel von Daniel Labetoulle (81) sowie auf ihre Analyse der Rechtsprechung zum Fall Campoloro (82).
(107)
Entgegen dem Vorbringen der französischen Behörden, dass eine solche Garantie durch die Rechtsvorschriften ausgeschlossen werde, stellt die Kommission fest, dass das Vorliegen einer mit dem Status öffentlicher Unternehmen verbundenen impliziten Garantie durch ein Schreiben des Conseil d’Etat bestätigt wird, das 1995 in der Rechtssache Crédit Lyonnais vorgelegt wurde und in dem der Conseil d'État eine implizite Garantie allein auf das Wesen der Einrichtung als öffentliches Unternehmen gründete (83).
(108)
Wie in den Erwägungsgründen 142 bis 145 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, schließt sie sich der Auslegung der französischen Behörden, die Stellungnahme des Conseil d'État sei auf das IFP nicht übertragbar, nicht an. Sie betont insbesondere, dass in dieser Stellungnahme überhaupt keinen Bezug auf die Aufgaben genommen wird oder darauf, ob das Unternehmen einen staatlichen Rechnungsführer besitzt oder nicht. Zudem legen die französischen Behörden nicht dar, warum diese Stellungnahme nur für öffentliche Unternehmen mit staatlichem Rechnungsführer gelten soll. Im Übrigen weist die Kommission das Vorbringen der französischen Behörden zurück, die Stellungnahme sei auf das IFP nicht übertragbar, weil sie aus der Zeit vor dem LOLF stamme und im Widerspruch zur späteren Rechtsprechung des Conseil d'Etat stehe, da die Kommission in Erwägungsgrund 104 sowie im Beschluss in der Sache C 56/2007 dargelegt hat, dass das Vorliegen einer impliziten Staatsgarantie für das IFP durch das LOLF nicht ausgeschlossen wird.
(109)
Wie in den Erwägungsgründen 146 und 147 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführt, auf welche die Kommission entsprechend verweist, nimmt sie auch das Schreiben des französischen Ministers für Wirtschaft, Finanzen und Industrie vom 22. Juli 2003 zur Kenntnis, das sich mit der „Erfassung impliziter oder expliziter Bürgschaftsmaßnahmen, die vom Staat gewährt wurden,“ befasst und in dem das Bestehen impliziter Bürgschaften aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsakten bestätigt wird, die „finanzielle Folgen für den Staat bewirken und mit sich bringen“. Dieses Schreiben beweist, dass eine Staatsgarantie auf ganz verschiedenen Rechtsakten beruhen kann (84), und erinnert daran, dass die Gründung einer öffentlichen Einrichtung eine implizite Garantie des Staates zugunsten der Gläubiger dieser Einrichtung beinhalten kann (85).
b) Ein Gläubiger des IFP hat die Sicherheit, dass seine Forderung beglichen wird
(110)
Entsprechend der Beweisführung in Abschnitt 4.1.1.A.b des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welchen sie entsprechend verweist, wird die Kommission nun prüfen, ob sich die Gläubiger des IFP im Fall von dessen Zahlungseinstellung in einer günstigeren Lage befinden als die Gläubiger eines dem Handelsrecht unterliegenden Unternehmens.
(111)
Erstens sind, da es sich um öffentliche Einrichtungen handelt, die klassischen Hindernisse, die der Begleichung der Schulden privatrechtlicher Unternehmen im Wege stehen, bei öffentlichen Unternehmen nicht gegeben. Auf der Grundlage der ausführlichen Darlegungen in den Erwägungsgründen 150 bis 154 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welche sie entsprechend verweist, gelangt die Kommission bei diesem ersten Punkt zu folgendem Schluss:
-
Im Gegensatz zu Gläubigern der dem Handelsrecht unterliegenden Unternehmen laufen die Gläubiger des IFP (für das die Vorschriften des allgemeinen Rechts für die gerichtliche Sanierung und Liquidation von Unternehmen in Schwierigkeiten nicht gelten) nicht Gefahr, dass ihre Forderungen nach einem gerichtlichen Liquidationsverfahren vollständig oder teilweise ausfallen;
-
die Rechtspersönlichkeit des IFP steht einer staatlichen Garantie nicht im Wege;
-
da die Haftung des Staates für das IFP nicht explizit begrenzt wird, können sich dessen Gläubiger zu Recht auf den Grundsatz stützen, dass der Staat für die Schulden des IFP aufkommt, obwohl das IFP Rechtspersönlichkeit besitzt.
(112)
Zweitens ist im Fall der Beitreibung der Schulden öffentlicher Unternehmen, die mit einer gerichtlichen Entscheidung verurteilt wurden, das mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 (und diversen Durchführungsbestimmungen (86)) eingeführte Verfahren aus den in den Erwägungsgründen 113 bis 117 dargelegten Gründen für die Gläubiger des IFP günstiger als die handelsrechtlichen Verfahren, da es nicht zum Ausfall ihrer Forderung gegen das IFP führen kann.
(113)
Gemäß ihren Darlegungen in den Erwägungsgründen 157 bis 161 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welche sie entsprechend verweist, stellt die Kommission zunächst fest, dass im Gesetz von 1980 (87) und seinen Durchführungsbestimmungen (88) als zuständige Behörde für die Beitreibung der Verbindlichkeiten öffentlicher Unternehmen ausdrücklich der Staat genannt wird und diesem wichtige Befugnisse erteilt werden: die Zahlungsanweisung von Amts wegen und die Erschließung ausreichender Mittel.
(114)
Entsprechend den Erwägungen in den Erwägungsgründen 162 bis 168 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welche sie entsprechend verweist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass das mit dem Gesetz von 1980 und seinen Durchführungsbestimmungen einführte Verfahren lediglich ein Forderungsbeitreibungs- und kein Liquidationsverfahren ist und dass die Forderung nach Abschluss des Verfahrens nicht ausgefallen ist, während es den Gläubigern beim Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht nicht möglich ist, nach dem Urteil über die straffreie Einstellung des Verfahrens mangels Masse erneut gegen den Schuldner vorzugehen. Die Kommission stellt weiter fest, dass im Gesetz von 1980 und seinen Durchführungsbestimmungen kein Aufschub der Zahlungsanweisung vorgesehen und zu keiner Zeit eine Zahlungseinstellung in Betracht gezogen wird, so dass die Gläubiger Anlass zu der Annahme haben, dass die notwendigen Mittel zur Bedienung ihrer Forderung gegen die öffentliche Einrichtung jederzeit bestehen oder bestehen werden. Diese beiden Sachverhalte lassen darauf schließen, dass die Unzulänglichkeit der Mittel gedeckt ist - gegebenenfalls durch den Staat - oder nur vorübergehend besteht. In keinem Liquidationsverfahren ist dagegen die Möglichkeit vorgesehen, dass ein Dritter für die Schulden der zahlungsunfähigen Person haftet, außer natürlich, wenn es sich um einen Bürgen handelt.
(115)
Entsprechend ihren Darlegungen in den Erwägungsgründen 170 bis 180 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welche sie entsprechend verweist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die französischen Rechtsvorschriften den Staat berechtigen bzw. sogar darin bestärken, bei unzureichenden Mitteln Mittelzuführungen an öffentliche Unternehmen vorzunehmen, bevor diese klassische Bankdarlehen in Anspruch nehmen müssen, und dass es sich bei diesen Mittelzuführungen um die im Gesetz vom 16. Juli 1980 genannten „zusätzlichen Mittel“ handeln kann. Ihrer Ansicht nach sind diese Texte den Gläubigern bekannt, die somit berechtigterweise annehmen können, dass die Aufsichtsbehörde in der Lage sein wird, die zur Bedienung ihrer Forderung notwendigen Mittel zu beschaffen. Die Kommission hält es daher für relativ unwahrscheinlich, dass bei der Anwendung der Verfahren des Gesetzes vom 16. Juli 1980 eine Forderung eines Gläubigers ausfällt.
(116)
Im Gegensatz zu ihren Schlussfolgerungen in der Sache La Poste im Beschluss in der Sache C 56/2007 stellt die Kommission allerdings fest, dass im vorliegenden Fall die Eigenmittel, die das IFP mobilisieren könnte, relativ hoch sind, da gemäß den Erläuterungen der französischen Behörden in Erwägungsgrund 44 die flüssigen Mittel und Anlagen (150,3 Mio. EUR) Ende 2007 nahezu fünf Mal so hoch waren wie die Summe der Kredite und Finanzverbindlichkeiten (25,2 Mio. EUR). Die Kommission räumt daher ein, dass es nach derzeitiger Finanzlage - zumindest in naher Zukunft - relativ unwahrscheinlich zu sein scheint, dass das IFP seine Schulden aufgrund ungenügender Eigenmittel nicht zurückzahlen kann und ein Eingreifen des Staates erforderlich ist.
(117)
Doch obwohl eine solche Situation gegenwärtig unwahrscheinlich ist, kann es längerfristig doch zu einer Unzulänglichkeit der Vermögenswerte des IFP kommen. Unter diesen Umständen würden dadurch, dass Mittel nicht durch Veräußerung von Vermögensgegenständen beschafft werden können, andere Garantiemechanismen (Vorauszahlungen, Staatshaftung usw.) in Anspruch genommen werden. Im Übrigen könnte die Anordnung einer Regelung zum Schutz der Vermögensgegenstände durch den Gesetzgeber dem Streit über die verschuldensunabhängige Haftung des Staates bei einem etwaigen Ausfall des IFP Nahrung geben (89). Hierzu nimmt die Kommission das Argument der französischen Behörden zur Kenntnis (90), dem zufolge der Staat, wenn er einen Vermögensgegenstand einer öffentlichen Einrichtung als für die Leistung der Daseinsvorsorge „unverzichtbar“ ansehen und sich seiner Veräußerung widersetzen sollte, deshalb nicht verpflichtet sei, dies durch Garantiemechanismen auszugleichen. Sie stellt zudem fest, dass die französischen Behörden eingeräumt haben (auch wenn sie bestreiten, dass dem IFP daraus einen Vorteil entstehen kann), dass der Vertreter des Staates bei der Durchführung des mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingeführten Verfahrens an das Erfordernis des Fortbestands der Daseinsvorsorge gebunden ist (91). Eine solche Entscheidung, Vermögensgegenstände zur Aufrechterhaltung der Daseinsvorsorge nicht zu veräußern, könnte daher nach Auffassung der Kommission die verschuldensunabhängige Haftung des Staates wegen Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit vor den öffentliche Lasten auslösen.
(118)
Drittens vertritt die Kommission aus den in den Erwägungsgründen 185 bis 226 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 bereits dargelegten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, die Auffassung, dass die Rechtsbehelfe, die dem Gläubiger für den unwahrscheinlichen Fall, dass das im Gesetz von 1980 vorgesehene Verfahren keine Bedienung seiner Forderung ermöglichen würde, verbleiben würden, um die Staatshaftung auszulösen, die Merkmale eines Garantiemechanismus aufweisen.
(119)
Obwohl die Haftung des Staates nach Ansicht der französischen Behörden grundsätzlich nicht ausgelöst werden kann - weder aufgrund eines Verschuldens noch verschuldensunabhängig (92) -, räumen sie ein, dass, wenn der Vertreter des Staates bei der Durchführung des im Gesetz von 1980 vorgesehenen Verfahrens an ein Erfordernis des Fortbestands der Daseinsvorsorge gebunden sein sollte, ein Gericht die Entschädigung des Gläubigers anordnen könnte. In diesem Fall hätte der Gläubiger jedoch nach Ansicht der französischen Behörden keinen Vorteil, da seine Entschädigung mit der vergleichbar wäre, die er nach allgemeinem Recht erhalten hätte. Im Hinblick hierauf stellt die Kommission einige Besonderheiten des mit dem Gesetz von 1980 eingeführten speziellen Verfahrens fest, denn zum einen wird nach allgemeinem Recht die Forderung der Gläubiger (insbesondere der nicht bevorrechtigten) im Allgemeinen nicht in voller Höhe beglichen und zum anderen werden die Schulden des abgewickelten Unternehmens in den meisten Fällen nicht von einem Dritten bezahlt.
(120)
Die französischen Behörden bestreiten zudem, dass die Entschädigungsmöglichkeiten, die den Gläubigern durch die Inanspruchnahme der Haftung offenstehen, einer Garantie gleichzusetzen sind. Die Kommission vertritt ganz im Gegenteil die Auffassung, dass das Auslösen der Haftung des Staates (verschuldensabhängig oder -unabhängig) bei der Durchführung des im Gesetz vom 16. Juli 1980 vorgesehenen Verfahrens zur Beitreibung der Schulden öffentlicher Personen einem Garantiemechanismus im Sinne des Unionsrechts gleichkommt, da diese Haftung den Gläubigern die Begleichung ihrer Forderung zusichert, indem sie den Staat verpflichtet, die Forderung bei einem Ausfall des IFP zu bedienen. Zudem lässt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in der Rechtssache Société de gestion du port de Campoloro und Société fermière de Campoloro/Frankreich (93) (nachstehend „Rechtssache Campoloro“ genannt) das Bestreben erkennen, das Vorliegen einer automatischen Garantie anzuerkennen.
(121)
Entsprechend der Beweisführung in den Erwägungsgründen 181 bis 184 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, auf welche sie entsprechend verweist, hält die Kommission schließlich den Vorschlag der französischen Behörden zur Klärung der Durchführungsbestimmungen zum Gesetz von 1980 nicht für ausreichend, um auszuschließen, dass die Mittel durch eine Kapitalspritze aus öffentlichen Mitteln bereitgestellt werden.
a)
Die französischen Behörden schlugen vor, die Durchführungsbestimmungen zum Gesetz von 1980 wie folgt zu ändern: „Ist die Inverzugsetzung bei Verstreichen dieser Fristen ergebnislos geblieben, stellt der Vertreter des Staates bzw. die Aufsichtsbehörde die Ausgabe in den Haushalt der betreffenden Körperschaft bzw. des betreffenden öffentlichen Unternehmens ein. Er stellt gegebenenfalls die erforderlichen Mittel im Haushalt der Körperschaft oder des Unternehmens bereit, indem er die noch freien, für andere Ausgaben vorgesehenen Mittel senkt oder die Ressourcen erhöht“ (Änderungen unterstrichen).
b)
Die Kommission betont jedoch wie bereits in Erwägungsgrund 67 der Eröffnungsentscheidung, dass die Texte weder in ihrer jetzigen noch in der gemäß dem Vorschlag der französischen Behörden geänderten Fassung ausschließen, dass die Mittel durch eine Erhöhung der Ressourcen bereitgestellt werden, die zuvor durch eine Subvention oder Kapitalspritze aus öffentlichen Mitteln ermöglicht wurde.
(122)
Aus den bereits in den Erwägungsgründen 204 bis 211 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 ausgeführten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, beweist die Regelung der Rechtssache Campoloro durch den EGMR nach Auffassung der Kommission zudem, dass die Haftung des französischen Staates in diesem Fall wie eine implizite Garantie für die Schulden der Behörden wirkt und an keine Schadensbedingung geknüpft ist.
a)
Die Kommission stellt insbesondere fest, dass der EGMR das Vorbringen der französischen Behörden, die versuchten, ihre Argumentation (94) zum einen auf das Nichtvorliegen eines dem Staat zuzurechnenden ursächlichen Ereignisses und zum anderen auf das Nichtvorliegen einer Staatsbürgschaft für Behörden, die Rechtspersönlichkeit besitzen, zu stützen, abgewiesen und die Gegenargumente der Kläger berücksichtigt hat (95).
b)
Die Kommission stellt fest, dass der EGMR letztendlich eine Verletzung von Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (nachstehend „Konvention“ genannt) festgestellt und diese insbesondere wie folgt begründet hat: „Diese Urteile müssen somit erfüllt werden, wobei der Gerichtshof daran erinnert, dass eine Behörde des Staates fehlende Mittel nicht zum Vorwand nehmen kann, um eine auf einer Gerichtsentscheidung beruhende Schuld nicht zu begleichen […]“. Der Gerichtshof stellte ferner eine Verletzung von Artikel 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Konvention fest, da die Kläger aufgrund einer besonderen und übermäßig hohen Belastung wegen der unterbliebenen Zahlung der ihnen zustehenden Summen eine Einmischung in ihr Eigentumsrecht erlitten hätten (96). Aus diesen Gründen erlegte der EGMR dem Staat die gesamten Schulden der Schuldnergemeinden auf (97).
c)
Nach Auffassung der Kommission gehen aus dieser Rechtsprechung drei wichtige Aspekte hervor:
-
sofern die Forderung der Kläger gerichtlich bestätigt wird, wirkt die Haftung des Staates wie eine implizite Garantie (98), da der französische Staat zur Zahlung der gesamten Schulden der öffentlichen Einrichtung verurteilt wird (99) und keine Aufteilung zwischen dem, was durch die Zahlungsunfähigkeit der Schuldnerkörperschaft bedingt ist, und etwaigen, dem Staat zuzurechnenden Versäumnissen vorgenommen wird (da der EGMR zu keiner Zeit ein dem Staat zuzurechnendes haftungsbegründendes Ereignis untersucht, sondern es bei der Zahlungsunfähigkeit des Schuldners bewenden lässt);
-
diese Haftung deckt die Schulden staatlicher Stellen, die dennoch Rechtspersönlichkeit besitzen. Die französische Regierung hat ausdrücklich geltend gemacht, dass das Vorliegen von Rechtspersönlichkeit und eigenem Vermögen dem Auslösen der Haftung des französischen Staates entgegensteht, aber dieses Vorbringen wurde vom EGMR zurückgewiesen;
-
der Geltungsbereich der Haftung des Staates erstreckt sich auf die staatlichen Stellen, die aus ihm hervorgehen. Die Bürgschaft ist daher untrennbar mit dem öffentlich-rechtlichen Status des Schuldners verbunden.
d)
Im Übrigen stellt die Kommission fest, dass die Lösung des EGMR in der Rechtssache Campoloro kein Einzelfall, sondern gängige Rechtsprechung ist, die insbesondere mit den Urteilen Artico/Italien (100) und Bourdov/Russland (101) bestätigt wurde.
(123)
Aus den bereits in den Erwägungsgründen 212 bis 220 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 dargelegten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, hält die Kommission die Stellungnahmen der französischen Behörden nicht für geeignet, diese Beweisführung zu widerlegen. Ausgehend von den vorstehenden Ausführungen gelangt die Kommission, wie in der Sache La Poste in Erwägungsgrund 222 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 und in der Eröffnungsentscheidung dieser Sache dargelegt, zu dem Schluss, dass ein Gläubiger des IFP, dessen Forderung unter Inanspruchnahme der mit dem Gesetz vom 16. Juli 1980 eingeführten Verfahren nicht beglichen worden sein sollte, nach derzeitigem Stand des französischen Rechts im Gegensatz zum Liquidationsverfahren nach dem allgemeinen Recht, bei dem die Befriedigung des Gläubigers durch den Wert der verfügbaren Aktiva begrenzt wird, eine Begleichung seiner Forderung in voller Höhe erhalten kann, indem er die letztinstanzliche Haftung des Staates in Anspruch nimmt. Angesichts der vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Haftung des Staates wie eine Garantie behandelt und durch keinen französischen Rechtstext eingeschränkt wird und untrennbar mit dem öffentlich-rechtlichen Status der Schuldnereinrichtung verbunden ist.
(124)
Im Übrigen nimmt die Kommission aus den bereits in den Erwägungsgründen 223 bis 226 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 dargelegten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, den Vorschlag Frankreichs zur Kenntnis, in alle eine Forderung beinhaltenden Verträge des IFP eine Klausel aufzunehmen, mit der die verschuldensunabhängige Haftung des Staates allein aufgrund der Zahlungsunfähigkeit des IFP begrenzt würde. Sie vertritt jedoch die Auffassung, dass ein solcher Rechtsrahmen weiterhin auf tönernen Füßen stehen würde, und hat Bedenken hinsichtlich der Dauerhaftigkeit dieser Lösung, da die Regel der Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme durch die Rechtsprechung aufgestellt wurde und die Rechtsprechung sich jederzeit ändern könnte. Die Kommission hält einen solchen Vorschlag an sich für unzureichend, da er nicht alle Möglichkeiten abdeckt, denn dadurch kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Garantie des Staates bei jeder Art von Haftung wirken könnte (insbesondere auch bei der außervertraglichen und strafrechtlichen Haftung). Im Übrigen ist es nicht möglich, gegenüber den Schuldnern im Vorfeld vertraglich vorzusehen, dass der Staat für die Schulden des IFP nicht haftet, da das IFP aufgrund verschiedener rechtlicher Mechanismen Schuldner eines Dritten sein kann, insbesondere im Fall der Übernahme einer anderen Einheit (102), die Forderungen Dritter besitzen würde, die zunächst nicht erkennbar sind. Letzten Endes ist nach Auffassung der Kommission im Hinblick auf einzelne Forderungen Dritter nur ein allgemein gültiger Hinweis, der besagt, dass der Staat nicht für das IFP bürgt, und der für alle Fälle und gegenüber allen Dritten gilt, geeignet, die unbeschränkte Garantie „aufzuheben“. Darüber hinaus wird mit den Vorschlägen Frankreichs selbst unter der Annahme, dass dadurch jede Möglichkeit ausgeschlossen wird, dass ein Gläubiger des IFP den Staat in die Haftung nimmt, um die Begleichung seiner Forderung zu erwirken (wobei diese Annahme nach Auffassung der Kommission nicht verifiziert wurde), nicht eindeutig festgelegt, was im Fall der Insolvenz (103) des IFP geschehen würde.
(125)
Viertenskann ein Gläubiger, selbst wenn seine Forderung nicht befriedigt werden sollte, den begründeten Irrtum beim Zustandekommen der Forderung hinsichtlich der Tatsache, dass sie in jedem Fall beglichen würde, Rechtswirkung entfalten lassen.
(126)
Aus den bereits in den Erwägungsgründen 227, 228 (Absätze 1 bis 3) und 229 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 dargelegten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass mit der Rechtsscheintheorie (104) bestätigt werden kann, dass die Gläubiger des IFP auf der Grundlage eines Bündels übereinstimmender Indizien berechtigterweise glauben könnten, dass eine unbeschränkte Garantie vorliegt (und dies selbst dann, wenn das IFP aufgrund seines Status als EPIC rechtlich nicht in den Genuss einer unbeschränkten Garantie des französischen Staates kommen würde). Die wichtigsten im Hinblick auf die Rechtsscheintheorie relevanten Indizien beruhen darauf, dass zum einen verschiedene Texte (das Gesetz vom 16. Juli 1980 und seine Durchführungsbestimmungen) oder amtliche Dokumente (Haushaltsdokumente) die Gläubiger berechtigterweise glauben lassen, dass der Staat bei unzureichenden Mitteln die Schulden der EPIC übernehmen würde oder die Haftung des Staates ausgelöst würde, dass zum anderen die Rechtslage nach der Rechtssache Campoloro und den ersten von der Kommission eröffneten Verfahren zum Status der EPIC nicht geklärt wurde und dass schließlich das Fehlen eines Hinweises auf die Folgen einer Zahlungseinstellung durch ein EPIC ebenfalls dafür spricht.
(127)
Im vorliegenden Fall weist die Kommission ergänzend darauf hin, dass etwaige Gläubiger des IFP vor dem 7. Juli 2006 ein Vertragsverhältnis mit einer berufsständischen Einrichtung im Sinne des Gesetzes Nr. 43-612 vom 17. November 1943 über die Wahrung berufsständischer Interessen eingingen und somit mit einer juristischen Person des Privatrechts, die keinen Anlass zu der Annahme gab, sie könnte durch eine Garantie des Staates abgesichert sein. Die Rechtsscheintheorie wäre somit nur auf Forderungen anwendbar, die nach der Änderung des Status des IFP begründet wurden.
(128)
Entsprechend den Schlussfolgerungen ihrer Sachverständigen in der Sache La Poste gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass bei den nach dem 7. Juli 2006 entstandenen Forderungen selbst dann, wenn ein Gläubiger wie in dem von den französischen Behörden vorgetragenen Fall irrtümlicherweise zu der Auffassung gelangen sollte, dass der Staat gehalten ist, für die Schulden öffentlicher Unternehmen und insbesondere für die Schulden des IFP zu bürgen, sein Irrtum angesichts der genannten Punkte begründet wäre und Rechtswirkung entfalten könnte. Sollte die Forderung des Gläubigers ausnahmsweise nicht beglichen werden, hätte er dennoch die Sicherheit, dass sie nicht ausfallen wird.
B. Garantie für den Fortbestand des IFP und/oder seiner Verpflichtungen
(129)
Aus den bereits in den Erwägungsgründen 230 bis 250 des Beschlusses in der Sache C 56/2007 dargelegten Gründen, auf welche sie entsprechend verweist, vertritt die Kommission die Auffassung, dass ein Gläubiger eines EPIC selbst dann, wenn eine Forderung nicht innerhalb einer angemessen Frist und nach Inanspruchnahme der im vorangehenden Abschnitt beschriebenen Verfahren beglichen worden sein sollte, weiterhin die Sicherheit hätte, dass sie nicht ausfallen wird, während ein Gläubiger eines abgewickelten privatrechtlichen Unternehmens keine Sicherheit hat, dass seine Forderung beglichen wird.
(130)
Die Kommission betont, dass es keine willentliche behördliche Liquidation/Auflösung eines öffentlichen Unternehmens gibt, bei der dessen Rechte und Verpflichtungen aufgehoben werden; im Fall der Auflösung aufgrund einer behördlichen Entscheidung sprechen, obwohl dies in keinem Text ausdrücklich vorgesehen wird, die Praxis und bestimmte verwaltungsrechtliche Grundsätze dafür, dass die Rechte und Verpflichtungen des aufgelösten öffentlichen Unternehmens stets von einer anderen Einrichtung und andernfalls vom Staat übernommen werden. Mit anderen Worten wird die Schuldenlast öffentlicher Unternehmen stets auf eine andere juristische Person übertragen, die sie nicht zurückweisen kann, so dass ein Gläubiger die Gewissheit hat, dass er die Ansprüche aus der Forderung gegenüber einer anderen Einrichtung geltend machen kann und seine Forderung somit nicht ausfällt.
(131)
Die Kommission verweist auf ihre Darlegungen in den Erwägungsgründen 233 bis 250 des Beschlusses in der Sache C 56/2007, die auf einer Untersuchung der strukturellen Veränderungen bei öffentlichen Unternehmen durch ihre Sachverständige in der Sache La Poste fußen, in der drei Gründe für die Auflösung öffentlicher Unternehmen unterschieden werden (105): Zeitablauf, Wegfall des Auftrags und - der häufigste Fall - die Übertragung des Auftrags mit zwangsläufigem Übergang der Rechte und Verpflichtungen.
a)
Anhand dieser Untersuchung kann erstens festgestellt werden, dass, obwohl es keine allgemeine rechtliche Regelung für die Gestaltung der Auflösung öffentlicher Unternehmen gibt, die Praxis zeigt, dass mit dem Rechtstext immer eine Übertragung der Rechte und Verpflichtungen des aufgelösten öffentlichen Unternehmens, entweder auf den Staat oder auf die Einrichtung, die seine Aufgaben übernimmt, geregelt wird (106).
b)
Zweitens handelt es sich im Allgemeinen um eine Übertragung der Rechte und Verpflichtungen (wobei der Begriff „Verpflichtungen“ mit Sicherheit die Schulden bezeichnet) und in einigen Fällen um eine Übertragung von „Vermögen“ (107) (eine Formulierung, die ebenfalls die Schulden beinhaltet). Selbst in dem einzigen gefundenen Beispiel für eine schlichte und einfache Auflösung eines öffentlichen Unternehmens ist von einer Übertragung der „Schulden“ die Rede (108).
c)
Drittens werden selbst bei einem Wegfall des Auftrags die Rechte und Verpflichtungen der öffentlichen Einrichtung in der Praxis von einer anderen Einrichtung übernommen.
d)
Viertens und letztens steht die beschriebene Praxis im Einklang mit der kodifizierenden Anweisung Nr. 02-060-M95 vom 18. Juli 2002 und dem Leitfaden für die finanzielle Organisation bei Gründungen, Umwandlungen und Schließungen öffentlicher Unternehmen (109), nämlich, dass die Rechte und Verpflichtungen eines abgewickelten EPIC entweder dem Staat zufallen oder der juristischen Person, die die Aufgaben der Einrichtung übernimmt.
(132)
Die Kommission schließt sich ihrer Sachverständigen in der Sache La Poste an und gelangt zu dem Schluss, dass die Schulden öffentlicher Unternehmen bei einer Auflösung eines öffentlichen Unternehmens, das den Auftrag zuvor wahrnahm, in der Praxis fast immer auf eine andere juristische Person des öffentlichen Rechts übertragen werden. Ein Gläubiger dieser öffentlichen Einrichtungen, zu denen auch das IFP gehört, hat dadurch die Gewissheit, dass seine offenen Forderungen nicht erlöschen werden.
C. Schlussfolgerungen zum Vorliegen einer staatlichen Garantie für das IFP
(133)
Auf der Grundlage der beigebrachten Nachweise für das Vorliegen einer Garantie für die Rückzahlung einzelner Forderungen und für den Fortbestand der Verpflichtungen des IFP gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass seit der Änderung des Status des IFP am 7. Juli 2006:
-
die Gläubiger des IFP nicht auf die üblichen Hindernisse stoßen, die im Privatrecht und im öffentlichen Recht einer Begleichung der Forderung entgegenstehen können;
-
die Gläubiger des IFP zur Beitreibung ihrer Forderungen spezielle Verfahren in Anspruch nehmen können, die den Staat ermächtigen, die Schuldnereinrichtung zu zwingen, die Forderung zu begleichen;
-
das französische Recht in keiner Weise Anlass zu der Vermutung der Gläubiger des IFP gibt, dieses könnte endgültig in eine Situation der Überschuldung geraten;
-
die Haushaltsdokumente Anlass zu der Vermutung geben, dass der Staat den Einrichtungen des öffentlichen Sektors, zu denen das IFP gehört, im Fall unzureichender Mittel einen außerordentlichen Zuschuss gewähren könnte;
-
wenn die beschriebenen Verfahren keine Befriedigung des Gläubigers ermöglichen, dieser den Staat in Haftung nehmen kann, um die vollständige Begleichung seiner Forderung zu erhalten;
-
auch wenn sich die in Betracht gezogenen Verfahren über längere Zeit hinziehen sollten, der Gläubiger die Gewissheit hat, dass seine Forderung selbst bei strukturellen Veränderungen des IFP nicht ausfallen wird.
(134)
Diese Besonderheiten sind untrennbar mit dem Status als öffentliche Einrichtung des IFP verbunden und beinhalten, dass der Staat letztinstanzlich bürgt. Dies lässt den begründeten Schluss zu, dass das IFP aufgrund seines Status als EPIC über eine unbeschränkte Garantie des französischen Staates verfügt.
(135)
Die unbeschränkte Staatsgarantie für das IFP beinhaltet eine Übertragung staatlicher Mittel im Sinne von Ziffer 2.1 der Garantiemitteilung. Denn das IFP zahlt für diese Garantie keine Prämie. Damit liegt sowohl ein Vorteil für das Unternehmen als auch ein Entzug von Ressourcen des Staates vor, da der Staat auf die normalerweise mit Garantien verbundene Vergütung verzichtet. Darüber hinaus erwächst aus der Garantie eine potenzielle und zukünftige Gefahr der Inanspruchnahme staatlicher Mittel, da der Staat verpflichtet werden könnte, die Schulden des IFP zu begleichen (110).
(136)
Schließlich ist die unbeschränkte Staatsgarantie für das IFP dem Staat zuzurechnen, weil sie auf einer Kombination aus dem öffentlich-rechtlichen Status des IFP, den Grundsätzen des einzelstaatlichen Rechts und zwei Rechtsakten, und zwar dem Gesetz vom 25. Januar 1985 (dem heutigen Code de commerce) und dem Gesetz Nr. 80-539 vom 16. Juli 1980 sowie dessen Durchführungsbestimmungen, beruht.
7.1.1.2 Nichtvorliegen einer Absicherung der privatrechtlichen Tochtergesellschaften der IFP-Gruppe durch die unbeschränkte Garantie
(137)
Wie die Kommission bereits in ihrer Entscheidung im Fall C 51/2005 (111), in ihrer Eröffnungsentscheidung in der vorliegenden Sache und in Abschnitt 2 („Die IFP-Gruppe“) angab, bilden das IFP und seine Tochtergesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat wettbewerbsrechtlich gesehen eine wirtschaftliche Einheit, denn das IFP hält unmittelbar 100 % des Kapitals von Axens und Beicip-Franlab und mittelbar 100 % des Kapitals von Prosernat, hat dadurch, dass eigenes Führungspersonal in deren Leitungsorganen vertreten ist, die Kontrolle über seine Tochtergesellschaften, macht strategische Richtungsvorgaben und trifft grundlegende Entscheidungen für die Zukunft der Tochtergesellschaften und ist an Exklusivverträge über Technologietransfer gebunden, die für die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeiten der Tochtergesellschaften unverzichtbar sind (diese Verträge beinhalten wechselseitige Vorkaufsrechte (112)), sowie an Verträge über die Bereitstellung von Räumen und Personal. Die wirtschaftliche Integration des IFP und seiner Tochtergesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat ist somit stark genug, um diesen Schluss zu ziehen. Darüber hinaus muss der genaue Umfang der staatlichen Garantie geprüft werden, um zu bestimmen, ob bei einem Ausfall einer privatrechtlichen Tochtergesellschaft des IFP staatliche Mittel zur Befriedigung von deren Gläubigern in Anspruch genommen werden könnten (mit anderen Worten, ob die wirtschaftlichen Tätigkeiten der Tochtergesellschaften des IFP durch die unbeschränkte Garantie des Staates abgesichert sind oder nicht).
(138)
In seiner Stellungnahme hat sich das Unternehmen UOP Limited dazu nicht geäußert. Seine Argumentation stützt sich auf die Wahrnehmung der Einheit IFP/Axens seitens der Marktteilnehmer, die seiner Ansicht nach geeignet ist, der IFP-Gruppe gegenüber Lieferanten, Kunden oder Kapitalgebern einen Vorteil zu verschaffen. Dieser Aspekt wird in Abschnitt 7.1.4 dieses Beschlusses untersucht, der sich mit der Prüfung der Vorteile befasst, die der IFP-Gruppe aus der Maßnahme erwachsen.
(139)
Wie in Erwägungsgrund 47 ausgeführt, bestreiten die französischen Behörden das Vorliegen einer staatlichen Garantie zugunsten der Tochtergesellschaften des IFP und begründen dies insbesondere mit deren Rechtsform als Aktiengesellschaften nach allgemeinem Recht.
(140)
Entsprechend der Beweisführung für das Vorliegen einer unbeschränkten Garantie zugunsten des IFP in Abschnitt 7.1.1.1 wird die Kommission nun nacheinander prüfen, ob die Gläubiger der privatrechtlichen Tochtergesellschaften des IFP im Fall der Unzulänglichkeit von Vermögenswerten in den Genuss einer Garantie für die Begleichung einzelner Forderungen (A) oder einer Garantie für den Fortbestand der Verpflichtungen dieser Tochtergesellschaften (B) kommen.
A. Die Gläubiger der Tochtergesellschaften des IFP erhalten keine Garantie für die Begleichung einzelner Forderungen
(141)
Die Tochtergesellschaften des IFP haben die Rechtsform von Aktiengesellschaften. Als juristische Personen des Privatrechts gelten für sie (im Gegensatz zum kontrollierenden Aktionär, der eine öffentliche Einrichtung ist) in vollem Umfang die gerichtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach dem allgemeinen Recht (113) Frankreichs.
(142)
Bevor nun untersucht wird, ob die Haftung des IFP als kontrollierender Aktionär durch das Verschulden seiner Tochtergesellschaften ausgelöst werden könnte (b), soll das gerichtliche Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht beschrieben werden, dem diese privatrechtlichen Tochtergesellschaften im Fall der Zahlungseinstellung unterworfen sind (a).
a) Das gerichtliche Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht
(143)
Wenn es bei einer der Tochtergesellschaften des IFP, die Aktiengesellschaften sind, zu einer Zahlungseinstellung kommt (d. h. wenn sie nicht mehr in der Lage ist, fällige Schulden mit verfügbaren Aktiva zu begleichen) und eine Sanierung offenkundig nicht möglich ist (114), würde nach allgemeinem Recht (115) das gerichtliche Liquidationsverfahren eingeleitet. Die Eröffnung des Verfahrens (116) würde gegebenenfalls vom Schuldner spätestens 45 Tage nach Einstellung der Zahlungen beantragt (sofern dieser Schuldner bereits die Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens beantragt hat). Mit einem solchen gerichtlichen Liquidationsverfahren würde die Geschäftstätigkeit des Unternehmens eingestellt oder sein Vermögen durch Veräußerung der Rechte und Vermögensgegenstände als Ganzes oder in Teilen verwertet (117). Im Urteil zur Eröffnung des Liquidationsverfahrens (118) würde das Gericht einen verfahrensleitenden Richter (juge-commissaire) und als Liquidator einen Bevollmächtigten (mandataire judiciaire) oder eine aufgrund ihrer Sachkunde gewählte Person bestellen. Daraufhin würde der Liquidator innerhalb eines Monats nach seiner Bestellung einen Bericht über die Lage des Unternehmens erstellen und anschließend die Liquidationsvorgänge erledigen und eine Überprüfung (119) der Forderungen (120) vornehmen. Der Liquidationserlös würde daraufhin unter den Gläubigern in Abhängigkeit vom Rang ihrer Forderungen verteilt (Vorzugs- und Hypothekengläubiger, Gläubiger mit besonderen beweglichen dinglichen Sicherheiten, Gläubiger ohne Forderungssicherung, d. h. nicht bevorrechtigte Gläubiger, anteilig zur Höhe ihren Forderungen).
(144)
Wenn keine fälligen Verbindlichkeiten mehr vorliegen und der Liquidator über ausreichende Mittel zur Befriedigung der Gläubiger verfügt oder wenn die Fortsetzung der Liquidation mangels Masse nicht möglich ist, verkündet das Gericht die Beendigung des gerichtlichen Liquidationsverfahrens (121). Nach Beendigung des Verfahrens lebt das Recht des Gläubigers auf Einzelvollstreckung grundsätzlich nicht wieder auf. Mit anderen Worten ist es den Gläubigern nach der Beendigung des Liquidationsverfahrens mangels Masse nicht mehr möglich, wieder gegen den Schuldner vorzugehen (122), es sei denn, die Forderung beruht auf einer strafrechtlichen Verurteilung oder auf Ansprüchen, die mit der Person des Gläubigers verbunden sind.
b) Nichtvorliegen eines Garantiemechanismus zugunsten der privatrechtlichen Tochtergesellschaften des IFP
(145)
Wie die Sachverständige der Kommission in der Sache La Poste erläuterte, sind die Gesellschafter bei bestimmten Handelsgesellschaften, insbesondere bei Sociétés anonymes (SA, Aktiengesellschaften) und Sociétés à responsabilité limitée (SARL, Gesellschaften mit beschränkter Haftung) nicht verpflichtet, Schulden des Unternehmens, an dem sie beteiligt sind, über die Höhe ihrer anfänglichen Einlage hinaus zurückzuzahlen. Als Aktiengesellschaften fallen die Tochtergesellschaften des IFP genau in diese Kategorie. In der IFP-Gruppe ist daher wie in jeder anderen Unternehmensgruppe die Haftung der Muttergesellschaft bei einem Ausfall einer Tochtergesellschaft mit der Rechtsform eines haftungsbegrenzten Unternehmens (hier einer Aktiengesellschaft) auf den Verlust ihrer Einlagen begrenzt (wie bei jedem anderen normalen Aktionär), es sei denn, sie hat sich im Wege von Bürgschaften, Avalen, Garantien, Absichts- oder Patronatserklärungen (123) ausdrücklich verpflichtet.
(146)
In Anbetracht der Zugehörigkeit des IFP und seiner Tochtergesellschaften zu derselben wirtschaftlichen Einheit im Sinne des Wettbewerbsrechts muss geprüft werden, ob die wirtschaftliche Abhängigkeit der Tochtergesellschaften von ihrer Muttergesellschaft nach dem französischen Gesellschaftsrecht bei einem Ausfall dieser privatrechtlichen Tochtergesellschaften automatisch die Haftung des IFP und damit die Inanspruchnahme staatlicher Mittel auslösen würde, da der Staat im Wesentlichen für die Finanzierung des IFP aufkommt und diesem eine unbeschränkte staatliche Garantie gewährt hat.
(147)
Nach dieser eingehenden Prüfung kann die Kommission feststellen, dass nach dem französischen Zivil- und Handelsrecht die Haftpflicht des kontrollierenden Aktionärs bei einem Ausfall einer Tochtergesellschaft grundsätzlich nicht ausgelöst wird, es sei denn, dem kontrollierenden Aktionär wird ein Verschulden bei der Führung seiner Tochtergesellschaft nachgewiesen (i). Die unlängst geplanten und dann aufgegebenen Vorhaben zur Reformierung des Code civil, mit dem der Grundsatz der Haftung für Dritte (responsabilité du fait d'autrui) eben auf die Beziehungen zwischen Mutter- und Tochtergesellschaften einer Gruppe ausgedehnt werden sollte, bestätigen, dass es im französischen Recht keinen solchen Grundsatz gibt (ii).
i) Nichtvorliegen einer allgemeinen Haftung des Aktionärs für seine Tochtergesellschaft
(148)
Nach der Rechtstheorie (124) kann die Organisation einer Gruppe an sich in keinem Fall eine Kaskadenhaftung begründen. Das französische Recht würde sich an den mit Artikel 1382 Code civil aufgestellten Grundsatz der Haftung für eigenes Handeln (responsabilité personnelle) (125) halten. Einzig bei einer rechtswidrigen, von der Muttergesellschaft zu vertretenden Handlung könnte somit auf deren Vermögen zugegriffen werden.
(149)
Da die Muttergesellschaft der IFP-Gruppe im vorliegenden Fall eine juristische Person des öffentlichen Rechts ist (die öffentliche Einrichtung IFP), wirft diese Frage eine zusätzliche Problematik auf, denn zunächst muss geklärt werden, welche Gerichtsbarkeit (die ordentliche oder die Verwaltungsgerichtsbarkeit) nach dem französischen Rechtssystem gegebenenfalls zuständig wäre, um eine mögliche Haftung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zu untersuchen, die eine juristische Person des Privatrechts, über deren Vermögen das Liquidationsverfahren eröffnet wurde, kontrolliert.
(150)
Die Kommission stellt fest, dass das über derartige Zuständigkeitskonflikte entscheidende Tribunal des conflits bei Ausfalldeckungsklagen (actions en responsabilité pour insuffisance d'actif) (126) lange Zeit darauf erkannt hat, dass die ordentliche Gerichtsbarkeit zuständig ist, wenn die öffentliche Person rechtlicher Geschäftsführer ist, (127) und die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wenn die öffentliche Person faktischer Geschäftsführer ist (128). Inzwischen scheint jedoch über die Zuständigkeit der ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach der Art der erbrachten Leistungen entschieden zu werden, d. h. danach, ob es sich um ein öffentliches Verwaltungsunternehmen oder um ein öffentliches Industrie- und Handelsunternehmen handelt.
a)
Bei öffentlichen Verwaltungsunternehmen scheint das Tribunal des conflits (129) von seiner früheren Rechtsprechung, die auf der rechtlichen oder faktischen Geschäftsführung gründete, nach seinem Beschluss in der Sache Département de la Dordogne (130) abgegangen zu sein; in dieser Sache entschied es zugunsten des Verwaltungsgerichts, da ein öffentliches Verwaltungsunternehmen betroffen war, und dies unabhängig davon, ob die öffentliche Person rechtlicher oder faktischer Geschäftsführer der privaten, diese öffentlichen Aufgaben wahrnehmenden Person war. Nachdem es in Anlehnung an das Urteil im Fall Blanco (131) darauf hinwies, dass „die dem Staat oder anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts obliegende Haftung für Schäden, die ihren öffentlichen Verwaltungsbetrieben zuzurechnen sind, dem öffentlichen Recht unterliegt“ (Unterstreichung hinzugefügt) und dem nur dann nicht so ist, wenn dies im Gesetz ausdrücklich vorgesehen wird, entschied das Tribunal des conflits, dass aus dem Gesetz vom 25. Januar 1985 über die Sanierung und gerichtliche Liquidation von Unternehmen (Loi du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises, heute kodifiziert in den Artikeln L. 624-3 ff. Code commerce) nicht hervorgeht, „dass der Gesetzgeber in Abweichung von den Grundsätzen für die Haftung öffentlicher Unternehmen beabsichtigte, dass für die Prüfung der Haftbarkeit des Staates oder anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Verwaltungsaufgaben die ordentlichen Gerichte zuständig sind“. (Unterstreichung hinzugefügt).
b)
Umgekehrt ist bei einem öffentlichen Industrie- und Handelsunternehmen für die Prüfung der Haftpflicht einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, die eine privatrechtliche Person kontrolliert, über deren Vermögen das Liquidationsverfahren eröffnet wurde, ganz eindeutig die ordentliche Gerichtsbarkeit zuständig. In seiner Entscheidung Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) stellte das Tribunal des conflits insbesondere fest: „Während die Untersuchung der Haftpflicht des Staates oder anderer juristischer Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen der Wahrnehmung öffentlicher Verwaltungsaufgaben in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte fällt, sind für eine solche Klage die ordentlichen Gerichte zuständig, wenn die Haftung des Staates oder der juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen einer Industrie- und Handelstätigkeit untersucht wird, ohne dass danach unterschieden werden muss, ob die Körperschaft als faktischer oder rechtlicher Geschäftsführer gehandelt hat.“ (Unterstreichung hinzugefügt). Zu diesem Schluss gelangte das Tribunal des conflits, indem es die Art des öffentlichen Verwaltungsbetriebs gegen die Tätigkeiten einer Aktiengesellschaft mit Vorstand und Aufsichtsrat (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) anhand von zwei Erwägungen abgrenzte: dem Gegenstand (133) einerseits und der Finanzierungsart (134) andererseits.
(151)
Was die vom IFP kontrollierten privatrechtlichen Tochtergesellschaften, die Aktiengesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat, anbelangt, so geht aus den Akten und insbesondere aus den in Erwägungsgrund 159 angeführten Informationen hervor, dass sie wirtschaftliche Zwecke (135) und keine Verwaltungszwecke zum Gegenstand haben. Zudem stammen die Mittel dieser Unternehmen überwiegend aus den mit ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit erwirtschafteten betrieblichen Erträgen und nicht aus staatlicher Förderung. Schließlich ist festzustellen, dass diese Tochtergesellschaften des IFP als Handelsgesellschaften auf Veranlassung einer juristischen Person des Privatrechts (136) gegründet wurden (und nicht einer öffentlichen Person, da die Umwandlung des IFP in ein EPIC erst am 7. Juli 2006 erfolgte). Der Industrie- und Handelscharakter der Tätigkeiten von Axens, Beicip-Franlab und Prosernat ist demnach unstrittig, und im Fall der gerichtlichen Liquidation wären zweifellos die ordentlichen Gerichte dafür zuständig, über eine mögliche Haftungsklage gegen das IFP zu erkennen.
(152)
Unter diesen Umständen sind die Bedingungen, die die Haftung des kontrollierenden Aktionärs auslösen, vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Cour de cassation zu prüfen. Für die Ausweitung eines gerichtlichen Liquidationsverfahrens, das gegen eine bestimmte Person (die Tochtergesellschaft) eingeleitet wurde, auf eine andere juristische Person (die Muttergesellschaft) gelten allerdings sehr strenge Voraussetzungen. So müssen die Geschädigten der säumigen Tochtergesellschaft das schuldhafte Verhalten der Muttergesellschaft nachweisen, insbesondere die Verneinung der Rechtspersönlichkeit der Tochtergesellschaft durch die Muttergesellschaft (α) und die schuldhafte Geschäftsführung der kontrollierten Gesellschaft (β), um Schadenersatz erhalten zu können.
α) Verneinung der Rechtspersönlichkeit der Tochtergesellschaft durch die Muttergesellschaft
(153)
Nach der Rechtssprechung des Cour de cassation ist die Ausdehnung der Haftung der Muttergesellschaft auf die Handlungen ihrer Tochtergesellschaften nur in zwei Ausnahmefällen möglich (137): zum einen, wenn das Vermögen der Tochtergesellschaft mit dem der Muttergesellschaft verschmolzen ist (Fall der „confusion du patrimoine“), und zum anderen, wenn die Tochtergesellschaften fiktive juristische Personen sind (Fall der „fictivité de la personne morale“).
(154)
Der Begriff „Verschmelzung des Vermögens“ (138) bezeichnet im Allgemeinen die Situation, in der es aufgrund der jeweiligen Buchführungen der beiden eigenständigen rechtlichen Einheiten nicht möglich ist, Bestandteile der Aktiva oder Passiva einer der beiden eindeutig zuzuordnen. Zum Nachweis des Vorliegens einer solchen Verschmelzung des Vermögens ist das Bestehen von - selbst engen - Verflechtungen zwischen den Gesellschaften der Gruppe nicht ausreichend. Auch die Identität der Gesellschafter oder Führungskräfte oder des Geschäftssitzes (139) allein ermöglicht es nicht, die Verschmelzung des Vermögens festzustellen. In der Regel genügt zum Ausschließen einer möglichen Verschmelzung des Vermögens die Formalisierung der gruppeninternen Beziehungen in Vereinbarungen, die von der Muttergesellschaft und ihren Tochtergesellschaften unterzeichnet werden (140).
(155)
In den beiden Rechtssachen Metaleurop (141) und AOL Liberté (142) scheint der Cour de Cassation die Voraussetzungen für die Ausdehnung des Verfahrens auf die Muttergesellschaft einer Unternehmensgruppe noch enger gefasst zu haben. Selbst eine sehr weit gehende Integration der Gesellschaften der Gruppe bedingt nicht zwangsläufig eine Verschmelzung der Vermögen. Nach der Rechtstheorie (143) haben „weder Cash-Management- oder Wechselvereinbarungen zwischen den beiden Einheiten noch der Austausch von Personal noch Vorschüsse der Muttergesellschaft noch die Kontrolle der Muttergesellschaft über die Geschäftsführungsbefugnis der Tochtergesellschaft den Charakter einer unklaren Abgrenzung der Bücher, die eine Wiederzusammenlegung der Vermögen rechtfertigt.“ Es scheint somit äußerst schwierig zu sein, die Haftung einer Muttergesellschaft für Handlungen einer ihrer Tochtergesellschaften auf der Grundlage der Verschmelzung ihrer Vermögen (144) auszulösen, da der Cour de cassation die Latte für den Nachweis extrem hoch gelegt hat.
(156)
Im vorliegenden Fall ist festzuhalten, dass die Kommission bereits festgestellt hat: „Da es sich bei dem IFP und den betroffenen Tochtergesellschaften um eigenständige juristische Personen handelt, führen sie getrennte Bücher.“ (145). Zudem weisen die zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften unterzeichneten Vereinbarungen, insbesondere die Exklusivverträge über Technologietransfer oder die Personalbereitstellung (146), nicht den Charakter einer unklaren Trennung der Bücher auf, die eine Wiederzusammenlegung der Vermögensmassen im Sinne der Rechtsprechung des Cour de cassation rechtfertigen würden, da jede Leistung in den jeweiligen Bilanzen jeder Einheit der IFP-Gruppe gesondert verbucht wird, wie insbesondere in den Abschnitten 7.1.4 und 7.3 festgestellt wird.
(157)
Bei der „Fiktivität der Rechtspersönlichkeit“ geht es darum nachzuweisen, dass bestimmte Sachverhaltsmerkmale eines Gesellschaftsvertrages der Tochtergesellschaft (affectio societatis) fehlen, um aufzuzeigen, dass es sich um kein eigenständiges Unternehmen handelt. Nach Auffassung des Cour de cassation (147) liegt eine fiktive Gesellschaft vor, wenn die juristische Person, über deren Vermögen das Verfahren eröffnet wird, nur dem Anschein nach existiert, da sie keine gegenüber dem Geschäftsherrn, einer natürlichen oder juristischen Person, klar abgegrenzte Tätigkeit ausübt (148).
(158)
Anhand der öffentlich verfügbaren Informationen (149) stellt die Kommission zudem fest, dass das IFP und Axens, Beicip-Franlab und Prosernat weder die gleichen Adressdaten noch gleiche Betriebsorte haben:
a)
Das IFP ist im Handelsregister von Nanterre unter der Nummer B 775 729 155 eingetragen, und sein Geschäftssitz befindet sich in Rueil-Malmaison (150). Das IFP besitzt zwei Niederlassungen in Frankreich, eine in Solaize (151) und eine in Pau (152).
b)
Axens ist im Handelsregister von Nanterre unter der Nummer B 599 815 073 eingetragen, und ihr Geschäftssitz befindet sich ebenfalls in Rueil-Malmaison, aber an einer anderen Adresse (153) als der ihrer Muttergesellschaft. Ihre Betriebsstätten liegen ebenfalls an anderen Orten als die der Muttergesellschaft, meistens außerhalb Frankreichs: in den Vereinigten Staaten in Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) und Calvert City (Kentucky), in Kanada in Brockville (Ontario), in China in Peking, in Japan in Tokyo, in Indien in New Delhi, in Bahrain und in Russland in Moskau;
c)
Beicip-Franlab ist im Handelsregister von Nanterre unter der Nummer B 679 804 04773 eingetragen, und ihr Geschäftssitz befindet sich ebenfalls in Rueil-Malmaison, aber an einem anderen Ort (154) als der ihrer Muttergesellschaft und der von Axens. Sie besitzt Tochtergesellschaften und Büros in vielen Ländern, insbesondere in Bahrain, in Abu Dhabi, in Libyen in Tripolis, in Malaysia in Kuala Lumpur, in den Vereinigten Staaten in Houston (Texas), in Mexiko in Villahermosa, in Brasilien in Rio de Janeiro und in Russland in Moskau;
d)
Prosernat ist im Handelsregister von Nanterre unter der Nummer B 315 251 330 eingetragen; ihr Geschäftssitz befindet sich in Puteaux (155). Das Unternehmen teilt mit (156), weltweit in etwa zwanzig Ländern vertreten zu sein, insbesondere in Südamerika (Argentinien, Brasilien, Venezuela), Europa (Vereinigtes Königreich, Italien, Norwegen), Nordafrika (Algerien, Ägypten), den Golfstaaten (Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate, Oman, Katar), im Iran, in Russland und in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten sowie in Südostasien.
(159)
Zudem sind die von jeder dieser Tochtergesellschaften ausgeübten wirtschaftlichen Tätigkeiten real, so dass sie in keinem Fall als fiktiv eingestuft werden können, zumal der Cour de cassation sehr hohe Ansprüche daran stellt, eine juristische Person als „fiktiv“ zu bezeichnen (157):
a)
Die 2001 gegründete Gesellschaft Axens übt eine wirtschaftliche Tätigkeit auf dem Markt für Katalysatoren und für Raffinations- und Petrochemietechnologien aus, beschäftigt für diese Tätigkeit mehr als 600 Mitarbeiter und erwirtschaftet damit einen Jahresumsatz von rund 300 Mio. EUR;
b)
die Gesellschaft Beicip-Franlab wurde 1967 gegründet, verlegt und vertreibt Software im Bereich Exploration-Lagerstätten und führt Studien und Beratung für den Bereich Exploration-Lagerstätten durch. Sie beschäftigt mehr als hundert Mitarbeiter und erzielt einen Umsatz von etwa 40 Mio. EUR;
c)
die 2001 übernommene Gesellschaft Prosernat ist auf dem Gebiet der Studien und Dienstleistungen und der Herstellung von Ausrüstung im Bereich der Gasbehandlung und Schwefelrückgewinnung tätig. Zu diesem Zweck beschäftigt das Unternehmen etwa 70 Mitarbeiter; es erwirtschaftet einen Umsatz von ca. 50 Mio. EUR.
(160)
Aus den bisherigen Ausführungen geht hervor, dass außer im Fall des Geschäftsführungsfehlers, der in den Erwägungsgründen 161 bis 164 geprüft wird, die wenigen Voraussetzungen - Fiktivität der juristischen Person der Tochtergesellschaft oder Verschmelzung des Vermögens der Tochter- und der Muttergesellschaft -, unter denen nach der Rechtsprechung eine Verfahrensausdehnung zur Inanspruchnahme der Muttergesellschaft möglich ist, im vorliegenden Fall eindeutig nicht gegeben sind. Infolgedessen stellt die Kommission fest, dass die Voraussetzungen für eine automatische Inanspruchnahme der Haftung des IFP im Fall der Liquidation ihrer Tochtergesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat nicht erfüllt sind.
β) Haftung der Muttergesellschaft für die Tochtergesellschaft aufgrund von Geschäftsführungsfehlern
(161)
Die fehlerhafte Ausübung der Kontrolle über die Tochtergesellschaft ist seit jeher geeignet, die Haftung der Muttergesellschaft auszulösen (158). Wenn diese bei der Kontrolle der Geschäftsführung ihrer Tochtergesellschaften schuldhaft gehandelt hat, „lässt die Rechtsprechung insbesondere bei Unternehmensgruppen die Haftung der Muttergesellschaft zu“ (159). Nach der Rechtslehre kann ein Geschäftsführungsfehler der Muttergesellschaft, die sich wie ein rechtlicher oder faktischer Geschäftsführer der Tochtergesellschaft verhalten hat, im Fall der Liquidation ihre Haftung auslösen (160). Dabei kann die Muttergesellschaft als Gesellschafter der Tochtergesellschaft haftbar gemacht werden (161), wenn die Ursache der Schwierigkeiten der kontrollierten Gesellschaft auf schuldhaftes Handeln der Muttergesellschaft zurückgeführt werden kann (162).
(162)
Im allgemeinen Recht ist somit die Haftung der Geschäftsführer gegenüber ihrer Gesellschaft und deren Gesellschaftern und Gläubigern vorgesehen (163). Im Fall einer Gruppe werden die Gläubiger einer der Tochtergesellschaften im Fall der Zahlungseinstellung versuchen zu beweisen, dass die Muttergesellschaft die Funktion des - rechtlichen oder faktischen (164) - Geschäftsführers der Tochtergesellschaft bekleidet hat. Die Verschuldenshaftung einer Muttergesellschaft für ihre Tochtergesellschaft kommt insbesondere im Insolvenzrecht zum Tragen (165), und zwar speziell im Rahmen einer Ausfalldeckungsklage (166), sofern sich diese Gesellschaft wie der Geschäftsführer (167) ihrer Tochtergesellschaft verhalten hat. Die Verschuldenshaftung der Muttergesellschaft bedingt allerdings, dass der Beweis für ein solches Verschulden und - vor allem - für den Kausalzusammenhang zwischen diesem Verschulden und dem durch das Verhalten der Tochtergesellschaft entstandenen Schaden erbracht wird (168).
(163)
Aus den vorstehenden Ausführungen geht hervor, dass derartige Streitverkündungen in keinem Fall Gewährleistungsklagen darstellen, da sie immer auf der Verschuldenshaftung der Muttergesellschaft beruhen. Auch kann mit solchen Klagen kein allgemeiner Grundsatz der Haftung der Muttergesellschaft für ihre Tochtergesellschaften aufgestellt werden, da damit der Grundsatz der Begrenzung der Haftung eines Aktionärs auf seine ursprünglichen Einlagen bei Aktiengesellschaften missachtet würde, außer in den Fällen, in denen diese Aktiengesellschaften fiktive Unternehmen wären oder ihr Vermögen mit dem ihrer Muttergesellschaft verschmolzen wäre, was im vorliegenden Fall ausgeschlossen werden kann.
(164)
Schließlich geht aus der Rechtsprechung des Cour de cassation hervor, dass die Inanspruchnahme des Grundsatzes der Haftung der Muttergesellschaft aufgrund eines Verschuldens bei der Geschäftsführung der Tochtergesellschaft in keinem Fall einem Garantiemechanismus gleichkommt.
ii) Die jüngsten Reformvorhaben im Bereich der Haftung für Dritte
(165)
Nach derzeitiger Rechtslage hat es somit den Schlussfolgerungen eines vor kurzem erschienenen parlamentarischen Informationsberichts zufolge den Anschein, dass (169)„die von der Rechtsprechung herausgearbeiteten Lösungen deutlich aufzeigen, dass das Hindernis im Rahmen der Zurechenbarkeit der Haftung die Rechtspersönlichkeit ist.“ (170) (Unterstreichung hinzugefügt).
(166)
Dieses Hindernis scheint so wesentlich zu sein, dass in Frankreich unlängst eine Debatte über die Zweckmäßigkeit einer Reform des Code Civil aufkam, durch die die Haftung für Dritte auf wirtschaftliche Abhängigkeitsbeziehungen ausgeweitet würde (171) (insbesondere die Beziehungen zwischen Tochtergesellschaften einer Gruppe und ihrer Muttergesellschaft). Einige der in dem parlamentarischen Bericht genannten Verbraucherverbände (172) scheinen insbesondere zu bedauern, dass das Verfahren der Ausgliederung in Tochtergesellschaften es bei späteren Streitigkeiten ermöglicht, die rechtliche Abschottung der Konzerngesellschaften geltend zu machen, wenn die Haftung für eine Tochtergesellschaft in Rede steht, obwohl nach außen das Bild von einer perfekt integrierten Unternehmensgruppe, die eine Gesamtheit von Leistungen anbietet, vermittelt wird.
(167)
In dem Vorentwurf Catala (173) wurde vor kurzem mit Artikel 1355 eine neue Zurechnungsgrundlage für die Haftung für Dritte vorgeschlagen, die den Grundsatz der rechtlichen Eigenständigkeit der Tochtergesellschaften in Frage stellen würde:
„Artikel 1355
Wer die Lebensweise Anderer regelt oder deren Tätigkeit im eigenen Interesse organisiert, leitet oder kontrolliert, haftet von Rechts wegen für die von ihnen verursachten Schäden. […]“
(168)
Die Kommentare der Verfasser dieses Vorentwurfs geben Aufschluss zu den Neuerungen, die mit diesem Text für die außervertragliche Haftung für Dritte vorgeschlagen werden. Bei Annahme dieses Entwurfs wäre eine weitere mögliche Haftungsgrundlage „die Tatsache, die Tätigkeit Dritter im persönlichen Interessen desjenigen, der diese Kontrolle ausübt, zu leiten und zu organisieren“ (174), wodurch die derzeitige Rechtslage grundlegend geändert würde, zumal diese Haftbarkeiten künftig strikt wären und nicht „dem Nachweis des Verschuldens des Haftpflichtigen unterliegen, sondern dem Nachweis einer Handlung, die die persönliche Haftpflicht des direkten Verursachers ausgelöst hätte, wenn er nicht unter der Kontrolle eines Dritten gehandelt hätte“ (175).
(169)
In Artikel 1360 Absatz 2 des Vorentwurfs wird dieser Grundsatz auf die Haftung der Muttergesellschaft einer Unternehmensgruppe für ihre Tochtergesellschaften übertragen:
„Artikel 1360
[…] Gleichsam haftet, wer die Wirtschafts- oder Vermögenstätigkeit eines Unternehmens in einem Abhängigkeitsverhältnis kontrolliert, auch wenn dieses für eigene Rechnung handelt, für dieses Unternehmen, wenn der Geschädigte nachweist, dass das schädigende Ereignis mit der Ausübung der Kontrolle in Zusammenhang steht. Somit haften insbesondere Muttergesellschaften für Schäden, die von ihren Tochtergesellschaften verursacht werden, oder Konzessionsgeber für Schäden, die von Konzessionsinhabern verursacht werden.“ (Unterstreichung hinzugefügt).
(170)
Aus den vorstehenden Ausführungen geht hervor, dass die Haftung der Muttergesellschaft für das Handeln ihrer Tochtergesellschaft nach derzeitiger Rechtslage, wie oben dargelegt, sehr wohl voraussetzt, dass der Nachweis für das Verschulden der Ersten in der Situation der Zweiten erbracht wird.
(171)
Im Hinblick auf die absehbare Änderung des französischen positiven Rechts stellt die Kommission fest, dass das Reformvorhaben zu diesem Punkt aufgegeben worden zu sein scheint. Denn im Rahmen des parlamentarischen Berichts sprach sich die Arbeitsgruppe des Gesetzesausschusses gegen eine „Bestätigung des Vorliegens einer verschuldensunabhängigen Haftung aufgrund eines wirtschaftlichen Abhängigkeitsverhältnisses“ aus (Empfehlung Nr. 19). Eine Reform, die in diese Richtung gehen würde, scheint im Übrigen nicht mehr auf der Tagesordnung zu stehen und ist im Gesetzesvorschlag Nr. 657 über die Reform der Haftpflicht (176), der während der ordentlichen Sitzungsperiode 2009-2010 vorgelegt wurde (registriert bei der Présidence du Sénat am 9. Juli 2010), nicht enthalten.
(172)
Abschließend ist im Gegensatz zur Haftung des Staates bei einem Ausfall seiner öffentlichen Einrichtungen, die (vor allem) aufgrund des Automatismus die Merkmale eines Garantiemechanismus aufweist, nach derzeitigem Stand des französischen Rechts keine implizite und automatische Inanspruchnahme der Haftung der Muttergesellschaften für Handlungen privatrechtlicher Tochtergesellschaften, über deren Vermögen ein gerichtliches Liquidationsverfahren eröffnet wurde, gegeben.
B. Die Gläubiger der Tochtergesellschaften des IFP verfügen über keine Garantie für den Fortbestand dieser Tochtergesellschaften und/oder ihrer Verpflichtungen
(173)
Angesichts der vorstehenden Ausführungen kann die Kommission feststellen, dass im Fall einer Auflösung der Tochtergesellschaften des IFP, die Aktiengesellschaften sind, im Zuge eines Liquidationsverfahrens ihre Rechte und Pflichten mit ihnen untergehen. Unter diesen Umständen hätte der kontrollierende Aktionär IFP allerdings die Möglichkeit, Kapital zuzuführen (177), um ihre Auflösung/Liquidation zu vermeiden. Eine solche Mittelzuführung könnte dann den Fortbestand der Forderungen Dritter gegenüber diesen Tochtergesellschaften sicherstellen.
(174)
Dies wäre dann jedoch eine strategische Entscheidung der öffentlichen Einrichtung und keine gesetzliche Verpflichtung, die ihr automatisch obliegen würde. Für eine solche Entscheidung würde im Übrigen das Beihilferecht gelten, denn wenn bei einem solchen Eingreifen der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers nicht erfüllt wäre, würde es weiterhin der vorherigen Prüfung (und Zustimmung) der Europäischen Kommission nach der Anmeldung durch die französischen Behörden unterliegen.
(175)
Die Kommission kann somit feststellen, dass die Gläubiger der Tochtergesellschaften des IFP im Fall eines Liquidationsverfahrens keine Sicherheit haben, dass ihre Forderungen beglichen werden.
C. Schlussfolgerung zum Nichtvorliegen einer staatlichen Garantie für die privatrechtlichen Tochtergesellschaften des IFP
(176)
Anhand der vorstehenden Ausführungen gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Gläubiger der privatrechtlichen Tochtergesellschaften der IFP-Gruppe im Gegensatz zu den Gläubigern des IFP weder für die Begleichung einzelner Forderungen noch für den Fortbestand dieser Aktiengesellschaften im Fall der Liquidation eine Garantie besitzen. Diese privatrechtlichen Tochtergesellschaften sind somit durch die unbeschränkte Garantie, die das IFP aufgrund seines Status genießt, nicht abgesichert. Die Kommission legt bei ihrer Analyse zugrunde, dass die Gläubiger der privatrechtlichen Tochtergesellschaften des IFP:
-
weiterhin den Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht unterliegen;
-
nach derzeitigem Stand des französischen Rechts die Haftung des kontrollierenden Aktionärs der Tochtergesellschaften, d. h. des IFP (und damit des französischen Staats), für die Handlungen dieser Tochtergesellschaften nicht automatisch auslösen können, sondern zuvor nachweisen müssen, dass die öffentliche Einrichtung schuldhaft gehandelt hat, wodurch ausgeschlossen ist, dass die Haftung automatisch ausgelöst werden kann und damit einem Garantiemechanismus gleichgestellt ist.
(177)
Die Kommission betont, dass sie in anderen Fällen ähnliche Schlussfolgerungen gezogen und die Auffassung vertreten hat, dass eine Aktiengesellschaft, die zu 100 % von einer öffentlichen Einrichtung oder vom Staat selbst gehalten wird, durch die unbeschränkte Garantie, in deren Genuss ihr Aktionär kommt, nicht abgesichert ist. Im Zusammenhang mit Aktiengesellschaften in direktem Staatsbesitz vertrat die Kommission bereits 2003 im Fall EDF (178) die Auffassung, dass die Umwandlung eines EPIC in eine Aktiengesellschaft nach allgemeinem Recht und damit die Anwendung des allgemeinen Konkursrechts zur Aufhebung der Garantie, von der das Unternehmen bis dahin profitierte, führt. Dies wurde unlängst bestätigt, als La Poste selbst in eine Aktiengesellschaft umgewandelt wurde (179), die zu 100 % in Staatsbesitz ist. Was Aktiengesellschaften anbelangt, die von öffentlichen Einrichtungen gehalten werden, erkannte die Kommission in ihrer Entscheidung im Zusammenhang mit der Errichtung der Banque Postale an, dass schon aufgrund der Rechtsform einer solchen Tochtergesellschaft als Aktiengesellschaft, die zu 100 % von einer öffentlichen Einrichtung gehalten wird (in diesem Fall von La Poste, deren öffentlich-rechtlicher Status damals einem EPIC gleichgestellt war), das Vorliegen einer unbeschränkten Garantie für diese Aktiengesellschaft ausgeschlossen werden kann (180).
7.1.2 WIRTSCHAFTLICHER CHARAKTER DER TÄTIGKEITEN DES IFP, DIE DURCH DIE UNBESCHRÄNKTE GARANTIE ABGESICHERT WERDEN
(178)
Wie die Kommission bereits in ihren früheren Entscheidungen zum IFP (181) angab, nimmt das IFP drei Aufgaben wahr:
-
Forschung und Entwicklung in den Bereichen Öl- und Gasexploration sowie Raffinations- und Petrochemietechnologien,
-
Ausbildung von Ingenieuren und Technikern,
-
branchenrelevante Information und Dokumentation.
(179)
Gemäß Erwägungsgrund 31 betrachten die französischen Behörden das IFP als Forschungsinstitut, das mit drei Aufgaben von allgemeinem Interesse betraut ist (Forschung, Ausbildung und Dokumentation).
(180)
Auch die Kommission ist der Ansicht, dass das IFP angesichts der ihm übertragenen Aufgaben als „Forschungseinrichtung“ im Sinne von Ziffer 2.2.d des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (182) (nachstehend „FuEuI-Gemeinschaftsrahmen“ genannt) angesehen werden kann, deren Hauptaufgaben in Grundlagenforschung (183), industrieller Forschung (184) oder experimenteller Entwicklung (185) bestehen und die deren Ergebnisse durch Lehre, Veröffentlichung und Technologietransfer verbreitet.
(181)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (186) kann die staatliche Finanzierung der von einer Forschungseinrichtung ausgeübten Tätigkeiten (mit ihrer Deckung durch eine unbeschränkte staatliche Garantie) (187) unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung die Gewährung einer staatlichen Beihilfe mit sich bringen, sofern die betreffende Einrichtung eine Wirtschaftstätigkeit ausübt, d. h. eine Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (188).
(182)
Im Hinblick auf den wirtschaftlichen (oder nichtwirtschaftlichen) Charakter der Tätigkeiten von Forschungseinrichtungen hat die Kommission im Zuge ihrer Entscheidungspraxis (189) ausgeführt, was sie für die Einstufung in eine der drei Kategorien als relevant erachtet.
(183)
Als wesentliche Tätigkeiten von Forschungseinrichtungen betrachtet die Kommission in der Regel nichtwirtschaftliche Tätigkeiten, und zwar insbesondere:
-
die Ausbildung von mehr oder besser qualifizierten Humanressourcen;
-
unabhängige FuE, auch im Verbund, zur Erweiterung des Wissens und des Verständnisses;
-
die Verbreitung der Forschungsergebnisse.
(184)
Die Kommission stuft auch den Technologietransfer (Lizenzierung, Gründung von Spin-offs oder andere Formen des Managements von von der Forschungsorganisation geschaffenem Wissen) als nichtwirtschaftliche Tätigkeit ein, wenn diese Tätigkeit „interner Natur“ ist (190) und alle Einnahmen daraus wieder in die Haupttätigkeiten der Forschungseinrichtungen investiert werden.
(185)
Forschungstätigkeiten im Rahmen von Verträgen mit der Industrie, die Vermietung von Forschungsinfrastruktur oder Beratungstätigkeiten (191) betrachtet die Kommission dagegen als wirtschaftliche Tätigkeiten.
(186)
Im vorliegenden Fall sichert die unbeschränkte Garantie, die das IFP aufgrund seines EPIC-Status genießt, sowohl nichtwirtschaftliche Tätigkeiten (was beihilferechtlich kein Problem darstellt) als auch zwei verschiedene Arten wirtschaftlicher Tätigkeiten ab.
(187)
Was die erste Art wirtschaftlicher Tätigkeiten anbelangt, so haben die französischen Behörden, obwohl das IFP ihrer Ansicht nach, wie in Erwägungsgrund 31 ausgeführt, überwiegend nichtwirtschaftliche Tätigkeiten ausübt, in ihren Schreiben vom 13. Januar und 16. Juli 2010 eingeräumt, dass das IFP außerhalb des Exklusivtätigkeitsbereichs ihrer Tochtergesellschaften Dienstleistungen erbringt, die im Wesentlichen in der Vermietung von Ausrüstung und Räumlichkeiten, in der Bereitstellung von Personal und in Rechtsdienstleistungen für ihre Tochtergesellschaften sowie in der Auftragsforschung für Dritte und für ihre Tochtergesellschaften bestehen. Wie in Erwägungsgrund 185 angegeben, werden diese Tätigkeiten von der Kommission üblicherweise als wirtschaftliche Tätigkeiten betrachtet.
(188)
Was die zweite Art wirtschaftlicher Tätigkeiten anbelangt, so stellen der Technologietransfer, die Lizenzvergabe, die Gründung von Spin-offs oder anderen Formen des Managements von von der Forschungseinrichtung geschaffenem Wissen in der Regel, wie in Erwägungsgrund 184 angegeben, nichtwirtschaftliche Tätigkeiten dar, wenn diese Tätigkeiten intern ausgeführt werden und die Einnahmen daraus in vollem Umfang wieder in die Forschungseinrichtung investiert werden. Wie die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 festgestellt hat, sind allerdings im vorliegenden Fall die sehr speziellen Beziehungen zwischen dem IFP und einigen ihrer privatrechtlichen Tochtergesellschaften dergestalt, dass „bestimmte Tätigkeiten des IFP nicht zu seinen nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten gehören, weil sie von seinen Tochtergesellschaften kommerziell verwertet werden“ (192). Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass die betroffenen Tochtergesellschaften nicht als von der Muttergesellschaft unabhängige Wirtschaftseinheiten angesehen werden können, weil ihre Tätigkeiten Teil der Entwicklungsstrategie des IFP sind, das IFP nicht nur die rechtliche, sondern auch die faktische Kontrolle über die betroffenen Tochtergesellschaften ausübt, die Exklusivverträge Ausdruck einer starken wirtschaftlichen Integration sind und das IFP und seine Tochtergesellschaften von den Wirtschaftsbeteiligten in den betroffenen Sektoren als eine Einheit wahrgenommen werden. Der Technologietransfer und insbesondere der Transfer der Ergebnisse der industriellen Forschung (193) zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat müssen daher als wirtschaftliche Tätigkeiten im Sinne des Wettbewerbsrechts angesehen werden.
7.1.3 GELTUNGSBEREICH DIESES BESCHLUSSES
(189)
Aus Abschnitt 7.1.1 ergibt sich, dass nur die direkt vom IFP direkt ausgeführten Tätigkeiten durch die staatliche Garantie abgesichert sind, die von den privatrechtlichen Tochtergesellschaften ausgeführten Tätigkeiten dagegen nicht.
(190)
Unter den vom IFP direkt ausgeführten Tätigkeiten beinhaltet im Übrigen nur die Absicherung der wirtschaftlichen Tätigkeiten durch die Staatsgarantien möglicherweise eine staatliche Beihilfe, sofern die übrigen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV ebenfalls erfüllt sind.
(191)
Schließlich ergibt sich aus Abschnitt 7.1.2, dass diese wirtschaftlichen Tätigkeiten sich zum einen auf die Auftragsforschung des IFP und zum anderen auf den Technologietransfer in den Exklusivtätigkeitsbereichen der Tochtergesellschaft Axens, Prosernat und Beicip-Franlab sowie auf die Vermietung von Infrastrukturen, die Bereitstellung von Personal und Rechtsdienstleistungen beschränken.
7.1.4 VORLIEGEN EINES SELEKTIVEN VORTEILS FÜR DIE IFP-GRUPPE
(192)
Zur Prüfung möglicher Vorteile, die der IFP-Gruppe aus der mit dem EPIC-Status ihrer Muttergesellschaft verbundenen unbeschränkten Garantie erwachsen, untersucht die Kommission zunächst die Vorteile, die der Muttergesellschaft entstehen könnten (7.1.4.1), und anschließend diejenigen, die möglicherweise an ihre Tochtergesellschaften weitergegeben werden (7.1.4.2).
7.1.4.1 Dem IFP entstehende Vorteile
(193)
In der Eröffnungsentscheidung teilte die Kommission gemäß Ziffer 2.1.3 der Garantiemitteilung mit, dass das IFP ihrer Auffassung nach aus seinem EPIC-Status insbesondere über günstigere Finanzierungsbedingungen (194) auf den Kapitalmärkten einen Vorteil ziehen könnte, der darauf beruht, dass die Sanierungs- und Liquidationsverfahren des allgemeinem Rechts für juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht gelten. Im Übrigen wies die Kommission darauf hin, dass die staatliche Garantie bei einem Ausfall der öffentlichen Einrichtung alle Forderungen des öffentlichen Unternehmens IFP betreffen würde, welches - wie in Erwägungsgrund 71 der Eröffnungsentscheidung angegeben - „nicht nur finanzielle, sondern auch kommerzielle oder andere Forderungen haben könnte“, insbesondere Forderungen von Lieferanten (deren Rechnungen nicht bezahlt worden sein sollten) oder Kunden (denen Dienstleistungen nicht erbracht worden sein sollten).
(194)
Nach eingehender Prüfung der in Rede stehenden Maßnahme stellt die Kommission fest, dass das Vorliegen eines möglichen Vorteils des IFP auf Ebene seiner Beziehungen zu Kredit- und Finanzinstituten (A), zu Lieferanten (B) und zu Kunden (C) untersucht werden muss.
A. Nichtvorliegen eines Vorteils auf Ebene der Beziehungen zu Kredit- und Finanzinstituten
(195)
Obwohl die Kommission in der Eröffnungsentscheidung anerkennt, dass das IFP nicht von externen Ratingagenturen bewertet wird (195), betont sie, dass das Ausfallrisiko für die Gläubiger bei den dem IFP gewährten Finanzierungen zwangsläufig bewertet wird (196). Da das IFP „zur Finanzierung seiner Verbindlichkeiten den Kreditmarkt in Anspruch nimmt“, konnte die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung nicht ausschließen, dass dem IFP ein wirtschaftlicher Vorteil erwächst, da die letztinstanzliche Haftung des Staates für die Verbindlichkeiten des IFP in die Bewertung der Finanzmärkte einfließt.
(196)
Nach eingehender Prüfung nimmt die Kommission die von Frankreich übermittelten und in Erwägungsgrund 64 genannten Angaben zur Kenntnis, die in Tabelle 1 dieses Erwägungsgrundes zusammengefasst werden (wobei die Abkürzung TEUR für „Tausend Euro“ steht).
Tabelle 1
Verschuldung des IFP im Zeitraum 2005-2010
Einheit:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
in T EUR
in T EUR
in T EUR
in TK EUR
in T EUR
in T EUR
Kredite und Verbindlichkeiten bei Kreditinstituten (197)
weniger als einjährig (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
mehr als einjährig
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) davon laufende Verbindlichkeiten gegenüber Kreditinstituten und normale Bankkredite und Guthaben bei Banken
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Zinssatz der Kredite und Verbindlichkeiten bei Kreditinstituten:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Zinssatz + Marge
Zinssatz + Marge
Zinssatz + Marge
Zinssatz + Marge
Zinssatz + Marge
Zinssatz + Marge
Mittel- und langfristige Kredite
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kurzfristige Verbindlichkeiten und Kreditlinien
[Bank 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Diese Tabelle zeigt für die mehr als einjährigen Verbindlichkeiten, dass das IFP seit seiner Umwandlung, d. h. im Zeitraum 2006-2009, für den Zahlen vorliegen, keine Kredite bei Bankinstituten aufgenommen hat. Im gleichen Zeitraum nach der Umwandlung hat das IFP nur ein einziges Mal, und zwar 2009, einen Kredit mit einer Laufzeit von mehr als einem Jahr in vernachlässigbarer Höhe von […] (*) EUR aufgenommen. Im Übrigen ist festzustellen, dass der damals von [Bank 3] (**) gewährte Zinssatz (EONIA + […] (*) %) um […] (*) Basispunkte (bei sonst gleichen Bedingungen) über dem Zinssatz lag, den das IFP 2005 mit der Bank [Bank 1] (**) ausgehandelt hatte (EONIA + […] (*) %), als das IFP noch eine juristische Person des Privatrechts war, und der somit noch nicht durch die staatliche Garantie, die das IFP heute aufgrund seines Status als öffentliche Einrichtung genieß, abgesichert war.
(198)
Speziell für das Jahr 2010 teilten die französischen Behörden mit, dass dem IFP vier Kreditlinien angeboten worden seien über […] (*) EUR mit jährlichen Zinsen zwischen EONIA + […] (*) % bei [Bank 4] (**) (zuzüglich einer Kreditprovision von […] (*) %, entsprechend […] (*) EUR), oder bei [Bank 5] (**) (zuzüglich Kreditprovision von […] (*) %, entsprechend […] (*) EUR), und EONIA + […] (*) % bei [Bank 3] (**) (zuzüglich Kreditprovision von […] (*) %, entsprechend […] (*) EUR), oder bei [Bank 1] (**) (zuzüglich Kreditprovision von […] (*) %, entsprechend […] (*) EUR). Dem IFP sei zudem ein weiteres Spot-Geschäft von [Bank 3] (**) (abhängig von der gewählten Dauer des Ziehungsrechts) zu einem Zinssatz von EURIBOR + […] (*) % angeboten worden. Die Kommission stellt fest, dass diese Zinssätze gleichwertig zu denen sind, die das IFP vor seiner Umwandlung im 2006 aushandelte, als es noch eine juristische Person des Privatrechts war, die nicht durch eine staatliche Garantie abgesichert war.
(199)
Unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen anerkennt die Kommission, dass dem IFP im Zeitraum von seiner Umwandlung bis zum Jahr 2010 bei seinen Beziehungen zu Kredit- und Finanzinstituten kein tatsächlicher wirtschaftlicher Vorteil aus seinem EPIC-Status erwachsen ist. Mit anderen Worten ist klar ersichtlich, dass der potenzielle Vorteil, den das Unternehmen aus der unbeschränkten Garantie über günstigere als marktübliche Kreditzinsen hätte ziehen können, sich im betrachteten Zeitraum nicht konkretisiert hat.
(200)
Eine solche Schlussfolgerung gilt natürlich nur für die Vergangenheit, da die Kommission keine Mutmaßungen zum zukünftigen Verhalten der Marktteilnehmer anstellen kann oder dazu, wie sich eine geänderte Wahrnehmung der staatlichen Garantie durch die Marktteilnehmer auf das Ausfallrisiko des IFP auswirken wird. Die französischen Behörden werden daher aufgefordert, in den der Kommission künftig zu übermittelnden Jahresberichten Angaben zur Verschuldungshöhe und zu den Verschuldungsbedingungen des IFP zu machen und nachzuweisen, dass diese Darlehen marktüblichen Bedingungen entsprechen, oder bei der Schätzung der Höchstbeträge der Auswirkungen der Garantie nach einem ähnlichen Verfahren wie dem in Tabelle 6 in Erwägungsgrund 300 das entsprechende Bruttobeihilfeäquivalent zu addieren.
(201)
Schließlich nimmt die Kommission den Vorschlag der französischen Behörden zur Kenntnis, bei jedem Geschäft in den Finanzierungsvertrag (für alle vertraglich begründeten Instrumente) den folgenden Hinweis aufzunehmen:
„Die Emission/das Programm/das Darlehen ist durch keinerlei direkte oder indirekte staatliche Garantie gedeckt. Bei Zahlungsunfähigkeit ist der Staat nicht gehalten, anstelle von IFP finanzielle Forderungen zu bedienen“.
(202)
In diesem Zusammenhang kann diese Verpflichtung in Verbindung mit allen anderen Verpflichtungen Frankreichs die Frage des Vorliegens der Garantie zwar allein nicht klären, es aber gegebenenfalls ermöglichen, die Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme geltend zu machen und nachteilige Auswirkungen der Garantie erheblich zu begrenzen.
B. Vorteil auf Ebene der Beziehungen zu Lieferanten
(203)
Im Hinblick auf die Lieferanten ist es entgegen den Angaben der französischen Behörden (siehe Erwägungsgrund 65) nicht ausreichend, dass das IFP aufgrund des Unionsrechts oder des französischen Rechts verpflichtet ist, öffentlich auszuschreiben, um jeden aus seinem EPIC-Status erwachsenden Vorteil auszuschließen, denn im Rahmen öffentlicher Aufträge kann jeder Bieter/Lieferant bei der Einreichung seines Angebots einfließen lassen, dass ein Konkurs des IFP nicht möglich ist. Im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens muss daher deutlich unterschieden werden zwischen der Preissenkung aufgrund der Effizienzsteigerungen, die der Bieterwettbewerb ermöglicht und die, wie die Kommission in dem von den französischen Behörden angeführten Bericht betont, einen echten „gesellschaftlichen Nutzen“ darstellt, und den Preissenkungen, die darauf beruhen, dass die Vertragspartner das Ausfallrisiko einer Einrichtung, die bekanntermaßen aufgrund ihres Status als öffentliche Einrichtung vor Insolvenzrisiken geschützt ist, günstiger einschätzen. Obwohl beide Faktoren zu einer Senkung der Preise im öffentlichen Beschaffungswesen führen, sind sie ganz verschieden und müssen daher deutlich gegeneinander abgegrenzt werden.
(204)
Die Kommission wird die Preissenkung, die auf der günstigeren Bewertung des Ausfallrisikos eines EPIC durch seine Lieferanten verbunden ist, anhand der äquivalenten Risikoübernahmekosten einschätzen. Denn bei Nichtvorliegen der staatlichen Garantie könnte ein Lieferant des IFP, der eine vergleichbare Sicherheit erhalten möchte (d. h. sich vollständig gegen das Risiko des Ausfalls seines Vertragspartners absichern möchte), die Leistungen eines speziellen Kredit- oder Versicherungsinstituts in Anspruch nehmen. Eine solche Übernahme des Ausfallrisikos wird insbesondere von Factoringgesellschaften angeboten (199).
(205)
Die Kommission stellt fest, dass die Vergütung für einen solchen Factoringdienst aus zwei Komponenten besteht:
a)
den Finanzierungskosten (oder Schuldzinsen), die zeitanteilig berechnet werden, um die Vorfinanzierung des Vorschusses an den Lieferanten zu decken, und in erster Linie von dem bei der Forderungsabtretung geltenden Zinssatz abhängig sind;
b)
einer eigentlichen Factoringgebühr zwischen (200) 0,7 % und 2,5 % vom übertragenen Umsatz, mit einem Mittelwert von 1,5 % vom Betrag der abgetretenen Forderungen, für die Leistungen des Forderungsmanagements, des Forderungseinzugs und der Ausfallgarantie.
(206)
In ihrem Schreiben vom 26. November 2010 teilten die französischen Behörden mit, dass die Kommission in ihren Erwägungen zur Rolle des Factorings nicht alle Gründe für die Inanspruchnahme dieser Dienstleistung berücksichtigt habe. Die französischen Behörden anerkennen zwar, dass Factoringgesellschaften die drei Leistungen des Liquiditätsvorschusses, des Forderungseinzugs und der Ausfallgarantie erbringen können, weisen jedoch darauf hin, dass sie diese Leistungen gemeinsam oder einzeln erbringen können. Auf der Grundlage einer 2009 von der Banque de France durchgeführten Studie (201) ergänzen sie, dass zum Leistungsspektrum von Factoringunternehmen ganz maßgeblich auch das Inhouse- oder Bulk-Factoring (d. h. die Finanzierung ohne Forderungseinzug) gehöre, so dass das Factoring vom Lieferanten immer häufiger lediglich zur Liquiditätsversorgung genutzt werde. Die Kommission nimmt diese Bemerkung zur Kenntnis.
(207)
Im Übrigen teilten die französischen Behörden mit, in welcher Höhe vom IFP seit 2004 Zahlungen an Factoringgesellschaften geleistet wurden (202) (zur Bezahlung von Beschaffungen, die sowohl für wirtschaftliche als auch für nichtwirtschaftliche Tätigkeiten benötigt wurden):
Tabelle 2
Inanspruchnahme des Factorings durch Lieferanten des IFP im Zeitraum 2004-2010
Jahr
Anzahl der betroffenen Lieferanten
Zahlungen an Factoringgesellschaften
(in Euro)
Anzahl der betroffenen Rechnungen
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Gesamter Zeitraum
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Die französischen Behörden stellen fest, dass die Zahlungen des IFP an Factoringgesellschaften seit seiner Umwandlung im Jahr 2006 zugenommen haben. Sie folgern daraus, dass diese Entwicklung die Argumentation der Kommission zur Wahrnehmung, die Dritte vom Ausfallsrisiko der EPIC hätten, entkräfte. Ihrer Ansicht nach wären nämlich, wenn das Risiko des Ausfalls des IFP ab 2006 vom Staat abgesichert worden wäre, Factoringleistungen von diesem Zeitpunkt seltener oder sogar gar nicht mehr in Anspruch genommen worden.
(209)
Da die Inanspruchnahme des Factorings, wie die französischen Behörden selbst in Erwägungsgrund 206 mitteilen, immer häufiger mit dem Liquiditätsbedarf (steigender Anteil des Inhouse-Factorings) und immer seltener mit der Übernahme des Ausfallrisikos (rückläufiger Anteil der Leistungen Forderungseinzug, Finanzierung und Delkredere) zusammenhängt und es nicht möglich ist, anhand der Bücher des IFP die von seinen Lieferanten in Anspruch genommenen Factoringleistungen zu unterscheiden, vertritt die Kommission im Gegenteil die Auffassung, dass die vom IFP festgestellte Entwicklung ihre Argumentation keineswegs entkräftet und erst recht nicht beweist, dass die Lieferanten des IFP nach dessen Umwandlung mit einem gestiegenen Ausfallrisiko gerechnet hätten.
(210)
Die Kommission räumt ein, dass sie nicht in der Lage ist, den Betrag der Prämie, die erforderlich wäre, um die Lieferanten gegen das Risiko des Ausfalls des IFP abzusichern, wenn es nicht bereits in den Genuss einer staatlichen Garantie kommen würde, genau zu schätzen. Da die in Erwägungsgrund 205.b genannte Factoringgebühr in Wirklichkeit drei verschiedene Leistungen abdeckt (Forderungseinzug, Finanzierung und Ausfallhaftung), stellt die Kommission jedoch fest, dass der genannte Höchstbetrag von 2,5 % des abgesicherten Umsatzes in jedem Fall eine Obergrenze der Prämie darstellt, die erforderlich wäre, um allein das Ausfallrisikos abzusichern.
(211)
Die französischen Behörden haben nach wie vor die Möglichkeit, eine genauere Methode zur Schätzung des Vorteils zu übermitteln, welcher der öffentlichen Einrichtung auf Ebene ihrer Beziehungen zu Lieferanten aus der Garantie erwächst. Diese auf einem im Rahmen des Prüfverfahrens kontrovers diskutierten wirtschaftlichen Gutachten beruhende Methode kann gegebenenfalls Gegenstand einer Positiventscheidung der Kommission sein und von Frankreich dazu genutzt werden, den im verfügenden Teil dieses Beschlusses genannten Informationspflichten nachzukommen.
(212)
Was die in Rede stehenden Beträge anbelangt, so teilten die französischen Behörden in ihrem Schreiben vom 26. November 2010 mit, dass die Anschaffungskosten dieser Waren und Dienstleistungen direkt in die Bewertungssätze des Personals eingeflossen sind, das für die Tätigkeiten zur Beschaffung dieser Waren und Dienstleistungen eingesetzt wird (204). Die Tätigkeiten zur Refakturierung von entsandtem Personal und Räumlichkeiten verursachen im Übrigen keine besonderen Ausgaben, da alle damit verbundenen Aufwendungen bereits in die Fixkosten der Einrichtung einkalkuliert wurden.
(213)
Was schließlich die eigens zur Ausführung der wirtschaftlichen Tätigkeiten beschafften Waren und Dienstleistungen anbelangt, so macht ihre durchschnittliche jährliche Höhe nach Angaben der französischen Behörden nur einen geringen Bruchteil (205) des durchschnittlichen Jahresumsatzes des IFP aus. Der durchschnittliche jährliche Betrag der Lieferungen, die das IFP zwischen 2006 und 2009 für die Auftragsforschung beschafft hat, beläuft sich nach Angaben der Kosten- und Leistungsrechnung des IFP auf […] (*) EUR.
(214)
Nach Ansicht der Kommission ist dem IFP bei der Ausführung seiner wirtschaftlichen Tätigkeiten ein tatsächlicher wirtschaftlicher Vorteil entstanden, der in einer Senkung der Preise seiner Lieferanten aufgrund der positiveren Bewertung des Ausfallrisikos des Unternehmens besteht. Obwohl die Kommission nicht in der Lage ist, diesen Vorteil von der Höhe her genau zu bestimmen, geht sie davon aus, dass er im betrachteten Zeitraum (2006-2009) einen Betrag in der Größenordnung von durchschnittlich […] (*) EUR pro Jahr (206) wahrscheinlich nicht überstiegen hat.
(215)
Schließlich stellt die Kommission fest, dass ein solcher Vorteil auf Ebene der Beziehungen des IFP zu seinen Lieferanten selektiv ist, da seine Wettbewerber, die weiterhin den handelsrechtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren unterliegen, nicht in den Genuss einer vergleichbaren und mit dem Status des IFP als öffentliche Einrichtung verbundenen Garantie des Staates kommen.
C. Vorteil auf Ebene der Beziehungen zu Kunden
(216)
Hinsichtlich der vom IFP erbrachten Forschungsleistungen nimmt die Kommission die Stellungnahme der Gesellschaft UOP Limited zur Kenntnis, die angibt, dass die Kunden in dem naturgemäß risikobehafteten Bereich des Technologie-Verkaufs ganz besonders auf die Sicherheiten achten, die die Anbieter ihnen im Rahmen der vertraglichen wie außervertraglichen Haftung bieten könnten.
(217)
Zur außervertraglichen Haftung teilten die französischen Behörden jedoch in ihrem Schreiben vom 13. Januar 2010 mit, dass in Frankreich für privatrechtliche Gesellschaften und öffentliche Einrichtungen unterschiedslos eine Regelung des allgemeinen Rechts gilt (Artikel 1382 Code civil, der sich insbesondere mit der deliktischen Haftung befasst (207)). Ergänzend wiesen sie darauf hin, dass die Tätigkeiten des IFP besondere Merkmale aufweisen würden, da sie den Einsatz von Laborgeräten und entzündlichen, explosiven oder toxischen Stoffen beinhalten würden, die potenzielle Quellen eines hohen „Industrierisikos“ (208) im Sinne des üblicherweise von den Versicherern verwendeten Begriffs seien. Deshalb habe das IFP verschiedene Versicherungsverträge geschlossen, um nicht nur die herkömmlichen Risiken (Haftpflicht), sondern auch spezielle Risiken wie beispielsweise Risiken in Verbindung mit Quellen ionisierender Strahlung oder aber Risiken des Maschinenbruchs in der Umgebung von Bohrlöchern zu versichern. Der Haftpflichtversicherungsvertrag des IFP decke vier Risiken ab: die Betriebshaftpflicht, die Produkthaftpflicht, die Berufshaftpflicht und Umweltschäden.
(218)
Daraus folgt, dass das IFP seine außervertragliche Haftung in keiner Weise auf den Staat abgewälzt hat, indem es das Risiko eingegangen ist, im Schadensfall die mit seinem EPIC-Status verbundene Garantie in Anspruch zu nehmen, sondern im Gegenteil auf dem Markt die zur Absicherung dieses Risikos erforderlichen Versicherungen abgeschlossen hat.
(219)
Hinsichtlich der vertraglichen Haftung geht aus den Informationen der französischen Behörden zur Erwiderung der Stellungnahme von UOP Limited und insbesondere aus den in Erwägungsgrund 91 genannten Informationen hervor, dass die Haftung des IFP gegenüber ihren Kunden (ob eigene Tochtergesellschaften oder Dritte) im Dienstleistungsbereich „auf […] (*) % der tatsächlich erhaltenen Vergütung beschränkt wird, wobei die Obergrenze im Einzelfall bis zu […] (*) % betragen kann“, so dass, wenn ein Kunde eine vom IFP ausgeführte Leistung für fehler- oder mangelhaft hält, das IFP in keinem Fall verpflichtet werden kann, Leistungen unendlich oft zu wiederholen. Im Übrigen nimmt die Kommission die Bemerkung der französischen Behörden zur Kenntnis, dass eine Vertragspartei aufgrund des Verbots der Haftungskonkurrenz keine außervertragliche Haftung geltend machen kann, um Schadenersatz für einen im Rahmen einer Vertragsbeziehung entstandenen Schaden zu erhalten (209).
(220)
Doch aufgrund der Garantie des Staates für das IFP können dessen Kunden sicher sein, dass das IFP nie gerichtlich abgewickelt wird und somit jederzeit in der Lage sein wird, seinen vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen bzw. dass sie im Fall der Nichterfüllung Schadenersatz erhalten.
(221)
Entsprechend der Argumentation in den Erwägungsgründen 204 ff. im Zusammenhang mit den Beziehungen zu Lieferanten vertritt die Kommission die Auffassung, dass ein Kunde, der denselben Schutz genießen möchte, bei Nichtvorliegen einer staatlichen Garantie eine Erfüllungsgarantie (im Englischen „performance bond“) bei einem Finanzintermediär (beispielsweise einem Bankinstitut oder einer Versicherung) abschließen müsste, um die Erfüllung seines Vertrags mit dem IFP abzusichern. Ziel eines solchen Schutzes wäre es, diesem Kunden im Falle eines Schadens aufgrund der (vollständigen oder teilweisen) Nichterfüllung des Vertrags einen finanziellen Ausgleich zuzusichern.
(222)
Hierzu stellt die Kommission fest, dass Frankreich, wie in Erwägungsgrund 66 angegeben, nicht ohne gewisse Vorbehalte einräumt, „dass das IFP möglicherweise insofern von Aufwendungen entlastet worden sein könnte, als es keine Erfüllungsgarantien habe abschließen müssen“. Die französischen Behörden ziehen ohne nähere Angaben den Schluss, dass „die Höhe dieser Entlastung jedoch in Anbetracht der Beträge, die Banken und Versicherungen normalerweise für diese Leistung verlangen, vernachlässigbar“ sei.
(223)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass in die Berechnung der Kosten einer Erfüllungsgarantie mehrere Faktoren einfließen, insbesondere die Vertragsart und der besicherte Wert, die Mitarbeiterzahl, die finanzielle Lage, das Ausfallrisiko und die Schadenshäufigkeit des Unternehmens, dessen Leistung besichert wird, sowie weitere rein finanzielle Aspekte wie Honorare oder Provisionen der Intermediäre. Ausgehend von öffentlich verfügbaren Informationen (210) schätzt die Kommission, dass sich die Kosten üblicherweise auf 1 % bis 5 % des abgesicherten Umsatzes belaufen.
(224)
Die Preisgestaltung der spezialisierten Intermediäre beruht auf statistischen Verfahren und wird gegebenenfalls weiter nach Risikoarten verfeinert, so dass es nicht möglich ist, von Vornherein einen pauschalen Satz für eine Erfüllungsgarantie festzulegen. Der Endpreis für die Garantie hängt letztendlich von der geschätzten Höhe der möglichen Verluste und von ihrer Eintrittswahrscheinlichkeit ab. Während in bestimmten Branchen (beispielsweise im Hoch- und Tiefbau oder im internationalen Handel) eine Fertigstellungsgarantie oder Liefergarantie angeboten werden kann, scheint es bei der Auftragsforschung, da FuE naturgemäß ein risikobehafteter Bereich ist, in dem der Auftraggeber der Forschungsleistungen keine Gewissheit hat, ob sie zu verwertbaren Ergebnissen führen oder nicht, nicht denkbar zu sein, mehr als ein bestmögliches Bemühen („meilleur effort“) abzusichern. Die Kommission stellt hierzu fest, dass der den Kunden des IFP, einschließlich seiner Tochtergesellschaften, vertraglich garantierte Betrag auf das Einfache des Preises der erbrachten Forschungsleistungen begrenzt ist.
(225)
Die Kommission räumt ein, dass sie nicht in der Lage ist, genau zu schätzen, wie hoch die Prämie dafür wäre, den Kunden (einschließlich der Tochtergesellschaften) eine Garantie für das „bestmögliche Bemühen“ des IFP bei der Ausführung seiner Forschungsleistungen beizubringen. Die hierzu befragten französischen Behörden teilten in ihrem Schreiben vom 26. November 2010 mit, dass auch ihnen keine Angaben zur Höhe der Prämien vorliegen, die vom Markt zur Absicherung der speziellen Risiken im FuE-Bereich verlangt werden. Nach Ansicht der Kommission müsste jedoch die marktübliche Prämie für die Übernahme eines solchen Risikos (begrenzt auf das „bestmögliche Forschungsbemühen“, somit geringer als das Risiko der „Fertigstellung“) logischerweise unter den in Erwägungsgrund 223 genannten oberen Schätzwerten liegen. Die Kommission betrachtet daher einen Satz von höchstens 5 % des mit der abgesicherten Leistung erzielten Umsatzes als Obergrenze der Prämie, die zur Absicherung eines solchen Risikos erforderlich wäre.
(226)
Was den Betrag der wirtschaftlichen Tätigkeiten anbelangt, die durch eine solche Garantie abgesichert werden könnten, erinnert die Kommission daran, dass zwei Arten von Tätigkeiten ausgeführt werden: zum einen die Vermietung von Infrastruktur, die Bereitstellung von Forschungspersonal, die Erbringung von Rechtsdienstleistungen und die Auftragsforschung des IFP (im Auftrag Dritter und im Auftrag ihrer Tochtergesellschaften) und zum anderen die Tätigkeiten des Technologietransfers an die Tochtergesellschaften in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat. Für die Tätigkeiten des IFP im Exklusivtätigkeitsbereich seiner Tochtergesellschaft Beicip-Franlab (211) hat die Kommission bereits festgestellt, dass diese in voller Höhe aus den Mitteln finanziert werden, die auf dem Markt für Beratungsdienste und Software im Bereich Erdölförderung eingenommen werden. In der Entscheidung in der Sache C 51/2005 stellte die Kommission fest, dass keine konzerninterne Weitergabe öffentlicher Mittel des IFP an ihre Tochtergesellschaft Beicip-Franlab vorliegt, da die Geschäftsbeziehungen zwischen den beiden Einheiten unter marktüblichen Bedingungen abgewickelt werden. Da die Vergütungen, die Beicip-Franlab an das IFP zahlt, die Kosten der Leistungen des IFP im Exklusivtätigkeitsbereich seiner Tochtergesellschaft „weitgehend“ (212) decken, kann die Kommission feststellen, dass die Preise so kalkuliert sind, dass Beicip-Franlab, was auch immer geschieht, zusätzliche Auswirkungen der staatlichen Garantie auf die dem IFP entstehenden Forschungskosten bereits übernehmen würde. Unter diesen Umständen ist die Absicherung der Geschäftsbeziehungen zwischen der Tochter- und der Muttergesellschaft durch die staatliche Garantie nicht geeignet, den Tätigkeiten des IFP in den Exklusivforschungsbereichen seiner Tochtergesellschaft Beicip-Franlab einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen. Ihre mögliche Absicherung durch die staatliche Garantie stellt daher keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(227)
Was die Tätigkeiten der ersten Kategorie anbelangt, die das IFP sowohl im Auftrag Dritter als auch im Auftrag seiner Tochtergesellschaften ausführt, gaben die französischen Behörden in ihrem Schreiben vom 26. November 2010 den Betrag der vom IFP im Zeitraum 2006-2009 ausgeführten wirtschaftlichen Tätigkeiten an. Aus diesen Informationen geht hervor, dass der durchschnittliche jährliche Betrag der Forschungsleistungen in diesem Zeitraum bei […] (*) EUR liegt, davon […] (*) EUR im Auftrag Dritter und […] (*) EUR im Auftrag der Tochtergesellschaften.
(228)
Zudem übermittelten die französischen Behörden Zahlen zu den Verwaltungsleistungen, die das IFP im gleichen Zeitraum für seine Tochtergesellschaften erbracht hat. Daraus geht hervor, dass das IFP seinen Tochtergesellschaften seit 2006 jährlich einen durchschnittlichen Betrag von etwa […] (*) EUR für entsandtes Personal und von […] (*) EUR für Domizilierungskosten (213) refakturiert hat.
(229)
Was die Tätigkeiten der zweiten Kategorie anbelangt, d. h. den Technologietransfer vom IFP auf seine Tochtergesellschaften in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat, ist zunächst festzustellen, dass die Beträge der Tätigkeiten für das Jahr 2006 bereits in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 angegeben wurden:
a)
im Exklusivbereich von Axens führte das IFP für […] (*) EUR Durchführbarkeitsstudien als Vorbedingung für industrielle Forschung und für […] (*) EUR industrielle Forschung durch, entsprechend einem Gesamtbetrag der wirtschaftlichen Tätigkeiten von […] (*) EUR;
b)
im Exklusivbereich von Prosernat führte das IFP für […] (*) EUR Durchführbarkeitsstudien und für […] (*) EUR industrielle Forschung durch, entsprechend einem Gesamtbetrag der wirtschaftlichen Tätigkeiten von […] (*) EUR.
c)
Insgesamt erwirtschaftete das IFP demzufolge mit Forschungsleistungen in den Exklusivbereichen seiner Tochtergesellschaften 56,4 Mio. EUR (davon 7,4 Mio. EUR mit Durchführbarkeitsstudien und 49,0 Mio. EUR mit industrieller Forschung), während sich seine Eigenmittel nur auf […] (*) EUR beliefen, so dass die Kommission zu dem Schluss gelangte, dass diese Forschungstätigkeit mit öffentlichen Mitteln in Höhe von 11,3 Mio. EUR gefördert wurde (entsprechend einer Beihilfeintensität (214) von 20 %).
(230)
Für die Folgejahre muss Frankreich gemäß Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 bis zum Außerkrafttreten der Exklusivverträge einen „ausführlichen Jahresbericht über die vom IFP durchgeführten Projekte in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat“ vorlegen. Anhand der Angaben in diesen Jahresberichten kann genau berechnet werden, in welcher Höhe das IFP Forschungsleistungen im Auftrag seiner Tochtergesellschaften und in deren Exklusivbereich erbringt.
(231)
Bislang übermittelte Frankreich der Kommission die Jahresberichte für 2007, 2008 und 2009. Aufgrund des Zeitaufwands für die Bearbeitung der Buchführungsdaten wird der Bericht für 2010 im Laufe des Jahres 2011 übermittelt.
(232)
Für die Exklusivbereiche von Axens werden diese wirtschaftlichen Tätigkeiten für die Jahre 2007-2009 in Tabelle 3 dieses Erwägungsgrundes zusammengefasst (in Tausend Euro).
Tabelle 3
Tätigkeiten des IFP in den Exklusivbereichen von Axens im Zeitraum 2007-2009
(in Tausend Euro)
Gesamtbetrag
Summe der Aufwendungen
Summe der Eigenmittel
Öffentliche Mittel (+) oder Gewinn (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Die wirtschaftliche Tätigkeit der Forschungsleistungen des IFP im Exklusivbereich von Axens machte somit […] (*) EUR im Jahr 2007, […] (*) EUR im Jahr 2008 und […] (*) EUR im Jahr 2009 aus, was vergleichbar mit der Zahl ist, die die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 für das Jahr 2006 feststellte ([…] (*) EUR).
(234)
Für die Exklusivbereiche von Prosernat werden diese wirtschaftlichen Tätigkeiten für die Jahre 2007-2009 in Tabelle 4 dieses Erwägungsgrundes zusammengefasst (in Tausend Euro).
Tabelle 4
Tätigkeiten des IFP in den Exklusivbereichen von Prosernat im Zeitraum 2007-2009
(in Tausend Euro)
Gesamtbetrag
Summe der Aufwendungen
Summe der Eigenmittel
Öffentliche Mittel (+) oder Gewinn (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Die wirtschaftliche Tätigkeit der Forschungsleistungen des IFP im Exklusivbereich von Prosernat machte somit […] (*) EUR im Jahr 2007, […] (*) EUR im Jahr 2008 und […] (*) EUR im Jahr 2009 aus, was vergleichbar mit der Zahl ist, die die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 für das Jahr 2006 feststellte ([…] (*) EUR).
(236)
Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass dem IFP bei der Ausübung seiner wirtschaftlichen Tätigkeiten ein tatsächlicher wirtschaftlicher Vorteil entstanden ist, der in dem Entfall der Prämie für eine Erfüllungsgarantie oder zumindest eine Garantie für bestmögliches Bemühen besteht, die es seinen Kunden für die Forschungstätigkeiten und auch seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat in deren Exklusivbereich bieten konnte. Obwohl die Kommission nicht in der Lage ist, diesen Vorteil von der Höhe her genau zu bestimmen, geht sie angesichts der Spezifität des abgesicherten Risikos davon aus, dass dieser Vorteil für die einzelnen Leistungen und Jahre die in Tabelle 5 dieses Erwägungsgrundes genannten Beträge wahrscheinlich nicht überstiegen hat (darin bezeichnet die Abkürzung „EUR“„Euro“ und die Abkürzung „T EUR“„Tausend Euro“):
Tabelle 5
Obergrenzen des wirtschaftlichen Vorteils, der dem IFP auf Ebene seiner Beziehungen zu Kunden im Zeitraum 2006-2009 aus der unbeschränkten staatlichen Garantie erwachsen ist
2006
2007
2008
2009
Forschungsleistungen (außer in den Exklusivbereichen der Tochtergesellschaften)
Umsatz
(in T EUR)
Obergrenze (215)
(Risikoprämie)
Umsatz
(in T EUR)
Obergrenze
(Risikoprämie)
Umsatz
(in T EUR)
Obergrenze
(Risikoprämie)
Umsatz
(in T EUR)
Obergrenze
(Risikoprämie)
Im Auftrag der Tochtergesellschaften
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Im Auftrag Dritter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Verwaltungsleistungen
Refakturierung von entsandtem Personal
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Refakturierung von Domizilierungskosten
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Leistungen im Exklusivbereich von Axens
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
Leistungen im Exklusivbereich von Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Gesamtbetrag Tochtergesellschaften
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
[…] (*)
[…] (*) T EUR
Gesamtbetrag Dritte
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
Die französischen Behörden haben nach wie vor die Möglichkeit, eine genauere Methode zur Schätzung des Vorteils zu übermitteln, der der öffentlichen Einrichtung auf Ebene ihrer Beziehungen zu Kunden aus der Garantie erwächst. Diese auf einem im Rahmen des Prüfverfahrens kontrovers diskutierten wirtschaftlichen Gutachten beruhende Methode kann gegebenenfalls Gegenstand einer Positiventscheidung der Kommission sein und von Frankreich dazu genutzt werden, seinen im verfügenden Teil dieses Beschlusses genannten Informationspflichten nachzukommen.
(238)
Schließlich stellt die Kommission fest, dass ein solcher Vorteil auf Ebene der Beziehungen des IFP zu seinen Kunden selektiv ist, da seine Wettbewerber, die weiterhin den gerichtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht unterliegen, nicht in den Genuss einer vergleichbaren und mit dem Status als öffentliche Einrichtung des IFP verbundenen Garantie des Staates kommen.
7.1.4.2 Weitergabe von Vorteilen an die privatrechtlichen Tochtergesellschaften der IFP-Gruppe
(239)
In der Eröffnungsentscheidung teilte die Kommission mit, in der Phase der vorläufigen Prüfung nicht ausschließen zu können, dass „ein Vorteil, der dem IFP aus seinem Status als EPIC und insbesondere aus günstigeren Kreditbedingungen erwächst, auch den drei Tochtergesellschaften zugute kommen könnte“ (216).
(240)
Nach dieser eingehenden Prüfung ist aus den in Abschnitt 7.1.1.2 ausgeführten Gründen und in Anbetracht dessen, dass nach französischem Recht in Unternehmensgruppen keine allgemeine Haftung des Aktionärs für seine Tochtergesellschaften besteht, nicht davon auszugehen, dass das IFP und damit der französische Staat für die Begleichung von Forderungen, die Dritte aufgrund der wirtschaftlichen Tätigkeiten von Axens und Prosernat besitzen, insbesondere im Fall der Eröffnung eines gerichtlichen Liquidationsverfahrens über deren Vermögen, haftbar gemacht werden kann.
(241)
Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in der Entscheidung in der Sache N 531/2005, wie in Erwägungsgrund 177 angegeben, zwar feststellte, dass die Banque Postale als Aktiengesellschaft weiterhin den gerichtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht unterlag und nicht in den Genuss einer staatlichen Garantie kam, die Frage einer möglichen Weitergabe der dem Alleinaktionär gewährten staatlichen Garantie auf die Tochtergesellschaft jedoch nicht geprüft hat (217).
(242)
Im Besonderen vertrat die Kommission die Auffassung (218), dass der Aufbau der Gruppe zu einer Durchlässigkeit zwischen dem Aktionär (La Poste) und der Tochtergesellschaft (Banque Postale) geführt hat, und zwar bedingt durch i) den Einsatz von personellen und materiellen, von der Muttergesellschaft bereitgestellten Mitteln durch die Tochtergesellschaft und ii) die Vergütung dieser Mittel auf der Grundlage der der Muttergesellschaft entstandenen Kosten, so dass im Fall eines wirtschaftlichen Vorteils, der zu einer Senkung der Kosten von La Poste führt, die von der Banque Postale an ihre Muttergesellschaft gezahlte Vergütung entsprechend herabgesetzt worden wäre, was eine (zumindest teilweise) Weitergabe dieses wirtschaftlichen Vorteils an die Tochtergesellschaft beinhaltet hätte.
(243)
Gleichsam vertrat die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 die Auffassung, dass insbesondere bei der Preisgestaltung des IFP für die Axens und Prosernat in deren Exklusivbereichen erbrachten Leistungen eine gewisse Porosität vorlag, so dass die Geschäftsbeziehungen innerhalb der Gruppe nicht von wirtschaftlichen Erwägungen geprägt sind, sondern im Gegenteil die Möglichkeit einer Quersubventionierung der wirtschaftlichen Tätigkeiten der Tochtergesellschaften mit den der Muttergesellschaft bereitgestellten öffentlichen Mitteln bieten. Wie in Erwägungsgrund 226 angegeben, ist die Kommission im Übrigen zu dem Ergebnis gelangt, dass die Geschäftsbeziehungen zwischen dem IFP und seiner Tochtergesellschaft Beicip-Prosernat (219) unter marktüblichen Bedingungen abgewickelt wurden.
(244)
In der Sache Banque Postale erachtete die Kommission als notwendig, dass sich die französischen Behörden verpflichten, einen Mechanismus einzuführen, durch den etwaige Vorteile der Muttergesellschaft auf Ebene der Tochtergesellschaft neutralisiert werden. Bei den Finanzierungsbedingungen bestand diese Verpflichtung darin, „bei jedem Geschäft in den Finanzierungsvertrag (für alle schriftlich begründeten Instrumente) den schriftlichen Hinweis aufzunehmen, dass gemäß dem französischen Recht (insbesondere dem Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung für jede Garantie) das Finanzierungsgeschäft durch keinerlei direkte oder indirekte Garantie des Staates gedeckt ist. Diese vertragliche Bestimmung muss im Emissionsprospekt jedes Geschäfts bekannt gegeben werden.“ (220)
(245)
Im vorliegenden Fall haben sich die französischen Behörden im Zusammenhang mit den Kreditbedingungen der Tochtergesellschaften des IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) verpflichtet, in den Finanzierungsvertrag (für alle schriftlich begründeten Instrumente) bei jedem Geschäft den schriftlichen Hinweis aufzunehmen, dass „gemäß dem französischen Recht (insbesondere dem Erfordernis einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung für jede Garantie) dieses Finanzierungsgeschäft durch keinerlei direkte oder indirekte Garantie des Staates gedeckt ist“.
(246)
Zum Einsatz personeller und materieller Mittel, die den Tochtergesellschaften von ihrer Muttergesellschaft bereitgestellt werden, drückt sich, wie die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 feststellte, „[…] eine etwaige Quersubventionierung der wirtschaftlichen Tätigkeiten in der Höhe der Entgelte aus, die die betroffenen Tochtergesellschaften an die Muttergesellschaft zahlen, und wäre infolgedessen in den Büchern des IFP nachweisbar“ (221). Die einzigen Kostenbestandteile, die die Kommission bei der Prüfung der Bücher des IFP - für das Jahr 2006 in ihrer Entscheidung in der Sache C 51/2005 und für die Folgejahre in den von den französischen Behörden übermittelten Jahresberichten - nicht berücksichtigt hat, sind nun aber die Kosten für die Absicherung der vom IFP für seine Tochtergesellschaften erbrachten Leistungen durch die unbeschränkte Garantie. Da die Prämie für eine Erfüllungsgarantie oder zumindest eine Garantie für bestmögliches Bemühen nicht an den Staat gezahlt wurde, konnte sie in die Leistungen für die Tochtergesellschaften auch nicht einkalkuliert werden.
(247)
Infolgedessen ist festzustellen, dass der wirtschaftliche Vorteil, der dem IFP aus der mit seinem Status verbundenen Garantie erwachsen ist, damit an seine privatrechtlichen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat weitergegeben wurde.
(248)
Was die Verträge anbelangt, die das IFP und seine Tochtergesellschaften Axens, Prosernat und Beicip-Franlab mit gemeinsamen Lieferanten geschlossen haben, die die Kommission in der Eröffnungsentscheidung genannt hat und, wie in Erwägungsgrund 73 angegeben, auch UOP Limited erwähnt hat, so bestätigten die französischen Behörden zwar das Bestehen dieser Verträge, stellten jedoch klar, dass sie im Wesentlichen den Bereich der Beförderung (per Flugzeug oder Bahn) für die Geschäftsreisen der Mitarbeiter der einzelnen Unternehmen betroffen hätten. Nach Auffassung der Kommission ist der Grund für günstigere Einkaufsbedingungen, die den Tochtergesellschaften aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur IFP-Gruppe gewährt worden sein sollten, was angesichts der vorliegenden Informationen nicht erwiesen ist, eher ein Volumenrabatt der Lieferanten für Sammelbestellungen als eine mögliche Auswirkung der Garantie. Doch selbst wenn sich die Darlegungen in Abschnitt 7.1.4.1.B im Hinblick auf die gemeinsam beschafften Lieferungen auf die Tochtergesellschaften übertragen ließen und ein dem IFP aufgrund der Garantie gewährter Vorteil über einen solchen Mechanismus an diese weitergegeben würde, so dass sie diese Leistungen günstiger beziehen, wären die in Rede stehenden Beträge in jedem Fall so gering, dass die Kommission Zweifel daran hat, ob es sich überhaupt um einen tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil handelt.
(249)
Gemäß den Schlussfolgerungen der Entscheidung in der Sache C 51/2007 beschränken sich daher die Tätigkeiten, die von einem Vorteil profitieren können, der mit der Gewährung einer staatlichen Garantie für die von der Muttergesellschaft in den Exklusivtätigkeitsbereichen durchgeführten Forschungen verbunden ist, auf die „Zuwendung [des IFP] in den Tätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat“. (222) Obwohl die Kommission nicht in der Lage ist, den an Axens und Prosernat weitergegebenen Vorteil von der Höhe her genau zu bestimmen, geht sie angesichts der Spezifität des abgesicherten Risikos davon aus, dass er für die einzelnen Leistungen und Jahre die in Tabelle 5 in Erwägungsgrund 236 genannten Beträge in jedem Fall nicht überstiegen hat.
(250)
Die Kommission stellt fest, dass ein solcher wirtschaftlicher Vorteil, der vom IFP an seine privatrechtlichen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat weitergegeben wird, insofern selektiv ist, als deren Wettbewerber keinen Zugang zu den Technologien und zu den personellen und materiellen Mitteln des IFP zu ebenso günstigen Bedingungen haben.
7.1.5 VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS UND BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(251)
Die geprüfte Maßnahme kann zu einer Senkung der Betriebskosten des IFP bei den für Dritte erbrachten Leistungen (Auftragsforschung) und zu einer Senkung der Betriebskosten von Axens und Prosernat bei den von ihrer Muttergesellschaft bezogenen Leistungen (Forschung in ihrem Exklusivbereich, Auftragsforschung, Bereitstellung von Personal und Ausrüstung, Erbringung von Verwaltungsleistungen) führen und demzufolge durch die Begünstigung der IFP-Gruppe den Wettbewerb im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verfälschen.
(252)
Da die Märkte, auf denen die IFP-Gruppe tätig ist - der Markt für Auftragsforschung beim IFP, der Markt für Katalysatoren und Raffinations- und Petrochemietechnologien bei der Tochtergesellschaft Axens und der Markt für Studien, Dienstleistungen und die Herstellung von Ausrüstung im Bereich der Gasbehandlung und Schwefelrückgewinnung bei der Tochtergesellschaft Prosernat - in der Europäischen Union in hohem Maße für den Wettbewerb geöffnet sind, könnte sich eine solche Maßnahme nachteilig auf Wettbewerber auswirken, die eine ähnliche Tätigkeit auf den betroffenen Märkten aufgenommen haben oder aufnehmen wollen.
(253)
Unter diesen Umständen kann eine unbeschränkte staatliche Garantie für das IFP im Sinne von Artikel 107 Artikel 1 AEUV den Wettbewerb verfälschen und den Handel beeinträchtigen.
7.1.6 SCHLUSSFOLGERUNGEN ZUM BEIHILFECHARAKTER DER MASSNAHME
(254)
Die staatliche Garantie zugunsten des IFP aufgrund seines Status als öffentliche Einrichtung wird aus staatlichen Mitteln gewährt und ist somit eine Maßnahme, die durch die Begünstigung des IFP den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(255)
Die Kommission kommt zu dem Ergebnis, dass diese Garantie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
7.2 RECHTSWIDRIGKEIT DER BEIHILFE
(256)
Vor seiner Umwandlung war das IFP eine juristische Person des Privatrechts mit der Form einer berufsständischen Einrichtung im Sinne des Gesetzes Nr. 43-612 vom 17. November 1943 über die Wahrnehmung berufsständischer Interessen. Als solche unterlag das IFP den gerichtlichen Sanierungs- und Liquidationsverfahren nach allgemeinem Recht und kam nicht in den Genuss der mit dem EPIC-Status verbundenen staatlichen Garantie.
(257)
Mit Dekret vom 6. Juli 2006, erlassen in Anwendung des Gesetzes Nr. 2005-781 vom 13. Juli 2005, wurde das IFP mit Wirkung vom 7. Juli 2006 in ein EPIC umgewandelt. Aufgrund dieses neuen Status wird dem IFP eine unbeschränkte staatliche Garantie gewährt. Die fragliche Maßnahme muss somit als neue Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe c der Verfahrensverordnung angesehen werden.
(258)
Nach Artikel 2 Ziffer 1 der Verfahrensverordnung teilen die Mitgliedstaaten „Vorhaben zur Gewährung neuer Beihilfen rechtzeitig mit“. Da die Änderung des Status des IFP von Frankreich nicht förmlich angemeldet, sondern lediglich beiläufig im Rahmen eines anderen Verfahrens mitgeteilt wurde und die Durchführung der Maßnahme nicht von der vorherigen Genehmigung der Kommission abhängig gemacht wurde, ist die fragliche Beihilfe von der französischen Regierung unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV gewährt worden.
(259)
Infolgedessen stellt die Kommission fest, dass es sich bei dieser Maßnahme um eine rechtswidrige Beihilfe im Sinne von Artikel 1 Buchstabe f der Verfahrensverordnung handelt.
7.3 VEREINBARKEIT DER STAATLICHEN BEIHILFE
7.3.1 BEIHILFE IM BEREICH DER AUFTRAGSFORSCHUNG UND DER VOM IFP ERBRACHTEN DIENSTLEISTUNGEN
(260)
Die Dienstleistungen bestehen in der Vermietung von Forschungsinfrastruktur, in der Bereitstellung von Personal oder in Rechtsdienstleistungen (im Auftrag der Tochtergesellschaften).
(261)
Die Leistungen der Auftragsforschung bestehen beim IFP im Allgemeinen darin, einen Kunden (einen Dritten oder eine Tochtergesellschaft (223)) zu unterstützen, der forschen möchte, um ein wissenschaftliches oder technisches Phänomen besser verstehen oder beherrschen zu können (224). Die Anfrage kann mehr oder minder präzise festgelegt sein und dem IFP mehr oder weniger große Handlungsfreiheit lassen und von der einfachen Beachtung einer vom Kunden klar vorgegebenen Leistungsbeschreibung bis hin zur Erbringung einer umfassenden Forschungsleistung mit der Abgabe von Empfehlungen reichen. […] (*) Das IFP erstellt auf der Grundlage jeder Anfrage ein technisch-kaufmännisches Angebot mit vertraglichen Ausführungsbedingungen, über das daraufhin mit dem Kunden verhandelt wird. Die französischen Behörden erläuterten die Leistungen der Auftragsforschung und der Dienstleistungen des IFP in seinen drei Kompetenzbereichen (CREP, CRRP, CRME).
(262)
Auf Ebene des CREP (Forschungszentrum Exploration/Förderung) zielen die Leistungen insbesondere darauf ab, Methoden, Technologien und Software, die vom Forschungszentrum entwickelt wurden, zu validieren und/oder zu verbessern. Im Übrigen stellt das CREP seinen Partnern aus der Industrie zur Durchführung bestimmter Leistungen spezielle Rechner und Algorithmen des IFP oder seltenes Fachwissen zur Verfügung, die im Rahmen eines von einem privaten Marktteilnehmer erbrachten kommerziellen Dienstes nicht verfügbar sind. Diese Leistungen lassen sich in die folgenden Kategorien einstufen:
a)
Leistungen in Verbindung mit einer speziellen Ausrüstung, zu der es weltweit keine oder nur sehr wenige gleichwertige Pendants gibt (225);
b)
Fallinterpretation unter Einsatz von Software, die vom IFP entwickelt wurde und die entweder noch nicht vermarktet wird oder in diesem Zusammenhang ein spezielles Fachwissen erfordert, unter Einsatz der Kompetenz des IFP (226);
c)
Nutzung eines besonderen Fachwissens des IFP (227);
d)
Entwicklungsbegleitende Nutzung eines Fachwissens zur Validierung der entwickelten Kompetenz, Technologien und Methoden. (228)
(263)
Auf Ebene des CRRP (Forschungszentrum Raffination/Petrochemie) bestand die Auftragsforschung beispielsweise in der Unterstützung beim Aufbau von Tätigkeiten, die in den speziellen Kompetenzbereich des IFP auf dem Gebiet der Katalysatoren fallen, durch eine ausländische Universität (229), in Arbeiten an „[…] (*) (230)“, um die Phänomene des […] (*) zu verstehen, oder in einer Studie (231) an […] (*).
(264)
Auf Ebene des CRME (Forschungszentrum Elektromotoren) bestanden die Leistungen der Auftragsforschung beispielsweise darin, im Auftrag von Automobilherstellern […] (*) anhand […] (*), eines […] (*) und einer Methode (232) des IFP, in einer Studie […] (*) (233), die aus Forschungen des IFP hervorgegangen ist […] (*), oder in Erprobungen des […] (*) an […] (*), das vom IFP entwickelt wurde (234).
(265)
Aus dieser Beschreibung geht hervor, dass die vom IFP im Auftrag Dritter durchgeführte Auftragsforschung entweder in Durchführbarkeitsstudien im Vorfeld von Forschungstätigkeiten oder im Erwerb von neuem Wissen und neuen Fertigkeiten auf den Fachgebieten des Instituts oder aber im Einsatz von vom IFP erarbeiteten Kenntnissen und Technologien zur Entwicklung neuer Produkte, Verfahren oder Leistungen besteht.
(266)
Die französischen Behörden übermittelten Zahlen für die Auftragsforschung und die Dienstleistungen des IFP im Auftrag Dritter für den Zeitraum 2004-2009. Daraus geht hervor, dass auf die Forschungsleistungen jährlich etwa [0-5] (**) % des Gesamthaushalts des IFP entfallen (d. h. Leistungen in Höhe von […] (*) EUR bei einem Haushalt von rund 300 Mio. EUR), so dass diese wirtschaftliche Tätigkeit im Rahmen der Tätigkeiten der öffentlichen Einrichtung als nicht nennenswert angesehen werden kann.
7.3.1.1 Annahme einer Weitergabe der staatlichen Beihilfe an Dritte oder Tochtergesellschaften
(267)
Nach Ziffer 3.1.2 des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens wird, wenn nicht gewinnorientierte Forschungseinrichtungen oder andere Innovationsmittler wirtschaftliche Tätigkeiten wie die Vermietung von Infrastruktur, Dienstleistungen für gewerbliche Unternehmen oder Auftragsforschung ausüben, die öffentliche Finanzierung dieser Tätigkeiten grundsätzlich als Beihilfe betrachtet. Wenn jedoch nachgewiesen werden kann, dass die staatliche Finanzierung zur Gänze an den Endempfänger der Leistung weitergegeben wurde und der Mittler daraus keinen Vorteil zieht, gilt Letzterer nicht als Empfänger einer Beihilfe.
(268)
Im vorliegenden Fall betreibt das Forschungsinstitut IFP Auftragsforschung und ist dabei durch eine unbeschränkte staatliche Garantie abgesichert, so dass davon auszugehen ist, dass es eine staatliche Beihilfe erhält, wenn nicht nachgewiesen wird, dass diese Beihilfe über den Verkaufspreis der Leistungen in Gänze an die Kunden weitergegeben werden konnte.
(269)
Bei der Kalkulation der Auftragsforschung des IFP wird der Gesamtbetrag der Gestehungskosten (235) mit einer Marge multipliziert, deren Höhe vom Ergebnis der in Erwägungsgrund 261 erwähnten Verhandlungen mit dem Kunden abhängig ist. Der einzige Kostenbestandteil, der von der öffentlichen Einrichtung nicht berücksichtigt worden zu sein scheint, ist eben die Prämie für die Erfüllungsgarantie (bzw. die Garantie für bestmögliches Bemühen) des IFP.
(270)
Was die Auftragsforschung des IFP für ihre Tochtergesellschaften Axens und Prosernat anbelangt, so kann der mit der Garantie verbundene wirtschaftliche Vorteil nach Ansicht der Kommission entweder im IFP verbleiben und gegebenenfalls für andere Zwecke genutzt werden kann oder aber, aufgrund der besonderen Beziehungen zur Muttergesellschaft, im Wege der Preiskalkulation an die Tochtergesellschaften weitergegeben werden:
a)
für den ersten Fall wird die Vereinbarkeit der Beihilfe in diesem Abschnitt geprüft;
b)
für den zweiten Fall verweist die Kommission auf die Prüfung der Vereinbarkeit in Abschnitt 7.3.2, die vorsichtshalber die Beträge des möglicherweise an die Tochtergesellschaften weitergegebenen Vorteils beinhaltet.
(271)
Falls nachgewiesen werden könnte, dass bei externen ein Betrag in Höhe dieses zusätzlichen Kostenbestandteils systematisch im Wege der Preiskalkulation an die Kunden weitergegeben wurde; würde eine ausführliche Prüfung der weitergegebenen Beihilfen sehr wahrscheinlich ergeben, dass diese unter die De-Minimis-Regel (236) fallen. Aus den von den französischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass der Umsatz mit den Leistungen in den meistern Fällen weniger als […] (*) EUR beträgt (entsprechend einem Höchstbetrag der Übernahme des Ausfallrisikos von […] (*) EUR, wobei der größte Auftrag einen Wert von nur […] (*) EUR hat (entsprechend einem Höchstbetrag für die Ausfallrisikoübernahme von […] (*) EUR).
(272)
Ausgeschlossen werden kann allerdings nicht, dass der Beihilfebetrag über das Margenverhalten des IFP nicht immer in voller Höhe an den Kunden der Auftragsforschung weitergegeben wurde. In einem solchen Fall wäre die entfallene Zahlung der Prämie zur Absicherung der Auftragsforschungsverträge für Dritte eine zusätzliche staatliche Finanzierung, die der öffentlichen Einrichtung vom Staat bereitgestellt würde.
(273)
Die entsprechenden öffentlichen Mittel könnten folglich für drei Zwecke verwendet werden:
a)
zur Finanzierung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten der öffentlichen Einrichtung, was keine Beihilfe darstellen würde;
b)
zur Finanzierung anderer Auftragsforschungsleistungen für Dritte oder Tochtergesellschaften. Diese Annahme wird in Abschnitt 7.3.1.2 ausführlich geprüft;
c)
zur Finanzierung der Forschung der öffentlichen Einrichtung im Exklusivtätigkeitsbereich ihrer Tochtergesellschaften, womit zusätzliche Beihilfebeträge an die Tochtergesellschaften weitergegeben würden. Diese Annahme wird in Abschnitt 7.3.2 ausführlich geprüft.
7.3.1.2 Vereinbarkeit einer staatlichen Garantie, die einem Forschungsinstitut für Auftragsforschung und Dienstleistungen als Nebentätigkeiten zur unabhängigen öffentlichen Forschung gewährt wird
(274)
Vor der Prüfung der Besonderheiten des vorliegenden Falls möchte die Kommission die in ihrer Entscheidungspraxis angenommene Grundsatzposition bekräftigen, nach der eine unbeschränkte staatliche Garantie zur Absicherung von wirtschaftlichen Tätigkeiten grundsätzlich eine unvereinbare staatliche Beihilfe darstellt (237). Die Kommission betrachtet unbeschränkte Garantien in einem dem Wettbewerb geöffneten Wirtschaftszweig im Allgemeinen vor allem deshalb als mit dem AEUV unvereinbar, weil der Staat mit einer solchen Garantie alle mit einer wirtschaftlichen Tätigkeit verbundenen Risiken übernimmt, ohne dass das begünstigte Übernehmen die Kosten für diese Absicherung trägt, und ein moralisches Risiko entsteht, mit dem für das vor drohendem Konkurs geschützte Unternehmen ein Anreiz geschaffen wird, höhere Risiken einzugehen als es eingehen würde, wenn es für die nachteiligen Folgen seines Handelns in vollem Umfang selbst aufkommen müsste. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen sich diese Garantien in den meisten Fällen nicht durch das Allgemeininteresse rechtfertigen, da bei unbeschränkten Garantien nicht überprüft werden kann, ob der Beihilfebetrag die Nettokosten für die Erbringung dieses öffentlichen Dienstes übersteigt (238).
(275)
Im vorliegenden Fall wurden dem IFP vom französischen Gesetzgeber Gemeinwohlverpflichtungen in Form von Forschung, Ausbildung und Dokumentation übertragen, die im Gegensatz zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (239) nicht zu den wirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne des Unionsrechts gehören. Mit einer statutarischen staatlichen Garantie zur Absicherung dieser nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten wird somit keine staatliche Beihilfe gewährt. Im Übrigen übt das IFP im Wesentlichen nichtwirtschaftliche Tätigkeiten aus. Die Auswirkungen der ihm aufgrund seines Status gewährten Garantie konzentrieren sich somit hauptsächlich auf diese nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten und betreffen die Auftragsforschung und die Dienstleistungen nur am Rande.
(276)
Wenn eine Garantie dagegen wirtschaftliche Tätigkeiten der Forschungsinstitute absichert, beispielsweise Auftragsforschung oder Dienstleistungen, ohne dass für diese Garantie ein marktübliches Entgelt gezahlt wird, wird dem Forschungsinstitut damit - wie weiter oben erläutert - eine staatliche Beihilfe gewährt, die zur staatlichen Finanzierung seiner nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten von allgemeinem Interesse (unabhängige öffentliche Forschung) oder zur Finanzierung seiner sonstigen wirtschaftlichen Tätigkeiten im Bereich der Auftragsforschung und Dienstleistungen oder aber zur Finanzierung der Tätigkeiten des Technologietransfers an Axens und Prosernat noch hinzukommt (240).
(277)
Für die beiden ersten Fälle ist jedoch festzustellen, dass es im vorliegenden Fall trotz der grundsätzlichen Unbeschränktheit der staatlichen Garantie ausnahmsweise möglich ist, für die Jahre 2006-2009 im Nachhinein die Obergrenze des Bruttosubventionsäquivalents dieser Garantie (der nicht an den Staat gezahlten Risikoprämie) zu schätzen, das (sofern es im IFP verblieben ist) zu den öffentlichen Mitteln hinzuzurechnen ist, die vom Staat bereits zur Deckung der Nettokosten seiner unabhängigen öffentlichen Forschung und seiner Auftragsforschungs- oder Dienstleistungstätigkeit gezahlt wurde.
(278)
Im Hinblick hierauf betont die Kommission, dass sich die Auftragsforschung und die Dienstleistungen, die durch die staatliche Garantie abgesichert werden, auf „Nebentätigkeiten“ zur Haupttätigkeit der unabhängigen öffentlichen Forschung beschränken, d. h. auf wirtschaftliche Tätigkeiten, die:
a)
den normalen Betrieb, die Unabhängigkeit oder die Neutralität des Forschungsinstituts nicht beeinträchtigen;
b)
zu marktüblichen Bedingungen erbracht werden und insbesondere zu einem Marktpreis bzw., wenn es keinen Marktpreis gibt, zu einem Preis, der sämtliche Kosten (mit Ausnahme der Auswirkungen der Garantie) und eine angemessene Gewinnspanne umfasst;
c)
in den Büchern getrennt von den Tätigkeiten der unabhängigen öffentlichen Forschung erfasst werden, insbesondere hinsichtlich ihrer jeweiligen Kosten und Finanzierung;
d)
untrennbar mit der Haupttätigkeit der unabhängigen öffentlichen Forschung verbunden sind, so dass es insbesondere aufgrund der Nutzung derselben Infrastrukturen, Ausrüstungen, Geräte oder Technologien oder des Einsatzes derselben Forscher, Wissenschaftler, Ingenieure, Designer oder Techniker technisch nicht möglich ist, sie zu trennen.
(279)
Diese Nebentätigkeiten können in der Durchführung von Forschungsaufträgen oder technischen oder wissenschaftlichen Gutachten oder Beratungen bestehen, die gegebenenfalls auch die Bereitstellung von hoch innovativen Infrastrukturen, Ausrüstungen, Geräten oder Technologien beinhalten, die im Rahmen der öffentlichen unabhängigen Forschung finanziert oder entwickelt wurden und für diese erforderlich sind, zu denen es weltweit keine oder nur wenige gleichwertige Pendants (241) von vergleichbaren Forschungsinstituten gibt und deren Einsatz das Fachwissen und die Kompetenz von Forschern, Wissenschaftlern, Ingenieuren, Designern oder Technikern erfordert, die hauptberuflich beim Forschungsinstitut beschäftigt sind, um zu dessen unabhängiger öffentlicher Forschung beizutragen.
(280)
Diese Leistungen ermöglichen darüber hinaus die Verbreitung wissenschaftlicher Erkenntnisse zwischen der öffentlichen Forschung und der Industrie, indem sie Auftraggebern die Möglichkeit bieten, auf experimentelle Mittel, Technologien und Know-how der Mitarbeiter des IFP zuzugreifen und Letzteren ermöglichen, den Erfahrungsrückfluss aus der Anwendung ihrer ursprünglichen Arbeiten für künftige Verbesserungen der unabhängigen öffentlichen Forschung zu nutzen. Von diesem wechselseitigen Spillover-Effekt im Bereich der wissenschaftlichen Erkenntnisse profitieren sowohl die verschiedenen Beteiligten als auch die Europäischen Union insgesamt.
(281)
Wie in Erwägungsgrund 266 angegeben, entfielen auf Auftragsforschung und Dienstleistungen im Zeitraum 2004-2009 nur [0-5] (**) % des Gesamthaushalts des IFP, was einen äußerst geringen Anteil darstellt.
(282)
Im Übrigen beträgt der Umsatz der fakturierten Leistungen je Kunde meistens weniger als […] (*) EUR, so dass der geschätzte Höchstbetrag der Beihilfe mit […] (*) EUR pro Auftrag in den meisten Fällen vernachlässigbar ist. Die Kommission hält daher die in Rede stehende Beihilfe mit Blick auf das Ziel des Allgemeininteresses, die Verbreitung wissenschaftlicher Erkenntnisse in der Europäischen Union zu fördern, für verhältnismäßig.
(283)
Sofern diese Nebentätigkeiten auch weiterhin nur einen sehr geringen Anteil der Mittel ausmachen, die das IFP für seine Hauptaufgabe der unabhängigen öffentlichen Forschung einsetzt, vertritt die Kommission unter Berücksichtigung der positiven Auswirkungen dieser Nebentätigkeiten auf die Ziele des Allgemeininteresses die Auffassung, dass ihre Absicherung durch die staatliche Garantie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zuwiderläuft.
(284)
Die französischen Behörden müssen in ihren Jahresberichten zu der fraglichen Maßnahme nachweisen, dass diese Bedingung auch in Zukunft erfüllt wird. Bei Zweifeln am Nebentätigkeitscharakter der Auftragsforschung oder der Dienstleistungen ist die Kommission selbstverständlich umgehend zu unterrichten und sind etwaige staatliche Beihilfen gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Auswirkungen der staatlichen Garantie anzumelden.
(285)
In diesem Zusammenhang nimmt die Kommission auch den Vorschlag der französischen Behörden zur Kenntnis, in jeden Vertrag, der speziell die wirtschaftliche Tätigkeit des IFP und somit seine Auftragsforschung und seine Dienstleistungen betrifft, eine Bestimmung zum Haftungsausschluss des Staates aufzunehmen, so dass gegebenenfalls die Einwendung der freiwilligen Risikoübernahme geltend gemacht werden kann und etwaige nachteilige Auswirkungen der Garantie erheblich begrenzt werden.
7.3.2 BEIHILFE FÜR DIE IFP-GRUPPE IN DEN EXKLUSIVTÄTIGKEITSBEREICHEN VON AXENS UND PROSERNAT
7.3.2.1 Rechtsgrundlage für die Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe
(286)
Da es sich um eine staatliche Beihilfe zur Förderung der FuE-Tätigkeiten des IFP handelt, ist die Vereinbarkeit der Maßnahme auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen zu prüfen.
(287)
Der Status des IFP wurde am 7. Juli 2006 geändert, so dass die fragliche staatliche Garantie vor dem 1. Januar 2007, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens, gewährt wurde. Entsprechend der Bekanntmachung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln (242) beurteilt die Kommission die Vereinbarkeit dieser nicht angemeldeten Beihilfe auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen von 1996, der zum Zeitpunkt der Gewährung dieser Beihilfe gegolten hat.
(288)
Da jedoch die Absicherung der wirtschaftlichen Tätigkeiten des IFP durch die mit dem EPIC-Status verbundene unbeschränkte staatliche Garantie zeitlich nicht befristet ist und es, wie in Erwägungsgrund 277 angegeben, im vorliegenden Fall ausnahmsweise möglich ist, die Obergrenze der Auswirkungen der Garantie zu schätzen, wird die Kommission die Vereinbarkeit der unbeschränkten Garantie für die Tätigkeiten des IFP in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat mit dem Binnenmarkt für die Zeit nach dem 1. Januar 2007, an dem der FuEuI-Gemeinschaftsrahmen in Kraft getreten ist, auch vor dem Hintergrund dieser Regelung prüfen. Die Schlussfolgerungen der Prüfung der Vereinbarkeit bleiben in jedem Fall unabhängig von der herangezogenen Regelung unverändert.
7.3.2.2 Forschungsstufen
(289)
In der Entscheidung in der Sache C 51/2005 (243) vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Tätigkeiten, die das IFP in den Exklusivtätigkeitsbereichen und in Zusammenarbeit mit seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat ausübt, als Forschungstätigkeiten einzustufen sind, weil das neuartige Element bei jedem Projekt auf Ebene der Komponenten, ihrer Anordnung oder der Eigenschaften der Verfahren oder Zielprodukte ermittelt wird, die Arbeiten vor der Homologation stattfinden, es sich beim Projektpersonal in erster Linie um Forscher und Techniker handelt, die verwendeten Methoden auf Erprobung, Interpretation und Modellierung beruhen und die Ergebnisse von großer Reichweite sind und patentiert werden. Die Kommission stellte auch fest, dass Tätigkeiten dieser Art, die von anderen Akteuren des Sektors ausgeführt werden, in der Regel als Forschungstätigkeiten eingestuft werden (244). Die Prüfung des innovativen Charakters der Forschung erfolgte auf der Grundlage der international anerkannten Standards des Frascati-Handbuchs (245).
(290)
Für das Jahr 2006 prüfte die Kommission in der Entscheidung in der Sache C 51/2005 (246) die Arbeiten im Rahmen der Forschungsvereinbarungen zwischen dem IFP und Axens zum einen und zwischen dem IFP und Prosernat zum anderen. Die Kommission gelangte zu dem Ergebnis, dass diese Arbeiten zum einen in industrieller Forschung und zum anderen in Studien über die Durchführbarkeit als Vorbedingung für Vorhaben der industriellen Forschung im Sinne des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 bestanden. Diese Klassifizierung der Forschungstätigkeiten erfolgte anhand der Beispiele und Erläuterungen des Frascati-Handbuchs für jede Forschungstätigkeit, die vom IFP und von Axens zum einen und vom IFP und Prosernat zum anderen durchgeführt wurde.
(291)
Im Übrigen haben die französischen Behörden die Projekte, die in den Jahren 2007, 2008 und 2009 in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat durchgeführt wurden, in den gemäß der Entscheidung in der Sache C 51/2005 übermittelten Berichten in die beiden genannten Kategorien des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 eingestuft oder alternativ als industrielle Forschung im Sinne von Ziffer 2.2.f oder technische Durchführbarkeitsstudien im Vorfeld der industriellen Forschung im Sinne von Ziffer 5.2 des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens von 2006 eingestuft. Diese Arbeiten bestanden darin, neue Synthesen außerhalb der industriellen Anwendung zu erforschen bzw. vorhandene Syntheseverfahren zu verbessern. Sie betrafen die Validierung von Konzepten und fielen unter industrielle Forschung im Sinne des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 und des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens. Mit den im Rahmen der Beihilfesache C 51/2005 übermittelten Jahresberichten erhielt die Kommission jährlich Kurzbeschreibungen für jedes einzelne Projekt.
(292)
Die Kommission weist darauf hin, dass Frankreich gemäß der Entscheidung in der Sache C 51/2005 verpflichtet ist, ihr jährlich einen Bericht mit Einzelheiten zu den vom IFP in den einzelnen Forschungskategorien durchgeführten Projekten vorzulegen.
7.3.2.3 Beihilfefähige Kosten
(293)
Im Rahmen der Entscheidung in der Sache C 51/2005 (247) (für das Jahr 2006) und in den Jahresberichten (für die Jahre 2007, 2008 und 2009) entsprechen die Projektkosten in den Exklusivbereichen von Axens und Prosernat den in Anlage II des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 festgelegten beihilfefähigen Kosten bzw. den förderfähigen Kosten im Sinne von Ziffer 5.1.4 des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens.
(294)
Die Kosten, die das IFP Axens und Prosernat für die Forschung berechnet, beinhalten dabei die unmittelbaren Projektkosten und betreffen die Kosten für die Untervergabe, Reisekosten, Versicherungen und Dokumentation sowie Bedarfsmittel und Kleingerät. Sie beinhalten zudem die sonstigen Projektkosten wie Personalkosten, Abschreibungen für Sachanlagen und immaterielle Vermögensgegenstände und Gemeinkosten. Diese Kosten fallen unmittelbar aufgrund der Forschungstätigkeit an und werden nach dem Zeitaufwand, der bei jedem Projekt auf das Forschungspersonal entfällt, anteilig den verschiedenen Forschungsprojekten zugerechnet. Die Kosten für horizontale FuE-Projekte hinsichtlich der Methoden und Ausrüstungen, die für andere FuE-Projekte verwendet werden, werden den einzelnen FuE-Projekten anteilig zugerechnet.
(295)
Diese Kosten gehören gemäß dem Gemeinschaftsrahmen von 1996 und dem FuEuI-Gemeinschaftsrahmen den folgenden Kategorien beihilfefähiger Kosten an: Kosten für Beratung und gleichwertige Dienstleistungen, Personalkosten, Kosten für Instrumente und Ausrüstung sowie Gebäude und Grundstücke und zusätzliche Gemeinkosten.
(296)
Für die Folgejahre müssen diese Informationen ebenfalls in den Jahresberichten der französischen Behörden angegeben werden.
7.3.2.4 Beihilfeintensität
(297)
Nach dem FuE-Gemeinschaftsrahmen von 1996 beträgt die zulässige Beihilfehöchstintensität bei Durchführbarkeitsstudien als Vorbedingung für Vorhaben der industriellen Forschung 75 % (Ziffer 5.4) und bei industriellen Forschungsvorhaben 50 % (Ziffer 5.3).
(298)
Dem FuEuI-Gemeinschaftsrahmen zufolge darf die auf der Grundlage der förderfähigen Kosten berechnete Beihilfeintensität 50 % bei der industriellen Forschung (Ziffer 5.1.2.b) und 65 % bei Durchführbarkeitsstudien im Vorfeld der industriellen Forschung (Ziffer 5.2.b) nicht übersteigen. Die durch die staatliche Garantie abgesicherten Tätigkeiten betreffen nur die vom IFP durchgeführte industrielle Forschung und die technischen Durchführbarkeitsstudien, da die vorwettbewerbliche Entwicklung im Sinne des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 (oder die experimentelle Entwicklung im Sinne des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens) von Axens et Prosernat über die auf dem Markt erzielten Einnahmen vollständig aus eigenen Mitteln finanziert wird.
(299)
Anhand der Projektübersichten mit den Aufstellungen der jährlichen Kosten je Projekt und FuE-Stufe und der Ressourcenaufstellung des IFP hat die Kommission die Tabelle 6 in Erwägungsgrund 300 erstellt.
(300)
Dabei hat sie einen konservativen Ansatz verfolgt, alle relevanten mittelbaren und unmittelbaren Kosten der Exklusivtätigkeitsbereiche von Axens und Prosernat einbezogen und nur die von Axens und Prosernat gezahlten Vergütungen berücksichtigt (248). Vorsichtshalber hat die Kommission in diese Tabelle auch alle potenziellen Wirkungen der unbeschränkten Garantie für den - obschon recht unwahrscheinlichen - Fall einfließen lassen, dass sie vom IFP in Gänze zur Finanzierung der Forschung in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat verwendet worden sein sollten (Wirkungen der Garantie in den Beziehungen zu Lieferanten und Kunden, nicht nur der Tochtergesellschaften, sondern auch Dritter).
Tabelle 6
Oberer Schätzwert des Gesamtbetrags der staatlichen Finanzierung, die im Zeitraum 2006-2009 über das IFP in die Forschung in den Exklusivbereichen von Axens und Prosernat geflossen ist
(in Mio. EUR)
2006
2007
2008
2009
Jährliche Kosten der Durchführbarkeitsstudien (in Mio. EUR)
Tätigkeitsbereich IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Tätigkeitsbereich IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Gesamtbetrag
7,4
3,5
0,9
0,9
Jährliche Kosten der industriellen Forschung (in Mio. EUR)
Tätigkeitsbereich IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Tätigkeitsbereich IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Gesamtbetrag
49,0
45,5
52,8
55,2
Eigenmittel (in Mio. Euro)
Betrag
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Jährliche staatliche Beihilfe (in Mio. EUR)
Betrag der staatlichen Finanzierung (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Obergrenze der Folgen der Garantie in den Beziehungen des IFP zu Lieferanten
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Obergrenze der Folgen der Garantie in den Beziehungen des IFP zu Kunden (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
im Exklusivbereich der Tochtergesellschaften
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
außerhalb des Exklusivbereichs der Tochtergesellschaften
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Höchstbetrag der staatlichen Finanzierung
(einschließlich der Obergrenze der Folgen der Garantie)
13,1
9,8
11,3
14,7
Beihilfeintensität
(ohne Obergrenze der Wirkung der Garantie)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Obergrenze der Beihilfeintensität
(einschließlich der Obergrenze der Folgen der Garantie)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Höchstzulässige Intensität (251)
-
Bestimmungen des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
Bestimmungen des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Die Kommission hat die Einhaltung der zulässigen Beihilfeintensitäten je Forschungsstufe anhand der jährlichen Projektaufstellungen für die Jahre 2006 bis 2009 überprüft, dabei die maximalen Folgen der mit dem Status des IFP als öffentliches Unternehmen verbundenen unbeschränkten Garantie berücksichtigt und ergänzend als zusätzliches Beihilfeelement die geschätzte Obergrenze der einzelnen Risikoübernahmeprämien einbezogen. Selbst unter Einbeziehung aller möglichen Auswirkungen der Garantie auf Ebene der Beziehungen zu Kunden und Lieferanten liegt die Obergrenze der Beihilfeintensität deutlich unter der zulässigen Höchstintensität. Die Kommission stellt daher abschließend fest, dass die zulässigen Beihilfeintensitäten des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 und des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens eingehalten werden.
(302)
Die Kommission weist darauf hin, dass Frankreich gemäß der Entscheidung in der Sache C 51/2005 verpflichtet ist, ihr jährlich einen Bericht vorzulegen, damit sie sich davon überzeugen kann, dass die Beihilfeintensitäten je Forschungsstufe und Projekt eingehalten werden. Von 2010 an muss dieser Bericht alle in den Tätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat durchgeführten Projekte, geordnet nach Forschungskategorien, enthalten und neben den Kosten je Forschungsstufe auch Angaben zur Höhe der staatlichen Finanzierung und der vom IFP und seinen Tochtergesellschaften eingesetzten Eigenmittel, zu der anhand der in diesem Beschluss beschriebenen Methode geschätzten Obergrenze der Garantieprämie sowie gegebenenfalls zu Auswirkungen auf die Verschuldungsbedingungen des IFP gemäß der Argumentation in Erwägungsgrund 200 beinhalten.
7.3.2.5 Kumulierung
(303)
Die Bestimmungen zur Kumulierung unter Ziffer 5.12 des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 und unter Ziffer 8 des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens werden erfüllt. Dazu hat die Kommission den Gesamtbetrag der staatlichen Finanzierung unabhängig von deren Herkunft einschließlich der maximalen Auswirkungen der unbeschränkten Garantie für die Jahre 2006 bis 2009 berechnet.
(304)
Vom Jahr 2010 an müssen die französischen Behörden in ihren Jahresberichten an die Kommission nach der gleichen Methode vorgehen.
7.3.2.6 Anreizeffekt
(305)
Nach dem FuE-Gemeinschaftsrahmen von 1996 und dem FuEuI-Gemeinschaftsrahmen müssen staatliche Beihilfen einen Anreizeffekt haben, d. h. das Verhalten des Begünstigten dahingehend ändern, dass dieser zu verstärkter FuEuI-Tätigkeit (und Innovation) veranlasst wird. Zum Nachweis des Vorliegens eines Anreizeffekts bei den geförderten Projekten sind im Allgemeinen folgende Kriterien ausreichend: Erhöhung des Projektumfangs, Erhöhung der Projektreichweite, Beschleunigung des Vorhabens, Aufstockung der Gesamtaufwendungen für FuEuI. Sofern zumindest bei einem dieser Faktoren signifikante Veränderungen unter Berücksichtigung des normalen Verhaltens eines Unternehmens in dem betreffenden Wirtschaftszweig nachgewiesen werden können, nimmt die Kommission im Regelfall an, dass die geplante Beihilfe einen Anreizeffekt aufweist (252).
(306)
Die Kommission verweist auf ihre Ausführungen in den Erwägungsgründen 196 bis 198 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 zur strategischen Bedeutung der vom IFP und seinen Tochtergesellschaften betriebenen Forschung, die von technischen Ausschüssen überwacht und validiert wird, im Rahmen der langfristigen Sicherung der Energieversorgung, insbesondere durch die Erschließung neuer Reserven und die Steigerung der Erdöl- und Erdgasproduktion (höhere Erfolgsquote bei der Exploration und höhere Förderquoten, Erschließung nicht konventioneller Ressourcen usw.), die Konzipierung von Raffinationsverfahren, die Konversionstechnologien, die Entwicklung innovativer Kraftstoffe und effizienter Motortechnologien sowie die Diversifizierung der für die Kraftstoffproduktion benötigten Energieträger, von denen viele zu den Prioritäten der Europäischen Union im Bereich der Forschung, Energie- und Umweltpolitik zählen.
(307)
Für das Jahr 2006 bestätigt die Kommission ihre Ausführungen in Erwägungsgrund 199 der Entscheidung in der Sache C 51/2005, denen zufolge das IFP und seine Tochtergesellschaften dank der öffentlichen Förderung, zu der auch die unbeschränkte Garantie gehört, zusätzliche Forschung betreiben konnten, die ansonsten angesichts der technologischen Risiken bzw. der äußerst unsicheren Investitionserträge nicht möglich gewesen wäre.
(308)
Die Kommission stellt anhand der von den französischen Behörden übermittelten Jahresberichte fest, dass diese Ziele auch 2007, 2008 und 2009 verfolgt wurden. In diesen Berichten teilten die französischen für jedes einzelne Projekt den Anreizeffekt der Beihilfe mit, insbesondere hinsichtlich des Projektumfangs, der Beschleunigung des Vorhabens und der Aufstockung der Gesamtaufwendungen für die FuE.
(309)
Im Exklusivbereich von Axens hat das IFP beispielsweise im Jahr 2007 richtungsweisende Projekte in Angriff genommen, […] (*) (253). […] (*). Ohne staatliche Beihilfe wären diese Produkte erst mehrere Jahre später auf den Markt gebracht worden, wären die FuE-Vorhaben später in Angriff genommen worden, hätte sich die Entwicklung verzögert und […] (*).
(310)
Im Exklusivbereich von Prosernat ermöglichte die staatliche Beihilfe den Start des Projekts […] (*) bezüglich […] (*), die Entwicklung und die Patentierung neuer Verfahren zur […] (*) (254) […] (*). [Ein solches Vorhaben] (**) beinhaltete heikle und schwierige Abläufe, die personelle, technische und finanzielle Investitionen in erheblicher Höhe erforderten, die ein Unternehmen wie Prosernat allein nicht hätte tätigen können. Die öffentliche Förderung über das IFP war daher unverzichtbar. Im Besonderen verfügte nur das IFP über Teams aus Spezialisten, die die Fähigkeit besaßen, die erforderlichen Modelle zur Entwicklung des Verfahrens zu erarbeiten, und über geeignete Laborausrüstung zur Behandlung von gesundheitsschädlichen Verbindungen.
(311)
Im Jahr 2008 konnte im Exklusivbereich von Axens dank der staatlichen Beihilfe […] (*) wissenschaftlich und technisch entschlüsselt werden. Im Übrigen hat das Projekt […] (*) (255) größere Entwicklungen erfahren. Durch die staatliche Beihilfe konnte das IFP im Verbund mit Partnern aus der Industrie ein Verfahren […] (*) entwickeln, das dem Markt im Wege der Lizenzierung offen steht. Die Arbeiten zur Entwicklung eines solchen Verfahrens beinhalten sowohl […] (*) als auch […] (*).
(312)
Im Exklusivbereich von Prosernat wurde im Übrigen ein Projekt […] (*) zur CO2-Abscheidung in Rauchgasen durchgeführt. Die Abscheidung/Speicherung von CO2 (256) (CCS) gehört zu den möglichen Maßnahmen zur Begrenzung der Klimaerwärmung. Das IFP hat angesichts der Zusammensetzung der Rauchgase und ihres geringen Drucks neue technische Herausforderungen bewältigt. Prosernat wäre aufgrund der Unsicherheiten, die mit der Struktur, der Größe, der Implementierung und dem rechtlichen Rahmen des zukünftigen Marktes für die CO2-Abscheidung verbunden sind, nicht imstande gewesen, diese Verfahren mit eigenen Mitteln zu entwickeln.
(313)
Im Exklusivbereich von Axens kann das 2009 durchgeführte Projekt […] (*) an den Verfahren […] (*) als Beispiel genannt werden. Es zielte auf die Entwicklung von […] (*) sowie auf die Verbesserung bestimmter Prozesse […] (*) ab. Dank der öffentlichen Mittel konnte […] (*) untersucht werden, wodurch die […] (*) deutlich verbessert werden konnten. Im Rahmen des Projekts […] (*) konnten mit Hilfe der öffentlichen Finanzierung vollkommen neue Lösungen […] (*) erforscht werden. Zudem wurde das Projekt […] (*) an Katalysatoren fortgesetzt, die es nach entsprechender Extrapolation ermöglichten, das Angebot auf dem Wachstumsmarkt für […] (*) zu diversifizieren. Ohne die staatliche Beihilfe wären die Katalysatoren erst nach und nach entwickelt worden und hätten die Leistungen nicht so schnell verbessert werden können. Was […] (*) anbelangt, konnten beim Projekt […] (*) im Bereich innovativer Katalysatoren […] (*) dank der staatlichen Beihilfe neue Wege erforscht werden, während beim Projekt […] (*), das sich mit der Erforschung der Grenzen der Technologie befasste (insbesondere Veränderung der Ladungen), um […] (*) zu können, sein Spektrum über die bestehenden Leistungen hinaus erweitert werden konnte.
(314)
Im Exklusivbereich von Prosernat ermöglichte die staatliche Beihilfe es im Übrigen beispielsweise, die in Angriff genommene Forschung und Entwicklung im Bereich […] (*), die schrittweise aufgegeben wurde, wieder aufzunehmen und fortzusetzen. Durch die staatliche Unterstützung konnte so verhindert werden, dass früheres technisches Know-how verloren ging und dem Markt eine Reihe von Verfahren zum […] (*) erhalten blieb. Auch das Projekt […] (*) zur CO2-Abscheidung […] (*) konnte dank der staatlichen Beihilfe fortgeführt werden.
(315)
Die Kommission stellt ferner fest, dass sich die positive Entwicklung der Indikatoren für den FuE-Aufwand des IFP und seiner Tochtergesellschaft Axens und Prosernat, die sie in Erwägungsgrund 200 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 feststellte, auch im Zeitraum 2007-2009 fortgesetzt hat.
Tabelle 7
Aufwärtsentwicklung der Indikatoren für den FuE-Aufwand des IFP und seiner Tochtergesellschaften Axens und Prosernat in den Jahren 2007, 2008 und 2009
Aufwärtsentwicklung der Indikatoren
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Für den Exklusivbereich vorgesehene FuE-Ausgaben
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Für den Exklusivbereich vorgesehenes FuE-Personal
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Darüber hinaus bekräftigt die Kommission die Feststellungen, die sie in den Erwägungsgründen 201 bis 203 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 zusammengefasst hat, nämlich dass der Anteil der FuE-Ausgaben gemessen am Umsatz des IFP besonders hoch ist, obwohl sich dieser in einem Umfeld zahlreicher, sich stetig ändernder einzelstaatlicher Vorschriften entwickelt, insbesondere im Bereich der Umweltnormen und des Patentrechts.
(317)
Wie in Erwägungsgrund 204 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 nimmt die Kommission die Diversität und Struktur des Angebots sowie das Funktionieren des Wettbewerbs (257) auf dem Markt für Raffinations- oder Petrochemieverfahren zur Kenntnis. Im Hinblick hierauf stellt sie fest, dass einige Wettbewerber eine wesentlich günstigere Wettbewerbsstellung als das IFP besitzen und UOP Limited beispielsweise auf dem Weltmarkt einen Marktanteil von wertmäßig etwa 57 % hat, während der Marktanteil der IFP-Gruppe nur 7 % beträgt. Die Kommission stellt daher fest, dass die staatliche Förderung der von der IFP-Gruppe durchgeführten FuE-Projekte weder der Art noch dem Umfang nach geeignet ist, sich negativ auf die dynamischen Anreize des Marktes für Raffinationstechnologien auszuwirken. Im Übrigen ist festzustellen, dass Handelspartner der Europäischen Union, insbesondere die Vereinigten Staaten, finanzielle Mittel in beträchtlicher Höhe zur Förderung der Energieforschung bereitstellen, mit denen FuE-Projekte von Wettbewerbern der IFP-Gruppe unterstützt werden konnten. Einige Wettbewerber der IFP-Gruppe, insbesondere UOP Limited, kamen über Partnerschaften mit Forschungseinrichtungen und Hochschulen in den Genuss hoher öffentlicher Förderungen oder indirekter öffentlicher Gelder in beträchtlicher Höhe (258).
(318)
Abschließend kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die staatliche Beihilfe zugunsten der IFP-Gruppe im Exklusivbereich ihrer Tochtergesellschaften Axens und Prosernat in den Jahren 2006, 2007, 2008 und 2009 einen Anreizeffekt hatte.
(319)
Vom Jahr 2010 an muss in den Jahresberichten, die Frankreich der Kommission bis zum Außerkrafttreten der Exklusivverträge zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat vorzulegen hat, nachgewiesen werden, dass der Anreizeffekt weiterhin besteht.
(320)
Angesichts aller vorstehenden Ausführungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe, die der IFP-Gruppe in den Exklusivtätigkeitsbereichen ihrer Tochtergesellschaften Axens und Prosernat gewährt wurde, einschließlich des Beihilfeelements in Verbindung mit den Auswirkungen der unbeschränkten Garantie für das IFP, den Bestimmungen des FuE-Gemeinschaftsrahmens von 1996 und des FuEuI-Gemeinschaftsrahmens entspricht, sofern die darin genannten Bedingungen erfüllt werden.
7.3.3 SCHLUSSFOLGERUNG ZUR VEREINBARKEIT DER FRAGLICHEN MASSNAHME
(321)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass die fragliche Maßnahme vorbehaltlich der Erfüllung der in den Abschnitten 7.3.1 und 7.3.2 genannten Bedingungen mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
8 NEUTRALITÄT HINSICHTLICH DER EIGENTUMSORDNUNG
(322)
Die Kommission weist nachdrücklich darauf hin, dass weder die Zugehörigkeit des IFP zum Staat noch der Status als juristische Person des öffentlichen Rechts als solcher infrage gestellt wird.
(323)
Nach Artikel 345 AEUV lässt die Union die Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten unberührt. Zudem hindert der AEUV den Staat nicht daran, Unternehmen (ganz oder teilweise) zu besitzen. Andererseits müssen die Wettbewerbsregeln in gleicher Weise auf öffentliche wie auf private Unternehmen angewandt werden. Weder öffentliche noch private Unternehmen dürfen durch die Anwendung der Regeln des Vertrags bevorzugt oder benachteiligt werden.
(324)
Im vorliegenden Fall beruht die Garantie für die öffentliche Einrichtung IFP nicht auf dem Eigentum, sondern auf dem rechtlichen Status des Unternehmens. Es steht den Mitgliedstaaten frei, die Rechtsform der Unternehmen zu wählen, doch müssen sie dabei die Wettbewerbsvorschriften des AEUV beachten. Im Besonderen verhindert die bloße Tatsache, dass die staatliche Garantie automatisch mit einem bestimmten rechtlichen Status verbunden ist, nicht, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind (259),
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
1. Mit der Verleihung des Status eines „Etablissement public à caractère industriel et commercial“ (öffentliches Industrie- und Handelsunternehmen) an das IFP hat Frankreich diesem vom 7. Juli 2006 an eine unbeschränkte staatliche Garantie (nachstehend „staatliche Garantie“ genannt) für sämtliche Tätigkeiten gewährt.
2. Die Absicherung der nichtwirtschaftlichen Tätigkeiten des IFP, insbesondere der Ausbildungstätigkeiten zur Vergrößerung und Verbesserung des Arbeitskräftepotentials, der unabhängigen Forschung und Entwicklung zur Erweiterung des Wissens und des Verständnisses und der Tätigkeiten zur Verbreitung der Forschungsergebnisse, durch die staatliche Garantie stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
3. Die Absicherung der Tätigkeiten des Technologietransfers des IFP in den Bereichen, die in der mit seiner Tochtergesellschaft Beicip-Franlab geschlossenen Exklusivvereinbarung über Entwicklung, Vermarktung und Verwertung vorgesehen sind, durch die staatliche Garantie stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
4. Die Absicherung der Tätigkeiten des Technologietransfers des IFP in den Bereichen, die in den mit ihren Tochtergesellschaften Axens und Prosernat geschlossenen Exklusivvereinbarungen vorgesehen sind, die in Artikel 3 Absatz 1 der Entscheidung der Kommission vom 16. Juli 2008 über eine Zuwendung, welche Frankreich der IFP-Gruppe gewährt hat (nachstehend „Entscheidung in der Sache C 51/2005“ genannt), genannt werden, durch die staatliche Garantie stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
5. Die Absicherung der Auftragsforschungs- und Dienstleistungen, die das IFP sowohl im Auftrag Dritter als auch im Auftrag der Tochtergesellschaften erbringt, durch die staatliche Garantie stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
Artikel 2
Im Fall einer Änderung der in Artikel 1 Absatz 3 dieses Beschlusses genannten Vereinbarung zwischen dem IFP und seiner Tochtergesellschaft Beicip-Franlab meldet Frankreich diese Vereinbarung bei der Kommission an und berücksichtigt die möglichen Auswirkungen der staatlichen Garantie bei der Schätzung des etwaigen Gesamtbetrags der staatlichen Finanzierung, es sei denn, die neuen Vertragsbedingungen ermöglichen es, das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe auszuschließen.
Artikel 3
Für den Zeitraum vom 7. Juli 2006 bis zum 31. Dezember 2009 stellt die in Artikel 1 Absätze 4 und 5 dieses Beschlusses genannte Absicherung durch die staatliche Garantie eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar.
Artikel 4
Im Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum Außerkrafttreten der in Artikel 3 Absatz 1 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 genannten Exklusivverträge zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat stellt die Absicherung der in Artikel 1 Absatz 4 dieses Beschlusses genannten wirtschaftlichen Tätigkeiten durch die staatliche Garantie eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar, sofern die in Artikel 5 und 6 dieses Beschlusses genannten Bedingungen erfüllt werden.
Artikel 5
1. Der in Artikel 4 Absatz 2 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 vorgesehene Jahresfinanzbericht enthält neben den bereits in Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung genannten Angaben die in den Absätzen 2, 3 und 4 dieses Artikels aufgeführten Informationen.
2. Der Jahresfinanzbericht enthält den Betrag, den Zinssatz und die Vertragsbedingungen der vom IFP im betrachteten Jahreszeitraum aufgenommenen Darlehen sowie das geschätzte Bruttosubventionsäquivalent der möglicherweise mit der staatlichen Garantie verbundenen Zinsvergünstigung, sofern nicht durch Vergleich ihrer Darlehenskonditionen mit denen, die das IFP vor der Änderung seines Status erhielt, oder auf der Grundlage einer genaueren, von der Kommission zuvor genehmigten Methode nachgewiesen wird, dass diese Darlehensverträge zu marktüblichen Bedingungen geschlossen wurden.
3. Der Jahresfinanzbericht enthält den Wert der Waren und Dienstleistungen, die das IFP zur Erbringung der in Artikel 1 Absätze 4 und 5 dieses Beschlusses genannten wirtschaftlichen Tätigkeiten im betrachteten Jahreszeitraum bei Lieferanten beschafft hat, sowie den oberen Schätzwert des Bruttosubventionsäquivalents der Beihilfe, die auf einer günstigeren Einschätzung des Ausfallrisikos des Unternehmens seitens der Lieferanten beruht. Diese Schätzung erfolgt durch Anwendung eines pauschalen Satzes von 2,5 % auf den Wert der getätigten Beschaffungen oder auf der Grundlage einer genaueren, von der Kommission zuvor genehmigten Methode.
4. Der Jahresfinanzbericht enthält den Wert der in Artikel 1 Absätze 4 und 5 dieses Beschlusses genannten wirtschaftlichen Tätigkeiten, die vom IFP im betrachteten Jahreszeitraum ausgeführt wurden, sowie den oberen Schätzwert des Bruttosubventionsäquivalents der Beihilfe, die auf der entfallenen Zahlung der Prämie für eine Erfüllungsgarantie oder zumindest eine Garantie für bestmögliches Bemühen beruht, die den Auftraggebern dieser wirtschaftlichen Tätigkeiten angeboten wird. Diese Schätzung erfolgt durch Anwendung eines pauschalen Satzes von 5 % auf den Betrag der erbrachten Leistungen oder auf der Grundlage einer genaueren, von der Kommission zuvor genehmigten Methode.
Artikel 6
1. Der Gesamtbetrag der für die Tätigkeiten des IFP in den Exklusivtätigkeitsbereichen von Axens und Prosernat zugewiesenen staatlichen Mittel, einschließlich der gemäß Artikel 5 Absätze 2, 3 und 4 dieses Beschlusses geschätzten maximalen Auswirkungen der staatlichen Beihilfe, muss unter der nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation zulässige Höchstintensität liegen.
2. Im Fall einer Überschreitung des in Absatz 1 dieses Artikels genannten Schwellenwerts wird der darüber hinausgehende Beihilfebetrag von der betroffenen Tochtergesellschaft Axens oder Prosernat an das IFP zurückgezahlt.
Artikel 7
Vom 1. Januar 2010 an stellt die Absicherung der in Artikel 1 Absatz 5 genannten wirtschaftlichen Tätigkeiten durch die staatliche Garantie eine mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe dar, sofern die in Artikel 8 dieses Beschlusses vorgesehenen Bedingungen erfüllt werden.
Artikel 8
1. Die in Artikel 1 Absatz 5 dieses Beschlusses genannten Tätigkeiten der Auftragsforschung und Dienstleistung, die vom IFP ausgeführt werden, müssen Nebentätigkeiten zu seiner Haupttätigkeit, der unabhängigen öffentlichen Forschung, bleiben.
2. Um als Nebentätigkeiten betrachtet zu werden, müssen die Tätigkeiten der Auftragsforschung und Dienstleistung des IFP folgende Voraussetzungen erfüllen:
-
sie dürfen den normalen Betrieb, die Unabhängigkeit oder die Neutralität des Forschungsinstituts nicht beeinträchtigen;
-
sie müssen zu einem Marktpreis angeboten werden bzw., wenn es keinen Marktpreis gibt, zu einem Preis, der mit Ausnahme der potenziellen Wirkung der staatlichen Garantie sämtliche Kosten und eine angemessene Gewinnspanne beinhaltet;
-
sie müssen in den Büchern getrennt von den Tätigkeiten der unabhängigen öffentlichen Forschung erfasst werden (buchmäßige Trennung ihrer jeweiligen Kosten und Finanzierungen), und die Gewinne aus diesen Tätigkeiten müssen in voller Höhe wieder in die Haupttätigkeit der unabhängigen öffentlichen Forschung investiert werden;
-
sie müssen untrennbar mit der Haupttätigkeit der unabhängigen öffentlichen Forschung verbunden sein, insbesondere aufgrund der Nutzung derselben Infrastrukturen, Ausrüstungen, Geräte oder Technologien oder des Einsatzes derselben Forscher, Wissenschaftler, Ingenieure, Konstrukteure oder Techniker;
-
sie dürfen nicht in den Geltungsbereich der - gegebenenfalls nach Artikel 3 Absatz 2 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 und Artikel 12 Absatz 2 dieses Beschlusses verlängerten oder geänderten - in Artikel 3 Absatz 1 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 genannten Exklusiverträge zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat fallen;
-
auf sie darf nur ein Restbetrag des für die unabhängige öffentliche Forschung bestimmten Haushalts des IFP entfallen.
3. Frankreich legt der Kommission jedes Jahr einen Bericht über die vom IFP erbrachten Auftragsforschungs- und Dienstleistungen vor, in dem der jeweilige Betrag ins Verhältnis zum Haushalt des IFP für die unabhängige öffentliche Forschung gesetzt wird.
Artikel 9
1. Die französischen Behörden und das IFP nehmen bei jedem Geschäft in den Finanzierungsvertrag (für alle vertraglich begründeten Instrumente) den folgenden Hinweis auf:
„Die Emission/das Programm/das Darlehen ist durch keinerlei direkte oder indirekte staatliche Garantie gedeckt. Bei Zahlungsunfähigkeit ist der Staat nicht gehalten, anstelle der öffentlichen Einrichtung IFP finanzielle Forderungen zu bedienen“.
2. Die französischen Behörden lassen in jeden Vertrag über die in Artikel 1 Absatz 5 dieses Beschlusses genannten Auftragsforschungs- oder Dienstleistungen eine entsprechende Bestimmung aufnehmen, mit der die Haftung des Staates ausgeschlossen wird.
3. Die französischen Behörden lassen in jeden eine Forderung beinhaltenden Vertrag, der von den Aktiengesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat geschlossen wird, eine entsprechende Bestimmung aufnehmen, mit der die Haftung des IFP und des Staates ausgeschlossen wird.
4. Das IFP unterlässt es, Bürgschaften, Avale, Garantien, Absichts- oder Patronatserklärungen, die nicht den marktüblichen Bedingungen entsprechen, zugunsten der Aktiengesellschaften Axens, Beicip-Franlab und Prosernat zu leisten bzw. abzugeben.
Artikel 10
Frankreich meldet Beihilfen, bei denen die im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation festgelegten Schwellenwerte unter Berücksichtigung der möglichen Auswirkungen der staatlichen Garantie überschritten werden, einzeln bei der Kommission an.
Artikel 11
Frankreich unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses über die Maßnahmen, die es getroffen hat, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 12
1. Die Artikel 4, 5 und 6 dieses Beschlusses gelten bis zum Außerkrafttreten der in Artikel 3 Absatz 1 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 genannten Exklusiverträge zwischen dem IFP und seinen Tochtergesellschaften Axens und Prosernat.
2. Wenn die französischen Behörden eine Verlängerung oder Änderung dieser Exklusiverträge gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Entscheidung in der Sache C 51/2005 bei der Kommission anmelden, berücksichtigen sie bei der Bewertung des Gesamtbetrags der staatlichen Finanzierung die Auswirkungen der staatlichen Beihilfe.
Artikel 13
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 29. Juni 2011
DECIZIA COMISIEI
din 29 iunie 2011
privind Ajutorul de stat C 35/08 (ex NN 11/08) acordat de Franța în favoarea instituției publice „Institutul Francez al Petrolului”
[notificată cu numărul C(2011) 4483]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2012/26/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (1), în special articolul 108 alineatul (2) paragraful (1),
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European (2), în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate anterior (3),
întrucât:
1 PROCEDURĂ
(1)
În cadrul procedurii oficiale de investigare a dosarului ajutorului de stat C 51/05 privind măsurile de ajutor acordate de Franța în favoarea Institutului Francez al Petrolului (4), autoritățile franceze au adus la cunoștința serviciilor Comisiei, prin scrisoarea din data de 18 iulie 2006, înregistrată la 19 iulie 2006, transformarea, la 7 iulie 2006, a instituției publice IFP, anterior instituție profesională în sensul actului de lege nr. 43-612 din 17 noiembrie 1943 privind gestionarea intereselor profesionale, în instituție publică industrială și comercială (în continuare „IPIC”). Această transformare reiese din două documente pe care autoritățile franceze le-au anexat la scrisoare: i) decretul nr. 2006-797 din 6 iulie 2006 de stabilire a noului statut al instituției publice IFP și ii) articolul 95 din Legea nr. 2005-781 din 13 iulie 2005 de program privind stabilirea orientărilor politicii energetice (în conformitate cu care a fost adoptat decretul susmenționat).
(2)
Prin scrisorile din 3 august 2007 și 7 mai 2008, Comisia a adresat solicitări de informații autorităților franceze, la care acestea din urmă au răspuns prin scrisorile datate 28 septembrie 2007, respectiv, 26 iunie 2008.
(3)
Într-o cauză anterioară, Comisia a adoptat la 16 iulie 2008 o decizie (în continuare „Decizia C 51/2005”) privind o primă măsură de ajutor pusă în aplicare de Franța în favoarea grupului IFP (5). În această decizie, Comisia a subliniat că problema existenței unui ajutor de stat suplimentar, sub forma unei eventuale garanții de stat nelimitate rezultată din statutul de IPIC al instituției publice IFP, va face obiectul unei analize separate în cadrul unei alte proceduri.
(4)
Această a doua procedură, prevăzută la articolul 108 alineatul 2 din TFUE, a făcut obiectul unei Decizii a Comisiei din 16 iulie 2008 (6) (în continuare „decizia de inițiere”), adoptată în temeiul articolului 4 alineatul 4 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 privind normele de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (7) (în continuare „regulamentul de procedură”) în ceea ce privește garanția de stat nelimitată de care putea beneficia grupul IFP.
(5)
Prin publicarea deciziei de inițiere menționate anterior în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la data de 11 octombrie 2008, Comisia a invitat părțile terțe interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsura în cauză.
(6)
Comisia a primit observațiile Franței prin scrisoarea din 14 octombrie 2008.
(7)
Prin scrisoarea din data de 6 noiembrie 2008, înregistrată de Comisie în aceeași zi, consiliile societății UOP Limited au informat Comisia cu privire la intenția clientei lor de a formula observații cu privire la măsura în cauză. Având în vedere termenele de traducere necesare, acestea au solicitat un termen suplimentar până la data de 30 noiembrie 2008 pentru a-și putea trimite comentariile. Prin scrisoarea din 7 noiembrie 2008, Comisia a precizat că acceptă justificarea acestei solicitări și acordă un termen suplimentar de răspuns societății UOP Limited până la data de 30 noiembrie 2008. Prin scrisoarea din 28 noiembrie 2008, înregistrată de Comisie în aceeași zi, consiliile societății UOP Limited au transmis observațiile clientei lor cu privire la decizie de inițiere.
(8)
În aceeași scrisoare din 28 noiembrie 2008, consiliile societății UOP Limited au solicitat, în numele clientei lor, permisiunea de a prezenta comentarii suplimentare în cursul procedurii. Prin scrisoarea din data de 17 decembrie 2008, Comisia a răspuns acestei solicitări prin acceptarea prelungirii termenului de răspuns al societății UOP Limited până la 23 ianuarie 2009, pentru a-i permite să prezinte eventuale observații suplimentare. Prin scrisoarea din data de 23 ianuarie 2009, consiliile societății UOP Limited au transmis observațiile suplimentare ale clientei lor.
(9)
Prin scrisoarea din data de 6 mai 2009, Comisia a comunicat autorităților franceze toate observațiile formulate de societatea UOP Limited cu privire la decizia de inițiere într-o versiune confidențială, dacă acest lucru era necesar. Comisia le-a invitat să îi transmită comentariile lor cel târziu la 8 iunie 2009. Prin scrisoarea din data de 2 iunie 2009, autoritățile franceze au solicitat o cerere de prelungire a acestui termen până la data de 22 iunie 2009, observațiile depuse de partea terță având nevoie, în opinia lor, de o analiză detaliată și aprofundată și consultarea mai multor servicii ministeriale. Prin scrisoarea din data de 9 iunie 2009, Comisia a acceptat prelungirea până la data de 22 iunie 2009. Prin scrisoarea din data de 22 iunie 2009, autoritățile franceze și-au transmis comentariile cu privire la observațiile formulate de societatea UOP Limited.
(10)
Prin scrisoarea din data de 29 iulie 2009, Comisia a solicitat autorităților franceze informații suplimentare, invitându-le să îi răspundă înainte de 24 august 2009. Prin scrisoarea din data de 19 august 2009, autoritățile franceze au solicitat un termen suplimentar de răspuns până la 7 septembrie 2009, termen pe care Comisia l-a acordat acestora prin scrisoarea din 20 august 2009. Prin scrisoarea din data de 8 septembrie 2009, autoritățile franceze au furnizat, în cele din urmă, informațiile solicitate.
(11)
Prin scrisoarea din data de 20 noiembrie 2009, Comisia a solicitat noi informații suplimentare autorităților franceze, invitându-le să răspundă în termen de 20 de zile. Prin scrisoarea din data de 14 decembrie 2009, autoritățile franceze au solicitat un termen suplimentar de răspuns până la 22 ianuarie 2010, termen pe care Comisia l-a acordat prin scrisoarea din data de 18 decembrie 2009. Prin scrisoarea din 13 ianuarie 2010, autoritățile franceze au furnizat, în cele din urmă, informațiile solicitate.
(12)
La 20 mai 2010, serviciile Comisiei au organizat la Bruxelles o reuniune pentru a discuta împreună cu autoritățile franceze consecințele asupra cazului de față ale deciziei adoptate de Comisie la 26 ianuarie 2010 și cu privire la ajutorul de stat nr. C 56/07 (ex E 15/05) acordat La Poste (8) (în continuare „Decizia C 56/2007”). La Poste fiind o entitate publică ce se bucura, la acel moment, de un statut asimilabil unui IPIC (9), cauza care o viza (în continuare „cauza La Poste” sau „cauza serviciilor poștale”) prezenta numeroase asemănări cu măsura în cauză, astfel că autoritățile franceze au avansat aceleași argumente, mutatis mutandis, în observațiile lor privind fiecare dintre aceste două cazuri. La 4 iunie 2010, o listă de întrebări suplimentare a fost adresată Franței printr-un e-mail, serviciile Comisiei dorind să aibă o contribuție scrisă a autorităților franceze cu privire la diferitele puncte abordate în cursul acestei reuniuni. La 16 iulie 2010, autoritățile franceze au comunicat elementele solicitate.
(13)
Prin scrisoarea din data de 29 septembrie 2010, Comisia a solicitat autorităților franceze să transmită informații suplimentare, invitându-le să răspundă în termen de 20 de zile. Prin scrisoarea din data de 7 octombrie 2010, autoritățile franceze au solicitat un termen suplimentar de răspuns până la 26 noiembrie 2010, termen pe care Comisia l-a acordat prin scrisoarea din data de 8 octombrie 2010. Prin scrisoarea din data de 26 noiembrie 2010, autoritățile franceze au furnizat, în cele din urmă, informațiile solicitate.
2 GRUPUL IFP
(14)
Așa cum Comisia a indicat în decizia de inițiere și în Decizia C 51/2005 menționată anterior (10), instituția publică IFP îndeplinește trei misiuni:
-
o misiune de cercetare și dezvoltare în domeniul prospectării petroliere și gazifere, al tehnologiilor de rafinare și petrochimice,
-
o misiune de formare a inginerilor și a tehnicienilor și
-
o misiune de informare și de documentare în legătură cu sectoarele în cauză.
Un contract de obiective cu statul definește orientările principale ale acțiunii acestuia pe o perioadă de cinci ani.
(15)
Pe de altă parte, instituția publică IFP deține, direct și indirect, controlul asupra societăților comerciale cu care a încheiat acorduri exclusive de cercetare și de licență. Pe baza unui set de probe concordante, ale căror detalii sunt menționate la considerentul 137, Comisia a considerat în Decizia C 51/2005 menționată anterior că ansamblul format din societățile pe acțiuni Axens, Beicip-Franlab și Prosernat și societatea-mamă a acestora, instituția publică IFP, constituie un grup economic (în continuare „grupul IFP”) în sensul dreptului concurenței.
(16)
Axens își desfășoară activitatea pe piața catalizatorilor și a tehnologiilor pentru industriile de rafinare și petrochimice, în 2006, la data schimbării statutului societății-mamă, realizând o cifră de afaceri consolidată de 308,45 milioane EUR. Două acorduri exclusive de licență-cadru și de licență-produse, precum și o convenție de cercetare industrială (11) leagă instituția publică IFP și Axens. În temeiul acestor contracte, filiala plătește societății-mamă, pe de o parte, redevențe conform contractelor de licență și, pe de altă parte, o remunerație […] (13) pentru accesul la capacitatea de cercetare a instituției publice IFP.
(17)
Beicip-Franlab este specializată în editarea și difuzarea de programe informatice în domeniul „explorării-zăcămintelor”, precum și în realizarea de studii și consultanță. În 2006, cifra sa de afaceri se ridica la 42 de milioane EUR. O convenție exclusivă de dezvoltare, comercializare și utilizare, semnată în 2003, pentru o perioadă de 10 ani, prevede că Beicip-Franlab [îi sunt propuse de către IFP rezultatele cercetării sale] (**) asupra algoritmilor, a modelelor sau a metodologiilor [rezultate din cercetarea] (**) instituției publice IFP în domeniul „explorării-zăcămintelor” și poate solicita acesteia din urmă să realizeze produse pe această bază. Beicip-Franlab acoperă integralitatea costurilor de dezvoltare a produselor instituției publice IFP. În plus, Beicip-Franlab plătește diverse remunerații suplimentare […] (*) destinate să acopere întreținerea și drepturile de utilizare. În 2005 s-a semnat un act adițional care modifică modalitățile de remunerare, reținând, în același timp, principiul acoperirii integrale a costurilor de dezvoltare de către Beicip-Franlab.
(18)
Prosernat asigură studii și servicii, precum și ansambluri de echipamente în domeniul tratării gazelor naturale și al recuperării sulfului. În 2006, cifra de afaceri a acesteia se ridica la 49,9 milioane EUR. La 18 august 2003 s-au semnat un acord de licență-cadru și o convenție de cercetare industrială între instituția publică IFP și Prosernat, cu efect retroactiv de la 1 ianuarie 2002, pentru o perioadă de 10 ani, conform cărora Prosernat dispune de o concesiune exclusivă a licenței privind brevetele instituției publice IFP și [aceasta din urmă propune rezultatele] (**) cercetărilor sale desfășurate […] (*) în domeniul tehnologiilor de tratare a gazelor naturale și de recuperare a sulfului. Prosernat plătește către societatea-mamă o redevență la cifra de afaceri anuală ca plată pentru licența pentru procedee, precum și o redevență stabilită de la caz la caz privind echipamentele. Remunerația instituției publice IFP pentru accesul întreprinderii Prosernat la rezultatele activităților de cercetare se ridică la […] (*) % din cifra de afaceri anuală globală realizată de Prosernat.
(19)
În conformitate cu articolul 6 din Decizia C 51/2005 menționată anterior, o clauză a fost introdusă în 2009 (14) în acordurile exclusive care reglementează remunerațiile plătite instituției publice IFP de către filialele sale Axens și Prosernat pentru a asigura că o remunerație minimă neforfetară, acoperind minimum 25 % din costurile studiilor de fezabilitate prealabile lucrărilor de cercetare industrială, 50 % din costurile de cercetare industrială și, eventual, 75 % din costurile activităților de dezvoltare pre-concurențiale în sensul Cadrului comunitar al ajutoarelor de stat pentru cercetare și dezvoltare din 17 februarie 1996 (15) (în continuare „Cadrul C & D din 1996”), întreprinse de instituția publică IFP în domeniile de activitate a filialelor, este plătită întreprinderii-mamă (16).
(20)
În conformitate cu decizia de inițiere, în cadrul analizării măsurii în cauză, pare necesar să se țină seama de impactul potențial al garanției de stat care decurge din statutul de IPIC al instituției publice IFP asupra tuturor entităților din cadrul grupului IFP (inclusiv instituția publică IFP și cele trei filiale ale sale de drept privat) (17).
3 DESCRIEREA MĂSURII
(21)
Până în 2006, instituția publică IFP era constituită sub forma unei persoane juridice de drept privat, instituție profesională în sensul actului de lege nr. 43-612 din 17 noiembrie 1943 privind gestionarea intereselor profesionale, fiind plasată sub controlul economic și financiar al guvernului francez.
(22)
Articolul 95 din Legea nr. 2005-781 din 13 iulie 2005 de program privind stabilirea orientărilor politicii energetice a stabilit principiul transformării IFP în IPIC. Această transformare a devenit efectivă după publicarea în Jurnalul Oficial al Republicii Franceze a Decretului nr. 2006-797 în data de 6 iulie 2006 privind statutul instituției publice IFP.
(23)
Ca IPIC, instituția publică IFP a devenit, la data schimbării sale de statut, o persoană juridică de drept public (18).
(24)
Consecințele juridice ale calificării drept IPIC sunt explicate în detaliu în partea 2 („Descrierea măsurii”) din Decizia C 56/2007 menționată anterior, precum și în secțiunea 3.2.1 („Consecințele juridice ale statutului de IPIC al IFP”) din decizia de inițiere, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis.
4 MOTIVELE CARE AU CONDUS LA INIȚIEREA PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(25)
În decizia de inițiere, Comisia a considerat mai întâi că măsura ridica îndoieli cu privire la faptul că regimul exceptat de la dreptul comun instituit în favoarea IPIC în ceea ce privește falimentul se aseamănă cu un mecanism de garanție de stat nelimitată care mobilizează resurse publice:
-
Procedurile de insolvabilitate și de faliment nu sunt aplicabile IPIC ca persoane juridice de drept public în virtutea unui principiu general de imposibilitate a urmăririi patrimoniului persoanelor juridice de drept public, recunoscut de jurisprudența franceză încă de la sfârșitul secolului al XIX-lea și, în special, de Curtea de Casație (19). Pentru mai multe detalii, Comisia face trimitere la secțiunea 3.2.1.1 din decizia de inițiere, la considerentele 38-40 (20);
-
Legea din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia sunt, în schimb, aplicabile IPIC. Acestea desemnează în mod expres statul ca autoritate competentă pentru recuperarea datoriilor instituțiilor publice, conferindu-i prerogative importante, precum mandatarea din oficiu și obținerea de resurse suficiente, și organizând un principiu de responsabilitate în ultimă instanță a statului pentru datoriile persoanelor juridice de drept public. Pentru mai multe detalii, Comisia face trimitere la secțiunea 3.2.1.2 din decizia de inițiere, la considerentele 41-45 (21);
-
În ipoteza dizolvării unei IPIC, principiul transferului datoriilor către stat sau o altă entitate publică este, în general, aplicabil (22), astfel încât orice creditor al unei IPIC este asigurat că nu își va pierde niciodată creanța pe care o deține la o instituție publică. Pentru mai multe detalii, Comisia face trimitere la secțiunea 3.2.1.3 din decizia de inițiere, la considerentele 46-51 (23);
-
IPIC s-ar putea bucura de un acces privilegiat la conturile de avans de trezorerie. Pentru mai multe detalii, Comisia face trimitere la secțiunea 3.2.1.4 din decizia de inițiere, la considerentul 52 (24).
(26)
Pe de altă parte, după cum se menționează la considerentele 65-74 din decizia de inițiere, la care Comisia face trimitere pentru mai multe detalii, clarificările legislative și de reglementare propuse de autoritățile franceze nu păreau suficiente pentru ridicarea acestor dubii a priori.
(27)
Comisia a indicat apoi că nu putea fi exclus ca din această situație să rezulte un avantaj economic selectiv, în principal, prin condițiile de finanțare considerate mai favorabile, și aceasta chiar dacă instituția publică IFP și filialele sale nu fac obiectul unei evaluări financiare de către o agenție de rating externă. Grupul IFP ar fi putut fi, de asemenea, favorizat în relațiile sale cu clienții și furnizorii, în măsura în care aceștia din urmă ar fi crezut că beneficiază de o garanție de stat în ceea ce privește creanțelor lor. Prin urmare, în stadiul investigării preliminare nu putea fi exclus faptul că, în cazul furnizării sau cumpărării de bunuri sau servicii implicând o creanță, furnizorii sau clienții în cauză acordă instituției publice IFP condiții mai bune decât cele pe care le-ar fi acordat unei întreprinderi care nu beneficiază de o garanție de stat.
(28)
Pe de altă parte, pe baza informațiilor disponibile la finalizarea investigării sale preliminare, Comisia a considerat că natura nelimitată a garanției, în special în ceea ce privește durata, cuantumul și dimensiunea sa, îngreunează foarte mult calculul cuantumului primei de piață pe care instituția publică IFP ar trebui să o plătească statului pentru acordarea acestei protecții.
(29)
În sfârșit, Comisia și-a exprimat rezerva în ceea ce privește compatibilitatea ajutorului de stat cu piața internă, aceasta din urmă neavând prima facie drept scop principal facilitarea dezvoltării anumitor activități sau a anumitor regiuni economice.
5 OBSERVAȚIILE ȘI PROPUNERILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE
5.1 OBSERVAȚIILE INIȚIALE ALE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE
(30)
Ca urmare a deciziei de inițiere menționate anterior, autoritățile franceze au comunicat observațiile și propunerile lor Comisiei printr-o scrisoare din data de 14 octombrie 2008. Această scrisoare a venit în completarea observațiilor și propunerilor dezvoltate în scrisorile anterioare ale autorităților franceze (25) și rezumate în decizia de inițiere a procedurii.
(31)
În observațiile lor din 14 octombrie 2008, autoritățile franceze au amintit cu titlu introductiv că procedura împotriva grupului IFP a fost inițiată în paralel cu cauza serviciilor poștale și, prin urmare, au declarat reluarea mutatis mutandis a acelorași argumente dezvoltate în cursul investigării acestui caz (26). În ciuda acestor asemănări, autoritățile franceze au ținut să amintească, totuși, particularitățile instituției publice IFP: aceasta este un organism de cercetare însărcinat cu o triplă misiune de interes general (cercetare, formare profesională și documentare), ale cărui activități sunt, în marea lor majoritate, neeconomice, ceea ce ar justifica finanțarea publică ce îi este acordată. Pe e altă parte, au explicat motivele schimbării statutului acesteia în IPIC: asigurarea coerenței între natura activităților și metoda de finanțare a IFP, pe de o parte, și statutul său juridic, pe de altă parte, ar fi justificat schimbarea de statut, astfel încât să aducă IFP în sfera publică prin abandonarea formei de instituție profesională de drept privat.
(32)
Autoritățile franceze au contestat existența unui ajutor de stat, din moment ce, potrivit afirmațiilor lor, două dintre condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE nu erau îndeplinite, pe de o parte, mecanismul în cauză neimplicând niciun transfer de resurse ale statului (5.1.1) și, pe de altă parte, neacordând niciun avantaj instituției publice IFP (5.1.2).
5.1.1 INEXISTENȚA UNEI GARANȚII IMPUTABILE STATULUI CARE SĂ IMPLICE UN TRANSFER DE RESURSE ALE STATULUI
(33)
Potrivit autorităților franceze, pe de o parte, instituțiile publice nu ar beneficia de nicio garanție în virtutea statutului lor (A), iar, pe de altă parte, raționamentul Comisiei din decizia de inițiere ar fi eronat (B).
A. Inexistența unei garanții de stat nelimitate
(34)
După cum se menționează la considerentele 41-45 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze dezvoltă cinci mijloace în susținerea argumentării lor.
(35)
În primul rând, nicio lege și nicio decizie nu ar prevedea principiul conform căruia statul ar garanta, în principiu, în mod nelimitat, datoriile IPIC.
(36)
În al doilea rând, jurisprudența Consiliului de stat s-ar fi pronunțat cu privire la inexistența garanțiilor, în special în hotărârea Société de l'hôtel d'Albe (27), precum și în cele două decizii adoptate în cauza Campoloro (28).
(37)
În al treilea rând, Legea organică din 1 august 2001 privind legislația bugetară (LOLB) ar prevedea că o garanție poate fi creată doar printr-o dispoziție din legislația bugetară (29), ceea ce Consiliul de stat ar fi confirmat în mod expres în raportul său anual pe 2006 (30). În consecință, potrivit expertului mandatat de autoritățile franceze în cauza serviciilor poștale menționată anterior (31), de la intrarea în vigoare deplină a LOLB la 1 ianuarie 2005, nicio garanție implicită nu ar fi putut fi acordată legal. Datoriile contractate după 1 ianuarie 2005 nu ar beneficia de o garanție implicită. În ceea ce privește datoriile contractate înainte de 1 ianuarie 2005, expertul apreciază că în lipsa unei hotărâri în contencios, nu se poate stabili dacă ar putea sau nu să fie evitată, în baza respectării drepturilor creditorilor protejate constituțional, caducitatea garanților implicite acordate înainte de 1 ianuarie 2005 care nu ar fi fost în mod expres autorizate de legislația bugetară.
(38)
În al patrulea rând, Franța consideră că dacă IPIC ar beneficia de o garanție a statului, schimbarea statutului lor ar necesita instituirea unor măsuri de menținere a drepturilor creditorilor. Având în vedere că un astfel de mecanism nu a fost niciodată instituit (32), acestea deduc că, din contră, IPIC nu beneficiază de nicio garanție a statului.
(39)
În al cincilea rând, autoritățile franceze fac referire la un articol (33) al domnului Labetoulle, fostul președinte al secției contencios a Consiliului de stat, potrivit căruia „în legislație nu există nicio prevedere referitoare la caracterul automat al acordării, beneficiului și dimensiunii acestei garanții [o garanție de stat care s-ar aplica de drept instituțiilor publice ale statului].”
B. Raționamentul eronat al Comisiei (34)
(40)
Autoritățile franceze consideră că, în cazul IPIC, rambursarea creanțelor individuale nu ar fi garantată (a), la fel cum nu ar fi asigurată menținerea existenței instituției publice sau a obligațiilor acesteia (b).
a) Inexistența garanției în ceea ce privește rambursarea creanțelor individuale
(41)
După cum se explică la considerentele 46-49 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze consideră că Legea din 16 iulie 1980 nu ar putea fonda o garanție: pe baza lucrărilor pregătitoare ale legii, a unei interpretări a jurisprudenței Campoloro din 10 noiembrie 1999 (35) și din 18 noiembrie 2005 (36) și a unor articole de doctrină (37), Franța afirmă că, în opinia sa, Legea din16 iulie 1980 nu ar prevedea obligația statului de a aloca resursele sale proprii: expresia „va dispune în consecință” menționată la articolul 1 ar conferi numai statului o putere de „substituire” a organului executiv al persoanei căreia i se substituie, în exercitarea căreia „substituentul [ar] deține, în principiu, aceleași competențe ca substituitul”. Prin urmare, în cadrul acestei substituiri, statul nu ar putea exercita decât competențele acestui executiv, care nu includ posibilitatea de a dispune de bugetul statului, atribuirea unei subvenții excepționale aflându-se „în afara exercitării unei puteri de substituire”.
(42)
Pe de altă parte, după cum se menționează la considerentele 50-53 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze susțin că răspunderea obiectivă a statului nu poate fi angajată exclusiv pe motivul unei insuficiențe a activelor. Conform autorităților franceze, orice garanție presupune asumarea de către garant a faptei garantatului. Dat fiind că răspunderea implică asumarea unei culpe sau, în cazul răspunderii obiective, consecințele unei acțiuni proprii, nu poate fi vorba despre o garanție. Potrivit Franței, răspunderea statului nu este susceptibilă a fi angajată din simplul motiv că prefectul sau autoritatea de tutelă nu a putut lua nicio măsură pentru a permite rambursarea creanței, dată fiind situația financiară și patrimonială a instituției publice. Culpa ar trebui exclusă, deoarece abținerea prefectului sau a autorității de tutelă nu ar constitui, prin ea însăși, o culpă. Autoritățile franceze recunosc, cu toate acestea, că cerința de continuitate a serviciului public se impune reprezentantului statului în executarea procedurii instituite prin Legea din 16 iulie 1980, însă consideră că, chiar dacă judecătorul ar ordona despăgubirea creditorului, această despăgubire ar avea ca efect readucerea creditorului în situația în care s-ar fi aflat în dreptul comun, deoarece, în acest din urmă caz, patrimoniul în cauză ar fi fost cedat, iar masa credală ar fi primit cuantumul corespunzător. Prin urmare, creditorul nu ar avea niciun avantaj.
b) Inexistența garanției în ceea ce privește menținerea existenței instituției publice IFP sau a obligațiilor sale
(43)
Astfel cum se menționează la considerentele 54-56 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze consideră că inaplicabilitatea procedurii de redresare și lichidare de drept comun pentru persoanele publice nu exclude posibilitatea de faliment al unui IPIC sau a unei proceduri de faliment instituite împotriva acestuia. Autoritățile franceze contestă analiza Comisiei bazate pe Comunicarea privind ajutoarele de stat sub formă de garanții (38) (în continuare „Comunicare privind garanțiile”) și consideră că, în speță, Comisia nu ar fi demonstrat existența unor „condiții de creditare mai favorabile” imputabile excluderii posibilității unei proceduri de faliment și nu ar fi stabilit că instituția publică IFP nu poate fi declarată falimentară și nici că nicio procedură de insolvabilitate nu este posibilă, în măsura în care Legea din 1985 nu este decât o lege de procedură, iar faptul că IPIC nu intră în sfera sa de aplicare nu înseamnă că nu ar putea fi instituită împotriva acestora o procedură de redresare, de lichidare sau de „faliment”ad hoc.
(44)
Pe de altă parte, astfel cum se explică la considerentele 57-67 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze susțin că aplicarea „procedurii” instituite prin Legea din 16 iulie 1980, și nu a procedurii colective de drept comun, nu ar conferi niciun avantaj creditorului. Acestea contestă necesitatea respectării criteriilor de publicitate (39) și de echivalență (40) impuse de Comisie la considerentul 81 din decizia de inițiere pentru a evalua dacă aplicarea unei proceduri specifice în caz de insolvabilitate conferă un avantaj entității supuse acestei proceduri față de întreprinderile supuse dreptului comercial (41), însă rețin aceste criterii pentru a analiza procedura instituită prin Legea din 16 iulie 1980. Acestea estimează că, în ceea ce privește criteriul de publicitate, această procedură ar fi în mod corect identificată de agențiile de rating ca fiind aplicabilă în cazul insolvabilității unui IPIC, în timp ce, în privința criteriului de echivalență, fac deosebire între situația în care s-ar aplica și cea în care nu s-ar aplica o cerință privind continuitatea serviciului public, notând că situația financiară a instituției publice IFP și a filialelor sale face improbabilă o situație de insuficiență a activelor grupului IFP, ale cărui disponibilități și plasamente (150,3 milioane EUR) erau echivalente, la sfârșitul anului 2007, cu aproximativ de cinci ori valoarea împrumuturilor și datoriilor financiare (25,2 milioane EUR):
(a)
în ipoteza în care nu s-ar aplica nicio condiție de serviciu public, în cazul insuficienței activelor instituției publice, aplicarea procedurii instituite prin Legea din 1980 nu ar plasa creditorii într-o situație mai favorabilă decât în cazul aplicării procedurii de drept comun: aceștia ar recupera aceeași sumă ca și creditorii unei entități supuse dreptului comercial, respectiv suma obținută din realizarea activelor, și nu ar avea nicio cale de atac la încheierea procedurii (42), răspunderea statului neputând fi angajată, potrivit Franței, doar pe motiv de lipsă de active. Doar două aspecte ar fi diferite:
-
lipsa unui tratament global al creditorilor: contrar procedurii de drept privat în care creanțele sunt tratate în masă, iar creditorii sunt despăgubiți în ordinea descrescătoare a privilegiului și proporțional cu sumele disponibile, procedura instituită prin Legea din 16 iulie 1980 se deosebește prin faptul că doar acțiunea în justiție permite creditorului să își păstreze drepturile. Logica legii din 16 iulie 1980 este „primul sosit, primul servit”;
-
reprezentantul statului este cel care își asumă o funcție echivalentă cu cea a lichidatorului și a administratorului judiciar sub controlul instanței administrative (controlul culpei grave, așa cum a fost stabilit de Consiliul de Stat în hotărârea Campoloro, menționată mai sus).
(b)
în ipoteza în care ar trebui asigurată continuitatea serviciului public, autoritățile franceze admit că reprezentantul statului, în exercițiul puterilor conferite de Legea din 16 iulie 1980, ar putea decide să nu cedeze anumite active necesare îndeplinirii unei misiuni de serviciu public. Necedarea anumitor bunuri s-ar traduce, dacă aceasta nu ar face obiectul unei despăgubiri de către stat, prin realizarea unor active mai puține și, deci, prin diminuarea corelată a sumelor recuperabile de către creditori. Conform autorităților franceze, o astfel de procedură nu ar conferi creditorilor instituției publice IFP mai multe drepturi decât cele care le-ar reveni prin aplicarea dreptului comercial. Cu toate acestea, autoritățile franceze recunosc că, în această situație, s-ar putea invoca răspunderea obiectivă a statului: aceasta s-ar traduce printr-o despăgubire a creditorilor la valoarea prejudiciului suferit de aceștia (cel mult la valoarea de piață a activelor păstrate de stat pentru continuitatea serviciului public). Creditorii ar putea fi, astfel, puși în aceeași situație ca cea care ar rezulta din aplicarea dreptului comun. Autoritățile franceze constată că procedura instituită prin Legea din 16 iulie 1980 nu conferă niciun avantaj față de procedura de drept comun și că, prin urmare, supunerea în mod direct a instituției publice IFP la o astfel de procedură nu ar fi justificată.
(45)
Astfel cum se explică la considerentul 68 din Decizia C 56/2007, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze subliniază că normele menționate de Comisie în decizia de inițiere, în special la considerentul 82, mai precis directiva de codificare nr. 02-060-M95 din 18 iulie 2002 privind reglementarea financiar-contabilă a instituțiilor publice naționale industriale și comerciale și ghidul privind organizarea financiară a creărilor, transformărilor și desființărilor instituțiilor publice naționale și a grupurilor de interes public din 14 noiembrie 2006, nu sunt nici aplicabile, nici nu pot fi transpuse în cazul instituției publice IFP.
(46)
În ceea ce privește recapitalizarea filialelor instituției publice IFP, autoritățile franceze estimează mai întâi că problema ridicată la considerentul 80 din decizia de inițiere nu ar trebui apreciată pentru a demonstra existența unei eventuale garanții de stat, ci, mai curând, pentru a măsura efectele potențiale ale unei asemenea garanții, care ar plasa, dacă este cazul, instituția publică IFP și filialele sale într-o poziție preferențială datorită condițiilor de recapitalizare mai ușoare. Acestea estimează că argumentația Comisiei se bazează pe două idei eronate:
-
pe de o parte, Comisia ar comite o eroare de raționament în ceea ce privește eventualul sprijin pe care instituția publică IFP l-ar putea aduce filialelor sale prin intermediul unui transfer în interiorul grupului, condițiile în care o societate-mamă a unui grup, fie ea persoană juridică de drept public, poate susține una dintre filialele sale aflată în dificultate, fiind încadrate strict de dreptul societăților (43) și neavând nicio legătură cu noțiunea de întreprindere în sensul dreptului concurenței.
-
pe de altă parte, autoritățile franceze contestă faptul că statutul de IPIC al instituției publice IFP și garanția statului că un astfel de statut ar implica și cazul de față îi permit să își recapitalizeze filialele mai ușor decât societățile-mamă de grup având un statut juridic de drept privat. Conform autorităților franceze, faptul că o societate suportă temporar pierderile uneia dintre filialele sale ar releva din funcționarea normală a unui grup de societăți, după cum, de altfel, instanța Uniunii Europene a recunoscut deja (44), iar intervenția unui investitor public care ar acționa în conformitate cu aceleași reguli de conduită ca un investitor privat nu ar conține elemente de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE (45). Acesta ar fi, în special, valabil pentru instituția publică IFP, care ar dispune de posibilitatea (și nu de obligația) juridică de a recapitaliza o filială în dificultate conform acelorași criterii de evaluare ca orice investitor informat. În cele din urmă, autoritățile franceze contestă faptul că IPIC dispun de o posibilitate oarecare de „acces direct” la „conturile de trezorerie”. Acestea precizează că mecanismul bugetar al „contului de ajutor financiar”, încadrat de articolul 24 din LOLB, prevede constituirea de conturi de credite limitative (plafonate prin Legea finanțelor), care permit statului, dacă dorește și poate (în special în conformitate cu legislația Uniunii Europene), să aprobe plăți în avans către diferite organisme. Conform autorităților franceze, IPIC nu ar avea „acces direct” la aceste conturi.
5.1.2 INEXISTENȚA ORICĂRUI AVANTAJ LA NIVELUL INSTITUȚIEI PUBLICE IFP ȘI AL FILIALELOR SALE
(47)
Autoritățile franceze consideră mai întâi că susmenționata Comunicare privind garanțiile nu permite formularea unei concluzii privind existența unui avantaj în cazul de față, că extinderea la filialele instituției publice IFP, societăți pe acțiuni de drept comun, a eventualelor avantaje de care ar beneficia aceasta din urmă în virtutea statutului său de IPIC, ar fi în contradicție cu practica decizională a Comisiei și că existența unui avantaj economic real pentru instituția publică IFP și filialele sale nu este probată în speță.
(48)
Autoritățile franceze consideră că Comisia interpretează în mod eronat punctul 1.2. din Comunicarea privind garanțiile menționată anterior care prevede următoarele „(…) constituie ajutor de stat sub formă de garanție inclusiv condițiile de creditare mai favorabile obținute de întreprinderile al căror statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau insolvabilitate sau prevede în mod explicit o garanție de stat sau o acoperire a pierderilor de către stat”:
-
în primul rând, autoritățile franceze contestă faptul că instituția publică IFP dispune, în calitate de IPIC, de un statut juridic care exclude orice procedură de faliment sau insolvabilitate; Comisia nu ar fi demonstrat, în orice caz, acest lucru, ci doar ar fi făcut dovada faptului că acest statut nu ar permite aplicarea unei proceduri speciale (în cazul de față, procedura instituită prin Legea din 25 ianuarie 1985);
-
în al doilea rând, autoritățile franceze neagă caracterul automat al relației între imposibilitatea juridică și statutară de a se supune unei proceduri de faliment sau insolvabilitate și a beneficia de condiții de finanțare mai favorabile pe piețe; Comisiei i-ar reveni sarcina, în conformitate cu punctul 1.2. din Comunicarea privind garanțiile menționată anterior, să demonstreze în prealabil existența unor condiții de creditare mai favorabile pentru a considera că o întreprindere al cărei statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau insolvabilitate beneficiază de un ajutor sub formă de garanție.
(49)
Pe de altă parte, în decizia de inițiere, Comisia ar fi ignorat practica sa decizională în momentul examinării potențialelor avantaje care decurg la nivelul filialelor instituției publice IFP din existența unei garanții nelimitate pentru IPIC. Comisia ar fi adoptat un raționament contradictoriu cu cel pe care l-a adoptat în momentul creării La Banque Postale (46): în timp ce aceasta din urmă era, la fel ca filialele instituției publice IFP, o societate pe acțiuni deținută 100 % de o entitate asimilabilă unui IPIC, Comisia a considerat (făcând abstracție de angajamentele asumate de Franța în acest caz) că statutul juridic de societate pe acțiuni de drept comun permite, de la sine, excluderea existenței oricărei garanții nelimitate la nivelul filialei. Același raționament ar trebui să conducă, conform autorităților franceze, la luarea în considerare a faptului că filialele instituției publice IFP având, de asemenea, statut de societate pe acțiuni de drept comun, nu beneficiază nici de garanția nelimitată acordată eventual în virtutea statutului de IPIC.
(50)
În sfârșit, Comisia nu ar demonstra existența unui avantaj economic real pentru instituția publică IFP și filialele sale, mulțumindu-se să invoce în decizia de inițiere condiții de finanțare „considerate” mai favorabile, fără să prezinte vreo probă efectivă. Jurisprudența Uniunii Europene ar impune ca în cazul de față Comisia să demonstreze că statutul de IPIC al instituției publice IFP i-a permis efectiv să obțină condiții de finanțare mai favorabile (47). Însă autoritățile franceze ar fi comunicat un anumit număr de elemente în cursul procedurii care atestă că statutul de IPIC al instituției publice IFP nu a adus și nici nu putea aduce un avantaj financiar instituției publice IFP și filialelor sale, transformarea instituției publice IFP efectuându-se în special în conformitate cu un principiu general de continuitate, în special la nivelul activității, al organizației, al regimului contabil și financiar (resurse și norme contabile și financiare) și al regimului său fiscal.
(51)
Autoritățile franceze consideră că elementele precedente ar dovedi că:
-
situația financiară a instituției publice IFP și a filialelor sale ar fi bună, ceea ce ar anula problema unui eventual faliment și, prin urmare, a unei intervenții în ultimă instanță a statului;
-
condițiile de finanțare pe termen scurt ale instituției publice IFP și ale filialelor sale ar fi diferite pentru fiecare dintre aceste entități și ar fi rezultatul negocierilor specifice realizate intuitu personae cu băncile lor.
-
nici relațiile instituției publice IFP și ale filialelor sale cu furnizorii și clienții lor nu ar determina condiții privilegiate care rezultă dintr-o așteptare din partea acestor furnizori și clienți a unei garanții de stat;
(52)
Autoritățile franceze concluzionează că:
-
analiza elaborată de Comisie în decizia sa de inițiere a procedurii ar fi contestabilă: instituția publică IFP și filialele sale nu ar beneficia de nicio garanție de stat;
-
Comisia nu ar fi demonstrat existența unui avantaj pentru instituția publică IFP și filialele sale care decurge din statutul de IPIC al IFP;
-
prin urmare, Comisia nu ar fi demonstrat existența unui ajutor de stat în favoarea instituției publice IFP și a filialelor sale.
5.2 PROPUNERILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE
(53)
Cu toate acestea, pentru a elimina orice rezervă a Comisiei, autoritățile franceze au arătat că sunt pregătite, în cazul în care Comisia acceptă încheierea procedurii printr-o decizie privind inexistența ajutorului de stat, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din regulamentul de procedură susmenționat, să pună în aplicare următoarele măsuri:
-
clarificarea decretului de aplicare a Legii din 16 iulie 1980;
-
introducerea unei mențiuni care să precizeze inexistența unei garanții în contractele instituției publice IFP care implică o creanță;
-
introducerea unei mențiuni care să precizeze inexistența unei garanții în contractele de finanțare ale filialelor instituției publice IFP.
5.2.1 CLARIFICAREA DECRETULUI DE APLICARE A LEGII DIN 16 IULIE 1980
(54)
Astfel cum se menționează la considerentele 94-96 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze propun clarificarea interpretării Legii din 16 iulie 1980 prin modificarea paragrafului (4) din articolul 3-1 al decretului său de aplicare (48). Modificarea propusă vizează, potrivit acestora, eliminarea oricărei ambiguități în ceea ce privește expresia „va dispune în consecință” în organizarea puterii de tutelă conferită prefectului sau autorității de tutelă, acestea din urmă trebuind acum să aloce resursele în cadrul bugetului colectivității sau al instituției (49). Conform autorităților franceze, această propunere ar exclude posibilitatea ca, în exercitarea puterii sale de tutelă, reprezentantul statului să crească resursele colectivității sau ale instituției în cauză prin intermediul unei subvenții de stat sau al unei injecții de fonduri publice.
5.2.2 INTRODUCEREA UNEI MENȚIUNI CARE SĂ PRECIZEZE INEXISTENȚA UNEI GARANȚII ÎN CONTRACTELE INSTITUȚIEI PUBLICE IFP CARE IMPLICĂ O CREANȚĂ
(55)
Astfel cum se menționează la considerentele 97-100 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze contestă poziția Comisiei (50) conform căreia răspunderea statului ar putea fi angajată numai pe baza insolvabilității instituției publice IFP. Totuși, acestea prezintă o propunere fondată pe excepția riscului acceptat (a se vedea hotărârile Consiliului de stat în cauzele Sille (51) și Meunier (52)), sugerând, la fel cum au propus în cauza serviciilor poștale, să confirme oficial creditorilor instituției publice IFP faptul că creanța lor nu beneficiază de garanția statului și că, în caz de insolvabilitate, statul nu ar fi obligat să se substituie din punct de vedere financiar întreprinderii în scopul achitării creanței. Prin urmare, eventualele persoane interesate, prin expunerea în mod voit și cu bună știință, nu ar putea invoca dreptul la despăgubiri. Așadar, autoritățile franceze s-ar angaja, împreună cu instituția publică IFP, ca pentru fiecare operațiune să se prevadă următoarea mențiune în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract):
„Emisiunea/programul/împrumutul nu beneficiază de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului. În caz de insolvabilitate, statul nu este obligat să se substituie financiar instituției publice IFP pentru achitarea creanței.”
(56)
Astfel cum se menționează la considerentul 101 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze au luat, de asemenea, act de rezervele exprimate de Comisie la considerentul 71 din decizia de inițiere, care a precizat că, pe de o parte, excepția riscului acceptat este o normă stabilită de jurisprudență, care ar putea evolua, că, pe de altă parte, o astfel de normă se baza pe instrument de drept secundar, care ar putea fi anulate în caz de litigiu și că, în final, propunerea autorităților franceze nu acoperă toate cazurile de față, creanțele putând fi nu doar financiare, ci și comerciale sau de altă natură.
(57)
Astfel cum se menționează la considerentele 102-104 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, după ce au amintit opoziția lor de principiu în ceea ce privește poziția Comisiei asupra angajării răspunderii obiective a statului exclusiv pe motivul insuficienței activelor instituției publice IFP, autoritățile franceze au adus elemente suplimentare pentru a răspunde acestor rezerve:
(a)
autoritățile franceze estimează că prima obiecție a Comisiei ar însemna să se considere că, deși dreptul intern al unui stat membru nu prevede o dispoziție în acest sens, singurul risc de reviriment jurisprudențial, adică de modificare a dreptului intern, ar fi suficient pentru a constitui temeiul juridic al unui ajutor de stat. Comisia nu ar trebui să justifice o posibilă măsură de ajutor printr-o eventuală modificare a dreptului, care este, în cazul de față, mai mult decât improbabilă, excepția riscului acceptat constituind un principiu general de drept public care este din plin confirmat de jurisprudență, niciodată contrazis și comentat pe larg;
(b)
în ceea ce privește a doua obiecție, autoritățile franceze recunosc că legea și regulamentul prevalează asupra contractului și că o clauză litigioasă poate fi întotdeauna anulată. Cu toate acestea, consideră că această obiecție nu invocă niciun text de rang superior, că nu este susținută și, prin urmare, nu are nicio bază;
(c)
în final, în ceea ce privește a treia obiecție, autoritățile franceze consideră că se bazează pe o simplă supoziție a unei convingeri sau așteptări posibile a furnizorilor legate de o garanție de stat asupra creanței lor, supoziție care nu ar trebui să se bazeze numai pe existența unui avantaj, ci ar trebui coroborată printr-un element care stabilește că instituția publică IFP și filialele sale au beneficiat în mod real de un astfel de avantaj economic.
(58)
Cu toate acestea, astfel cum se menționează la considerentul 106 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze se arată pregătite să își extindă propunerea privind înregistrarea inexistenței unei garanții la toate contractele care implică o creanță, astfel încât să înlăture în mod explicit orice risc de angajare a răspunderii obiective a statului justificată exclusiv de insolvabilitatea instituției publice IFP.
5.2.3 INTRODUCEREA UNEI MENȚIUNI CARE SĂ PRECIZEZE INEXISTENȚA UNEI GARANȚII ÎN CONTRACTELE DE FINANȚARE ALE FILIALELOR AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT ALE INSTITUȚIEI PUBLICE IFP
(59)
Pe de altă parte, pentru a completa partea dispozitivă propusă, autoritățile franceze prezintă Comisiei o propunere suplimentară asemănătoare celei făcute în momentul creării La Banque Postale, constând în angajamentul, în ceea ce privește condițiile de creditare ale filialelor instituției publice IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) pe piețe, de a menționa în scris în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract), în momentul efectuării fiecărei operațiuni, că „în conformitate cu dreptul francez (în special necesitatea unei autorizații legislative exprese pentru fiecare garanție), prezenta operațiune de finanțare nu va beneficia de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului”.
(60)
Astfel cum se menționează la considerentele 107-110 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care Comisia face trimitere mutatis mutandis, autoritățile franceze consideră că cele două măsuri de clarificare propuse (ale căror detalii sunt amintite la considerentele 55 și 59) permit creditorilor instituției publice IFP și ai filialelor sale să își cunoască mai bine drepturile, astfel încât Franța nu ar trebui considerată, așa cum o face Comisia la considerentul 87 din decizia de inițiere, ca fiind „responsabilă pentru așteptările create în cazul principalilor creditori ai instituției publice IFP în ceea ce privește existența unei garanții” și generând în mod voluntar o „situație juridică netransparentă” care „oferă un avantaj instituției publice IFP și este susceptibilă a angaja resursele statului”.
5.3 OBSERVAȚIILE SUPLIMENTARE ALE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE
(61)
În scrisorile din 16 iulie 2010 și din 26 noiembrie 2010, autoritățile franceze au prezentat elemente suplimentare care atestă, în opinia acestora, inexistența unui ajutor de stat pentru instituția publică IFP.
(62)
Cu titlu introductiv, invocând cauza France Télécom (53), acestea subliniază în scrisoarea lor din 16 iulie 2010 că judecătorul Uniunii Europene ar fi amintit obligația Comisiei de a dovedi existența unui avantaj real în scopul stabilirii existenței unui ajutor de stat. Autoritățile franceze consideră că, în speță, garanția nelimitată care ar decurge din statutul instituției publice IFP, în opinia Comisiei, nu îi conferă în realitate niciun avantaj economic. În scrisoarea din 26 noiembrie 2010, autoritățile franceze precizează că, în opinia lor, sarcina probei îi revine Comisiei. În acest sens, autoritățile franceze amintesc cerințele impuse de jurisprudența Uniunii Europene în materie de probe și motivare, în special de Tribunal în cauza France Telecom menționată anterior, și de Curtea de Justiție în cauzele Krantz (54) și, mai recent, Deutsche Post AG (55). Autoritățile franceze consideră că analiza prezentată de Comisie în cazul de față s-ar baza „mai mult pe ipoteze decât pe o analiză in concreto”.
(63)
Pe de altă parte, autoritățile franceze consideră că Comisia estimează că instituția publică IFP ar putea beneficia de un avantaj la trei niveluri: (i) la nivelul relațiilor sale cu instituțiile bancare și financiare, (ii) la nivelul relațiilor sale cu furnizorii și (iii) la nivelul relațiilor sale cu partenerii industriali terți care au utilizat servicii de cercetare.
(64)
În ceea ce privește relațiile instituției publice IFP cu instituțiile bancare și financiare, autoritățile franceze consideră că instituția publică IFP nu a obținut până în prezent niciun avantaj economic în virtutea statutului său de IPIC. Acestea furnizează Comisiei elemente care atestă că, i) pe termen lung, instituția publică IFP a prezentat un grad de îndatorare zero pentru anii 2005, 2006 și 2007 (56), precum și pentru anii 2008 și 2009, că ii) pe termen mediu, instituția publică IFP a negociat în mod cert anual linii de descoperit de cont la diferite instituții bancare, însă a obținut rate comparabile celor de pe piață și, în orice caz, nu a utilizat niciodată aceste linii de credit și că, în final, iii) pe termen scurt, gradul de îndatorare al instituției publice IFP a fost aproape zero sau egal cu zero în cursul perioadei avute în vedere.
(65)
În ceea ce privește relațiile cu furnizorii, autoritățile franceze consideră că instituția publică IFP, în calitate de autoritate contractantă, se supune obligațiilor de publicitate și de concurență prevăzute în Ordonanța nr. 2005-649 din 6 iunie 2005 (57) și că, prin urmare, nu poate beneficia de niciun avantaj. În scrisoarea lor din 26 noiembrie 2010, autoritățile franceze reiterează această analiză și afirmă că supunerea comenzilor instituției publice IFP unei proceduri de cerere de oferte în conformitate cu Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (58) constituie, în opinia lor, o garanție suficientă pentru a evita denaturarea concurenței pe piață. Potrivit Franței, prin punerea în concurență a furnizorilor săi, conform obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii Europene, instituția publică IFP nu ar putea fi acuzată, cel puțin în absența oricărui element de probă specific, că beneficiază de un avantaj ilegal. Acestea subliniază că accesul la sistemele electronice de achiziții a fost facilitat tocmai din dorința de eficientizare a achizițiilor publice, considerentul 13 din Directiva 2004/18/CE indicând, de exemplu, că „această tehnică de achiziție permite autorităților contractante […]să dispună de o gamă largă de oferte […] și, prin urmare, să asigure o utilizare optimă a fondurilor publice printr-o concurență extinsă.” În acest sens, acestea fac referire la un raport (59) al Comisiei care ar constata un impact pozitiv în termeni de scădere a prețurilor de reglementare privind achizițiile publice, scădere prezentată drept „beneficiul social” al unei concurențe mai echitabile între ofertanți. Prin urmare, prin „imputarea” acestor economii statutului de IPIC al instituției publice IFP, Comisia nu ar fi de acord cu spiritul directivei, care ar vedea în procedurile de selecție vectorul esențial al unei mai bune concurențe care va determina reducerea costurilor de achiziții publice.
(66)
În final, referitor la relațiile instituției publice IFP cu clienții săi, Franța precizează că activitățile de cercetare contractuală vizate acoperă serviciile oferite de instituția publică IFP la solicitarea unui client, a unui terț sau a unei filiale, privind un subiect care se încadrează în sfera misiunii instituției publice IFP, care nu prezintă pentru instituția publică IFP interese strategice în ceea ce privește dreptul de proprietate asupra rezultatelor, care poate îmbogăți cunoștințele și competențele instituției publice în legătură cu coordonarea programelor de C&D publice pe care le desfășoară și care nu face parte din domeniul exclusiv de activitate al filialelor. Autoritățile franceze notează că serviciile de cercetare obținute de acești clienți se bazează pe expertiză și echipamente specifice.
(67)
În această privință, Franța susține că, deși instituția publică IFP ar beneficia de pe urma statutului său de IPIC pentru exercitarea acestor activități economice, acest avantaj nu ar avea niciun impact semnificativ asupra pieței. Este puțin probabil să denatureze concurența sau să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. Pentru perioada curentă începând de la schimbarea statutului instituției publice IFP (survenită în luna iulie 2006), autoritățile franceze recunosc, totuși, că instituția publică IFP ar putea beneficia de o reducere a taxelor din lipsă de subscrieri de garanții de bună execuție, care, pe baza comisioanelor percepute în mod normal de bănci și de societățile de asigurări pentru furnizarea acestui tip de serviciu, ar reprezenta, cu toate acestea, un cuantum neglijabil. Autoritățile franceze concluzionează că statutul unui asemenea efect nu ar fi cel al unui avantaj, ceea ce ar repune în discuție însăși existența unui ajutor de stat pentru instituția publică IFP.
6 OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR TERȚE ȘI COMENTARIILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE
6.1 OBSERVAȚIILE SOCIETĂȚII UOP LIMITED
(68)
În scrisoarea sa din 28 noiembrie 2008, societatea UOP Limited își manifestă interesul de a acționa în calitate de parte terță interesată în cadrul procedurii (60) înainte de a formula o serie de comentarii generale și de a menționa că, în opinia sa, entitatea pe care o numește „IFP/Axens” ar fi beneficiara unui ajutor de stat:
-
ansamblul constituit din instituția publică și filiala sa Axens, „IFP/Axens”, ar fi, fără îndoială, perceput de piață ca o entitate publică (5.1.1);
-
atribuirea statutului de IPIC entității „IFP/Axens” ar fi permis și ar continua să permită o denaturare semnificativă a concurenței pe piața tehnologiilor de proces, piață pe care societatea UOP Limited își desfășoară activitatea, deoarece ar conferi avantaje în relațiile cu furnizorii, finanțatorii și clienții (5.1.2).
6.1.1 PERCEPȚIA PIEȚEI ASUPRA ENTITĂȚII „IFP/AXENS”
(69)
În opinia societății UOP Limited, argumentul autorităților franceze potrivit căruia Axens, la fel ca celelalte filiale ale IFP, ar constitui entități economice distincte nu ar putea rezista. Comisia subliniază în mod justificat că (i) Axens este deținută 100 % de instituția publică IFP; (ii) punerea în aplicare de către Axens a C&D aparținând instituției publice IFP ar reflecta priorități strategice decise de stat; (iii) responsabilii instituției publice IFP ar participa la gestionarea Axens; (iv) Axens s-ar bucura de un contract exclusiv cu instituția publică IFP, care ar fi esențial pentru activitatea economică a filialei; și (v) ar exista, în mod deosebit, un acord privind prima utilizare și furnizarea de personal.
(70)
Pe lângă informațiile menționate la considerentul precedent, societatea UOP Limited adaugă că imaginea pe care IFP și Axens ar da-o relației lor, precum și percepția pe care ar avea-o piața, ar constitui, de asemenea, factori determinanți:
-
IFP și Axens s-ar prezenta pieței ca o entitate economică unică „IFP/Axens”. Site-ul Axens menționează, în special, că „societatea se bazează de aproape 50 de ani pe succese industriale și în materie de C&D” (61). În plus, publicitatea Axens privind tehnologia sa ar face referire la instituția publică IFP. Pe de altă parte, angajații Axens și ai instituției publice IFP ar putea face împreună vizite periodice la sediile deținătorilor licenței lor.
-
Presa industrială ar da un exemplu de percepție a pieței asupra „IFP/Axens” ca entitate economică unică. Societatea UOP Limited a atașat, în mod special, fragmente de articole decupate din ziare făcând referire la activitățile „IFP/Axens” în domeniul licențelor pentru tehnologii de proces sau evocând, ca alternativă, acordarea de către instituția publică IFP a acestor licențe prin intermediul filialei sale Axens. Pe de altă parte, societatea UOP Limited a oferit exemple de articole sau de prezentări în care angajații Axens au lăsat să se înțeleagă că Axens ar fi percepută de instituția publică IFP ca incluzând „totalitatea activităților Direcției Industriale și ale întreprinderii Procatalyse.”
6.1.2 AVANTAJELE OFERITE DE STATUTUL DE IPIC
(71)
În opinia UOP Limited, faptul că Axens este percepută, în același timp, de furnizori și de clienți ca dispunând de resurse de stat nelimitate pentru a-și finanța activitățile i-ar conferi un avantaj considerabil pe piață. Deși ar putea fi vorba doar despre o percepție a pieței, importanța acestui element ar crește într-un context economic mondial de criză economică.
(72)
În ceea ce privește clienții, garanțiile oferite de entitatea „IFP/Axens” ar fi avut o importanță deosebită pe o piață în care clienții ar ține cont de considerentele economice pe termen lung înainte de a alege o anumită tehnologie. Pornind de la exemplul „complexelor aromatice”, societatea UOP Limited explică, în esență, că înainte de a pune în aplicare aceste tehnologii, clienții trebuie să facă investiții foarte importante în proiectarea și construcția infrastructurilor de producție, care ar presupune mai mulți ani de lucru. Succesul acestor complexe industriale ar fi, însă, legat de performanțele tehnologiilor utilizate, clienții acestora solicitând, în general, ca acestea să fie garantate (62) de vânzătorul proceselor. În cazul în care nivelul de performanță cerut nu ar fi atins, aceștia nu ar ezita să angajeze răspunderea cesionarului și să solicite respectarea unor obligații stricte în materie de reabilitare. Solvabilitatea pe termen lung a cesionarului ar reprezenta, în consecință, un element important în alegerea cumpărătorilor, nu doar pentru respectarea obligațiilor contractuale, ci și pentru perspectivele oferite în ceea ce privește C&D, garanțiile viitoare privind îmbunătățirea performanței procedeului achiziționat. Entitatea „IFP/Axens”, percepută de piață ca depinzând de stat, ar beneficia, astfel, de un avantaj față de concurenții săi, cumpărătorii neavând motive deosebite de îndoială cu privire la supraviețuirea sa pe termen lung.
(73)
În ceea ce privește furnizorii, societatea UOP Limited consideră că entității „IFP/Axens” i s-ar putea acorda condiții preferențiale față de concurenții săi; în acest sens, aceasta face referire la contractele semnate în comun de IFP și Axens menționate în decizia de inițiere.
(74)
În ceea ce privește piețele financiare, societatea UOP Limited consideră că entitatea „IFP/Axens” beneficiază de condiții și de rate ale dobânzii preferențiale pe piețele de capital, având în vedere rolul de garant în ultimă instanță pe care l-ar juca statul. Pe de altă parte, într-un context de criză financiară, prezența statului și siguranța pe care aceasta o prezintă pentru investitori, ar permite atragerea de capitaluri private într-un context de recesiune. Întreprinderile concurente nu ar putea accesa finanțări comparabile sau nu le-ar putea obține decât în condiții mai puțin atractive din punct de vedere economic. În opinia societății UOP Limited, efectele crizei economice și financiare ar fi consolidat și mai mult potențialul măsurii de denaturare a concurenței.
(75)
În scrisoarea sa din 23 ianuarie 2009, societatea UOP Limited face trimitere la observațiile sale anterioare, precum și la cele transmise în cadrul procedurii privind Decizia C 51/2005 menționată anterior. Societatea consideră că aceste informații ar furniza suficiente elemente care să dovedească importanța solvabilității co-contractanților pe piața în cauză a licențelor pentru procedee. Aceasta reiterează argumentul conform căruia s-ar presupune că clienți entității „IFP/Axens” ar avea raporturi comerciale cu un organism de stat a cărui viabilitate pe termen lung nu ar prezenta niciun risc. În cele din urmă, societatea UOP Limited invită Comisia să analizeze acordurile încheiate între Axens și clienții săi, declarându-se convinsă că acestea nu conțin nicio prevedere susceptibilă să limiteze răspunderea la nivelul Axens.
6.2 COMENTARIILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE CU PRIVIRE LA OBSERVAȚIILE SOCIETĂȚII UOP LIMITED
(76)
În scrisoarea lor din 22 iunie 2009, autoritățile franceze consideră că observațiile societății UOP Limited s-ar „întemeia pe afirmații eronate, chiar total false, în orice caz, care nu se bazează pe niciun element de natură să demonstreze existența unui ajutor de stat în favoarea instituției publice IFP sau Axens”.
(77)
În esență, autoritățile franceze neagă orice relevanță a acuzației formulate potrivit căreia „IFP/Axens” ar fi percepută pe piață ca o entitate publică ce beneficiază de avantaje față de clienți, furnizori și piețele financiare, respingând afirmația că această entitate „IFP/Axens” ar constitui un organ al statului care nu prezintă niciun risc în ceea ce privește viabilitatea pe termen lung.
(78)
Autoritățile franceze dezvoltă două argumente:
-
în primul rând, entitatea „IFP/Axens” nu ar fi un organ al statului care dispune de resurse nelimitate; în plus, nimic nu ar dovedi că această entitate este percepută ca atare pe piață (6.2.1).
-
în al doilea rând, statutul de IPIC al instituției publice IFP nu ar conferi niciun avantaj întreprinderii Axens pe piață (6.2.2).
6.2.1 ENTITATEA „IFP/AXENS” NU AR FI UN ORGAN AL STATULUI CARE DISPUNE DE RESURSE NELIMITATE
(79)
Conform autorităților franceze, contrar celor afirmate de societatea UOP Limited, furnizorii și clienții entității „IFP/Axens” nu ar percepe această întreprindere ca un „organ al statului” care beneficiază de resurse nelimitate.
(80)
În primul rând, autoritățile franceze fac trimitere la analiza juridică pe care au transmis-o Comisiei, precum și la observațiile lor anterioare, care ar demonstra, în opinia lor, că statutul de IPIC al instituției publice IFP nu ar conferi, în niciun caz, o garanție de stat.
(81)
În al doilea rând, autoritățile franceze remarcă faptul că societatea UOP Limited se bazează pe argumentul unei „pretinse convingeri într-o garanție de stat nelimitată în favoarea IFP/Axens”, care, de drept, nu ar exista, și care, în sine, nu ar fi suficientă pentru a proba existența unui ajutor de stat.
(82)
În al treilea rând, presupunând chiar că instituția publică IFP beneficiază de o garanție publică - lucru contestat de autoritățile franceze - ar fi greșit să se considere că o astfel de garanție s-ar extinde în mod automat la filialele instituției publice IFP pe motiv că aceasta din urmă și filialele sale ar forma un grup economic în sensul dreptului concurenței. De fapt, potrivit Franței, ca entități de drept privat, care se supun dreptului societăților comerciale, filialele instituției publice IFP și, mai precis, Axens, nu ar fi acoperite de o astfel de garanție, principiul autonomiei filialelor opunându-se, în special, teoriei propuse de societatea UOP Limited privind „extinderea automată” a garanțiilor în cadrul unui grup. Noțiunea de grup, care poate avea un sens în dreptul concurenței, nu ar fi recunoscută de dreptul societăților comerciale, iar acordarea unor garanții în cadrul unui grup s-ar supune, astfel, unor condiții stricte de formă și de fond. În special, acest lucru este valabil pentru instituția publică IFP, care ar prevedea autorizarea de către Consiliul de administrație în temeiul articolului 7 din Statutul său. În plus, autoritățile franceze consideră că Comisia ar fi luat deja notă de acest punct, întrucât ar fi recunoscut „că statutul juridic al Banque Postale (persoană juridică de drept privat) ar fi, în sine, suficient pentru a exclude existența oricărei garanții nelimitate la nivelul Banque Postale” (63).
6.2.2 AXENS NU AR BENEFICIA DE NICIUN AVANTAJ PE PIAȚĂ ÎN VIRTUTEA STATUTULUI DE IPIC AL INSTITUȚIEI PUBLICE IFP
(83)
Autoritățile franceze consideră că argumentul prezentat de societatea UOP Limited, conform căruia piața ar împărtăși convingerea că entitatea „IFP/Axens” ar fi un organ al statului cu resurse nelimitate și s-ar bucura de avantaje atât față de clienți, cât și față de furnizori și creditori, nu s-ar baza pe „niciun element serios” și, în plus, ar fi „categoric infirmat de fapte”.
(84)
Autoritățile franceze au prezentat o notă de serviciu a Direcției pentru Afaceri juridice și Acorduri (AJA) din cadrul Axens, intitulată „Principiile de securitate juridică ale Axens” (64), care precizează raporturile existente între instituția publică IFP și Axens. Acestea raporturi sunt guvernate în mod explicit de reglementarea generală potrivit căreia Axens nu solicită nicio garanție societății-mamă și aceasta indiferent de motiv. Autoritățile franceze au precizat că nu ar fi posibilă nicio derogare de la această reglementare privind inexistența unei garanții. Acest principiu ar fi, de altfel, menționat pe larg în document, după cum urmează: „IFP nu garantează pentru acțiunile sau omisiunile Axens”. Autoritățile franceze au precizat că această reglementare se aplică oricărui contract sau proiect pe care l-ar putea încheia sau desfășura Axens cu clienții săi, cu furnizorii și pe piețele financiare.
6.2.2.1 Referitor la raporturile între Axens și clienții săi
(85)
Potrivit Franței, societatea UOP Limited ar susține fără nicio justificare importanța garanției publice asupra situației financiare pe termen lung a Axens, în special în ceea ce privește garanțiile contractuale și obligațiile de întreținere prevăzute în mod obișnuit în acordurile de licență (65), și nici nu ar justifica motivele pentru care ar fi „încredințată că nicio dispoziție de limitare a răspunderii la nivelul Axens nu va fi găsită de Comisie”.
(86)
Pe marginea acestor puncte, autoritățile franceze au precizat că reglementarea descrisă la considerentul 84 (conform căreia filiala nu formulează nicio solicitare de garanție societății-mamă) se aplică, de asemenea, oricărei garanții pe care Axens ar putea-o negocia sau încheia cu un client. Autoritățile franceze și-au ilustrat argumentul prin exemplul „complexelor aromatice” menționat de societatea UOP Limited în comentariile sale. Autoritățile franceze au declarat că, în general, Axens alege să își limiteze răspunderea la o anumită cotă din redevența […] (*). Această politică de limitare a garanțiilor, care ar constitui unul dintre Principiile de securitate juridică ale Axens, s-ar distinge, prin urmare, net de practicile altor întreprinderi active în acest domeniu, care ar acorda, conform autorităților franceze, garanții nelimitate în anumite cazuri.
(87)
În cele din urmă, autoritățile franceze menționează că obligațiile în materie de întreținere/reparații aplicabile în caz de dezastre nu ar mobiliza acoperirea financiară a instituției publice IFP:
(a)
în cazul falimentului Axens, capacitatea oferită de asigurătorii săi de răspundere civilă prin diferitele linii de asigurare din programul său mondial ar fi net superioară plafoanelor de răspundere Axens convenite prin contract cu deținătorii licențelor sale;
(b)
capacitatea de mobilizare imediată sau rapidă a resurselor Axens, în special prin gradul său scăzut de îndatorare, ar fi, de asemenea, foarte importantă;
(c)
convențiile încheiate între instituția publică IFP și Axens ar limita în mod expres răspunderea instituției publice IFP în cazul falimentului unui deținător de licență Axens la cuantumuri neapărat limitate din cauza corelării acestora cu redevența percepută de instituția publică IFP;
(d)
asigurătorul de răspundere civilă Axens ar renunța în mod explicit la orice acțiuni împotriva instituției publice IFP, indiferent de motiv.
(88)
Autoritățile franceze concluzionează că afirmațiile societății UOP Limited privind existența unor pretinse avantaje pe care Axens le-ar obține pe piața licențelor pentru procedee ar fi infirmate, în special în măsura în care Axens a dus în permanență o politică de limitare a garanțiilor de răspundere acordate clienților săi.
(89)
În scrisoarea lor din 8 septembrie 2009, autoritățile franceze au precizat că limitarea răspunderii în ceea ce privește clienții este prevăzută atât în convenția de licență-cadru (66), cât și în convenția de licență-produse (67) încheiate între instituția publică IFP și Axens și intrate în vigoare la 1 ianuarie 2001. Ambele contracte prevăd că, în cazul în care Axens poate dovedi că serviciile furnizate de instituția publică IFP stau la originea falimentului său, răspunderea financiară a acesteia din urmă va fi limitată la un procent (68) din sumele încasate efectiv de instituția publică IFP ca redevențe proporționale pentru tranzacția de vânzare care generează o creanță (licență-produse) și pentru unitatea care face obiectul unei sub-licențe sau pentru tranzacția de vânzare efectuată în cadrul unei sub-licențe care generează o creanță (licență-cadru). Cu alte cuvinte, răspunderea instituției publice IFP nu poate depăși niciodată 100 % din sumele percepute. Pe de altă parte, licența-cadru prevede că activitatea Axens se bazează pe garanțiile financiare acordate subcontractanților în ceea ce privește performanțele tehnice ale procedeelor. Instituția publică IFP nu este, astfel, răspunzătoare pentru garanțiile tehnice acordate de Axens clienților săi.
(90)
În plus, trebuie precizat că contractele de licență între Axens și clienții săi prevăd, în mod simetric, ca răspunderea financiară a Axens să fie, în general, limitată la […] (*) % din redevențele plătite pentru fiecare unitate care face obiectul unei creanțe. Răspunderea instituției publice IFP este total independentă de cea a Axens, atunci când, din rațiuni comerciale, garanția acordată de aceasta din urmă clientului său se dovedește mai mare decât garanția care i-a fost acordată de instituția publică IFP. Acest principiu se aplică oricărei licențe pe care instituția publică IFP urmează să o acorde unor părți terțe, altele decât filialele sale.
(91)
În final, autoritățile franceze au adăugat că instituția publică IFP are ca principiu limitarea răspunderii sale față de clienții săi (filiale sau din afara grupului) atunci când prestează servicii în numele acestora din urmă (studii, cercetări la comandă, teste etc.). Răspunderea admisă de instituția publică IFP constă, în acest caz, într-un angajament privind rectificarea lucrărilor realizate, în timp ce pe plan financiar principiul vizează limitarea răspunderii la […] (*) % din remunerația efectiv încasată, cu un plafon care poate ajunge, în final, la […] (*) % în funcție de caz. Astfel, în cazul în care clientul consideră că lucrarea realizată de instituția publică IFP este defectuoasă, aceasta nu poate fi, în niciun caz, obligată să o refacă pe termen nelimitat.
6.2.2.2 Referitor la raporturile Axens cu furnizorii săi și la condițiile sale de finanțare pe piețele financiare
(92)
Autoritățile franceze neagă relevanța afirmației societății UOP Limited conform căreia pretinsa convingere legată de existența unor resurse financiare nelimitate în beneficiul Axens i-ar oferi condiții preferențiale atât din partea furnizorilor săi, cât și de pe piețele financiare. În opinia Franței, societatea UOP Limited nu ar aduce niciun fel de probe în sprijinul acestei acuzații.
(93)
Autoritățile franceze consideră că reglementarea descrisă la considerentul 84, conform căreia filiala nu formulează nicio solicitare de garanție către societatea-mamă, este suficientă pentru a infirma ipoteza formulată de societatea UOP Limited.
(94)
Mai mult decât atât, în ceea ce privește condițiile de creditare ale Axens, la fel ca cele ale Beicip-Franlab și Prosernat, pe piețele financiare, autoritățile franceze se declară dispuse să se angajeze în fața Comisiei să menționeze, în scris, în orice contract de finanțare, în momentul efectuării fiecărei operațiuni, că „în conformitate cu dreptul francez (în special necesitatea unei autorizații legislative exprese pentru fiecare garanție), prezenta operațiune de finanțare nu va beneficia de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului” (69).
7 EVALUARE
7.1 EXISTENȚA UNUI AJUTOR DE STAT ÎN SENSUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(95)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede următoarele: „Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(96)
În cazul de față, pentru a stabili existența unui ajutor de stat, trebuie mai întâi să se verifice dacă măsura constând în acordarea de către Franța a statutului de IPCI instituției publice IFP la data de 7 iulie 2006 implică resurse de stat (7.1.1) pentru acordarea unei garanții publice nelimitate care acoperă activitățile economice (7.1.2). Întrucât dimensiunea acoperirii garanției de stat și natura activităților acoperite vor permite definirea domeniului de aplicare al prezentei decizii (7.1.3), va trebui apoi să se examineze dacă măsura în cauză conferă un avantaj selectiv grupului IFP (7.1.4) care poate afecta schimburile comerciale dintre statele membre (7.1.5).
7.1.1 UTILIZAREA RESURSELOR DE STAT SUB FORMĂ DE GARANȚIE NELIMITATĂ
(97)
Având în vedere structura sa specifică de grup economic în sensul dreptului concurenței, este necesar să se țină seama de impactul potențial al garanției de stat nelimitate care rezultă din statutul de IPIC al instituției publice IFP asupra tuturor entităților grupului IFP, adică asupra instituției publice și a filialelor sale, procedând în două etape:
-
în ceea ce privește instituția publică IFP, impactul garanției nelimitate decurge direct din statutul de IPIC: de fapt, instituția publică IFP, ca persoană juridică de drept public, nu se supune dreptului comun în materie de redresare și lichidare judiciară a întreprinderilor aflate în dificultate. Având în vedere această particularitate, societatea-mamă a grupului IFP și-ar putea exercita direct activitățile economice în condiții mai avantajoase decât alți actori din piață care nu beneficiază de o protecție comparabilă (7.1.1.1).
-
în ceea ce privește activitățile exercitate direct de filialele de drept privat ale grupului IFP, care se supun, la rândul lor, integral dreptului comun în materie de faliment, o angajare directă a instituției publice și, prin urmare, a statului pare imposibilă. Prin urmare, în ipoteza insuficienței activelor unei filiale, este necesar să se analizeze măsura în care creditorii Axens, Prosernat și Beicip-Franlab ar putea beneficia de un mecanism indirect pe baza unei posibile răspunderi a societății-mamă față de filialele sale, echivalentul unui mecanism de garantare (7.1.1.2).
7.1.1.1 Acoperirea instituției publice IFP de o garanție de stat nelimitată acordată în virtutea statutului său de IPIC
(98)
În Decizia C 56/2007 menționată anterior, Comisia a concluzionat (70) că particularitățile intrinseci ale statutului de instituție publică al La Poste (71) și, în special, existența unei garanții în ceea ce privește rambursarea creanțelor individuale și menținerea existenței La Poste și/sau a obligațiilor sale ar implica faptul că statul joacă rolul de garant în ultimă instanță asupra activităților economice desfășurate de instituția publică.
(99)
În cazul de față, Comisia consideră că argumentele invocate în Decizia C 56/2007 menționată anterior pot fi, în esență, transpuse statutului de IPIC al instituției publice IFP și că aceasta din urmă beneficiază, de asemenea, de o situație juridică specială, atât în ceea ce privește despăgubirea creditorilor săi, cât și menținerea existenței întreprinderii în caz de insolvabilitate. De asemenea, în sensul prezentei analize, Comisia va face referire la argumentele dezvoltate în secțiunea 4.1 („Calificarea drept ajutor”) din Decizia C 56/2007 menționată anterior.
A. Garantarea rambursării creanțelor individuale
(100)
Este necesar, mai întâi, să se analizeze argumentul autorităților franceze conform căruia existența unei garanții de stat în favoarea IPIC ar fi exclusă de legislație sau de jurisprudență (a), înainte de a dovedi că, în ipoteza în care instituția publică IFP s-ar afla în situația de încetare a plăților, creditorii săi ar beneficia de o procedură mai favorabilă decât creditorii întreprinderilor relevante de drept comun.
a) Respingerea argumentelor autorităților franceze
(101)
Contrar celor afirmate de autoritățile franceze, Comisia este în măsură să concluzioneze că dreptul francez admite existența garanțiilor implicite și, mai precis, existența unei garanții de stat în virtutea statutului de instituție publică. Comisia respinge argumentele autorităților franceze din următoarele motive.
(102)
În primul rând, Comisia face trimitere la considerentele 120 și 121 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, mutatis mutandis, unde autoritățile franceze afirmă că nicio lege sau decizie nu prevede principiul conform căruia statul ar garanta datoriile IPIC. Comisia consideră, din contră, că, dacă, într-adevăr, nu există legi sau decizii care să confirme sau să excludă existența unei garanții de stat explicite în favoarea IPIC, aceasta nu permite excluderea existenței unei garanții implicite.
(103)
În al doilea rând, Comisia face trimitere la considerentele 122-124 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, mutatis mutandis, atunci când autoritățile franceze consideră că ar exista o jurisprudență în ceea ce privește inexistența garanțiilor, în mod special, în hotărârea privind Société de l'hôtel d'Albe (72) și în hotărârile privind Campoloro (73). În ceea ce privește prima cauză, așa cum a subliniat expertul Comisiei în cauza serviciilor poștale, hotărârea privind Société de l'hôtel d'Albe nu se referă exact la situația în care garanția poate interveni (74). În ceea ce privește cea de-a doua cauză (75), Comisia consideră, dimpotrivă, că ea demonstrează că regimul de răspundere a statului în aplicarea procedurii de recuperare a datoriilor instituțiilor publice prezintă toate trăsăturile unui mecanism de garantare.
(104)
În al treilea rând, Comisia consideră că argumentul prezentat de autoritățile franceze în cauza serviciilor poștale, conform căruia datoriile contractate de IPIC de la intrarea în vigoare a LOLB la 1 ianuarie 2005 nu pot beneficia de o garanție implicită, nu poate fi susținut:
(a)
Comisia subliniază că schimbarea statutului instituției publice IFP a intervenit la 7 iulie 2006, adică ulterior intrării în vigoare a LOLB. În aceste condiții, nu este necesar să se analizeze argumentele avansate de expertul autorităților franceze în cauza serviciilor poștale privind posibilele datorii contractate înainte de 1 ianuarie 2005, deși autoritățile franceze fac referire la acest aspect mutatis mutandis în observațiile lor. Într-adevăr, datoriile contractate de instituția publică IFP înainte de 1 ianuarie 2005 au fost contractate de o instituție profesională în sensul actului de lege nr. 43-612 din 17 noiembrie 1943 privind gestionarea intereselor profesionale (și, deci, de o persoană juridică de drept privat) și, prin urmare, nu au putut fi acoperite, în momentul subscrierii lor (76), de garanția nelimitată conferită prin prisma statutului de IPIC.
(b)
Cu toate acestea, Comisia notează, așa cum, de altfel, a relevat și expertul său în cauza serviciilor poștale și cum aceasta a explicat deja la considerentul 130 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care face trimitere mutatis mutandis, că sfera de aplicare a obligației de a include garanțiile de stat în legea bugetului se limitează la „acordarea” acestor garanții; că, prin urmare, acordarea unei astfel de garanții acoperă cazurile în care, prin manifestarea explicită a voinței, statul decide să garanteze pentru un organism sau o operațiune; că sfera de aplicare a obligației de a include garanțiile în legea bugetului nu acoperă, așadar, garanțiile născute dintr-un statut sau o obligație jurisprudențială, caracterizate prin natura lor implicită și automată; și că această din urmă categorie nu rezultă dintr-o decizie a statului, ci din faptul că statul se situează într-un cadru juridic preexistent în care garanția nu este decât un efect (77).
(c)
Comisia concluzionează, așa cum a făcut-o și la considerentul 131 din Decizia C 56/2007, la care face trimitere mutatis mutandis, că argumentul autorităților franceze, bazat pe LOLB, nu este convingător și că faptul că nicio lege a bugetului nu prevede că statul asigură garanția sa instituției publice IFP în virtutea statutului acesteia nu exclude existența unei garanții implicite; că, în orice caz, Comisia nu este influențată de calificarea în dreptul francez a măsurii ca garanție, nici de faptul că este vorba de o garanție care intră sub incidența LOLB; că singura calificare pertinentă a acestei măsuri este cea în temeiul dreptului Uniunii Europene; și că acesta din urmă recunoaște existența unei garanții implicite atunci când un stat membru este obligat juridic să ramburseze o creanță a unei alte persoane în caz de faliment al acesteia (78).
(105)
În al patrulea rând, Comisia respinge argumentul autorităților franceze conform căruia, în cazul existenței unei garanții de stat în favoarea IPIC, orice constituire a unui nou IPIC (inclusiv prin schimbarea statutului) ar necesita aplicarea unor măsuri de garantare de natură să mențină drepturile creditorilor apărute anterior acestei transformări, și contrapoziția sa (modus tollens) conform căreia, cum un astfel de mecanism nu a fost niciodată instituit (79), nu ar exista nicio garanție în favoarea instituției publice IFP:
(a)
Așa cum a arătat expertul Comisiei în cauza serviciilor poștale și după cum s-a amintit la considerentul 133 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că o asemenea afirmație ar conduce la o interpretare prea largă a protecției constituționale a dreptului de proprietate.
(b)
Comisia ține să precizeze, cum, de altfel, a făcut-o deja la considerentul 134 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care face trimitere mutatis mutandis, că dreptul de proprietate nu impune prevederea unei măsuri specifice pentru garantarea drepturilor creditorilor în momentul transformării unui IPIC într-o societate supusă procedurilor judiciare de redresare și lichidare și că lipsa acestor măsuri nu constituie un indiciu al inexistenței unei garanții implicite.
(c)
Comisia adaugă, după cum s-a explicat la considerentele 135 și 136 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care face trimitere mutatis mutandis, că decizia autorităților franceze de a acorda o garanție explicită întreprinderii La Poste (80) atunci când a obținut un statut asimilat unui IPIC în 1990 nu demonstrează inexistența unei garanții implicite în favoarea sa.
(106)
În ultimul rând, Comisia face trimitere la secțiunea din prezenta decizie privind angajarea răspunderii statului, precum și la secțiunea 4.1.1 A litera b) punctul 3) din Decizia C 56/2007 menționată anterior în ceea ce privește articolul domnului Labetoulle citat de autoritățile franceze (81), precum și analiza sa asupra jurisprudenței Campoloro (82).
(107)
Contrar celor afirmate de autoritățile franceze - această garanție ar fi, în opinia lor, exclusă de legi - Comisia notează că existența garanțiilor implicite în virtutea statutului de instituție publică este confirmată printr-o notă a Consiliului de Stat emisă în 1995 în cauza Crédit Lyonnais, care justifică existența unei garanții de stat implicite doar prin statutul de instituție publică al organismului (83).
(108)
Conform explicațiilor de la considerentele 142-145 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia nu împărtășește interpretarea autorităților franceze, conform căreia acest aviz al Consiliului de Stat nu ar putea fi transpus instituției publice IFP. Aceasta subliniază în special că acest aviz nu face referire nici la misiune, nici la prezența sau absența unui contabil public în cadrul instituției publice. De asemenea, autoritățile franceze nu explică de ce, în opinia lor, acest aviz nu ar fi aplicabil decât instituțiilor publice cu contabil public. Pe de altă parte, Comisia respinge argumentele autorităților franceze potrivit cărora avizul nu poate fi aplicat deoarece precede LOLB și contravine jurisprudenței ulterioare a Consiliului de Stat, Comisia făcând referire la considerentul 104, precum și în Decizia C 56/2007 menționată anterior, că LOLB nu constituie un obstacol în calea existenței unei garanții de stat implicite în favoarea instituției publice IFP.
(109)
În final, după cum s-a precizat la considerentele 146 și 147 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia ia act de nota ministrului economiei, finanțelor și industriei din 22 iulie 2003 referitoare la „Identificarea mecanismelor de garanție implicită sau explicită acordată de stat”, care confirmă existența garanțiilor implicite care decurg dintr-un act administrativ sau legislativ care „implică și produce consecințe de ordin financiar pentru stat”. Această notă demonstrează că garanția de stat poate decurge din diferite tipuri de acte juridice (84) și menționează că înființarea unei instituții publice poate implica o garanție de stat implicită în favoarea creditorilor acelei instituții (85).
b) Creditorul instituției publice IFP este asigurat că îi va fi rambursată creanța.
(110)
În urma demonstrației prezentate în secțiunea 4.1.1. A litera b) din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia intenționează acum să demonstreze că, în cazul încetării plăților de către instituția publică IFP, creditorii acesteia s-ar afla într-o situație mai favorabilă decât creditorii unei întreprinderi care se supune dreptului comercial.
(111)
În primul rând, în ceea ce privește instituțiile publice, limitările tradiționale care stau în calea recuperării unei creanțe de la un organism de drept privat nu se aplică. Pe baza elementelor prezentate pe larg la considerentele 150-154 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia constată în acest prim punct că:
-
spre deosebire de creditorii întreprinderilor care se supun dreptului comercial, creditorii instituției publice IFP (dat fiind că aceasta din urmă nu se supune dreptului comun în materie de redresare și de lichidare judiciară a întreprinderilor aflate în dificultate) nu riscă ștergerea, totală sau parțială, a creanței la finalul unei proceduri judiciare de lichidare;
-
personalitatea juridică a instituției publice IFP nu constituie un obstacol în calea acordării garanției de stat;
-
în lipsa unei limitări explicite a răspunderii statului în ceea ce privește instituția publică IFP, creditorii acesteia pot, în mod legitim, să se bazeze pe principiul conform căruia statul suportă datoriile instituției publice IFP, deși aceasta din urmă beneficiată de personalitate juridică.
(112)
În al doilea rând, în cazul recuperării datoriilor instituțiilor publice condamnate printr-o hotărâre judecătorească, procedura instituită prin Legea din 16 iulie 1980 (și prin diferite norme de aplicare (86)) este, din motivele explicitate la considerentele 113-117, mai favorabilă pentru creditorii instituției publice IFP decât procedurile judiciare de drept comun, în măsura în care aceasta nu este susceptibilă să conducă la o stingere a creanței pe care o dețin la instituția publică IFP.
(113)
Conform analizei dezvoltate la considerentele 157-161 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia notează mai întâi că Legea din 1980 (87) și măsurile sale de aplicare (88) desemnează statul ca autoritate competentă pentru recuperarea datoriilor instituțiilor publice și îi conferă prerogative importante: mandatarea din oficiu și crearea unor resurse suficiente.
(114)
Conform considerațiilor expuse la considerentele 162-168 din Decizia C 56/2007, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că procedura specifică descrisă de Legea din 1980 și normele de aplicare a acesteia este doar o procedură de recuperare a creanțelor și nu o procedură de lichidare, și că după aplicarea acestei proceduri de recuperare, creanța nu dispare, în timp ce, la finalizarea procedurii de lichidare de drept comun, hotărârea de închidere din insuficiență de active, fără aplicarea unor sancțiuni, implică o interdicție pentru creditori de reîncepere a urmăririi. Comisia notează, de asemenea, că Legea din 1980 și normele de aplicare a acesteia, care prevede reportul pe durata mandatării și care nu face nicăieri referire la situația încetării plăților, lasă creditorii să creadă că există sau că vor exista întotdeauna resursele necesare pentru reglarea creanței pe care o dețin la entitatea publică. Aceste două elemente o determină să considere că situația insuficienței fondurilor fie este acoperită, după caz, de către stat, fie este doar temporară. În schimb, nicio procedură de lichidare nu prevede posibilitatea ca o parte terță să devină responsabilă pentru datoriile persoanei juridice insolvabile, cu excepția, desigur, a cazului în care este vorba de un garant.
(115)
Conform analizei realizate la considerentele 170-180 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că legislația franceză autorizează și chiar încurajează statul să aprobe contribuțiile la instituțiile publice, de preferință, prin împrumuturi bancare clasice, atunci când acestea nu dispun de fonduri suficiente, contribuții care pot constitui „resursele suplimentare” la care face referire Legea din 16 iulie 1980. De asemenea, Comisia consideră că această legislație este cunoscută creditorilor, îndreptățiți să creadă că autoritatea de tutelă va fi în măsură să găsească resursele necesare în scopul acoperirii creanțelor lor. Prin urmare, Comisia consideră că situația în care creditorul nu ar obține rambursarea creanței sale prin aplicarea procedurilor stabilite de Legea din 16 iulie 1980 este puțin probabilă.
(116)
Cu toate acestea, spre deosebire de ceea ce a concluzionat pentru La Poste în Decizia C 56/2007 menționată anterior, Comisia relevă că, în cazul de față, resursele proprii care ar putea fi mobilizate de instituția publică IFP sunt relativ importante, în măsura în care, după cum au explicat autoritățile franceze la considerentul 44, disponibilitățile și plasamentele (150,3 milioane EUR) erau echivalente, la sfârșitul anului 2007, cu aproximativ de cinci ori valoarea împrumuturilor și datoriilor financiare (25,2 milioane EUR). Astfel, Comisia recunoaște că, în situația actuală a finanțelor sale, pare puțin probabil, cel puțin în viitorul apropiat, ca lipsa resurselor proprii să poată pune instituția publică IFP în incapacitatea de a face față datoriilor sale și duce la necesitatea unei intervenții a statului.
(117)
Deși improbabilă la ora actuală, această situație de insuficiență a activelor instituției publice IFP nu este mai puțin posibilă pe termen mai lung. În aceste condiții, imposibilitatea mobilizării de resurse prin cesiunea patrimoniului ar determina recurgerea la alte mecanisme de garantare (avansuri, urmărirea angajării răspunderii statului etc.). Pe de altă parte, aplicarea unui regim de protecție a patrimoniului de către legislator ar putea alimenta caracterul contestabil al răspunderii obiective a statului în cazul unui eventual faliment al instituției publice IFP (89). La acest punct, Comisia ia notă de argumentul autorităților franceze (90) conform căruia, în cazul în care statul ar considera un activ aparținând unei instituții publice ca fiind „indispensabil” executării unei misiuni de serviciu public și s-ar opune, așadar, cesiunii acestuia, acesta nu ar fi răspunzător pentru despăgubire prin mecanisme de garantare. Comisia observă, cu toate acestea, că autoritățile franceze au recunoscut (chiar dacă ele contestă că instituția publică IFP ar putea obține un avantaj din aceasta) că cerința de continuitate a serviciului public se impune reprezentantului statului în executarea procedurii instituite prin Legea din 16 iulie 1980 (91). De asemenea, Comisia consideră că o astfel de alegere a puterii publice de a nu proceda la cesiuni de active în scopul menținerii unui serviciu public ar putea angaja răspunderea obiectivă a statului pentru încălcarea principiului egalității în fața obligațiilor publice.
(118)
În al treilea rând, din motivele prezentate deja la considerentele 185-226 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că, în ipoteza puțin probabilă în care procedura stabilită prin Legea din 1980 nu ar permite creditorului să fie despăgubit, căile de atac care i-ar rămâne pentru angajarea răspunderii statului prezintă caracteristicile unui mecanism de garantare.
(119)
Deși autoritățile franceze consideră că statul nu își poate angaja, în principiu, răspunderea subiectivă sau obiectivă (92), recunosc că, în cazul în care reprezentantului statului i s-ar impune o cerință de continuitate a serviciului public în executarea procedurii prevăzute de Legea din 1980, este posibil ca instanța să se pronunțe în favoarea despăgubirii creditorului. În această situație, autoritățile franceze consideră, cu toate acestea, că creditorul nu ar beneficia de niciun avantaj, întrucât despăgubirea sa ar fi comparabilă cu cea pe care ar fi obținut-o în cazul aplicării dreptului comun. În acest sens, Comisia relevă anumite particularități ale dreptului special instituit prin Legea din 1980: în temeiul dreptului comun privind lichidarea judiciară, creditorii (în special creditorii subordonați) nu recuperează, în general, datoria integral și, de cele mai multe ori, întreprinderii aflate în lichidare nu îi sunt achitate datoriile de către un terț.
(120)
Autoritățile franceze contestă, de asemenea, faptul că posibilitățile de despăgubire disponibile creditorilor prin implicarea răspunderii nu ar putea fi asimilate unei forme de garantare. Dimpotrivă, Comisia apreciază că angajarea răspunderii (subiective sau obiective) a statului în aplicarea procedurii de recuperare a datoriilor autorităților publice vizate de Legea din 16 iulie 1980 este echivalentă cu un mecanism de garantare în sensul dreptului Uniunii Europene, deoarece asigură creditorilor achitarea creanței lor, obligând statul la compensarea acesteia, în caz de faliment al instituției publice IFP. În plus, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (în continuare „CEDO”) în cauza Société de gestion du port de Campoloro și Société fermière de Campoloro/Franța (93) (în continuare „cauza Campoloro”) tinde să recunoască existența unei garanții automate.
(121)
În final, după exemplul demonstrației prezentate la considerentele 181-184 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că propunerea autorităților franceze vizând clarificarea decretului de aplicare a legii din 1980 nu este suficientă pentru a exclude posibilitatea ca resursele să fie eliberate grație unei injecții de resurse publice.
(a)
Autoritățile franceze au propus modificarea decretului de aplicare a legii din 1980 după cum urmează: „În cazul în care punerea în întârziere rămâne fără efect la expirarea acestui termen, reprezentantul statului sau autoritatea de tutelă procedează la înregistrarea cheltuielilor în bugetul colectivității sau al instituției publice aflate în dificultate. Acesta eliberează, după caz, resursele necesare în cadrul bugetului colectivității sau al instituției fie prin reducerea creditelor alocate altor cheltuieli și care sunt încă neutilizate, fie prin creșterea resurselor” (modificări subliniate).
(b)
Comisia relevă, cu toate acestea, după cum a făcut-o deja la considerentul 67 din decizia de inițiere, că legislația, nici în versiunea actuală, nici în versiunea modificată conform propunerii autorităților franceze, nu exclude posibilitatea ca resursele să fie eliberate grație unei creșteri a resurselor anterior devenită posibilă printr-o subvenție sau o injecție de resurse publice.
(122)
Din motivele deja prezentate la considerentele 204-211 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră, în plus, că soluția dată de CEDO în cauza Campoloro menționată anterior demonstrează că angajarea răspunderii statului francez, în acest caz, constituie o garanție implicită pentru pasivul autorităților publice și nu este legată de nicio condiție privind prejudiciul.
(a)
Comisia notează, mai precis, că CEDO a respins argumentele autorităților franceze care au încercat să își întemeieze argumentația (94), pe de o parte, pe lipsa factorului generator imputabil statului, iar, pe de altă parte, pe lipsa garanției de stat în favoarea autorităților publice care dețin personalitate juridică, și a reținut argumentele contrare ale reclamanților (95).
(b)
Comisia observă că CEDO a constatat, în final, o încălcare a articolului 6 alineatul (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (în continuare „Convenția”), în special pe motiv că: „Este necesară, așadar, executarea acestor hotărâri, Curtea atrăgând atenția că nicio autoritate a statului nu poate invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o obligație care îi revine în urma unei hotărâri judecătorești […]”. De asemenea, CEDO a constatat o încălcare a articolului 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției, reclamanții suferind o ingerință în dreptul lor de proprietate, ca urmare a unui prejudiciu special și exorbitant legat de neachitarea sumelor care le erau datorate (96). Având în vedere cele de mai sus, CEDO a pus în sarcina statului totalitatea datoriilor comunelor debitoare (97).
(c)
Comisia consideră că din această jurisprudență rezultă trei elemente importante:
-
sub rezerva obținerii de către reclamanți a unei hotărâri în justiție care să le recunoască creanța, răspunderea statului este asumată ca garanție (98) implicită, în măsura în care, pe de o parte, statul francez este condamnat la plata tuturor datoriilor persoanei publice (99) și în care, pe de altă parte, nu se face distincție între datoriile care puteau rezulta din situația de insolvabilitate a colectivității publice debitoare și cele care puteau rezulta din posibilele omisiuni imputabile statului (CEDO neurmărind în niciun moment un factor generator imputabil statului și făcând referire doar la situația de insolvabilitate a debitorului);
-
această răspundere acoperă datoriile autorităților publice care dispun, totuși, de personalitate juridică. Existența unei personalități juridice și a unui patrimoniu propriu a fost în mod expres invocată de guvernul francez pentru a se opune angajării răspunderii statului francez, însă acest argument a fost respins de CEDO;
-
sfera de aplicare a garanției de stat se extinde la autoritățile publice care aparțin statului. Garanția este, deci, direct legată de statutul de drept public al debitorului.
(d)
Pe de altă parte, Comisia constată că soluția pronunțată de CEDO în cauza Campoloro menționată anterior nu este izolată și decurge, din contră, dintr-o tendință jurisprudențială marcantă, în special în deciziile Artico/Italia (100) și Bourdov/Rusia (101).
(123)
Din motivele prezentate deja la considerentele 212-220 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că observațiile formulate de autoritățile franceze nu sunt de natură să infirme această demonstrație. Ca urmare a celor de mai sus, după exemplul concluziei formulate în cauza serviciilor poștale la considerentul 222 din Decizia C 56/2007 menționată anterior și în decizia de inițiere, Comisia constată, ca urmare a celor de mai sus, că în forma actuală a dreptului francez, un creditor al instituției publice IFP care nu a obținut achitarea creanței sale prin aplicarea procedurilor prevăzute în Legea din 16 iulie 1980 poate primi întreaga sumă reprezentând creanța neonorată, invocând răspunderea statului în ultimă instanță, contrar a ceea ce se produce în cadrul unei proceduri de lichidare de drept comun conform căreia despăgubirea creditorului se limitează la valoarea activelor disponibile. Ca urmare a celor de mai sus, Comisia consideră că răspunderea statului este tratată ca o garanție, că nu face obiectul unei limitări în legislația franceză și că este în mod intrinsec legată de statutul de drept public al organismului debitor.
(124)
Pe de altă parte, din motivele prezentate deja la considerentele 223-226 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia ia notă de propunerea franceză vizând înscrierea unei clauze în toate contractele instituției publice IFP care implică o creanță, astfel încât să limiteze riscul de angajare a răspunderii obiective a statului întemeiată doar pe insolvabilitatea instituției publice IFP. Aceasta consideră, totuși, că un astfel de cadru juridic ar rămâne fragil și că asupra durabilității sale ar plana rezerve, în măsura în care excepția pentru riscul asumat este o regulă stabilită de jurisprudență care ar poate fi oricând modificată. Comisia apreciază, totuși, că o astfel de propunere este, în sine, insuficientă, întrucât nu acoperă toate ipotezele: aceasta nu permite excluderea posibilității ca garanția de stat să ia orice formă de răspundere (în special răspunderile extracontractuale și penale). Pe de altă parte, nu se poate estima în prealabil, contractual, că statul nu va fi răspunzător pentru datoriile instituției publice IFP față de debitorii săi, în măsura în care instituția publică IFP, de exemplu, poate să se găsească debitor față de un terț prin diferite mecanisme juridice, în special în cazul absorbției unei alte entități (102) care ar deține creanțe deținute de terți care nu pot fi identificați de la bun început. În definitiv, în ceea ce privește creanțele individuale deținute de terți, Comisia consideră că doar o legislație de referință generală, care să prevadă că statul nu este garantul instituției publice IFP, care ar fi aplicabilă în orice situație și oricărui tip de terț, ar putea „elimina” garanția nelimitată. În plus, chiar dacă propunerile autorităților franceze ar bloca orice posibilitate a unui creditor al instituției publice IFP de a angaja răspunderea statului pentru a obține rambursarea creanței sale (ipoteză care, în opinia Comisiei, nu se verifică), aceste propuneri nu ar permite stabilirea în mod clar a ceea ce s-ar întâmpla în caz de insolvabilitate (103) a instituției publice IFP.
(125)
În al patrulea rând, chiar dacă nu i se dă câștig de cauză, creditorul unei instituții publice ar putea invoca drepturile la eroarea legitimă pe care a comis-o în momentul formării creanței, bazându-se pe faptul că aceasta va fi, totuși, onorată.
(126)
Din motivele prezentate deja la considerentele 227, 228 (paragrafele 1-3) și 229 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că teoria aparenței (104) permite confirmarea faptului că creditorii instituției publice IFP ar fi îndreptățiți să creadă, pe baza unui set de dovezi consecvente, că o astfel de garanție există într-adevăr (chiar presupunând, quod non, că statutul de IPIC al instituției publice IFP nu îi poate conferi, de drept, o garanție nelimitată din partea statului francez). Principalele indicii relevante în ceea ce privește teoria aparenței țin, pe de o parte, de faptul că diferite legi (Legea din 1980 și normele de aplicare a acesteia) sau documente oficiale (documente bugetare) permit creditorului să creadă că statul își va asuma datoriile IPIC în caz de insuficiență de fonduri sau că acesta își va asuma răspunderea, pe de altă parte, de faptul că neaducerea unor clarificări de către autoritățile franceze cu privire la starea de drept în materie la încheierea cauzei Campoloro și a primelor proceduri inițiate de Comisie în ceea ce privește statutul IPIC alimentează, de asemenea, încrederea creditorilor în existența unei astfel de garanții și, în cele din urmă, de faptul că lipsa unor indicații clare privind efectele unei situații de încetare a plăților de către un IPIC constituie încă un argument în acest sens.
(127)
În speță, Comisia ține să adauge că înainte de 7 iulie 2006, potențialii creditori ai instituției publice IFP se aflau într-o relație contractuală cu o instituție profesională în sensul actului de lege nr. 43-612 din 17 noiembrie 1943 privind gestionarea intereselor profesionale, o persoană juridică de drept privat, despre care nu aveau niciun motiv să creadă că poate fi acoperită de o garanție de stat, de orice tip ar fi fost aceasta. Prin urmare, aplicarea teoriei aparenței nu poate fi, în acest caz, relevantă decât în ceea ce privește creanțele formate ulterior schimbării de statut a instituției publice IFP.
(128)
În concordanță cu concluziile expertului său în cauza serviciilor poștale, Comisia constată că, în ceea ce privește creanțele formate după 7 iulie 2006, chiar dacă, în ipoteza susținută de autoritățile franceze, nu ar fi corect ca un creditor să poată considera că statul este obligat să garanteze datoriile instituțiilor publice și, în speță, ale instituției publice IFP, eroarea acestuia ar fi justificată, având în vedere elementele arătate anterior, iar justiția i-ar putea da dreptate. Dacă, în mod excepțional, creditorul nu reușește să obțină lichidarea creanței sale, el poate fi totuși sigur că aceasta nu va dispărea.
B. Garantarea menținerii existenței instituției publice IFP și/sau a obligațiilor acesteia
(129)
Din motivele prezentate deja la considerentele 230-250 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, la care aceasta face trimitere mutatis mutandis, Comisia consideră că, chiar dacă creditorul unui IPIC nu reușește să obțină, într-un termen rezonabil și după aplicarea procedurilor descrise în secțiunea precedentă, lichidarea creanței sale, el este asigurat că aceasta nu va dispărea, spre deosebire de situația în care se află creditorul unei entități de drept privat în lichidare, care nu dispune de nicio asigurare în privința lichidării creanței sale.
(130)
Comisia subliniază că nu există nicio lichidare-desființare a instituției publice prin voința autorității publice însoțită de dispariția drepturilor și obligațiilor acesteia: de fapt, în cazul desființării, prin decizie a autorității publice, cu toate că legislația nu prevede acest lucru în mod expres, practica și unele principii fundamentale de drept administrativ tind să demonstreze că drepturile și obligațiile instituțiilor publice care se desființează sunt întotdeauna preluate de o altă entitate, iar în lipsa acesteia, de către stat. Cu alte cuvinte, datoriile instituțiilor publice sunt întotdeauna transferate unei alte persoane juridice care nu le poate refuza, astfel încât fiecare creditor are certitudinea că drepturile pe care le are în legătură cu creanța sa vor putea fi invocate împotriva unui alt organism și că această creanță nu va dispărea.
(131)
Comisia face trimitere la detaliile analizei prezentate la considerentele 233-250 din Decizia C 56/2007 menționată anterior, care se bazează pe studiul realizat de expertul său în cauza serviciilor poștale cu privire la evoluțiile organice care afectează instituțiile publice și care disting trei cauze de desființare a instituțiilor publice (105): cazul instituțiilor publice al căror mandat a expirat, cazul desființării instituțiilor publice prin dispariția misiunii lor și cazul, cel mai des întâlnit, de transfer al misiunii, care implică în mod necesar un transfer al drepturilor și obligațiilor.
(a)
Pe baza acestei expertize, este posibil să se considere în primul rând că, în lipsa unui regim juridic general pentru reglementarea desființării instituțiilor publice, practica demonstrează că legislația prevede întotdeauna un transfer al drepturilor și obligațiilor instituției desființate către stat sau către o entitate care îi preia misiunea (106).
(b)
În al doilea rând, este vorba, în general, de un transfer de „drepturi și obligații” (termenul obligații însemnând în mod sigur datorii), uneori de un transfer de „patrimoniu” (107) (formulare care include și datoriile). Singurul exemplu identificat de dispariție pură și simplă a unei instituții publice ar include, în orice situație, transferul „datoriilor” către alte entități de drept public (108).
(c)
În al treilea rând, chiar și atunci când dispare misiunea, în practică, drepturile și obligațiile instituției publice sunt preluate de un alt organism.
(d)
În al patrulea și ultimul rând, practica descrisă de studiu este conformă cu directiva de codificare nr. 02-060-M95 din 18 iulie 2002 și cu ghidul privind organizarea financiară a creărilor, transformărilor și desființărilor instituțiilor publice naționale susmenționate (109), și anume, că drepturile și obligațiile unui IPIC lichidat revin statului sau persoanei juridice care preia misiunea instituției respective.
(132)
În definitiv, conform celor arătate de expertul său în cauza serviciilor poștale, Comisia constată că datoriile instituțiilor publice sunt, în realitate, transferate întotdeauna unei alte persoane juridice de drept public în cazul dispariției instituției publice care îndeplinea o misiune. Creditorii acestor instituții publice, din categoria cărora face parte și instituția publică IFP, sunt asigurați astfel în privința faptului că datoriile lor neachitate nu se vor stinge.
C. Concluzie privind existența unei garanții de stat în favoarea instituției publice IFP
(133)
În temeiul elementelor prezentate pentru a dovedi existența unei garanții pentru compensarea creanțelor individuale și menținerea existenței obligațiilor instituției publice IFP, Comisia constată că, de la schimbarea statutului instituției publice IFP, care s-a produs la 7 iulie 2006:
-
creditorii instituției publice IFP nu întâmpină obstacolele obișnuite prevăzute în dreptul privat și în dreptul public care pot împiedica achitarea integrală a unei creanțe;
-
creditorii instituției publice IFP pot utiliza, pentru recuperarea creanțelor lor, proceduri specifice care autorizează statul să oblige organismul debitor la plata creanței;
-
dreptul francez nu dă nicăieri de înțeles creditorilor instituției publice IFP că aceasta poate face față unei situații definitive de insuficiență de fonduri;
-
în caz de insuficiență de fonduri, documentele bugetare lasă să se înțeleagă că statul poate acorda o subvenție excepțională organismelor din sectorul public, din care face parte și instituția publică IFP;
-
dacă procedurile prezentate anterior nu permit creditorului să obțină satisfacție, el poate angaja răspunderea statului pentru a obține achitarea integrală a creanței sale;
-
dacă acțiunile presupuse anterior se desfășoară în timp, creditorul are certitudinea că creanța sa nu va dispărea, deși instituția publică IFP a suferit o transformare organică.
(134)
Aceste particularități sunt intrinsec legate de statutul de instituție publică al IFP și implică faptul că statul are rol de garant în ultimă instanță. Așadar, se poate concluziona în mod justificat că instituția publică IFP beneficiază de o garanție nelimitată din partea statului francez în virtutea statutului său de IPIC.
(135)
Garanția de stat nelimitată în favoarea instituției publice IFP determină un transfer de resurse de stat în sensul punctului 2.1 din Comunicarea privind garanțiile menționată anterior. Într-adevăr, instituția publică IFP nu plătește nicio primă pentru această garanție. În acest fel, se creează atât un avantaj pentru întreprindere, cât și o pierdere din resursele publice, deoarece statul renunță la remunerația care, în mod normal, însoțește garanțiile. În plus, garanția creează un risc de angajament potențial și viitor asupra resurselor statului, care ar putea fi obligat să achite datoriile instituției publice IFP (110).
(136)
În sfârșit, garanția de stat nelimitată în favoarea instituției publice IFP este imputabilă statului pentru că decurge din statutul de drept public al instituției publice IFP, din principii de drept intern, precum și din două acte legislative, și anume, Legea din 25 ianuarie 1985, devenită Codul comercial, și Legea nr. 80-539 din 16 iulie 1980, inclusiv normele sale de aplicare.
7.1.1.2 Neacoperirea filialelor de drept privat ale grupului IFP de către garanția nelimitată
(137)
Așa cum Comisia a indicat deja acest lucru în decizia sa în cazul C 51/2005 (111) menționat anterior, în decizia de inițiere privind cazul în speță, și în partea a doua („Grupul IFP”), instituția publică IFP și filialele sale Axens, Beicip-Franlab și Prosernat formează, din perspectiva dreptului concurenței, un grup economic: într-adevăr, instituția publică IFP deține în mod direct 100 % din capitalul Axens și 100 % din capitalul Beicip-Franlab și în mod indirect 100 % din capitalul Prosernat, exercită un control asupra filialelor sale prin prezența persoanelor din conducere în instanțele decizionale ale acestora din urmă, se pronunță, în special, cu privire la direcțiile strategice și deciziile fundamentale pentru viitorul filialelor, și este legată prin acorduri exclusive de transfer de tehnologii indispensabile pentru desfășurarea activităților economice ale filialelor (acorduri care cuprind drepturi reciproce de prim refuz (112)), precum și prin contracte de punere la dispoziție de spații și de personal, astfel încât integrarea economică a instituției publice IFP și a filialelor sale Axens, Beicip-Franlab și Prosernat este suficient de puternică pentru a se ajunge la o astfel de concluzie. Prin urmare, este necesar să se examineze întinderea exactă a garanției de stat pentru a stabili dacă, în caz de faliment al unei filiale de drept privat a instituției publice IFP, resursele publice ar putea fi mobilizate pentru despăgubirea creditorilor săi (cu alte cuvinte, dacă activitățile economice ale filialelor instituției publice IFP sunt sau nu acoperite de garanție de stat nelimitată).
(138)
În observațiile sale, societatea UOP Limited nu se pronunță în această problemă. Argumentele sale se bazează pe percepția pe care actorii din piață o au despre entitatea „IFP/Axens”, care ar fi, în opinia sa, de natură să confere un avantaj grupului IFP, atât în ceea ce privește furnizorii, cât și clienții sau furnizorii de capital. Acest aspect va fi examinat în secțiunea 7.1.4 din prezenta decizie consacrată analizării avantajelor pe care grupul IFP le obține în urma acestei măsuri.
(139)
În schimb, după cum se menționează la considerentul 47, autoritățile franceze contestă existența unei garanții de stat în favoarea filialelor instituției publice IFP, în special în virtutea statutului lor de societăți pe acțiuni de drept comun.
(140)
După exemplul demonstrației existenței unei garanții nelimitate în favoarea instituției publice IFP prezentate în secțiunea 7.1.1.1, Comisia va examina succesiv măsura în care creditorii filialelor de drept privat ale instituției publice IFP beneficiază de o garanție în ceea ce privește rambursarea creanțelor lor individuale (A) sau de o garanție privind menținerea obligațiilor acestor filiale (B) în cazul insuficienței activelor.
A. Creditorii filialelor instituției publice IFP nu au nicio garanție în ceea ce privește rambursarea creanțelor lor individuale
(141)
Filialele instituției publice IFP au statutul de societăți pe acțiuni. Ca persoane juridice de drept privat (spre deosebire de acționarul lor majoritar, care este o instituție publică), acestea se încadrează complet în domeniul de aplicare al procedurilor de redresare și de lichidare judiciară de drept comun (113) în Franța.
(142)
Înainte de a examina dacă răspunderea acționarului majoritar, instituția publică IFP, ar putea fi angajată pentru filialele sale (b), este necesar să se prezinte procedura de lichidare judiciară de drept comun la care aceste filiale de drept privat ar fi supuse în caz de încetare a plăților (a).
a) Procedura de lichidare judiciară de drept comun
(143)
Presupunând că una dintre filialele grupului IFP, societate pe acțiuni, se află într-o situație de încetare a plăților (cu alte cuvinte, nu își mai poate onora datoriile exigibile cu activul disponibil), iar redresarea pare în mod evident imposibilă (114), procedura de drept comun (115) ar conduce la plasarea acesteia în lichidare judiciară. Inițierea procedurii (116) ar fi solicitată, după caz, de către debitor cel târziu în cursul celor 45 de zile de la încetarea plăților (cu excepția cazului în care acesta din urmă a solicitat deja inițierea unei proceduri de conciliere). O astfel de procedură de lichidare judiciară ar avea drept scop încetarea activității întreprinderii sau realizarea patrimoniului acesteia printr-o cesiune globală sau separată a drepturilor și a bunurilor sale (117). În decizia care ar iniția procedura de lichidare judiciară (118), tribunalul ar desemna un judecător-comisar și ar numi, în calitate de lichidator, un mandatar judiciar sau o persoană aleasă pentru expertiza sa în domeniu. Lichidatorul ar stabili apoi, în termen de o lună de la numirea sa, un raport cu privire la situația întreprinderii, apoi ar proceda la operațiunile de lichidare, precum și la verificarea (119) creanțelor (120). Încasările din lichidare vor fi apoi distribuite între creditori în funcție de rangul lor (creditori privilegiați și ipotecari, creditorii care beneficiază de o garanție mobiliară specială, creditorii subordonați, adică neprivilegiați, în mod proporțional cu creanțele lor).
(144)
Atunci când nu mai există pasive exigibile și lichidatorul dispune de fonduri suficiente pentru a despăgubi creditorii sau atunci când continuarea operațiunilor de lichidare judiciară este imposibilă din cauza insuficienței activelor, închiderea lichidării judiciare este pronunțată de tribunal (121). După încheierea procedurii, debitorul beneficiază de principiul necontinuării urmăririi. Cu alte cuvinte, decizia de încheiere a lichidării judiciare din insuficiență de active nu oferă creditorilor posibilitatea de a exercita urmărirea împotriva debitorului, cu excepția cazului (122) în care creanța rezultă dintr-o condamnare penală sau din drepturi legate de persoana creditorului.
b) Inexistența unui mecanism de garantare în favoarea filialelor de drept privat ale instituției publice IFP
(145)
După cum a explicat expertul Comisiei în cauza serviciilor poștale, în unele societăți comerciale, în special societățile pe acțiuni și societățile cu răspundere limitată, asociații nu sunt, în mod normal, obligați să ramburseze datoriile structurii la care participă dincolo de aportul lor inițial. Ca societăți pe acțiuni, filialele instituției publice IFP se încadrează în această categorie. De asemenea, în grupul IFP, la fel ca în orice alt grup de societăți, în caz de faliment al unei societăți filiale constituite sub forma unei societăți cu risc limitat (în acest caz, o societate pe acțiuni), în lipsa unor garanții, avize, scrisori de intenție sau de confort (123) care ar angaja-o în mod explicit, răspunderea societății-mamă se limitează la pierderea aporturilor sale (ca în cazul oricărui acționar ordinar).
(146)
Având în vedere apartenența instituției publice IFP și a filialelor sale la același grup economic în sensul dreptului concurenței, este necesar să se verifice dacă, în dreptul francez privind societățile comerciale, raportul de dependență economică în care sunt plasate filialele față de societatea-mamă este sau nu susceptibil, în caz de faliment al acestor filiale de drept privat, se angajeze automat răspunderea instituției publice IFP și, astfel, să mobilizeze resurse publice, statul asigurând cea mai mare parte a finanțării sale și conferind instituției publice o garanție nelimitată implicită.
(147)
În urma acestei analize aprofundate, Comisia este în măsură să concluzioneze că în dreptul francez civil și comercial, în caz de faliment al uneia dintre filiale, răspunderea acționarului său majoritar nu este, în principiu, angajată, cu excepția cazului în care se demonstrează existența unei culpe a acționarului majoritar în gestionarea filialei sale (i). Proiectele avute în vedere recent, apoi abandonate, privind reforma Codului civil, care vizează extinderea, în cazul raportului dintre societatea-mamă și filialele unui grup, a principiului răspunderii pentru fapta altuia, au confirmat că, din contră, un astfel de principiu nu există, în prezent, în dreptul francez (ii).
i) Lipsa răspunderii generale a acționarului pentru filiala sa
(148)
Conform doctrinei (124), organizarea unui grup nu ar fi, în sine, o sursă de răspundere în cascadă. Legislația franceză ar respecta principiul răspunderii personale formulat în articolul 1382 din Codul civil (125). Numai o faptă ilicită, imputabilă comportamentului societății-mamă, ar fi, prin urmare, de natură să ofere acces la patrimoniul său.
(149)
Cu titlu introductiv, în măsura în care, în speță, societatea-mamă a grupului IFP este o persoană juridică de drept public (instituția publică IFP), această chestiune ridică o dificultate suplimentară: este necesar, de fapt, să se aibă în vedere, în prealabil, sistemul jurisdicțional (administrativ sau judiciar) care să dețină, în sistemul francez și în cazul de față, competența pentru cercetarea unei posibile răspunderi a unei persoane juridice de drept public care controlează o persoană juridică de drept privat aflată în lichidare judiciară.
(150)
Comisia constată că, în ceea ce privește acțiunile în răspundere pentru insuficiență de active (126), Tribunal des conflits a considerat mult timp că jurisdicția judiciară era competentă în cazul în care persoana publică era administrator de drept (127), iar jurisdicția administrativă în cazul în care persoana publică era administrator de fapt (128). Cu toate acestea, se pare că în acest domeniu, repartizarea competențelor între jurisdicțiile administrative și judiciare se bazează, de acum înainte, pe natura serviciilor prestate: serviciu public administrativ sau activitate industrială sau comercială.
(a)
În cazul unui serviciu public administrativ, se pare că jurisprudența anterioară, bazată pe gestionarea de drept sau de fapt, a fost abandonată de Tribunal des conflits (129) ca urmare a deciziei sale în cauza Département de la Dordogne (130): Înalta Curte s-a pronunțat atunci în favoarea competenței judecătorului administrativ, fiind vorba despre un serviciu public administrativ, și aceasta, indiferent dacă persoana publică este administrator de drept sau de fapt al persoanei private care exercită această misiune de serviciu public. După ce a amintit, în conformitate cu hotărârea Blanco (131) că „răspunderea care poate aparține statului sau altor persoane juridice de drept public în ceea ce privește prejudiciile imputate serviciilor lor publice administrative se supune unui regim de drept public” (Subliniere adăugată) și că nu există altă posibilitate decât în cazul în care se prevede în mod expres în lege, Tribunal des conflits a statuat că nu rezultă din Legea din 25 ianuarie 1985 privind redresarea și lichidarea judiciară a întreprinderilor (în prezent codificată în articolele L. 624-3 și următoarele din Codul comercial) „că legislatorul intenționează, prin derogare de la principiile care reglementează răspunderea persoanelor publice, să plaseze sub jurisdicția instanțelor judiciare cercetarea răspunderii civile a statului sau a altor persoane juridice de drept public în cadrul exercitării unei misiuni de serviciu public administrativ.” (Subliniere adăugată).
(b)
Invers, atunci când este vorba despre o activitate industrială sau comercială, competența pentru cercetarea răspunderii civile a unei persoane juridice de drept public care controlează o persoană privată aflată în lichidare aparține în mod clar sistemului judiciar. În decizia din cauza Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), Tribunal des conflits a statuat că „dacă cercetarea răspunderii civile a statului sau a altor persoane juridice de drept public în cadrul exercitării unei misiuni de serviciu administrativ este de competența instanțelor administrative, o astfel de acțiune ține de competența instanțelor judiciare în cazul în care răspunderea statului sau a persoanei juridice de drept public este cercetată în cadrul unei activități industriale sau comerciale fără a fi nevoie să se stabilească măsura în care colectivitatea vizată a acționat ca administrator de fapt sau de drept.” (Subliniere adăugată). Pentru a ajunge la această concluzie în cauza în speță, Tribunal des conflits a înlăturat caracterul de serviciu public administrativ al activităților desfășurate de o societate pe acțiuni cu consiliu director și consiliu de supraveghere (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) pe baza a două considerente: obiectul său (133), pe de o parte, și metoda sa de finanțare (134), pe de altă parte.
(151)
În ceea ce privește în special societățile pe acțiuni Axens, Beicip-Franlab și Prosernat, filialele de drept privat controlate de instituția publică IFP, din informațiile din dosar, inclusiv cele amintite la considerentul 159, reiese că obiectul lor are o finalitate economică (135) și nu administrativă. În plus, cea mai mare parte a resurselor acestor întreprinderi provin din veniturile din exploatare generate de activitățile lor economice, și nu dintr-o finanțare publică. În final, trebuie remarcat faptul că aceste filiale ale instituției publice IFP au fost create ca societăți comerciale la inițiativa unei persoane juridice de drept privat (136) (și nu a unei autorități publice, transformarea instituției publice IFP în IPIC având loc abia la 7 iulie 2006). De asemenea, natura industrială și comercială a activităților filialelor Axens, Beicip-Franlab și Prosernat este incontestabilă și, în caz de lichidare judiciară, jurisdicțiile judiciare ar fi, fără îndoială, competente pentru cercetarea unei posibile acțiuni în răspundere împotriva instituției publice IFP.
(152)
În aceste condiții, trebuie verificate condițiile de angajare a răspunderii acționarului majoritar în temeiul jurisprudenței Curții de Casație, însă, pentru a extinde o procedură de lichidare judiciară inițiată cu privire la o entitate determinată (filiala) la o altă persoană juridică (societatea-mamă), cerințele care se impun sunt foarte stricte. În confruntarea cu o filială falimentară, victimele acțiunilor sale sunt obligate să dovedească conduita culpabilă a societății-mamă pentru obținerea de compensații, în special negarea de către aceasta din urmă a personalității juridice a filialei sale (α) și administrarea defectuoasă a societății controlate (β).
α) Negarea personalității juridice a filialei de către societatea-mamă
(153)
Jurisprudența Curții de Casație a consacrat posibilitatea extinderii răspunderii societății-mamă la acțiunile filialelor sale în două cazuri excepționale (137) pe de o parte, atunci când patrimoniul filialei se confundă cu cel al societății-mamă (ipoteză denumită „confuziunea de patrimonii”) și pe de altă parte, în cazul în care filialele sunt persoane juridice fictive (ipoteză denumită „natura fictivă a persoanei juridice”).
(154)
În ceea ce privește „confuziunea de patrimonii” (138), această noțiune califică, în general, situația în care contabilitățile a două entități juridice distincte sunt de așa natură încât nu se poate stabili la care dintre ele se raportează un element particular de activ sau pasiv. Cu toate acestea, pentru a demonstra existența unei astfel de confuziuni de patrimonii, existența unor legături, chiar strânse, între societățile din cadrul grupului, nu este suficientă. De asemenea, identitatea asociaților sau a administratorilor, chiar identitatea sediului social (139), nu permit, în sine, stabilirea confuziunii de patrimonii. Formalizarea relațiilor din cadrul grupurilor în acordurile semnate de societatea-mamă și filialele sale este de multe ori suficientă pentru a exclude orice posibilitate de confuzie a patrimoniilor (140).
(155)
În două cauze recente, Metaleurop (141) și AOL Liberté (142), Curtea de Casație pare să își fi înăsprit controlul asupra condițiilor de prelungire a unei proceduri cu privire la societatea-mamă a unui grup. Integrarea, chiar foarte avansată, a societăților grupului, nu conduce neapărat la o confuziune de patrimonii. Conform doctrinei (143), „nici convențiile privind lichiditățile și schimburile între cele două entități, nici schimburile de personal, nici avansurile de fonduri de către societatea-mamă, nici controlul societății-mamă asupra puterii de gestiune a filialei nu au caracterul unei dezordini generalizate a conturilor, care să justifice reunificarea patrimoniilor”. Așadar, pare deosebit de dificilă angajarea răspunderii unei societăți-mamă în ceea ce privește acțiunile uneia dintre filialele sale în temeiul confuziunii patrimoniilor lor (144), nivelul probator solicitat de Curtea de Casație pentru a o demonstra fiind extrem de ridicat.
(156)
În speță, este clar faptul că Comisia a evidențiat deja că „[…] instituția publică IFP și filialele implicate fiind entități juridice separate, conturile acestora sunt separate” (145). În plus, convențiile semnate între instituția publică IFP și filialele sale, în special acordurile exclusive de transferuri tehnologice, sau furnizarea de personal (146), nu au caracterul unei dezordini generalizate a conturilor, care să justifice reunificarea patrimoniilor în sensul jurisprudenței Curții de Casație, fiecare serviciu fiind contabilizat în mod specific în bilanțul fiecărei entități a grupului IFP, astfel cum se va stabili în special în părțile 7.1.4 și 7.3.
(157)
În ceea ce privește „natura fictivă a persoanei juridice”, aceasta se referă la caracterizarea inexistenței unor elemente din contractul de societate al filialei (affectio societatis), pentru a dovedi că nu are viață socială reală. Curtea de Casație (147) se consideră a fi în prezența unei societăți fictive în cazul în care persoana juridică împotriva căreia a fost inițiată procedura nu are decât o existență aparentă, neavând o activitate separată (148) de aceea a deținătorului afacerii, persoană fizică sau juridică.
(158)
Pe baza informațiilor publice disponibile (149), Comisia constată, de asemenea, că instituția publică IFP și Axens, Beicip-Franlab și Prosernat nu au nici aceleași coordonate, nici aceleași locuri de desfășurare a activității:
(a)
Instituția publică IFP este înregistrată în Registrul Comerțului și Societăților (în continuare „RCS”) din Nanterre sub numărul B 775 729 155, și are sediul social în Rueil-Malmaison (150). Instituția publică IFP dispune de două amplasamente, situate în Franța, respectiv la Solaize (151) și la Pau (152).
(b)
Axens este înregistrată în RCS din Nanterre sub numărul B 599 815 073 și sediul său social este situat tot în Rueil-Malmaison, dar la o adresă diferită (153) de cea a societății-mamă. Centrele sale de exploatare sunt, de asemenea, situate la amplasamente diferite față de cele ale societății-mamă, de obicei, în afara Franței: în Statele Unite ale Americii la Houston (Texas), la Princeton (New Jersey), la Savannah (Georgia) și la Calvert City (Kentucky), în Canada la Brockville (Ontario), în China la Beijing, în Japonia la Tokyo, în India la New Delhi, în Bahrain, în Rusia la Moscova;
(c)
Beicip-Franlab este înregistrată în RCS din Nanterre sub numărul B 679 804 047, iar sediul său social este situat tot în Rueil-Malmaison, dar la o adresă diferită (154) de cea a societății-mamă și a Axens. Ea are filiale și birouri în multe țări, printre care în Bahrain, la Abu Dhabi, în Libia la Tripoli, în Malaezia la Kuala Lumpur, în Statele Unite ale Americii la Houston în Texas, în Mexic la Villahermosa, în Brazilia la Rio de Janeiro și în Rusia la Moscova;
(d)
Prosernat este înregistrată în RCS din Nanterre sub numărul B 315 251 330 și sediul său social este situat la Puteaux (155). Societatea declară (156) că este prezentă în aproape 20 de țări din întreaga lume, în special în America de Sud (Argentina, Brazilia, Venezuela), Europa (Marea Britanie, Italia, Norvegia), în Africa de Nord (Algeria, Egipt), în țările din Golf (Arabia Saudită, Emiratele Arabe Unite, Kuweit, Oman, Qatar), în Iran, în Rusia și în Comunitatea Statelor Independente, precum și în Asia de Sud-Est.
(159)
Mai mult decât atât, în speță, activitățile economice desfășurate de fiecare dintre filiale sunt reale, astfel încât acestea nu pot fi calificate în mod rezonabil ca fiind fictive, și aceasta cu atât mai mult cu cât Curtea de Casație este foarte exigentă în calificarea unei persoane juridice ca fiind „fictivă” (157):
(a)
Societatea Axens, înființată în anul 2001, exercită efectiv o activitate economică pe piața catalizatorilor și a tehnologiilor pentru industriile de rafinare și petrochimice, pentru care are peste 600 de angajați și datorită căreia are anual o cifră de afaceri de aproximativ 300 de milioane EUR.
(b)
Societatea Beicip-Franlab, fondată în 1967, desfășoară o activitate efectivă în editarea și difuzarea de programe informatice specializate în domeniul „explorării-zăcămintelor”, precum și în realizarea de studii și consultanță. Această activitate implică mai bine de 100 de angajați și înregistrează o cifră de afaceri anuală de aproximativ 40 de milioane EUR.
(c)
Societatea Prosernat, achiziționată în anul 2001, este activă în domeniul studiilor și serviciilor și al producției de echipamente destinate tratării gazelor naturale și recuperării sulfului. Pentru a desfășura această activitate, societatea numără aproximativ 70 de angajați și înregistrează o cifră de afaceri de aproximativ 50 de milioane EUR.
(160)
Din cele de mai sus rezultă că, în afara cazului de gestionare defectuoasă, care va fi studiat la considerentele 161-164, cazurile extrem de limitate - natura fictivă a persoanei juridice a filialei sau confuziunea între patrimoniul filialei și cel al societății-mamă - prevăzute de jurisprudență pentru angajarea răspunderii societății-mamă pentru fapta filialelor sale nu sunt îndeplinite în mod clar în speță. În consecință, Comisia consideră că nu sunt întrunite condițiile pentru stabilirea automată a răspunderii instituției publice IFP în caz de lichidare a filialelor sale Axens, Beicip-Franlab și Prosernat.
β) Răspunderea pentru administrarea defectuoasă a filialei de către societatea-mamă
(161)
Exercitarea în mod incorect a controlului filialei este în mod tradițional de natură să angajeze răspunderea societății-mamă (158). Când aceasta din urmă a comis erori în controlul pe care trebuie să îl exercite asupra gestiunii filialelor sale, „în special pentru grupurile de societăți, jurisprudența permite angajarea răspunderii societății-mamă” (159). Doctrina prevede că eroarea de gestiune a societății-mamă, care a acționat ca administrator de drept sau de fapt al filialei în dificultate, este susceptibilă să îi angajeze răspunderea (160) în caz de lichidare. Într-adevăr, societatea-mamă poate fi răspunzătoare în calitatea sa de asociat al filialei (161) în cazul în care îi pot fi imputate fapte culpabile care au stat la originea dificultăților societății controlate (162).
(162)
Dreptul comun prevede, prin urmare, răspunderea administratorilor față de societate, de asociații sau creditorii acesteia (163). În prezența unui grup, creditorii uneia dintre filialele aflate în situația încetării plăților vor încerca să demonstreze că societatea-mamă și-a asumat funcția de administrator - de drept sau de fapt (164) - al filialei. Prin urmare, răspunderea subiectivă a unei societăți-mamă pentru filiala sa este în special consacrată în dreptul procedurilor colective (165) și, mai precis, în cadrul acțiunii în răspundere pentru insuficiență de active (166), cu condiția ca această societate să se fi comportat ca administrator (167) al filialei sale. Cu toate acestea, pentru angajarea răspunderii subiective a societății-mamă, caracterul subiectiv trebuie demonstrat și, mai ales, o relație de cauzalitate între aceasta și prejudiciul suferit ca urmare a comportamentului filialei (168).
(163)
În orice caz, din cele de mai sus reiese că aceste angajări nu constituie în niciun caz acțiuni în garanție, deoarece se întemeiază întotdeauna pe răspunderea subiectivă a societății-mamă. De asemenea, aceste acțiuni nu sunt susceptibile să stabilească un principiu general de răspundere a societății-mamă pentru filialele sale, care ar încălca principiul limitării răspunderii acționarului la aporturile inițiale efectuate către societăți pe acțiuni, în afara cazurilor în care aceste societăți pe acțiuni sunt entități fictive sau patrimoniul acestora se confundă cu cel al societății-mamă, ipoteze ce pot fi eliminate în cazul de față.
(164)
În definitiv, din jurisprudența Curții de Casație reiese că invocarea principiului răspunderii subiective a societății-mamă în gestionarea filialei nu are nicio legătură cu mecanismul echivalent unui regim de garanție.
ii) Proiectele recente de reformă a răspunderii pentru fapta altuia
(165)
În stadiul actual al legislației, conform concluziilor unui recent raport parlamentar de informare (169) se pare că „soluțiile generate de jurisprudență evidențiază obstacolul pe care îl constituie personalitatea juridică în cadrul imputabilității răspunderii” (170). (Subliniere adăugată).
(166)
Acest obstacol pare în acest moment dirimant, în Franța fiind recent începută o dezbatere cu privire la oportunitatea unei reforme a Codului civil care să extindă la situațiile de dependență economică răspunderea pentru fapta altuia (171) (în special pentru relațiile în care se află filialele unui grup față de societatea-mamă. Unele asociații ale consumatorilor (172) care figurează în raportul parlamentar menționat anterior par să deplângă faptul că tehnica de „filializare” a societăților va permite anumitor entități, în caz de litigii ulterioare, să se opună separării juridice a societăților din grup atunci când este vorba despre răspunderea unei filiale, deși ofertele comerciale evidențiază imaginea unui grup de societăți perfect integrate care furnizează un pachet de servicii.
(167)
Articolul 1355 din ante-proiectul Catala (173) a propus recent instaurarea unui nou temei al răspunderii pentru fapta altuia care să repună în discuție principiul autonomiei juridice a filialelor:
„Art. 1355
Suntem răspunzători de drept pentru prejudiciile cauzate de aceia al căror mod de viață îl reglementăm sau a căror activitate o organizăm, încadrăm sau controlăm în interes propriu. […]”
(168)
Comentariile aduse de redactorii acestui ante-proiect sunt concludente cu privire la inovațiile propuse de acest text în privința răspunderii extracontractuale pentru fapta altuia. Adoptarea sa ar adăuga ca posibil fundament „actul de a încadra și de a organiza activitatea altuia în interesul personal al celui care exercită acest control” (174), ceea ce ar putea schimba radical stadiul legislației actuale, mai ales că aceste responsabilități vor putea fi de acum stricte: acestea nu ar fi „subordonate probării culpei persoanei responsabile, ci probării unei fapte care ar fi putut angaja răspunderea personală a autorului direct, dacă acesta nu ar fi acționat sub controlul altuia” (175).
(169)
Paragraful (2) al articolului 1360 din ante-proiect nu recunoaște acest principiu în cazul răspunderii societății-mamă a unui grup de societăți pentru filialele sale:
„Art. 1360
[…] De asemenea, este răspunzător cel care controlează activitatea economică sau patrimonială a unui profesionist în situație de dependență, chiar dacă acționează pe cont propriu, atunci când victima stabilește că fapta prejudiciabilă este legată de exercitarea controlului. Acesta este în special cazul societăților-mamă pentru prejudiciile cauzate de către filialele lor sau al concedenților pentru prejudiciile cauzate de către concesionarii lor.” (Subliniere adăugată).
(170)
Din cele ce preced reiese că, din contră, în stadiul actual al dreptului francez, angajarea răspunderii societății-mamă pentru filiala sa presupune, după cum s-a discutat mai sus, dovedirea culpei societății-mamă în situația filialei.
(171)
În ceea ce privește evoluția preconizată a dreptului pozitiv francez, Comisia notează că reforma propusă în acest punct pare să fi fost abandonată. Într-adevăr, în cadrul raportului parlamentar menționat anterior, Grupul de lucru al comisiei juridice s-a declarat în detrimentul unei „consacrări a existenței unei răspunderi obiective în virtutea unei stări de dependență economică” (Recomandarea nr. 19). O reformă în această direcție nu mai pare a fi la ordinea zilei: nu apare nici în proiectul de lege nr. 657 privind reforma răspunderii civile (176) prezentate în cadrul sesiunii ordinare 2009-2010 (înregistrată la președinția Senatului la 9 iulie 2010).
(172)
În concluzie, spre deosebire de răspunderea statului în caz de faliment al instituțiilor sale publice, care prezintă caracteristicile unui mecanism de garantare (în special) în virtutea automatismului său, în stadiul actual al dreptului francez, nu există nicio angajare implicită și automată a răspunderii societăților-mamă pentru acțiunile filialelor lor de drept privat aflate în lichidare judiciară.
B. Creditorii filialelor instituției publice IFP nu dispun de nicio garanție în ceea ce privește menținerea existenței și/sau a obligațiilor lor
(173)
Pe baza celor menționate mai sus, Comisia este în măsură să concluzioneze că, în cazul în care, ca societăți pe acțiuni, filialele instituției publice IFP s-ar desființa în urma încheierii unei proceduri de lichidare, drepturile și obligațiile acestora ar dispărea împreună cu ele. În condiții similare, acționarul lor majoritar, instituția publică IFP, ar avea cu siguranță opțiunea de a injecta în prealabil capital (177) pentru a preveni desființarea-lichidarea lor. Un astfel de aport de fonduri ar putea asigura menținerea creanțelor deținute de terți la aceste filiale.
(174)
Cu toate acestea, ar fi o alegere strategică a instituției publice, și nu o obligație legală care i s-ar impune în mod automat. Mai mult decât atât, această alegere ar fi strict reglementată de legislația privind ajutoarele de stat: în ipoteza în care această intervenție de capital nu ar fi justificată printr-un comportament de investitor privat în economia de piață, aceasta se va supune în continuare controlului (și acordului) anterior (anterioare) al(e) Comisiei Europene, după notificarea de către autoritățile franceze.
(175)
De asemenea, Comisia este, prin urmare, în măsură să constate că, în cazul unei proceduri de lichidare, creditorii filialelor instituției publice IFP nu au nicio certitudine în ceea ce privește stingerea creanțelor lor.
C. Concluzie privind inexistența unei garanții de stat care să acopere filialele de drept privat ale instituției publice IFP
(176)
Pe baza celor de mai sus, Comisia este în măsură să concluzioneze că, spre deosebire de creditorii instituției publice IFP, creditorii filialelor de drept privat ale grupului IFP nu dispun de garanție nici în ceea ce privește rambursarea creanțelor lor individuale, nici în ceea ce privește menținerea existenței acestor societăți pe acțiuni în caz de lichidare. Rezultă de aici că aceste filiale de drept privat nu sunt acoperite de garanția nelimitată de care beneficiază instituția publică IFP în virtutea statutului său. Comisia își întemeiază analiza pe faptul că creditorii filialelor de drept privat ale instituției publice IFP:
-
se supun în continuare procedurilor de drept comun în materie de redresare și de lichidare a întreprinderilor;
-
nu pot, în stadiul actual al dreptului francez, să angajeze automat răspunderea acționarului majoritar al filialelor, instituția publică IFP (și, prin urmare, statul francez) pentru acțiunile acestor filiale; de fapt, trebuie să facă, în prealabil, dovada că instituția publică a fost în culpă, ceea ce exclude ca o astfel de angajare a răspunderii să fie automată, și să fie, prin urmare, asimilată unui mecanism de garantare.
(177)
Comisia subliniază că a adoptat deja concluzii similare în alte cazuri în care a considerat că o societate pe acțiuni, deținută 100 % de o instituție publică sau chiar de stat nu a fost acoperită de garanția publică nelimitată de care beneficia acționarul său. În ceea ce privește societățile pe acțiuni deținute direct de stat, Comisia a constatat din 2003, în cauza EDF (178), că transformarea unui IPIC în societate pe acțiuni de drept comun și, prin urmare, supunerea sa la dreptul comun al falimentului, a avut ca efect eliminarea garanției de care societatea beneficiase până la acel moment. Această logică a fost confirmată recent atunci când La Poste a fost ea însăși transformată în societate pe acțiuni (179) deținută 100 % de stat. În ceea ce privește societățile pe acțiuni deținute de instituții publice, Comisia a recunoscut, în decizia de mai sus cu privire la crearea La Banque Postale, că statutul juridic al acestei filiale societate pe acțiuni deținută integral de o instituție publică (în acest caz, de La Poste, care, la acea vreme, avea un statut de drept public asimilabil unui IPIC) a permis, în sine, excluderea existenței unei garanții nelimitate la nivelul său (180).
7.1.2 NATURA ECONOMICĂ A ACTIVITĂȚILOR INSTITUȚIEI PUBLICE IFP ACOPERITE DE GARANȚIA NELIMITATĂ
(178)
După cum Comisia a indicat deja în deciziile sale anterioare cu privire la instituția publică IFP (181), în temeiul statutului său, instituția publică IFP îndeplinește trei misiuni:
-
o misiune de cercetare și dezvoltare în domeniul prospectării petroliere și gazifere, al tehnologiilor de rafinare și petrochimice,
-
o misiune de formare a inginerilor și tehnicienilor,
-
o misiune de informare și de documentare în legătură cu sectoarele în cauză.
(179)
Autoritățile franceze, astfel cum se menționează la considerentul 31, consideră că instituția publică IFP este un organism de cercetare învestit cu o triplă misiune de interes general (cercetare, formare și documentare).
(180)
De asemenea, Comisia consideră că, având în vedere sarcinile care îi sunt încredințate, instituția publică IFP poate fi calificată drept „organism de cercetare” în sensul punctului 2.2. litera d) din Cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare (182) (în continuare „Cadrul C&D&I”): scopul său principal este acela de a desfășura activități de cercetare fundamentală (183), de cercetare industrială (184) sau de dezvoltare experimentală (185) și de a difuza rezultatele acestora prin instruire, publicare sau transfer de tehnologie.
(181)
În conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție (186), finanțarea publică a activităților desfășurate de un organism de cercetare (inclusiv acoperirea acestora de o garanție de stat nelimitată) poate (187) determina acordarea unui ajutor de stat dacă organismul în cauză exercită o activitate economică, adică o activitate care constă în furnizarea de bunuri sau servicii pe o piață dată (188), indiferent de statutul său juridic și de metoda sa de finanțare.
(182)
În ceea ce privește în mod specific natura economică (sau neeconomică) a activităților desfășurate de organismele de cercetare, Comisia a precizat în cursul practicii sale decizionale (189) ceea ce consideră relevant din fiecare dintre aceste categorii.
(183)
În ceea ce privește principalele activități ale organismelor de cercetare, Comisia consideră că acestea constituie, în principiu, activități de tip neeconomic, mai precis:
-
activitățile de formare în vederea sporirii și îmbunătățirii calificării resurselor umane;
-
activitățile de C&D independente în vederea extinderii cunoștințelor și dobândirii unei mai bune înțelegeri, inclusiv C&D în colaborare;
-
difuzarea rezultatelor cercetării.
(184)
De asemenea, aceasta estimează că transferul de tehnologie (transferul de licență, crearea de produse derivate sau alte forme de gestionare a cunoașterii produse de organismul de cercetare) constituie o activitate neeconomică atunci când este efectuată „la nivel intern” (190) și când toate veniturile pe care le generează sunt reinvestite în activitățile principale ale organismelor de cercetare.
(185)
În schimb, Comisia consideră că cercetările efectuate în temeiul unor contracte încheiate cu industria, închirierea de echipamente de cercetare sau activitățile de consultanță (191) au caracterul unei activități economice.
(186)
În speță, garanția nelimitată acordată instituției publice IFP în virtutea statutului său de IPIC acoperă atât activitățile neeconomice (care nu ridică, în sine, o problemă în temeiul legislației privind ajutoarele de stat), cât și activitățile sale economice, care sunt de două tipuri.
(187)
În ceea ce privește primul tip de activități economice, deși autoritățile franceze consideră, așa cum se menționează în considerentul 31, că activitățile instituției publice IFP sunt, în mare parte, neeconomice, acestea au recunoscut în scrisorile lor din 13 ianuarie și 16 iulie 2010 că, în afara domeniului de activitate exclusiv al filialelor sale, instituția publică IFP prestează servicii constând, în principal, în închirierea de echipamente și spații, furnizarea de personal, prestarea de servicii juridice în beneficiul filialelor, dar și servicii de cercetare contractuală în numele unor terți și în numele filialelor sale. După cum s-a menționat în considerentul 185, aceste activități au caracter economic în sensul atribuit, de obicei, de Comisie.
(188)
În ceea ce privește al doilea tip de activități economice, transferurile de tehnologie, cum ar fi transferul de licență, crearea de produse derivate sau alte forme de gestionare a cunoașterii produse de organismul de cercetare, constituie, în principiu, după cum se menționează în considerentul 184, activități neeconomice dacă sunt realizate la nivel intern și toate profiturile pe care le generează sunt reinvestite integral în cercetarea publică. În speță, însă, după cum a concluzionat și Comisia în Decizia C 51/2005 menționată anterior, relațiile foarte specifice între instituția publică IFP și unele dintre filialele sale de drept privat sunt de așa fel încât „[…] anumite activități ale instituției publice IFP ies din sfera activităților sale neeconomice în măsura în care conduc la o exploatare comercială de către filialele sale” (192). Comisia a concluzionat, într-adevăr, că filialele în cauză nu pot fi considerate ca operatori independenți de societatea-mamă în măsura în care activitățile lor fac parte din strategia de dezvoltare a instituției publice IFP, aceasta exercită un control nu numai juridic, ci și de facto, acordurile exclusive reflectă o integrare economică puternică și în măsura în care instituția publică IFP și filialele în cauză au o imagine comună pentru operatorii din sectoarele vizate. Transferurile tehnologice, în special cele din activitățile de cercetare industrială (193), între instituția publică IFP și filialele sale Axens, Beicip-Franlab și Prosernat trebuie, prin urmare, calificate drept activități economice în sensul dreptului concurenței.
7.1.3 DOMENIUL DE APLICARE AL PREZENTEI DECIZII
(189)
Din secțiunea 7.1.1 reiese că doar activitățile desfășurate direct de instituția publică IFP sunt acoperite de garanția de stat, spre deosebire de activitățile desfășurate de filialele sale de drept privat, care nu se încadrează în acoperire.
(190)
Pe de altă parte, printre activitățile întreprinse direct de instituția publică IFP, numai acoperirea prin garanția de stat a acelora cu caracter economic poate implica un ajutor de stat, sub rezerva îndeplinirii și a celorlalte condiții prevăzute la articolul 107 alineatul (1) din TFUE.
(191)
În final, din secțiunea 7.1.2 rezultă că aceste activități economice se limitează, pe de o parte, la activitățile de cercetare contractuală desfășurate de instituția publică IFP și, pe de altă parte, la activitățile de transfer de tehnologii în domeniile de activitate exclusive ale filialelor Axens, Prosernat și Beicip-Franlab, precum și la activitățile de închiriere de infrastructuri, de furnizare de personal și de prestare de servicii juridice.
7.1.4 EXISTENȚA UNUI AVANTAJ SELECTIV PENTRU GRUPUL IFP
(192)
Pentru a analiza posibilele avantaje pe care grupul IFP le-ar putea obține prin garanția nelimitată acordată societății-mamă, instituția publică IFP, în virtutea statutului său de IPIC, Comisia va proceda în două etape: aceasta va analiza mai întâi posibilele avantaje create în cazul societății-mamă (7.1.4.1) înainte de a le studia pe cele posibil transferate filialelor sale (7.1.4.2).
7.1.4.1 Avantaje create în cazul instituției publice IFP
(193)
În decizia de inițiere menționată anterior, conform punctului 2.1.3 din Comunicarea privind garanțiile menționată anterior, Comisia a considerat că instituția publică IFP ar putea obține un avantaj din statutul său de IPIC în principal datorită unor condiții de finanțare (194) mai favorabile pe piețele de capital, avantaj rezultat în urma neaplicării procedurii de drept comun în materie de redresare și de lichidare judiciară a persoanelor juridice de drept public. Pe de altă parte, în cazul falimentului instituției publice, Comisia a notat că garanția statului ar viza toate creanțele instituției publice IFP, care, după cum se precizează la considerentul 71 din decizia de inițiere, „nu sunt numai financiare, ci și comerciale sau de altă natură”, în speță creanțe deținute de furnizori (ale căror facturi nu au fost achitate) sau de clienți (către care nu au fost prestate serviciile).
(194)
Astfel, la finalul analizei aprofundate a măsurii în cauză, Comisia consideră că este necesar să se analizeze existența unui posibil avantaj în cazul instituției publice IFP la nivelul relațiilor sale cu instituțiile bancare și financiare (A), cu furnizorii (B) și cu clienții săi (C).
A. Inexistența unui avantaj la nivelul relațiilor cu instituțiile bancare și financiare
(195)
În decizia de inițiere menționată anterior, deși Comisia recunoaște că instituția publică IFP nu face obiectul unei evaluări financiare de către o agenție de rating externă (195), aceasta relevă că finanțările care sunt acordate instituției publice IFP fac, în mod necesar, obiectul unei evaluări a riscului de nerambursare de către creditori (196). Având în vedere că instituția publică IFP „recurge la piața creditelor pentru finanțarea datoriei sale”, Comisia declară că, în etapa analizei preliminare, nu poate exclude posibilitatea ca aceasta din urmă să beneficieze de un avantaj economic legat de luarea în considerare, în evaluarea piețelor financiare, a rolului de garant în ultimă instanță jucat de stat în ceea ce privește datoriile instituției publice IFP.
(196)
La finalul analizei aprofundate, Comisia ia notă de elementele transmise de Franța, menționate la considerentul 64 deasupra, care sunt rezumate în Tabelul 1 de la prezentul considerent (în care simbolul „KEUR” înseamnă „mii de euro”).
Tabelul 1
Gradul de îndatorare a instituției publice IFP în perioada 2005-2010
Entitatea:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
în K EUR
în K EUR
în K EUR
în K EUR
în K EUR
în K EUR
Împrumuturi și datorii la instituții de credit (197)
Scadență mai mică de un an (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Scadență peste un an
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) din care împrumuturi bancare curente și solduri bancare creditoare
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rata dobânzii la împrumuturile și datoriile contractate la instituțiile de credit:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rata dobânzii + marjă
Rata dobânzii + marjă
Rata dobânzii + marjă
Rata dobânzii + marjă
Rata dobânzii + marjă
Rata dobânzii + marjă
Împrumuturi pe termen mediu și lung
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Împrumuturi bancare și linii de credit pe termen scurt
[Banca nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banca nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Din aceste elemente reiese că, în ceea ce privește scadențele peste un an, instituția publică IFP nu a utilizat împrumutul de la instituțiile de credit de la schimbarea de statut, adică în perioada cuprinsă între 2006 și 2009 pentru care există date disponibile. În aceeași perioadă ulterioară schimbării statutului, instituția publică IFP nu a utilizat un împrumut cu scadență mai mică de un an decât o singură dată, în 2009, pentru o sumă nesemnificativă de […] (*) EUR. Pe de altă parte, trebuie menționat că procentul practicat în acea perioadă de [Banca nr. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era cu […] (*) puncte de bază mai mare (toate lucrurile fiind egale, de altfel) decât cel negociat de instituția publică IFP în 2005 cu [Banca nr. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), la vremea când încă era persoană juridică de drept privat și, deci, nu era acoperită de garanția de stat de care beneficiază în prezent în virtutea statutului său de instituție publică.
(198)
În ceea ce privește în mod deosebit anul 2010, autoritățile franceze au precizat că instituția publică IFP a primit patru propuneri de linii de credit în valoare de […] (*) EUR, cu rate la un an care variau între EONIA + […] (*) % de la [Banca nr. 4] (**) (plus comision de angajament de […] (*) %, adică […] (*) EUR) sau de la [Banca nr. 5] (**) (plus comision de angajament de […] (*) %, adică […] (*) EUR) și EONIA + […] (*) % de la [Banca nr. 3] (**) (plus comision de angajament de […] (*) %, adică […] (*) EUR) sau de la [Banca nr. 1] (**) (plus comision de angajament de […] (*) %, adică […] (*) EUR). Instituția publică IFP a primit, de asemenea, o altă ofertă „pe loc” de la [Banca nr. 3] (**) (în funcție de termenul ales), la o rată egală cu EURIBOR + […] (*) %. Comisia ia notă de faptul că aceste procente sunt echivalente cu cele negociate de instituția publică IFP înainte de schimbarea de statut din 2006, la vremea când încă era persoană juridică de drept privat neacoperită de o garanție de stat.
(199)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia admite că în perioada cuprinsă între schimbarea sa de statut și anul 2010, instituția publică IFP nu a obținut niciun avantaj economic real în virtutea statutului de IPIC în relațiile sale cu instituțiile bancare și financiare. Cu alte cuvinte, se pare că potențialul avantaj pe care întreprinderea l-ar fi putut obține din garanția nelimitată sub forma unor rate ale dobânzii la împrumut mai favorabile decât condițiile de piață nu s-a putut materializa în cursul perioadei vizate.
(200)
Această concluzie nu este valabilă, desigur, decât pentru trecut, Comisia neputând presupune comportamentul viitor al operatorilor din piață, nici anticipa evoluția percepției lor în ceea ce privește impactul garanției de stat asupra riscului de nerambursare de către instituția publică IFP. De asemenea, în cadrul rapoartelor anuale pe care autoritățile franceze vor fi obligate să le prezinte Comisiei pe viitor, acestea vor trebui să furnizeze informații referitoare la gradele și condițiile de îndatorare ale instituției publice IFP și să probeze conformitatea acestor împrumuturi cu condițiile pieței sau să adauge echivalentul brut al ajutorului corespunzător în estimarea valorilor maxime ale efectelor garanției conform unei metodologii analoge celei descrise în Tabelul 6 de la considerentul 300.
(201)
În final, Comisia ia notă de propunerea autorităților franceze vizând introducerea, pentru fiecare operațiune, în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract), a următoarei mențiuni scrise:
„Emisiunea/programul/împrumutul nu beneficiază de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului. În caz de insolvabilitate, statul nu este obligat să se substituie financiar instituției publice IFP pentru achitarea creanței.”
(202)
În acest context, acest angajament, împreună cu toate celelalte obligații impuse Franței, chiar dacă, în sine, nu va soluționa problema existenței garanției, va permite, după caz, intervenția excepției riscului acceptat și limitarea considerabilă a eventualelor repercusiuni negative ale garanției.
B. Avantaj la nivelul relațiilor cu furnizorii
(203)
În ceea ce privește furnizorii, contrar celor afirmate de autoritățile franceze (a se vedea considerentul 65), nu este suficient ca instituția publică IFP să fie supusă, prin legislația Uniunii Europene sau prin legislația națională, la o obligație de asigurare a concurenței pentru a elimina orice avantaj în virtutea statutului său de IPIC: în cadrul achizițiilor publice organizate, fiecare candidat-furnizor poate anticipa imposibilitatea falimentului instituției publice IFP atunci când răspunde unei cereri de ofertă. Prin urmare, în materie de achiziții publice, este necesar să se facă distincție între scăderea prețurilor asociată câștigurilor de eficacitate ca urmare a concurenței existente între ofertanți în cadrul cererilor de ofertă - care reprezintă, după cum Comisia a arătat în raportul citat de autoritățile franceze, un „beneficiu social” real - și scăderea prețurilor rezultată în urma evaluării mai favorabile de către cocontractanții săi a riscului de nerambursare al unei entități despre care știu că este protejată împotriva riscului de lichidare judiciară prin statutul său de instituție publică. Acești doi factori, deși tind să aibă un efect de scădere a prețurilor achizițiilor publice, sunt intrinsec diferiți, astfel încât Comisia nu poate imputa efectele celui de-al doilea factor asupra primului.
(204)
Pentru a estima reducerea de preț rezultată din evaluarea mai favorabilă a riscului de nerambursare a unui IPIC de către furnizorii săi, Comisia își propune să gândească în termeni de cost pentru acoperirea riscului echivalent. De fapt, în absența unei garanții de stat, un furnizor al instituției publice IFP care ar dori să beneficieze de o garanție comparabilă (adică, să se protejeze în totalitate împotriva riscului de nerambursare față de cocontractantul său) ar putea apela la serviciile unei instituții de credit sau ale unei instituții specializate de asigurări. Această asumare a riscului de nerambursare este propusă în mod frecvent în special de societățile specializate în factoring (199).
(205)
Comisia remarcă faptul că remunerația pentru un asemenea serviciu de factoring constă în două elemente:
(a)
un comision de finanțare (sau dobânzile datorate), calculat prorata temporis pentru a acoperi finanțarea anticipată a avansului acordat furnizorului, care depinde, în special, de rata dobânzii în vigoare la momentul cesiunii creanțelor.
(b)
Un comision propriu-zis de factoring, care variază (200) între 0,7 % și 2,5 % din cifra de afaceri dată, cu o rată medie de 1,5 %, calculat la valoarea creanțelor transferate pentru plata serviciilor de gestiune contabilă, de recuperare și de garanție de bună execuție.
(206)
În scrisoarea din 26 noiembrie 2010, autoritățile franceze au precizat că, în opinia lor, considerațiile Comisiei cu privire la rolul serviciului de factoring se bazează pe o evaluare incompletă a motivelor pentru care o întreprindere poate apela la acest tip de serviciu. Autoritățile franceze recunosc, desigur, că societățile de factoring sunt în măsură să asigure trei servicii de avans de numerar, de recuperare și de garantare de creanțe, însă precizează că pot oferi aceste servicii împreună sau separat. Pe baza unui studiu realizat în 2009 de Banque de France (201), acestea adaugă că, printre aceste diverse servicii, gestionarea delegată (adică o operațiune de finanțare fără acoperirea creanțelor) ar deveni predominantă în cadrul ofertei factorilor, astfel încât utilizarea acestui serviciu s-ar rezuma tot mai des la o simplă operațiune de numerar pentru furnizor. Comisia ia notă de această remarcă.
(207)
Pe de altă parte, autoritățile franceze au comunicat valoarea plăților efectuate de instituția publică IFP către factori (202) începând cu anul 2004 (pentru decontarea furniturilor necesare pentru ambele tipuri de activități, economice și neeconomice):
Tabelul 2
Utilizarea serviciului de factoring de către furnizorii instituției publice IFP în perioada 2004-2010
Anul
Numărul furnizorilor vizați
Plăți către factori
(în EUR)
Numărul facturilor vizate
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total perioadă
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Autoritățile franceze constată, de la schimbarea de statut din 2006, o creștere a plăților efectuate de instituția publică IFP către factori. Acestea deduc de aici că această evoluție ar infirma raționamentul Comisiei cu privire la percepția terților în ceea ce privește riscul de nerambursare de către IPIC. Acestea consideră că, în cazul în care instituția publică IFP ar fi beneficiat de o acoperire a riscului său de nerambursare din partea statului începând cu 2006, utilizarea serviciilor de factoring ar fi trebuit să fie mai puțin frecventă de la această dată, dacă nu chiar complet inexistentă.
(209)
În măsura în care, după cum precizează însăși autoritățile franceze la considerentul 206, utilizarea serviciilor de factoring este din ce în ce mai mult legată de nevoi de avans de numerar (creșterea serviciului de gestiune delegată), și tot mai puțin de asumarea riscului de neplată (scăderea serviciului de recuperare, finanțare și garantare) și în care, în conturile instituției publice IFP, nu se poate distinge utilizarea de către furnizorii săi a serviciului de factoring în funcție de tipul de serviciu, Comisia consideră, dimpotrivă, că evoluția observată de instituția publică IFP nu invalidează raționamentul său și nici nu demonstrează că furnizorii instituției publice IFP au constatat o creștere a riscului de nerambursare în cazul acesteia din urmă ulterior schimbării sale de statut.
(210)
Comisia recunoaște că nu este în măsură să ofere o estimare exactă a cuantumului primei necesare pentru a acoperi furnizorii împotriva riscului de nerambursare de către instituția publică IFP, în cazul în care aceasta nu ar beneficia deja de o garanție de stat. Cu toate acestea, Comisia observă că, în măsura în care comisionul de factoring menționat la considerentul 205.b) acoperă, în realitate, trei servicii diferite (recuperare, finanțare și garantare împotriva riscului de neplată), cuantumul maxim menționat de 2,5 % din cifra de afaceri garantată constituie, în orice caz, limita superioară a primei necesare pentru a acoperi doar riscul de nerambursare.
(211)
În orice caz, autoritățile franceze își păstrează posibilitatea de a comunica o metodologie mai precisă pentru estimarea avantajului conferit instituției publice prin intermediul garanției în relațiile acesteia cu furnizorii. Bazată pe o expertiză economică dezbătută în contradictoriu în cadrul directivei, această metodologie ar putea face, dacă este cazul, obiectul unei decizii pozitive a Comisiei și ar putea fi utilizată de Franța pentru îndeplinirea obligațiilor de informare prevăzute în partea dispozitivă a prezentei decizii.
(212)
În ceea ce privește cuantumurile în cauză, autoritățile franceze au indicat, în scrisoarea lor din 26 noiembrie 2010, că cheltuielile de achiziție a acestor bunuri și servicii sunt direct incluse în rata de valorificare a personalului alocat pentru activitățile în cauză prin achiziția bunurilor și serviciilor respective (204). Pe de altă parte, în ceea ce privește activitățile de refacturare pentru personalul detașat și spații, acestea din urmă nu determină cheltuieli specifice considerabile, toate cheltuielile fiind deja incluse în cheltuielile generale ale instituției.
(213)
În final, referitor la bunurile și serviciile achiziționate special de a desfășura exclusiv activități economice, valoarea medie anuală a acestor bunuri nu reprezintă, în opinia autorităților franceze, decât o mică parte (205) din cifra de afaceri medie anuală realizată de instituția publică IFP. Pentru cercetarea contractuală, pe baza informațiilor colectate de instituția publică IFP prin sistemul său de contabilitate analitică, valoarea medie anuală a bunurilor achiziționate de instituția publică IFP pentru prestarea serviciilor sale în perioada 2006-2009 se ridică la […] (*) EUR pe an.
(214)
Comisia consideră că, pentru exercitarea activităților sale economice, instituția publică IFP a beneficiat de un avantaj economic real constând într-o reducere a prețurilor practicate de furnizorii săi și rezultând dintr-o evaluare mai favorabilă de către aceștia din urmă a riscului de nerambursare de către întreprindere. Fără a putea cuantifica cu precizie valoarea exactă a acestui avantaj, Comisia consideră că, în orice caz, acesta nu poate depăși o sumă de aproximativ […] (*) EUR pe an (206), în medie, în cursul perioadei vizate (2006-2009).
(215)
În final, Comisia notează că un astfel de avantaj în relația instituției publice IFP cu furnizorii săi este selectiv, în măsura în care concurenții săi, care se supun în continuare procedurilor judiciare de redresare și de lichidare de drept comun, nu beneficiază de o garanție comparabilă acordată de stat și intrinsec legată de statutul de instituție publică al IFP.
C. Avantaj la nivelul relațiilor cu clienții
(216)
În ceea ce privește serviciile de cercetare furnizate de instituția publică IFP, Comisia ia notă de observațiile societății UOP Limited, care afirmă că, în materie de transfer de tehnologii, un domeniu riscant prin natura sa, cumpărătorii sunt deosebit de sensibili la garanțiile pe care prestatorii lor sunt în măsură să le ofere în termeni de acoperire a răspunderii contractuale, precum și extracontractuale.
(217)
Cu toate acestea, în ceea ce privește răspunderea extracontractuală, autoritățile franceze au precizat, în scrisoarea lor din 13 ianuarie 2010, că societățile de drept privat și instituțiile publice din Franța sunt supuse laolaltă unui regim de drept comun (articolul 1382 din Codul civil privind, în special, regimul răspunderii delictuale (207)). Acestea au adăugat că activitățile instituției publice IFP prezintă caracteristici speciale, în sensul că presupun utilizarea de instrumente de laborator și de produse inflamabile, explozive sau toxice, surse potențiale de risc „industrial” important (208), în sensul termenului întrebuințat în mod curent de asigurători. Prin urmare, instituția publică IFP a subscris diferite contracte de asigurare pentru a acoperi nu doar riscurile tradiționale (răspundere civilă), ci și riscuri specifice, precum cele asociate surselor ionizante sau cele asociate defectării utilajelor din vecinătatea puțurilor. În ceea ce privește acoperirea răspunderii sale civile, contractul de asigurare al instituției publice IFP acoperă patru riscuri: răspunderea civilă pentru exploatare, răspunderea civilă ulterior livrării, răspunderea civilă profesională și daunele aduse mediului.
(218)
Din cele de mai sus reiese că instituția publică IFP nu a fost, sub nicio formă, eliberată de răspunderea extracontractuală față de stat prin asumarea riscului de intervenție a garanției obținute în virtutea statutului său de IPIC în cazul producerii unui dezastru, ci, din contră, a subscris în piață contractele de asigurare necesare acoperirii acestui risc.
(219)
În ceea ce privește răspunderea contractuală, din informațiile furnizate de autoritățile franceze în răspunsul la observațiile societății UOP Limited, în special cele retranscrise la considerentul 91, rezultă că, în materie de prestări de servicii, răspunderea instituției publice IFP față de clienții săi (fie că este vorba despre propriile filiale, fie de terți) „este limitată la […] (*) % din remunerația efectiv încasată, cu un plafon care poate ajunge, eventual, până la […] (*) %, în funcție de caz”, astfel încât, în cazul în care clientul consideră că lucrările realizate de instituția publică IFP sunt defectuoase, aceasta din urmă nu poate fi, în niciun caz, obligată să refacă lucrarea pe termen nelimitat. Pe de altă parte, Comisia ia notă de observația autorităților franceze care constată că, din cauza principiului necumulării răspunderilor, o parte contractantă nu poate invoca o răspundere extracontractuală pentru a urmări compensarea daunelor suferite în temeiul unei relații contractuale (209).
(220)
Cert rămâne, cu toate acestea, faptul că, având în vedere garanția adusă de stat instituției publice IFP, clienții acesteia sunt asigurați că instituția publică nu se va afla niciodată într-o situație de lichidare judiciară și că va fi întotdeauna în măsură să își îndeplinească obligațiile contractuale sau, în cazul în care nu o va face, că vor fi despăgubiți pentru această încălcare.
(221)
La fel ca raționamentul expus la considerentele 204 și următoarele în ceea ce privește relațiile cu furnizorii, Comisia consideră că, în absența unei garanții de stat, un client care ar dori să beneficieze de același nivel de protecție ar trebui să subscrie la un intermediar financiar (o instituție bancară sau o societate de asigurări, de exemplu) o garanție de bună execuție (în limba engleză „performance bond”) pentru a asigura desfășurarea contractului încheiat cu instituția publică IFP. Scopul acestei protecții ar fi acela de a garanta acelui client o compensație financiară în caz de prejudiciu cauzat de neexecutarea (integral sau parțial) a contractului.
(222)
La acest punct, Comisia ia notă de faptul că Franța recunoaște, cu anumite rezerve, și după cum se menționează la considerentul 66, că „singurul efect presupus pentru instituția publică IFP care ar putea fi identificat ar constitui-o reducerea sarcinii din cauza necontractării de garanții de bună execuție”. Autoritățile franceze concluzionează, astfel, fără alte precizări, că, pe baza „sumelor pretinse, de regulă, de bănci și de societățile de asigurări pentru furnizarea acestui tip de serviciu, se pare că rezultatul acestei reduceri ar reprezenta o sumă neglijabilă.”
(223)
Comisia relevă mai întâi că în calculul costului unei garanții de bună execuție intră numeroși factori, în special, tipul de contract și valoarea asigurată, efectivul angajat, situația financiară, riscul de nerambursare și daunalitatea întreprinderii al cărei serviciu este acoperit, precum și alte elemente pur financiare, cum ar fi onorariile sau comisioanele intermediarilor. Pe baza unor informații publice disponibile (210), Comisia apreciază că rata practicată variază, de regulă, între 1 % și 5 % din cifra de afaceri acoperită.
(224)
Tarifarea acoperirii de către intermediarii specializați se bazează pe tehnici statistice, ulterior rafinate în funcție de tipul de risc, astfel încât să nu se poată stabili a priori o rată forfetară pentru o garanție de bună execuție. Prețul final al garanției depinde, în final, de cuantumul estimat al pierderilor posibile și de probabilitatea lor de realizare. Prin urmare, deși garanția ulterioară recepției lucrării („parfait achèvement”) poate fi propusă în anumite sectoare (de exemplu, în sectoarele construcțiilor civile și BTP sau al comerțului internațional), nu pare posibil ca aceasta să ofere o acoperire mai cuprinzătoare decât în cazul depunerii „celor mai bune eforturi” în ceea ce privește serviciile de cercetare contractuală, C&D fiind, prin natura sa, un domeniu riscant, în care cumpărătorul unor lucrări de cercetare nu are certitudinea obținerii unor rezultate utilizabile. În acest sens, Comisia notează că valoarea garantată prin contract clienților instituției publice IFP, inclusiv filialelor sale, se limitează la prețul lucrărilor de cercetare prestate.
(225)
Comisia recunoaște că nu este în măsură să ofere o estimare exactă a cuantumului primei necesare pentru a asigura clienții (inclusiv filialele) că instituția publică IFP depune „cele mai bune eforturi” în prestarea serviciilor de cercetare. Întrebate pe această temă, autoritățile franceze au afirmat în scrisoarea lor din 26 noiembrie 2010 că nu dispun de niciun fel de elemente privind nivelurile primelor solicitate de piață pentru acoperirea riscurilor specifice din domeniul C&D. Cu toate acestea, Comisia consideră că prima pretinsă de piață pentru acoperirea acestui risc (limitată la „cele mai bune eforturi” de cercetare și, deci, mai mică decât riscul asociat garanției ulterioare recepției lucrării a unui contract) ar trebui, în mod logic, să fie inferioară estimărilor maxime menționate la considerentul 223. De altfel, Comisia consideră că un procent maxim de 5 % din cifra de afaceri generat de serviciul asigurat constituie, în orice caz, o limită superioară a primei necesare pentru acoperirea unui asemenea risc.
(226)
În ceea ce privește valoarea activităților economice care pot fi acoperite printr-o astfel de garanție, Comisia amintește că aceste activități sunt de două tipuri: pe de o parte, activitățile de închiriere a infrastructurilor, de furnizare a personalului de cercetare și de furnizare de servicii juridice, precum și activitățile de cercetare contractuală desfășurate de instituția publică IFP (atât în numele terților, cât și în numele filialelor sale) și, pe de altă parte, activitățile de transfer al tehnologiilor instituției publice IFP către filialele sale în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat. Într-adevăr, pentru activitățile desfășurate de instituția publică IFP în domeniul de activitate exclusiv al filialei sale Beicip-Franlab (211), Comisia a concluzionat deja că acestea sunt finanțate integral din veniturile dobândite pe piața consultanței în ceea ce privește exploatarea câmpurilor petroliere și a supravegherii programelor informatice de exploatare petrolieră. Comisia a stabilit, în Decizia C 51/2005 menționată anterior, netransferarea în interiorul grupului a finanțării publice a instituției publice IFP către filiala sa Beicip-Franlab, relațiile comerciale între cele două entități realizându-se în condiții normale de piață. Remunerațiile plătite de către Beicip-Franlab pentru instituția publică IFP care acoperă „din plin” (212) costul lucrărilor realizate de aceasta din urmă în domeniul exclusiv al filialei sale, Comisia este în măsură să concluzioneze că tarifarea practicată ar determina Beicip-Franlab să își asume deja, indiferent de ceea ce se va întâmpla, un posibil impact suplimentar al garanției de stat asupra costurilor de cercetare suportate de instituția publică IFP. În aceste condiții, acoperirea prin garanția de stat a relațiilor comerciale între filială și societatea-mamă nu este de natură să confere un avantaj concurențial activităților desfășurate de instituția publică IFP în domeniile de cercetare exclusive ale filialei sale Beicip-Franlab. Prin urmare, acoperirea lor eventuală prin garanția de stat nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(227)
În ceea ce privește activitățile de primul tip desfășurate de instituția publică IFP, atât în numele unor terți, câr și în numele filialelor sale, autoritățile franceze au furnizat, în scrisoarea lor din 26 noiembrie 2010, valoarea activităților economice realizate de instituția publică IFP în perioada 2006-2009. Din aceste informații reiese că valoarea medie anuală a serviciilor de cercetare pe parcursul acestei perioade se ridică la […] (*) EUR, din care […] (*) EUR în numele terților, iar […] (*) EUR în numele filialelor.
(228)
De asemenea, autoritățile franceze au furnizat datele privind serviciile administrative prestate de instituția publică IFP filialelor sale în cursul aceleiași perioade. Din aceste informații reiese că, din 2006, cuantumul mediu anual refacturat de instituția publică IFP filialelor sale este de […] (*) EUR pentru personalul detașat și de […] (*) EUR pentru taxele de vămuire la domiciliu (213).
(229)
În ceea ce privește activitățile de al doilea tip, și anume, activitățile de transfer de tehnologii de la instituția publică IFP către filialele sale în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat, trebuie remarcat mai întâi că Decizia C 51/2005 cuprindea deja volumul de activitate pentru anul 2006:
(a)
în domeniul exclusiv al Axens, instituția publică IFP a realizat pentru suma de […] (*) EUR studii de fezabilitate tehnică prealabile cercetării industriale, și pentru suma de […] (*) EUR lucrări de cercetare industrială, adică în total, o activitate economică în valoare de […] (*) EUR.
(b)
în domeniul exclusiv al Prosernat, instituția publică IFP a realizat pentru suma de […] (*) EUR studii de fezabilitate tehnică, și pentru suma de […] (*) EUR lucrări de cercetare industrială, adică în total, o activitate economică în valoare de […] (*) EUR.
(c)
Per total, instituția publică IFP a realizat, așadar, pentru suma de 56,4 milioane EUR servicii de cercetare în domeniile exclusive ale filialelor sale (din care 7,4 milioane EUR studii de fezabilitate tehnică și 49,0 milioane EUR lucrări de cercetare industrială), în timp ce valoarea resurselor sale proprii nu se ridica decât la […] (*) EUR, astfel încât Comisia a considerat că aceste activități de cercetare au fost subvenționate din fonduri publice până la valoarea de 11,3 milioane EUR (adică o intensitate a ajutorului (214) de 20 %).
(230)
În ceea ce privește anii următori, conform articolului 5 alineatul (1) din Decizia C 51/2005 menționată anterior, până la data expirării acordurilor exclusive, Franța este obligată să „transmită Comisiei un raport anual detaliat al proiectelor întreprinse de instituția publică IFP în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat”. Informațiile conținute în aceste rapoarte anuale permit efectuarea unui calcul exact al valorii anuale a serviciilor de cercetare realizate de instituția publică IFP în numele și în domeniul exclusiv al filialelor sale.
(231)
Pentru moment, Franța a transmis Comisiei rapoartele anuale pentru 2007, 2008 și 2009. Având în vedere intervalul necesar prelucrării datelor contabile, raportul pe 2010 va fi trimis în cursul anului 2011.
(232)
În domeniile exclusive ale Axens, aceste activități economice sunt rezumate pentru anii 2007-2009 în Tabelul 3 de la acest considerent (în mii EUR).
Tabelul 3
Activitățile instituției publice IFP în domeniile exclusive ale Axens în perioada 2007-2009
(în mii EUR)
Total
Cheltuieli totale
Resurse proprii totale
Resurse publice (+) sau beneficiu (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Serviciile de cercetare desfășurate de instituția publică IFP în domeniul exclusiv al Axens au generat, așadar, o activitate economică în valoare de […] (*) EUR în 2007, […] (*)EUR în 2008 și […] (*)EUR în 2009, comparabilă cu cea pe care Comisia a constatat-o pentru anul 2006 ([…] (*) EUR) în Decizia C 51/2005.
(234)
În domeniile exclusive ale Prosernat, aceste activități economice sunt rezumate pentru anii 2007-2009 în Tabelul 4 de la acest considerent (în mii EUR).
Tabelul 4
Activitățile instituției publice IFP în domeniile exclusive ale Prosernat în perioada 2007-2009
(în mii EUR)
Total
Cheltuieli totale
Resurse proprii totale
Resurse publice (+) sau beneficiu (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Serviciile de cercetare desfășurate de instituția publică IFP în domeniul exclusiv al Prosernat au generat, așadar, o activitate economică în valoare de […] (*) EUR în 2007, […] (*) EUR în 2008 și […] (*) EUR în 2009, comparabilă cu cea pe care Comisia a constatat-o pentru anul 2006 ([…] (*) EUR) în Decizia C 51/2005.
(236)
Pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că, pentru desfășurarea activităților sale economice, instituția publică IFP a beneficiat de un avantaj economic real constând în neachitarea unei prime corespunzătoare unei garanții de bună execuție, cel puțin, privind cele mai bune eforturi, pe care a putut-o oferi clienților săi în ceea ce privește activitățile sale de cercetare, inclusiv filialelor sale Axens și Prosernat, în domeniul lor exclusiv. Fără a fi neapărat în măsură să cuantifice valoarea exactă a acestui avantaj, având în vedere specificitatea riscului acoperit, Comisia consideră că, în orice caz, aceasta nu poate depăși, pentru fiecare serviciu, an de an, sumele prezentare în Tabelul 5 de la acest considerent (în care simbolul „EUR” înseamnă „EUR”, iar „MEUR” înseamnă „milioane EUR”)
Tabelul 5
Limitele superioare ale avantajului economic al instituției publice IFP în relațiile sale cu clienții în virtutea garanției nelimitate din perioada 2006-2009
2006
2007
2008
2009
Servicii de cercetare (excluzând domeniile exclusive ale filialelor)
CA
(în M EUR)
Limita superioară (215)
(prima de acoperire)
CA
(în M EUR)
Limita superioară
(prima de acoperire)
CA
(în M EUR)
Limita superioară
(prima de acoperire)
CA
(în M EUR)
Limita superioară
(prima de acoperire)
În numele filialelor
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
În numele terților
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestări de servicii administrative
Refacturarea personalului detașat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Refacturarea taxelor de vămuire la domiciliu
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Servicii în domeniul exclusiv al Axens
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Servicii în domeniul exclusiv al Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Total pentru filiale
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Total pentru terți
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
În orice caz, autoritățile franceze își păstrează posibilitatea de a comunica o metodologie mai precisă pentru estimarea avantajului conferit instituției publice prin intermediul garanției în relațiile acesteia cu clienții. Bazată pe o expertiză economică dezbătută în contradictoriu în cadrul directivei, această metodologie ar putea face, dacă este cazul, obiectul unei decizii pozitive a Comisiei și ar putea fi utilizată de Franța pentru îndeplinirea obligațiilor de informare prevăzute în partea dispozitivă a prezentei decizii.
(238)
În final, Comisia notează că un astfel de avantaj în relația instituției publice IFP cu clienții săi este selectiv, în măsura în care concurenții săi, care se supun în continuare procedurilor judiciare de redresare și de lichidare de drept comun, nu beneficiază de o garanție comparabilă acordată de stat și intrinsec legată de statutul de instituție publică al IFP.
7.1.4.2 Avantaje transferate filialelor de drept privat ale grupului IFP
(239)
În ceea ce privește filialele instituției publice IFP, în decizia de inițiere, Comisia a precizat imposibilitatea de a exclude, în etapa analizei preliminare, a faptului că „de orice avantaj care ar decurge din calitatea de IPIC a instituției publice IFP, cum ar fi, în special, condiții de creditare mai favorabile, ar putea beneficia și cele trei filiale” (216).
(240)
În urma prezentei analize aprofundate, din motivele enumerate în secțiunea 7.1.1.2, având în vedere inexistența, în dreptul francez, a răspunderii generale a acționarului față de filialele sale în cadrul grupurilor de societăți, nu se poate considera că instituția publică IFP și, prin urmare, statul francez, ar putea fi responsabili pentru rambursarea creanțelor deținute de terți asupra activităților economice ale Axens și Prosernat, în special în ipoteza în care acestea din urmă s-ar afla în lichidare judiciară.
(241)
Cu toate acestea, trebuie remarcat că în Decizia N 531/2005 menționată anterior, deși a considerat, după cum se menționează la considerentul 177, că, în calitate de societate pe acțiuni, La Banque Postale se supunea în continuare dreptului comun în materie de redresare, de lichidare judiciară și nu beneficia, așadar, în nume propriu, de o garanție de stat nelimitată, Comisia nu a mai abordat problema unui eventual transfer către filială al efectelor garanției publice acordate acționarului său unic (217).
(242)
Mai precis, Comisia a estimat (218) că arhitectura de funcționare a grupului determina o permeabilitate între acționar (La Poste) și filială (La Banque Postale), datorată efectului combinat al i) utilizării de către filială a resurselor umane și materiale puse la dispoziție de societatea sa mamă și ii) remunerației acestor resurse pe baza costurilor suportate de societatea-mamă, astfel încât, în cazul unui avantaj economic menit să determine o reducere a costurilor La Poste, remunerația plătită de La Banque Postale societății-mamă ar fi fost redusă proporțional, conducând la un transfer (cel puțin parțial) al acestui avantaj economic către filială.
(243)
În mod echivalent, în Decizia C 51/2005 menționată anterior, Comisia a considerat că există o anumită porozitate, în special în opțiunile de tarifare operate de instituția publică IFP pentru serviciile furnizate Axens și Prosernat în domeniul lor exclusiv, astfel încât relațiile comerciale în cadrul grupului nu ar respecta o logică a pieței, ci, dimpotrivă, ar oferi posibilitatea unei subvenționări încrucișate a activităților economice ale filialelor prin fondurile publice puse la dispoziție de societatea-mamă. După cum se menționează la considerentul 226, Comisia a concluzionat, pe de altă parte, că relațiile instituției publice IFP cu filiala sa Beicip-Prosernat (219)) se realizează în condiții normale de piață.
(244)
În cauza menționată anterior privind La Banque Postale, Comisia a considerat necesar ca autoritățile franceze să subscrie angajamente pentru a permite instituirea unui mecanism care să neutralizeze, la nivelul filialei, potențialele avantaje existente pentru societatea-mamă. În ceea ce privește condițiile de finanțare, această obligație viza, „în momentul efectuării fiecărei operațiuni, să se menționeze în scris în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract) că, în conformitate cu dreptul francez (în special necesitatea unei autorizații legislative exprese pentru fiecare garanție), prezenta operațiune de finanțare nu va beneficia de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului. Prospectul de emisiune al fiecărei operațiuni va trebui să facă publică această dispoziție contractuală.” (220)
(245)
În speță, autoritățile franceze s-au angajat, în ceea ce privește condițiile de credit ale filialelor instituției publice IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), să menționeze în scris în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract), în momentul efectuării fiecărei operațiuni, că „în conformitate cu dreptul francez (în special necesitatea unei autorizații legislative exprese pentru fiecare garanție), prezenta operațiune de finanțare nu va beneficia de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului”.
(246)
În ceea ce privește utilizarea de către filiale a resurselor umane și materiale puse la dispoziție de societatea-mamă, după cum a notat Comisia în Decizia C 51/2005 menționată anterior, „[dacă] există o subvenție a activităților economice, aceasta rezultă din nivelul remunerațiilor plătite de filialele în cauză către întreprinderea-mamă și se reflectă în conturile IFP” (221). În examinarea conturilor instituției publice IFP, însă, singurele elemente de cost care nu au fost deja luate în calcul de Comisie, pentru anul 2006 în Decizia sa C 51/2005 menționată anterior, și pentru anii următori în rapoartele anuale transmise de autoritățile franceze, sunt cele referitoare la acoperirea, conform garanției nelimitate, a serviciilor furnizate de instituția publică IFP filialelor sale. Nici prima corespunzătoare unei garanții de bună execuție, sau cel puțin, tuturor eforturilor depuse, care nu a fost plătită statului, nu a putut fi tarifată în serviciile prestate filialelor.
(247)
În consecință, se poate considera că avantajul economic născut în cazul instituției publice în virtutea garanției sale de stat a fost, în acest sens, transferată la filialele sale de drept privat Prosernat și Axens.
(248)
În ceea ce privește contractele co-semnate de instituția publică IFP și de filialele sale Axens, Prosernat și Beicip-Franlab cu furnizori comuni, la care Comisia a făcut referire în decizia sa de inițiere și pe care societatea UOP Limited le-a menționat, de asemenea, în comentariile sale, după cum se precizează la considerentul 73, existența acestora a fost în mod cert confirmată de autoritățile franceze, însă acestea au afirmat că vizează în principal domeniul transportului (aerian și feroviar) pentru deplasările profesionale ale personalului mai multor entități. Comisia consideră că, dacă filialele au putut beneficia de condiții de cumpărare mai favorabile acordate grupului IFP, ceea ce nu este neapărat stabilit cu privire la produsele în cauză, aceasta s-ar datora unei politici de reducere a volumelor pe care acești furnizori este posibil să o fi aplicat în cazul achizițiilor în vrac, ca urmare a unui posibil impact al garanției. În orice caz, presupunând chiar că analiza prezentată la secțiunea 7.1.4.1 B pentru instituția publică ar putea fi transpusă filialelor pentru produsele achiziționate în comun cu aceasta și că acestea din urmă beneficiază de un astfel de mecanism de transfer al avantajului de care se bucură instituția publică IFP în virtutea garanției prin achiziționarea acestor servicii la un preț redus, sumele implicate ar fi, la acest moment, neglijabile, Comisia având îndoieli în ceea ce privește posibilitatea acestora de a lua forma unui avantaj economic real.
(249)
În consecință, conform concluziilor formulate în Decizia C 51/2005 menționată anterior, singurele activități care pot beneficia de un avantaj din acoperirea prin garanția de stat acordată societății-mamă a activităților de cercetare desfășurate în domeniile de activitate exclusive ale filialelor se limitează la „contribuția [instituției publice IFP] la activitățile din domeniile de activitate ale Axens și Prosernat” (222). În ceea ce privește în special avantajele transferate filialelor Axens și Prosernat, fără a fi neapărat în măsură să cuantifice valoarea exactă a acestui avantaj, având în vedere specificitatea riscului acoperit, Comisia consideră că aceasta, în niciun caz, nu poate depăși, pentru fiecare serviciu, an de an, sumele prezentate în Tabelul 5 de la considerentul 236.
(250)
Comisia consideră că acest avantaj economic transferat de instituția publică IFP filialelor sale de drept privat Axens și Prosernat este selectiv, în măsura în care concurenții acestora din urmă nu au acces la tehnologiile și la resursele umane și materiale ale instituției publice IFP în condiții la fel de favorabile.
7.1.5 DENATURAREA CONCURENȚEI ȘI AFECTAREA SCHIMBURILOR COMERCIALE
(251)
Măsura supusă investigării poate determina o reducere a costurilor de funcționare a instituției publice IFP pentru serviciile pe care le prestează către terți (cercetare contractuală) și o reducere a costului de funcționare a filialelor Axens și Prosernat pentru serviciile pe care le obțin de la societatea-mamă (cercetare în domeniul lor exclusiv, cercetare contractuală, furnizare de personal și de materiale, prestare de servicii administrative), ceea ce poate avea ca efect favorizarea grupului IFP și, deci, denaturarea concurenței în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(252)
În măsura în care piețele pe care grupul IFP își desfășoară activitatea, în special piața cercetării contractuale, în ceea ce privește în mod direct instituția publică IFP, piața catalizatorilor și a tehnologiilor pentru industriile de rafinare și petrochimice, în ceea ce privește filiala Axens, și piața studiilor, serviciilor și echipamentelor în domeniul tratării gazelor și recuperării sulfului, în ceea ce privește filiala Prosernat, sunt deschise larg schimburilor intra-comunitare, această măsură poate avea un impact nefavorabil asupra întreprinderilor concurente care au sau care doresc să desfășoare activități economice similare pe piețele în cauză.
(253)
În aceste condiții, existența unei garanții de stat nelimitate în favoarea instituției publice IFP este susceptibil să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
7.1.6 CONCLUZIE ÎN CEEA CE PRIVEȘTE STATUTUL DE AJUTOR AL MĂSURII
(254)
Garanția statutară din partea statului în favoarea instituției publice IFP implică, așadar, un transfer de resurse de stat imputabile statului și denaturează sau amenință să denatureze concurența și schimburile între statele membre în avantajul grupului IFP.
(255)
Comisia constată că această garanție constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
7.2 ILEGALITATEA MĂSURII DE AJUTOR
(256)
Anterior schimbării de statut, IFP era o persoană juridică de drept privat, constituită sub forma unei instituții profesionale în sensul actului de lege nr. 43-612 din 17 noiembrie 1943 privind gestionarea intereselor profesionale. În acest sens, IFP se supunea procedurilor de drept comun în materie de redresare și de lichidare judiciară și nu beneficia de garanția de stat conferită prin statutul de IPIC.
(257)
Prin decretul din 6 iulie 2006, adoptat în conformitate cu Legea nr. 2005-781 din 13 iulie 2005, IFP a devenit IPIC la 7 iulie 2006. Această schimbare de statut este la originea acordării instituției publice IFP a unei garanții de stat nelimitate. Măsura în cauză trebuie, deci, calificată drept ajutor nou în sensul articolului 1 litera (c) din regulamentul de procedură.
(258)
Conform articolului 2 punctul (1) din regulamentul de procedură, statele membre au obligația de a notifica în timp util „orice proiect de acordare a unui ajutor nou”. În măsura în care schimbarea statutului instituției publice IFP nu a fost notificată oficial de Franța, ci doar semnalată întâmplător în cadrul unei alte proceduri, iar punerea efectivă în aplicare a măsurii nu a fost condiționată de aprobarea prealabilă a Comisiei, ajutorul de stat în cauză a fost pus în aplicare de guvernul francez prin încălcarea articolului 108 alineatul (3) din TFUE.
(259)
În consecință, Comisia consideră că această măsură constituie ajutor ilegal în sensul articolului 1 litera (f) din regulamentul de procedură.
7.3 COMPATIBILITATEA MĂSURII DE AJUTOR
7.3.1 AJUTOR ÎN DOMENIUL CERCETĂRII CONTRACTUALE ȘI AL SERVICIILOR PRESTATE DE INSTITUȚIA PUBLICĂ IFP
(260)
Serviciile constau în închirierea infrastructurilor de cercetare, furnizarea de personal sau prestarea de servicii juridice (în numele filialelor).
(261)
Serviciile de cercetare contractuală constau, în general, pentru instituția publică IFP, în oferirea de sprijin clienților (terți sau filiale (223)) care doresc să desfășoare activități de cercetare care să permită o mai bună înțelegere sau un mai bun control al unui fenomen științific sau al unei tehnici (224). Cererea poate fi mai mult sau mai puțin exactă și poate lăsa instituției publice IFP o marjă de manevră mai mult sau mai puțin largă, de la simpla respectare a unui caiet de sarcini strict stabilit de client până la furnizarea unui serviciu complet de cercetare incluzând recomandări. […] (*) Pe baza fiecărei cereri, instituția publică IFP formulează o propunere tehnico-comercială, însoțită de condiții contractuale de realizare, care face ulterior obiectul unei negocieri cu clientul. Autoritățile franceze au ilustrat serviciile de cercetare contractuală și prestările de servicii desfășurate de instituția publică IFP în cele trei domenii de competență ale sale (CREP, CRRP, CRME).
(262)
La nivelul CREP, serviciile vizează în special validarea și/sau îmbunătățirea metodologiilor, tehnologiilor și programelor informatice dezvoltate de centrul de cercetare. În plus, pentru realizarea anumitor servicii, CREP pune la dispoziția partenerilor săi industriali echipamente și algoritmi de calcul, proprietatea instituției publice IFP, sau expertize rare care nu sunt disponibile în cadrul unui serviciu comercial furnizat de un actor privat. Aceste servicii pot fi clasificate în următoarele categorii:
(a)
Servicii legate de un echipament specific unic sau foarte rar în lume (225);
(b)
Interpretarea cazurilor care implică utilizarea programelor informatice dezvoltate de instituția publică IFP care nu sunt comercializate încă sau a căror utilizare în acest context precis necesită o expertiză specifică utilizând competențele instituției publice IFP (226);
(c)
Utilizarea unei expertize speciale a instituției publice IFP (227);
(d)
Utilizarea unei expertize în curs de dezvoltare pentru validarea competenței, tehnologiilor și metodologiilor dezvoltate (228).
(263)
La nivelul CRRP, serviciile de cercetare contractuală au constat, de exemplu, într-un ajutor pentru implementarea, de către o universitate străină (229), a unor activități de competența specifică a IFP în domeniul catalizatorilor, în lucrări privind „[…] (*) (230)”pentru a înțelege fenomenele de […] (*) sau într-un studiu (231) privind […] (*).
(264)
La nivelul CRME, serviciile de cercetare contractuală au constat, de exemplu, în numele constructorilor de automobile, în […] (*) de la […] (*), din […] (*) și dintr-o metodologie (232) a instituției publice IFP, într-un studiu […] (*) (233) rezultat din cercetările instituției publice IFP […] (*) sau din teste […] (*) privind […] (*) dezvoltate de instituția publică IFP (234).
(265)
Din această descriere rezultă că activitățile de cercetare contractuală desfășurate de instituția publică IFP în numele unor terți vizează fie realizarea de studii tehnice de fezabilitate prealabile activităților de cercetare, fie acumularea de noi cunoștințe și competențe în domeniile de competență ale Institutului, fie utilizarea cunoștințelor și tehnologiilor dezvoltate de instituția publică IFP în scopul dezvoltării de noi produse, procese sau servicii.
(266)
Autoritățile franceze au furnizat un calcul al activităților de cercetare contractuală și al serviciilor prestate în numele terților aparținând instituției publice IFP pentru perioada 2004-2009. Din informațiile transmise rezultă că aceste servicii de cercetare reprezintă anual aproximativ [0-5] (**) % din bugetul total al instituției publice IFP (adică […] (*) EUR de servicii pentru aproximativ 300 de milioane EUR din buget), astfel încât această activitate economică poate fi calificată ca reziduală în cadrul activităților instituției publice.
7.3.1.1 Ipoteza unui transfer al ajutorului de stat către terți sau către filiale
(267)
În conformitate cu punctul 3.1.2 din Cadrul C&D&I, atunci când un organism de cercetare cu scop nelucrativ exercită ocazional activități economice, cum ar fi închirierea echipamentelor, prestarea de servicii în beneficiul întreprinderilor sau executarea de contracte de cercetare, finanțarea publică a acestor activități economice implică, în general, ajutoare de stat. Cu toate acestea, dacă se poate demonstra că finanțarea publică a fost transferată integral beneficiarului final și că intermediarul nu a obținut niciun avantaj din aceasta, se poate considera că acesta nu a beneficiat de ajutor de stat.
(268)
În speță, în măsura în care organismul de cercetare care este instituția publică IFP exercită activități de cercetare contractuală, fiind acoperită de o garanție publică nelimitată, trebuie să se considere că beneficiază de ajutor de stat, cu excepția cazului în care se dovedește că prețul de vânzare a acestor servicii a permis transferul integral al ajutorul de stat către clienții săi.
(269)
Tarifele la serviciile de cercetare contractuală ale instituției publice IFP se stabilesc pe baza costului lor integral (235), la care se aplică o marjă, al cărei procent variază în funcție de rezultatul negocierii cu clientul, menționată la considerentul 261. Astfel, singurul element de cost care pare a nu fi fost luat în calcul de instituția publică corespunde primei de acoperire a garanției de bună execuție (sau de diligență) a instituției publice IFP.
(270)
În ceea ce privește serviciile de cercetare contractuală realizate de instituția publică IFP în numele filialelor sale Axens și Prosernat, Comisia consideră că avantajul economic care rezultă din garanție poate rămâne la instituția publică IFP și, dacă este cazul, poate fi utilizat în alte scopuri, sau, având în vedere specificitatea legăturilor care le unește de societatea-mamă, poate fi transferat filialelor prin sistemul de stabilire a tarifelor:
(a)
în primul caz, compatibilitatea ajutorului este prezentată în această parte.
(b)
în al doilea caz, Comisia face trimitere la analiza compatibilității prezentate la secțiunea 7.3.2 care, din motive de prudență, va include cuantumurile implicate în estimarea avantajului care poate fi transferat filialelor.
(271)
De asemenea, în ceea ce privește clienții terți, dacă s-ar putea dovedi că un cuantum corespunzător acestui element de cost suplimentar a fost transferat în mod sistematic terților prin sistemul de stabilire a tarifelor practicate, atunci o analiză detaliată a ajutoarelor transferate ar scoate la iveală, cel mai probabil, cuantumuri de minimis (236). Din informațiile transmise de autoritățile franceze reiese că majoritatea serviciilor facturate generează cifre de afaceri mai mici de […] (*) EUR (adică un cuantum maxim de acoperire a riscului de nerambursare de […] (*) EUR), valoarea contractului cel mai important neajungând decât la […] (*) EUR (adică un cuantum maxim de acoperire a riscului de nerambursare de […] (*) EUR).
(272)
Cu toate acestea, nu se poate exclude faptul că comportamentul de marjă adoptat de instituția publică IFP nu a permis întotdeauna transferul integral al cuantumului ajutorului de stat către clientul serviciilor de cercetare contractuală. Într-un astfel de caz, neplata primei de garanție la stat pentru acoperirea contractelor de cercetare contractuală prestate către terți ar constitui o finanțare publică suplimentară pusă la dispoziția instituției publice de către stat.
(273)
Fondurile publice corespunzătoare ar putea fi, prin urmare, utilizate în trei scopuri:
(a)
fie pentru finanțarea activităților neeconomice ale instituției publice, ceea ce nu ar implica un ajutor de stat.
(b)
fie pentru finanțarea altor activități de cercetare contractuală în numele terților sau filialelor. Această ipoteză este analizată în detaliu în secțiunea 7.3.1.2.
(c)
fie pentru finanțarea cercetărilor desfășurate de instituția publică în domeniul exclusiv de activitate al filialelor sale, care, prin urmare, s-ar putea adăuga la cuantumurile ajutorului de stat transferate deja filialelor. Această ipoteză este analizată în detaliu în secțiunea 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilitatea unei garanții de stat acordate unui organism de cercetare pentru prestarea de servicii de cercetare contractuală și de servicii auxiliare activității sale principale de cercetare publică independentă
(274)
Înainte de a analiza particularitățile cazului în speță, Comisia intenționează să își reafirme poziția de principiu pe care a adoptat-o în practica sa decizională, conform căreia o garanție de stat nelimitată care acoperă activități economice constituie, în principiu, un ajutor de stat incompatibil (237). În general, Comisia consideră că garanțiile nelimitate acordate într-un sector economic deschis concurenței sunt incompatibile cu TFUE, în special pentru că o astfel de garanție pune în sarcina statului toate riscurile asociate unei activități economice, fără ca întreprinderea beneficiară să suporte costul acestei acoperiri, și permite apariția unei situații de hazard moral care încurajează întreprinderea beneficiară, protejată de orice amenințare a falimentului, să își asume mai multe riscuri, spre deosebire de situația în care aceasta ar suporta în întregime consecințele negative ale acțiunilor sale. În virtutea principiului proporționalității, aceste garanții nelimitate nu pot fi justificate, cel mai adesea, prin misiuni economice de interes general, în măsura în care este imposibil, în cazul unei garanții nelimitate, să se verifice dacă cuantumul ajutorului nu depășește costurile nete de furnizare a serviciului public (238).
(275)
În speță, trebuie remarcat faptul că legislația franceză a atribuit instituției publice IFP obligații de serviciu public constând într-o triplă misiune de cercetare, de formare și de documentare care, spre deosebire de serviciile de interes economic general (239), nu se încadrează în sfera activităților economice în sensul dreptului Uniunii. Acoperirea printr-o garanție publică statutară a acestor activități neeconomice nu determină, prin urmare, acordarea niciunui ajutor de stat. De asemenea, partea fundamentală a activității instituției publice IFP este de natură neeconomică. Prin urmare, impactul garanției de care se bucură statutar se concentrează, în principal, pe aceste activități neeconomice și nu vizează serviciile auxiliare de cercetare contractuală și de servicii decât întâmplător.
(276)
Dimpotrivă, în cazul în care o astfel de garanție acoperă activitățile economice ale organismelor de cercetare, de exemplu, cercetarea contractuală sau prestarea de servicii, fără a face obiectul unei tarifări la prețul pieței, aceasta conferă organismului de cercetare un ajutor de stat care, așa cum s-a explicat mai sus, se poate adăuga fie la finanțarea publică a activităților sale neeconomice de interes general (cercetare publică independentă), fie la finanțarea altor activități economice de cercetare contractuală și de prestări de servicii, fie, în final, la finanțarea activităților de transfer tehnologic către Axens și Prosernat (240).
(277)
În primele două cazuri, trebuie remarcat, totuși, că, în acest caz în ciuda caracterului a priori nelimitat al garanției de stat, se poate realiza în mod excepțional o estimare a posteriori pentru anii 2006-2009 a plafonului echivalentului-subvenție brut pentru efectele acestei garanții (prima de risc neplătită statului), care a venit în completarea (cu condiția să fi fost păstrat pentru instituția publică IFP) fondurilor publice deja plătite de stat acesteia din urmă pentru acoperirea costurilor nete ale activității sale de cercetare publică independentă și de cercetare contractuală sau de prestare de servicii.
(278)
Din acest motiv, Comisia ține să sublinieze că cercetarea contractuală și serviciile prestate acoperite de garanția de stat se limitează, cu toate acestea, la activități „auxiliare” activității principale de cercetare publică independentă, adică activități economice care:
(a)
nu aduc atingere funcționării normale, independenței sau neutralității organismului de cercetare;
(b)
sunt prestate, în condiții normale de piață, și, în special, la un preț al pieței sau, în absența prețului pieței, la un preț care reflectă totalitatea costurilor sale (în afara impactului garanției), la care se adaugă o marjă rezonabilă;
(c)
fac obiectul unei contabilități diferite de cea a activităților de cercetare publică independentă, în special, în ceea ce privește costurile și finanțarea acestora;
(d)
sunt intrinsec legate de activitatea principală de cercetare publică independentă, astfel încât separarea acestora este tehnic imposibilă, în special, dat fiind că utilizează aceleași infrastructuri, echipamente, materiale sau tehnologii ori angajează aceiași cercetători, oameni de știință, ingineri, proiectanți sau tehnicieni;
(279)
Aceste activități auxiliare pot consta în execuția de contracte de cercetare, expertiză sau consultanță tehnică sau științifică, implicând, după caz, furnizarea de infrastructuri, echipamente, materiale sau tehnologii intensiv inovatoare, finanțate sau instituite în cadrul, și fiind necesare, lucrărilor de cercetare publică independentă, unice sau foarte rare în lume (241), în afara serviciilor oferite de unul sau mai multe organisme de cercetare comparabile, a căror utilizare necesită expertiza și competențele cercetătorilor, oamenilor de știință, inginerilor, proiectanților sau tehnicienilor angajați, în principal, de organismul de cercetare pentru a contribui la lucrările sale de cercetare publică independentă.
(280)
Aceste servicii permit, în plus, difuzarea cunoștințelor științifice între cercetarea publică și sectorul industrial, oferind întreprinderilor cliente posibilitatea de a accesa mijloacele experimentale, tehnologiile și expertiza personalului instituției publice IFP și permițând acesteia din urmă să acumuleze feedback privind rezultatele lucrărilor sale originale, sursele de îmbunătățiri viitoare ale activităților sale de cercetare publică independentă. Aceste avantaje în termeni de cunoștințe științifice încrucișate favorizează atât diferiții actori implicați, cât și Uniunea Europeană în ansamblu.
(281)
Așa cum s-a arătat la considerentul 266, serviciile de cercetare contractuală și de servicii nu au reprezentat decât [0-5] (**) % din bugetul total al instituției publice IFP în perioada cuprinsă între 2004 și 2009, ceea ce constituie o proporție extrem de limitată.
(282)
Pe de altă parte, raportate la fiecare client, serviciile facturate sunt, de cele mai multe ori, în sume mai mici de […] (*) EUR din cifrele de afaceri, astfel încât cuantumul maxim estimat al ajutorului rămâne, de cele mai multe ori, neglijabil, de ordinul a […] (*) EUR per contract. Prin urmare, Comisia estimează că ajutorul în cauză este proporțional cu obiectivul de interes general de diseminare a cunoștințelor științifice în Uniunea Europeană.
(283)
Cu condiția ca aceste activități auxiliare să reprezinte în continuare o parte foarte mică din bugetele alocate de instituția publică IFP misiunii sale principale de cercetare publică independentă și având în vedere impactul pozitiv al acestor activități auxiliare în termeni de obiective de interes comun, Comisia consideră că acoperirea lor prin garanția de stat nu poate, în niciun caz, să modifice condițiile schimburilor într-o măsură contrară interesului Uniunii, în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
(284)
În cadrul raporturilor anuale privind măsura în cauză, autorităților franceze le va reveni sarcina de a face dovada îndeplinirii acestei condiții în viitor. În cazul în care există rezerve în ceea ce privește caracterul auxiliar al activităților de cercetare contractuală sau de prestări de servicii, Comisia va trebui, desigur, notificată în acest sens fără întârziere și, dacă este cazul, vor trebui notificate eventualele ajutoare de stat, ținând cont de impactul garanției de stat.
(285)
În acest context, Comisia ia act, de asemenea, de propunerea autorităților franceze vizând introducerea în orice contract legat, în special, de activitatea economică a instituției publice IFP și, deci, de activitățile sale de cercetare contractuală și de prestările sale de servicii, o clauză privind neangajarea răspunderii statului, pentru ca excepția riscului acceptat să intervină, dacă este cazul, și pentru a limita considerabil eventualele repercusiuni negative ale garanției.
7.3.2 AJUTOR ACORDAT GRUPULUI IFP ÎN DOMENIILE DE ACTIVITATE EXCLUSIVE ALE AXENS ȘI PROSERNAT
7.3.2.1 Temeiul analizei compatibilității ajutorului
(286)
Fiind vorba despre o măsură de ajutor de stat vizând sprijinirea lucrărilor de C&D desfășurate de instituția publică IFP, normele aplicabile analizei compatibilității sunt cele privind ajutoarele de stat pentru cercetare și dezvoltare.
(287)
În măsura în care schimbarea statutului instituției publice IFP a intervenit la 7 iulie 2006, data acordării de către stat a garanției nelimitate în cauză este anterioară datei de 1 ianuarie 2007, data intrării în vigoare a Cadrului C&D&I menționat anterior. Astfel, în ceea ce privește analiza compatibilității acestei măsuri, în conformitate cu Comunicarea privind stabilirea normelor aplicabile pentru evaluarea ajutorului de stat ilegal (242), Comisia va aplica acestui ajutor nenotificat Cadrul comunitar al ajutoarelor de stat pentru cercetare și dezvoltare din 1996 care era în vigoare la data acordării ajutorului.
(288)
Cu toate acestea, având în vedere că acoperirea activităților economice ale instituției publice IFP prin garanția nelimitată acordată în virtutea statutului său de IPIC se va extinde fără limită de timp și, ținând cont de faptul că, așa cum s-a explicat la considerentul 277, estimarea impactului maxim al garanției în speță poate fi, în mod excepțional, cuantificată, Comisia va examina, de asemenea, compatibilitatea cu piața internă a acoperirii prin garanția nelimitată a activităților desfășurate de instituția publică în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat pe baza dispozițiilor Cadrului C&D&I începând cu 1 ianuarie 2007, data intrării sale în vigoare. În orice caz, concluziile analizei compatibilității rămân neschimbate indiferent de cadrul utilizat.
7.3.2.2 Etape de cercetare
(289)
În cadrul Deciziei C 51/2005 (243) menționate anterior, Comisia a considerat că activitățile desfășurate de instituția publică IFP în domeniile de activitate exclusive și în colaborare cu filialele sale Axens și Prosernat fac parte efectiv din sfera C&D, în măsura în care, pentru fiecare proiect, sunt identificate puncte de ruptură la nivelul componentelor, relațiilor sale sau caracteristicilor procedeelor sau produselor țintă, lucrările fiind realizate anterior etapei de omologare, de un personal alcătuit, în principal, din cercetători și tehnicieni, pe baza metodelor întemeiate pe experimentare, interpretare și modelizare, și ale căror rezultate sunt ample și brevetate. Comisia a constatat, de asemenea, că activitățile de același tip desfășurate de alți operatori din sector sunt, de regulă, clasificate ca activități de cercetare (244). Analiza aspectelor inovatoare ale activităților de cercetare desfășurate a fost realizată pe baza standardelor internaționale recunoscute din Manualul Frascati (245).
(290)
În ceea ce privește anul 2006, Comisia a analizat, în Decizia C 51/2005 (246) menționată anterior, lucrările realizate în cadrul acordurilor de cercetare încheiate între instituția publică IFP și Axens, pe de o parte, și instituția publică IFP și Prosernat, pe de altă parte. Comisia a concluzionat că aceste lucrări constau, pe de o parte, în activități de cercetare industrială și, pe de altă parte, în studii de fezabilitate tehnică prealabile proiectelor de cercetare industrială, în sensul Cadrului C&D din 1996. Această clasificare a activităților de cercetare a fost efectuată pe baza exemplelor și explicațiilor specifice furnizate de Manualul Frascati, pentru fiecare activitate de cercetare desfășurată de instituția publică IFP și Axens, pe de o parte, și de instituția publică IFP și Prosernat, pe de altă parte.
(291)
De altfel, în cadrul raporturilor transmise conform Deciziei C 51/2005 menționată anterior, autoritățile franceze au clasificat proiectele realizate în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat pentru anii 2007, 2008 și 2009 utilizând cele două categorii susmenționate în sensul Cadrului C&D din 1996 sau, alternativ, activități de cercetare industrială, în sensul punctului 2.2. litera f) și studii de fezabilitate tehnică prealabile activităților de cercetare industrială, în sensul punctului 5.2 din Cadrul C&D&I din 2006. Aceste lucrări au vizat studiul noilor căi de sinteză sau perfecționarea acestora, la o scară ce nu se raportează la cea industrială. Acestea aveau drept scop validarea conceptelor și intrau sub incidența cercetării industriale în sensul Cadrului C&D din 1996 și al Cadrului C&D&I. Fișe sintetice anuale pentru fiecare proiect au fost transmise Comisiei împreună cu rapoartele anuale comunicate în cadrul ajutorului din Decizia C 51/2005 menționată anterior.
(292)
Pentru anii următori, Comisia amintește că, în conformitate cu Decizia C 51/2005 menționată anterior, Franța este obligată să prezinte un raport anual Comisiei care să conțină o prezentare detaliată a proiectelor realizate de instituția publică IFP, clasificate pe categorii de cercetare.
7.3.2.3 Costuri eligibile
(293)
În cadrul Deciziei C 51/2005 (247) menționată anterior (pentru anul 2006) și în raporturile anuale (pentru anii 2007, 2008 și 2009), costurile proiectelor în domeniile exclusive ale Axens și Prosernat sunt conforme cu cheltuielile eligibile definite în anexa II la Cadrul R&D din 1996, precum și cu costurile eligibile în sensul punctului 5.1.4 din Cadrul C&D&I.
(294)
Trebuie amintit că costurile de facturare a activităților de cercetare ale instituției publice IFP către Axens și Prosernat includ cheltuielile imputabile direct proiectelor și vizează subcontractarea, deplasările, asigurările și documentarea, precum și produsele și echipamentele de mici dimensiuni. De asemenea, acestea includ celelalte cheltuieli imputabile proiectelor, cum ar fi cheltuielile cu personalul de cercetare, amortizările imobilizărilor corporale și necorporale, precum și alte taxe generale. Aceste costuri sunt suportate direct ca urmare a activităților de cercetare și sunt distribuite între diferitele proiecte de cercetare proporțional cu timpul petrecut de personalul de cercetare în cadrul fiecărui proiect. Pe de altă parte, costurile proiectelor de C&D orizontale privind metodele și echipamentele utilizate în celelalte proiecte de C&D sunt imputate proporțional din costurile fiecărui proiect de C&D.
(295)
Aceste costuri corespund următoarelor categorii: costurile serviciilor de consultanță și ale serviciilor echivalente, cheltuieli de personal, costurile instrumentelor, materialelor, terenurilor și amplasamentelor, precum și taxe generale suplimentare și alte cheltuieli de exploatare, în conformitate cu categoriile de costuri eligibile din Cadrul din 1996 și din Cadrul C&D&I.
(296)
Pentru anii următori, aceste informații trebuie incluse și în rapoartele anuale transmise de autoritățile franceze.
7.3.2.4 Intensitatea ajutoarelor
(297)
Din Cadrul C&D din 1996 reiese că intensitățile maxime autorizate sunt de 75 % pentru studiile de fezabilitate tehnică prealabile proiectelor de cercetare industrială (punctul 5.4) și de 50 % pentru proiectele de cercetare industrială (punctul 5.3).
(298)
Din Cadrul C&D&I reiese că intensitatea ajutorului, calculată pe baza costurilor admisibile ale proiectului, nu poate depăși 50 % pentru cercetarea industrială [punctul 5.1.2 litera (b)] și 65 % pentru studiile prealabile activităților de cercetare industrială realizate în cadrul întreprinderilor mari [punctul 5.2. litera (b)]. Amintim că activitățile acoperite de garanția de stat vizează exclusiv cercetarea industrială și studiile de fezabilitate tehnică realizate de instituția publică IFP, lucrările de dezvoltare pre-concurențială în sensul Cadrului C&D din 1996 (sau de dezvoltare experimentală în sensul Cadrului C&D&I), fiind finanțate integral de Axens și Prosernat din resurse proprii din venituri obținute pe piețe.
(299)
Comisia a întocmit Tabelul 6 de la considerentul 300 pornind de la listele de proiecte care detaliază costurile anuale pentru fiecare proiect și etapă de cercetare, precum și de la situația resurselor proprii ale instituției publice IFP.
(300)
Pentru acest exercițiu, Comisia a aplicat o abordare conservatoare, incluzând toate costurile care decurg, direct sau indirect, din domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat și excluzând toate produsele altele decât cele plătite de Axens și Prosernat (248). Ca o măsură de precauție, Comisia a integrat, de asemenea, în acest tabel toate efectele potențiale ale garanției nelimitate în ipoteza - puțin probabilă totuși - în care toate ar fi fost utilizate de instituția publică IFP pentru finanțarea activităților de cercetare în domeniile exclusive ale Axens și Prosernat (efecte ale garanției în relațiile cu furnizorii și clienții, nu doar filialele, ci și terții).
Tabelul 6
Estimarea maximă a cuantumului total al finanțării publice totale adus de instituția publică IFP activităților desfășurate în domeniile exclusive ale Axens și Prosernat în perioada 2006-2009
(în milioane EUR)
2006
2007
2008
2009
Costul anual al studiilor de fezabilitate tehnică (în milioane EUR)
Domeniul de activitate IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domeniul de activitate IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
7,4
3,5
0,9
0,9
Costul anual al lucrărilor de cercetare industrială (în milioane EUR)
Domeniul de activitate IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Domeniul de activitate IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Total
49,0
45,5
52,8
55,2
Resurse proprii (în milioane EUR)
Cuantum
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ajutor de stat anual (în milioane EUR)
Cuantumul finanțării publice (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Limita superioară a efectului garanției în relațiile instituției publice cu furnizorii săi
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Limita superioară a efectului garanției în relațiile instituției publice cu clienții săi (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
în domeniul exclusiv al filialelor
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
în afara domeniului exclusiv al filialelor
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Cuantumul maxim al finanțării publice
(inclusiv limita superioară a efectului garanției)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensitatea ajutorului
(exclusiv limita superioară a efectului garanției)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Limita superioară a intensității ajutorului
(inclusiv limita superioară a efectului garanției)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensitatea maximă autorizată (251)
-
dispozițiile Cadrului C&D din 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
dispozițiile Cadrului C&D&I
-
50,3 %
50,4 %
50,2 %
(301)
Comisia a verificat respectarea intensităților admisibile pentru fiecare etapă de cercetare pe baza listelor anuale de proiecte realizate în perioada 2006-2009, ținând cont de efectul maxim posibil al garanției nelimitate legate de statutul de instituție publică al IFP, integrând ca element suplimentar al ajutorului limita superioară estimată a primelor de acoperire a diferitelor riscuri. În toate cazurile, incluzând chiar toate impacturile potențiale ale garanției în relațiile cu clienții și furnizorii, limita superioară a intensității ajutorului rămâne cu mult inferioară intensității maxime autorizate. În concluzie, Comisia constată respectarea intensităților ajutorului autorizate din Cadrul C&D din 1996 și din Cadrul C&D&I.
(302)
Pentru anii următori, Comisia amintește că, în conformitate cu Decizia C 51/2005 menționată anterior, Franța este obligată să prezinte un raport anual Comisiei pentru ca aceasta să se asigure că intensitățile ajutorului pentru fiecare etapă de cercetare și pentru fiecare proiect sunt, de asemenea, respectate. Începând cu anul 2010, acest raport va trebui să prezinte toate proiectele realizate în domeniile de activitate ale Axens și Prosernat, clasificate pe categorii de cercetare, precizând, pe lângă costurile lor per etapă de cercetare, și cuantumurile finanțării publice și resursele proprii alocate de instituția publică IFP și filialele sale, limita superioară a cuantumului primei de garantare, estimată grație metodei descrise în prezenta decizie, inclusiv posibilele efecte asupra condițiilor de îndatorare ale instituției publice IFP conform raționamentului prezentat la considerentul 200.
7.3.2.5 Cumul
(303)
Dispozițiile în materie de cumul, indiferent că este vorba despre cele prevăzute la punctul 5.12 din Cadrul C&D din 1996 sau cele de la punctul 8 din Cadrul C&D&I, sunt respectate. De fapt, Comisia a calculat cuantumul total al finanțării publice, independent de origine, inclusiv impactul maxim al garanției nelimitate pentru anii 2006-2009.
(304)
Din anul 2010, autoritățile franceze vor aplica aceeași metodă în rapoartele anuale transmise Comisiei.
7.3.2.6 Efect de stimulare
(305)
În temeiul Cadrului C&D din 1996 și al Cadrului C&D&I, ajutoarele de stat trebuie să aibă un efect de stimulare, adică să declanșeze la beneficiarul lor o schimbare de comportament determinându-l să își intensifice activitățile sale de C&D (și de inovare). Criteriile următoare sunt, în general, suficiente pentru a demonstra existența unui efect de stimulare pentru proiectele care beneficiază de ajutoare sub pragurile de analiză aprofundată: creșterea amplorii proiectului, creșterea domeniului de aplicare, creșterea ritmului proiectului și creșterea cuantumului total alocat C&D&I. Dacă se poate dovedi un efect semnificativ în ceea ce privește cel puțin unul dintre aceste elemente, Comisia va considera, în general, că proiectul de ajutor are un efect de stimulare, având în vedere comportamentul normal al unei întreprinderi din sectorul în cauză (252).
(306)
Comisia face trimitere la analiza prezentată la considerentele 196-198 din Decizia C 51/2005 menționată anterior privind interesul strategic, urmărit și confirmat de comitete tehnice, pentru cercetările realizate de instituția publică IFP și filialele sale în domeniul securizării pe termen lung a aprovizionărilor cu energie, în special în ceea ce privește reînnoirea și creșterea producției de petrol și de gaze naturale (creșterea ratei de succes în exploatare, a ratei de valorificare a zăcămintelor, exploatarea resurselor neconvenționale etc.), conceperea de procedee de rafinare, tehnologiile de conversie, dezvoltarea de carburanți inovatori și de tehnologii de motoare eficiente, diversificarea surselor de energie pentru producția de carburant, multe dintre acestea numărându-se printre prioritățile Uniunii Europene în materie de cercetare, de politică energetică și de politică de mediu.
(307)
În ceea ce privește anul 2006, Comisia reiterează analiza sa, prezentată la considerentul 199 din Decizia C 51/2005 menționată anterior, conform căreia, datorită sprijinului public, din care garanția nelimitată este parte integrantă, instituția publică IFP și filialele sale au putut desfășura corespunzător activități de cercetare suplimentare care nu ar fi putut fi realizate din cauza riscurilor tehnologice sau din cauza incertitudinii asociate rentabilității investițiilor.
(308)
Comisia constată, pe baza raporturilor anuale transmise de autoritățile franceze, că această logică a fost urmată și în 2007, 2008 și 2009. În aceste rapoarte, autoritățile franceze au menționat, pentru fiecare proiect, efectul de stimulare obținut datorită ajutorului, în special în ceea ce privește domeniul de aplicare al proiectului, ritmul acestuia și creșterea cuantumului total alocate C&D.
(309)
Spre exemplu, în 2007, în domeniul exclusiv al Axens, grupul IFP a realizat în special proiecte-pilot, […] (*) (253).[…] (*). Fără ajutorul public, s-ar fi produs un decalaj de mai mulți ani pentru introducerea pe piață a acestor produse: proiectele de C&D ar fi fost lansate cu întârziere, dezvoltarea acestora ar fi fost mai lentă, iar […] (*).
(310)
Pe de altă parte, în domeniul exclusiv al Prosernat, ajutorul de stat a făcut posibilă începerea proiectului[…] (*) privind […] (*), punerea la punct și brevetarea unor procedee originale de […] (*) (254) […] (*). [Un astfel de proiect] (**) implica operațiuni delicate și dificile care necesitau investiții umane, tehnice și financiare considerabile, pe care o societate ca Prosernat nu le poate realiza pe cont propriu. Prin urmare, sprijinul public acordat de instituția publică IFP s-a dovedit fundamental. Mai precis, numai instituția publică IFP dispunea de echipe specializate capabile să realizeze modelele necesare dezvoltării procedeului și de echipamente de laborator adaptate tratării compușilor dăunători sănătății.
(311)
În 2008, în domeniul exclusiv al Axens, ajutorul de stat a făcut posibilă înlăturarea unor obstacole științifice și tehnice în […] (*). De altfel, proiectul […] (*) (255) a cunoscut, de asemenea, evoluții majore. Ajutorul de stat a permis instituției publice IFP să dezvolte, în asociere cu partenerii industriali, un procedeu […] (*) care va fi accesibil pe piață prin acordarea licenței. Lucrările de dezvoltare a unui procedeu de acest tip implică atât […] (*), cât și […] (*).
(312)
Pe de altă parte, în domeniul exclusiv al Prosernat, a fost pus în aplicare un proiect […] (*) privind captarea CO2 din fum. Captarea/stocarea CO2 (256) (CSC) este unul dintre mijloacele identificate de reducere a încălzirii globale. Având în vedere compoziția fumului și presiunea lui joasă, instituția publică IFP și-a asumat noi provocări tehnologice. Prosernat nu ar fi fost în măsură să dezvolte acest procedeu cu fonduri proprii, ținând cont de incertitudinea din jurul structurii, de amploarea, de desfășurarea și de încadrarea reglementară a viitoarei piețe de captare a CO2.
(313)
În 2009, în domeniul exclusiv al Axens, proiectul […] (*) privind procedeele […] (*) poate fi dat ca exemplu. Acesta viza dezvoltarea […] (*), precum și îmbunătățirea anumitor procedee […] (*). Datorită fondurilor publice, […] (*) a putut fi studiată, ceea ce a permis îmbunătățirea semnificativă a […] (*). Proiectul […] (*) a putut explora, grație finanțării publice, soluții inovatoarea cu tehnologiile existente, […] (*). De asemenea, proiectul […] (*) a fost continuat și pentru catalizatori, care, ulterior extrapolării, au făcut posibilă diversificarea ofertei pe o piață în plină expansiune de […] (*). Fără ajutorul public, catalizatorii ar fi fost dezvoltați într-o manieră mult mai secvențială, iar îmbunătățirea performanțelor ar fi fost mai lentă. În materie […] (*), proiectul […] (*), care viza catalizatori inovatori […] (*) a putut explora noi piste datorită ajutorului public, în timp ce proiectul […] (*), care viza explorarea limitelor tehnologiei (în special variația sarcinilor) pentru a putea […] (*), și-a putut extinde spectrul dincolo de performanțele existente.
(314)
Pe de altă parte, în domeniul exclusiv al Prosernat, ajutorul public a permis, de exemplu, relansarea și continuarea activităților C&D întreprinse în ceea ce privește […] (*), dar care au fost treptat abandonate. Sprijinul public a permis, astfel, evitarea pierderii realizărilor tehnologice anterioare și menținerea unei game de procedee de […] (*) pe piață. Datorită ajutorului public, proiectul […] (*) privind captarea CO2 […] (*) a fost, de asemenea, continuat.
(315)
Comisia notează, de asemenea, că evoluția pozitivă a indicatorilor care măsoară efortul de C&D realizat de instituția publică IFP și filialele sale Axens și Prosernat, constatată la considerentul 200 din Decizia C 51/2005 menționată anterior, a continuat între 2007 și 2009.
Tabelul 7
Evoluția indicatorilor care măsoară efortul instituției publice IFP și al filialelor sale Axens și Prosernat în 2007, 2008 și 2009
Evoluția indicatorilor
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Cheltuieli alocate C&D în domeniul exclusiv
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personal destinat C&D în domeniul exclusiv
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
În plus, Comisia reînnoiește constatările rezumate la considerentele 201-203 din Decizia sa C 51/2005 menționată anterior: partea cheltuielilor de C&D din cifra de afaceri a grupului IFP este deosebit de ridicată, deși aceasta din urmă evoluează într-un mediu supus la numeroase reglementări naționale în permanentă evoluție, în special, în ceea ce privește standardele de mediu sau sistemele de protecție a proprietății intelectuale.
(317)
După cum a făcut-o deja la considerentul 204 din Decizia C 51/2005 menționată anterior, Comisia ia notă de diversitatea și de structura ofertei, precum și de funcționarea concurenței (257) pe piața procedeelor de rafinare sau a petrochimiei. În acest sens, notează că unii concurenți au o poziție concurențială mult mai confortabilă decât cea a grupului IFP, societatea UOP Limited deținând, de exemplu, un segment de 57 % din piața mondială, spre deosebire de doar 7 % pentru grupul IFP. De asemenea, Comisia estimează că sprijinul public acordat proiectelor de C&D realizate de grupul IFP nu este, prin natura sau proporțiile sale, susceptibil să împiedice stimulentele dinamice ale pieței tehnologiilor de rafinare. Pe de altă parte, trebuie constatat că partenerii comerciali ai Uniunii Europene, în special Statele Unite ale Americii, alocă bugete importante pentru finanțarea cercetării în domeniul energiei, bugete care au permis sprijinirea proiectelor de C&D desfășurate de concurenții grupului IFP. Astfel, anumiți concurenți ai grupului IFP, în special societatea UOP Limited, au primit un sprijin public important (258) sau au beneficiat de sprijin public indirect grație unor parteneriate încheiate cu institute de cercetare și universități.
(318)
În concluzie, Comisia constată că ajutorul de stat în favoarea grupului IFP în domeniul exclusiv al filialelor sale Axens și Prosernat a avut un efect de stimulare în anii 2006, 2007, 2008 și 2009.
(319)
Începând cu anul 2010, rapoartele anuale transmise de Franța Comisiei până la expirarea acordurilor exclusive între instituția publică IFP și filialele sale Axens și Prosernat, vor trebui să demonstreze că efectul de stimulare al ajutorului este verificat întotdeauna.
(320)
Având în vedere toate elementele de mai sus, Comisia concluzionează că ajutorul de stat acordat grupului IFP pentru activitățile în domeniile exclusive ale filialelor sale Axens și Prosernat, inclusiv elementul de ajutor atașat efectelor garanției nelimitate de care beneficiază instituția publică IFP, este conform cu dispozițiile Cadrului C&D din 1996, precum și cu cele ale Cadrului C&D&I, sub rezerva respectării condițiilor aplicabile.
7.3.3 CONCLUZIE PRIVIND COMPATIBILITATEA MĂSURII ÎN CAUZĂ
(321)
În concluzie, Comisia consideră că măsura în cauză este compatibilă cu piața internă, sub rezerva respectării condițiilor enunțate în secțiunile 7.3.1 și 7.3.2.
8 NEUTRALITATEA ÎN CEEA CE PRIVEȘTE REGIMUL PROPRIETĂȚII
(322)
Comisia ține să sublinieze că nu repune în niciun fel în discuție proprietatea statului asupra instituției publice IFP și nici nu contestă statutul de persoană juridică de drept public al acesteia.
(323)
Potrivit articolului 345 din TFUE, Comunitatea este neutră în ceea ce privește regimul proprietății în statele membre și nicio dispoziție a tratatului nu impune restricții în privința proprietății (integrale sau parțiale) a statului asupra întreprinderilor. Astfel, normele de concurență trebuie să se aplice în același mod atât întreprinderilor private, cât și întreprinderilor publice. Niciunul din aceste două tipuri de întreprinderi nu este avantajat sau dezavantajat prin aplicarea acestor norme.
(324)
În cazul de față, garanția de care beneficiază instituția publică IFP nu rezultă din proprietate, ci din regimul juridic al întreprinderii. Statele membre sunt libere să aleagă forma juridică a întreprinderilor, însă cu respectarea normelor de concurență ale tratatului. În special, simplul fapt că garanția de stat nu este automat asociată unui anumit statut juridic nu împiedică garanția în cauză să constituie ajutor de stat în temeiul articolului 107 alineatul (1) din TFUE dacă sunt reunite condițiile aplicabile (259),
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
1. Acordarea de către Franța a statutului de instituție publică industrială și comercială IFP a conferit acesteia din urmă, începând cu data de 7 iulie 2006, o garanție publică nelimitată (în continuare „garanția de stat”) cu privire la toate activitățile sale.
2. Acoperirea prin garanția de stat a activităților neeconomice ale instituției publice IFP, în special activitățile sale de formare în vederea creșterii numărului și calificării resurselor umane, activitățile sale de C&D independente în vederea extinderii cunoștințelor și a unei mai bune înțelegeri și activitățile sale de diseminare a rezultatelor cercetărilor, nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
3. Acoperirea prin garanția de stat a activităților de transfer tehnologic desfășurate de instituția publică IFP în domeniile prevăzute în Convenția exclusivă de dezvoltare, comercializare și utilizare încheiată cu filiala sa Beicip-Franlab nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
4. Acoperirea prin garanția de stat a activităților de transfer tehnologic desfășurate de instituția publică IFP în domeniile prevăzute în acordurile exclusive încheiate cu filialele sale Axens și Prosernat, la care se face referire la articolul 3 alineatul (1) din Decizia Comisiei din 16 iulie 2008 privind măsura de ajutor pusă în aplicare de Franța în favoarea grupului IFP (în continuare „Decizia C 51/2005”), constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
5. Acoperirea prin garanția de stat a serviciilor de cercetare contractuală și de servicii de desfășurate de instituția publică IFP, atât în numele terților, cât și în numele filialelor, constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
Articolul 2
În cazul modificării acordului între instituția publică IFP și filiala sa Beicip-Franlab menționat la articolul 1 alineatul (3) din prezenta decizie, Franța notifică respectivul acord Comisiei, ținând seama de potențialul impact al garanției de stat pentru evaluarea cuantumului total potențial al finanțării publice, exceptând cazul în care noile condiții contractuale permit excluderea prezenței ajutorului de stat.
Articolul 3
În perioada cuprinsă între 7 iulie 2006 și 31 decembrie 2009, acoperirea prin garanția de stat a activităților economice la care se face referire la articolul 1 alineatele (4) și (5) din prezenta decizie a constituit ajutor compatibil cu piața internă.
Articolul 4
Începând din 1 ianuarie 2010 și până la expirarea acordurilor exclusive între instituția publică IFP și filialele sale Axens și Prosernat menționate la articolul 3 alineatul (1) din Decizia C 51/2005, acoperirea prin garanția de stat a activităților economice la care se face referire la articolul 1 alineatul (4) din prezenta decizie constituie ajutor compatibil cu piața internă, sub rezerva respectării condițiilor prevăzute la articolele 5 și 6 din prezenta decizie.
Articolul 5
1. Raportul financiar anual la care se face referire la articolul 4 alineatul (2) din Decizia C 51/2005 include, pe lângă elementele deja menționate la articolul 5 alineatul (1) din decizie, elementele enumerate la alineatele (2), (3) și (4) de la prezentul articol.
2. Raportul financiar anual include cuantumul, rata dobânzii și condițiile contractuale ale împrumuturilor contractate de instituția publică IFP în cursul perioadei anuale avute în vedere, precum și o estimare a echivalentului-subvenție brut a posibilei majorări a dobânzilor legate de garanția de stat, cu excepția cazului în care se face dovada faptului că aceste contracte de împrumut sunt în conformitate cu condițiile normale de piață, fie prin compararea condițiilor lor cu cele obținute de instituția publică IFP anterior schimbării de statut, fie pe baza unei metodologii mai exacte aprobate anterior de Comisie.
3. Raportul financiar anual include valoarea bunurilor și serviciilor achiziționate de instituția publică IFP de la furnizori pentru prestarea serviciilor economice la care se face referire la articolul 1 alineatele (4) și (5) din prezenta decizie, în cursul perioadei anuale avute în vedere, precum și o estimare maximă a echivalentului-subvenție brut al ajutorului care rezultă dintr-o evaluare mai favorabilă de către furnizori a riscului de faliment al întreprinderii. Această estimare este realizată fie prin aplicarea unui procent forfetar de 2,5 % la valoarea achizițiilor realizate, fie pe baza unei metodologii mai exacte aprobate anterior de Comisie.
4. Raportul financiar anual include valoarea activităților economice, menționate la articolul 1 alineatele (4) și (5) din prezenta decizie, desfășurate de instituția publică IFP în cursul perioadei anuale avute în vedere, precum și o estimare maximă a echivalentului-subvenție brut al ajutorului care rezultă din neplata unei prime corespunzătoare unei garanții de bună execuție sau, cel puțin, a unei garanții de diligență, oferite beneficiarilor serviciilor economice respective. Această estimare este realizată fie prin aplicarea unui procent forfetar de 5 % la valoarea serviciilor furnizate, fie pe baza unei metodologii mai exacte aprobate anterior de Comisie.
Articolul 6
1. Valoarea totală a fondurilor publice alocate activităților instituției publice IFP în domeniile de activitate exclusive ale Axens și Prosernat, inclusiv impactul maxim al garanției de stat, astfel cum este estimat la articolul 5 alineatele (2), (3) și (4) din prezenta decizie, va trebui să fie mai mic decât intensitatea maximă autorizată prevăzută în Cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare.
2. În cazul depășirii pragului menționat la alineatul (1) de la prezentul articol, excedentul de ajutor va fi, după caz, rambursat de filiala Axens sau Prosernat în cauză instituției publice IFP.
Articolul 7
Începând din 1 ianuarie 2010, acoperirea prin garanția de stat a activităților economice la care se face referire la articolul 1 alineatul (5) constituie ajutor de stat compatibil cu piața internă, sub rezerva respectării condițiilor prevăzute la articolul 8 din prezenta decizie.
Articolul 8
1. Activitățile de cercetare contractuală și de prestări de servicii desfășurate de instituția publică IFP, la care se face referire la articolul 1 alineatul (5) din prezenta decizie, trebuie să rămână auxiliare activității sale principale de cercetare publică independentă.
2. Pentru a fi considerate auxiliare, activitățile de cercetare contractuală și de prestări de servicii ale instituției publice IFP trebuie:
-
să nu aducă atingere funcționării normale, independenței și neutralității respectivei instituții publice IFP;
-
să fie tarifate la un preț al pieței sau, în absența prețului pieței, la un preț care reflectă, cu excepția impactului potențial al garanției de stat, totalitatea costurilor, la care se adaugă o marjă rezonabilă;
-
să facă obiectul unei contabilități diferite de cea a activităților de cercetare publică independentă (separarea contabilă a costurilor și finanțărilor lor respective), iar profiturile pe care le generează trebuie reinvestite integral în activitatea principală de cercetare publică independentă;
-
să fie intrinsec legate de activitatea principală de cercetare publică independentă a respectivei instituții publice IFP, având în vedere, în special, utilizarea acelorași infrastructuri, echipamente, materiale sau tehnologii ori angajarea acelorași cercetători, oameni de știință, ingineri, proiectanți sau tehnicieni;
-
să se situeze în afara sferei acordurilor exclusive încheiate între instituția publică IFP și filialele sale Axens și Prosernat menționate la articolul 3 alineatul (1) din Decizia C 51/2005 menționată anterior, după caz, prelungite sau modificate în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Decizia C 51/2005 și cu articolul 12 alineatul (2) din prezenta decizie;
-
să reprezinte o parte reziduală a bugetului alocat de instituția publică IFP activităților sale de cercetare publică independentă.
3. Franța transmite anual Comisiei un raport privind activitățile de cercetare contractuală și de prestări de servicii desfășurate de instituția publică IFP, care precizează procentul cuantumului lor din bugetul alocat de instituția publică IFP activităților sale de cercetare publică independentă.
Articolul 9
1. Autoritățile franceze și instituția publică IFP dispun adăugarea următoarei mențiuni, pentru fiecare operațiune, în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract):
„Emisiunea/programul/împrumutul nu beneficiază de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului. În caz de insolvabilitate, statul nu este obligat să se substituie financiar instituției publice IFP pentru achitarea creanței”
2. Autoritățile franceze dispun introducerea unei clauze analoge, care să excludă răspunderea statului, în orice contract privind serviciile de cercetare contractuală sau de servicii la care se face referire la articolul 1 alineatul (5) din prezenta decizie.
3. Autoritățile franceze dispun introducerea unei clauze analoge, care să excludă răspunderea instituției publice IFP și a statului, în orice contract care implică o creanță, încheiat între societățile pe acțiuni Axens, Beicip-Franlab și Prosernat.
4. Instituția publică IFP se abține de la acordarea oricărei forme de garanție, aviz, scrisoare de intenție sau de confort în favoarea societăților pe acțiuni Axens, Beicip-Franlab și Prosernat care nu ar fi conformă cu condițiile normale de piață.
Articolul 10
Franța notifică individual Comisiei ajutoarele care depășesc pragurile prevăzute de Cadrul comunitar privind ajutoarele de stat pentru cercetare, dezvoltare și inovare, ținând seama de impactul potențial al garanției de stat.
Articolul 11
Franța informează Comisia, în termen de două luni de la data notificării prezentei decizii, cu privire la măsurile pe care le-a adoptat în vederea respectării acesteia.
Articolul 12
1. Articolele 4, 5 și 6 din prezenta decizie se aplică până la expirarea acordurilor exclusive între instituția publică IFP și filialele sale Axens și Prosernat, la care se face referire la articolul 3 alineatul (1) din Decizia C 51/2005.
2. Atunci când informează Comisia cu privire la o prelungire sau o modificare a acordurilor exclusive respective, în conformitate cu articolul 3 alineatul (2) din Decizia C 51/2005, autoritățile franceze țin seama de impactul garanției de stat pentru evaluarea cuantumului total al finanțării publice.
Articolul 13
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 29 iunie 2011.