BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. April 2011
zu den Maßnahmen Dänemarks (Beihilfe C 2/03) zugunsten von TV2/DANMARK
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 2612)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/839/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, (1) insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 5. April 2000 ging bei der Kommission eine Beschwerde der privaten dänischen Rundfunkanstalt SBS Broadcasting SA/TvDanmark („SBS/TvDanmark“) bezüglich der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2/DANMARK (im Folgenden „TV2“ (3) ein. Am 3. Mai 2000 fand ein Gespräch mit der Beschwerdeführerin statt. Mit Schreiben vom 28. Februar 2001, 3. Mai 2001 und 11. Dezember 2001 übermittelte die Beschwerdeführerin ergänzende Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 5. Juni 2002 übermittelten die Kommissionsdienststellen ein Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden; eine Antwort erfolgte mit Schreiben vom 10. Juli 2002. Am 25. Oktober 2002 und am 19. November 2002 fanden Zusammenkünfte mit den dänischen Behörden statt. Mit Schreiben vom 19. November 2002 vom 3. Dezember 2002 wurden zusätzliche Informationen übermittelt.
(3)
Die Kommission teilte Dänemark mit Schreiben vom 24. Januar 2003 mit, (4) dass sie die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) im Zusammenhang mit der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2 beschlossen hatte.
(4)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. März 2003 veröffentlicht. (5) Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu den in Rede stehenden Maßnahmen aufgefordert.
(5)
Mit Schreiben vom 24. März 2003 hat die Kommission Stellungnahmen der dänischen Behörden erhalten. Ferner sind der Kommission Stellungnahmen verschiedener sonstiger Beteiligter zugegangen. Mit Schreiben vom 14. April 2003 hat TvDanmark Stellungnahmen übermittelt. Die Europäische Vereinigung der privaten Rundfunkveranstalter (ACT = Association of Commercial Television in Europe) hat ihre Stellungnahmen mit Schreiben vom 14. April 2003 übermittelt. Die privaten Fernsehsender Antena 3 TV und Gestevisión Telecinco haben ihre Stellungnahmen am 16. April 2003 übermittelt. Der private Fernsehsender TV3 hat eine Stellungnahme am 14. April 2003 geschickt. Die Kommission hat die Stellungnahmen an Dänemark weitergeleitet; Dänemark reagierte mit Schreiben vom 12. September 2003 auf diese Stellungnahmen.
(6)
Weitere Informationen sind der Kommission mit dem Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 und vom 6. Januar 2004 zugegangen. Am 17. Dezember 2003 fand ein Gespräch der Beschwerdeführerin mit der Kommission statt, in dem die Angaben im Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 eingehend besprochen wurden. Die Kommission leitete diese Informationen an die dänische Regierung weiter, die mit Schreiben vom 15. März 2004 dazu Stellung nahm. Am 9. Februar 2004 fand ein Gespräch zwischen den dänischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
(7)
Am 19. Mai 2004 nahm die Kommission ihre Entscheidung über die öffentliche Finanzierung zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002 durch Rundfunkgebühren und andere Maßnahmen an. (6) In dieser Entscheidung wurde die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet; als mit dem Binnenmarkt unvereinbar wurde nur eine Beihilfe von 628,2 Mio. DKK (ca. 84,3 Mio. EUR) bewertet, die mit Zinsen zurückgefordert wurde (im Folgenden „Rückforderungsentscheidung“).
(8)
Gegen die Rückforderungsentscheidung der Kommission haben TV2 und die dänischen Behörden sowie die privaten Fernsehsender Viasat und SBS/Tv Danmark Rechtsmittel eingelegt.
(9)
Die dänischen Behörden haben die Rückforderungsentscheidung der Kommission umgesetzt. TV2 leistete eine Rückzahlung von 1,05 Mrd. DKK (7).
(10)
Die geleistete Rückzahlung brachte TV2 in finanzielle Schwierigkeiten. Daraufhin meldete Dänemark 2004 eine Kapitalerhöhung zugunsten von TV2 bei der Kommission an.
(11)
Mit der Entscheidung vom 6. Oktober 2004 (8) genehmigte die Kommission die Entscheidung der dänischen Regierung, im Wege einer Kapitalerhöhung von 440 Mio. DKK und der Umwandlung eines staatlichen Darlehens von 394 Mio. DKK in Eigenkapital eine Rekapitalisierung von vonTV2 (im Folgenden „Rekapitalisierungsmaßnahmen“) vorzunehmen. SBS und Viasat reichten zwei Klagen gegen diese Entscheidung ein.
(12)
Am 22. Oktober 2008 (9) bestätigte das Gericht erster Instanz (jetzt „Gericht“) den Umfang der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2 und hob die Rückforderungsentscheidung der Kommission (im Folgenden „Urteil“) wieder auf. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
(13)
Nach diesem Urteil muss die Kommission einen neuen Beschluss erlassen, da das förmliche Prüfverfahren bezüglich des Zeitraums 1995-2002 wieder eröffnet werden musste.
(14)
Außerdem wurde infolge der Rechtsstreitigkeit im Zusammenhang mit der Kapitalerhöhung ein Beschluss des Gerichts (10) vom 24. September 2009 (im Folgenden „Gerichtsbeschluss“) erlassen, in dem festgestellt wurde, dass das Verfahren in der Rechtssache T-12/05 gegenstandslos geworden war. Tatsächlich besteht nach Randnummer 35 des Gerichtsbeschlusses ein enger Zusammenhang zwischen den Entscheidungen über die Rückforderung und die Kapitalerhöhung. Da die Rückforderungsentscheidung aufgehoben wurde, stellte das Gericht fest, dass die Entscheidung über die Kapitalerhöhung hinfällig geworden sei. Das Gericht formulierte: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions, it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S.“ (11) [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen erlassen hat, liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] Aufgrund der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung sei daher eine „fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2“ [erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 […] erforderlich]. Der Gerichtsbeschluss wurde nicht angefochten.
(15)
Nach Maßgabe des Gerichtsbeschlusses muss die Kommission in ihrer Würdigung in diesem Beschluss die Maßnahmen berücksichtigen, die die dänischen Behörden im Jahr 2004 infolge der nach der Rückforderungsentscheidung auferlegten Rückforderung getroffen haben.
(16)
Nach den genannten Erwägungsgründen 13, 14 und 15 betrifft dieser Beschluss nur die staatlichen Maßnahmen zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002, und nach dem Gerichtsbeschluss berücksichtigt die Kommission bei der Würdigung in diesem Beschluss die im Jahr 2004 vorgenommenen Rekapitalisierungsmaßnahmen, die infolge der mit der Rückforderungsentscheidung angeordneten Rückforderung vorgenommen wurde.
(17)
Mit Schreiben vom 20. März 2009 forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(18)
Nach mehrfach beantragten Fristverlängerungen übermittelten die dänischen Behörden ihre Feststellungen schließlich am 26. Juni 2009. In einem Anhang zu ihrem Schreiben legten die dänischen Behörden ferner Stellungnahmen von TV2 vor.
(19)
Mit den dänischen Behörden und/oder TV2 fanden mehrere Gespräche statt (u. a. am 25. August 2009, am 7. Februar 2011 und am 4. März 2011).
(20)
Außerdem richtete die Kommission weitere Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden (u. a. am 22. September 2010, am 28. Oktober 2010, am 19. November 2010 und am 14. Januar 2011), auf die die dänischen Behörden insbesondere am 17. November 2010, am 30. November 2010, am 3. Februar 2011, am 24. Februar 2011 und am 7. März 2011 antworteten. Weitere Informationen übermittelten die dänischen Behörden im März und im April 2011.
(21)
Darüber hinaus gingen bei der Kommission auch Stellungnahmen Dritter ein, insbesondere am 7. Februar 2011 von SBS/TvDanmark.
(22)
Am 4. August 2008 erließ die Kommission die Entscheidung, keine Einwände bezüglich der TV2 gewährten Rettungsbeihilfe in Form einer Kreditfazilität in Höhe von 1 Mrd. DKK zu erheben. (12) Gegen diese Entscheidung legte der Wettbewerber MTG/Viasat Rechtsmittel ein. Das Gericht beschloss die Aussetzung des Verfahrens bis zum Vorliegen des Kommissionsbeschlusses zur betreffenden Umstrukturierung (13).
(23)
Am 4. Februar 2009 meldete Dänemark nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV einen Umstrukturierungsplan für die TV2 Danmark A/S (im Folgenden „Umstrukturierung“) bei der Kommission an. Mit Schreiben vom 2. Juli 2009 unterrichtete die Kommission Dänemark darüber, dass sie hinsichtlich des Umstrukturierungsplans ein Verfahren eingeleitet habe (14).
(24)
Die Untersuchung der Kommission der Umstrukturierung wurde parallel zur Würdigung in dieser Sache vorgenommen, und der Beschluss der Kommission zur Umstrukturierung wird parallel und gleichzeitig mit diesem Beschluss angenommen.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG
II.1. NATIONALER KONTEXT
II.1.1. DER DÄNISCHE FERNSEHMARKT IN DEN JAHREN 1995-2002
(25)
In den Jahren 1995-2002 waren in Dänemark zwei öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten tätig: Danmarks Radio („DR“) und TV2. DR wurde nahezu vollständig über eine Rundfunkgebühr finanziert. Die Finanzierung von TV2 erfolgte teilweise über Rundfunkgebühren, teilweise aber auch aus Werbeeinnahmen.
(26)
TV2 wurde 1986 als unabhängige Einrichtung gegründet, (15) die über staatliche Darlehen finanziert wurde. Das Unternehmen nahm seine landesweite Sendetätigkeit am 1. Oktober 1988 auf. Ausgestrahlt wurden der terrestrische Kanal TV2 und seit 2000 auch der Satellitenkanal TV2 Zulu. Ende 2002 wurde TV2 Zulu von einem öffentlich-rechtlichen Sender in einen privaten Bezahlfernsehkanal umgewandelt. Außerdem wurden acht Sender von der Regierung als regionale TV2-Sender genehmigt. TV2 musste Sendungen der regionalen TV2-Sender über den eigenen terrestrischen Sender auch landesweit ausstrahlen.
(27)
In den Jahren 1995-2002 waren auf dem nationalen dänischen Fernsehmarkt neben den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten auch die beiden Privatsender TvDanmark und TV3/3 + tätig. Die Privatsender konkurrierten mit TV2 auf dem nationalen Markt für Fernsehwerbung. TvDanmark gehört zur SBS Broadcasting S.A. und sendet zwei Programme in Dänemark. Seit 1997 strahlt es das Programm TvDanmark2 über ein aus zehn lokalen kommerziellen Fernsehsendern bestehendes Netz aus und betreibt seit 2000 mit britischer Lizenz den Satellitenkanal TvDanmark1. Die Satellitensender TV3 und 3 + nahmen ihren Sendebetrieb im Jahr 1992 auf. Sie gehören zur Modern Times Group (MTG).
II.1.2. GESETZLICHE ANFORDERUNGEN IN DEN JAHREN 1995-2002
(28)
Der öffentlich-rechtliche Auftrag war im Untersuchungszeitraum 1995-2002 im mehrfach geänderten Radio- und Fernsehgesetz (im Folgenden „Radio- und Fernsehgesetz“) verankert (16).
(29)
TV2 hat den Auftrag, nationale und regionale Fernsehprogramme zu produzieren und auszustrahlen. Die Ausstrahlung kann über Rundfunkanlagen, darunter Satelliten- und Kabelsysteme, erfolgen. Der Minister für Kultur erlässt Vorschriften für die Verpflichtungen von TV2.
(30)
TV2 obliegen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (17) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die unter unabhängiger Programmgestaltung Fernsehsendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen Sendeanstalten von TV2 muss schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein.
(31)
Wie im Urteil erläutert, (18) hat sich die genaue Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von TV2 im Laufe der Zeit geändert; alle Definitionen des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die in den verschiedenen untersuchten Zeiträumen für TV2 maßgeblich waren, sahen jedoch in jedem Fall „Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung“ als grundlegende Qualitätsanforderungen des TV2 übertragenen öffentlich-rechtlichen Fernsehangebots vor.
(32)
Eine weitere Definition des Begriffs „gemeinwirtschaftliche Dienstleistung“ ist der Satzung von TV2 zu entnehmen. Dort sind z. B. die Verpflichtungen von TV2 zur Ausstrahlung von Sendungen in den Bereichen Kunst und Kultur, von dänischen Filmproduktionen sowie von Programmangeboten für Kinder, junge Menschen und ethnische Minderheiten festgelegt. TV2 ist ferner verpflichtet, Katastrophenschutzmeldungen auszustrahlen.
(33)
Die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen von TV2 werden über die Beteiligung von TV2 an den Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Werbesendungen bei TV2 und aus sonstigen Einnahmequellen finanziert. In der im Jahr 1994 wirksamen Fassung des Radio- und Fernsehgesetzes (19) hieß es, die gesamten Tätigkeiten von TV2 seien über Beträge zu finanzieren, die aus dem TV2-Fonds nach den Rahmenhaushalten des Ministers für Kultur und aus Einnahmen aus dem Verkauf von Sendungen sowie aus sonstigen Beiträgen, Subventionen usw. aufgebracht werden müssen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren sowie die Werbeeinnahmen aus einem eigenen Fonds (dem sogenannten TV2-Fonds) (20).
(34)
Die Vorschriften für nicht nur auf lokaler Ebene tätige private Fernsehsender sind Kapitel 5 des Radio- und Fernsehgesetzes zu entnehmen. Lokale Radio- und Fernsehdienste werden in Kapitel 6 behandelt. Diese Vorschriften betreffen in erster Linie den Erwerb einer Lizenz. Die Anforderungen an die Programmgestaltung bei Lizenznehmern sind den Durchführungsbeschlüssen Nr. 874 über Inhalte von europäischer Bedeutung und Nr. 1349 über lokale Radio- und Fernsehdienste zu entnehmen. (21) Nach Maßgabe dieser Beschlüsse müssen Netzsender, die eine lokale Fernsehlizenz haben, mindestens eine Stunde täglich Lokalprogramme ausstrahlen und einen wesentlichen Teil ihrer Sendungen in dänischer Sprache oder für ein dänisches Publikum produzieren. Da TV3, 3 + und das erste Programm von TvDanmark nach einer britischen Lizenz senden, gelten diese Vorschriften nur für TvDanmark2.
II.1.3. DIE KOMMERZIELLE TÄTIGKEIT VON TV2
(35)
In den Jahren 1995-2002 hat TV2 unterschiedliche kommerzielle Tätigkeiten ausgeübt, und mit Wirkung zum 1. Januar 1997 wurde für TV2 dazu eine besondere Rechtsgrundlage geschaffen; (22) nach dieser Rechtsgrundlage kann TV2 technische Anlagen zur Erwirtschaftung von Gewinnen nutzen, neue Gesellschaften gründen oder sich an bestehenden Gesellschaften beteiligen. Die entsprechenden Geschäftstätigkeiten umfassten in den Jahren 1995-2002 beispielsweise Tätigkeiten u. a. in der Werbung, im Verkauf von Programmen, in der Vermietung von Sendemasten, im Merchandising, in Internet-Aktivitäten und im Weiterverkauf von Rechten an Sportveranstaltungen.
(36)
Seit Januar 2001 ist TV2 verpflichtet, für das mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung befasste Unternehmen und für „sonstige Unternehmen“ mit einem Umsatzanteil von mehr als 5 % bzw. von mehr als 3 Mio. DKK getrennte Bücher zu führen. Die Kosten müssen in vollem Umfang ausgewiesen werden, und für nicht öffentlich-rechtliche Dienstleistungen/Produkte müssen marktübliche Preise verlangt werden; die Übertragung von Finanzmitteln zwischen dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen und sonstigen Unternehmen müssen nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgen; dazu dürfen keine Einnahmen aus Rundfunkgebühren verwendet werden (23).
II.2. DIE IN REDE STEHENDEN MASSNAHMEN
(37)
In den Jahren 1995-2002 erhielt TV2 Mittel aus Rundfunkgebühren.
(38)
Der Minister für Kultur setzt für ein oder mehrere Jahre die Höhe der Rundfunkgebühren fest, die Besitzer von Radio- und Fernsehgeräten zu zahlen haben. (24) Die Rundfunkgebühr wird von DR eingezogen, und nach einem Beschluss des Ministers für Kultur werden die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren nach einer Medienvereinbarung mit dem dänischen Parlament unter DR und TV2 aufgeteilt.
(39)
Der Minister für Kultur legt die näheren Bestimmungen über Beginn und Ende der Gebührenpflicht, über die Zahlungsfristen und den Einzug sowie über Mahngebühren u. Ä. fest. Bei verspäteten Zahlungen werden Zinszahlungen nach dem Gesetz über Verzugszinsen fällig. Ausstehende Rundfunkgebühren und sonstige fällige Zahlungen können von der dänischen Hypothekenbank eingezogen werden. Nicht entrichtete Rundfunkgebühren können nach dem Gesetz über den Steuerabzug an der Quelle (Kildeskatteloven) z. B. vom Gehalt der betreffenden Personen einbehalten werden.
(40)
Bis 1997 erhielt TV2 die erzielten Einnahmen (Werbeeinnahmen und Rundfunkgebühren) aus dem TV2-Fonds. Seit 1997 wird TV2 der Anteil an den Rundfunkgebühren direkt von DR ausgezahlt.
(41)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds. (25)
(42)
Außerdem erhielt TV2 zwecks verstärkter Förderung von dänischen Filmproduktionen weitere 58 Mio. DKK aus dem dänischen Radiofonds (Radiofonden).
(43)
Nach der Auflösung des TV2-Fonds im Jahr 1997 erhielt TV2 aus dem TV2-Fonds nochmals 167 Mio. DKK für die Umstellung der Produktionssysteme auf Digitaltechnik sowie 50 Mio. DKK zur Deckung der Betriebskosten.
(44)
Außerdem wurde TV2 von der im geltenden Gesellschaftsrecht vorgesehenen Verpflichtung zur Zahlung von Körperschaftssteuer befreit. Der Vorteil aufgrund dieser Befreiung belief sich für TV2 im Untersuchungszeitraum auf 159,4 Mio. DKK. Im Januar 2001 führte der dänische Staat einen Mechanismus ein, mit dem die Auswirkungen der Befreiung von der Körperschaftsteuer auf die kommerzielle Tätigkeit von TV2 neutralisiert werden sollte. TV2 musste 30 % des jährlichen Überschusses aus nicht öffentlichen Dienstleistungen auf die Tätigkeit von TV2 im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen übertragen. Dieser Anteil entspricht der üblichen Körperschaftssteuer, die im Jahr 2000 in Dänemark eingeführt wurde.
(45)
Die Gründungskosten und die Verluste von TV2 in der ersten Betriebszeit wurden durch staatliche Darlehen finanziert. Nach den ursprünglichen Kreditvereinbarungen hätte TV2 das Kapital verzinsen und das gesamte Darlehenskapital zurückzahlen müssen. Während des gesamten Untersuchungszeitraums waren TV2 jedoch die Zinsen erlassen worden; außerdem war TV2 eine Tilgungsbefreiung gewährt worden. Die Einsparungen infolge der zins- und tilgungsfreien Gründungs- und Betriebsdarlehen während des Untersuchungszeitraumes betragen 341,8 Mio. DKK.
(46)
Bis Ende 1996 bürgte der dänische Staat für Darlehen, die der TV2-Fonds zur Finanzierung der Betriebskosten von TV2 aufgenommen hatte. Die Mittel aus den staatlich verbürgten Darlehen wurden auf TV2 übertragen, als der TV2-Fonds aufgelöst wurde. Der aus dieser staatlichen Bürgschaft erwachsene Vorteil für TV2 beträgt 9,8 Mio. DKK.
(47)
Im Untersuchungszeitraum hatte Dänemark Zugang zu drei terrestrischen Sendefrequenzen mit landesweiter Abdeckung; diese Frequenzen waren ausschließlich öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten: eine für TV2, eine für DR und die dritte für digitales Fernsehen.
(48)
TV2 zahlte für die Benutzung der landesweiten Sendefrequenz eine Gebühr an die zentrale IT- und Telekommunikationsbehörde (IT- og Telestyrelsen). Diese staatliche Behörde ist dem Ministerium für Wissenschaft, Technologie und Entwicklung unterstellt. (26) Die Höhe der Gebühr wurde im dänischen Haushaltsgesetz festgelegt. Während des Untersuchungszeitraumes hat TV2 jährlich zwischen 2 und 4 Mio. DKK an Frequenzgebühren gezahlt.
(49)
Dänemark hat auch Zugang zu Frequenzen mit nur regionaler Abdeckung. 1997 führte die Regierung die Möglichkeit ein, regionale Frequenzen zu vernetzen, um eine größere Abdeckung (Netzversorgung) zu erzielen. In den Jahren 1998-2001 mussten private lokale Fernsehsender, die sich im Besitz von Lizenzen zur Übertragung in Netzkonfigurationen befanden, eine jährliche Gebühr an den dänischen Staat zahlen. (27) Die regionalen TV2-Sender mussten diese Gebühren nicht entrichten, da sie in „Fenstern“ auf der landesweiten Frequenz von TV2 senden. Die kommerzielle Fernsehgesellschaft TvDanmark war der einzige Anbieter, der diese Gebühr für sein zweites Programm bezahlte. Die von TvDanmark gezahlte Gebühr belief sich auf insgesamt 85 Mio. DKK.
(50)
Sämtliche Betreiber von Antennenanlagen sind verpflichtet, das öffentlich-rechtliche Programm von TV2 auszustrahlen (Übertragungspflicht).
III. STELLUNGNAHMEN INTERESSIERTER DRITTER UND STELLUNGNAHMEN VON DÄNEMARK
(51)
Erstens gingen bei der Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens verschiedene Stellungnahmen interessierter Dritter ein. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(52)
TvDanmark ist der Ansicht, dass die Bereitstellung einer landesweiten Sendefrequenz durch den Staat als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da dem Staat Einnahmen aus diesem knappen Gut entgingen. Wettbewerber erzielten eine Abdeckung von höchstens 77 %. Nach Meinung von TvDanmark ist die Tatsache, dass nur TvDanmark2, nicht aber die TV2-Lokalsender Netzgebühren zahlen mussten, obwohl sie sich in wirtschaftlicher und kommerzieller Hinsicht in derselben Lage befänden, als staatliche Beihilfe für die TV2-Lokalsender zu werten. Laut ACT, Antena 3 TV und Telecinco müssten nach dem Neutralitätsgebot der EU auf alle Netze Übertragungsgebühren erhoben werden.
(53)
Zur Befreiung von Körperschaftssteuern bemerkten ACT, Antena 3 TV und Telecinco, dass die Verpflichtung zur Übertragung von 30 % des Gewinns aus der kommerziellen Tätigkeit auf die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von TV2 nicht mit dem Entrichten von Körperschaftssteuern gleichgesetzt werden könne, da dies den Wettbewerb auf dem Fernsehmarkt verzerre.
(54)
Mehrere Dritte haben die Auffassung vertreten, die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags könne nicht als legitim betrachtet werden. Außerdem wurde in Frage gestellt, dass die Kriterien der Beauftragung und der Verhältnismäßigkeit erfüllt gewesen seien. Insbesondere kommentierte TvDanmark, bei der von der Kommission vorgenommenen Berechnung der Überkompensierung müssten die Vergünstigungen berücksichtigt werden, die TV2 durch die Befreiung von der Körperschaftsteuer sowie durch die Zinsbefreiung und durch die Freistellung von Tilgungsleistungen, durch die staatliche Bürgschaft für die Darlehen zur Finanzierung der laufenden Geschäftstätigkeit und durch die kostenlose Überlassung der Sendefrequenz gewährt worden seien. Nach Ansicht von TvDanmark sind die Einnahmen aus Fernsehwerbung nur in beschränktem Umfang allgemeinen Schwankungen des Marktes unterworfen; insoweit sei die entsprechende Kapitalerhöhung bei TV2 nicht gerechtfertigt.
(55)
TvDanmark erläuterte, dass die Preisfestlegungspraxis von TV2 es den nicht subventionierten kommerziellen Betreibern unmöglich mache, ihre Kosten zu decken. TvDanmark müsse den Preis für seine TRP 30 bis 40 % unter dem Preis von TV2 ansetzen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden. (Die TRP oder GRP (Gross Rating Points = Gesamtbewertungspunkte) von TV2 haben wegen der größeren Reichweite einen höheren Wert.) (28) Aufgrund der einzigartigen Stellung von TV2 u. a. in Bezug auf die Reichweite und Mittelausstattung wird ein Werbekunde einen Teil seiner Werbemittel immer bei TV2 investieren, um eine möglichst große Wirkung zu erzielen, d. h. die höchstmögliche Zahl an Zuschauern, die größtmögliche Reichweite und/oder bestimmte Frequenz mit dem vorhandenen Budget. TvDanmark hat Zahlen vorgelegt, die veranschaulichen sollen, dass TvDanmark zwischen 1997 und 2002 Verluste erlitt, und machte den unlauteren Wettbewerb seitens TV2 dafür verantwortlich, dass TvDanmark keine ausreichenden Einnahmen erzielen könne, um bessere Programme finanzieren und damit mehr Werbekunden gewinnen zu können. TvDanmark hat auch eine Analyse der Preise für Fernsehwerbespots auf dem dänischen Markt vorgelegt, die von Copenhagen Economics angefertigt worden ist. Aufgrund einer Analyse der Durchschnitts- und der Grenzpreise auf dem Markt gelangte die Analyse zu dem Schluss, dass nur bei der Residualnachfrage Wettbewerb herrscht und dass ein Vergleich daher auf den Grenzpreisen beruhen sollte. TvDanmark legte außerdem einen Vergleich der Preise von TV2 mit denen anderer Medien und anderer Länder vor.
(56)
TV3 erläuterte, sehr hohe Rabatte gewähren zu müssen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden, weil TV2 einen zusätzlichen Rabatt für den restlichen Teil der Werbung eines Werbekunden anbiete, wenn dieser seine gesamte Werbung über TV2 abwickele.
(57)
Zweitens erhielt die Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Stellungnahmen der dänischen Behörden. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(58)
Die dänischen Behörden waren der Auffassung, die TV2 zugeteilten Sendefrequenzen könnten nicht als Vorteil betrachtet werden, da Sendefrequenzen auch für lokale Fernsehsender reserviert würden. Insoweit habe TV2 keine Sonderbehandlung erfahren. Ebenso wie andere Fernsehsender zahle auch TV2 eine Gebühr für die Nutzung der Frequenz.
(59)
Bezüglich der Befreiung von der Körperschaftsteuer erläuterten die dänischen Behörden, die mit kommerziellen Tätigkeiten erzielten Gewinne seien eher beschränkt, und die gewählte Methode zur Herstellung eines Ausgleichs für die Befreiung von TV2 von der Körperschaftsteuer bei kommerziellen Tätigkeiten gewährleisteten, dass in Verbindung mit diesen Tätigkeiten keine finanziellen Vorteile aus der Befreiung gezogen werden könnten.
(60)
Hinsichtlich der Frage der Verhältnismäßigkeit gaben die dänischen Behörden an, die aus dem TV2-Fonds übertragenen 167 Mio. DKK seien für die Umstellung des Sendernetzes auf Digitaltechnik vorgesehen gewesen. Diese Mittel könnten somit nicht als ungebundenes Eigenkapital bezeichnet werden.
(61)
Ferner erläuterten die dänischen Behörden, der Überschuss in den Jahren 1995-2002 sei gemessen am Umsatz von TV2 eine angemessene Rendite gewesen. Das Kapital sei außerdem als Polster für plötzliche Einbrüche bei den Werbeeinnahmen nötig gewesen, und TV2 dürfe laut Gesetz keine Darlehen in Höhe von mehr als 4 % des Jahresumsatzes aufnehmen. Außerdem sei der Staat nach dem Prinzip des „normalen, marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“ vorgegangen, da das derzeitige Eigenkapital von TV2 nicht den Betrag überstiegen habe, den ein normaler, marktwirtschaftlich handelnder Investor eingebracht hätte. Eine derartige Kapitalzuführung stehe nicht im Widerspruch zum AEUV, wenn die Kapitalzuführung nicht zur Quersubventionierung kommerzieller Tätigkeiten von TV2 verwendet werde.
(62)
Zum Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt gaben die dänischen Behörden an, dass TV2 bei der Preisfestsetzung stets eine Gewinnmaximierung angestrebt habe. Die Preise würden ausschließlich auf der Grundlage von Angebot und Nachfrage festgelegt. Sie werden aufgrund einer von der Werbeabteilung von TV2 vorgenommenen Schätzung des Zuschaueranteils an den Werbesendungen (Altersgruppe 21-50 Jahre), der Programmzeiten, der konjunkturellen Entwicklung und der Wettbewerbslage auf dem Markt festgelegt. Die Betriebsausgaben von TV2 seien in die Schätzungen nicht eingeflossen, und auch die Rundfunkgebühren seien nicht berücksichtigt worden. TV2 erzielte auf den dänischen Markt den höchsten Preis; insoweit erübrige sich die Frage, ob durch Billigangebote die Notwendigkeit einer staatlichen Finanzierung erhöht worden sei.
(63)
Die dänischen Behörden legten einen Bericht von RBB Economics über den Wettbewerb auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung vor. In diesem Bericht wurde festgestellt, dass die von TV2 berechneten durchschnittlichen Nettopreise tatsächlich über den Preisen von Wettbewerbern lagen und dass die Differenz der Werbegebühren zwischen TV2 und TvDanmark auf die jeweils unterschiedlichen Stärken der Unternehmen hinsichtlich des Programmangebots und der Zuschauerquoten zurückzuführen seien.
(64)
Und drittens forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(65)
Die dänischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen sowie Bemerkungen von TV2. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen und Bemerkungen werden im Folgenden zusammengefasst.
(66)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 argumentierten die dänischen Behörden und TV2, der dänische Staat habe keine Kontrolle über der betreffenden Beträge gehabt; daher dürften diese Beträge nicht als staatliche Mittel betrachtet werden. Die dänischen Behörden haben die der Kommission in diesem Zusammenhang genannten Beträge nicht bestätigt, sondern erläutert, bei der Berechnung der Zahlen zu den Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 müsse berücksichtigt werden, dass die teilweise aus dem TV2-Fonds stammenden Mittel zur Finanzierung der regionalen TV2-Sender eingesetzt worden sein; dieser Anteil der Gelder hätte nur aus Rundfunkgebühren finanziert werden können. Trotzdem räumten die dänischen Behörden ein, dass Werbeeinnahmen in jedem Fall berücksichtigt werden müssten, wenn die mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags verbundenen Nettokosten berechnet werden sollten, und dass diese Werbeeinnahmen als Erträge aus der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen zu betrachten seien.
(67)
Außerdem haben die dänischen Behörden und TV2 unter Berufung auf das Urteil des Gerichts vorgetragen, dass die Voraussetzungen des Altmark-Urteils vom 24. Juli 2003 (29) erfüllt seien. In diesem Zusammenhang haben die dänischen Behörden daran erinnert, dass der TV2-Fall ähnlich wie der BUPA-Fall (30) Umstände betreffe, die bereits vor dem Altmark-Urteil bestanden hätten. Sie waren der Auffassung, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils seien nach dem Sinn und Zweck dieser Voraussetzungen anzuwenden; entsprechend müssten die besonderen Umstände in dieser Sache berücksichtigt werden. Sie erläuterten, dem Urteil zufolge habe das Gericht dem dänischen Staat nur auferlegt, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils „im Wesentlichen“ zu erfüllen.
(68)
Die dänischen Behörden und TV2 waren der Auffassung, das zur Festlegung der Rundfunkgebühr angewendete Verfahren sei transparent und habe die Anforderungen der zweiten Altmark-Voraussetzung zumindest im Wesentlichen erfüllt; nach dem Beschluss des Gerichts sei dies ihrer Ansicht nach hinreichend. Sie vertraten die Ansicht, die dritte Voraussetzung sei ebenfalls insoweit erfüllt worden, als TV2 nicht gestattet worden sei, einen angemessenen Gewinn einzubehalten. Bezüglich der vierten Altmark-Voraussetzung verwiesen sie auf die verschiedenen Kontrollmechanismen, denen TV2 unterworfen sei, und argumentierten unter Bezug auf die Rechtsprechung im BUPA-Fall und das Urteil des Gerichts, bei der entsprechenden Prüfung in dieser Sache seien gewisse Abstriche zu machen bzw. die Anforderungen müssten nur im Wesentlichen erfüllt werden. Nach der Sache Chronopost (31) sei es praktisch nicht möglich, TV2 mit einem typischen gut geführten Unternehmen zu vergleichen. Die dänischen Behörden vertraten zudem die Auffassung, auch unter dem Aspekt des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sei die Entschädigung als annehmbar zu bewerten.
(69)
Ferner waren die dänischen Behörden und TV2 der Ansicht, die staatliche Beihilfe sei als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären. Sie erläuterten den Prozess, der zur Aufstockung des Eigenkapitals von TV2 geführt habe, und betonten die verschiedenen Gründe dafür, dass das betreffende Kapital erforderlich gewesen sei, damit TV2 die dem Unternehmen übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen konnte.
(70)
Nach dem Urteil des Gerichts haben auch verschiedene Dritte Stellungnahmen übermittelt. Im Wesentlichen erläuterten sie, warum die Voraussetzungen des Altmark-Urteils nicht als erfüllt zu betrachten seien; insbesondere seien die vom Gericht herangezogenen Berichte über die wirtschaftliche Situation des Unternehmens nicht hinreichend, um die Erfüllung der zweiten und vierten Voraussetzung des Altmark-Urteils zu belegen. Außerdem betonten sie, die Kommission müsse ihre Schlussfolgerung in der aufgehobenen Rückforderungsentscheidung dahingehend aufrechterhalten, dass die Beihilfe als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten sei.
IV. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
IV.1. STAATLICHE BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(71)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(72)
Die Kommission muss bewerten, ob die oben beschriebenen Maßnahmen staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
IV.1.1. VORLIEGEN STAATLICHER MITTEL UND ZURECHENBARKEIT ZUM STAAT
(73)
Die Kommission muss beurteilen, ob die zu würdigenden Maßnahmen mit dem Einsatz staatlicher Mittel verbunden waren.
(74)
Die Kommission nimmt die Feststellungen des Gerichts in seinem Urteil hinsichtlich der Rundfunkgebühren zur Kenntnis. (32) Im Einzelnen wurde festgestellt: Die Höhe des Betrags wird von den dänischen Behörden festgelegt; die Verpflichtung zur Zahlung der Rundfunkgebühren ergibt sich nicht aus einer vertraglichen Beziehung zwischen TV2 und den zahlungspflichtigen Personen, sondern schlicht aus dem Besitz eines Fernseh- oder Radiogeräts; wenn erforderlich, wird die Rundfunkgebühr nach den Vorschriften zur Eintreibung von Personensteuern erhoben; und schließlich wurde darauf hingewiesen, dass die dänischen Behörden den Anteil von TV2 an den eingenommenen Rundfunkgebühren festlegen. Das Gericht gelangte zu dem Schluss, dass die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren den dänischen Behörden zur Verfügung stehen und der Kontrolle der dänischen Behörden unterliegen und dass sie insoweit staatliche Mittel darstellen.
(75)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 hat das Gericht in seinem Urteil darauf hingewiesen, dass die Rundfunkgebühren und die Werbeeinnahmen ihrem Wesen nach unterschiedlich seien. (33)
(76)
In diesem Zusammenhang hat das Gericht in seinem Urteil festgestellt, (34) dass die Kommission nicht hinreichend begründet habe, warum die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 als staatliche Mittel zu betrachten seien.
(77)
Vor dem Hintergrund des Urteils in der Rechtssache PreussenElektra (35) muss die Kommission darlegen, dass die Werbeeinnahmen der Jahre 1995 und 1996 tatsächlich als staatliche Beihilfen bewertet werden können. Dazu muss sie beurteilen, ob diese Werbeeinnahmen der Kontrolle des dänischen Staates unterworfen waren.
(78)
In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die folgenden Merkmale, die als maßgeblich für die Entscheidung darüber zu betrachten sind, ob die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen.
(79)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 die Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds; diesem Fonds sind die Werbeeinnahmen der TV2 Reklame A/S zugeflossen.
(80)
TV2 Reklame war eine eigene staatliche Gesellschaft, die als von TV2 unabhängiges Instrument eingesetzt wurde. Das Unternehmen wurde zur kommerziellen Vermittlung von Werbung bei TV2 gegründet. (36) TV2 Reklame unterhielt vertragliche Beziehungen mit den Werbekunden.
(81)
Es bestand keine Verpflichtung, Gelder von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. (37) Der Minister für Kultur entschied, welcher Anteil der Einnahmen von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen war. Die betreffende Entscheidung wurde jeweils für ein oder mehrere Jahre getroffen und vom dänischen Parlament (d. h. vom Ständigen parlamentarischen Finanzausschuss) genehmigt. Der Minister für Kultur konnte vorbehaltlich der Genehmigung des Finanzausschusses beschließen, den nicht übertragenen Anteil der Einnahmen zur Rückzahlung einer zuvor gewährten staatlichen Bürgschaft für TV2 Reklame oder für kulturelle Zwecke zu nutzen.
(82)
In den Jahren 1995 und 1996 wurden die Einnahmen von TV2 Reklame in voller Höhe in den TV2-Fonds übertragen.
(83)
Der TV2-Fonds wurde mit dem Ziel eingerichtet, TV2 Einnahmen aus den Rundfunkgebühren und aus den Werbeeinkünften zukommen zu lassen. Der TV2-Fonds gehörte der TV2-Gruppe. Er wurde vom Vorstand von TV2 verwaltet.
(84)
Es bestand keine Verpflichtung, jährlich Gelder aus dem TV2-Fonds auf TV2 zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. Für den TV2-Fonds bestand jedoch die rechtliche Verpflichtung, nach den vom Minister für Kultur festgelegten Rahmenhaushalten Mittel auf TV2 zu übertragen (38).
(85)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 nur einen Teil der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds.
(86)
Außerdem wurden innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt. Die nicht auf TV2 übertragenen Einnahmen verblieben im TV2-Fonds. Diese Einnahmen wurden nach Auflösung des TV2-Fonds auf TV2 übertragen.
(87)
TV2 und die dänischen Behörden vertreten die Auffassung, die Werbeeinnahmen gehörten TV2, und TV2 hätte einen Rechtsanspruch auf diese Einnahmen. Sie verweisen auf das Schreiben des Justizministers vom 22. November 2003, in dem erklärt worden sei, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds ausschließlich zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit von TV2 verwendet werden könnten. Daher argumentieren TV2 und die dänischen Behörden, es habe letztlich die rechtliche Verpflichtung zur Übertragung der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds auf TV2 bestanden. Wie jedoch bereits erläutert, bestand tatsächlich keine gesetzliche Verpflichtung zur Übertragung sämtlicher Werbeeinnahmen auf TV2; die Übertragung hing vielmehr von der konkreten Entscheidung des Ministers dahingehend ab, ob und in welchem Umfang Gelder auf TV2 übertragen werden sollten.
(88)
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass für TV2 keine vertraglichen Beziehungen zu Werbe-Endkunden bestanden und dass TV2 keinen Einfluss auf die Geschäftstätigkeit im Werbebereich hatte. (39) Die dänische Regierung hat bestätigt, dass die voraussichtlichen Werbeeinnahmen im jeweils folgenden Jahr unabhängig von TV2 ermittelt wurden.
(89)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten ist die Kommission der Auffassung, dass der Minister Kontrolle über die Beträge im Zusammenhang mit TV2 Reklame und dem TV2-Fonds hatte. In Einzelnen ist festzustellen: i) Der dänische Staat entschied, ob die Werbeeinnahmen teilweise oder vollständig auf den TV2-Fonds und auf TV2 übertragen wurden; ii) in den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 keinerlei Mittel aus den Werbeeinnahmen; und iii) die nicht übertragenen Werbeeinnahmen verblieben gemeinsam mit den Einnahmen aus Rundfunkgebühren im TV2-Fonds.
(90)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die in den Jahren 1995 und 1996 auf TV2 Reklame und auf den TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen keine staatlichen Mittel darstellen.
(91)
In jedem Fall würde sich auch dann nichts am Umfang der als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewertenden staatlichen Beihilfen ändern, wenn die Werbeeinnahmen nicht als staatliche Beihilfen eingestuft würden (quod non). Nach der ständigen Beschlusspraxis der Kommission sowie nach Maßgabe der Rundfunkmitteilung (40) aus dem Jahr 2001 sind die mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erzielten Einnahmen (z. B. Werbeeinkünfte) bei der Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu berücksichtigen; selbst wenn diese Einnahmen also nicht als staatliche Mittel eingestuft würden, würde die Notwendigkeit einer öffentlichen Finanzierung entsprechend gemindert. Die dänischen Behörden teilen diese Auffassung (41).
(92)
Die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds auf TV2 betrifft die Rundfunkgebühren, die TV2 nach einem staatlichen Beschluss zugeführt wurden. Dies gilt auch für die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds nach der Auflösung des Fonds; ergänzend zu den bereits genannten Sachverhalten im Zusammenhang mit der Kontrolle des dänischen Staates über den TV2-Fonds ist festzustellen, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds TV2 nach einer Entscheidung des Staates zugeführt wurden. Auch da die Mittel somit unter staatliche Kontrolle blieben, sind sie als staatliche Mittel zu bewerten. Da die Werbeeinnahmen als staatliche Mittel betrachtet werden, sowie in jedem Fall, da die Übertragung auf TV2 zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds vom Staat beschlossen wurde, wird diese Schlussfolgerung auch nicht davon berührt, dass die dänischen Behörden argumentieren, der bei der Auflösung des Fonds auf TV2 übertragene Pauschalbetrag stamme ausschließlich aus Werbeeinnahmen.
(93)
Hinsichtlich der sonstigen staatlichen Maßnahmen ist die Kommission der Auffassung, dass im Fall der Befreiung von der Körperschaftsteuer öffentliche Mittel betroffen sind, da ein Steuereinnahmeverlust der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleichkommt (42).
(94)
Die Befreiung von Zinsen und Tilgungsleistungen wurde TV2 unmittelbar vom Staat gewährt; die entsprechenden Aufwendungen wurden aus dem öffentlichen Haushalt getragen. Durch den Verzicht auf Zinszahlungen und auf Tilgungsleistungen in Verbindung mit diesen Darlehen verzichtet der dänische Staat auf Einnahmen, und insoweit sind die betreffenden Mittel als staatliche Mittel zu betrachten. Außerdem übernimmt der dänische Staat die Bürgschaft im Zusammenhang mit den Betriebsdarlehen. Eine staatliche Bürgschaft hat den Vorteil, dass das mit der Bürgschaft verbundene Risiko vom Staat getragen wird. Die Risikoübernahme durch den Staat sollte im Allgemeinen durch eine angemessene Prämie vergütet werden. Wenn der Staat auf diese Prämie verzichtet, wird zum einen TV2 ein Vorteil gewährt, und zum anderen wird der Staat belastet (43).
(95)
Außerdem hat der Staat TV2 eine Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung gewährt, für die TV2 eine Lizenzgebühr an eine staatliche Stelle zahlt. Im Untersuchungszeitraum betrug die von TV2 jährlich gezahlte Gebühr zwischen 2 und 4 Mio. DKK.
(96)
In Ermangelung einer Vergleichsgrundlage für die Gebühr, die für die Nutzung der Frequenz mit landesweiter Abdeckung gezahlt wurde, kann die Gebühr nur in Bezug zu der Gebühr gesetzt werden, die für die Versorgung eines größeren Anteils der Bevölkerung über eine Netzkonfiguration berechnet wird. Die von TV2 zu zahlende Frequenzgebühr für eine landesweite Ausstrahlung ist deutlich niedriger als die von TvDanmark verlangte Netzgebühr, die sich zwischen 5 Mio. DKK im Jahr 1997 und 30 Mio. DKK im Jahr 2001 bewegte, obgleich TvDanmark über sein Netz von regionalen Frequenzen nur einen Verbreitungsgrad von 77 % erreichte. TV2 konnte mithin einen größeren Teil der dänischen Bevölkerung zu einem niedrigeren Preis erreichen.
(97)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die Frequenzgebühr nicht marktkonform ist. Indem der Staat keine marktüblichen Tarife verlangt hat, hat er auf Einnahmen für den Staatshaushalt verzichtet.
(98)
Da TV2 keine örtlichen Frequenzen zum Aufbau eines nationalen Netzes nutzt, muss TV2 keine Netzgebühr entrichten. Der Staat hätte keine gesetzliche Grundlage gehabt, um von TV2 diese Gebühr zu verlangen. Daher verzichtete er nicht auf Einnahmen für den Staatshaushalt und somit waren keine staatlichen Mittel betroffen.
(99)
Ebenso wenig kann die Kommission in der gesetzlichen Verpflichtung von Betreibern von Antennenanlagen zur Ausstrahlung öffentlich-rechtlicher Programme über diese Anlagen (Übertragungspflicht) die Existenz von staatlichen Mitteln erkennen, da der Staat weder auf Einnahmen verzichtet noch direkt Geldmittel an diese Betreiber überträgt. Der Zugang zu diesen Antennen bringt TV2 keinen finanziellen Gewinn aufgrund staatlicher Mittel (44).
(100)
Die genannten Maßnahmen sind dem dänischen Staat zuzuschreiben, weil sie alle in der einen oder anderen Weise mit einem Beschluss des dänischen Staates in Zusammenhang standen.
IV.1.2. SELEKTIVER VORTEIL UND VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS
(101)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einnahmen aus Rundfunkgebühren und die Übertragungen aus dem TV2-Fonds (einschließlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996) sowie die Übertragungen aus dem Radiofonds, die Befreiung von der Körperschaftsteuer, die Freistellung von Zinszahlungen und Tilgungsleistungen, die staatliche Bürgschaft für Betriebsdarlehen und der Zugang zu einer Frequenz mit landesweiter Abdeckung zu Vorzugsbedingungen als wirtschaftliche und finanzielle Vorteile für TV2 zu betrachten sind, die TV2 von laufenden Betriebskosten entlasten, die TV2 normalerweise aus eigenen Mitteln decken müsste. Hinzu kommt, dass Wettbewerber von TV2 entsprechende Mittel nicht zur Verfügung gestellt wurden.
(102)
Die staatlichen Maßnahmen zum Ausgleich der mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verbundenen Nettomehrkosten sind dann nicht als staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten, wenn die vom Gerichtshof genannten vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils (45) erfüllt sind:
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken; und
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln [bzw. mit Produktionsmitteln] ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(103)
Aus dem Urteil des Gerichts ergibt sich, dass die erste Altmark-Voraussetzung erfüllt ist; dies wird in diesem Beschluss im Abschnitt zur Vereinbarkeit der Maßnahmen (siehe Erwägungsgrund 160) näher erläutert.
(104)
Die zweite Altmark-Voraussetzung, nach der die Parameter ermittelt werden, nach denen der Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu berechnen ist, sollte vorab in objektiver und transparenter Weise geprüft werden; dazu muss die Kommission die rechtlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten bewerten, die im untersuchten Zeitraum bei der Festlegung der Höhe der an TV2 zu zahlenden Einnahmen aus Rundfunkgebühren bestanden. Das entsprechende Verfahren gestaltete sich wie im Folgenden beschrieben.
(105)
Wie in den Randnummern 29 und 30 des Schreibens der dänischen Behörden vom 24. März 2003 erläutert, enthielt das im untersuchten Zeitraum maßgebliche Radio- und Fernsehgesetz (46) Regelungen dahingehend, wie der Fernsehsender TV2 insgesamt finanziert werden sollte (aus Rundfunkgebühren, Werbeeinnahmen und sonstigen Einkünften); nach Maßgabe dieses Gesetzes sollte der Minister für Kultur für TV2 und für DR die jeweiligen Anteile an den Rundfunkgebühren und somit auch den TV2 zu gewährenden Ausgleich festlegen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren aus dem TV2-Fonds.
(106)
Üblicherweise wurde der Ausgleichsbetrag vom Minister in Abstimmung mit dem Finanzausschuss des dänischen Parlaments im Rahmen einer mit einer Mehrheit der politischen Parteien des dänischen Parlaments geschlossenen Medienvereinbarung ermittelt. Im relevanten Zeitraum bestanden drei Medienvereinbarungen: die Medienvereinbarung für die Jahre 1994-1997 vom 16. September 1993, die Medienvereinbarung für den Zeitraum 1997-2000 vom 10. Mai 1996 und die Medienvereinbarung für die Jahre 2001-2004 vom 28. März 2000.
(107)
Die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren wurden somit für einen verhältnismäßig langen Zeitraum festgelegt. Im untersuchten Zeitraum wurde der TV2 einmal gewährte Ausgleich später nicht mehr geprüft - selbst in Zeiten rückläufiger Einnahmen bei TV2 nicht. Beispielsweise als die Werbeeinnahmen bei TV2 im Jahr 1999 erheblich zurückgingen, wurde der Ausgleich nicht entsprechend angepasst.
(108)
Nach Auskunft der dänischen Behörden wurde der Ausgleich ausgehend von einem Preis- und Gehaltsindex aufgrund des Haushalts und der Konten von TV2 sowie auf der Grundlage wirtschaftlicher Analysen ermittelt.
(109)
Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG führte in den Jahren 1995 und 1999 eingehende wirtschaftliche Analysen durch. KPMG wurde bei der Ausarbeitung des Berichts für das Jahr 1999 von einer Monitoring-Gruppe bestehend aus Vertretern führender Marktteilnehmer (u. a. unter Beteiligung von Wettbewerbern von TV2) unterstützt. Dabei wurden insbesondere Informationen zu den potenziellen Einkünften aus anderen Einnahmequellen als der Rundfunkgebühr berücksichtigt (z. B. Werbeeinnahmen).
(110)
In den Randnummern 164 und 165 ihres Schreibens vom 24. März 2003 haben die dänischen Behörden erklärt, die Untersuchungen von KPMG, mit denen versucht worden sei, die wahrscheinliche Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Werbemarkt und der Einkünfte von TV2 zu prognostizieren und die mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten zu bestimmen, seien durchgeführt worden, um der dänischen Regierung und dem dänischen Parlament in medienpolitischen Diskussionen eine bessere Grundlage bei Entscheidungen über die Bestimmung und die Aufteilung der Einnahmen aus Rundfunkgebühren an die Hand zu geben.
(111)
Nach Auskunft der dänischen Behörden waren die zur Ermittlung des Ausgleichs herangezogenen Unterlagen öffentlich zugänglich. Die Medienvereinbarungen wurden in Pressemitteilungen und im Amtsblatt des dänischen Parlaments (Folketingstidende) veröffentlicht. Die Rechtsvorschrift zu den Medienvereinbarungen wurde im dänischen Amtsblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurden die Konten von TV2 sowie die genannten wirtschaftlichen Analysen veröffentlicht.
(112)
Vor dem Hintergrund des Urteils muss die Kommission bewerten, ob aufgrund des erläuterten Verfahrens berechtigterweise angenommen werden konnte, dass die zweite Altmark-Voraussetzung erfüllt war.
(113)
Zum einen weist die Kommission darauf, dass das Gericht in seinem Urteil (47) die Auffassung vertreten hat: „Außerdem kann […] nicht ausgeschlossen werden, dass die oben genannten Modalitäten der Festlegung des TV2 zukommenden Gebührenbetrags objektive und transparente Modalitäten darstellen könnten, da sie u. a. die Mitwirkung des dänischen Parlaments implizierten, sich auf wirtschaftliche Analysen stützten, die von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Beistand einer aus Sachverständigen bestehenden Gruppe, an der die Konkurrenten von TV2 beteiligt waren, vorgenommen worden waren, und diese Analysen genau wie die Jahresabschlüsse von TV2 veröffentlicht wurden. Somit ist nicht auszuschließen, dass eine ernsthafte Analyse dieser Modalitäten gegebenenfalls zu dem Ergebnis geführt hätte, dass das Königreich Dänemark sogar bereits vor der Aufstellung der Altmark-Voraussetzungen durch den Gerichtshof die Einhaltung der zweiten dieser Voraussetzungen im Wesentlichen sichergestellt hatte.“ Außerdem hat das Gericht festgestellt: „Sodann ist […] festzustellen, dass der TV2 zukommende Gebührenbetrag nach der unwidersprochenen Aussage der Klägerinnen gerade ausgehend davon berechnet wurde, dass diese übrigen staatlichen Maßnahmen zugunsten dieser Fernsehanstalt beibehalten würden“ (48) (Steuerbefreiung, Zinsverzicht usw.).
(114)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einbeziehung des dänischen Parlaments in den Prozess der Festlegung der Rundfunkgebühren eine gewisse Transparenz und Objektivität gewährleistete. Außerdem wurde bereits mehrere Jahre im Voraus über die Medienvereinbarungen entschieden, in denen der für TV2 vorgesehene Anteil der Rundfunkgebühren festgelegt wurde, und der Ausgleich für TV2 wurde weder innerhalb des Untersuchungszeitraums noch zu einem späteren Zeitpunkt geändert.
(115)
Die von KPMG erstellten wirtschaftlichen Analysen prognostizierten jedoch nur die Höhe der Werbeeinnahmen von TV2 (d. h. die Einkünfte). Der Kostenaspekt wurde in diesen wirtschaftlichen Analysen nicht berücksichtigt, und die Kommission hat den Eindruck, dass die Medienvereinbarungen nur auf einer Indexierung der TV2 in den Vorjahren entstandenen Kosten beruhte. Auch die dänischen Behörden haben erklärt, der Ausgleich sei ausgehend von einer Indexierung der Preise und der Gehälter im Haushalt und in den Konten von TV2 ermittelt worden; außerdem seien die wirtschaftlichen Analysen zugrunde gelegt worden, in denen nur die Einkünfte berücksichtigt worden seien, und die sich nicht auf den Zeitraum bezogen hätten, auf den sich die Medienvereinbarung vom 16. September 1993 erstreckte.
(116)
Hinzu kommt, dass keine Parameter genannt werden, die bei der Berechnung des Ausgleichs zugrunde gelegt worden wären. Die Höhe des Ausgleichs wurde im Voraus festgelegt; die zweite Altmark-Voraussetzung sieht jedoch vor, dass auch die Parameter zur Ermittlung des Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in objektiver und transparenter Weise bereits im Vorfeld festzulegen sind.
(117)
In Anbetracht der genannten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass die zweite Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist. In jedem Fall sind die Altmark-Voraussetzungen kumulativ zu verstehen, und die Kommission ist ohnehin zu dem Schluss gelangt, dass die vierte Voraussetzung nicht erfüllt ist (siehe unten).
(118)
Nach der vierten Altmark-Voraussetzung ist, „[w]enn […] die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, […] die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.“
(119)
In dieser Sache wurde TV2 als Unternehmen, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Da kein Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durchgeführt wurde, muss die Kommission beurteilen, ob die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage der Kosten bestimmt wurde, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden wären.
(120)
Die wirtschaftlichen und rechtlichen Bedingungen für die Festlegung des TV2 zu gewährenden Ausgleichs wurden oben erläutert. Vor dem Hintergrund des Urteils und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das Gericht darauf hingewiesen hat, dass das vom Königreich Dänemark eingerichtete Verfahren zur Ermittlung der Höhe des auf TV2 zu übertragenden Anteils der Rundfunkgebühren in den Jahren 1995-2002 unter anderem auf wirtschaftlichen Analysen beruhte, die mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, muss die Kommission insbesondere die von KPMG in den Jahren 1995 und 1999 erstellten Berichte als Maßstab dafür heranziehen, ob die Kosten von TV2 in Bezug zu den Kosten eines sonstigen, durchschnittlichen und gut geführten Marktteilnehmers gesetzt wurden.
(121)
Die von der Beratungsgesellschaft KPMG erstellten Berichte gehen von unterschiedlichen Szenarien für die Entwicklung des Werbemarkts in den betreffenden Gebührenzeiträumen aus. Die Berichte enthalten keine Informationen zu TV2 an sich (z. B. zur finanziellen Situation oder zu den Betriebskosten), zeigen aber, wie sich die Werbeeinnahmen entwickeln könnten, und welcher Anteil der Einnahmen auf dem gesamten Werbemarkt TV2 zufließen könnte. Mit der Abschätzung der wahrscheinlichsten Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Wärmemarkt und mit der Ermittlung der mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten waren diese Berichte Bestandteil des Verfahrens, mit dem die dänischen Behörden den auf TV2 zu übertragenden Anteil der Rundfunkgebühren bestimmt haben.
(122)
Die Berichte von KPMG bewerten keinerlei Kosten von TV2 oder von sonstigen Marktteilnehmern, sondern beschränken sich auf die Bewertung der Entwicklung des Werbemarkts und des Anteils von TV2 an den Werbeeinnahmen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass diese Berichte sich nicht auf die ersten Jahre des Untersuchungszeitraums beziehen, für die die Medienvereinbarung aus dem Jahr 1993 maßgeblich war.
(123)
In gewissem Umfang waren auch Wettbewerber an der Erstellung dieser Berichte beteiligt. Im Bericht aus dem Jahr 1995 wird festgestellt, dass „viele Interessenvertreter“ einbezogen gewesen seien; aus dem Bericht geht jedoch nicht hervor welche Interessenvertreter dies gewesen sein sollten. Im Bericht von KPMG aus dem Jahr 1999 wird auf eine anschließend eingesetzte Expertengruppe verwiesen, an der tatsächlich Wettbewerber von TV2 beteiligt waren. Die Tatsache, dass diese wirtschaftlichen Analysen in gewissem Umfang mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, zeigt nicht an sich, dass auch die Kostensituation bei den Wettbewerbern analysiert worden wäre.
(124)
Die Berichte enthalten also keine Analyse der Kosten, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Dienstleistungen entstanden wären, sondern beschäftigen sich mit dem eher allgemeinen Aspekt der Entwicklung des Werbemarkts sowie mit der Höhe der künftigen Werbeeinnahmen von TV2. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Preise auf dem Werbemarkt auf der Grundlage verschiedener Parameter (beispielsweise der Zuschauerzahlen), nicht aber ausgehend von den Kosten festgelegt werden.
(125)
Die dänischen Behörden und TV2 tragen auch rechtliche Aspekte sowie Sachverhalte in Verbindung mit der vierten Altmark-Voraussetzung vor.
(126)
Erstens verweist Dänemark auf den BUPA-Fall und argumentiert, die vierte Altmark-Voraussetzung müsse nicht zwangsläufig erfüllt werden, bzw. die Kommission müsste vor dem Hintergrund des Urteils allenfalls bewerten, ob die Voraussetzung im Wesentlichen erfüllt sei. Die Kommission ist der Auffassung, dass im BUPA- Fall insoweit eine sehr spezielle Situation gegeben war, als der betreffende Plan im Zusammenhang mit der Erbringung von Gesundheitsdienstleistungen keinen Kostenbezug hatte; anders als bei sonstigen öffentlich-rechtlichen Dienstleistungen beruhte das System auf kundenbezogenen Risikoprofilen. Angesichts dieser Situation bestand für diesen Marktteilnehmer keine Möglichkeit, seine Effizienz unter Optimierung seiner Kostenstruktur zu verbessern. Bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kann der Ausgleich jedoch durchaus auf der Grundlage von Kosten und Einnahmen berechnet werden.
(127)
Zweitens argumentiert Dänemark unter Verweis auf die Sache Chronopost, (49) eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt (wie z. B. TV2), könne nicht mit einem privaten Marktteilnehmer verglichen werden. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Unterschied zum Aspekt der Kostenaufteilung im Rahmen einer Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt wie in der Sache Chronopost die vierte Altmark-Voraussetzung vorsieht, dass gerade in Fällen, in denen kein Vergabeverfahren stattfindet, ein Vergleich der mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbundenen Kosten eines durchschnittlichen gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmens vorgenommen wird.
(128)
Außerdem argumentiert Dänemark, im Rahmen der ständigen Überprüfung von TV2 habe der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 Verwaltungs- und Finanzprüfungen unterzogen; es seien regelmäßige Kontrollen vorgenommen worden, in denen auch Effizienzaspekte berücksichtigt worden seien. Dass die Konten von TV2 dem Minister für Kultur zur Genehmigung vorgelegt wurden, betrachtet die Kommission nicht als hinreichend für den Nachweis, dass die TV2 entstandenen Kosten als Kosten eines durchschnittlichen gut geführten Unternehmens zu bewerten wären. Außerdem ist zweifelhaft, dass nachträgliche Kontrollen für die Erfüllung der vierten Voraussetzung von Bedeutung sein könnten, wenn vor der Festlegung des Ausgleichs keine Kostenanalyse vorgenommen wurde.
(129)
Die dänischen Behörden stützen sich zudem insbesondere auf den Bericht des dänischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2000, in dem die Entwicklung der Produktivität von TV2 in gewissem Umfang mit der Produktivität von DR sowie mit der Produktivität ausländischer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ und Norsk Riksringkastning „NRK“) verglichen wurde. In diesem Bericht kam der dänische Rechnungshof zu dem Schluss, dass sowohl DR als auch TV2 in den Jahren 1990-1999 ihre Produktivität gesteigert hätten. DR hatte die stündlichen Kosten von Erstausstrahlungen stärker reduziert als TV2; im Jahr 1999 waren die stündlichen Kosten von Ernstausstrahlungen bei DR trotzdem um 53 % höher als die entsprechenden Kosten bei TV2. Im Jahr 1999 hatten die stündlichen Übertragungskosten von DR im Durchschnitt um etwa 29 % über den Kosten von TV2 gelegen. Ferner hatte der dänische Rechnungshof festgestellt, dass die Entwicklung der Produktivität von DR und TV2 mindestens der Entwicklung der Produktivität dreier weiterer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten entsprach.
(130)
Dieser Bericht ist jedoch nicht hinreichend für den Nachweis, dass die vierte Voraussetzung erfüllt wurde.
(131)
Der Bericht wurde vor den Medienvereinbarungen erstellt, in denen die Höhe des Ausgleichs festgelegt wurde; entsprechend kann aus diesem Bericht nicht hervorgehen, dass der Ausgleich auf der Grundlage der Kosten ermittelt wurde, die einem durchschnittlichen Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(132)
Außerdem bezieht sich der Bericht auf andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und geht somit nicht von den Kosten einer „durchschnittlichen“ Rundfunkanstalt aus. Beispielsweise wurde nicht nachgewiesen, dass die Kosten von DR, dem die Erwirtschaftung von Einkünften aus Werbung untersagt ist, und bei dem der Ausgleich nach Maßgabe derselben Medienvereinbarung wie bei TV2 ermittelt wurde, die Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens wären. Hinsichtlich der vierten Altmark-Voraussetzung können daher keine Schlussfolgerungen aus dem Vergleich mit den Kosten von DR gezogen werden.
(133)
Außerdem ist hinsichtlich des Vergleichs mit den ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten festzustellen, dass in dem Bericht nur die Entwicklung der Produktivität von TV2 mit der Entwicklung der anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verglichen wurde; der Umfang der Effizienz an sich und damit auch die eigentlichen Kosten wurden nicht bewertet. Insbesondere kann eine geringere Produktivitätssteigerung auf zahlreiche Ursachen zurückzuführen sein, unter anderem darauf, dass die Effizienz an sich zu Beginn des jeweiligen Zeitraums höher war oder dass die Rundfunkanstalt nicht in der Lage war, ihre Sendezeit auszuweiten. In Randnummer 51 des Berichts heißt es beispielsweise: „Im relevanten Zeitraum war bei der BBC und bei SVT eine nahezu identische Kostenentwicklung zu verzeichnen (d. h. ebenfalls ein Anstieg um ca. 50 %); die Kosten von NRK stiegen real um ca.60 %. Wie bereits erläutert, erhöhten sich die Kosten von DR um real 23 %, während die Kosten von TV2 um real 63 % stiegen. Da die Sendezeit der BBC sowie von SVT nicht im gleichen Umfang zunahm wie die Sendezeit der anderen Rundfunkanstalten, bedeutet diese Kostenentwicklung, dass SVT und die BBC ihre Produktivität nicht in derselben Weise gesteigert haben wie die drei anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.“
(134)
Die Kommission stellt ferner fest, dass es in Randnummer 50 des Berichts heißt: „Da der dänische Rechnungshof die Konten der ausländischer Rundfunkanstalten nicht näher untersucht hat, könnten Unterschiede hinsichtlich der Tätigkeit dieser Rundfunkanstalten und der Methoden zur Berechnung der jeweiligen Kostenpositionen bestehen. Insoweit ist festzustellen, dass sich die zugrunde gelegten Kosten und die entsprechenden abgeleiteten Kosten nicht zwangsläufig auf identische Tätigkeiten beziehen und dass diese Kosten nicht unbedingt nach identischen Grundsätzen der Rechnungslegung ermittelt wurden. Daher können aufgrund von Einheitskosten nicht ohne weiteres Vergleiche angestellt werden. Durch die Einbeziehung ausländischer Rundfunkanstalten soll nämlich weniger die Produktivität an sich gemessen als vielmehr die Entwicklung der Produktivität in Relation zu anderen Anbietern gesetzt werden; daher ist der dänische Rechnungshof der Auffassung, die Daten der ausländischen Rundfunkanstalten könnten in der gegenwärtigen Form durchaus als angemessener Entwicklungsindikator herangezogen werden.“ Und in Randnummer 53 des Berichts wird festgestellt: „Der dänische Rechnungshof hat die Ursachen der genannten Entwicklungen nicht näher untersucht, weil die Entwicklung der erklärten Einheitskosten - wie bereits erläutert - von den Inhalten der Programmangebote der Rundfunkanstalten abhängt und weil die Analyse in jedem Fall voraussetzt, dass sich das Qualitätsniveau nicht geändert hat. Da dies bei Vergleichen der betreffenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unmittelbar problematisch ist, sollten die Ergebnisse der Analyse mit einer gewissen Vorsicht bewertet werden. Diesbezüglich hat das Ministerium für Kultur erklärt, es schließe sich der Beschreibung der Kostenentwicklungen an und stimme dem Vorbehalt zu, dass der Vergleich der Einheitskosten von DR und von TV2 sowie der entsprechenden Kosten der ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit einer gewissen Vorsicht zu bewerten sei.“
(135)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass aus diesem Bericht nicht hervorgeht, dass die Kosten von TV2 auch einem durchschnittlichen gut geführten Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(136)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die vierte Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist, und da diese Voraussetzungen kumulativ zu bewerten sind, ist festzustellen, dass der TV2 gewährte Ausgleich die vom Gericht in Altmark-Urteil beschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllt. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist.
(137)
Außerdem sollte die Kommission bewerten, ob die relevanten Maßnahmen das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Investors (des „privaten Kapitalgebers in einer Marktwirtschaft“, Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers) erfüllen könnten. Die dänischen Behörden und TV2 haben argumentiert, die Maßnahmen seien nicht als staatliche Beihilfen zu bewerten, weil das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht erfüllt sei. Insbesondere halten sie es aufgrund der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers für vollkommen gerechtfertigt, den Überschuss bei TV2 zu belassen, um das Eigenkapital zu erhöhen.
(138)
In diesem Zusammenhang ist vorläufig festzustellen, dass die Frage, ob die Maßnahmen gemessen an der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu rechtfertigen wären, von der Frage zu trennen ist, ob die Maßnahmen als zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung erforderlich betrachtet werden könnten (siehe nachstehende Würdigung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt); die Frage, ob ein gewisses Maß an Rücklagen und an Eigenkapital erforderlich sein könnte, damit TV2 seine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen könnte, bedeutet also nicht, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber seine Gelder in dem Unternehmen belassen und keine Dividenden beansprucht hätte.
(139)
Nach der Rechtsprechung muss die Kommission prüfen, ob davon auszugehen ist, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber der hinsichtlich seines Formats den Verwaltungsstellen des öffentlichen Sektors vergleichbarem wäre, unter ähnlichen Umständen Investitionen in diesem Umfang vorgenommen hätte. (50) Das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers, mit dem die Maßnahmen des öffentlichen Investors zu vergleichen sind, muss nicht mit dem Verhalten eines gewöhnlichen Anlegers übereinstimmen, der Kapital investiert, um verhältnismäßig kurzfristig einen Gewinn zu erzielen; zumindest muss das Verhalten einer privaten Holdinggesellschaft oder einer privaten Unternehmensgruppe zugrunde gelegt werden, die eine strukturierte Politik verfolgt und sich an der voraussichtlichen längerfristigen Rentabilität orientiert.
(140)
Außerdem ist nach der Rechtsprechung die Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf den Zeitpunkt der betreffenden Entscheidung zu beziehen und nicht rückwirkend ausgehend von der aktuellen Situation vorzunehmen (51).
(141)
Da Dänemark in dieser Sache die einzige an TV2 interessierte Partei ist, befindet sich Dänemark gleichermaßen in der Position des ersten und letzten Geldgebers, der bei einem Scheitern des Unternehmens zu entschädigen wäre. Aus Sicht des Kapitalgebers könnte der dänische Staat also daran interessiert sein, mit seiner Investitionen einen Gewinn zu erzielen, indem er entweder eine Vergütung in Form von Zinsen auf ein Darlehen oder einen Ertrag bezogen auf eine Beteiligung am Gesellschaftskapital verlangen würde.
(142)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass Dänemark im relevanten Zeitraum auf das Recht verzichtet hat, Zinsen zu verlangen und außerdem die Darlehen tilgungsfrei gestellt hat. Der dänische Staat hat ferner keinerlei Vergütung für die Kapitalerhöhung bei TV2 verlangt. Insoweit ist festzustellen, dass der dänische Staat im Gegensatz zu einem sonstigen Kapitalgeber oder Unternehmer keinen Ertrag für seine Investitionen beansprucht hat.
(143)
Außerdem haben die dänischen Behörden keine triftigen Gründe dafür genannt, warum es strategisch sinnvoll wäre, den Überschuss in TV2 zu reinvestieren, statt eine Vergütung in Form von Zinsen oder einer Dividende zu verlangen. Im Normalfall würde ein Investor nur so entscheiden, wenn er der Meinung wäre, dass die Reinvestition einen Mehrwert gegenüber der ursprünglichen Investition bringen würde.
(144)
In dieser Sache wurde nicht nachgewiesen, dass ein Geschäftsplan vorgelegen hätte oder angekündigt worden wäre, oder dass eine Geschäftsstrategie bestanden hätte, der zufolge dies anzunehmen gewesen wäre. Es hat auch keine sonstigen Anzeichen dafür gegeben, dass TV2 beabsichtigte, seine Geschäftstätigkeit so zu gestalten dass ein derartiger Mehrwert entstanden wäre. Mit dieser Feststellung versucht die Kommission nicht, auf formale Argumente abzustellen, um die Argumentation der dänischen Behörden bezüglich der Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zurückzuweisen; die Kommission bewertet nur, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber aufgrund der zum Zeitpunkt der Entscheidung für ihn verfügbaren Anhaltspunkte entschieden hätte, die betreffenden Mittel bei TV2 zu belassen. Unter Berücksichtigung der Informationen, die zu dem Zeitpunkt verfügbar waren, als entschieden wurde, die Mittel bei TV2 zu belassen, (52) und unabhängig von den Erwägungen hinsichtlich der Notwendigkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber nicht berücksichtigt hätte, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass weder ein Geschäftsplan noch ein Projekt oder ein sonstiges Element gegeben war, das einen rational denkenden und marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber zu der Überzeugung veranlasst hätte, dass die Reinvestition einen Mehrwert für seine ursprüngliche Anlage erwirtschaften würde, und dass dieser Kapitalgeber entsprechend entschieden hätte, seine Gelder bei TV2 zu belassen, statt eine Vergütung zu verlangen.
(145)
Außerdem haben die dänischen Behörden den Ertrag als Beleg dafür herangezogen, dass sie sich bei der Reinvestition von Geldern in TV2 wie ein marktwirtschaftlich denkender Kapitalanleger verhalten hätten. In dieser Sache ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die dänische Regierung bereits als Geldgeber von TV2 auftritt, indem sie TV2 erhebliche Mittel zur teilweisen Deckung der Betriebskosten von TV2 zukommen lässt. Der Umfang dieser Erträge wirkt sich unmittelbar auf die von TV2 zu erwirtschaftenden Ergebnisse aus. In der Praxis können die Kennzahlen einfach durch Erhöhung der staatlichen Finanzierung verbessert werden. Da aber eine überhöhte Finanzierung normalerweise auch zur Ineffizienz und zu einer größeren Belastung der Staatskasse führt, ist es bei Weitem nicht sicher, dass die erhöhte Finanzierung entsprechend bessere Ergebnisse zur Folge hat.
(146)
Somit kann das Verhalten der dänischen Behörden nicht als Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers betrachtet werden. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist. Wie bereits erläutert, ist die Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers von der Prüfung dahingehend zu trennen, ob gerechtfertigt war, dass der dänische Staat den Überschuss bei TV2 beließ, um das zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung benötigte Eigenkapital zu erhöhen.
(147)
Insgesamt ist die Kommission der Auffassung, dass TV2 im Untersuchungszeitraum durch die Maßnahmen begünstigt wurde. Auf dem Markt für Fernsehwerbung konkurriert TV2 mit anderen Rundfunkanstalten, die eine entsprechende Begünstigung nicht erfahren haben. Insoweit ist festzustellen, dass die Maßnahmen selektiv waren und den Wettbewerb nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV verfälscht haben.
IV.1.3. BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(148)
Staatliche Maßnahmen fallen insoweit unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV, als sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dies gilt immer dann, wenn die betreffenden Verhaltensweisen mit dem innergemeinschaftlichen Handel in Zusammenhang stehen.
(149)
Der Gerichtshof hat diesen Begriff umfassend ausgelegt. Wenn Beihilfen die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärken, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs davon auszugehen, dass die betreffenden Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt haben. (53) Dass das betreffende Unternehmen keine Waren oder Dienstleistungen ausführt, ändert nichts daran, dass der Handel beeinträchtigt werden kann. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, können die internen Tätigkeiten aufgrund der gewährten Beihilfe aufrechterhalten oder sogar verstärkt werden; dies wiederum beeinträchtigt die Möglichkeiten anderer Unternehmen, sich auf dem Markt zu etablieren. Entsprechend ermöglicht die Beihilfe dem jeweiligen Empfänger die Aufrechterhaltung eines Marktanteils, den ansonsten Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten erlangt hätten (54).
(150)
In Randnummer 18 der Rundfunkmitteilung verweist die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichts und erklärt: „Demnach ist generell davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken.“
(151)
In dieser Sache stellt die Kommission fest, dass TV2 auf dem internationalen Markt tätig ist und Fernsehsendungen austauscht. (55) Das Unternehmen steht in direktem Wettbewerb mit privaten Sendeanstalten, die auf den internationalen Fernsehmarkt tätig sind und die durch eine internationale Beteiligungsstruktur gekennzeichnet sind. Die finanziellen Mittel, die TV2 zur Verfügung gestellt wurden, haben TV2 einen Wettbewerbsvorteil beim Erwerb von Fernsehübertragungsrechten und bei Investitionen in Sendungen verschafft, die später verkauft werden können. Die Beihilfemaßnahmen haben darüber hinaus zu einer Besserstellung von TV2 gegenüber den Wettbewerbern innerhalb der Europäischen Union geführt, indem es Letzteren erschwert wurde, sich in Dänemark zu etablieren.
(152)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die TV2 gewährten Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV hatten.
IV.1.4. SCHLUSSFOLGERUNG
(153)
Da sämtliche Bedingungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind, stellt die Kommission fest, dass die TV2 gewährten oben erläuterten Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten sind.
(154)
Da TV2 die Sendetätigkeit im Jahr 1989 aufgenommen hat, ist ferner festzustellen, dass TV2 sämtliche Maßnahmen nach dem Beitritt Dänemarks zur Europäischen Union gewährt wurden. Daher stellen die Maßnahmen einschließlich der Rundfunkgebühren neue staatliche Beihilfen dar (und sind entsprechend nicht als bestehende Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu betrachten).
IV.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(155)
Die Kommission stellt fest, dass Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a-d ausdrücklich nicht anwendbar sind und dass weder die dänischen Behörden noch TV2 entsprechende Argumentationen vorgetragen haben.
(156)
Daher untersucht die Kommission, ob Artikel 106 Absatz 2 AEUV zur Anwendung kommen könnte.
(157)
Nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV gilt: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(158)
Die entsprechende Ausnahmebestimmung kann bei einer Maßnahme nur dann zur Anwendung kommen, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind:
-
Die betreffende Dienstleistung muss eine DAWI (Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) darstellen und vom betreffenden Mitgliedstaat eindeutig als solche definiert sein („Definition“);
-
das betreffende Unternehmen muss von den Mitgliedstaaten ausdrücklich mit der Erbringung der betreffenden Dienstleistungen beauftragt worden sein („Auftrag“);
-
die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des AEUV muss die Erfüllung der dem jeweiligen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben behindern, und die Freistellung von den betreffenden Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Umfang beeinträchtigen, deren Interessen der Union zuwiderlaufen würde „Verhältnismäßigkeit“).
(159)
Die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (56) (im Folgenden „Rundfunkmitteilung“) beschreibt die Grundsätze und Methoden, die die Kommission im Rundfunksektor anzuwenden beabsichtigt, um die Erfüllung der genannten Voraussetzungen sicherzustellen.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (57) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die durch die unabhängige Gestaltung und Ausstrahlung von Fernsehprogrammen Sendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen TV2-Sender soll schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein. Die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung der Rundfunkanstalt wird in der Satzung von TV2 näher erläutert; dort heißt es, das Programm von TV2 müsse Nachrichten, allgemeine Informationen, Bildung, Kunst und Unterhaltung für die gesamte dänische Bevölkerung bieten (58).
(161)
Die Kommission weist darauf hin, dass sich das Gericht in seinem Urteil (59) mit der gemeinwirtschaftlichen Aufgabe befasst hat, zu deren Erfüllung TV2 rechtlich verpflichtet ist.
(162)
Erstens ist daran zu erinnern, dass Mitgliedstaaten bei der Definition dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansehen, über ein weites Ermessen verfügen; deshalb kann die Definition dieser Dienstleistungen durch einen Mitgliedstaat von der Kommission lediglich im Fall eines offenkundigen Fehlers in Frage gestellt werden (60).
(163)
Nach Randnummer 33 der Rundfunkmitteilung obliegt es zudem den einzelnen Mitgliedstaaten, den Umfang des öffentlich-rechtlichen Auftrags einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt festzulegen.
(164)
In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte anerkannt, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks in Form eines Vollprogramms zu definieren (61).
(165)
Außerdem haben die Mitgliedstaaten, als sie im Protokoll von Amsterdam erklärt haben, (62) dass „der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus in den Medien zu wahren“, unmittelbar auf öffentlich-rechtliche Rundfunksysteme Bezug genommen, die von ihnen eingeführt wurden und denen sie die Ausstrahlung von Vollprogrammen für die gesamte Bevölkerung der jeweiligen Staaten aufgetragen haben.
(166)
In seinem Urteil hat das Gericht festgestellt, dass die Befugnis der Mitgliedstaaten, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks weit und qualitätsbezogen zu definieren, so dass sie die Ausstrahlung eines weit gefächerten Programms umfassen, genauso wenig in Abrede gestellt wird wie ihre Möglichkeit, diese Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse über Werbung zu finanzieren (63).
(167)
Die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks eine weit gefasste Definition zugrunde zu legen, die auch die Ausstrahlung eines Vollprogramms umfasst, wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt außerdem kommerzielle Tätigkeiten (insbesondere den Verkauf von Werbeplätzen) betreibt. Die Frage der Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags ist nicht mit der Frage des Finanzierungsmechanismus zu verwechseln, der zur Erbringung dieser Dienstleistungen gewählt wurde (64).
(168)
Außerdem hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, einen Vergleich der Programme von TV2 mit denen der kommerziellen Kanäle vorzunehmen. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks mittels einer vergleichenden Programmanalyse vom Programmumfang der kommerziellen Fernsehanstalten abhängen zu lassen, würde dazu führen, dass den Mitgliedstaaten ihre Befugnis genommen würde, die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung zu definieren. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinge nämlich letztlich von den kommerziellen Anstalten und ihren Entscheidungen ab, bestimmte Programme auszustrahlen oder nicht.
(169)
Darüber hinaus hat das Gericht bestätigt, (65) dass die für private Rundfunkanstalten bestehenden Verpflichtungen nicht mit den TV2 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vergleichbar sind. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zielen nämlich darauf ab, der gesamten dänischen Bevölkerung ein breit gefächertes Programm bereitzustellen, das den Anforderungen der Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung genügt. Sie bilden die Rahmenbedingungen für den gesamten Fernsehbetrieb von TV2, und zwar in einer Weise, die weniger Spielraum lässt, als die nach dänischem Recht für die Erteilung einer Fernsehlizenz vorgesehenen Mindestverpflichtungen.
(170)
Das Gericht festgestellt: (66)„Die von den dänischen Behörden gewählte Definition ist zwar weit, weil sie als im Wesentlichen qualitätsbezogene Definition der Rundfunkanstalt die Freiheit der Programmgestaltung lässt. Dennoch greift die von den Klägerinnen erhobene Rüge der Unbestimmtheit nicht. Der Auftrag von TV2 ist im Gegenteil völlig klar und bestimmt: der gesamten dänischen Bevölkerung ein auf Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung ausgerichtetes Fernsehprogramm mit breitem Spektrum zu bieten.“
(171)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten sowie in Anbetracht des besonderen Charakters des Rundfunksektors hält die Kommission eine „umfassendere“ Definition für die Beauftragung einer Rundfunkanstalt mit der Ausstrahlung eines ausgewogenen und vielfältigen Programms nach dem übertragenen Auftrag vor dem Hintergrund der Auslegungsbestimmungen des Protokolls für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar. Eine solche Definition entspräche dem Ziel, die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu decken und den Pluralismus einschließlich kultureller und sprachlicher Vielfalt zu wahren.
(172)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass die Definition der von TV2 zu erfüllenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung angenommen werden kann.
(173)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im relevanten Zeitraum im Rahmen der übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung eine Website betrieben hat. Auf der Website werden die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 informiert. Die Kommission kann sich der Argumentation anschließen, dass sich die Website von TV2 darauf beschränkt, die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 zu informieren und dass dies in den Rahmen der TV2 übertragenen Aufgabe der Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms fällt. Insoweit impliziert die Einbeziehung des Betriebs dieser Website in den Bereich des öffentlich-rechtlichen Auftrags keinen wesentlichen Fehler. Darüber hinaus betreibt TV2 eine kommerzielle Website unter anderem mit Spielen. Diese kommerzielle Website von TV2 ist insoweit als rein kommerzielle Tätigkeit zu bewerten, als sie interaktive Produkte für den individuellen Bedarf anbietet (z. B. „Chat Rooms“), die sich nicht von ähnlichen sonstigen kommerziellen Produkten unterscheiden. Diese Tätigkeit fällt daher nicht in den Rahmen der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung.
IV.2.2. AUFTRAG
(174)
Wenn die Ausnahmeregelung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV anwendbar sein soll, muss TV2 der öffentlich-rechtliche Auftrag durch einen offiziellen Rechtsakt übertragen worden sein. Die Kommission stellt fest, dass TV2 der öffentlich-rechtlichen Sendeauftrag durch das Radio- und Fernsehgesetz offiziell übertragen wurde. (67) Außerdem verweist die Kommission auf das Urteil, in dem das Gericht festgestellt hat, „Es ist offenkundig, dass TV2 einen solchen [öffentlich-rechtlichen] Auftrag] […] hat“ (68).
(175)
Da in der rechtlichen Definition jedoch nicht hinreichend deutlich gemacht wird, welche sonstigen Dienstleistungen im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zulässig wären, sollte TV2 als öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalt für jede weitere Tätigkeit, die TV2 im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung ausüben möchte, vorab ein entsprechender Auftrag erteilt werden. Die Kommission stellt fest, dass TV2 in den Jahren 1995-2002 keine entsprechenden sonstigen Dienstleistungen über die TV2 übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung hinaus erbracht hat. Die Website, auf der sonstige Dienstleistungen wie z. B. Spiele angeboten wurden, ist als kommerzielle Tätigkeit zu bewerten; die andere Website hingegen, auf der ausschließlich Informationen über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 bereitgestellt wurden, kann als Bestandteil des Auftrags zur Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms betrachtet werden, der nicht von der Dienstleistung der Ausstrahlung des Rundfunkprogramms getrennt werden kann. Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 der öffentlich-rechtliche Sendeauftrag ordnungsgemäß übertragen wurde.
(176)
Wie unter den Randnummern 41-43 der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erläutert, muss die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der Rundfunkanstalt jedoch nicht nur förmlich übertragen werden; darüber hinaus muss die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung in der im Betrauungsakt vorgesehenen Art und Weise erbracht werden. Da die Kommission für die Beurteilung der Erfüllung von Qualitätsanforderungen nicht zuständig ist, sollte eine geeignete Überwachungsstelle bestehen, für die der jeweilige Mitgliedstaat einen Mechanismus zur Gewährleistung einer wirksamen Überwachung auswählt; die betreffende Stelle muss von dem beauftragten Unternehmen unabhängig sein.
(177)
Die Kommission bemerkt in diesem Zusammenhang, dass der dänische Rechnungshof im Jahr 2000 den Inhalt und die Art der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 sowie deren Umsetzung untersucht hat. Bei dieser Untersuchung wurde keine mangelnde Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung durch TV2 festgestellt. Zwischen 2001 und 2002 gab es darüber hinaus einen Rat für den öffentlichen Dienstleistungsauftrag, der gewährleisten sollte, dass TV2 seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllt, obgleich dieser Rat während seiner kurzen Existenz nie einen Bericht veröffentlichte. Die Kommission hat auch keine Anzeichen dafür festgestellt, dass TV2 seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat oder dass seine Tätigkeit nicht mehr als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 101 Absatz 2 AEUV angesehen werden könnte.
(178)
Bezüglich der finanziellen Kontrolle der Dienstleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stellt die Kommission fest, dass der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft hat. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über die Kompensation der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern.
(179)
Die Kommission ist befugt, eine Würdigung hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Beihilfe vorzunehmen. Die Transparenzrichtlinie wurde nach Auffassung der Kommission in Dänemark umgesetzt. Die Würdigung der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung wurde auf der Grundlage von Daten vorgenommen, die die Kommission von den dänischen Behörden erhalten hat.
IV.2.3. VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
(180)
Vor dem Hintergrund des Urteils sowie der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 muss die Kommission ihre Würdigung der Verhältnismäßigkeit auf zweierlei Weise vornehmen.
(181)
Erstens muss die Kommission die Nettokosten der TV2 übertragen gemeinwirtschaftlichen Aufgabe ermitteln und prüfen, ob für diese Kosten in Anbetracht des Bedarfs zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ein überhöhter Ausgleich gewährt wurde.
(182)
Und zweitens muss die Kommission das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt analysieren. Nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass das Verhalten einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, die die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hindeutet.
1. Umfang der staatlichen Beihilfe und Bewertung der Überkompensierung
(183)
Nach der Transparenzrichtlinie (69) müssen die Mitgliedstaaten in Verbindung mit einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und mit nicht öffentlich-rechtlichen Geschäftstätigkeiten getrennte Konten führen. Die Kosten und Einnahmen werden auf der Grundlage eindeutig festgelegter, objektiver Grundsätze der Rechnungslegung ordnungsgemäß aufgeteilt.
(184)
Die Kommission ist der Ansicht, dass im Rundfunksektor die Führung getrennter Konten zur Erfassung der Kosten vielleicht nicht ohne weiteres bzw. unter Umständen auch überhaupt nicht möglich ist, da für unterschiedliche Tätigkeiten dieselben Mittel eingesetzt werden. In diesem Sektor können die Mitgliedstaaten davon ausgehen, dass die gesamte Programmgestaltung der Rundfunkanstalten in den Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung fällt und gleichzeitig die Möglichkeit einer kommerziellen Nutzung eröffnet (70).
(185)
Im Zusammenhang mit diesem Beschluss muss die Kommission zunächst die mit der Erfüllung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse durch TV2 verbundenen Kosten ermitteln.
(186)
Da TV2 auch kommerziellen Tätigkeiten nachgeht, müssen getrennte Konten für die unterschiedlichen Tätigkeiten geführt werden. Seit dem Jahr 2001 besteht für TV2 die rechtliche Verpflichtung zur Führung getrennter Konten für die Tätigkeit in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung und für die kommerziellen Tätigkeiten.
(187)
Bei der Berechnung der Nettokosten muss die Kommission von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung sämtliche Nettoerträge aus kommerziellen Tätigkeiten in Verbindung mit der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung abziehen. Die dänischen Behörden haben Zahlen nach der in Randnummer 56 der Rundfunkmitteilung vorgesehenen Methode vorgelegt, um die Entwicklung der kommerziellen Tätigkeit und der Tätigkeit zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu verdeutlichen. Offenbar sind in die kommerziellen Tätigkeiten von TV2 dieselben Mittel eingeflossen wie in die Tätigkeiten zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung. Daher wurde [auch] keine sinnvolle Zuordnung der Kosten zu diesen kommerziellen Tätigkeiten vorgenommen. In diesen Fällen zieht die Kommission die Nettoeinkünfte der kommerziellen Nutzung ab, um die Nettokosten in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu ermitteln. Nur die Tätigkeiten in Verbindung mit der kommerziellen Website können von der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung getrennt werden. Die Verluste, die TV2 seit der Einrichtung der kommerziellen Website im Jahr 1997 in Verbindung mit dem Betrieb dieser Website entstanden sind, belaufen sich auf […] (71) Mio. DKK.
(188)
Anschließend hat die Kommission die im Zusammenhang mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erwirtschafteten Gewinne (Werbeeinnahmen und sonstige kommerziell erwirtschaftete Einkünfte) von den Bruttokosten der gemeinschaftlichen Dienstleistung abgezogen, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu bestimmen. Danach wurden die öffentlichen Barmittel von den Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Die entsprechende Berechnung ist in der folgenden Tabelle dargestellt.
(189)
Trotz zahlreicher Aufforderungen der Kommission zur Spezifizierung des genauen Betrags der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 waren die dänischen Behörden und TV2 nicht in der Lage, klare und eindeutige Zahlen vorzulegen.
(190)
In der Antwort vom 26. Juni 2009 erklärten die dänischen Behörden, sie seien nicht im Stande, zu bestätigen, dass sich die Werbeeinnahmen, die TV2 aus dem TV2-Fonds erhalten habe, im Jahr 1995 auf 400,1 Mio. DKK und 1996 auf 337,7 Mio. DKK belaufen hätten.
(191)
TV2 erklärte in der Antwort, i) in den TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 erstens Mittel von TV2 Reklame (824 bzw. 904,5 Mio. DKK) und zweitens öffentliche Rundfunkgebühren (330,3 bzw. 356,3 Mio. DKK) eingeflossen, ii) und aus dem TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 730,4 bzw. 694 Mio. DKK an TV2 und 269,6 bzw. 275 Mio. DKK an die regionalen TV2-Sender ausgezahlt worden. Mit den in den TV2-Fonds eingezahlten Beträgen hätte der Finanzbedarf von TV2 sowie der Finanzbedarf der regionalen TV2-Sender gedeckt werden sollen.
(192)
In den Antworten vom 26. Juni 2009, vom 17. November 2010 und vom 30. Mai 2010 haben die dänischen Behörden zudem die Argumentation von TV2 bestätigt, dass die regionalen TV2-Sender in Ermangelung sonstiger kommerzieller Einkünfte de facto vollständig aus Rundfunkgebühren finanziert würden; daher könnten die jährlich aus dem TV2-Fonds auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Beträge nur aus Rundfunkgebühren stammen. Diese Argumentation impliziert, dass die auf TV2 übertragenen Rundfunkgebühren mit dem Höchstbetrag der Rundfunkgebühren gleichzusetzen wären, der in den relevanten Jahren jeweils nach Abzug der den regionalen Sendern von TV2 zugeleiteten Beträge in den TV2-Fonds übertragen wurde. Entsprechend argumentieren die dänischen Behörden und TV2, somit hätten die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds auf TV2 übertragenen Mittel aus Netto-Werbeeinkünften bestanden. Nach Auffassung der dänischen Behörden würde dies bedeuten, dass TV2 im Jahr 1995 60,7 Mio. DKK an Rundfunkgebühren (d. h. den Restbetrag nach Abzug der an die regionalen Sender ausgezahlten Beträge) und 669,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen (ebenfalls Restbeträge) und im Jahr 1996 81,3 Mio. DKK aus Rundfunkgebühren und 612,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen erhalten hätte.
(193)
Die Kommission hält die von TV2 und von den dänischen Behörden vorgetragene Argumentation hinsichtlich des Umfangs der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 nicht für schlüssig. Insbesondere weist die Kommission darauf hin, dass innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt wurden. Die Kommission bedauert, dass die dänischen Behörden keine klaren und deutlichen Zahlen zur Höhe der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 vorgelegt haben. Sie ist jedoch der Auffassung, dass in diesem besonderen Fall keine Notwendigkeit besteht, dieser Frage weiter nachzugehen, da dieser Aspekt nicht als wesentliches Problem betrachtet wird. Wie bereits erläutert, ist die Kommission nämlich der Ansicht, dass die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen und dass diese Mittel in jedem Fall von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abzuziehen sind. Daher sind in der folgenden Tabelle die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen in der gleichen Zeile vermerkt wie die Rundfunkgebühren.
(194)
Außerdem hat die Kommission in den Jahren 1997-2002 die von TV2 auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Rundfunkgebühren berücksichtigt. Da die betreffenden Beträge an TV2 ausgezahlt und dann an die regionalen Sender weitergeleitet wurden, sind die betreffenden Mittel in den Berechnungen sowohl als Einnahmen als auch als Ausgaben zu berücksichtigen; dies wiederum bedeutet, dass diese Mittel für die nachstehende Berechnung der Kommission nicht maßgeblich sind.
(195)
Die TV2 gewährte Kapitalzuführung für die Umstellung auf die Digitaltechnik wird im Jahr 1997 als Einnahme ausgewiesen. Die entsprechenden Abzüge wurden als Kosten berücksichtigt, wenn die betreffenden Investitionen tatsächlich vorgenommen wurden. Tatsächlich sind die Kosten der Umstellung auf die Digitaltechnik als Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu betrachten. Damit dieselben Kosten nicht zweimal berücksichtigt werden, wurden die Abschreibungen der ehemalige Investitionen von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Trotz der diesbezüglichen Kritik von TV2 ist die Kommission nach der allgemeinen Praxis bei der Berechnung staatliche Ausgleichsmaßnahmen der Auffassung, dass die Einnahmen aus staatlichen Mitteln oder aus einem öffentlichen Fonds in dem Jahr zu berücksichtigen sind, indem sie jeweils gewährt wurden, und nicht in dem Jahr, in dem die betreffenden Mittel ausgegeben oder in Anspruch genommen wurden.
Anlage 1
Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und entsprechende Ausgleichsmaßnahmen 1995-2002 nach der Rechnungslegung
(in Mio. DKK)
Jahr
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investitionen in die Umstellung auf Digitaltechnik
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Unmittelbare Netto-Werbeeinnahmen von TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Sonstige Einnahmen
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ausgezahlte Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Übertragung nach Auflösung des Radiofonds
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Übertragung nach Auflösung des TV2-Fonds
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Gesamtbetrag i) der genannten Rundfunkgebühren und der Einnahmen aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds und ii) Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Quelle: Jahresrechnungen von TV2.
(196)
Wie aus der vorstehenden Tabelle zu entnehmen, übertraf die Finanzierung die Kosten um 628,2 Mio. DKK (84,4 Mio. EUR).
(197)
Die Kommission weist darauf hin, dass TvDanmark die Ansicht vertritt, dass auch die übrigen Maßnahmen, die TV2 zugutegekommen seien (z. B. die Befreiung von Zinszahlungen und der Zugang zu einer Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung zu vergünstigten Bedingungen) bei der Würdigung der Überkompensierung berücksichtigt werden müssten. Die betreffenden Vergünstigungen werden in der folgenden Tabelle dargestellt:
Anlage 2
Geschätzte Vergünstigungen aufgrund der Steuerbefreiungen, dass Zinsverzichts und der Überlassung der Sendefrequenz
In Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Befreiung von der Körperschaftsteuer
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Aufgelaufene Zinsen auf Gründungsdarlehen
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Staatliche Bürgschaften für Gründungsdarlehen
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Gebühr für die Überlassung der Sendefrequenz (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Gesamt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Die Kommission schließt sich der Einschätzung an, dass diese Maßnahmen im Rahmen dieser Untersuchung berücksichtigt werden müssen. Bei der Berechnung der Überkompensierung wäre es jedoch nicht angemessen, diese Kosten in die in Anlage 1 vorgenommene Berechnung einzubeziehen. Nach der Position der Kommission in der Sache RAI (73) ist festzustellen, dass diese zusätzlichen Vergünstigungen als Ausgleich für Kosten betrachtet werden können, die ansonsten anderweitig hätten ausgeglichen werden müssen. Bei den Berechnungen mit dem Ziel, die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung der Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu beurteilen, sollten diese zusätzlichen Vergünstigungen nicht berücksichtigt werden, da sich die Ausgangskosten der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entsprechend erhöht hätten, wenn diese Kosten hätten übernommen werden müssen. Das Nettoergebnis hätte sich ohnehin nicht geändert. Allerdings ist sicherzustellen, dass diese Vergünstigungen ausschließlich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verwendet werden und nicht in die kommerziellen Tätigkeiten einfließen. Der letztgenannte Punkt wird in den folgenden Erwägungsgründen 235 bis 237 behandelt.
(199)
Die dänischen Behörden und TV2 haben verschiedene Argumente vorgetragen, um die in Erwägungsgrund 196 berechnete überhöhte Finanzierung zu begründen. Insbesondere sollte die Kommission vor dem Hintergrund des Urteils prüfen, ob die überhöhte Finanzierung tatsächlich erforderlich war, damit TV2 die übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen konnte.
(200)
In diesem Zusammenhang ist zunächst einmal festzustellen, dass im Protokoll von Amsterdam (74) die Besonderheiten des Rundfunksektors im Vergleich zu anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wie folgt betont wurden: „[D]er öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten [ist] unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft […], den Pluralismus in den Medien zu wahren“. Diese Besonderheiten müsse die Kommission bei ihrer Würdigung der Vereinbarkeit in diesem Beschluss berücksichtigen.
(201)
Zudem habe die Kommission in früheren Entscheidungen anerkannt, dass eine bestimmte Kapitalstruktur gerechtfertigt sei, damit Rundfunkanstalten die ihnen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen erbringen könnten. Im Fall der österreichischen Rundfunkanstalt (75) hat die Kommission festgestellt: „Nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gemäß der Auslegung im Protokoll von Amsterdam dürfen die Mitgliedstaaten den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten öffentliche Mittel grundsätzlich in dem Umfang zur Verfügung stellen, der zur Gewährleistung der Erbringung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung erforderlich ist. Dies gilt nicht nur für die laufenden Kosten für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sondern auch für das Eigenkapital.“
(202)
Das Gericht hat in seinem Urteil festgestellt: (76)„Jedenfalls kann sich die Kommission nicht auf einen angeblichen Kontrollmangel stützen, um die Rückforderung sämtlicher Beträge anzuordnen, für die das Königreich Dänemark geltend macht, dass sie eine für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung notwendige Rücklage darstellten, da eine ernsthafte Prüfung aller rechtlichen und wirtschaftlichen Umstände, nach denen sich die Bildung dieser Rücklage im Untersuchungszeitraum richtete, in Anbetracht der der Kommission vorliegenden Informationen durchaus möglich war und ohne eine solche Prüfung keine gültige Aussage zu der Frage getroffen werden konnte, ob diese Rücklage insgesamt oder auch nur teilweise tatsächlich für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung erforderlich war.“
(203)
Das Gericht hat ferner ausgeführt, (77) dass rein formale Anforderungen wie z. B. eine Verpflichtung dahingehend, dass die Rücklagen auch ansonsten zweckgebunden und transparent sein müssen, nicht geeignet seien, eine Einziehungsanordnung zu rechtfertigen, und die Tatsache, dass TV2 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeute nicht, dass die Rücklagen gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung als unverhältnismäßig angesehen werden müssten (78).
(204)
Daher muss die Kommission sämtliche Elemente berücksichtigen, die die dänischen Behörden bei der Ermittlung des TV2 in den Jahren 1995-2002 gewährten Ausgleichs und bei der Entscheidung über die Bildung von Rücklagen herangezogen haben. Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr wurde in den vorstehenden Erwägungsgründen 105 erläutert.
(205)
Hinsichtlich der Elemente, die dänischen Behörden dazu bewegt haben, eine Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 zu bilden, sind die von den dänischen Behörden vorgetragenen Sachverhalte zu berücksichtigen.
(206)
Bei der Gründung von TV2 im Jahr 1988 wurde kein Kapital zugeführt. Die Geschäftstätigkeit von TV2 wurde ausschließlich durch die Gewährung eines Gründungsdarlehens in Höhe von 510,8 Mio. DKK finanziert, der TV2 den Kauf der benötigten Produktionsanlagen, Gebäude usw. ermöglichte. Entsprechend verfügte TV2 nur über eine dünne Kapitaldecke, da die Finanzierung mit außerordentlich hohen Darlehen und außergewöhnlich geringem Eigenkapital einherging. Entsprechend geriet TV2 rasch in finanzielle Schwierigkeiten.
(207)
Der dänische Rechnungshof (Rigsrevisionen) ist als dem dänischen Parlament unterstellte unabhängige Einrichtung sowohl für Kontenprüfungen als auch für Verwaltungsprüfungen zuständig. 1995 gelangte diese Stelle zu dem Ergebnis, dass die finanziellen Schwierigkeiten von TV2 zu einem erheblichen Anteil der Tatsache zuzuschreiben waren, dass das Unternehmen ohne entsprechendes Eigenkapital gegründet worden war. (79) Der dänische Rechnungshof empfahl in erster Linie, dass der dänische Staat TV2 unter Umwandlung der Gründungsdarlehen Kapital in Höhe von 530 Mio. DKK zuführen solle. Dadurch würde TV2 bei einem Eigenkapital von ca. 350 Mio. DKK eine Liquiditätsquote von etwa 50 % erreichen. Die empfohlene Liquiditätsquote von etwa 50 % entsprach der Liquiditätsquote privater Unternehmen wie z. B. TV2 Norge (Norwegen) und TV4 (Schweden).
(208)
Nach Vorlage dieses Berichts ersuchten die staatlichen Prüfer (d. h. die für eine kritische Prüfung unter anderem der Konten staatlicher Unternehmen benannten Mitglieder des dänischen Parlaments) das Finanzministerium um eine Erklärung dahingehend, ob bei TV2 eine Kapitalerhöhung vorgenommen werden sollte. In einer aufgrund des Vorschlags des dänischen Rechnungshofs bezüglich einer Erhöhung des Eigenkapitals von TV2 erstellten Erklärung formulierte der dänische Rechnungshof: „Sowohl bei der Gründung neuer Unternehmen als auch bei der Umwandlung bestehender staatlicher Unternehmen muss sichergestellt sein, dass die betreffenden Unternehmen über die erforderliche Kapitalbasis verfügen. Gleichzeitig muss jedoch gewährleistet sein, dass der Staat keine überhöhte Zufuhr vornimmt, da dies erstens eine unnötige Ausgabe für den Staat bedeuten und zweitens dem Unternehmen einen unangemessenen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnte. Somit muss sichergestellt sein, dass das Unternehmen weder zu wenig noch zu viel Eigenkapital erhält.“ Ausgehend von diesen Voraussetzungen gelangte der dänische Staat zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 erhöht werden solle. In diesem Zusammenhang wurde jedoch auch beschlossen, dass der Staat die Kapitalerhöhung nicht in einem einzigen Schritt vornehmen würde. Vielmehr sollte TV2 das erforderliche Eigenkapital durch laufende Überschüsse selbst aufbauen.
(209)
Die Verpflichtung zum Aufbau einer Kapitalbasis war bei TV2 in der Satzung aus dem Jahr 1997 vorgesehen. Seit 1997 sieht die Satzung von TV2 vor, dass ab 2001 das verfügbare Eigenkapital von TV2 mindestens 200 Mio. DKK betragen müsse und dass dieser Betrag zum Ausgleich der betrieblichen Verluste der Rundfunkanstalt verwendet werden sollte. (80) Nach dem Durchführungsbeschluss vom 18. August 1997 sollte das verfügbare Eigenkapital von TV2 - d. h. das Eigenkapital abzüglich der Rücklagen und sonstiger gebundener Mittel - Ende 2000 mindestens 200 Mio. DKK betragen. Das verfügbare Eigenkapital sollte sich Ende 1998 auf mindestens 50 Mio. DKK und Ende 1999 auf mindestens 100 Mio. DKK belaufen. Ab 2001 sollte das verfügbare Eigenkapital nach den aktuellen Kontenabschlüssen jederzeit mindestens 200 Mio. DKK betragen. Wenn abzusehen wäre, dass das Eigenkapital unter die genannten Beträge fallen würde, sollte der Minister für Kultur entsprechend unterrichtet werden. In besonderen Fällen kann der Minister für Kultur nach Anhörung des Rigsrevisionen eine niedrigere Eigenkapitalausstattung annehmen, die dann jedoch an besondere Bedingungen geknüpft sein kann.
(210)
Der Durchführungsbeschluss des Ministers aus dem Jahr 1997 über die größtmögliche Beschränkung des verfügbaren Eigenkapitals wurde im dänischen Gesetzblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurde in den von TV2 veröffentlichten Jahresabschlüssen seit 1998 auf die in der Satzung vorgeschriebene Erhöhung des Eigenkapitals hingewiesen.
(211)
Nach Ansicht der dänischen Behörden hätte die Unterschreitung des in der Satzung mindestens geforderten Eigenkapitals von 200 Mio. DKK gleichsam bedeutet, dass TV2 unter staatliche Zwangsverwaltung gestellt worden wäre.
(212)
Entscheidend ist nach Auffassung der Kommission, ob und in welchem Umfang die durch den Ausgleich geschaffene Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen tatsächlich erforderlich war.
(213)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte, die das Verfahren und die Erwägungen verdeutlicht haben, die zur Erhöhung der Rücklagen von TV2 in Form einer umfangreicheren Eigenkapitalbasis geführt haben, sowie vor dem Hintergrund des Urteils ist die Kommission der Ansicht, dass der Aufbau einer Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich erforderlich war.
(214)
Die Kommission stellt jedoch in Frage, ob die Rücklagen tatsächlich in voller Höhe gerechtfertigt und erforderlich waren, d. h. ob die Ende 2002 erreichte Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich in vollem Umfang erforderlich war.
(215)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der Anteil der Eigenkapitalbasis, der als verhältnismäßig und erforderlich betrachtet werden könnte, um die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sicherzustellen, von den gegebenen Sachverhalten und dem Rechtsrahmen im jeweiligen Einzelfall abhängt.
(216)
Zur Eigenkapitalbasis von TV2 liegen der Kommission die folgenden Zahlen vor:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gebundenes Eigenkapital (Umstellung auf Digitaltechnik)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Verfügbares Eigenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Eigenkapital insgesamt
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Verbindlichkeiten insgesamt
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Liquiditätsverhältnis (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Am 31. Dezember 2002 besaß TV2 Eigenkapital in Höhe von 550,5 Mio. DKK einschließlich 72 Mio. DKK gebundenen Eigenkapitals (für die Umstellung auf Digitaltechnik); dies entsprach einer Liquiditätsquote von 34 %. Ende 2002 belief sich das verfügbare Eigenkapital auf 478,5 Mio. DKK.
(218)
Die Kommission stellt erstens fest, dass dieses Kapital zum Teil kein verfügbares Eigenkapital darstellte. Nach dem Jahresabschluss von TV2 aus dem Jahr 1997 (82) hatte der Medienbeirat („Medieforliget“) entschieden, dass TV2 die Produktionsanlagen vor Ende 2000 auf Digitaltechnik umstellen müsse. Für die Umstellung von TV2 einschließlich der regionalen Sender waren 300 Mio. DKK vorgesehen. 1967 wurden 167 Mio. DKK für diesen Zweck auf TV2 übertragen. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass dieser Betrag zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 erforderlich war. Dass zum 1. Januar 2003 nicht zur Umstellung auf digitale Technik benötigte Mittel (insgesamt 72 Mio. DKK) schließlich freigegeben wurden, ändert nichts an der Richtigkeit dieser Feststellung, da diese Beträge im Untersuchungszeitraum in den Konten von TV2 eindeutig als gebundenes Kapital ausgewiesen waren; dass TV2 nach dem Urteil tatsächlich nicht auf eine Rücklage zugreifen musste, spricht ebenfalls nicht dafür, dass diese Rücklage gemessen am Finanzierungsbedarf für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als unverhältnismäßig zu bewerten wäre (83).
(219)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass das Gesellschaftskapital von TV2 zum 31. Dezember 1994 (d. h. zu Beginn des in diesem Beschluss berücksichtigten Zeitraums) ein Defizit von fast 156 Mio. DKK aufwies und dass sich für TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ein negatives Liquiditätsverhältnis ergab (weshalb das Eigenkapital Ende 2002 insgesamt geringer war als die als Ausgleich gewährten Mittel). Erst Ende 2002 lag der Anteil des verfügbaren Eigenkapitals von TV2 über der geforderten Schwelle von 200 Mio. DKK.
(220)
Um zu belegen, dass die Höhe des Eigenkapitals von TV2 gerechtfertigt war, haben die dänischen Behörden eine Erklärung von PricewaterhouseCoopers vom 18. November 2002 vorgelegt. In dieser Erklärung wird festgestellt, dass die Liquidität von TV2 am Ende des Untersuchungszeitraums geringer war als die Liquidität der skandinavischen Rundfunkanstalten, die TV2 hinsichtlich der Größe, der Tätigkeit, der Struktur und der Märkte vergleichbar sind. Die Liquidität von TV2 war beispielsweise geringer als die von TV2 Norge (36 %) und beträchtlich niedriger als Liquidität von TV4 (Schweden), deren Liquiditätsquote mit 65 % fast doppelt so hoch wie die Quote von TV2 war. Nach dieser Erklärung lag die Liquiditätsquote von TV2 unter der Quote der vergleichbaren Rundfunkanstalten; insoweit kann die Quote nicht als überhöht betrachtet werden. Außerdem zeigt diese Erklärung, dass kein Anlass zur Annahme besteht, dass die Kapitalstruktur vergleichbarer Rundfunkanstalten nicht optimiert worden wäre. PricewaterhouseCoopers hat ferner erklärt, dass eine Liquiditätsquote von weniger als 30 % über einen [längeren] Zeitraum ungewöhnlich wäre und die Stellung des Unternehmens bei Einnahmeschwankungen gefährden würde.
(221)
Dieser Vergleich mit den übrigen Marktteilnehmern sollte insoweit mit Vorsicht bewertet werden, als diesen Marktteilnehmern nicht dieselben gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verlegt wurden wie TV2 und als diese Marktteilnehmer wieder in der gleichen Weise finanziert werden noch den gleichen Rechtsstatus besitzen. Trotzdem vermittelt diese Erklärung einen Anhaltspunkt und kann ergänzend zu sonstigen Sachverhalten berücksichtigt werden.
(222)
In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge sie in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums beabsichtigten, den Rechtsstatus von TV2 zu ändern und TV2 in eine private Aktiengesellschaft umzuwandeln. Im Zusammenhang mit der Gründung von TV2 wurde auch analysiert, wie die Übertragung der Rundfunkgebühren schrittweise reduziert werden könnte, da die dänischen Behörden nach der Privatisierung von TV2 die Finanzierung über Rundfunkgebühren abschaffen wollten.
(223)
Zur Erfüllung dieser Zielsetzungen nahm die dänische Regierung im Juni 2002 mit einer parlamentarischen Mehrheit eine Vereinbarung über eine umfassende Liberalisierung der dänischen Medienpolitik an. Nach dieser Vereinbarung sollte TV2 im Hinblick auf die anstehende Privatisierung so weit wie möglich umstrukturiert werden. Die finanzielle Basis für die Umwandlung von TV2 in eine Aktiengesellschaft wurde analysiert. Der Minister für Kultur benannte im Sommer 2002 eine Lenkungsgruppe mit Vertretern des Ministeriums für Kultur, des Finanzministeriums und der „Kammeradvokaten“, die die wirtschaftliche Grundlage für die Privatisierung und für die Umwandlung von TV2 privatrechtliches Unternehmen klären sollte. Die Lenkungsgruppe zog eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und einen Finanzberater hinzu, um beispielsweise das erforderliche Eigenkapital für TV2 zu ermitteln. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft gelangte zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 mindestens 640 Mio. DKK betragen müsse.
(224)
Die Gründung von TV2 als privatrechtliches Unternehmen und die Festlegung des Gesellschaftskapitals wurde vom Finanzausschuss des Parlaments (Folketing) gebilligt. Die Umwandlung des Rechtsstatus von TV2 und die Gründung als privatrechtliche Aktiengesellschaft erfolgte rückwirkend zum 1. Januar 2003. Im Zuge der Änderung des Rechtsstatus von TV2 und der Gründung von TV2 als privatrechtliche Gesellschaft wurde eine Reihe von Maßnahmen zugunsten von TV2 abgeschafft (beispielsweise die Zinsbefreiung und die Befreiung von Tilgungsleistungen sowie die Steuerbefreiung). Im Jahr 2005 wurde die Privatisierung verschoben; nach 2004 hatte TV2 jedoch keine Rundfunkgebühren mehr erhalten
(225)
Daher ist die Kommission in Anbetracht der erörterten Sachverhalte zu dem Schluss gelangt, dass sie in ihrer Würdigung der Vereinbarkeit der Rücklagen mit dem Binnenmarkt unter anderem berücksichtigen muss, dass die dänischen Behörden in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums bereits beabsichtigten, insbesondere den Rechtsstatus von TV2 zu ändern (was mit der Notwendigkeit einer Erhöhung des Eigenkapitals einhergegangen wäre).
(226)
Nach ihrer Beschlussfassungspraxis steht die Kommission einer Umwandlung staatlicher Unternehmen, die mit kommerziell geführten Unternehmen konkurrieren, in Aktiengesellschaften grundsätzlich positiv gegenüber, da auf diese Weise Verfälschungen des Wettbewerbs verringert werden, da an die Stelle unbegrenzter staatlicher Vergünstigungen ein begrenztes Eigenkapital tritt und zwischen der Rolle des Staates als öffentlicher Instanz und einem auf Erträge angewiesenen Unternehmer klar unterschieden wird.
(227)
Ergänzend zu den übrigen zu berücksichtigenden Sachverhalten stellt die Kommission fest, dass die Höhe der Rücklagen von TV2 vor dem Hintergrund der Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt zu bewerten ist.
(228)
Der Werbemarkt ist zwangsläufig durch schwankende Einnahmen gekennzeichnet, und TV2 war durch diese schwankenden Einnahmen tatsächlich gefährdet. Im Jahr 1998/1999 gingen die Werbeeinnahmen bei TV2 beispielsweise um ca. 104 Mio. DKK zurück. Nach Auskunft der dänischen Behörden kann TV2 derartige Einbrüche nur unter Inanspruchnahme eines erheblichen Anteils des verfügbaren Kapitals abfedern, da die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren jeweils über mehrere Jahre im Voraus festgelegt wurden. Selbst wenn TV2 weniger abhängig von Werbeeinnahmen wäre als TV2 Norge oder TV4 (die keine Rundfunkgebühren erhalten), hätte die Finanzierung über Werbeeinnahmen im untersuchten Zeitraum trotzdem eine wichtige Rolle für die Tätigkeit von TV2 gespielt.
(229)
Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat: (84)„Der Umstand, dass TV2 im Jahr 1999 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeutet nicht, dass die Rücklagen als gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung unverhältnismäßig angesehen werden müssten. Es liegt nämlich gerade in der Natur einer vorsorglich gebildeten Rücklage, dass sie nicht zwangsläufig genutzt werden muss.“
(230)
Die Kommission stimmt der Darstellung der dänischen Behörden dahingehend zu, dass bei der Bewertung des Bedarfs von TV2 außerdem berücksichtigt werden muss, dass TV2 im Laufe eines Jahres beträchtlichen Liquiditätsschwankungen unterworfen war, da sportliche Großveranstaltungen wie z. B. die Olympischen Spiele nur in mehrjährigem Turnus stattfinden und da Senderechte in der Regel nach Maßgabe mehrjähriger Verträge vergeben werden. Aus dem Jahresbericht 1995 geht beispielsweise hervor, (85) dass der Überschuss aus dem Jahr 1995 auf das Jahr 1996 übertragen wurde, um die voraussichtlichen Verluste in diesem Jahr zu kompensieren, in dem besonders hohe Ausgaben in Verbindung mit den Olympischen Spielen und der Fußball-Europameisterschaft anstanden.
(231)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im Untersuchungszeitraum keinen Zugang zu normalen Darlehen hatte. Investitionskredite wurden bis zu einer Höhe von 4 % der in den aktuellsten Abschlüssen ausgewiesenen Einkünfte zugelassen. Alle sonstigen Formen von Darlehen, Bürgschaften und Finanzierungs-Leasings mit Ausnahme von Darlehen zur Finanzierung der Betriebskosten waren für TV2 verboten. Da TV2 nur begrenzte Möglichkeiten zur Finanzierung über Darlehen hatte, musste der Liquiditätsbedarf grundsätzlich über die Liquidität aus der laufenden Tätigkeit gedeckt werden.
(232)
Und schließlich geht die Höhe des Eigenkapitals auch aus den veröffentlichten Konten hervor. Im relevanten Zeitraum hat der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über Kompensationen der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern. Wie das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat, (86) rechtfertigt die Tatsache, dass der Rechnungshof selbst nicht befugt war, eine Überkompensierung zu verhindern, nicht den Schluss, dass die dänischen Behörden keine Prüfungen durchgeführt hätten. Im Gegenteil: Die dänischen Behörden haben erklärt, wenn der dänische Rechnungshof zu dem Ergebnis gelangt wäre, dass die Kapitalbasis zu umfangreich gewesen wäre, hätte dies beispielsweise dazu geführt, dass der Anteil der auf TV2 zu übertragenden Rundfunkgebühren in der nächsten Medienvereinbarung reduziert worden wäre.
(233)
Angesichts der Gesamtheit des auf den erläuterten Sachverhalten beruhenden Beweismaterials ist die Kommission hinsichtlich des ersten Teils der Verhältnismäßigkeitsbewertung der Auffassung, dass in diesem sehr speziellen Fall sowie vor dem Hintergrund des Protokolls von Amsterdam und des Urteils die Kapitalerhöhung in dem Ende 2002 vorgenommenen Umfang zur Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich war. Insoweit war der TV2 zu diesem Zweck zugeführte Betrag von 628 Mio. DKK nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV verhältnismäßig und erforderlich.
(234)
In diesem Beschluss wird die mögliche staatliche Beihilfe, die TV2 in den Jahren 2003 und 2004 über die Rekapitalisierungsmaßnahmen hinaus gewährt wurde, zwar nicht bewertet; die Kommission weist jedoch darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge das Eigenkapital von TV2 im Jahr 2004 640 Mio. DKK betrug. In die kommerzielle Tätigkeit wurde ein Betrag von 96 Mio. DKK investiert, und es kann nicht ermittelt werden, ob dieser Betrag aus Eigenkapital oder aus Fremdmitteln finanziert wurde. Wenn davon ausgegangen wurde, dass ausschließlich Eigenkapital verwendet wurde, würde dies bedeuten, dass für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von TV2 noch Eigenkapital in Höhe von 544 Mio. DKK verfügbar war.
(235)
Zum vorstehenden Erwägungsgrund 198 ist festzustellen, dass TV2 auch verschiedenen kommerziellen Tätigkeiten nachgeht. Im Gesamtspektrum der Tätigkeiten von TV2 haben diese kommerziellen Tätigkeiten verhältnismäßig marginale Bedeutung. Die Kosten dieser kommerziellen Tätigkeiten wurden nach der in der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erörterten Methode aufgeteilt; (87) im Gegensatz zu der in anderen Versorgungsbranchen üblichen Vorgehensweise müssen die Ausgaben, die in voller Höhe auf die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zusammenhängenden Tätigkeiten anrechenbar sind, jedoch auch kommerziellen Tätigkeiten zugute kommen, nicht aufgeteilt werden, sondern können in voller Höhe dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zugeordnet werden. In der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 wurde festgestellt, dass eine vollständige Aufteilung dieser Ausgaben auf die beiden Tätigkeiten willkürlich und nicht aussagekräftig sei. Die Kommission stellt fest, dass der Vorteil, den TV2 aus dem Zugang zur Sendefrequenz erlangt, vollständig auf die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung beschränkt ist. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass nach der Rundfunkmitteilung auch die Finanzierungskosten (Zinsvorteile) in vollem Umfang der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zuzurechnen sind.
(236)
Um die Auswirkungen der Steuerbefreiung der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung auszugleichen, werden 30 % der Gewinne aus den kommerziellen Tätigkeiten auf die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbucht. Dies wird jedoch erst seit 2001 so gehandhabt. Daher erkennt die Kommission an, dass der Wettbewerb auf den Rundfunkmarkt insoweit verfälscht worden sein könnte, als TV2 bei der Festlegung der Preise für die kommerzielle Tätigkeit die Körperschaftsteuer nicht berücksichtigen musste. In Zukunft dürfte dieser Vorteil jedoch nicht mehr bestehen, da der Anteil der nach diesem „Realisierungsmechanismus“ zurückgeführten Mittel der geltenden Körperschaftsteuer entspricht. Für die Vergangenheit ist dies im Zusammenhang mit der Ermittlung des Umfangs der Überkompensierung unproblematisch, weil die Gesamteinnahmen aus diesen kommerziellen Tätigkeiten genutzt wurden, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu reduzieren.
(237)
TV2 hat defizitäre kommerzielle Internetangebote eingerichtet. Da die betreffenden Tätigkeiten nicht in den Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fallen, ist eine Finanzierung durch staatliche Mittel nicht möglich. Und da auch keine sonstigen isolierten Tätigkeiten betrieben wurden, konnten die Defizite aus dem Internetangebot auch nicht durch Überschüsse aus sonstigen kommerziellen Tätigkeiten ausgeglichen werden.
2. Bewertung des Verhaltens von TV2 auf dem Werbemarkt
(238)
Nach Randnummer 58 der Rundfunkmitteilung „könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. […]. Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin […].“
(239)
TvDanmark hat Belege dafür vorgelegt, dass die Anstalt die Unkosten der nicht bezuschussten Fernsehtätigkeiten nicht decken könnte, wenn sie die gleichen Preise ansetzen würde wie TV2. TvDanmark stellt seine Kosten den Preisen gegenüber, die TV2 für TRP 21-50 berechnet.
(240)
Damit dieser Vergleich anerkannt werden kann, muss die Kommission in einem ersten Schritt ermitteln, ob die Darstellung berechtigt ist, dass sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation befindet wie TV2, und ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist.
(241)
Erstens muss die Kommission prüfen, ob sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation wie TV2 befindet. Dazu stellt die Kommission fest: Im Untersuchungszeitraum lag die Zuschauerquote von TV2 bei etwa 35 %; die Zuschauerquote von TvDanmark liegt bei etwa 15 %. Auf dem Werbemarkt bestehen also deutlich unterschiedliche Anteile. Der Anteil von TV2 auf dem Werbemarkt liegt etwa bei 60 %, während sich der Anteil von TvDanmark am Werbemarkt auf nur etwa 8 % beschränkt. Mit Werbung erzielt TV2 etwa das Fünffache des entsprechenden Umsatzes von TvDanmark. Zudem ist TV2 die einzige Rundfunkanstalt, die die gesamte Bevölkerung erreicht, während die Marktdurchdringung bei TvDanmark2 bei nur 77 % liegt und der Anteil von TvDanmark1 nochmals geringer ist. In Anbetracht der erörterten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass TvDanmark nicht unmittelbar mit TV2 vergleichbar ist.
(242)
Zweitens muss die Kommission feststellen, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist. Die Effizienz eines Marktteilnehmers kann durch eine Analyse allgemein üblicher Rechnungslegungsparameter und durch den Vergleich der Ergebnisse des Marktteilnehmers mit den durchschnittlichen Ergebnissen in dem jeweiligen Mitgliedstaat ermittelt werden. Bei der Analyse sollten jedoch die unterschiedlichen Unternehmensgrößen und die jeweilige Kostenstruktur berücksichtigt werden. Daher kann nicht erklärt werden, dass sich die Anbieter auf dem dänischen Markt in einer ähnlichen Situation befänden und die Kennzahlen entsprechend unmittelbar verglichen werden könnten. Daher hält die Kommission eine Analyse dieser Parameter auf dem dänischen Markt in dieser Sache nicht für angemessen.
(243)
Stattdessen hat die Kommission die Daten über die finanzielle Leistungsfähigkeit von TvDanmark und SBS Broadcasting verglichen. Nach der entsprechenden Analyse ist festzustellen, dass die Kommission nicht mit Sicherheit ermitteln kann, ob die entstandenen Verluste auf hohen Ausgangskosten in der Gründungsphase beruhten, die TvDanmark noch nicht amortisieren konnte, oder ob TvDanmark tatsächlich als weniger effizient zu beurteilen ist. Ungeachtet mehrerer Anfragen hat die Kommission keine Daten zur finanziellen Leistungsfähigkeit des dritten Marktteilnehmers (TV3) erhalten, die einen Vergleich mit diesem dritten Marktteilnehmer ermöglicht hätten. Daher kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, ob die Verluste von TvDanmark auf das Preisverhalten von TV2 oder auf sonstige Faktoren zurückzuführen sind, auf die TvDanmark Einfluss nehmen könnte.
(244)
Daher kann nicht mit Sicherheit ermittelt werden, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist, und da die beiden Marktteilnehmer nicht unmittelbar miteinander verglichen werden können, ist die Kommission der Auffassung, dass die erläuterte Prüfung in dieser Sache nicht beweiskräftig ist.
(245)
Daher hat die Kommission beschlossen, die Preispolitik von TV2 und die verfügbaren Daten zum Werbemarkt eingehender zu analysieren, um beurteilen zu können, ob das Verhalten von TV2 im Untersuchungszeitraum darauf gerichtet war, die Werbeeinnahmen zu maximieren.
(246)
Erstens hat die Kommission die Preise der beiden Marktteilnehmer verglichen und die Preispolitik von TV2 untersucht. Die entsprechende Analyse konzentrierte sich auf die Jahre 1998-2002, d. h. auf den Zeitraum, für den die Beschwerdeführerin vorträgt, dass TV2 begonnen hätte, die Preise auf dem Werbemarkt zu drücken. Zweitens hat die Kommission einen Vergleich der Werbeausgaben in Dänemark und in der gesamten EU, insbesondere den anderen nordischen Staaten, angestellt. Und drittens wurden die Kontaktpreise in allen skandinavischen Ländern für alle Medien verglichen.
(247)
Die Kommission weist darauf hin, dass das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt von den dänischen Wettbewerbsbehörden untersucht wurde. Am 31. Dezember 2005 hat die dänische Wettbewerbsbehörde festgestellt, dass TV2 gegen Artikel 102 AEUV und gegen die entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften verstoßen hat, indem TV2 auf dem Werbemarkt Treuerabatte angeboten hat. Die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde wurde am 1. November 2006 von der Beschwerdestelle für Wettbewerbssachen aufgehoben, am 22. Juni 2009 aber vom dänischen Østre Landsret bestätigt. Gegen das letztgenannte Urteil wurde vor dem Obersten Gerichtshof Rechtsmittel eingelegt, und dort wurde am 18. März 2011 die Entscheidung des Østre Landesret bestätigt. Vorher hatte die dänische Wettbewerbsbehörde in einer Sache vom 29. November 2000 die von TV2 im Jahr 2000 gewährten Rabatte als missbräuchlich bewertet. Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Untersuchung der dänischen Wettbewerbsbehörde den Zeitraum 2000-2005 und damit nur die letzten Jahre des in diesem Beschluss berücksichtigten Untersuchungszeitraums betrifft. Vor allen Dingen setzt ein Treuerabatt nicht notwendigerweise das Bestehen von Quersubventionen nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 voraus. („Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin.“) Wie bereits erläutert, hat TV2 die Werbepreise im Durchschnitt über den Preisen der Wettbewerber angesetzt. Außerdem bedeuten die Treuerabatte, dass die Kunden einen höheren Anteil ihrer jährlichen Werbehaushalte für Werbung bei TV2 verwendeten als sie dies ansonsten getan hätten. Insoweit impliziert die vorgetragene Behauptung, TV2 hätte die Werbeeinnahmen durch die Rabattregelung erhöht, und die Notwendigkeit einer Finanzierung aus Rundfunkgebühren wäre entsprechend geringer gewesen. In jedem Fall ist festzustellen, dass die Kommission nicht an die Beschlüsse der dänischen Wettbewerbsbehörden gebunden ist.
(248)
Die Zuschauergruppen und die Zusammensetzung der Zuschauer, die Programminhalte, die aufsichtsrechtliche Begrenzung der Werbezeit und die Finanzierung der Sendeanstalten sind Faktoren, die sich auf den Wettbewerb auf dem Werbemarkt auswirken. Entsprechend verlangen die verschiedenen Rundfunkanstalten unterschiedliche Preise. Außerdem verkaufen die Rundfunkanstalten eine Reihe unterschiedlicher „Produkte“, für die zudem unterschiedliche Preise berechnet werden (88).
(249)
Die Sendeanstalten gewähren erhebliche Preisnachlässe. Es ist daher nicht zweckmäßig, die Listenpreise für Fernsehwerbespots zu vergleichen. Die Fernsehwerbung wird überwiegend (etwa 90 % der gesamten landesweiten Werbung) auf der Grundlage von Jahresverträgen ausgestrahlt. Darüber hinaus gibt es verschiedene weitere Rabatte (für neue Werbekunden, weniger attraktive Sendezeiten, weitere Mengenrabatte usw.). Diese Verträge werden durch so genannte Medienagenturen ausgehandelt und geschlossen.
(250)
Um einen Vergleich zwischen den verschiedenen Sendern zu ermöglichen, muss der Durchschnitt der verschiedenen Preise ermittelt werden. In der folgenden Tabelle sind die durchschnittlichen Preise für die Zielgruppe TRP 21-50 zusammengestellt. Diese Preise wurden ermittelt, indem der landesweite Werbeumsatz der Sendeanstalten durch die TRP 21-50 geteilt wurde (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Unterschied
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der CPP von TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Durchschnittliche CPP TV2 bei TRP 21-50 gewichtet nach Abdeckung (um den Faktor 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der gewichteten CPP von TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Den vorstehenden Daten zufolge lag der Preis für TRP 21-50 bei TvDanmark um etwa 30-40 % unter dem Preis von TV2. Wie die Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Beihilfen zugunsten von France 2 und France 3 festgestellt hat, besteht auf dem Markt für Fernsehwerbung eine positive Korrelation zwischen der durchschnittlichen Anzahl an Kontakten und dem durchschnittlichen Nettopreis pro Kontakt. (91) Daher könnten die Preisunterschiede zwischen den Rundfunkanstalten auf die relative Stärke der Rundfunkanstalten hinsichtlich der Generierung von Zuschauerquoten zurückzuführen sein. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, ob der tatsächliche Preisunterschied die Marktbedingungen widerspiegelt.
(252)
Anders als bei den französischen Rundfunkanstalten müssen sich die Untersuchungen in dieser Sache auf zwei Marktteilnehmer beschränken. Die ausgehend von den Preisen dieser beiden Marktteilnehmer berechnete lineare Regression ist daher von entsprechend geringerer statistischer Relevanz. Und daher können keine Rückschlüsse darauf gezogen werden, ob die Repressionslinie „angemessen“ ist.
(253)
Um zu untersuchen, ob die Preisunterschiede zwischen den beiden Betreibern marktbedingt waren, wurde ein Berichtigungsfaktor angewandt, um die stärkere Position von TV2 auf dem Markt auszugleichen. Der Berichtigungsfaktor wurde auf der Grundlage von Berechnungen der Medienagenturen festgelegt. Er orientiert sich an dem Zuschaueranteil, der in der gewünschten Zielgruppe erreicht werden kann, wenn 100 TRP 21-50 von TvDanmark und von TV2 gekauft werden. Die durchschnittliche Abdeckung von TvDanmark liegt knapp unter 70 % der Abdeckung von TV2 (beim Kauf von 100 TRP 21-50). Wenn dieser Faktor einbezogen wird, nähern sich die Preise einander an. Trotzdem liegt der Preis von TV2 noch leicht über dem Preis von TvDanmark. Insoweit scheint die Preisdifferenz die Marktbedingungen widerzuspiegeln. Dieser Befund ist jedoch mit Vorsicht zu bewerten, da berücksichtigt werden muss, dass ein entsprechender Korrekturfaktor möglicherweise nicht alle Unterschiede zwischen den einzelnen Rundfunkanstalten ausgleicht.
(254)
Außerdem erklärte die Beschwerdeführerin, der tatsächliche Wettbewerb auf dem Markt für Fernsehwerbung erfolge weder über die Listenpreise noch über die oben genannten durchschnittlichen Preise für die verschiedenen GRP- oder TRP-Kategorien. TvDanmark argumentiert, die Marktteilnehmer konkurrierten vielmehr über die so genannten Grenzpreise. Diese Grenzpreise hätten sich aus der stärkeren Position von TV2 auf dem Markt ergeben. Wenn Werbekunden ihre Werbeziele erreichen wollen, müssen sie einen gewissen Anteil an Bewertungspunkten bei TV2 erwerben. Bei diesen so genannten inframarginalen Punkten gab es keinen Wettbewerb, und TV2 erzielte mit diesen Punkten einen Gewinnüberschuss. Somit hätten die Betreiber nur bei den übrigen Bewertungspunkten und damit bei den Grenzpreisen konkurriert. TvDanmark vertritt die Meinung, dass diese Preise noch unter den Durchschnittspreisen in der vorstehenden Tabelle lägen.
(255)
Ungeachtet der Frage, ob dies zutrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass ein solches Verhalten wegen der starken Position von TV2 auf dem Markt möglich gewesen wäre. Bei dieser Untersuchung muss aber festgestellt werden, ob das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt nicht auf die Maximierung der Einnahmen ausgerichtet war. Es ist nicht auszuschließen, dass TV2 die Preise niedrig gehalten hat, um seinen hohen Marktanteil nicht zu verlieren. Dies ist aber nicht gleichbedeutend mit der Vermutung, dass das Unternehmen nicht danach gestrebt hätte, seinen Gewinn zu maximieren.
(256)
Aufgrund der erläuterten Sachverhalte kann festgestellt werden, dass die Preise von TV2 im Untersuchungszeitraum über den Preisen von TvDanmark lagen. Außerdem ist offensichtlich, dass das tatsächliche Preisniveau trotz der Erhöhungen der Listenpreise in diesem Zeitraum zurückging. TV2 hat die gewährten Nachlässe erheblich ausgeweitet.
(257)
Nach einer Analyse der Preise kann jedoch nicht festgestellt werden, ob die Preisentwicklungen tatsächlich zu einem Rückgang der gesamten Werbeeinnahmen beigetragen und damit die Notwendigkeit einer Finanzierung über staatliche Mittel erhöht haben. Um dies zu klären, hat die Kommission im Folgenden das Preisverhalten von TV2 und die Auswirkungen dieses Verhaltens auf die Werbeeinnahmen von TV2 insgesamt untersucht.
(258)
Wie in den folgenden Erwägungsgründen erläutert, hat TV2 im Untersuchungszeitraum eine Reihe von Preiserhöhungen und Preissenkungen (unter Gewährung höherer Rabatte) vorgenommen. Die folgende Tabelle vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der Summe der Werbeeinnahmen von TV2 in den Jahren 1998-2002, d. h. in dem Zeitraum, in dem TV2 nach Ansicht der Beschwerdeführerin die Preise auf dem dänischen Markt gedrückt hat (Angaben jeweils in Mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Einnahmen aus landesweiter Werbung
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Im Jahr 1997 fasste TV2 die strategische Entscheidung, die Kapazitätsauslastung nicht auszuweiten, sondern die Preise im Jahr 1998 zu erhöhen. Eine weitere Preiserhöhung wurde 1999 vorgenommen. Die dänischen Behörden haben vorgetragen, dass sich der Wettbewerb bis 1999 so verschärft hätte, dass TV2 infolge der Preiserhöhung Einbußen erlitten habe und dass die Werbeeinnahmen von TV2 gegenüber dem Vorjahr um etwa 10 % zurückgegangen seien.
(260)
Für das Jahr 2000 erwartete TV2 eine weitere Verschärfung des Wettbewerbs und sah deshalb von einer Preiserhöhung ab. Tatsächlich gingen die Preise infolge einer von TV2 eingeführten neuen Rabattregelung real zurück. Daher weitete TV2 die Kapazitätsauslastungen gegenüber dem Vorjahr um 33 % aus. Die preislichen Maßnahmen führten dazu, dass sich die landesweiten Umsätze von TV2 im Werbebereich um 8,4 % erhöhten. Im Jahr 2001 hob TV2 die Preise tatsächlich wieder an. Trotz der Preiserhöhung gingen die Werbeeinnahmen von TV2 und die Kapazitätsauslastung auf das Niveau von 1999 zurück. Im Jahr 2002 nahm TV2 eine weitere Preissenkung vor, und der Umsatz ging insgesamt nochmals leicht zurück. Nochmals stärker rückläufig war jedoch der Gesamtumsatz auf dem Werbemarkt.
(261)
Aus den genannten Gründen kann geschlossen werden, dass die Gewährung umfangreicher Rabatte einen Rückgang des tatsächlichen Preisniveaus zur Folge hatte. TV2 war in der Lage, diesen Preisrückgang durch eine Ausweitung der Kapazitätsauslastungen zu kompensieren. In Ermangelung entsprechender Kapazitätsreserven stand den Wettbewerbern diese Möglichkeit nicht zur Verfügung. Um Marktanteile zu gewinnen, mussten sie sich dem Verhalten von TV2 anschließen. In den Jahren, in denen TV2 die Preise anhob, gingen die Umsätze im Werbebereich insgesamt zurück. Als TV2 jedoch die Preise reduzierte, konnte TV2 auch den Gesamtumsatz wieder steigern. Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die von TV2 vorgenommenen Preissenkungen tatsächlich zu einer Steigerung der Gesamteinnahmen geführt haben. Insgesamt ist festzustellen, dass das Preisverhalten von TV2 keine Anhaltspunkte dafür bietet, dass das Unternehmen nicht versucht hätte, die eigenen Einnahmen zu maximieren.
(262)
Ein Vergleich der Preise der dänischen Marktteilnehmer und eine Analyse des Preisverhaltens von TV2 hat keine Anhaltspunkte für eine Beurteilung dahingehend ergeben, ob die Preise auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung insgesamt zu niedrig waren. Ein niedriges Preisniveau könnte darauf zurückzuführen gewesen sein, dass TV2 die überlegene Marktposition genutzt hätte, um die Ausgaben im Bereich der Fernsehwerbung insgesamt unter ein wettbewerbskonformes Niveau zu drücken.
(263)
Um diesen Aspekt zu untersuchen, hat die Kommission die wirtschaftliche Daten zum Werbemarkt in allen EU-Ländern analysiert und mit den entsprechenden Daten für Dänemark verglichen. Da der dänische Markt für Fernsehwerbung am ehesten mit anderen nordischen Ländern verglichen werden kann, hat die Kommission die Daten Dänemarks auch in Bezug zu den Daten anderer nordischer Länder (Finnland, Schweden und Norwegen) gesetzt. (92) Die wichtigsten Daten, die bezüglich der Ausgaben für Fernsehwerbung analysiert wurden, waren 1. die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt, 2. die Ausgaben für Fernsehwerbung pro Kopf und 3. die Ausgaben für die Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil des BIP. Die folgende Tabelle bietet eine Übersicht über diese zentralen Daten:
Zentrale Daten zu Ausgaben für Fernsehwerbung in Dänemark, im EU-Durchschnitt und in anderen europäischen Ländern
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt (in %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordeuropa
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Pro-Kopf-Ausgaben für Fernsehwerbung (in Euro)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Nordeuropa
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP (in Promille)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordeuropa
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Quelle: Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Eurostat.
(264)
Aus der vorstehenden Tabelle geht hervor, dass der Anteil der Fernsehwerbung an den Gesamtausgaben für Werbung in Dänemark mit 27 % unter dem EU-Durchschnitt von 37 % lag. Die Daten zeigen jedoch auch, dass allgemein ein Unterschied zwischen dem Norden und dem Süden Europas besteht. (93) In den südlichen Mitgliedstaaten sind die Ausgaben für Fernsehwerbung beträchtlich höher als in den nordischen Mitgliedstaaten. (94) Entsprechendes gilt für die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP. (95) Auch gemessen am Anteil der Fernsehwerbung am BIP ergibt sich ein erheblicher Unterschied zwischen den Mitgliedstaaten. (96) Vor dem Hintergrund dieser Situation in den nordischen Ländern ist festzustellen, dass sich das Ausgabeverhalten in Dänemark mit dem Verhalten in anderen nordischen Ländern deckt.
(265)
In Anbetracht der erörterten Sachverhalte gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass keine klaren und eindeutigen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der dänische Markt für Fernsehwerbung durch das Preisverhalten von TV2 systematisch und konsequent beeinträchtigt gewesen wäre.
(266)
Die Beschwerdeführerin hat ferner länderübergreifende Kontaktpreisvergleiche für einen Medientyp (ausgedrückt in CPM) (97) sowie Vergleiche aller Medien in einem Land vorgelegt. Gegenstand des Preisvergleichs sind die Ausgaben, die nötig sind, um 1 000 Einzelpersonen mit einer Werbung in den Druckmedien oder im Fernsehen in Dänemark, Norwegen und Schweden zu erreichen (98).
(267)
Die Daten zeigen, dass Fernsehwerbung kostengünstiger ist als in Schweden und Norwegen; (99) bei Printmedien ergibt sich das umgekehrte Bild (100).
(268)
Die Kommission kann aber nicht feststellen, wie zuverlässig die vorgelegten Daten sind, und amtliche Daten sind nicht verfügbar. Angesichts der Tatsache, dass nur begrenzt Daten vorliegen und diese etwaige kulturelle Unterschiede nicht berücksichtigen, kann die Kommission keine gültige Schlussfolgerung über das Kontaktpreisniveau für die verschiedenen Medien in den skandinavischen Staaten ziehen.
(269)
Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 während des Untersuchungszeitraums die höchsten Werbepreise auf dem dänischen Markt hatte, da die Preise von TV2 für sein Produkt je nach Reichweite in der relevanten Zielgruppe 15 bis 40 % über denen der Wettbewerber lagen. Verglichen mit Schweden und Norwegen liegen die Preise in Dänemark etwa 20 % niedriger.
(270)
In Anbetracht dieser Berechnungen ist die Kommission bezüglich etwaiger staatlicher Beihilfen der Meinung, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass TV2 nicht versucht hätte, seine Werbeeinnahmen zu maximieren, und dass dieses Verhalten zu einem erhöhten Bedarf an staatlichen Mitteln geführt hätte.
V. SCHLUSSFOLGERUNG
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass Dänemark die Beihilfe unter Zuwiderhandlung gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig gewährt hat.
Vor dem Hintergrund des Urteils und ausgehend von den vorstehend erläuterten Sachverhalten betrachtet die Kommission die Beihilfe dennoch nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union als mit dem Binnenmarkt vereinbar.
In Anbetracht des Gerichtsbeschlusses muss geprüft werden, ob die vorstehende Schlussfolgerung die Feststellung einer Überkompensierung von TV2 nach sich ziehen könnte, weil der Betrag von 628 Mio. DKK, den der dänische Staat im Jahr 2004 von TV2 mit Zinsen zurückgefordert hat, nun als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet wird und möglicherweise vom dänischen Staat an TV2 zurückzuzahlen ist. Denkbar wäre, dass eine entsprechende Rückerstattung angesichts der Rekapitalisierungsmaßnahmen im Jahr 2004 (Sache N 313/2004) wegen des erhöhten Finanzierungsbedarfs von TV2 nach der Rückforderung die Gefahr einer Überkompensierung bergen könnte. Wie den Randnummern 34 und 35 des Gerichtsbeschlusses entnommen werden kann, war die Verpflichtung zur Rückforderung eine notwendige Voraussetzung für die Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 im Jahr 2004, da Dänemark beschlossen hatte, TV2 vor einem Konkurs zu bewahren. Das Gericht hat in Randnummer 43 des Beschlusses formuliert: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen getroffen hat, […] [die aufgehobene Rückforderungsentscheidung und die Entscheidung über die Kapitalerhöhung], it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“ [liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] „The annulment of Decision 2006/217 therefore entails for the Commission a fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“. [Aufgrund der Aufhebung der Entscheidung 2006/217 ist daher eine erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 durch die Kommission erforderlich]. Angesichts ihres engen Zusammenhangs aufgrund der Rückforderungsentscheidung sollten die im Jahr 2004 getroffenen Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 in Verbindung mit den in den Jahren 1995-2002 gewährten staatlichen Beihilfen gewürdigt werden, um sicherzustellen, dass keine Gefahr einer Überkompensierung von TV2 besteht.
Diesbezüglich stellt die Kommission Folgendes fest: Nach der Rückforderungsentscheidung haben die dänischen Behörden 1 050 Mio. DKK (d. h. mehr als 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen) eingezogen. Wie im Gerichtsbeschluss erläutert, ist nach der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung durch das Gericht die Rechtsgrundlage für die Einziehung von 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen entfallen. Die dänischen Behörden haben allerdings eine Erklärung vorgelegt, in der sie zusagen, TV2 die eingezogenen Gelder nicht zurückzuerstatten bzw. bei Vorliegen bestimmter kumulativer Voraussetzungen TV2 einen Betrag zurückzuerstatten, der höchstens der Differenz (einschließlich Zinsen) zwischen dem tatsächlich von TV2 für den Zeitraum 1995-2002 zurückgeforderten Betrag und dem Umfang der Rekapitalisierungsmaßnahmen entsprechen würde. Angesichts dieser Zusage und im Einklang mit dem Gerichtsbeschluss ist die Gefahr einer Überkompensierung von TV2 in Verbindung mit den staatlichen Beihilfen der Jahre 1995-2002 und in Bezug auf die Rekapitalisierungsmaßnahmen von 2004 nicht mehr gegeben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Dänemark in den Jahren 1995-2002 getroffenen Maßnahmen zugunsten von TV2/DANMARK in Form der in diesem Beschluss erläuterten Übertragung von Rundfunkgebühren und anderer Maßnahmen sind nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. April 2011
DECIZIA COMISIEI
din 20 aprilie 2011
privind măsurile puse în aplicare de Danemarca (C 2/03) în favoarea TV2/Danmark
[notificată cu numărul C(2011) 2612]
(Numai textul în limba daneză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/839/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (1), în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile menționate anterior (2) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURA
(1)
Prin scrisoarea din 5 aprilie 2000, Comisia a primit o reclamație din partea societății comerciale daneze de radiodifuziune SBS Broadcasting SA/TvDanmark („SBS/TvDanmark”) cu privire la finanțarea de către stat a serviciului public danez de radiodifuziune TV2/Danmark [în continuare, „TV2” (3)]. La 3 mai 2000 a avut loc o reuniune cu reclamantul. Prin scrisorile din 28 februarie 2001, 3 mai 2001 și 11 decembrie 2001, reclamantul a prezentat informații suplimentare.
(2)
Prin scrisoarea din 5 iunie 2002, serviciile Comisiei au transmis autorităților daneze o solicitare de informare, la care autoritățile daneze au răspuns prin scrisoarea din 10 iulie 2002. Au avut loc două reuniuni cu autoritățile daneze, la 25 octombrie 2002 și 19 noiembrie 2002. Au fost primite informații suplimentare prin scrisorile din 19 noiembrie 2002 și 3 decembrie 2002.
(3)
Prin scrisoarea din 24 ianuarie 2003 (4), Comisia a informat Danemarca asupra deciziei de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în legătură cu finanțarea de către stat a serviciului public danez de radiodifuziune, TV2.
(4)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene din 14 martie 2003 (5). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile referitoare la aceste măsuri.
(5)
Comisia a primit observațiile autorităților daneze prin scrisoarea din 24 martie 2003. În plus, Comisia a primit observații din partea mai multor părți interesate. TvDanmark a transmis observații prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Asociația Televiziunilor Comerciale din Europa (ACT) și-a prezentat observațiile prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Posturile comerciale Antena 3 TV și Gestevisión Telecinco au prezentat observații la 16 aprilie 2003. Postul comercial TV3 a transmis observații prin scrisoarea din 14 aprilie 2003. Comisia a înaintat aceste observații Danemarcei, care a răspuns prin scrisoarea din 12 septembrie 2003.
(6)
Comisia a primit informații suplimentare de la reclamant prin scrisorile din 15 decembrie 2003 și 6 ianuarie 2004. La 17 decembrie 2003, între reclamant și serviciile Comisiei a avut loc o reuniune de clarificare a informațiilor conținute în scrisoarea reclamantului din 15 decembrie 2003. Comisia a transmis informațiile guvernului danez, care a răspuns prin scrisoarea din 15 martie 2004. Între autoritățile daneze și serviciile Comisiei a avut loc o reuniune la 9 februarie 2004.
(7)
La 19 mai 2004, Comisia a adoptat decizia privind finanțarea din fonduri publice acordată între anii 1995 și 2002 în favoarea TV2 sub formă de venituri din taxa pentru serviciul public de radiodifuziune și alte măsuri (6). În concluzia acestei decizii se arată că ajutorul era compatibil cu piața comună, cu excepția unei sume în valoare de 628,2 milioane DKK (aproximativ 84,3 milioane EUR), care trebuia să fie recuperată împreună cu dobânda aferentă („decizia privind recuperarea”).
(8)
Ulterior, Decizia Comisiei privind recuperarea a fost contestată de TV2, de autoritățile daneze și de posturile private Viasat și SBS/TvDanmark.
(9)
Decizia Comisiei privind recuperarea a fost pusă în aplicare de autoritățile daneze. Prin urmare, TV2 a rambursat suma de 1 050 de milioane DKK (7).
(10)
Punerea în practică a deciziei de recuperare a condus la o criză financiară a TV2. În consecință, în 2004, Danemarca a notificat o recapitalizare a TV2.
(11)
Prin decizia din 6 octombrie 2004 (8), Comisia a autorizat decizia guvernului danez de a recapitaliza TV2 prin majorarea capitalului acesteia cu 440 de milioane DKK și prin conversia în capital propriu a unui împrumut din partea statului în valoare de 394 de milioane DKK („măsurile de recapitalizare”). SBS și Viasat au inițiat două acțiuni împotriva acestei decizii.
(12)
La 22 octombrie 2008 (9), Tribunalul de Primă Instanță (în prezent, Tribunalul) a confirmat domeniul de aplicare a obligației de serviciu public a TV2 și a anulat decizia de recuperare a Comisiei („hotărârea”). Această hotărâre nu a fost contestată.
(13)
În urma acestei hotărâri, Comisia trebuie să adopte o nouă decizie, deoarece procedura oficială de investigare, care vizează perioada 1995-2002, a fost redeschisă.
(14)
În plus, procedura contencioasă din cauza privind recapitalizarea a avut ca rezultat un ordin al Tribunalului (10) din 24 septembrie 2009 („ordinul”) prin care se declara că acțiunea din cauza T-12/05 era lipsită de obiect. Într-adevăr, conform punctului 35 din ordinul Tribunalului, între deciziile de recuperare și de recapitalizare există o strânsă legătură. Astfel, ca urmare a anulării deciziei de recuperare, tribunalul a hotărât că decizia de recapitalizare era lipsită de substanță și obiect. Acesta arăta că „Deși circumstanțele specifice ale prezentului caz au determinat Comisia să adopte două decizii, este evident că respectivele decizii constituie două aspecte diferite ale aceluiași aspect juridic, referitor la clasificarea ca ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și, într-un astfel de caz, la stabilirea compatibilității cu piața comună a măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S” (11). Anularea deciziei de recuperare impune așadar o „nouă examinare a tuturor măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2”. Ordinul nu a fost contestat.
(15)
În conformitate cu ordinul Tribunalului, în evaluarea sa din prezenta decizie, Comisia trebuie să ia în considerare măsurile care au fost puse în aplicare de autoritățile daneze în 2004 ca urmare a recuperării impuse prin decizia de recuperare anulată.
(16)
Prin urmare, conform considerentelor 13, 14 și 15 de mai sus, prezenta decizie se referă exclusiv la măsurile de ajutor de stat în favoarea TV2 din anii 1995-2002 și, în conformitate cu ordinul Tribunalului, Comisia va lua în considerare în prezenta decizie, în scopul evaluării, măsurile de recapitalizare din 2004, care au fost rezultatul recuperării impuse prin decizia de recuperare anulată.
(17)
Prin scrisoarea din 20 martie 2009, Comisia a solicitat autorităților daneze să prezinte o analiză privind implicațiile hotărârii în acest caz.
(18)
După ce au solicitat mai multe prelungiri ale termenului-limită, autoritățile daneze și-au prezentat observațiile prin scrisoarea din 26 iunie 2009, la care au anexat și observațiile TV2.
(19)
Au fost organizate diferite reuniuni cu autoritățile daneze și/sau TV2, inclusiv la 25 august 2009, 7 februarie 2011 și 4 martie 2011.
(20)
De asemenea, Comisia a transmis solicitări suplimentare de informare, inclusiv la 22 septembrie 2010, 28 octombrie 2010, 19 noiembrie 2010, 14 ianuarie 2011, la care autoritățile olandeze au răspuns la 17 noiembrie 2010, 30 noiembrie 2010, 3 februarie 2011, 24 februarie 2011 și 7 martie 2011. În plus, autoritățile daneze au prezentat diferite informații, în martie și aprilie 2011.
(21)
Comisia a primit, de asemenea, observații de la terțe părți, în special SBS/TvDanmark, la 7 februarie 2011.
(22)
Trebuie amintită, de asemenea, decizia Comisiei din 4 august 2008 de a nu formula obiecțiuni privind ajutorul de salvare urmând a fi acordat TV2 sub forma unei facilități de credit în valoare de 1 000 de milioane DKK (12). Această decizie a fost contestată de către concurentul MTG/Viasat. Tribunalul a decis amânarea procedurilor până la adoptarea de către Comisie a unei decizii în cazul privind restructurarea (13).
(23)
La 4 februarie 2009, Danemarca a notificat Comisiei, în temeiul articolului 108 alineatul (83) din TFUE, un plan de restructurare privind TV2 Danmark A/S (în continuare, „cazul privind restructurarea”). Prin scrisoarea din 2 iulie 2009, Comisia a informat Danemarca asupra faptului că a inițiat procedura de investigare în legătură cu planul de restructurare (14).
(24)
Investigarea de către Comisie a cazului privind restructurarea a avut loc în paralel cu evaluarea din prezentul caz, iar decizia Comisiei privind restructurarea va fi adoptată în paralel și simultan cu prezenta decizie.
II. DESCRIERE DETALIATĂ
II.1. CONTEXTUL NAȚIONAL
II.1.1 PIAȚA DANEZĂ A RADIODIFUZIUNII ÎN PERIOADA 1995-2002
(25)
În perioada 1995-2002, în Danemarca funcționau doi radiodifuzori publici: Danmarks Radio („DR”) și TV2. DR era finanțat aproape integral prin intermediul unei taxe de radiodifuziune. TV2 era finanțată parțial prin resurse provenite din taxa de radiodifuziune, dar și prin venituri rezultate din publicitate.
(26)
TV2 a fost înființată în 1986 (15) ca instituție autonomă finanțată prin împrumuturi guvernamentale. Noua companie a început să emită la nivel național la 1 octombrie 1988. Aceasta difuza canalul terestru TV2 și, începând cu anul 2000, canalul prin satelit TV2 Zulu. La sfârșitul anului 2002, TV2 Zulu și-a încetat statutul de canal public și s-a transformat în canal TV comercial cu plată. În plus, guvernul a autorizat opt stații regionale ale TV2. TV2 trebuia să difuzeze difuza emisiuni ale acestor stații regionale prin canalul său terestru național.
(27)
În perioada 1995-2002, în afara radiodifuzorilor publici, pe piața națională daneză de televiziune mai existau doi radiodifuzori comerciali, TvDanmark și Tv3/3+. Radiodifuzorii comerciali și TV2 erau concurenți pe piața națională a publicității televizate. TvDanmark face parte din SBS Broadcasting S.A. și difuzează două canale în Danemarca. Începând din 1997, aceasta difuzează TvDanmark2 prin intermediul unei rețele de 10 stații locale comerciale de televiziune, iar din anul 2000 emite TvDanmark1, un canal de televiziune prin satelit sub licență britanică. Canalele de televiziune prin satelit TV3 și 3 + au început să emită în 1992. Acestea fac parte din Modern Times Group (MTG).
II.1.2 CERINȚE JURIDICE APLICABILE ÎN PERIOADA 1995-2002
(28)
Dispozițiile juridice care reglementează mandatul de serviciu public în perioada 1995-2002 supusă investigării sunt prevăzute în versiunile ulterioare ale Legii privind transmisiile radio și de televiziune (în continuare, „Legea radiodifuziunii”) (16).
(29)
Misiunea TV2 este de a furniza și a distribui programe naționale și regionale de televiziune. Distribuția poate fi efectuată prin echipamente radio, inclusiv prin satelit sau prin cablu. Obligațiile TV2 sunt stabilite de ministrul culturii, care emite norme privind obligațiile TV2.
(30)
TV2 are obligații de serviciu public. Conform Legii radiodifuziunii (în versiunea sa din 1994) (17), TV2 este o instituție independentă, a cărei misiune este de a furniza și distribui, în mod independent, programe naționale și regionale de televiziune. Gama de programe furnizate trebuie să îndeplinească cerințe privind calitatea, universalitatea și diversitatea. În planificarea programelor pentru stațiile TV2 regionale se va acorda prioritate, de asemenea, afinităților de la nivel regional.
(31)
Astfel cum s-a arătat în hotărâre (18), definiția exactă a misiunii de serviciu public a TV2 a evoluat de-a lungul timpului, dar, în orice caz, toate definițiile privind serviciul public aplicabile TV2 în diferitele perioade supuse investigării solicită „calitate, universalitate și diversitate”, acestea reprezentând cerințele calitative esențiale ale serviciului public de radiodifuziune încredințat TV2.
(32)
O altă definiție a serviciului public se află în statutul TV2. Acesta specifică, de exemplu, obligațiile de radiodifuziune ale TV2 în ceea ce privește arta și cultura, producția cinematografică daneză, programele pentru copii, tineri și minorități etnice. TV2 are, de asemenea, obligația de a transmite mesaje de urgență.
(33)
Serviciile publice ale TV2 sunt finanțate prin cota care revine TV2 din taxa de radiodifuziune, venituri din publicitate și alte venituri. În versiunea Legii radiodifuziunii în vigoare în 1994 (19) se afirma că activitățile colective ale TV2 sunt finanțate prin sume transferate de la Fondul TV2, în conformitate cu bugetele cadru stabilite de ministrul culturii, prin veniturile provenite din vânzarea de programe și din alte contribuții, subvenții etc. Trebuie reamintit că, în anii 1995 și 1996, TV2 și-a primit cota din taxa de radiodifuziune și veniturile din publicitate dintr-un fond special (Fondul TV2) (20).
(34)
Capitolul 5 din Legea radiodifuziunii stabilește cerințe referitoare la stațiile comerciale de televiziune a căror emisie depășește o singură zonă locală. Capitolul 6 reglementează serviciile de radio și televiziune locale. Aceste cerințe se referă, în special, la obținerea licențelor. Condițiile în materie de programe impuse titularilor de licență sunt stabilite în ordinul executiv nr. 874 privind programele europene și ordinul executiv nr. 1349 privind posturile locale de radio și televiziune (21). Conform acestor ordine, stațiile de rețea care obțin o licență de radiodifuziune locală trebuie să transmită programe locale timp de cel puțin o oră pe zi și să producă o parte importantă din programe în limba daneză sau pentru publicul danez. Deoarece TV3, 3 + și primul canal al TvDanmark sunt transmise sub o licență britanică, aceste prevederi se aplică doar în cazul TvDanmark2.
II.1.3 ACTIVITĂȚILE COMERCIALE ALE TV2
(35)
În perioada 1995-2002, TV2 a desfășurat o serie de activități comerciale autorizate, întrucât a beneficiat de un act juridic separat, valabil începând de la 1 ianuarie 1997 (22), activități care pot include exploatarea de echipamente tehnice, înființarea de societăți noi sau efectuarea de investiții de capital în societăți existente. În perioada menționată, printre aceste activități s-au numărat publicitatea, vânzarea de programe, construcția de stâlpi de susținere a antenelor, comercializare de mărfuri, activități legate de Internet, revânzarea drepturilor de emisie pentru evenimente sportive etc.
(36)
După ianuarie 2001, TV2 a fost obligată să contabilizeze separat activitatea sa de serviciu public și „orice alte activități”, atunci când acestea din urmă depășesc 5 % din cifra de afaceri și 3 milioane DKK pe an. Ar trebui aplicată o contabilitate a costurilor complete, prețul serviciilor/produselor, altele decât cele publice, ar trebui să fie stabilit în funcție de condițiile de piață, iar transferurile de capital între serviciul public și alte activități trebuie să aibă loc în conformitate cu principiul investitorului în economia de piață și nu pot implica resurse din taxa de radiodifuziune (23).
II.2. MĂSURILE
(37)
Între 1995 și 2002, TV2 a primit venituri din taxa de radiodifuziune.
(38)
Ministrul culturii stabilește suma taxei de radiodifuziune datorate de proprietarii de aparate radio și de televiziune pentru unul sau mai mulți ani (24). Taxa de radiodifuziune este colectată de DR și, pe baza unei decizii a Ministrului Culturii, în baza unui acord privind mass-media cu parlamentul danez, veniturile din taxa de radiodifuziune sunt apoi distribuite între DR și TV2.
(39)
Ministrul culturii stabilește normele privind începutul și încetarea obligației de plată a taxei de radiodifuziune, termenele de plată și colectarea, penalitățile de întârziere etc. În cazul neplății la termen, pentru suma restantă se calculează dobândă în conformitate cu prevederile Legii privind dobânzile. Taxa de radiodifuziune și dobânzile neachitate pot fi colectate de către Banca Ipotecară a Danemarcei. Suma restantă poate fi colectată din salariul persoanei în cauză, conform normelor referitoare la colectarea impozitelor personale prevăzute de Legea privind deducerea impozitelor la sursă.
(40)
Până în 1997, TV2 își obținea toate veniturile (venituri din publicitate și taxa de radiodifuziune) prin intermediul Fondului TV2. După 1997, TV2 își primește cota-parte din veniturile din taxa de radiodifuziune direct de la DR.
(41)
În 1995 și 1996, TV2 a primit venituri din publicitate de la Fondul TV2 (25).
(42)
În plus, TV2 a primit din partea Fondului radio suma de 58 de milioane DKK, întrucât aceasta s-a implicat tot mai mult în promovarea producției cinematografice daneze.
(43)
De asemenea, în momentul lichidării Fondului TV2 în 1997, TV2 a primit suma de 167 de milioane DKK pentru investiții în digitalizarea echipamentelor de televiziune și suma de 50 de milioane DKK pentru acoperirea costurilor de funcționare.
(44)
Pe lângă acestea, TV2 a fost scutită de la plata impozitului pe profit prevăzut de Legea privind societățile comerciale. Avantajul de care beneficiază TV2 prin această scutire în perioada supusă investigației se ridică la 159,4 milioane DKK. În ianuarie 2001, statul danez a introdus un mecanism de neutralizare a efectelor scutirii fiscale acordate pentru activitățile comerciale ale TV2. TV2 a fost obligată să transfere în contul activităților sale de servicii publice 30 % din surplusul obținut din alte servicii decât cele publice. Acest procent corespunde impozitului pe profit aplicat de Danemarca începând din anul 2000.
(45)
Costurile de constituire și deficitul operațional al TV2 din perioada de început a activității au fost finanțate prin împrumuturi din partea statului. Conform primelor contracte de creditare, TV2 urma să plătească dobândă la capital și să ramburseze împrumuturile integral. Cu toate acestea, în întreaga perioadă supusă investigării, TV2 a fost scutită de plata dobânzilor și a beneficiat de o amânare a plății ratelor aferente împrumuturilor. Avantajul obținut în urma scutirii de la plata dobânzii și a ratelor împrumuturilor de funcționare în perioada supusă investigării se ridică la 341,8 milioane DKK.
(46)
Până la sfârșitul anului 1996, guvernul a emis garanții pentru împrumuturile contractate de Fondul TV2 în vederea finanțării activității TV2. În momentul lichidării fondului, suma împrumuturilor garantate a fost transferată către TV2. Avantajul obținut de TV2 prin această garanție se ridică la valoarea de 9,8 milioane DKK.
(47)
În perioada supusă investigației, Danemarca avea acces la trei frecvențe de transmisie terestră cu acoperire națională, care au fost rezervate radiodifuzorilor publici. Una dintre aceste frecvențe era rezervată TV2, o a doua pentru DR, în timp ce a treia frecvență era alocată televiziunii digitale.
(48)
TV2 a plătit o taxă pentru utilizarea frecvenței naționale rezervate la Agenția Națională pentru IT și Telecomunicații, un organism de stat în subordinea Ministerului Cercetării, Tehnologiei și Dezvoltării (26). Cuantumul acestei taxe a fost stabilit în Legea privind finanțele din Danemarca. În perioada supusă investigării, TV2 a achitat redevențe pentru frecvență cuprinse între 2 și 4 milioane DKK pe an.
(49)
Danemarca are, de asemenea, acces la frecvențe cu acoperire exclusiv regională. În 1997, guvernul a prevăzut posibilitatea de conectare a frecvențelor regionale în vederea obținerii unei acoperiri extinse (rețea). În perioada 1998-2001, stațiile locale comerciale de televiziune cu licență de emisie în configurație de rețea erau obligate să achite o redevență anuală către stat (27). Serviciile regionale ale TV2 erau scutite de la plata redevenței, fiind difuzate în „ferestre” pe frecvența națională a TV2. Radiodifuzorul comercial TvDanmark a fost singurul operator care a plătit această redevență pentru cel de al doilea canal al său. Suma totală achitată de TvDanmark s-a ridicat la 85 de milioane DKK.
(50)
Toți proprietarii de antene au obligația de a retransmite programele de serviciu public ale TV2 prin instalațiile proprii (obligația de retransmisie).
III. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE ȘI ALE AUTORITĂȚILOR DANEZE
(51)
Mai întâi, ca urmare a deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a primit mai multe observații de la părțile interesate. Principalele elemente ale acestor observații sunt prezentate succint în continuare.
(52)
TvDanmark și-a exprimat opinia că asigurarea de către stat a unei frecvențe de emisie la nivel național constituie ajutor de stat, deoarece statul renunță la veniturile obținute din acest activ rar. Rata de penetrare a posturilor concurente este de numai 77 %. Conform TvDanmark, faptul că redevența pentru rețea a fost colectată doar de la TvDanmark2, nu și de la stațiile locale ale TV2, chiar dacă acestea aveau un statut comercial și economic identic, constituie ajutor de stat în favoarea stațiilor locale ale TV2. Conform ACT, Antena 3 TV și Telecinco, principiul comunitar al neutralității în domeniul mijloacelor de retransmisie prevede că redevența trebuie să fie impusă pentru orice tip de rețea.
(53)
În ceea ce privește scutirea de la impozitul pe profit, ACT, Antena 3 TV și Telecinco au arătat că obligația de a transfera 30 % din profitul obținut din activitățile comerciale ale TV2 către activitățile publice ale acestuia nu poate fi considerată ca echivalentă achitării impozitului pe profit către stat, deoarece denaturează concurența de pe piața radiodifuziunii.
(54)
Mai mulți terți au contestat legitimitatea definiției obligației de serviciu public al TV2. Îndeplinirea condițiilor privind obligația și proporționalitatea a fost, de asemenea, criticată. În special, TvDanmark a afirmat că la calcularea supracompensării, Comisia trebuie să țină seama de avantajele obținute de TV2 ca urmare a exceptării de la plata impozitului pe profit, de împrumuturile scutite de la plata dobânzii și a ratelor, de garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare și de frecvența de transmisie gratuită. Conform TvDanmark, fluctuațiile generale ale veniturilor pe piața publicității televizate sunt relativ constante și nu justifică constituirea de capital de către TV2.
(55)
În ceea ce privește piața publicității, TvDanmark susține că practicile TV2 de stabilire a prețurilor nu permit operatorilor comerciali să își recupereze costurile individuale de activitate. TvDanmark trebuie să stabilească pentru punctele sale de audiență țintă (TRP) un preț cu aproximativ 30-40 % mai mic decât TV2 pentru acceptarea pe piață (punctele de rating țintă sau brute ale TV2 au o valoare mai ridicată datorită unei mai bune acoperiri a rețelei) (28). Ca urmare a poziției privilegiate a TV2 în ceea ce privește acoperirea și bugetul de programe, un client de publicitate va aloca întotdeauna o parte a bugetului pentru TV2, pentru a obține cele mai bune rezultate în termeni de număr de contacte, nivel de acoperire și/sau o anumit frecvență în cadrul unui buget. TvDanmark a prezentat date care ilustrează pierderile înregistrate de activitățile sale în perioada 1997-2002, susținând că practicile anticoncurențiale ale TV2 împiedică postul să genereze venituri suficiente. În plus, TvDanmark a prezentat o analiză a Copenhagen Economics privind prețurile pentru publicitatea TV practicate pe piața daneză. Acest raport compara prețurile medii și marginale de pe piață și considera că mediul concurențial funcționa doar în privința cererii reziduale, ceea ce înseamnă că o eventuală comparație trebuie să aibă în vedere exclusiv prețurile marginale. TvDanmark a prezentat, de asemenea, informații prin care tarifele pentru publicitate ale TV2 erau comparate cu cele ale altor tipuri de media și cele din alte țări.
(56)
Postul TV3 a afirmat că, pentru a fi acceptat de clienți, a fost nevoit să acorde reduceri substanțiale pentru spațiul publicitar, deoarece TV2 oferă o reducere marginală suplimentară pentru partea rămasă din bugetul pentru publicitate televizată al clientului de publicitate, în cazul în care această parte din buget este cheltuită tot pentru spațiul TV2.
(57)
În al doilea rând, ca urmare a deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a primit observații și din partea autorităților daneze. Principalele elemente ale acestor observații sunt prezentate succint mai jos.
(58)
Autoritățile daneze au afirmat că în opinia lor frecvențele de emisie ale TV2 nu pot fi considerate ca reprezentând un avantaj, deoarece stațiile locale de televiziune dispun, de asemenea, de frecvențe de emisie rezervate. Prin urmare, TV2 nu a beneficiat de un tratament preferențial. La fel ca alte stații, TV2 a plătit o redevență pentru utilizarea frecvenței.
(59)
În ceea ce privește scutirea de impozitul pe profit, autoritățile daneze au menționat că profitul din activitățile comerciale era destul de redus, iar metoda aleasă pentru neutralizarea beneficiilor obținute de TV2 prin scutirea de la plata impozitului pe profit pentru activitățile comerciale împiedica obținerea de profituri financiare de pe urma exceptării.
(60)
În ceea ce privește proporționalitatea, autoritățile daneze au menționat că suma de 167 de milioane DKK transferată din Fondul TV2 era alocată pentru digitalizarea rețelei de televiziune. Prin urmare, aceasta nu poate fi considerată ca reprezentând capital propriu disponibil.
(61)
Autoritățile daneze au mai arătat că profitul din perioada 1995-2002 reflecta o rată rezonabilă a rentabilității în comparație cu cifra de afaceri a TV2. În plus, capitalul era necesar ca rezervă în cazul unor eventuale scăderi ale veniturilor din publicitate, iar postului TV2 îi era interzis prin lege să contracteze împrumuturi mai mari de 4 % din cifra anuală de afaceri. În plus, potrivit autorităților daneze, statul acționa în conformitate cu „principiul investitorului în economia de piață”, deoarece capitalul propriu al TV2 nu depășea suma care ar fi fost adusă ca aport de un investitor obișnuit în economia de piață. În măsura în care nu este utilizat pentru subvenționarea încrucișată a activităților comerciale ale TV2, un astfel de capital nu încalcă prevederile tratatului.
(62)
În ceea ce privește practicile TV2 pe piața de publicitate, autoritățile daneze au precizat că TV2 și-a stabilit în mod constant prețurile astfel încât să își maximizeze veniturile. Prețurile erau stabilite anual, exclusiv în funcție de cerere și ofertă, pe baza estimărilor departamentului de publicitate al TV2 privind cotele de audiență comercială (segmentul 21-50 de ani), a grilei de programe, contextului economic și situației pe piața competitivă. Aceste estimări nu luau în considerare nici costurile de funcționare ale TV2, nici valoarea taxei de radiodifuziune. TV2 practica cele mai ridicate tarife de pe piața daneză, ceea ce exclude posibilitatea ca o eventuală reducere a prețurilor să fi determinat o nevoie acută de finanțare publică.
(63)
Autoritățile daneze au prezentat un raport al RBB Economics privind concurența de pe piața publicității televizate din Danemarca. Conform raportului, prețurile medii nete practicate de TV2 erau, în realitate, mai ridicate decât prețurile practicate de concurenții săi, iar diferența între tarifele de publicitate ale TV2 și TvDanmark era explicată prin diferențele între atractivitatea programelor și capacitatea fiecărui post de a atrage telespectatori.
(64)
În al treilea rând, după adoptarea hotărârii, Comisia a solicitat autorităților daneze să prezinte o analiză a implicațiilor acesteia asupra cazului.
(65)
Autoritățile daneze și-au prezentat observațiile, însoțite de precizări ale TV2. Principalele elemente ale acestora sunt rezumate mai jos.
(66)
În ceea ce privește veniturile din publicitate în anii 1995 și 1996, autoritățile daneze și TV2 au susținut că statul danez nu avea niciun control asupra acestor sume, care, astfel, nu ar trebui să fie considerate resurse de stat. În ceea ce privește datele, autoritățile daneze nu au confirmat cifrele prezentate de Comisie, ci au explicat că la calcularea veniturilor din publicitate pentru anii 1995 și 1996 ar trebui să se ia în considerare faptul că o parte din banii proveniți de la Fondul TV2 erau utilizată pentru a finanța posturile regionale TV2, iar această parte putea fi finanțată exclusiv din taxa de radiodifuziune. Cu toate acestea, autoritățile daneze au acceptat că, în orice caz, veniturile din publicitate trebuie să fie luate în considerare în scopul calculării costului net al mandatului de serviciu public, dar și faptul că veniturile din publicitate constituie venituri generate prin intermediul activităților de serviciu public.
(67)
În plus, autoritățile daneze și TV2 au invocat hotărârea tribunalului pentru a susține că erau întrunite condițiile prevăzute de hotărârea în cauza Altmark din 24 iulie 2003 (29). În acest context, autoritățile daneze au reamintit că, similar cauzei BUPA (30), circumstanțele cazului TV2 existau deja înainte de data la care s-a pronunțat hotărârea Altmark. Autoritățile daneze și TV2 au afirmat că în opinia lor, condițiile Altmark trebuie să fie aplicate în conformitate cu spiritul și scopul acestor condiții, astfel încât să fie luate în considerare aspectele specifice ale cazului. Conform interpretării pe care autoritățile daneze o dau hotărârii, singura cerință pe care tribunalul a impus-o statului danez era, „în esență”, aceea de a îndeplini condițiile prevăzute de hotărârea Altmark.
(68)
Mai precis, autoritățile daneze și TV2 au afirmat că procedura de stabilire a taxei de radiodifuziune era transparentă și îndeplinea, cel puțin în esență, cerințele celui de al doilea criteriu al hotărârii Altmark, ceea ce, în interpretarea lor, este suficient în temeiul hotărârii Tribunalului. Acestea au afirmat că cel de al treilea criteriu era, de asemenea, întrunit, în măsura în care TV2 putea păstra o marjă de profit rezonabilă. În ceea ce privește cea de a patra condiție a hotărârii Altmark, autoritățile daneze au subliniat metodele de control diferite aplicabile în cazul TV2 și, în plus, au făcut referire la jurisprudența BUPA și la hotărârea Tribunalului, susținând că acest test ar trebui relaxat într-o anumită măsură în cazul de față sau ar trebuit îndeplinit doar în esență. Acestea au arătat, de asemenea, pe baza cauzei Chronopost (31), că TV2 nu poate fi comparată, în practică, cu o întreprindere medie bine gestionată. Autoritățile daneze și-au menținut, de asemenea, punctul de vedere potrivit căruia compensarea trebuie acceptată în conformitate cu testul investitorului în economia de piață.
(69)
Pe lângă aceasta, autoritățile daneze și TV2 au afirmat că ajutorul de stat ar trebui să fie declarat compatibil. Aceștia au explicat procesul care a condus la constituirea bazei de capital propriu la TV2 și au subliniat diferitele motive pentru care acest capital era necesar în îndeplinirea misiunilor de serviciu public ale TV2.
(70)
De asemenea, unele părți terțe au transmis observații după hotărârea Tribunalului. În esență, aceștia au explicat motivul pentru care condițiile Altmark nu ar trebui să fie considerate îndeplinite, în special deoarece rapoartele economice menționate de Tribunal nu sunt suficiente pentru a demonstra îndeplinirea celui de al treilea și celui de al patrulea criteriu. Aceștia au mai arătat că Comisia ar trebui să rămână la concluzia formulată în decizia de recuperare anulată, potrivit căreia ajutorul nu era compatibil.
IV. EVALUAREA MĂSURILOR
IV.1. AJUTOR DE STAT ÎN SENSUL ARTICOLULUI 107 ALINEATUL (1) DIN TFUE
(71)
Conform articolului 107 alineatul (1) din tratat, „cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(72)
Comisia trebuie să evalueze dacă măsurile descrise mai sus constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
IV.1.1. PREZENȚA RESURSELOR DE STAT ȘI IMPUTABILITATEA STATULUI
(73)
Comisia trebuie să evalueze dacă măsurile în cauză implică resurse de stat.
(74)
În ceea ce privește taxa de radiodifuziune, Comisia ia notă de constatările prezentate în hotărârea Tribunalului (32). În special, cuantumul taxei de radiodifuziune este stabilit de către autoritățile daneze; obligația de a plăti taxa de radiodifuziune nu este rezultatul unei relații contractuale între TV2 și plătitor, ci decurge exclusiv din deținerea unui aparat radio sau de televiziune; atunci când este cazul, taxa de radiodifuziune este colectată în conformitate cu normele privind colectarea impozitelor personale; și, în ultimul rând, autoritățile daneze sunt cele care stabilesc proporția din veniturile din taxa de radiodifuziune care revine TV2. Tribunalul a concluzionat că resursele din taxa de radiodifuziune se află la dispoziția și sub controlul autorităților daneze și, prin urmare, acestea constituie resurse de stat.
(75)
În ceea ce privește veniturile din publicitate pentru anii 1995 și 1996, hotărârea Tribunalului arăta că veniturile din taxa de radiodifuziune și veniturile din publicitate prezintă caracteristici diferite (33).
(76)
În această privință, Tribunalul aprecia în hotărârea (34) sa că nu s-a argumentat de către Comisie motivul pentru care veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 ar trebui să fie considerate resurse de stat.
(77)
Având în vedere hotărârea din cauza Preussen Elektra (35), Comisia trebuie să demonstreze dacă veniturile din publicitate obținute în anii 1995 și 1996 pot fi calificate ca resurse de stat. În acest scop, trebuie să stabilească dacă veniturile din publicitate se aflau sub controlul statului danez.
(78)
În această privință, Comisia ia notă de următoarele elemente, care sunt relevante pentru a decide dacă veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 sunt resurse de stat.
(79)
În 1995 și 1996, TV2 a încasat veniturile din publicitate de la Fondul TV2 care, la rândul său, le primise de la TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame era o societate deținută de stat, independentă de TV2. Societatea avea rolul de intermediar pentru vânzarea, în regim comercial, a spațiului publicitar al TV2 (36). TV2 Reklame încheia contracte cu clienții de publicitate.
(81)
Nu exista nicio obligație ca fondurile de la TV2 Reklame să fie transferate la Fondul TV2. Acest transfer a fost decis de către statul danez (37). Ministrul culturii trebuia să stabilească cota din profiturile TV2 Reklame care urma să fie transferată către Fondul TV2. Această decizie a fost adoptată timp de unul sau mai mulți ani la rând, cu aprobarea Parlamentului danez (Comisia parlamentară permanentă de finanțe). Ministrul culturii avea competența de a decide dacă profitul netransferat urma să fie utilizat, după aprobarea în acest sens de către Comisia de finanțe, pentru rambursarea garanției de stat emise anterior pentru TV2 Reklame sau în scopuri culturale.
(82)
În practică, în 1995 și 1996, toate fondurile TV2 Reklame au fost transferate Fondului TV2.
(83)
Fondul TV2 a fost înființat în vederea transferării către TV2 a încasărilor provenite din taxa de radiodifuziune și venituri din publicitate. Fondul TV2 aparținea Grupului TV2, fiind administrat de Consiliul de administrație al acestuia.
(84)
Nu exista nicio obligație de a transfera anual sumele din Fondul TV2 către TV2. Acest transfer a fost decis de către statul danez. Este adevărat că Fondul TV2 avea o obligație juridică de a transfera resurse către TV2, în conformitate cu bugetele-cadru stabilite de către ministrul culturii (38).
(85)
În practică, în 1995 și 1996, TV2 nu a primit toate veniturile din publicitate de la Fondul TV2.
(86)
În plus, în cadrul Fondului TV2 nu existau conturi separate pentru veniturile din publicitate și taxa de radiodifuziune. Veniturile netransferate către TV2 au fost acumulate în Fondul TV2. Acestea au fost transferate către TV2 ulterior, după lichidarea Fondului TV2.
(87)
Potrivit TV2 și autorităților daneze, veniturile din publicitate aparțineau, de drept, TV2. TV2 și autoritățile daneze au făcut referire la scrisoarea ministrului justiției din 22 noiembrie 2003, prin care se arăta că resursele din Fondul TV2 pot fi utilizate exclusiv pentru finanțarea activităților TV2. Astfel, potrivit TV2 și autorităților daneze, exista o obligație juridică de a transfera, la un moment dat, veniturile din publicitate de la Fondul TV2 către TV2. Totuși, astfel cum se arată mai sus, nu exista nicio obligație juridică de a transfera toate veniturile din publicitate către TV2, decizia privind transferul și suma care trebuia transferată către TV2 aparținând exclusiv ministrului.
(88)
În ceea ce privește TV2, trebuie adăugat că acesta nu avea o relație contractuală cu clienții finali de publicitate, și nici influență asupra activităților de publicitate (39). Guvernul danez a confirmat faptul că veniturile din publicitate anticipate pentru anul următor au fost stabilite fără consultarea TV2.
(89)
Având în vedere informațiile menționate mai sus, Comisia consideră că ministrul deținea controlul asupra sumelor aparținând TV2 Reklame și existente în Fondul TV2. În special, (i) statul danez decidea dacă veniturile din publicitate erau transferate integral sau parțial către Fondul TV2 și către TV2; (ii) în 1995 și 1996, TV2 nu a primit toate veniturile obținute din publicitate; și (iii) veniturile din publicitate netransferate au fost acumulate în Fondul TV2 unde, în practică, au fost amestecate cu sumele din taxa de radiodifuziune.
(90)
Din aceste motive, Comisia consideră că, în cazul de față, veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 care au fost transferate către TV2 prin intermediul TV2 Reklame și Fondului TV2 constituie resurse de stat.
(91)
În orice caz, cuantumul ajutorului de stat care ar putea fi declarat compatibil nu ar fi diferit dacă veniturile din publicitate nu ar fi clasificate ca resurse de stat (quod non). Într-adevăr, în conformitate cu practicile constante ale Comisiei, astfel cum au fost reflectate în Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (40), veniturile rezultate din misiunea de serviciu public, cum ar fi veniturile din publicitate, vor fi luate în considerare în calcularea costurilor nete ale serviciului public chiar și atunci când nu sunt considerate resurse de stat, veniturile respective reducând necesitatea finanțării publice. Autoritățile daneze împărtășesc acest punct de vedere (41).
(92)
Trebuie menționat că transferul ad-hoc de resurse de la Fondul radio către TV2 se referă la venituri din taxa de radiodifuziune care au fost puse la dispoziția TV2 după o decizie a statului. Același lucru este valabil și pentru transferul ad-hoc de resurse de la Fondul TV2 în momentul lichidării acestuia, deoarece, pe lângă elementele menționate mai sus în ceea ce privește controlul statului danez asupra Fondului TV2, resursele transferate din Fondul TV2 în momentul lichidării sale au fost puse la dispoziția TV2 prin decizie a statului. Astfel, deoarece resursele rămâneau sub control public, era necesar ca acestea să fie considerate, de asemenea, resurse de stat. Deoarece veniturile din publicitate sunt considerate resurse de stat și, în orice caz, deoarece transferul către TV2 în momentul lichidării a fost decis de stat, această concluzie nu este afectată de faptul că autoritățile daneze susțin că suma forfetară transferată către TV2 în contextul lichidării este obținută exclusiv din venituri din publicitate.
(93)
În ceea ce privește celelalte măsuri de stat, Comisia consideră că scutirea de la impozitul de profit implică resurse publice, deoarece o renunțare la veniturile din taxe și impozite este echivalentă cu utilizarea de resurse de stat sub formă de cheltuieli fiscale (42).
(94)
Împrumuturile scutite de la plata dobânzii și ratelor care au fost acordate TV2 sunt oferite direct de către stat și alocate din bugetul public. Prin renunțarea la dobânda și ratele aferente acestor împrumuturi, statul danez renunță la venituri și, în consecință, aceste fonduri reprezintă resurse de stat. În plus, tot statul danez este cel care garantează împrumuturile de funcționare. Avantajul presupus de o garanție de stat constă în faptul că riscul asociat garantării este preluat de către stat. În mod normal, suportarea unui astfel de risc de către stat ar trebui să fie compensată printr-o primă corespunzătoare. Atunci când statul renunță la o astfel de primă, aceasta presupune atât un avantaj pentru TV2, cât și un consum de resurse ale statului (43).
(95)
În plus, statul a rezervat o frecvență de emisie la nivel național pentru TV2, pentru care achită o taxă de frecvență unui organism de stat. În perioada supusă investigației, taxa anuală plătită de TV2 a variat între 2 și 4 milioane DKK.
(96)
În lipsa unei baze de comparație privind taxa plătită pentru frecvența națională, aceasta poate fi comparată doar cu taxa plătită pentru permisiunea de creștere a audienței prin intermediul unei configurații de rețea. Taxa TV2 pentru acoperire națională este semnificativ mai redusă decât taxa de rețea impusă TvDanmark, care a variat între 5 milioane DKK în 1997 și 30 de milioane DKK în 2001, în condițiile în care rețeaua frecvențelor regionale ale TvDanmark are o rată de penetrare de numai 77 %. Astfel, TV2 a avut posibilitatea să acopere o parte mai mare din populația daneză, la un preț mai redus.
(97)
Prin urmare, Comisia consideră că taxa de frecvență nu reflectă condițiile de piață și că, atunci când nu a solicitat prețul de piață pentru acest activ, statul a renunțat la venituri cuvenite bugetului de stat.
(98)
În schimb, deoarece TV2 nu emite prin rețele locale pentru a alcătui o rețea națională, nu are obligația de a achita taxa de rețea. Deoarece statul nu ar fi putut colecta în mod legal această taxă de la TV2, rezultă că acesta nu a renunțat la venituri cuvenite bugetului de stat și, prin urmare, nu sunt implicate resurse de stat.
(99)
De asemenea, Comisia nu poate identifica prezența resurselor de stat în dispoziția juridică prin care proprietarii de antene sunt obligați să retransmită programele serviciilor publice prin respectivele instalații (obligația de retransmisie), deoarece statul nu renunță la venituri și nici nu transferă în mod activ fonduri către acei operatori. Astfel atunci când beneficiază de regula privind accesul, TV2 nu obține un avantaj financiar prin resurse de stat (44).
(100)
Toate măsurile menționate mai sus sunt imputabile statului danez deoarece, astfel cum s-a descris mai sus, acestea au implicat, într-o formă sau alta, o decizie din partea statului danez.
IV.1.2. AVANTAJUL SELECTIV ȘI DENATURAREA CONCURENȚEI
(101)
Comisia consideră că veniturile din taxa de radiodifuziune, transferurile de la Fondul TV2 (inclusiv veniturile din publicitate pentru anii 1995 și 1996) și de la Fondul radio, scutirea de impozitul pe profit, împrumuturile scutite de plata dobânzii și ratelor și garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare, precum și accesul la o frecvență națională în condiții favorabile presupun un avantaj economic și financiar pentru TV2, prin care acesta este scutit de costuri de funcționare care, în mod normal, ar trebuie să fie suportate din propriul buget. În plus, concurenții TV2 nu au beneficiat de fonduri similare.
(102)
Cu toate acestea, măsurile de stat de compensare a costurilor suplimentare nete ale unui serviciu de interes economic general (SGEI) nu sunt considerate ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE atunci când sunt îndeplinite cele patru condiții stabilite prin hotărârea Altmark (45):
-
în primul rând, întreprinderii beneficiare i se solicită în mod efectiv să îndeplinească obligații de serviciu public și aceste obligații au fost definite în mod clar;
-
în al doilea rând, parametrii în baza cărora se calculează compensația au fost stabiliți în avans, de manieră obiectivă și transparentă;
-
în al treilea rând, compensația nu depășește ceea ce este necesar pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor înregistrate prin executarea obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea obligațiilor respective;
-
în al patrulea rând, în cazul în care întreprinderea care trebuie să îndeplinească obligații de serviciu public nu este selectată printr-o procedură de achiziții publice, nivelul compensației necesare a fost stabilit pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și dotată în mod corespunzător cu mijloacele de producție care să îi permită respectarea cerințelor de serviciu public necesare, le-ar fi înregistrat pentru executarea respectivelor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea respectivelor obligații.
(103)
Astfel cum se va arăta în secțiunea privind compatibilitatea din prezenta decizie (a se vedea considerentul 160 și următoarele din prezenta decizie), hotărârea Tribunalului demonstrează că prima condiție Altmark a fost îndeplinită.
(104)
În ceea ce privește al doilea criteriu Altmark, conform căruia parametrii pe baza cărora se calculează compensația ar trebui să fie stabiliți anticipat, de manieră obiectivă și transparentă, Comisia trebuie să evalueze condițiile juridice și economice pe baza cărora a fost stabilit cuantumul venitului din taxa de radiodifuziune plătibil TV2 în perioada supusă investigării. În această privință, Comisia observă că procedura era cea descrisă mai jos.
(105)
Conform punctelor 29 și 30 ale scrisorii autorităților daneze din 24 martie 2003, Legea privind transmisiile de radio și televiziune, în vigoare în perioada supusă investigării (46), stabilea maniera de finanțare a postului TV2 în ansamblul său (taxa de radiodifuziune, venituri din publicitate și alte surse de venituri) și prevedea că ministrul culturii stabilea proporția din taxa de radiodifuziune care revenea TV2 și DR și, implicit, nivelul compensației acordate TV2. Trebuie amintit faptul că, în anii 1995 și 1996, TV2 își primea partea din taxa de radiodifuziune de la Fondul TV2.
(106)
Conform practicii curente, acest nivel al compensației era stabilit de către ministru în consultare cu Comisia de finanțe a parlamentului danez, în cadrul unui acord privind mass-media încheiat cu majoritatea partidelor politice din parlamentul danez. În perioada în cauză, au fost încheiate 3 acorduri privind mass-media: acordul privind mass-media pentru perioada 1994-1997, încheiat la 16 septembrie 1993, acordul privind mass-media pentru perioada 1997-2000, încheiat la 10 mai 1996 și acordul privind mass-media pentru perioada 2001-2004, încheiat la 28 martie 2000.
(107)
Astfel, veniturile din taxa de radiodifuziune au fost stabilite pentru o perioadă destul de lungă. În perioada supusă investigării, compensația acordată TV2 nu făcea obiectul unei revizuiri ulterioare, nici chiar în cazurile în care veniturile TV2 erau în scădere. De exemplu, deși veniturile din publicitate ale TV2 au suferit o scădere importantă în 1999, compensația nu a fost adaptată pentru a reflecta acest lucru.
(108)
Conform autorităților daneze, compensația a fost stabilită în funcție de indexarea prețurilor și salariilor în bugetul și contabilitatea TV2, precum și pe baza unor analize economice.
(109)
În 1995 și 1996, firma de audit KPMG a efectuat mai multe analize economice aprofundate. KPMG a fost asistată de un grup de monitorizare format din reprezentanți ai principalilor actori de pe piață, inclusiv concurenții TV2 indicați în raportul din 1999. A fost acordată o atenție deosebită informațiilor privind posibilele încasări din surse de venituri altele decât taxa de radiodifuziune, cum ar fi veniturile din publicitate.
(110)
La punctele 164 și 165 din scrisoarea din 24 martie 2003, autoritățile daneze arătau că studiile de consultanță ale KPMG, care încearcă să estimeze evoluția cea mai probabilă a cifrei de afaceri de pe piața daneză de publicitate și a surselor de venit ale TV2, precum și să identifice aspectele neclare ale acestor estimări, au fost întocmite pentru a oferi guvernului și parlamentului danez o bază mai solidă pentru deciziile de stabilire și alocare a veniturilor din taxa de radiodifuziune adoptate pe parcursul dezbaterilor privind politica în domeniul mass-media.
(111)
Potrivit autorităților daneze, documentele utilizate pentru stabilirea compensației erau disponibile în mod public. Acordurile privind mass-media au fost publicate în comunicate de presă și în Raportul oficial al dezbaterilor parlamentare (Folketingstidende). Legea de punere în aplicare a acordurilor privind mass-media a fost publicată în Jurnalul Oficial danez (Lovtidende). Au fost publicate, de asemenea, datele financiare ale TV2, însoțite de analizele economice menționate anterior.
(112)
Din perspectiva hotărârii, Comisia trebuie să evalueze dacă procedura descrisă mai sus poate conduce la concluzia că cel de al doilea criteriu Altmark a fost îndeplinit.
(113)
Pe de o parte, Comisia ia notă de faptul că în hotărârea (47) sa, Tribunalul afirmă că „(…) nu ar putea fi exclus că modalitățile de stabilire a cuantumului redevenței care a revenit TV2, menționate anterior, ar putea constitui modalități obiective și transparente din moment ce acestea implicau, mai cu seamă, intervenția Parlamentului danez, se întemeiau pe analize economice efectuate de o societate de audit, asistată de un grup de analiză compus din experți cu participarea reprezentanților concurenților TV2, și aceste analize erau publicate, asemenea situațiilor financiare anuale ale TV2. Nu ar putea fi, așadar, exclusă eventualitatea că Regatul Danemarcei, chiar înainte de definirea condițiilor Altmark, asigurase, în esență, respectarea celei de a doua dintre aceste condiții”. În plus, conform hotărârii Tribunalului, „totalul redevenței care a revenit TV2 era calculat pornind de la ipoteza menținerii altor măsuri statale în favoarea acestui organism de radiodifuziune” (48) (exceptare de la plata impozitelor etc.).
(114)
Comisia consideră că implicarea parlamentului danez în procesul de stabilire a taxei de radiodifuziune a asigurat un anumit nivel de transparență și obiectivitate. De asemenea, acordurile privind mass-media prin care se stabilea valoarea taxei de radiodifuziune care reveneau TV2 au fost decise în avans, pentru o perioadă de mai mulți ani, iar compensația oferită TV2 nu a fost niciodată modificată ulterior, în perioada supusă investigației.
(115)
Cu toate acestea, rapoartele economice pregătite de KPMG conțineau estimări referitoare doar la valoarea încasărilor din publicitate care reveneau TV2 (la secțiunea privind veniturile). În ceea ce privește partea referitoare la costurile pentru stabilirea compensației, aceste rapoarte economice nu au adoptat nicio poziție, iar Comisia consideră că acordurile privind mass-media se bazau exclusiv pe indexarea costurilor suportate de TV2 în anii anteriori. Într-adevăr, autoritățile daneze au indicat că nivelul compensației era stabilit în funcție de indexarea prețurilor și salariilor în bugetul și contabilitatea TV2, precum și pe baza analizelor economice în care au fost evaluare doar veniturile și nu au vizat perioada care a făcut obiectul acordului privind mass-media din 16 septembrie 1993.
(116)
În plus, nu a existat nicio mențiune privind parametrii pe baza cărora se calculează compensația. Suma compensației a fost stabilită în avans, dar cel de al doilea criteriu Altmark prevede că parametrii pe baza cărora se calculează compensația pentru serviciu public trebuie să fie stabiliți, de asemenea, anticipat și de manieră obiectivă și transparentă.
(117)
Pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că cel de al doilea criteriu Altmark nu este îndeplinit. În orice caz, criteriile Altmark sunt cumulative, iar Comisia consideră că cel de al patrulea criteriu nu este îndeplinit (a se vedea mai jos).
(118)
Conform celui de al patrulea criteriu Altmark, „furnizorul de servicii publice trebuie să fie ales printr-o procedură de achiziții publice sau nivelul compensației necesare a fost determinat pe baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloacele de transport care să îi permită respectarea cerințelor de serviciu public necesare, le-ar fi suportat pentru executarea respectivelor obligații, luând în considerare veniturile relevante și un profit rezonabil pentru executarea respectivelor obligații”.
(119)
În cazul de față, furnizorul de servicii publice TV2 nu a fost selectat prin intermediul unei proceduri de achiziții publice. Comisia consideră că, în absența unei cereri de oferte, trebuie să evalueze dacă nivelul compensației a fost stabilit pe baza costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție le-ar fi suportat pentru executarea respectivelor obligații.
(120)
Condițiile economice și juridice care guvernează stabilirea compensației pentru TV2 au fost descrise mai sus. În special, din perspectiva hotărârii și având în vedere faptul că Tribunalul a menționat că procedura instituită de Regatul Danemarcei pentru stabilirea cuantumului venitului din taxa de radiodifuziune care a revenit TV2 între anii 1995 și 2002 cuprindea, inter alia, o serie de analize economice la elaborarea cărora participaseră concurenții TV2, Comisia trebuie să ia în considerare rapoartele KPMG din 1995 și 1999 pentru a stabili dacă a avut loc o comparație între costurile TV2 și cele ale unei întreprinderi medii, bine gestionate.
(121)
Rapoartele întocmite de consultantul KPMG iau în considerare mai multe scenarii privind evoluția pieței de publicitate pentru respectivele perioade aferente taxei de radiodifuziune. Rapoartele nu conțin informații privind TV2 (de exemplu, situația financiară sau costurile de funcționare), dar ilustrează posibila evoluție a veniturilor din publicitate și partea din piața generală de publicitate care ar putea genera venituri pentru TV2. Deoarece estimează evoluțiile cele mai probabile ale cifrei de afaceri de pe piața daneză de publicitate și identifică incertitudinile acestor estimări, rapoartele respective fac parte din procedura urmată de autoritățile daneze pentru a stabili taxa de radiodifuziune urmând a fi acordată TV2.
(122)
Rapoartele KPMG nu evaluează costurile TV2 sau ale altor operatori, limitându-se la a analiza evoluția pieței de publicitate și partea din veniturile de publicitate care revine TV2. Trebuie observat, de asemenea, că aceste rapoarte nu fac referire la primii ani din perioada supusă investigării care au făcut obiectul acordului privind mass-media din 1993.
(123)
La elaborarea acestor rapoarte au participat, într-o anumită măsură, și unele posturi concurente. Raportul din 1995 susține că au fost implicate „numeroase părți interesate”, dar din raport nu reiese cu claritate identitatea acestora. Raportul KPMG din 1999 menționează un grup de analiză format din experți, la care au participat, într-adevăr, concurenți ai TV2. Totuși, faptul că aceste rapoarte economice au fost redactate, într-o anumită măsură, cu asistența concurenților TV2 nu presupune în mod automat că a avut loc o analiză a costurilor concurenților.
(124)
Cu alte cuvinte, aceste rapoarte nu includ o analiză a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție le-ar fi suportat pentru executarea obligațiilor de serviciu public, ci tratează problema mai generală a perspectivelor pieței de publicitate, precum și a sumelor viitoarelor venituri din publicitate ale TV2. Trebuie adăugat faptul că prețurile de pe piața de publicitate sunt stabilite pe baza mai multor criterii, cum ar fi cota de audiență, nu doar în funcție de costuri.
(125)
Autoritățile daneze și TV2 au prezentat, de asemenea, argumente de drept și de fapt referitoare la cea de a patra condiție Altmark.
(126)
În primul rând, Danemarca face referire la cauza BUPA și susține că cea de a patra condiție Altmark nu se aplică în mod obligatoriu sau că, cel puțin, având în vedere hotărârea Tribunalului, Comisia ar trebui să stabilească doar dacă aceasta este îndeplinită în esență. Comisia consideră că situația din cauza BUPA avea un caracter mult mai specific, în sensul în care schema în cauză, privind furnizarea de servicii de sănătate, nu făcea referire la costuri, aceasta însemnând că, spre deosebire de alte sectoare de servicii publice, sistemul respectiv avea la bază profiluri de risc ale clienților. Într-o astfel de situație, operatorul nu avea posibilitatea de a fi eficient prin optimizarea costurilor. Totuși, în cazul radiodifuzorilor publici, compensația poate fi calculată pe baza costurilor și veniturilor.
(127)
În al doilea rând, făcând referire la cauza Chronopost (49), Danemarca argumentează că un furnizor de servicii publice precum TV2 nu poate fi comparat cu un operator privat. Cu toate acestea, Comisia este de părere că, spre deosebire de problema alocării costurilor în contextul unei evaluări a compatibilității care făcea obiectul cauzei Chronopost, al patrulea criteriu Altmark prevede în esență că, în lipsa unei cereri de oferte, trebuie efectuată o comparație între costurile serviciului public prestat și cele suportate de o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloace de producție.
(128)
În plus, Danemarca susține că, în cadrul activității permanente de control al TV2, autoritatea națională de audit a desfășurat audituri administrative și financiare asupra conturilor TV2, precum și că au fost efectuate controale permanente, inclusiv din considerente de eficiență. Totuși, Comisia consideră că supunerea spre aprobarea Ministerului Culturii a conturilor TV2 nu este suficientă pentru a demonstra că TV2 are costuri similare celor ale unei întreprinderi medii bine gestionate. În plus, nu este clar dacă verificările ex post pot fi relevante în privința îndeplinirii celui de al patrulea criteriu în cazurile în care nu a avut loc o analiză a costurilor înainte de stabilirea compensației.
(129)
În plus, autoritățile daneze se bazează în principal pe raportul din 2000 al autorității naționale daneze de audit, în care evoluția productivității TV2 era comparată, într-o anumită măsură, cu cea a DR și a radiodifuzorilor publici străini (British Broadcasting Corporation „BBC”, Sveriges Television „SVT” și Norsk Riksringkastning „NRK”). În acest raport, autoritatea națională de audit constata că atât DR, cât și TV2 și-au îmbunătățit productivitatea între 1990 și 1999. DR și-a redus costurile orare ale primelor transmisiuni într-o măsură mai mare decât TV2, dar, în 1999, costul orar al primelor transmisiuni ale DR erau totuși cu 53 % mai ridicate decât costurile similare ale TV2. Costurile orare de emisie ale DR din 1999 erau cu aproximativ 29 % mai mari decât cele ale TV2. Autoritatea națională de audit a considerat, de asemenea, că evoluția productivității DR și TV2 era mai bună sau egală cu evoluția productivității celorlalți trei radiodifuzori publici.
(130)
Totuși, acest raport nu este suficient pentru a demonstra îndeplinirea celei de patra condiții.
(131)
Într-adevăr, raportul este întocmit ulterior acordurilor privind mass-media care stabileau suma compensației și, prin urmare, nu demonstrează că aceasta a fost stabilită pe baza costurilor care ar fi fost suportate de o întreprindere medie, bine gestionată, pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public.
(132)
În plus, raportul se referă la alți radiodifuzori publici și, prin urmare, nu privește costurile unui radiodifuzor „mediu”. De exemplu, nu se stabilește dacă DR, căruia îi este interzis să obțină venituri din publicitate și al cărui nivel al compensației este stabilit prin același acord privind mass-media în care este inclus și TV2, are costuri similare cu cele ale unei întreprinderi medii. Prin urmare, în sensul celui de al patrulea criteriu Altmark, nu este posibilă formularea niciunei concluzii pe baza comparării cu costurile DR.
(133)
În plus, în ceea ce privește comparația cu radiodifuzorii străini, raportul compară doar evoluția productivității TV2 cu cea a celorlalți radiodifuzori, dar nu exprimă niciun punct de vedere privind nivelul de eficiență propriu-zis și, implicit, costurile propriu-zise. În special, o evoluție mai puțin satisfăcătoare a productivității poate avea mai multe explicații, inclusiv faptul că eficiența propriu-zisă era mai ridicată la începutul perioadei sau că radiodifuzorul nu avea posibilitatea să își crească timpul de emisie. De exemplu, punctul 51 din raport arată că: „În perioada în cauză, costurile BBC și SVT au evoluat aproape identic, crescând cu aproximativ 50 % în termeni reali, în timp ce costurile NRK au crescut cu aproape 60 % în termeni reali. Astfel cum s-a arătat mai sus, costurile DR au crescut cu 23 % în termeni reali, iar cele ale TV2 cu 63 %. Deoarece, astfel cum s-a menționat, timpul de emisie al SVT și BBC nu a crescut la fel de mult ca timpul celorlalți radiodifuzori, această evoluție a costurilor demonstrează că productivitatea SVT și BBC nu a fost îmbunătățită în același ritm cu cea a celorlalți trei radiodifuzori publici.”
(134)
Comisia mai observă, la punctul 50 al raportului, că: „În condițiile în care autoritatea națională de audit nu a examinat conturile radiodifuzorilor publici străini în mod detaliat, pot apărea discrepanțe între activitățile acestor radiodifuzori și metodele de calcul utilizate în cazul elementelor de contabilitate individuale. Aceasta înseamnă că, în practică, costurile utilizate și costurile unitare derivate din acestea nu se referă în mod obligatoriu la activități identice și nu au fost calculate neapărat pe baza unor principii contabile identice. Prin urmare, nivelurile costurilor unitare nu sunt adecvate unei comparații. Deoarece scopul includerii radiodifuzorilor străini este de a compara «evoluția» productivității, și mai puțin productivitatea în sine, autoritatea națională de audit consideră că, în forma lor actuală, datele privind radiodifuzorii străini pot fi totuși utilizate ca indicator rezonabil al evoluției”. Punctul 53 din raport mai arată că „autoritatea națională de audit nu a examinat în detaliu cauzele evoluțiilor de mai sus deoarece, după cum s-a arătat anterior, evoluția costurilor unitare declarate depinde de conținutul programelor radiodifuzorilor și deoarece analiza presupune că, în orice caz, calitatea a rămas nemodificată. Deoarece aceasta presupune dificultăți imediate în ceea ce privește o comparație între radiodifuzorii publici în cauză, rezultatele analizei trebuie interpretate cu o anumită prudență. În această privință, Ministerul Culturii a declarat că este de acord cu evoluțiile costurilor unitare descrise, iar comparația între costurile unitare ale DR, TV2 și radiodifuzorilor publici străini trebuie să fie interpretate cu o anumită prudență.”
(135)
Prin urmare, din motivele menționate mai sus, Comisia consideră că raportul nu demonstrează că nivelul costurilor TV2 era similar cu cel care ar fi fost suportat de o întreprindere medie, bine gestionată, pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public.
(136)
În concluzie, pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că cel de al patrulea criteriu Altmark nu este îndeplinit și, deoarece criteriile Altmark sunt cumulative, compensația acordată TV2 nu îndeplinește condițiile stabilite de Curte prin hotărârea Altmark. În orice caz, astfel cum se va demonstra mai jos, Comisia consideră că această compensație poate fi considerată ca fiind compatibilă cu piața internă.
(137)
Comisia ar trebui, de asemenea, să stabilească dacă măsurile în cauză pot trece „testul investitorului în economia de piață” (market economy investment test, MEIP). Autoritățile daneze și TV2 au susținut că măsurile nu se califică drept ajutor de stat, deoarece condițiile testului MEIP sunt îndeplinite. În special, în opinia acestora, în conformitate cu testul MEIP, este perfect justificată păstrarea excedentului la TV2 în vederea constituirii de capital propriu.
(138)
În această privință, trebuie în primul rând să se rețină că există o diferență între problema justificării măsurilor în conformitate cu testul MEIP și cea a necesității măsurilor pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public (a se vedea evaluarea compatibilității de mai jos): faptul că TV2 poate avea nevoie de un anumit nivel de rezerve și capital propriu pentru a-și îndeplini misiunile de serviciu public nu presupune în mod automat că un investitor privat și-ar fi păstrat banii în societate și nu ar fi solicitat dividende.
(139)
În conformitate cu jurisprudența constantă, Comisia trebuie să se verifice dacă, în circumstanțe similare, un investitor privat de dimensiunea organismelor care gestionează sectorul public ar fi oferit contribuții de capital de valori similare (50). Deși comportamentul investitorului privat cu care trebuie comparată intervenția investitorului public nu trebuie să fie în mod necesar cel al investitorului obișnuit care efectuează investiții în vederea obținerii unui profit pe termen relativ scurt, acest comportament trebuie să fie cel puțin al unui holding privat sau al unui grup privat de întreprinderi care urmărește o politică structurală și trebuie să fie condus de perspective de rentabilitate pe termen mai lung.
(140)
De asemenea, conform jurisprudenței constante, testul MEIP trebuie să fie aplicat în momentul adoptării deciziei, nu ex post (51).
(141)
În cazul de față, deoarece Danemarca este unicul acționar al TV2, reprezintă deopotrivă primul și ultimul creditor care va fi despăgubit în cazul falimentului acesteia. Așadar, din punctul de vedere al investitorului, statul danez poate urmări o rentabilitate a investiției sale fie prin solicitarea unei remunerații sub formă de dobândă la un împrumut, fie printr-un profit în urma contribuției la capital.
(142)
În această privință, Comisia observă că, în perioada în cauză, Danemarca a renunțat la dreptul de a încasa dobândă și a exceptat împrumuturile de la plata ratelor. În plus, statul danez, nu a solicitat nicio remunerație pentru capitalul acumulat la TV2. Prin urmare, statul nu a urmărit o rentabilitate normală a investiției sale, cum ar fi procedat un creditor sau un proprietar de întreprindere.
(143)
În plus, autoritățile daneze nu au prezentat argumente solide care să justifice de ce din punct de vedere strategic ar fi indicată o reinvestiție a excedentului în TV2, în loc să se solicite o remunerație sub formă de dobândă sau dividende. O astfel de decizie ar fi luată de un investitor numai dacă acesta ar considera că reinvestiția ar genera o valoare adăugată suficientă pentru investiția inițială.
(144)
În cazul de față, nu s-a demonstrat că exista un plan de afaceri sau o strategie clară și bine dezvoltată care să demonstreze această situație. Nu există, de asemenea, nici alte indicii conform cărora TV2 avea intenția de a-și extinde activitățile pentru a produce o astfel de valoare adăugată. Afirmând acestea, Comisia nu încearcă să invoce argumente rigide pentru a respinge justificarea autorităților daneze privind testul MEIP, ci se limitează la stabili dacă un investitor în economia de piață ar fi decis să mențină fondurile în TV2 pe baza informațiilor de care dispunea în momentul în care urma să adopte această decizie. Totuși, având în vedere informațiile disponibile la momentul în care fondurile au fost menținute în TV2 (52) și independent de considerațiile privind resursele necesare pentru misiunile de serviciu public ale TV2 care nu ar fi fost luate în considerare de un investitor privat, Comisia consideră că nu exista un plan de afaceri, proiect de investiții sau orice alt element pe baza căruia un investitor privat rațional ar fi considerat că reinvestiția ar produce valoare adăugată pentru investiția inițială și, astfel, ar fi decis să păstreze banii în TV2, în loc să solicite o remunerație.
(145)
În plus, autoritățile daneze au utilizat rentabilitatea cifrei de afaceri ca punct de referință, pentru a demonstra că au acționat asemeni unui investitor privat atunci când au reinvestit în TV2. Totuși, în cazul de față, trebuie subliniat că guvernul danez are deja rolul de finanțator al TV2, furnizându-i acestuia fonduri semnificative prin care să își acopere o parte din costurile de funcționare. Valoarea acestor fonduri influențează în mod direct rezultatele pe care TV2 le poate obține. În practică, rata de performanță poate fi îmbunătățită doar prin simpla creștere a finanțării din partea statului. Totuși, deoarece finanțarea în exces poate conduce și la ineficiență, ceea ce are ca rezultat un consum mai mare de resurse de stat, nu este cert că o creștere a finanțării conduce la rezultate proporțional mai bune.
(146)
Prin urmare, comportamentul autorităților daneze nu poate fi considerat ca fiind tipic pentru un investitor dintr-o economie de piață. În orice caz, astfel cum se va arăta mai jos, Comisia consideră că această compensație poate fi considerată compatibilă. Astfel cum s-a menționat deja, există o diferență între testul MEIP și întrebarea dacă se justifică menținerea de către statul danez a excedentului la TV2 pentru a constitui capitalul propriu necesar pentru misiunile de serviciu public.
(147)
În concluzie, Comisia consideră că, în perioada supusă investigației, TV2 a fost favorizată de măsuri. TV2 concurează cu alți radiodifuzori de pe piața de televiziune, care nu au beneficiat de aceleași avantaje. Prin urmare, se consideră că măsurile sunt selective și denaturează concurența în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
IV.1.3. AFECTAREA SCHIMBURILOR COMERCIALE
(148)
Măsurile de stat intră sub incidența dispoziției de la articolul 107 alineatul (1) din TFUE în măsura în care afectează schimburilor comerciale între statele membre. Această situație apare atunci când activitățile în cauză fac obiectul schimburilor intracomunitare.
(149)
Curtea Europeană de Justiție dă o interpretare largă acestei noțiuni. Conform jurisprudenței acesteia, atunci când ajutorul consolidează poziția unei întreprinderi în raport cu aceea a altor întreprinderi concurente în cadrul schimburilor comerciale intracomunitare, acestea din urmă trebuie considerate ca fiind afectate de ajutor (53). Faptul că întreprinderea în cauză nu desfășoară activități de export nu exclude faptul că schimburile comerciale ar putea fi afectate. Atunci când un stat membru acordă ajutor unei întreprinderi, activitățile interne pot fi menținute sau chiar intensificate ca urmare a ajutorului, ceea ce, în schimb, reduce șansele celorlalte întreprinderi de a se stabili pe piață. Prin urmare, ajutorul permite beneficiarului să își mențină o cotă de piață care, în caz contrar, ar fi putut fi ocupată de concurenți din alte state membre (54).
(150)
La punctul 18 din Comunicarea privind radiodifuziunea, Comisia afirma, prin referire la jurisprudența Curții, că „se poate considera că finanțarea acordată de stat organismelor publice de radiodifuziune influențează comerțul între statele membre. Acest fapt este evident în cazul achiziționării și vânzării drepturilor de difuzare, care se realizează de multe ori la nivel internațional. De asemenea, în cazul organismelor publice de radiodifuziune autorizate să vândă spații publicitare, publicitatea are un efect transfrontalier, în special în zonele lingvistice omogene situate de o parte și de alta a frontierelor naționale. În plus, structura acționariatului operatorilor comerciali poate cuprinde mai multe state membre”.
(151)
În cazul de față, Comisia observă că TV2 activează pe piața internațională și că operează schimburi de programe de televiziune (55). TV2 se află în concurență directă cu organismele comerciale de radiodifuziune care sunt active pe piața națională și internațională a radiodifuziunii și care au o structură internațională a acționariatului. Resursele financiare puse la dispoziția TV2 i-au conferit acesteia un avantaj concurențial în ceea ce privește achiziționarea de drepturi audiovizuale și investițiile în programe care pot fi revândute ulterior. În plus, măsurile de ajutor au plasat TV2 într-o poziție favorabilă comparativ cu concurenții săi din Uniunea Europeană, prin reducerea posibilităților celor din urmă de a se stabili în Danemarca.
(152)
Astfel, Comisia concluzionează că măsurile în favoarea TV2 au efecte asupra schimburilor comerciale între statele membre în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
IV.1.4. CONCLUZIE
(153)
Deoarece toate condițiile prevăzute de articolul 107 alineatul (1) TFUE sunt îndeplinite, Comisia concluzionează că măsurile menționate mai sus în favoarea TV2 se califică drept ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
(154)
Deoarece TV2 și-a început emisia în 1989, toate măsurile au fost acordate după aderarea Danemarcei la Uniunea Europeană. Din acest motiv, măsurile, inclusiv taxa de radiodifuziune, constituie ajutor de stat nou [nu ajutoare existente în sensul articolului 108 alineatul (1) TFUE].
IV.2. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAȚA INTERNĂ
(155)
Comisia consideră că, în mod evident, articolul 107 alineatele (2) și (3) literele (a), (b), (c) (d) din TFUE nu se aplică și nici autoritățile din daneze, nici TV2 nu au prezentat argumente în acest sens.
(156)
Prin urmare, Comisia va evalua dacă articolul 106 alineatul (2) TFUE poate fi aplicat în acest caz.
(157)
Conform articolului 106 alineatul (2) din TFUE, „întreprinderile care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii”.
(158)
Pentru ca o măsură să beneficieze de această derogare, este necesară îndeplinirea tuturor condițiilor următoare:
-
serviciul în cauză trebuie să fie un serviciu de interes economic general („SGEI”) și trebuie să fie definit în mod clar ca atare de către statul membru („definiție”);
-
întreprinderii în cauză trebuie să i se fi încredințat în mod explicit prestarea serviciului respectiv de către statul membru („mandat”);
-
aplicarea normelor de concurență din tratat trebuie să împiedice realizarea sarcinilor specifice încredințate întreprinderii, iar exceptarea de la respectivele norme nu trebuie să afecteze dezvoltarea comerțului într-o măsură care să contravină intereselor Uniunii („proporționalitate”).
(159)
Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (56) (denumită în continuare „Comunicarea privind radiodifuziunea”) stabilește principiile și metodele pe care Comisia intenționează să le aplice în sectorul radiodifuziunii în vederea asigurării respectării condițiilor susmenționate.
IV.2.1. DEFINIȚIA
(160)
Conform Legii radiodifuziunii (în versiunea sa din 1994) (57), TV2 este o instituție independentă, a cărei misiune este de a furniza și distribui, în mod independent, programe naționale și regionale de televiziune. Grila de programe furnizate trebuie să îndeplinească cerințe de calitate, universalitate și diversitate. În planificarea programelor pentru stațiile TV2 regionale se va acorda prioritate, de asemenea, afinităților de la nivel regional. Serviciul public de radiodifuziune este descris în mod detaliat în statutul TV2, care prevede că TV2 are obligația de a transmite programe constând în jurnale de știri, programe de informare generală, programe educative, de artă și divertisment întregii populații daneze (58).
(161)
Comisia ia notă de faptul că, în hotărâre (59), Tribunalul a adoptat o poziție referitoare la serviciul public pe care TV2 trebuie să îl furnizeze prin lege.
(162)
În primul rând, trebuie reamintit că statele membre se bucură de o largă marjă de apreciere cu privire la definirea a ceea ce consideră drept servicii de interes economic general și, prin urmare, definiția acestor servicii dată de un stat membru nu poate fi contestată de către Comisie decât în cazul unei erori vădite (60).
(163)
De asemenea, astfel cum se precizează la punctul 33 din Comunicarea privind radiodifuziunea, este responsabilitatea statelor membre să definească misiunea de serviciu public a radiodifuziunilor publice.
(164)
Mai exact, în ceea ce privește SGEI în domeniul radiodifuziunii, jurisprudența Curții Europene de Justiție recunoștea dreptul legitim al statelor membre de a defini un SGEI astfel încât să includă difuzarea unei grile de programe de interes general (61).
(165)
Pe de altă parte, atunci când, în Protocolul de la Amsterdam (62), statele membre prevedeau că „radiodifuziunea ca serviciu public în statele membre este direct legată de nevoile democratice, sociale și culturale ale fiecărei societăți, precum și de necesitatea de a păstra pluralismul în mass-media”, acestea făceau trimitere în mod direct la sistemele de radiodifuziune pe care le introduseseră și cărora le încredințaseră sarcina de a difuza, în beneficiul întregii populații a acestor state, programe de televiziune de interes general.
(166)
În hotărârea sa, Tribunalul a stabilit că nu se poate contesta competența statelor membre de a defini SGEI de radiodifuziune în termeni cuprinzători și calitativi, astfel încât să includă difuzarea unei game largi de programe, și nici libertatea statelor membre de a utiliza veniturile din publicitate pentru finanțarea acestor SGEI (63).
(167)
Posibilitatea unui stat membru de a defini SGEI de radiodifuziune în termeni cuprinzători, astfel încât să includă difuzarea de programe de interes general, nu ar putea fi pusă la îndoială din cauza faptului că furnizorul serviciului public de radiodifuziune desfășoară și activități comerciale, în special vânzarea de spațiu publicitar. Într-adevăr, aspectul definirii misiunii de serviciu public nu trebuie confundat cu aspectul mecanismului de finanțare ales pentru furnizarea respectivelor servicii (64).
(168)
În plus, Tribunalul a precizat că Comisia nu trebuie să compare grila de programe a TV2 cu grilele de programe ale posturilor comerciale. Dacă, prin intermediul unei analize comparative a programelor, definiția SGEI de radiodifuziune ar depinde de gama de programe a radiodifuzorilor comerciali, efectul ar fi acela că statele membre ar fi private de competențele lor în definirea serviciului public. Astfel, definiția SGEI ar ajunge să depindă, în final, de operatorii comerciali și de deciziile acestora de a difuza sau nu anumite programe.
(169)
Tribunalul (65) a confirmat, de asemenea, că obligațiile impuse radiodifuzorilor comerciali nu sunt comparabile cu obligațiile de serviciu public impuse TV2. Acestea din urmă vizează furnizarea pentru întreaga populație daneză a unor programe variate și care să îndeplinească cerințele de calitate, universalitate și diversitate. Aceste obligații de servicii publice grevează asupra activității de televiziune a TV2 în ansamblul său în mod mai restrictiv decât obligațiile minime prevăzute de legea daneză pentru acordarea unei autorizații de radiodifuziune.
(170)
Astfel, Tribunalul concluziona (66) că „definiția reținută de autoritățile daneze este una amplă, întrucât, fiind în principal de natură calitativă, aceasta permite organismului de radiodifuziune să stabilească în mod liber propria grilă de programe. Cu toate acestea, definiția nu prezintă aspecte imprecise, astfel cum pretind reclamantele. Dimpotrivă, mandatul TV2 este pe deplin clar și precis: trebuie să propună întregii populații daneze o gamă de programe de televiziune variată care să urmărească să ofere calitate, universalitate și diversitate”.
(171)
Pe baza celor de mai sus și având în vedere caracterul specific al sectorului radiodifuziunii, Comisia consideră că o definiție „largă”, prin care unui anumit radiodifuzor îi este încredințată misiunea de a oferi o grilă de programe echilibrată și variată, în conformitate cu misiunea sa, în sensul prevederilor interpretative ale protocolului, este legitimă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. O astfel de definiție ar fi conformă cu satisfacerea nevoilor democratice, sociale și culturale, precum și cu garantarea pluralismului, inclusiv a diversității culturale și lingvistice.
(172)
Astfel, pe baza elementelor menționate, Comisia consideră că definiția serviciului public furnizat de TV2 poate fi acceptată.
(173)
Trebuie adăugat că, pe perioada supusă investigării, TV2 a exploatat un site în cadrul sarcinii sale de serviciu public. Site-ul conține informații privind grila de programe de televiziune publice ale TV2. Comisia poate accepta faptul că site-ul TV2, care se limitează la a informa telespectatorii asupra grilei de programe de televiziune, face parte din sarcina TV2 de serviciu public de radiodifuziune. Prin urmare, includerea exploatării acestui site în mandatul de serviciu public nu constituie o eroare vădită. TV2 a exploatat, de asemenea, un site comercial conținând jocuri etc. Acest serviciu comercial prin Internet al TV2 trebuie considerat ca reprezentând o activitate strict comercială, deoarece oferă producte interactive la cerere, precum jocuri sau „camere de chat”, care nu sunt diferite de produsele comerciale similare. Prin urmare, ultimele activități nu se încadrează în sfera serviciului public oferit de TV2.
IV.2.2. MANDATUL
(174)
Pentru a beneficia de exceptarea prevăzută la articolul 106 alineatul (2) din TFUE, misiunea de serviciu public ar trebui să fie încredințată TV2 prin intermediul unui act oficial. Comisia observă că Legea radiodifuziunii (67) conferă în mod oficial postului TV2 sarcina de serviciu public de radiodifuziune. În plus, Comisa ia notă de hotărârea în care Tribunalul afirmă: „Este evident că TV2 este învestită cu o astfel de misiune [de serviciu public]” (68).
(175)
Totuși, deoarece definiția juridică nu specifică într-o manieră suficient de clară ce alte tipuri de servicii pot avea statutul de serviciu public, radiodifuzorul public trebuie să primească un mandat oficial prealabil pentru fiecare activitate suplimentară pe care TV2 intenționează să o desfășoare ca serviciu public. Comisia observă că, în perioada 1995-2002, TV2 nu a furnizat astfel de servicii, cu excepția sarcinilor sale publice de radiodifuziune. Este adevărat că site-ul care oferea servicii precum jocuri constituia o activitate comercială, în timp ce site-ul care se limita la a informa utilizatorul în privința grilei de programe de televiziune publice poate fi considerat ca făcând parte din misiunea de serviciu public de radiodifuziune, deoarece nu poate fi separat de serviciul de radiodifuziune. Prin urmare, Comisia concluzionează că misiunea de serviciu public de radiodifuziune a fost conferită în mod corespunzător TV2 în perioada 1995-2002.
(176)
Totuși, astfel cum se specifică la punctele 41-43 din Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, nu este suficient ca serviciul public să fie încredințat în mod oficial organismului public de televiziune, ci este necesar, de asemenea, ca serviciul public să fie asigurat în conformitate cu prevederile actului de încredințare. Deoarece Comisia nu are competența de a aprecia îndeplinirea unor standarde de calitate, este oportun să se instituie o autoritate adecvată de monitorizare, ceea ce înseamnă că statul membru este cel care alege mecanismul care asigură un control eficient, cu condiția ca autoritatea să fie independentă de întreprinderea căreia i se încredințează misiunea.
(177)
În acest context, Comisia observă că autoritatea națională de audit a efectuat, în 2000, o verificare specifică privind substanța și caracterul obligațiilor de serviciu public ale TV2, precum și maniera în care obligațiile au fost respectate în practică. Această verificare nu a constatat neconformități din partea TV2 în ceea ce privește obligațiile sale de serviciu public. În plus, între 2001 și 2002, a existat un Consiliu pentru servicii publice astfel încât să se asigure respectarea de către TV2 a obligației de serviciu public, deși acest organism nu a publicat niciun raport în această privință în scurta sa existență. Nici Comisia nu deține informații potrivit cărora TV2 nu și-a respectat obligațiile sau că activitatea acesteia este de așa natură încât serviciul nu mai poate fi considerat un SGEI în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(178)
În ceea ce privește controlul financiar al serviciului public de radiodifuziune, Comisia observă că autoritatea națională de audit a verificat conturile TV2. Aceste verificări au inclus atât audituri financiare, cât și de gestiune, chiar dacă autoritatea națională de audit nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea costurilor de serviciu public ale TV2.
(179)
În ceea ce privește proporționalitatea ajutorului de stat, Comisia are competența necesară de efectua această evaluare. Comisia observă că autoritățile daneze au transpus directiva privind transparența în dreptul intern. Comisia a primit informații din partea autorităților daneze care îi permit să evalueze caracterul proporțional al finanțării de stat.
IV.2.3. PROPORȚIONALITATEA
(180)
Având în vedere hotărârea și Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, evaluarea proporționalității de către Comisie trebuie să vizeze două aspecte.
(181)
În primul rând, Comisia trebuie să calculeze costurile nete ale sarcinii publice încredințate TV2 și să verifice dacă aceste costuri au fost supracompensate comparativ cu cheltuielile suportate pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public.
(182)
În al doilea rând, Comisia trebuie să analizele comportamentul TV2 pe piața de publicitate. Este adevărat că, în conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001, un radiodifuzor public, în măsura în care ajutorul de stat compensează diminuarea veniturilor, ar putea fi tentat să provoace scăderea prețului pentru publicitate sau prețul altor activități nespecifice unui serviciu public, pentru a reduce veniturile concurenților. Prin urmare, Comisia consideră că, atunci când un radiodifuzor public reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public.
1. Cuantumul ajutorului de stat și evaluarea supracompensării
(183)
În conformitate cu directiva privind transparența (69), statele membre au obligația de a contabiliza în mod separat activitățile de serviciu public și activitățile care nu reprezintă serviciu public. Costurile și veniturile trebuie să fie repartizate în mod corect pe baza unor principii de contabilizare a costurilor obiective și bine definite.
(184)
Comisia este de părere că, în sectorul serviciilor de radiodifuziune, contabilizarea separată a costurilor ar putea să fie dificilă sau chiar imposibilă, intrările fiind aceleași pentru activități diferite. În acest sector, statele membre pot considera că toate programele unui radiodifuzor sunt incluse în misiunea de serviciu public, permițând în același timp și exploatarea comercială a acestora (70).
(185)
În prezenta decizie, Comisia trebuie să identifice în primul rând costul SGEI îndeplinit de TV2.
(186)
Deoarece TV2 desfășoară și activități comerciale, toate activitățile sale trebuie să fie contabilizate în mod separat. Începând din 2001, TV2 este obligată prin lege să păstreze o evidență contabilă separată pentru serviciul public și pentru activitățile comerciale.
(187)
Atunci când calculează costurile nete, Comisia trebuie să deducă din costurile brute ale serviciului public toate beneficiile nete obținute din exploatarea comercială a activității de serviciu public. Autoritățile daneze au prezentat date în conformitate cu metoda descrisă la punctul 56 din Comunicarea privind radiodifuziunea, privind rezultatele activităților comerciale și de serviciu public ale TV2. Se pare că majoritatea activităților comerciale ale TV2 au aceleași date de intrare ca cele ale activităților de serviciu public. Prin urmare, nu a fost aplicată o metodă eficientă de atribuire a costurilor către aceste activități comerciale. Într-un astfel de caz, pentru a calcula costurile nete ale serviciului public, Comisia deduce veniturile nete ale exploatării comerciale. Activitățile comerciale prin Internet sunt singurele care pot fi considerate separabile de serviciul public. Pierderile înregistrate în activitățile comerciale prin Internet după lansarea lor din 1997 se ridică la […] (71) milioane DKK.
(188)
În etapa următoare, Comisia a dedus veniturile generate prin activitatea de serviciu public (venituri din publicitate și alte venituri comerciale) din costurile brute ale serviciului public, obținând astfel costurile nete ale serviciului public. Finanțarea de stat în numerar a fost apoi dedusă din costurile nete ale serviciului public. Acest calcul este prezentat în tabelul de mai jos.
(189)
Trebuie reținut că, în pofida mai multor solicitări din partea Comisiei de furnizare a sumei exacte a veniturilor din publicitate în 1995 și 1996, autoritățile daneze și TV2 nu au prezentat date clare și explicite în acest sens.
(190)
În răspunsul din 26 iunie 2009, autoritățile daneze arătau că nu aveau posibilitatea de a confirma suma de 400,1 milioane DKK în 1995, respectiv 337,7 milioane DKK în 1996 în ceea ce privește veniturile din publicitate primite de TV2 de la Fondul TV2.
(191)
În răspunsul său, TV2 arăta că (i) Fondul TV2 a primit mai întâi resurse de la TV2 Reklame (824 de milioane DKK în 1995 și 904,5 milioane DKK în 1996), apoi venituri din taxa de radiodifuziune din partea statului (330,3 milioane DKK în 1995 și 356,3 milioane DKK în 1996), precum și faptul că (ii) Fondul TV2 a transferat către TV2 730,4 milioane DKK în 1995, respectiv 694 de milioane DKK în 1996, precum și suma de 269,6 milioane DKK și 275 milioane DKK către posturile regionale TV2. Destinația sumelor transferate către Fondul TV2 era acoperirea necesarului de finanțare a TV2 și a posturilor sale regionale.
(192)
În plus, în răspunsurile din 26 iunie 2009, 17 noiembrie 2010 și 30 noiembrie 2010, autoritățile daneze confirmau argumentul TV2 conform căruia, în lipsa altor venituri de natură comercială, posturile regionale ale TV2 erau finanțate, de facto, integral prin taxa de radiodifuziune, astfel explicându-se de ce sumele transferate anual către posturile regionale TV2 proveneau exclusiv din veniturile din taxa de radiodifuziune transferate către Fondul TV2. Această explicație presupune că veniturile din taxa de radiodifuziune transferate către TV2 pot fi considerate ca fiind echivalente cu suma maximă a taxei de radiodifuziune transferate către Fondul TV2 în perioada în cauză, după deducerea sumelor transferate către posturile regionale ale TV2. Astfel, pe baza celor de mai sus, autoritățile daneze și TV2 susțin că cea mai mare parte a fondurilor transferate de la Fondul TV2 către TV2 în 1995 și 1996 erau reprezentate de venituri nete din publicitate. Prin acest argument, autoritățile daneze sugerează că, în 1995, TV2 a încasat 60,7 milioane DKK sub forma taxei de radiodifuziune (valoarea reziduală după deducerea fondurilor acordate regiunilor) și 669,7 milioane DKK sub formă de venituri din publicitate (valoare reziduală), aceste sume fiind de 81,3 milioane DKK, respectiv 612,7 milioane DKK în 1996.
(193)
Comisia consideră neconvingătoare argumentele TV2 și ale autorităților daneze privind valoarea veniturilor din publicitate în anii 1995-1996. Comisia menționează în special faptul că Fondul TV2 nu a contabilizat în mod separat veniturile din publicitate și din taxa de radiodifuziune, care au fost înregistrate nediferențiat. Comisia regretă că autoritățile daneze nu au prezentat date clare și explicite privind valoarea veniturilor din publicitate din anii 1995 și 1996. Totuși, Comisia consideră că, în cazul de față, acest aspect nu reprezintă o problemă majoră și nu trebuie investigat deoarece, astfel cum s-a arătat mai sus, Comisia consideră că veniturile din publicitate din anii 1995 și 1996 constituie resurse de stat care, în orice caz, trebuie să fie deduse din costurile brute ale serviciului public. Prin urmare, în tabelul de mai jos, veniturile din publicitate transferate de la Fondul TV2 pentru anii 1995 și 1996 sunt menționate pe același rând cu taxa de radiodifuziune.
(194)
Trebuie observat, de asemenea, că Comisia a inclus taxa de radiodifuziune pentru perioada 1997-2002 care a fost transferată către posturile regionale TV2 prin intermediul TV2. Comisia consideră că, deoarece aceste sume au fost primite de TV2 și apoi transferate posturilor regionale, trebuie să fie incluse în calcul atât sub formă de venituri, cât și sub formă de cheltuieli, ceea ce, în mod concret, înseamnă că nu influențează calculul de mai jos al Comisiei.
(195)
În ceea ce privește infuzia de capital în TV2 în scopul digitalizării, aceasta este evidențiată în 1997 ca venit. Reducerile corespunzătoare au fost înregistrate sub formă de costuri în momentul realizării investițiilor. Costurile digitalizării reprezintă, într-adevăr, costuri de serviciu public. Pentru a evita dubla contabilizare a acelorași costuri, amortizarea aferentă investițiilor efectuate a fost dedusă din costul brut al serviciului public. În pofida criticilor TV2 în această privință, Comisia este de părere că, în conformitate cu practicile constante privind calculul compensațiilor oferite de stat, veniturile obținute din partea statului sau provenite dintr-un fond public trebuie să fie înregistrate în anul în care sunt acordate, nu în anul în care sunt cheltuite sau utilizate.
Tabelul 1
Costurile serviciului public și măsurile de compensare contabilizate în perioada 1995-2002
(milioane DKK)
An
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Costurile brute ale serviciului public
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investiții în digitalizare
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Venituri nete din publicitate primite direct de către TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Alte venituri
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Costurile nete ale serviciului public
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Venituri din taxa de radiodifuziune și venituri nete din publicitate primite în 1995-1996 de la fonul TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transfer la lichidarea Fondului radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transfer la lichidarea Fondului TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Totalul: (i) veniturilor din taxa de radiodifuziune și veniturilor de la Fondul TV2 și Fondul radio; și (ii) costurilor nete ale serviciului public
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Sursă: Conturile anuale de profit și pierdere ale TV2
(196)
Conform tabelului de mai sus, finanțarea depășește costurile cu 628,2 milioane DKK (84,4 milioane EUR).
(197)
Comisia ia notă de opinia TvDanmark, care consideră că la evaluarea supracompensării trebuie luate în considerare și celelalte măsuri în favoarea TV2, precum exceptarea de la plata dobânzilor și impozitelor sau accesul în condiții avantajoase la o frecvență de emisie la nivel național. Aceste beneficii sunt rezumate în tabelul de mai jos:
Tabelul 2
Beneficii estimate în urma scutirii fiscale, renunțării la dobândă și frecvenței de emisie
Milioane DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Scutire de la impozitul pe profit
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Dobândă acumulată la împrumutul de constituire
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garanția de stat pentru împrumuturile de funcționare
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Taxa pentru frecvența de emisie (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Comisia este de acord că aceste măsuri trebuie să fie analizate în prezenta investigație. Totuși, este incorectă introducerea lor în calculul de la tabelul 1 în vederea calculării supracompensării. În conformitate cu poziția Comisiei din decizia RAI (73), se poate considera aceste avantaje suplimentare compensează costuri care în caz contrar ar fi trebuit să fie finanțate. Astfel, aceste avantaje nu trebuie să fie incluse în calculul privind caracterul proporțional al finanțării de către stat a costurilor misiunii de serviciu public, deoarece obligația de a plăti costurile în cauză ar fi condus la o creștere proporțională a costurilor inițiale ale serviciului public încredințat TV2. Rezultatul net nu va fi influențat. Totuși, trebuie să existe garanția că aceste avantaje vor fi transferate doar misiunii de serviciu public, nu și activităților comerciale. Acest ultim aspect este tratat la considerentele 234-237 de mai jos.
(199)
Autoritățile daneze și TV2 au prezentat mai multe argumente pentru a justifica finanțarea în exces calculată la considerentul 196. În contextul hotărârii Tribunalului, Comisia ar trebui, în special, să stabilească dacă finanțarea în exces era cu adevărat necesară pentru ca TV2 să își poată îndeplini misiunea de serviciu public.
(200)
În această privință trebuie mai întâi amintit că Protocolul de la Amsterdam (74) a făcut subliniat elementele specifice ale sectorului radiodifuziunii în raport cu alte SGEI deoarece „radiodifuziunea ca serviciu public în statele membre este direct legată de nevoile democratice, sociale și culturale ale fiecărei societăți, precum și de necesitatea de a păstra pluralismul în mass-media”. Aceste elemente specifice ar trebui incluse în evaluarea Comisiei privind compatibilitatea din prezenta decizie.
(201)
În plus, în deciziile anterioare, Comisia a acceptat că, pentru a-și menține serviciile publice pe care le oferă, radiodifuzorii sunt îndreptățiți să își organizeze capitalul propriu într-o structură adecvată. De exemplu, într-un caz privind un radiodifuzor austriac (75), Comisia afirma că „în conformitate cu articolul 86 alineatul (2) CE, astfel cum este interpretat prin Protocolul de la Amsterdam, în principiu, statele membre pot furniza integral radiodifuzorilor care asigură un serviciu public finanțarea de care aceștia au nevoie pentru a continua efectuarea serviciului public. Aceasta se referă nu doar la costurile de funcționare aferente desfășurării SGEI, ci și la capitalul propriu”.
(202)
Conform hotărârii Tribunalului (76), „Comisia nu ar putea să își fundamenteze afirmațiile pe o pretinsă insuficiență a controlului pentru a dispune recuperarea de către Regatul Danemarcei a totalității sumelor revendicate, drept rezervă necesară pentru serviciul public, atât timp cât o examinare atentă a tuturor condițiilor juridice și economice în care a fost constituită această rezervă în perioada investigată era deplin posibilă, date fiind informațiile de care dispunea Comisia, și că, în lipsa unei asemenea examinări, nu era posibil pentru aceasta să se pronunțe în mod valabil cu privire la aspectul dacă această rezervă era, în tot sau chiar și în parte, cu adevărat necesară pentru serviciul public”.
(203)
Tribunalul a adăugat (77) că unele cerințe pur formale, cum ar fi obligația ca rezervele să fie specifice și transparente, nu pot justifica un ordin de recuperare, iar faptul că TV2 nu a fost nevoită în practică să își utilizeze rezervele nu sprijină concluzia că acestea trebuie să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de finanțare a serviciului public (78).
(204)
Prin urmare, Comisia trebuie să evalueze toate elementele pe baza cărora autoritățile daneze au stabilit compensația acordată TV2 în perioada 1995-2002 și au luat decizia de a constitui rezerve. În această privință, procedura de stabilire a taxei de radiodifuziune este examinată la considerentul 105 și următoarele.
(205)
În ceea ce privește elementele care au determinat autoritățile daneze să constituie o rezervă pentru îndeplinirea misiunilor de serviciu public ale TV2, este necesar să se ia în considerare următoarele elemente prezentate de autoritățile daneze.
(206)
Înființarea TV2 din 1998 nu a fost însoțită de o infuzie de capital. Operațiunile TV2 erau finanțate exclusiv prin intermediul unui împrumut de constituire în valoare de 510,8 milioane DKK, prin care au fost achiziționate echipamentele de producție, sediile etc. ale TV2. Astfel, capitalizarea TV2 nu era adecvată deoarece era capitalizată prin împrumuturi neobișnuit de ridicate și capital propriu neobișnuit de redus. În consecință, TV2 s-a confruntat rapid cu dificultăți financiare.
(207)
Curtea de Conturi daneză (Rigsrevisionen), organism independent în cadrul parlamentului danez, are atribuții atât de audit financiar, cât și de audit administrativ. În 1995, aceasta concluziona că mare parte din problemele financiare ale TV2 își au originea în constituirea postului fără o infuzie de capital (79). Curtea de Conturi a recomandat statului, ca primă măsură, să contribuie cu o infuzie de capital în valoare de aproximativ 530 de milioane DKK în cadrul TV2, prin conversia împrumuturilor de constituire. Astfel, capitalul propriu al TV2 urma să se ridice la suma de aproximativ 350 de milioane DKK și să aibă o rată de solvabilitate de aproximativ 50 %. Rata de solvabilitate recomandată, de aproximativ 50 %, era echivalentă cu cea a unor societăți cu capital privat precum TV2 Norge (Norvegia) și TV4 (Suedia).
(208)
În urma acestui raport, auditorii statului - membrii parlamentului danez desemnați pentru efectuarea unui audit de o importanță deosebită privind, între altele, situația financiară a societăților de stat - au solicitat Ministerului de Finanțe o luare de poziție privind necesitatea ca TV2 să constituie capital propriu. Într-o declarație din august 1995, pregătită ca răspuns la propunerea Curții de Conturi privind necesitatea ca TV2 să dispună de capital propriu, Ministerul de Finanțe arăta că „Atât la constituirea unei societăți noi, cât și la conversia societăților de stat existente, trebuie să se asigure că întreprinderea dispune de baza de capital necesară. În același timp, statul trebuie să evite să efectueze o infuzie excesivă de capital, deoarece aceasta va presupune în primul rând o cheltuială inutilă pentru stat și, în al doilea rând, poate conferi societății un avantaj concurențial nejustificat. Prin urmare, trebuie să se evite atât subcapitalizarea, cât și supracapitalizarea societății”. Pe baza celor de mai sus, statul danez a considerat că este necesară constituirea de capital în TV2. Totuși, s-a decis că statul nu va contribui cu suma integrală într-o singură tranșă. În schimb, TV2 va constitui capitalul propriu necesar din excedentele obținute în cursul activității (?).
(209)
Obligația privind baza de capital este reflectată în statutele TV2 din 1997. După 1997, statutele TV2 specificau în mod clar că, începând din 2001, capitalul propriu disponibil al TV2 se va ridica la cel puțin 200 de milioane DKK, sumă care va fi utilizată pentru a compensa pierderile din exploatare ale radiodifuzorului (80). Ordinul executiv din 18 august 1997 arăta că, pentru a finanța posibilele pierderi din exploatare, capitalul propriu disponibil al TV2 - reprezentând capitalul propriu minus sumele blocate - trebuie să fie de cel puțin 200 de milioane DKK la sfârșitul anului 2000. Capitalul propriu disponibil urma a fi constituit până la o sumă de minimum 50 de milioane DKK la sfârșitul lui 1998 și de 100 de milioane DKK până la sfârșitul lui 1999. Începând din 2001, capitalul propriu disponibil indicat în ultimul bilanț trebuie să fie de minimum 200 de milioane DKK în orice moment. În cazul în care capitalul propriu urmează să scadă sub sumele menționate, situația este semnalată Ministerului Culturii. În cazuri speciale și după consultarea Rigsrevisionen, ministrul culturii poate accepta un capital propriu redus, la care poate atașa anumite condiții.
(210)
Ordinul executiv din 1997 emis de ministru în vederea constituirii unui capital propriu minim nerestricționat a fost publicat în Jurnalul Oficial danez (Lovtidende). În plus, începând din 1998, capitalul propriu constituit în conformitate cu cerințele statutelor a fost evidențiat în special în situațiile financiare anuale ale TV2.
(211)
Conform autorităților daneze, nerespectarea cerinței privind capitalul minim în valoare de 200 de milioane DKK prevăzute de actul constitutiv poate determina plasarea TV2 sub administrarea statului.
(212)
Comisia este de părere că cel mai important aspect este să se determine dacă și în ce măsură baza de capital constituită ca urmare a compensației era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(213)
Având în vedere elementele de mai sus prin care se explică procedura și motivele care au condus la constituirea rezervelor TV2 sub forma unei baze de capital propriu, precum și în contextul hotărârii Tribunalului, Comisia consideră că constituirea unei rezerve era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(214)
Cu toate acestea, Comisia se întreabă dacă se justifica și era necesară întreaga sumă a rezervelor, mai exact, dacă întreaga sumă a bazei de capital propriu constituită la sfârșitul lui 2002 era cu adevărat necesară pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public a TV2.
(215)
Comisia consideră că nivelul bazei de capital propriu care poate fi considerată proporțională și necesară pentru a garanta furnizarea serviciului public depinde de împrejurările și cadrul juridic al fiecărui caz în parte.
(216)
În ceea ce privește baza de capital propriu a TV2, datele aflate la dispoziția Comisiei sunt următoarele:
Milioane DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Capital propriu restricționat (digitalizare)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Capital propriu nerestricționat
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Capital propriu total
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Total pasive
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Rata de solvabilitate (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
La 31 decembrie 2002, TV2 constituise un capital propriu în valoare de 550,5 milioane DKK, inclusiv 72 de milioane DKK reprezentând capital propriu restricționate (digitalizare), ceea ce corespunde unei rate de solvabilitate de 34 %. Valoarea capitalului propriu de la sfârșitul lui 2002 era de 478,5 milioane DKK.
(218)
Comisia observă, în primul rând, că o parte din capital nu reprezenta capital propriu disponibil. Într-adevăr, conform conturilor anuale ale TV2 din 1997 (82), Comisia pentru mass-media (Medieforliget) decisese că TV2 trebuia să digitalizeze echipamentul de producție înainte de sfârșitul anului 2000. Pentru digitalizarea TV2 și a posturilor regionale a fost alocată suma de 300 de milioane DKK. În 1997, în acest scop fuseseră transferate 167 de milioane DKK către TV2. Prin urmare, Comisia este de părere că această sumă era necesară pentru cheltuielile de serviciu public ale TV2. Faptul că sumele neinvestite în digitalizare (un sold de 72 de milioane DKK) au fost deblocate la 1 ianuarie 2003 nu pune sub semnul întrebării această concluzie, deoarece, în timpul perioadei supuse investigației, aceste sume erau clar evidențiate în conturile TV2 ca fiind capital propriu restricționat, puteau fi utilizate doar în scopuri de digitalizare și, conform hotărârii Tribunalului, faptul că TV2 nu a fost nevoit să își utilizeze rezervele în practică nu sprijină concluzia potrivit căreia acestea ar trebui să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de finanțare a serviciului public (83).
(219)
Trebuie remarcat, de asemenea, că suma capitalului propriu al TV2 avea un deficit de aproape 156 de milioane DKK până la 31 decembrie 1994 (începutul perioadei vizate de prezenta decizie), iar în 1995 și 1996, TV2 avea o rată de solvabilitate negativă și o valoare negativă a capitalului propriu, ceea ce explică de ce capitalul propriu total de la sfârșitul anului 2002 este mai mic decât compensația primită. Capitalul propriu nerestricționat al TV2 s-a ridicat peste pragul minim obligatoriu de 200 de milioane DKK abia la sfârșitul anului 2000.
(220)
Pentru a demonstra că nivelul capitalului propriu al TV2 este justificat, autoritățile daneze au prezentat o declarație pregătită de PricewaterhouseCoopers din 18 noiembrie 2002, potrivit căreia rata de solvabilitate de la sfârșitul perioadei supuse investigației era mai redusă decât cea a radiodifuzorilor scandinavi, aceștia având dimensiuni, activități, structură și piețe similare cu ale TV2. De exemplu, rata de solvabilitate a TV2 era mai redusă decât cea a TV2 Norge (36 %) și considerabil mai mică decât în cazul TV4 (Suedia), a cărei rată de solvabilitate era de 65 %, aproape dublă față de cea a TV2. Conform declarației, rata de solvabilitate a TV2 era inferioară celei a posturilor similare, neputând fi considerată excesivă. Declarația mai arată că nu există indicii care să demonstreze că structura de capital a radiodifuzorilor comparabili nu era optimizată. De asemenea, PricewaterhouseCoopers susținea că menținerea ratei de solvabilitate la o valoare sub 30 % este atipică și crește vulnerabilitatea societății la fluctuațiile de venituri.
(221)
Această comparație cu ceilalți operatori trebuie să fie utilizată cu prudență, deoarece operatorii respectivi nu au o misiune de serviciu public similară cu cea a TV2, nu sunt finanțați în mod similar și nu au același statut juridic. Totuși, această declarație oferă indicii care pot fi luate în considerare împreună cu alte elemente.
(222)
Într-adevăr, Comisia observă în această privință că autoritățile daneze au prezentat informații conform cărora intenționau, în ultima parte a perioadei supuse prezentei investigații, să modifice personalitatea juridică a TV2, să transforme TV2 în societate privată cu răspundere limitată, apoi să privatizeze TV2. În cursul procesului de transformare a TV2 s-a analizat, de asemenea, cum putea fi eliminată progresiv acordarea taxei de radiodifuziune, autoritățile daneze intenționând să renunțe la finanțarea prin intermediul taxei de radiodifuziune după privatizarea TV2.
(223)
Pentru a îndeplini aceste obiective, guvernul danez a încheiat, în iunie 2002, un acord cu o majoritate parlamentară privind liberalizarea completă a politicilor daneze în domeniul mediilor de comunicare. Conform acestui acord, transformarea TV2 trebuia să aibă loc în vederea unei privatizări cât mai rapide. A fost realizată o analiză a justificării financiare a transformării TV2 în societate cu răspundere limitată. În vara anului 2002, Ministerul Culturii a desemnat un grup director, format din reprezentanți ai Ministerului Culturii, Ministerului de Finanțe și ai „Kammeradvokaten” pentru a clarifica justificarea economică a privatizării TV2 și a constituirii acesteia sub formă de societate comercială. Pentru a-și desfășura activitatea, grupul director a apelat la serviciile unei societăți de audit și ale unui consilier financiar, pentru sarcini precum calcularea nivelului capitalului propriu necesar TV2. Conform societății de audit, capitalul propriu al TV2 trebuiau să se ridice la suma de 640 de milioane DKK.
(224)
Constituirea TV2 sub formă de corporație și stabilirea nivelului capitalului propriu au fost aprobate de către Comisia de finanțe a Parlamentului (Folketing). Modificarea statutului juridic al TV2 și transformarea în societate cu răspundere limitată a fost efectuată retroactiv, începând cu 1 ianuarie 2003. După modificarea statutului juridic și transformarea TV2, mai multe măsuri în favoarea acesteia, precum scutirea de la plata dobânzii și a ratelor la împrumuturi și scutirea de impozitul pe profit, au fost anulate. În 2005, privatizarea a fost amânată, dar TV2 nu a mai primit venituri din taxa de radiodifuziune după 2004.
(225)
Astfel, pe baza celor de mai sus, Comisia consideră că faptul că în ultima parte a perioadei supuse prezentei investigații, autoritățile daneze planificau deja modificarea - în special schimbarea statutului juridic al TV2, cu necesitățile privind baza de capital propriu pe care aceasta le presupune - trebuie luat în considerare de către Comisiei, printre alte elemente, în evaluarea compatibilității rezervelor.
(226)
Conform practicilor sale decizionale, Comisia are, în principiu, o atitudine favorabilă în ceea ce privește transformarea entităților de stat care concurează cu societăți comerciale, deoarece astfel de transformări în societăți comerciale poate conduce la reducerea denaturării concurenței prin înlocuirea avantajelor de stat nelimitate cu o sumă limitată a capitalului propriu și prin crearea unei distincții clare între rolul statului ca autoritate publică și ca antreprenor care urmărește rentabilitatea investiției sale.
(227)
În plus, printre alte elemente care trebuie avute în vedere, Comisia consideră că nivelul rezervelor TV2 trebuie privit din perspectiva fluctuațiilor de venituri de pe piața de publicitate.
(228)
Este adevărat că TV2 era vulnerabilă la variațiile de venituri care reprezintă un aspect inevitabil al pieței de publicitate. De exemplu, în anul 1998-1999, TV2 a suferit o scădere cu aproximativ 104 de milioane DKK a veniturilor din publicitate. Conform autorităților daneze, TV2 poate preveni scăderi de dimensiuni similare prin constituirea unui capital propriu disponibil în sumă considerabilă, veniturile din taxa de radiodifuziune fiind stabilite în avans pentru o perioadă de mai mulți ani. Chiar dacă TV2 depindea într-o măsură mai redusă de veniturile din publicitate decât TV2 Norge și TV4, care nu beneficiau de venituri din taxa de radiodifuziune, finanțarea din venituri din publicitate constituia totuși, în perioada supusă investigației, o importantă sursă de finanțare a activității TV2.
(229)
În această privință, Comisia ia notă în hotărârea (84) sa de explicația Tribunalului, potrivit căreia „faptul că TV2 nu ar fi avut nevoie să recurgă la rezervele sale în anul 1999 nu atrage concluzia că acestea ar trebui să fie considerate disproporționate în raport cu nevoile TV2 de serviciu public. Astfel, ține de însăși natura unei rezerve constituite pentru a face față unor evenimente aleatorii de a nu fi neapărat utilizată”.
(230)
Comisia acceptă argumentul autorităților daneze conform căruia analiza nevoilor TV2 trebuie să includă și faptul că TV2 se confruntă cu fluctuații semnificative ale lichidității pe parcursul anului și între diferiți ani, deoarece evenimentele sportive majore, precum jocurile olimpice, au loc la intervale de mai muți ani, iar drepturile de difuzare sunt oferite de obicei pe bază de contracte multianuale. De exemplu, în raportul anual 1995 (85) se observă că surplusul din 1995 a fost reportat în 1996 pentru a acoperi deficitul anticipat pentru acel an, când au fost suportate cheltuieli deosebit de ridicate în legătură cu Jocurile Olimpice și Campionatul European de Fotbal.
(231)
În plus, trebuie remarcat că în perioada supusă investigației, TV2 nu avea posibilitatea de a se finanța prin împrumuturi obișnuite. Puteau fi acordate împrumuturi de investiții cu o valoare de maximum 4 % din venituri, astfel cum apăreau în cele mai recente situații financiare. Toate celelalte forme de împrumuturi, garanții și obligații de leasing financiar erau interzise pentru TV2, cu excepția creditelor generale de funcționare. Ca urmare a opțiunilor reduse de finanțare ale TV2, necesarul său de lichidități trebuia, în principiu, să fie acoperit din fondurile obținute din activitate.
(232)
În sfârșit, nivelul capitalului propriu apare în situațiile financiare publicate. În perioada în cauză, conturile TV2 au fost auditate de către auditorul general. Aceste audituri au constat atât în audituri financiare, cât și de gestiune, chiar dacă auditorul general nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea costurilor de serviciu public ale TV2. Conform hotărârii Tribunalului (86), faptul că acest organism de audit nu avea competențele necesare pentru a preveni supracompensarea nu conduce la concluzia că autoritățile daneze nu au efectuat verificări. Dimpotrivă, autoritățile daneze au arătat că, în cazul în care autoritatea națională de audit ar fi ajuns la concluzia că baza de capital era prea consistentă, aceasta ar fi putut conduce, între altele, la reducerea cuantumului taxei de radiodifuziune datorate TV2 cu ocazia următorului acord privind mass-media.
(233)
Având în vedere elementele de probă de mai sus, luate împreună, Comisia consideră, în prima parte a evaluării privind proporționalitatea, că, în acest caz și având în vedere Protocolul de la Amsterdam și hotărârea Tribunalului, suma capitalului propriu constituit la sfârșitul anului 2002 (550 de milioane DKK) era necesară pentru îndeplinirea de către TV2 a misiunilor sale de serviciu public. În consecință, suma de 628 de milioane DKK primită în acest scop era proporțională și necesară în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
(234)
Deși această decizie nu evaluează posibilul ajutor de stat acordat TV2 în 2003 și 2004, cu excepția măsurilor de recapitalizare, Comisia observă, de asemenea, că autoritățile daneze au prezentat informații potrivit cărora, în 2004, capitalul propriu al TV2 se ridica la suma de 640 de milioane DKK. O sumă de 96 de milioane DKK a fost investită în activități comerciale, neputându-se stabili dacă aceasta a fost finanțată din capitalul propriu sau obținută prin finanțare externă. Dacă se consideră că au fost utilizat doar capitalul propriu, aceasta poate însemna că TV2 avea la dispoziție 544 de milioane DKK pentru a-și desfășura activitățile de serviciu public.
(235)
În ceea ce privește considerentul 198 de mai sus, trebuie remarcat că TV2 realizează, de asemenea, mai multe activități comerciale. Acestea ocupă o pondere destul de redusă în cadrul activităților totale ale TV2. Costurile acestor activități comerciale au fost alocate pe baza metodei prezentate în Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 (87), care afirmă, contrar abordării adoptate în general în alte servicii publice, că cheltuielile care sunt în totalitate atribuibile activităților de serviciu public, dar care aduc profit și activităților din afara serviciului public, nu trebuie să fie repartizate între cele două tipuri de activități și pot fi alocate în întregime activităților de serviciu public. Comunicarea privind radiodifuziunea din 2001 considera că distribuirea acestor costuri între cele două tipuri de activități riscă să fie arbitrară și nesemnificativă. În ceea ce privește avantajul pe care TV2 îl obține de pe urma utilizării frecvenței de transmisie, Comisia observă că acesta este limitat la serviciul public. Comisia mai consideră că, în conformitate cu Comunicarea privind radiodifuziunea, costurile de finanțare (beneficiile din dobânzi) pot fi atribuite integral activităților de serviciu public.
(236)
Pentru a neutraliza efectul scutirii fiscale de care beneficiază activitățile de serviciu public, 30 % din profiturile activităților comerciale sunt transferate către serviciul public. Aceasta s-a întâmplat doar după 2001. Astfel, Comisia recunoaște că este posibil să fi avut loc o denaturare pe piața serviciilor de radiodifuziune prin faptul că TV2 nu a fost obligată să ia în considerare rata impozitului pe profit în stabilirea prețurilor sale comerciale. Totuși, acest avantaj nu ar trebui să se mențină și pe viitor, având în vedere că partea din transfer corespunde ratei de impozitare reale, datorită acestui mecanism de „neutralizare”. În trecut, aceasta nu reprezenta o problemă pentru stabilirea sumei supracompensării, veniturile totale din activitățile comerciale fiind utilizate pentru a reduce costurile nete ale serviciului public.
(237)
TV2 a desfășurat activități comerciale prin Internet care au generat pierderi. Deoarece aceste activități nu se încadrează în sfera serviciului public de radiodifuziune, nu este posibilă finanțarea din partea statului. În plus, deoarece nu există alte activități care au fost desfășurate în mod independent, nu există excedente din activități comerciale care să compenseze pierderile din activitățile prin Internet.
2. Evaluarea comportamentului TV2 pe piața de publicitate
(238)
La punctul 58 al Comunicării privind radiodifuziunea se afirmă că „un serviciu public de radiodifuziune, în măsura în care ajutorul de stat acoperă profiturile scăzute, ar putea fi tentat să provoace scăderea prețurilor de pe piață pentru publicitate sau alte activități care nu sunt specifice unui serviciu public, pentru a reduce veniturile concurenților (…). În cazul în care un serviciu public de radiodifuziune reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal într-un caz asemănător, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public (…)”.
(239)
TvDanmark a prezentat informații prin care arăta că nu poate acoperi costurile individuale ale activităților de televiziune prin prețurile pentru publicitate practicate de TV2. TvDanmark își compară costurile cu prețurile pentru publicitate TRP 21-50 percepute de TV2.
(240)
Pentru ca această comparație să fie validă, Comisia trebuie să stabilească mai întâi dacă TvDanmark se afla într-o situație similară cu TV2 și dacă putea fi considerat un operator eficient.
(241)
În primul rând, Comisia trebuie să stabilească dacă TvDanmark se afla într-o situație similară cu TV2. Comisia observă următoarele. În perioada supusă investigației, cota de audiență a TV2 era de aproximativ 35 %, în timp ce cota TvDanmark era de aproximativ 15 %. Cotele de pe piața de publicitate, diferă, de asemenea, considerabil. Cota de piață a TV2 se situează în jurul a 60 %, în timp ce cota de piață a TvDanmark este de aproximativ 8 %. Cifra de afaceri din publicitate a TV2 era de aproximativ cinci ori mai mare decât cea a TvDanmark. În plus, TV2 este singurul post care acoperă 100 % din populație, în timp ce TvDanmark2 are o acoperire de 77 %, iar TvDanmark1 chiar mai puțin. Având în vedere aceste elemente, Comisia consideră că TvDanmark nu poate fi comparată în mod direct cu TV2.
(242)
În al doilea rând, Comisia trebuie să stabilească dacă TvDanmark este un operator eficient pe piață. În acest scop, se analizează datele principale privind utilizarea și se compară cu rezultatele medii obținute în statul membru în cauză. Analiza trebuie să ia în considerare dimensiunile diferite ale societăților și structura specifică a costurilor acestora. Totuși, între situațiile operatorilor de pe piața daneză nu există suficiente similitudini pentru a permite o comparare directă a indicilor de performanță. Prin urmare, Comisia consideră că o analiză a acestor indici de pe piața daneză nu este adecvată în cazul de față.
(243)
În schimb, Comisia a analizat performanțele financiare ale TvDanmark și SBS Broadcasting. După această analiză, Comisia nu poate stabili cu certitudine dacă pierderile suportate sunt rezultatul costurilor inițiale ridicate de începere a activității pe care TvDanmark nu a reușit să le recupereze sau dacă, de fapt, TvDanmark este un operator ineficient. În pofida mai multor solicitări, Comisia nu a reușit să obțină date privind performanțele financiare ale celui de al treilea operator, TV3, care să îi permită o comparație și cu rezultatele de pe piață ale acestuia. Prin urmare, Comisia nu poate stabili cu certitudine dacă pierderile TvDanmark sunt rezultatul politicii de prețuri a TV2 sau dacă sunt provocate de alți factori aflați sub controlul TvDanmark.
(244)
Astfel, deoarece nu se poate stabili cu certitudine dacă TvDanmark este un operator eficient și din moment ce o comparație directă a celor doi operatori nu este posibilă, Comisia este de părere că testul descris mai sus nu este concludent în cazul de față.
(245)
În consecință, Comisia a decis că este necesară o analiză mai amănunțită a politicilor TV2 în materie de prețuri și a datelor de pe piața publicității pentru a se putea evalua dacă TV2 a încercat să își maximizeze veniturile din publicitate în perioada supusă investigației.
(246)
În primul rând, Comisia a comparat prețurile celor doi operatori și a analizat politica de prețuri a TV2. Analiza vizează anii 1998-2002, perioada în care, conform reclamantului, TV2 a început să forțeze scăderea prețurilor pe piața de publicitate. În al doilea rând, a analizat cheltuielile de publicitate din Danemarca comparativ cu cele din UE și în special din alte țări scandinave. În al treilea rând, a comparat prețurile de contact din țările scandinave și practicate în mai multe tipuri de mass-media.
(247)
Comisia observă că practicile TV2 de pe piața de publicitate au fost investigate de către autoritățile daneze în domeniul concurenței. La 21 decembrie 2005, Consiliul Concurenței din Danemarca a decis că TV2 a încălcat articolul 102 din TFUE și dispozițiile naționale corespunzătoare prin practicarea de reduceri de fidelizare pe piața de publicitate. Această decizie a fost anulată de instanța de recurs în materie de concurență la 1 noiembrie 2006, dar fost apoi confirmată, în urma recursului la Înalta Curte a Danemarcei de Est, la 22 iunie 2009. Această ultimă hotărâre a fost contestată la Curtea Supremă, care a confirmat decizia Înaltei Curți la 18 martie 2011. Acest caz urmează unui caz anterior din 29 noiembrie 2000, în care Consiliul Concurenței din Danemarca constatase că reducerile aplicate de TV2 în anul 2000 erau abuzive. În această privință, Comisia observă că investigația autorităților daneze în domeniul concurenței acoperă perioada 2000-2005, deci doar ultimii ani din perioada supusă investigației în scopul prezentei decizii. Trebuie subliniat că o reducere de fidelizare nu presupune existența unei subvenții încrucișate în sensul Comunicării privind radiodifuziunea din 2001 („În cazul în care un serviciu public de radiodifuziune reduce prețurile activităților sale care nu sunt specifice serviciului public la un nivel inferior celui necesar pentru a acoperi ansamblul costurilor acestor activități, luate separat, pe care un operator comercial eficient ar trebui să le acopere în mod normal într-un caz asemănător, o astfel de practică indică prezența unei compensări care depășește strictul necesar pentru îndeplinirea misiunii de serviciu public”). În realitate, după cum se arată mai jos, prețurile pentru publicitate ale TV2 erau semnificativ mai mari decât cele ale concurenților săi. Mai mult, în cazul reducerilor de fidelizare, clienții cheltuiau o parte mai mare din bugetele de publicitate anuală în TV2 decât ar fi făcut-o în alte circumstanțe. Afirmația sugerează că TV2 și-a sporit veniturile din publicitate prin intermediul schemei de fidelizare, care, în realitate ar fi condus la reducerea necesarului de venituri din taxa de radiodifuziune. În orice caz, deciziile autorităților daneze în domeniul concurenței nu impun nicio obligație Comisiei.
(248)
Cotele de audiență și tipul telespectatorilor, conținutul programelor, perioada maximă de publicitate prevăzută de lege și mecanismul de finanțare a posturilor reprezintă tot atâția factori care influențează concurența de pe piața de publicitate. Prin urmare, prețurile variază de la un radiodifuzor la altul. Pe lângă aceasta, radiodifuzorii vând o gamă de produse „diferențiate” ale căror prețuri, de asemenea, variază (88).
(249)
Tarifele practicate de stații includ reduceri importante. Prin urmare, compararea tarifelor de listă ale publicității televizate nu este concludentă. De cele mai multe ori (aproximativ 90 % din toate activitățile de publicitate la nivel național), publicitatea televizată este reglementată de contracte anuale, pe baza cărora posturile TV oferă reduceri. La acestea se adaugă și alte reduceri (pentru clienți noi, pentru spații publicitare mai puțin atractive, reduceri suplimentare de volum etc.). Negocierea și încheierea contractelor are loc prin intermediul agențiilor de publicitate.
(250)
Pentru a realiza o comparație între diferitele posturi se va stabili mai întâi o medie a diferitelor tarife practicate. Următorul tabel prezintă tarifele medii pentru grupul-țintă TRP 21-50. Aceste tarife au fost obținute prin împărțirea cifrei de afaceri în termeni de spoturi publicitare a posturilor naționale în cauză la numărul de TRP 21-50 obținute, după cum urmează (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Diferență
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP al TvDanmark în % din CPP al TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
CPP mediu al TV2 pentru TRP 21-50, ponderat în funcție de audiență (cu 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP al TvDanmark în % din CPP ponderat al TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Conform datelor de mai sus, tariful practicat de TvDanmark pentru TRP 21-50 a fost cu aproximativ 30-40 % mai scăzut decât cel al TV2. Conform explicației Comisiei din decizia privind ajutorul de stat în favoarea France 2 și France 3, există o relație pozitivă între numărul mediu de contacte și tariful mediu net per contact pe piața publicității televizate (91). Prin urmare, o diferență între tarifele radiodifuzorilor poate fi explicată prin capacitatea relativă a posturilor de a atrage telespectatori. Într-o astfel de situație, este util să se verifice dacă diferențele de tarif reflectă condițiile de pe piață.
(252)
Spre deosebire de situația din Franța, în cazul de față este suficientă prezentarea observațiilor privind doar doi operatori. Prin urmare, panta regresiei lineare va fi calculată pe baza tarifelor celor doi operatori și va avea o relevanță statistică redusă. În consecință, nu pot fi trase concluzii privind corectitudinea pantei.
(253)
Prin urmare, pentru a verifica dacă diferența reală de tarif între cei doi operatori reflectă condițiile de pe piață, a fost aplicat un factor de corecție care să neutralizeze poziția superioară a TV2 pe piață. Factorul de ponderare a fost derivat din calculul realizat de agenții de publicitate și reflectă diferența de audiență care poate fi obținută în grupul țintă dorit prin achiziționarea a câte 100 TRP 21-50 de la TvDanmark și TV2. În medie, TvDanmark are puțin sub 70 % din audiența TV2 (după achiziționarea a 100 TRP 21-50). După aplicarea acestui factor, tarifele sunt aproape similare, având totuși în vedere că tariful TV2 este în continuare puțin mai ridicat decât cel al TvDanmark. Astfel, se pare că diferența dintre tarife reflectă condițiile de pe piață. Însă acest rezultat trebuie privit cu prudență, având în vedere faptul că un astfel de factor de corecție nu poate ajusta toate diferențele dintre posturi.
(254)
Comisia mai observă că, potrivit reclamantului, concurența reală de pe piața publicității TV nu se poartă nici în privința tarifelor de listă, nici al GRP sau TRP prezentate mai sus. În schimb, TvDanmark susține că operatorii concurează prin așa-numitele tarife marginale. Acestea au apărut ca urmare a poziției avantajoase a TV2 pe piață. Pentru a-și realiza obiectivele, agenții de publicitate trebuie să cumpere un anumit număr de puncte de audiență exclusiv de la TV2. În cazul acestor unități inframarginale nu există concurență, TV2 reușind astfel să obțină profituri suplimentare din aceste unități. Prin urmare, operatorii concurau pentru puncte de audiență reziduale și, implicit, pentru tarife marginale. TvDanmark susține că aceste tarife erau chiar mai reduse decât tarifele medii prezentate în tabelele de mai sus.
(255)
Fără a analiza corectitudinea acestei afirmații, Comisia consideră că un astfel de comportament era posibil ca urmare a poziție solide a TV2 pe piață. Cu toate acestea, prezenta investigație trebuie să constate dacă practicile TV2 de pe piața publicității erau de așa natură încât acesta să nu încerce să își maximizeze veniturile. În această privință, nu se poate exclude că TV2 și-a menținut tarifele la un nivel redus pentru a păstra o cotă mare de piață, dar aceasta nu înseamnă că societatea nu a încercat să își maximizeze veniturile.
(256)
Având în vedere cele de mai sus, se poate concluziona că tarifele TV2 au fost mai ridicate decât tarifele TvDanmark în perioada supusă investigației. Este evident, de asemenea, că în pofida majorării tarifelor de listă, nivelul real al prețurilor a scăzut în această perioadă. TV2 a majorat în mod considerabil reducerile pe care le-a oferit.
(257)
Totuși, după o analiză a tarifelor, nu se poate stabili dacă evoluția prețurilor a contribuit efectiv la reducerea veniturilor totale din publicitate, crescând astfel nevoia de finanțare de stat. Pentru a clarifica acest aspect, Comisia a analizat mai jos politica de prețuri a TV2 și consecințele acesteia asupra nivelului general al veniturilor din publicitate generate de TV2.
(258)
Astfel cum s-a arătat la considerentele de mai sus, în perioada supusă investigației, TV2 a aplicat mai multe majorări și scăderi de prețuri (prin acordarea de reduceri mai mari). Tabelul de mai jos prezintă o evoluție generală a veniturilor din publicitate ale TV2 în perioada 1998-2002, aceeași perioadă în care reclamantul susține că TV2 a forțat scăderea prețurilor pe piața daneză (milioane DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Venituri din publicitate la nivel național
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
În 1997, TV2 a adoptat decizia strategică de a nu crește rata de utilizare a capacităților sale, ci de a majora tarifele în 1998. O altă majorare a tarifelor a avut loc în 1999. Autoritățile daneze susțin că, până în 1999, concurența devenise atât de intensă încât TV2 a avut de suferit ca urmare a majorărilor de preț, iar veniturile sale din publicitate au scăzut cu aproximativ 10 % față de anul precedent.
(260)
În 2000, TV2 se aștepta la o intensificare a concurenței și, în consecință, nu a majorat prețurile. Într-adevăr, prețurile reale au scăzut ca urmare a noii scheme de reduceri introduse de TV2. Prin urmare, TV2 și-a sporit rata de utilizare a capacităților cu 33 % comparativ cu anul precedent. Cu toate acestea, politica de prețuri a condus la o creștere a cifrei de afaceri din publicitate a TV2 la nivel național cu 8,4 %. În 2001, TV2 și-a majorat din nou tarifele. În pofida acestei majorări, veniturile din publicitate ale TV2 și rata de utilizare a capacităților au scăzut la nivelul din 1999. În 2002, TV2 a aplicat o nouă reducere a tarifelor, rezultatul fiind o ușoară scădere a cifrei totale de afaceri. Cu toate acestea, cifra totală de afaceri pe piața de publicitate a scăzut la o rată și mai mare.
(261)
Pe baza celor de mai sus, se poate concluziona că utilizarea la scară largă a reducerilor a avut ca rezultat o scădere a prețurilor reale. TV2 a reușit să compenseze această scădere a tarifelor prin creșterea ratei de utilizare a capacităților. Deoarece concurenții săi nu dispuneau de aceeași rezervă de capacitate, nu au reușit acest lucru. Pentru a rămâne pe piață, aceștia au fost nevoiți să aplice o politică similară cu cea a TV2. În perioada în care TV2 și-a majorat tarifele, cifra sa totală de afaceri din publicitate a scăzut. În schimb, când și-a redus tarifele, TV2 a reușit să își crească cifra totală de afaceri. Prin urmare, Comisia concluzionează că reducerile de prețuri aplicate de TV2 au contribuit, de fapt, la creșterea veniturilor totale ale acesteia. În consecință, politica de prețuri a TV2 nu demonstrează că societatea nu a încercat să își maximizeze veniturile.
(262)
O comparație între prețurile practicate de operatorii danezi și o analiză a politicii de prețuri a TV2 nu demonstrează că prețurile generale de pe piața publicității televizate din Danemarca erau sau nu prea reduse. Un astfel de nivel scăzut al prețurilor poate fi rezultatul utilizării de către TV2 a poziției sale privilegiate pentru a forța scăderea tuturor cheltuielilor pentru publicitate televizată sub nivelul concurențial.
(263)
Pentru a clarifica această situație, Comisia a analizat datele economice de pe piața de publicitate generală de la nivelul UE și le-a comparat cu situația din Danemarca. Deoarece sectorul publicității televizate daneze poate fi comparat cel mai bine cu cel din celelalte țări nordice, Comisia a comparat, de asemenea, datele între Danemarca și țările nordice (Finlanda, Suedia și Norvegia) (92). Cifrele cheie ale cheltuielilor pentru publicitate televizată care au fost analizate sunt: 1. cheltuielile de publicitate televizată exprimate în proporție din cheltuielile de publicitate totale; 2. cheltuielile de publicitate pe cap de locuitor; și 3. cheltuielile de publicitate televizată exprimate în proporție din PIB. Tabelul de mai jos prezintă aceste cifre:
Cifre cheie privind cheltuielile de publicitate televizată în Danemarca, UE și celelalte țări scandinave
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Cheltuieli de publicitate televizată ca proporție din cheltuielile de publicitate totale (în %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
UE
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Țările nordice
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Cheltuieli de publicitate televizată pe cap de locuitor (în EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Țările nordice
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Cheltuieli de publicitate televizată în proporție din PIB (în ‰)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Țările nordice
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Sursă: Observatorul european în domeniul audiovizualului, Eurostat.
(264)
Conform tabelului de mai sus, proporția de publicitate televizată din cheltuielile totale de publicitate a fost mai redusă în Danemarca (27 %) comparativ cu media UE (37 %). Totuși, datele demonstrează că există o diferență majoră între nordul și sudul Europei (93). În statele membre din sud, cheltuielile de publicitate televizată sunt considerabil mai mari decât în statele membre din nord (94). Aceeași tendință poate fi observată în cazul cheltuielilor de publicitate televizată exprimate ca proporție din PIB (95). De asemenea, cheltuielile de publicitate televizată pe cap de locuitor indică o diferență considerabilă între statele membre (96). Când datele sunt comparate în contextul țărilor nordice, modelul danez de cheltuieli este similar cu cel din celelalte țări nordice.
(265)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că nu există probe clare și neechivoce potrivit cărora piața daneză de publicitate televizată ar fi fost sistematic și constant afectată de politica de prețuri a TV2.
(266)
Reclamantul a prezentat, de asemenea, date comparative privind prețurile de contact (exprimate în CPM (97) pentru un tip de media în mai multe țări și pentru mai multe tipuri de media dintr-o anumită țară. Datele prezentate de reclamant compară costul acoperirii a 1 000 de persoane în cazul unei reclame în presa tipărită sau la televiziune în Danemarca, Norvegia și Suedia (98).
(267)
Datele arată că publicitatea televizată este mai ieftină în Danemarca decât în Suedia și Norvegia (99), în timp ce situația este inversă în cazul presei tipărite (100).
(268)
Cu toate acestea, Comisia nu poate să verifice corectitudinea datelor furnizate, iar astfel de date nu sunt publice. Prin urmare, deoarece informațiile sunt insuficiente și nu țin seama de eventualele diferențe culturale, Comisia nu poate formula o concluzie validă privind nivelul prețurilor pentru audiență în legătură cu diferitele tipuri de media din țările scandinave.
(269)
Astfel, Comisia concluzionează că TV2 a practicat cele mai ridicate prețuri de pe piața daneză în perioada supusă investigației, reușind să ofere pentru produsele sale un preț cu 15-40 % mai mult decât concurenții săi, în funcție de audiența de care beneficia în grupul țintă respectiv. Comparativ cu Suedia și Norvegia, prețurile sunt cu aproximativ 20 % mai reduse în Danemarca.
(270)
Având în vedere diferitele analize realizate mai sus, Comisia concluzionează că, din perspectiva ajutorului de stat, nu există indicii clare care să demonstreze că TV2 nu a încercat să își maximizeze veniturile din publicitate și că practicile sale de pe piața de publicitate ar fi condus la o creștere a necesarului de finanțare din partea statului.
V. CONCLUZIE
Comisia constată că Danemarca a aplicat în mod ilegal ajutorul în cauză, în încălcarea articolului 108 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Totuși, în contextul hotărârii Tribunalului și pe baza elementelor de mai sus, Comisia consideră că ajutorul este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene.
Având în vedere ordinul Tribunalului, trebuie să se analizeze dacă constatarea de mai sus poate avea ca rezultat o supracompensare a TV2 ca urmare a faptului că suma de 628 de milioane DKK, pe care statul danez a solicitat-o în 2004 de la TV2, împreună cu dobânda aferentă, este în prezent considerată compatibilă și poate fi rambursată de stat către TV2. Se poate presupune că o astfel de rambursare poate presupune un risc de supracompensare în contextul măsurilor de recapitalizare aplicate în practică în 2004 (cauza N 313/2004), ca urmare a necesităților financiare ale TV2 după recuperare. Astfel cum se poate deduce din punctele 34 și 35 din ordinul Tribunalului, având în vedere că autoritățile daneze au hotărât să prevină falimentul TV2, obligația de recuperare a constituit, într-adevăr, premisa necesară a măsurilor de recapitalizare din 2004. Conform punctului 43 al ordinului Tribunalului, „deși circumstanțele specifice ale prezentului caz au determinat Comisia să adopte două decizii [de anulare a recuperării și de recapitalizare], este evident că respectivele decizii constituie două aspecte diferite ale aceluiași aspect juridic, referitor la clasificarea ca ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și, într-un astfel de caz, la stabilirea compatibilității cu piața comună a măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S. Prin urmare, anularea Deciziei 2006/217 obligă Comisia la o nouă examinare a tuturor măsurilor puse în aplicare de Regatul Danemarcei în favoarea TV2 și, ulterior, a TV2 A/S”. Deoarece sunt strâns legate de problema recuperării, măsurile de recapitalizare din 2004 în favoarea TV2 ar trebui examinate din perspectiva ajutorului de stat acordat între 1995 și 2002, astfel încât să se prevină riscul de supracompensare a TV2.
În această privință, Comisia menționează următoarele. După adoptarea deciziei de recuperare, autoritățile daneze au recuperat efectiv 1 050 de milioane DKK (reprezentând o sumă mai mare decât 628 de milioane DKK plus dobânda aferentă). Conform ordinului Tribunalului, după anularea de către Tribunal a deciziei de recuperare, cauza privind recuperarea a 628 de milioane DKK plus dobânda aferentă a dispărut. Cu toate acestea, autoritățile daneze au prezentat o declarație conform căreia se angajează să nu returneze sumele recuperate către TV2 sau, dacă sunt întrunite anumite condiții cumulative, să returneze TV2 o sumă corespunzătoare cel mult diferenței între suma (plus dobânda aferentă) recuperată efectiv de la TV2 pentru perioada 1995-2002 și valoarea măsurilor de recapitalizare. Având în vedere angajamentul de mai sus, se concluzionează că nu există niciun risc de supracompensare a TV2 în legătură cu ajutorul de stat pentru anii 1995-2002, coroborat cu măsurile de recapitalizare din 2004 în conformitate cu ordinul Tribunalului,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Măsurile puse în aplicare de Danemarca în favoarea TV2/Danmark între 1995 și 2002 sub formă de resurse din taxa de radiodifuziune și alte măsuri identificate în prezenta decizie sunt compatibile cu piața internă în sensul articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Regatului Danemarcei.
Adoptată la Bruxelles, 20 aprilie 2011.