BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 8. März 2011
über die staatliche Beihilfe in der Sache C 24/09 (ex N 446/08) - Staatliche Beihilfe für energieintensive Unternehmen, Ökostromgesetz, Österreich
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 1363)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/528/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 27. Juni 2008 gab Österreich mittels einer Voranmeldung seine Absicht bekannt, das geltende österreichische Ökostromgesetz (im Folgenden „ÖSG“) zu ändern, das die Kommission in seiner derzeitigen Fassung im Jahr 2006 als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe genehmigt hatte (2). Am 4. September 2008 meldete Österreich eine neue Fassung des ÖSG an, das Gegenstand dieses Beschlusses durch die Kommission ist.
(2)
Die Kommission forderte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 ergänzende Auskünfte an. Nach einem Erinnerungsschreiben übermittelte Österreich mit Schreiben vom 22. Dezember 2008 zusätzliche Informationen. Im Anschluss an ein Treffen mit Vertretern Österreichs am 11. Februar 2009 forderte die Kommission mit Schreiben vom 19. Februar 2009 weitere Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 17. März 2009 übermittelte. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 8. Mai 2009 ergänzende Informationen an, die Österreich mit Schreiben vom 9. und 19. Juni 2009 vorlegte.
(3)
Am 9. Juli 2008 ging bei der Kommission eine Beschwerde der österreichischen Bundesarbeitskammer zum ÖSG ein, die sich auf eine Maßnahme des ÖSG zugunsten energieintensiver Unternehmen bezieht.
(4)
Am 22. Juli 2009 nahm die Kommission eine Hybridentscheidung an, mit der Maßnahmen zugunsten von Ökostromerzeugern genehmigt wurden; die Kommission erklärte diese Maßnahmen als mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (im Folgenden „Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen“ genannt) (3) vereinbar, entschied jedoch, ein förmliches Verfahren zur Prüfung des Befreiungsmechanismus des ÖSG für energieintensive Unternehmen zu eröffnen (4).
(5)
Mit Schreiben vom 23. Juli 2009 informierte die Kommission Österreich über diese Entscheidung und forderte Österreich auf, alle für die Würdigung der Maßnahme notwendigen Informationen zu übermitteln.
(6)
Die Kommission veröffentlichte ihre Entscheidung im Amtsblatt der Europäischen Union (5) und forderte Beteiligte auf, zu der Maßnahme Stellung zu nehmen.
(7)
Mit Schreiben vom 19. August 2009 beantragte Österreich eine Fristverlängerung, die die Kommission mit Schreiben vom 9. September 2009 bewilligte. Österreich übermittelte seine Stellungnahme schließlich am 8. Oktober 2009.
(8)
In der Zwischenzeit übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer mit Schreiben vom 7. Oktober 2009 eine Stellungnahme zur Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen. Diese wurde Österreich mit einer Aufforderung zur Stellungnahme übermittelt. Österreich legte seine Stellungnahme am 23. Dezember 2009 vor und übermittelte am 23. April 2010 weitere Informationen.
(9)
Mit Schreiben vom 21. Juni 2010 und 19. Juli 2010 forderte die Kommission von Österreich zusätzliche Informationen an, die am 13. September 2010 übermittelt wurden. Auf Wunsch Österreichs fand am 9. Juli 2010 ein Treffen zwischen der Kommission und Vertretern Österreichs statt.
(10)
Mit Schreiben vom 24. November 2010 betonte Österreich die Bedeutung des ÖSG für Österreich und bat um einen Beschluss in der Sache bis Anfang Dezember 2010. Die Kommission antwortete auf dieses Schreiben am 7. Dezember 2010. Am 9. Dezember 2010 fand ein weiteres Treffen mit Vertretern Österreichs statt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Dezember 2010 nahm Österreich seine während des Verfahrens zugunsten der Maßnahme übermittelten Argumente zurück und ersuchte die Kommission um Genehmigung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen. Die Kommission hat am 25. Januar 2011 auf dieses Schreiben geantwortet.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(12)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 der geänderten Fassung des ÖSG zugestimmt; ausgenommen hiervon war allein § 22c des ÖSG, der den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen beinhaltet. Aus diesem Grunde beschränkt sich die Beschreibung auf diesen Mechanismus.
2.1. Beschreibung des Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen
(13)
Gemäß dem 3. Teil des ÖSG erteilt Österreich einem oder mehreren Unternehmen eine Konzession zur Ausführung der Aufgaben der Ökostromabwicklungsstelle. Der Konzessionär ist insbesondere dafür verantwortlich, zu einem Festpreis Ökostrom von Erzeugern zu kaufen und diesen Ökostrom zu einem Festpreis an Stromversorgungsunternehmen zu verkaufen. Stromversorgungsunternehmen sind verpflichtet, einen Prozentsatz ihres Gesamtangebots von der Ökostromabwicklungsstelle zu beziehen; dieser Prozentsatz entspricht dem durchschnittlichen Anteil von Ökostrom am gesamten Strommix in Österreich.
(14)
Österreich hat derzeit der Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) als einziger Ökostromabwicklungsstelle eine landesweit geltende Konzession erteilt. Die OeMAG ist eine Aktiengesellschaft des Privatrechts, die von einem bestellten Wirtschaftsprüfer geprüft wird. Das österreichische Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit und die österreichischen Energieregulierungsbehörde E-Control GmbH haben eine nachprüfende Aufsicht über die OeMAG. Die maßgeblichen Bestandteile zur Umsetzung der Maßnahme zugunsten energieentensiver Unternehmen (wie die Modalitäten der Stromverteilung an die Stromhändler, der von den Händlern zu zahlende Preis und der Beitrag der Endverbraucher) werden von den österreichischen Behörden im Voraus per Gesetz oder Verordnung festgelegt. Streitigkeiten zwischen den beteiligten Unternehmen sind vor einem ordentlichen Gericht und nicht durch Verwaltungsverfahren zu klären.
(15)
OeMAG ist eine Aktiengesellschaft im Eigentum von Gesellschaften, die als Übertragungsnetzbetreiber tätig sind, Banken und Industrieunternehmen. Während Verbund-APG 24,4 % der Aktien hält, halten VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG und Smart Technologies jeweils 12,6 % der OeMAG-Anteile. Verbund-APG ist eine 100 %-ige Tochter der Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), deren Anteile zu 51 % von der Republik Österreich gehalten werden. VKW Netz AG gehört der Illwerke AG, die wiederum zu 95,5 % im Eigentum des Landes Vorarlberg ist. TIWAG-Netz AG ist in Eigentum der TIWAG AG, die wiederum zu 100 % im Eigentum des Landes Tirol ist; CISMO GmbH ist im Eigentum der Oesterreichische Kontrollbank AG sowie von Übertragungsnetzbetreibern und Strom- und Gasunternehmen, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ist im Eigentum österreichischer Banken, Investkredit Bank AG ist hauptsächlich im Eigentum der Volksbanken und Smart Technologies ist im Eigentum von Siemens. Somit halten öffentlich kontrollierte Anteilseigner 49,6 % und privat kontrollierte Anteilseigner 50,4 % der OeMAG-Aktien. Die Kommission verfügt über keinerlei Hinweise, dass die öffentlich kontrollierten Anteilseigner eine Kontrolle oder zumindest eine gemeinsame Kontrolle über OeMAG ausüben können.
(16)
Aufgrund eines Mechanismus in § 22c Absatz 1 ÖSG können energieintensive Unternehmen bei ihren Stromversorgern beantragen, nicht mit Ökostrom beliefert zu werden. Voraussetzungen hierfür sind, dass energieintensive Unternehmen den Nachweis erbringen, dass
a)
ein Anspruch auf Rückvergütung im Sinne des Energieabgabenvergütungs-gesetzes besteht, und
b)
die Ökostromaufwendungen mindestens 0,5 % des Nettoproduktionswerts betragen.
Die Befreiung wird auf Antrag durch die österreichische Energieregulierungsbehörde Energie-Control GmbH erteilt.
(17)
Wird die Befreiung erteilt, ist es den Stromversorgungsunternehmen rechtlich untersagt, von diesen großen Stromverbrauchern die Mehrkosten für Ökostrom zu erheben.
(18)
§ 22c Absatz 5 ÖSG besagt diesbezüglich, dass „Verträge zwischen Stromhändlern und [großen Strom-]Endverbrauchern […] zwingend vorzusehen [haben], dass diesen Endverbrauchern […] kein Ökostrom, der den Stromhändlern von der Ökostromabwicklungsstelle zugewiesen wird […], geliefert wird und keine Überwälzung von Ökostromaufwendungen erfolgt. Entgegenstehende Vertragsbestimmungen sind nichtig“. (6)
(19)
Wurde einem energieintensiven Unternehmen die Befreiung von der Abnahmepflicht bewilligt, so hat es gemäß § 22c Absatz 2 ÖSG an die OeMAG einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts des vorangegangenen Kalenderjahres zu entrichten.
2.2. Zusammenfassung des Inhalts der Eröffnungsentscheidung
(20)
In der Anmeldung führte Österreich an, dass der Befreiungsmechanismus unabhängig von der allgemeinen Beihilferegelung zugunsten von Ökostromerzeugern zu prüfen sei, da er nur das „privatrechtliche Vertragsverhältnis“ zwischen energieintensiven Unternehmen und Stromhändlern betreffe. Österreich argumentierte, dass die Freistellung keine staatliche Beihilfe darstelle und dass, selbst wenn dies der Fall wäre, diese Beihilfe in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vereinbar wäre.
(21)
Bereits in ihrer Eröffnungsentscheidung kam die Kommission jedoch zu dem Ergebnis, dass - was die Frage nach dem Vorliegen einer Beihilfe angeht - die „Befreiung“ vom Finanzierungsmechanismus nicht unabhängig vom Finanzierungsmechanismus selbst beurteilt werden kann. Die Kommission vertrat die Auffassung, dass eine „Ausnahme“ (Befreiung) definitionsgemäß untrennbar mit der „Regel“ verbunden und der Befreiungsmechanismus integraler Bestandteil der allgemeinen Regelung ist und somit beihilferechtlich entsprechend gewürdigt werden muss. Nach der Gesetzgebung können zudem Stromhändler, bei denen Unternehmen mit Befreiungsbescheid einen hohen Kundenanteil ausmachen, eine Befreiung von der Zahlung des Einspeisetarifs beantragen, woraus hervorgeht, dass die Regelung auch zu direkten Verlusten für die OeMAG führen könnte, was die Schlussfolgerung stärkt, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handelt (7).
(22)
Die Kommission äußerte Zweifel im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften. Aus diesen Gründen entschied die Kommission, das förmliche Prüfverfahren im Hinblick auf den Befreiungsmechanismus zu eröffnen.
(23)
Da ein abschließender Beschluss der Kommission noch aussteht, gewährte Österreich die Vergünstigungen des Befreiungsmechanismus (8) auf der Grundlage der im Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen vorgesehenen Möglichkeit für die Gewährung von Beihilfen in Höhe von bis zu 500 000 EUR im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010 (9). Die Kommission hat die Regelung „Mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare begrenzte Beihilfen nach dem Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen („Österreichregelung Kleinbeihilfen“)“ (N 47 a/09) gebilligt (10). Die Regelung kann auf Unternehmen angewendet werden, die sich am 1. Juli 2008 nicht in Schwierigkeiten befanden, und gilt für alle Wirtschaftszweige mit Ausnahme der Fischerei und der Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Über 2 000 Unternehmen wurden durch die Maßnahme begünstigt.
3. STELLUNGNAHME ÖSTERREICHS
(24)
Wie schon im Voranmelde- und im Anmeldeverfahren vertritt Österreich weiterhin den Standpunkt, dass die Maßnahme zugunsten energieintensiver Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie keine staatlichen Mittel betreffe und nicht selektiv sei.
(25)
Der Befreiungsmechanismus könne, selbst wenn er eine staatliche Beihilfe darstelle, in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, Artikel 25 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (11) (im Folgenden „AGVO“ genannt) und Artikel 17 der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (12) (im Folgenden Energiesteuerrichtlinie) als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
3.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(26)
Im Hinblick auf die staatlichen Mittel vertritt Österreich die Ansicht, dass das ÖSG analog zum deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) besteht, das nach Auffassung Österreichs nicht zulasten staatlicher Mittel geht. Österreich verweist diesbezüglich auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall PreussenElektra (13).
(27)
Für Österreich weisen die Befreiungsmechanismen im Rahmen des ÖSG und des EEG die folgenden Gemeinsamkeiten auf:
a)
In beiden Systemen werden die aus dem garantierten Einspeisetarif resultierenden Zusatzkosten von den Stromversorgern getragen, die einen gewissen Anteil erneuerbarer Energien zu einem Festpreis kaufen müssen.
b)
In beiden Systemen sind die Stromversorger nicht verpflichtet, Ökostrom für die Kunden zu kaufen, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom befreit sind.
c)
In beiden Systemen besteht die Verpflichtung, Ökostrom von Erzeugern zu kaufen, für Marktteilnehmer, die nicht im öffentlichen Auftrag handeln; diese Marktteilnehmer sind gesetzlich berechtigt, die Zusatzkosten auf Stromversorger zu übertragen, wobei die jeweiligen Abnahmeverpflichtungen und Preise gesetzlich festgelegt sind.
d)
In beiden Systemen prüft die Regulierungsbehörde, ob keine Überkompensation für Unternehmen vorliegt, die zur Abnahme von Ökostrom von Erzeugern verpflichtet sind.
(28)
In ihrer Eröffnungsentscheidung legte die Kommission unter den Randnummern 42 bis 48 dar, warum und in welcher Hinsicht die bewertete Maßnahme mit der Maßnahme vergleichbar ist, über die der Gerichtshof im Fall Essent geurteilt hat (14). Österreich ficht dieses Ergebnis aus den folgenden Gründen an:
a)
OeMAG stelle keine vom Staat bestimmte Stelle zur Erhebung von Gebühren dar. In diesem Zusammenhang verweist Österreich erneut auf Deutschland, wo seiner Auffassung nach den Netzbetreibern genau die gleiche Rolle zukommt wie OeMAG.
b)
OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France (15) und Salvat Père (16) zugrunde lagen. In diesem Zusammenhang hebt Österreich hervor, dass der Staat weder Befugnisse zur Ernennung von Mitgliedern des Managements oder des Aufsichtsrats noch Vetorechte betreffend Entscheidungen von OeMAG oder Aufsichtsbefugnisse hat. Der Staat habe auch keine Befugnisse, die Aufgabe von OeMAG zu übernehmen.
c)
Für OeMAG betreffende Rechtsstreitigkeiten seien die ordentlichen Gerichte zuständig.
d)
Die einzige öffentliche Kontrolle, der OeMAG unterliege, sei die nachträgliche Prüfung durch den österreichischen Rechnungshof.
e)
Der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG; die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun (17) und Pearle (18) geltend gemacht wurde.
f)
Energie-Control GmbH verfüge über keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Erteilung einer Befreiung gemäß § 22c ÖSG.
g)
Der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag sei nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen. Es ändere sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern.
3.2. Selektivität
(29)
Österreich führt an, dass die Befreiung für energieintensive Unternehmen keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie nicht selektiv sei.
(30)
Österreich erinnert daran, dass energieintensive Unternehmen nur teilweise von der Finanzierung der Förderung von Ökostromerzeugern befreit werden. Sie müssten einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts direkt an OeMAG entrichten und trügen somit weiterhin zur Finanzierung der Förderung der Ökostromerzeugung bei.
(31)
Österreich argumentiert gestützt auf den Fall Adria-Wien Pipeline (19), dass die Maßnahme weder de jure auf bestimmte Wirtschaftssektoren begrenzt noch de facto selektiv sei. Selbst wenn prima facie Selektivität vorgelegen habe, sei dies in jedem Fall durch die Logik des Systems gerechtfertigt.
(32)
De-jure-Selektivität: Nach dem ÖSG seien weder nur bestimmte Wirtschaftszweige oder Unternehmen einer bestimmten Größe beihilfefähig, noch seien andere selektive Kriterien vorgesehen. Österreich unterstützt seine Ausführung mit dem Argument, dass sich aus der Rechtsprechung kein Hinweis ergebe, dass allein durch die Festlegung auf einen bestimmten Nettoproduktionswert das für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe notwendige Merkmal der „Selektivität“ erfüllt sei. Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, im Hinblick auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsehe, und betont, dass die Maßnahme auf der Grundlage der zeitlich befristeten Regelung 19 verschiedene Wirtschaftszweige und etwa 2 300 Unternehmen betreffe. Aus diesem Grunde sei die Maßnahme de jure nicht selektiv.
(33)
De-facto-Selektivität: Nach Auffassung Österreichs belegen die hohe Zahl der Wirtschaftszweige und Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen, und die Tatsache, dass die Maßnahme keine Einschränkungen auf bestimmte Wirtschaftszweige, auf die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien vorsieht, dass die Maßnahme de facto eine allgemeine Maßnahme ist. Dieser Standpunkt könne auch durch die Rechtssache Adria-Wien Pipeline gestützt werden. Österreich gibt an, dass der Gerichtshof in dieser Rechtssache eine teilweise Erstattung einer Energieabgabe prüfte, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof führte Folgendes aus: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag (…) [jetzt Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (20)
(34)
Rechtfertigung durch die Logik des Systems: Zur Struktur des Refinanzierungs- und Befreiungsmechanismus stellt Österreich fest, dass die Differenzierung der Finanzierungsseite in Analogie zu anderen steuer- und abgabenfinanzierten Systemen aufgestellt wurde. Indem eine solche Differenzierung die Tragfähigkeit von Unternehmen berücksichtige, entspreche sie der Logik des Systems und stelle daher keine Beihilfe dar. Österreichs Auffassung nach hat die Kommission diesen Standpunkt auch in zwei früheren Beihilfeentscheidungen vertreten (21).
(35)
Des Weiteren weist Österreich darauf hin, dass die durch das ÖSG geschaffenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt würden, da das Fördervolumen für die Ökostromerzeugung nicht gesenkt würde. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energieträger zu gewährleisten.
3.3. Vereinbarkeit
(36)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit bringt Österreich vor, dass eine Analogie zwischen dem Befreiungsmechanismus und Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hergestellt werden könnte.
(37)
Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (Randnummer 151 bis 159) enthält Vorschriften für staatliche Beihilfen, die in Form von Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen gewährt werden. Es sind zwei Arten der Prüfung vorgesehen: So werden Beihilfen in Form von Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen, wenn die Beihilfeempfänger mindestens die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge entrichten (22). Sieht die Maßnahme Steuerermäßigungen und -befreiungen im Falle von gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern, die über diese Mindeststeuerbeträge hinausgehen, oder Ermäßigungen und Befreiungen im Falle von nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern vor, müssen die Mitgliedstaaten detaillierte Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme übermitteln.
(38)
In diesem Zusammenhang schlägt Österreich eine analoge Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, das sich auf Maßnahmen in Form von Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen bezieht. Der Argumentation Österreichs zufolge kann die Maßnahme insbesondere in Analogie zu den Bestimmungen über gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern bewertet werden. Auf dieser Rechtsgrundlage könne der Befreiungsmechanismus für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, sofern die betreffenden Unternehmen weiterhin den in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbetrag, d. h. 0,5 EUR/MWh, zahlten, was bereits der Fall sei. Daraus ergebe sich, dass die zusätzliche Freistellung vom Einspeisetarifsystem in Form einer teilweisen Befreiung von der Leistung eines Betrags zu seiner Finanzierung als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könne, da der verbleibende Beitrag zur Finanzierung der Ökostromerzeugungsförderung weiterhin eine Ergänzung zur Mindeststromsteuer darstelle.
(39)
Österreichs Auffassung nach führt der Befreiungsmechanismus zumindest indirekt zu einem höheren Niveau von Umweltschutz. In diesem Zusammenhang sei der Befreiungsmechanismus notwendig, um eine allgemeine Erhöhung des Betrags zu ermöglichen, den Stromverbraucher für Ökostrom zahlen.
(40)
Österreich unterstützt dieses Argument durch Vergleich des Wortlauts von Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) (23). Durch Vergleich der Formulierung der AGVO in mehreren Sprachfassungen kommt Österreich zu dem Schluss, dass Artikel 25 AGVO weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen: Während Umweltsteuerermäßigungen gemäß Randnummer 152 der Leitlinien vollständig gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern voraussetzten, sei aus Artikel 25 AGVO abzuleiten, dass Umweltsteuerermäßigungen - wie Ermäßigungen einer Elektrizitätsabgabe gemäß der Energiesteuerrichtlinie - bereits dann freigestellt seien, wenn sie die Maßgabe der Energiesteuerrichtlinie (Richtlinie 2003/96/EG) erfüllen. Daraus ergebe sich, dass die in der Energiesteuerrichtlinie festgelegten Vorschriften für Steuerermäßigungen in dem Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen enthalten sind. Logik, Wertungen und Regelungselemente der Energiesteuerrichtlinie und auf die Energiesteuerrichtlinie Bezug nehmende Vorschriften wie Artikel 25 AGVO seien daher auf den vorgeschlagenen Befreiungsmechanismus anwendbar. Sowohl der Befreiungsmechanismus als auch das österreichische System zur Belastung des Stromverbrauchs erfüllten daher die Voraussetzungen der Energiesteuerrichtlinie und seien daher gemäß Art 25 AGVO gerechtfertigt bzw. in Analogie zu Art 25 AGVO mit dem Binnenmarkt vereinbar (24).
(41)
In diesem Zusammenhang erinnert Österreich daran, dass es im Zuge der Erstellung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen kritische Reaktionen von Mitgliedstaaten gab. Des Weiteren nimmt Österreich Bezug auf das „Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive“ vom 7. Dezember 2006 (25). In diesem Joint paper sei deutlich gemacht worden, dass Mitgliedstaaten Flexibilität brauchten, um sinnvolle Differenzierungen vornehmen zu können. Zur Natur und Logik von Umweltsteuern und -abgaben gehörten auch Befreiungen oder differenzierte Sätze. Die Mitgliedstaaten sprächen sich somit für eine weite Auslegung der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und der AGVO aus.
(42)
Schließlich führt Österreich detailliert aus, dass in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Systeme gelten würden, und betont, dass das ÖSG weitgehend mit den Bestimmungen des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) vergleichbar sei. Da die österreichischen energieintensiven Unternehmen mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten (z. B. Deutschland) und in Drittstaaten im Wettbewerb stünden, sei der Befreiungsmechanismus wesentlich, um Nachteile im internationalen Wettbewerb zu verhindern.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(43)
Nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelte die österreichische Bundesarbeitskammer eine Stellungnahme. Die Bundesarbeitskammer, die 3,2 Mio. Mitglieder zählt, ist der Auffassung, dass das Finanzierungssystem des ÖSG eine staatliche Beihilfe umfasst. Des Weiteren teilt sie nicht die Meinung Österreichs über die Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus zugunsten von Stromgroßverbrauchern mit den Beihilfevorschriften. Die Bundesarbeitskammer betont, dass der Mechanismus zu einer zusätzlichen Belastung für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Haushalte führe, die verpflichtet seien, die mit Ökostrom verbundenen Mehrkosten zu tragen, ohne die Hauptverbraucher zu sein. Diese Situation würde zu einer Verfälschung des Wettbewerbs zulasten der KMU führen.
(44)
Die Bundesarbeitskammer verweist in ihrer Stellungnahme auf die Entscheidung der Kommission vom 4. Juli 2006 (26), in der die Kommission die Einspeisetarife bereits als staatliche Beihilfe bewertet hatte. Da sich der Rechtsrahmen für die Einspeisetarife seitdem nicht geändert habe, stelle das im ÖSG in der Fassung von 2008 vorgesehene Fördersystem weiterhin eine staatliche Beihilfe dar. Daher stellt die Bundesarbeitskammer die Frage, wie Österreich nun einen anderen als den in der Anmeldung der früheren Fassung des ÖSG zum Ausdruck gebrachten Standpunkt vertritt.
(45)
Die Kammer teilt nicht die Auffassung Österreichs, dass die Befreiung von Großverbrauchern von der Abnahmeverpflichtung, wie im ÖSG vorgesehen, auf eine Ebene mit der Deckelung von Energiesteuern zu stellen sei. Unter Verweis auf eine frühere Kommissionsentscheidung zur Genehmigung der Deckelung für Energiesteuern würde Österreich nun unzulässigerweise auch die Genehmigung des Befreiungsmechanismus für Stromgroßverbraucher beantragen. Die Bundesarbeitskammer ist jedoch der Auffassung, dass diese Analogie unzulässig ist.
(46)
So stelle die Deckelung für Energiesteuern eine Steuerbeihilfe dar, mit der zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirkt werden solle, während die Befreiung von der Abnahmeverpflichtung für energieintensive Unternehmen mangels umweltpolitischer Zielsetzung nicht unter die Umweltschutzleitlinien subsumierbar sei.
(47)
Da das ÖSG insbesondere die Befreiung von Großverbrauchern von einer solchen Abnahmeverpflichtung regele, könne diese Bestimmung nicht als Umweltsteuerbefreiung oder -ermäßigung im Sinne von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltsteuerbeihilfen betrachtet werden.
(48)
Selbst wenn Kapitel 4 analog angewendet werden könnte, wäre der Befreiungsmechanismus aus den folgenden Gründen nicht mit den betreffenden Bestimmungen vereinbar: Es sei keine Beschränkung der Maßnahme auf 10 Jahre vorgesehen. Zudem könne der mögliche Anstieg der Produktionskosten der betroffenen Wirtschaftszweige (z. B. Papier, Stahl) an die Abnehmer weitergegeben werden, da die Preiselastizität bei der derzeitigen Marktlage groß genug sei. Somit erfülle der Befreiungsmechanismus die Voraussetzung in Randnummer 158 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht.
(49)
Die Befreiung sei ferner auch nicht verhältnismäßig, weil energieintensive Verbraucher keinen Ökostrom abnehmen müssen, sodass eine Heranführung von Alternativenergie an die Marktpreise verzögert würde. KMU und Haushalte müssten darüber hinaus allein die Mehrkosten für die Produktion von Ökostrom tragen, obwohl sie nur wenig Energie verbrauchten. Damit sei auch die Voraussetzung nach Randnummer 159 Buchstabe a der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen nicht erfüllt.
(50)
Es lägen keinerlei Vereinbarungen im Sinne von Randnummer 159 Buchstabe c der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen vor, mit denen sich die betreffenden Energiegroßverbraucher zur Erreichung der vom ÖSG angestrebten Ziele verpflichten. Schließlich diene der Befreiungsmechanismus zugunsten von Großverbrauchern nicht dazu, sie zur Energieeffizienz oder umweltfreundlicher Energienutzung hinzuführen, sondern nehme sie im Gegenteil gerade von jeglicher Beteiligung an der Erreichung auch EU-weiter umweltpolitischer Ziele aus.
(51)
Aus Sicht der Bundesarbeitskammer ist daher der in Rede stehende § 22 ÖSG eine Betriebsbeihilfe sui generis, die nicht unter die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen falle, weil sie keinerlei Nutzen für die Umwelt biete. Da die Beihilfe weder zeitlich befristet noch degressiv sei und mit der Zeit zu einer Wettbewerbsverfälschung vor allem zu Lasten der KMU führe, sollte sie aus Sicht der Bundesarbeitskammer nicht genehmigt werden.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MAßNAHME
(52)
Die Kommission hat die angemeldete Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 ff. AEUV und Artikel 61 ff. EWR-Abkommen geprüft (27).
(53)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass das angemeldete Gesetz zwei getrennte Maßnahmen umfasst, die beide im Rahmen der Entscheidung der Kommission vom 22. Juli 2009 einer beihilferechtlichen Prüfung unterzogen wurden (28). Zum einen sieht das ÖSG Beihilfen in Form von Einspeisetarifen zugunsten von Ökostromerzeugern vor. Zum anderen enthält das ÖSG eine Klausel, laut der energieintensive Unternehmen - unter bestimmten Bedingungen - (teilweise) von der Verpflichtung zur Zahlung des Einspeisetarifs befreit werden können. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission die Einspeisetarife zugunsten von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, äußerte aber gleichzeitig Zweifel an der Vereinbarkeit des Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften, weswegen sie für diesen Teil des ÖSG ein förmliches Prüfverfahren einleitete. In ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 genehmigte die Kommission zwar die Förderung von Ökostromerzeugern als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe, nahm jedoch keine endgültige Position zu der Frage ein, ob die Befreiung energieintensiver Unternehmen von der Abnahmepflicht eine staatliche Beihilfe darstellt und ob, sollte dies der Fall sein, der Befreiungsmechanismus mit den Beihilfevorschriften vereinbar ist. Diese Fragen waren Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens, das diesem Beschluss vorausging. Wie weiter unten dargelegt ist jedoch die Einstufung der über die OeMAG an Ökostromerzeuger verteilten Mittel als staatliche Mittel in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 wichtig für die Ermittlung von staatlichen Mitteln in dem Mechanismus, der energieintensive Unternehmen von einem Beitrag zu diesen Mitteln befreit.
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(54)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn 1. dem Beihilfeempfänger durch die Maßnahme ein Vorteil gewährt wird, 2. die Maßnahme vom Staat oder aus staatlichen Mitteln finanziert wird, 3. einzelne Unternehmen oder Wirtschaftszweige durch die Maßnahme begünstigt werden und 4. die Maßnahme geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt zu verfälschen oder zu verfälschen zu drohen.
5.1.1. Vorteil
(55)
Resultiert der mutmaßliche Vorteil aus einer Befreiung oder teilweise Befreiung von einer Regulierungsabgabe, ist ausschließlich zu klären, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen eines gesetzlichen Systems bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV im Vergleich zu anderen Unternehmen begünstigt, die sich angesichts des Zwecks der fraglichen Maßnahme de jure und de facto in einer vergleichbaren Situation befinden (29).
(56)
Im vorliegenden Fall sollten mit der fraglichen Maßnahme Einnahmen von Stromverbrauchern erzielt werden, um die Erzeugung von Ökostrom zu finanzieren. Die energieintensiven Unternehmen sind de facto und de jure allen anderen Stromverbrauchern gleichgestellt, da sie alle Strom verbrauchen und ihren Strom von Stromversorgern beziehen, die ihrerseits verpflichtet sind, in einem bestimmten Maße Ökostrom zu einem gesetzlich oder per Verordnung festgelegten Festpreis (Verrechnungspreis) zu kaufen. Bei fehlendem Befreiungsmechanismus zahlen die energieintensiven Unternehmen den Stromversorgern die Mehraufwendungen für Ökostrom, was in ihrer Stromrechnung ausgewiesen ist. Dabei geben die Stromversorger die Mehraufwendungen weiter, die aus ihrer Verpflichtung resultieren, Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle zu kaufen. Gleichzeitig haben andere Stromverbraucher, die sich in der gleichen tatsächlichen und rechtlichen Lage befinden, da sie alle Strom kaufen, diese Möglichkeit nicht. Aus diesem Grunde begünstigt der Befreiungsmechanismus energieintensive Unternehmen gegenüber allen anderen Stromverbrauchern.
(57)
Aufgrund der von der E-Control GmbH gewährten Befreiung haben energieintensive Unternehmen jedoch einen Anspruch darauf, nicht mit Ökostrom versorgt zu werden, und den Stromversorgern ist es gesetzlich untersagt, infolge ihrer Verpflichtung zum Kauf von Ökostrom von der Ökostromabwicklungsstelle entstehende Kosten an die befreiten Unternehmen weiterzugeben. Stattdessen führen die energieintensiven Unternehmen 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts an die Ökostromabwicklungsstelle ab.
(58)
Aus diesem Grunde führt der Befreiungsmechanismus dazu, dass der Beitrag der energieintensiven Unternehmen zu den Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle ab einer bestimmten Höhe gedeckelt wird. Sie sind folglich gemäß den Rechtsvorschriften von einer Abgabe befreit, die sie unter normalen Marktbedingungen hätten tragen müssen. Daraus folgt, dass den Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, ein Vorteil entsteht.
(59)
Den Angaben Österreichs zufolge könnte sich die Erleichterung insgesamt auf bis zu 44 Mio. EUR jährlich belaufen (30). Die Maßnahme stellt folglich einen Vorteil für diese energieintensiven Unternehmen dar.
5.1.2. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Vorteil nur dann als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden, wenn er direkt oder indirekt aus staatlichen Mitteln gewährt wird und die Verwendung dieser Mittel dem Staat zuzurechnen ist (31).
(60)
Diesbezüglich präsentierte Österreich eine zweifache Argumentation. Erstens seien die unter der Kontrolle von OeMAG stehenden Mittel nicht dem Staat zuzurechnen. Zweitens sei - für den Fall, dass die von OeMAG kontrollierten Mittel dennoch dem Staat zugerechnet würden - die durch den Befreiungsmechanismus bedingte Einbuße an OeMAG-Einnahmen keine Einbuße an staatlichen Mittel, da unterhalb der Ebene der OeMAG (d. h. auf der Ebene der energieintensiven Verbraucher und der Stromhändler) keine Beteiligung des Staates gegeben sei.
(61)
Die Kommission stellt fest, dass der Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen die Einnahmen der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - mindert, da die Stromversorger keinen Ökostrom für die energieintensiven Unternehmen kaufen müssen, denen eine Befreiung gewährt wurde, und die direkten Zahlungen der energieintensiven Unternehmen an OeMAG geringer ausfallen als die Beträge, die OeMAG erhalten hätte, wenn die energieintensiven Unternehmen nicht befreit worden wären.
(62)
Deswegen muss die Kommission feststellen, ob die von der Ökostromabwicklungsstelle - OeMAG - kontrollierten Mittel auf der Grundlage des ÖSG staatliche Mittel darstellen. Sollte dies der Fall sein, würde die zu bewertende Maßnahme zu Einbußen bei den staatlichen Einnahmen führen und damit aus staatlichen Mitteln finanziert werden.
(63)
Im Fall Essent (32) wurde SEP, ein im Eigentum von verschiedenen niederländischen Stromerzeugern befindliches Unternehmen, vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, Abgaben zu erheben, die den Nutzern des Stromnetzes auferlegt worden waren. Gemäß den Rechtsvorschriften konnte SEP die Einnahmen aus den Abgaben lediglich zum gesetzlich festgelegten Zweck verwenden, d. h. zum Ausgleich für gestrandete Kosten, die den Elektrizitätsunternehmen im Zuge der Liberalisierung des Strommarktes entstanden waren.
(64)
Dem Urteil des Gerichtshof zufolge stellen die von SEP erhobenen Abgaben staatliche Mittel dar, da die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a)
Der Tarifaufschlag ist eine Abgabe, die Privatunternehmen durch einen öffentlichen Hoheitsakt auferlegt wurde (Randnummern 47 und 66 des Urteils).
b)
SEP wurde vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe zu erheben (Randnummer 68).
c)
SEP verfügt über keine Möglichkeit, das Aufkommen aus der Abgabe für andere als die im Gesetz vorgesehenen Zwecke zu verwenden und wird bei ihrer Aufgabe streng kontrolliert (Randnummer 69).
(65)
Das Urteil hat deutlich gemacht, dass der Fall PreussenElektra nicht vergleichbar ist, da im deutschen Rahmen, der vom Gerichtshof bewertet wurde, laut Urteil “…die Unternehmen nicht vom Staat mit der Verwaltung staatlicher Mittel beauftragt worden [waren],, sondern zur Abnahme unter Einsatz ihrer eigenen finanziellen Mittel verpflichtet.“ (33) Folglich, hat die Kommission in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 bemerkt, dass im vorliegenden Fall OeMAG vom österreichischen Staat errichtet und lizenziert wurde und aufgrund des Statutes die Aufgabe erhalten hat, die für die Unterstützung von Ökostrom bestimmten Mittel zu verwalten. Daraus hat die Kommission geschlossen, dass der private Charakter von OeMAG nicht ausreicht, um festzustellen, dass die Maßnahme beihilfefrei sei. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass die angemeldete Maßnahme nicht mit dem System PreussenElektra vergleichbar ist. Während der Rahmen von PreussenElektra lediglich die Geschäftsbeziehung zwischen privaten Unternehmen ohne das Eingreifen einer zwischengeschalteten Körperschaft geregelt hat, hat das österreichische Ökostromgesetz OeMAG beauftragt, die Erhebung und die Verteilung der Mittel vorzunehmen, die für die Unterstützung der Produktion von Ökostrom bestimmt sind.
(66)
Der Gerichtshof unterscheidet den Fall zudem von den Rechtssachen Pearle und PreussenElektra. Im Fall Pearle war die Verwendung der von einer Standesorganisation erhobenen Mittel nicht behördlich vorgeschrieben, sondern eine private Werbekampagne. Im Fall PreussenElektra verwendeten die privaten Stromversorgungsunternehmen, für die eine Pflicht zur Abnahme von Ökostrom zu einem Festpreis bestand, ihre eigenen Mittel und nicht die Einnahmen aus einer für den Staat erhobenen Abgabe (Randnummern 72 bis 74).
(67)
Die Kommission muss deswegen prüfen, ob OeMAG im vorliegenden Fall ähnlich wie SEP vom Staat mit der Erhebung und Verwaltung einer Abgabe betraut worden war, oder ob OeMAG analog zu PreussenElektra eigene Mittel verwendet hat (34).
(68)
Vorliegen einer Abgabe: Die Kommission muss zunächst feststellen, ob die von OeMAG erhobenen Mittel eine Abgabe darstellen. Die Kommission bemerkt dazu, dass § 10 und § 19 ÖSG die Stromversorger dazu verpflichten, eine bestimmte Menge an Ökostrom zu einem den Marktpreis überschreitenden Preis abzunehmen; dieser Preis ist der so genannte Verrechnungspreis. Gemäß § 22b ÖSG wird das Niveau des Verrechnungspreises jährlich vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit festgelegt; § 22b ÖSG legt Standardwerte fest. Aus diesem Grunde stellt die Differenz zwischen dem Marktpreis für Strom und dem durch einen öffentlichen Hoheitsakt festgelegten Verrechnungspreis eine Stromabgabe dar. Im vorliegenden Fall und im Unterschied zum Fall PreussenElektra wird dieser Betrag nicht an andere Marktteilnehmer gezahlt, die normalen gewerblichen Tätigkeiten nachgehen, so dass der Gerichtshof davon ausging, dass es sich dort nicht um staatliche Mittel handeln würde. Vielmehr wird im vorliegenden Fall an eine Stelle gezahlt, die speziell mit der Erhebung und der Verteilung dieser Mittel ausschließlich für Zwecke öffentlichen Interesses beauftragt ist.
(69)
Bestimmung einer privaten Einrichtung zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe: Das ÖSG sieht vor, dass diese Abgabe nicht vom Staat, sondern von einem Rechtssubjekt erhoben wird, das eine Konzession als Ökostromabwicklungsstelle besitzt. Derzeit ist OeMAG konzessionierte Ökostromabwicklungsstelle für das gesamte österreichische Gebiet. Über diese Konzession ist OeMAG mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut, die Abgabe in Form des Verrechnungspreises von allen Stromversorgern zu erheben.
(70)
Den Stromversorgern steht es im Allgemeinen frei, die Abgabe an die Stromverbraucher weiterzugeben, und es ist aus wirtschaftlicher Sicht davon auszugehen, dass sie dies in der Regel auch tun. Das ÖSG untersagt es ihnen jedoch, die Abgabe an die energieintensiven Unternehmen weiterzugeben, die von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom gemäß § 22c ÖSG befreit sind.
(71)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG vom Staat mit der wirtschaftlichen Dienstleistung von allgemeinem Interesse betraut wurde, die Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(72)
Verwendung der Mittel zu einem gesetzlich festgelegten Zweck und Kontrolle der Mittel: Die Kommission stellt fest, dass OeMAG gemäß § 23 ÖSG die Einnahmen aus dem Verrechnungspreis auf einem spezifischen Bankkonto verwalten muss. Die auf dieses Konto eingegangenen Mittel dürfen ausschließlich für die Abnahme von Ökostrom verwendet werden. OeMAG muss dem Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit und dem österreichischen Rechnungshof jederzeit Einsicht in sämtliche das Konto betreffende Unterlagen gewähren. Ungeachtet der Eigentümerstruktur der OeMAG ist der österreichische Rechnungshof zudem gemäß § 15 ÖSG verpflichtet, nachträgliche Kontrollen bei OeMAG durchzuführen.
(73)
Die Kommission schließt daraus, dass OeMAG die Mittel für einen gesetzlich festgelegten Zweck verwenden muss und der Staat eine strenge Kontrolle über die Verwendung der Mittel ausübt.
(74)
Aus diesem Grunde kommt die Kommission zu dem Schluss, dass - im Einklang mit den Fällen Essent und Steinike] - die von OeMAG erhobenen und verwalteten Mittel staatliche Mittel darstellen.
(75)
Österreich hat zahlreiche Argumente angeführt, warum die Situation der OeMAG mit der von PreussenElektra und nicht mit der von Essent vergleichbar ist. Aus den folgenden Absätzen wird ersichtlich, dass diese Argumente einer genaueren Prüfung nicht standhalten
(76)
Vorausgehend bemerkt die Kommission, dass Österreich das Ökostromgesetz mit dem früheren und gegenwärtigen deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetz verglichen hat und das PreussenElektra Urteil des Gerichtshofes vom 13. März 2001 (35) angeführt hat. Allerdings ist dieser Vergleich für die vorliegende Frage nicht relevant. In der hier vorliegenden Entscheidung bewertet die Kommission lediglich die vorgeschlagene Maßnahme und wird nicht das deutsche oder eine vergleichbare Gesetzgebung bewerten, da jeder Fall aufgrund seiner eigenen Umstände bewertet werden muss. In jedem Fall muss mit Blick auf die vorgebrachten Argumente festgestellt werden, dass die österreichische Gesetzgebung erheblich von dem deutschen Gesetz abweicht, das im Fall PreussenElektra bewertet wurde. Im Urteil PreussenElektra hat der Gerichtshof festgestellt, dass lediglich Vorteile, die direkt vom Staat oder von einer privaten Körperschaft gewährt werden, die vom Staat benannt oder errichtet ist, staatliche Mittel beinhalten können. Nachfolgend hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Verpflichtung privater Elektrizitätsversorgungsunternehmen zur Abnahme von Strom nicht zu einer unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel führt. Der angemeldete Rahmen ist daher nicht mit dem Rahmen identisch, der im PreussenElektra Urteil bewertet wurde. Wie in der Entscheidung vom 22. Juli 2009 erklärt wird, hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System Mittel beinhaltet, die dem Staat zuzurechnen sind. Insbesondere hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System insoweit vom deutschen System abweicht, als dass es eine zwischengeschaltete vom Staat benannte Körperschaft (z. B. OeMAG) vorsieht und dass der Staat die Erhebung und die Verteilung der Mittel verfolgt und kontrolliert, die von dieser Körperschaft verwaltet werden. Außerdem hat die Kommission festgestellt, dass das österreichische System auch direkte Zahlungen vom Staat an OeMAG ermöglichen könnte.
(77)
Hinsichtlich des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes ist zu bemerken, dass es nicht Gegenstand dieser Anmeldung ist, dass die Kommission bisher diese Maßnahme nicht beurteilt hat und entsprechend nicht auf Einzelheiten einer mutmaßlichen Analogie zwischen dem Ökostromgesetz und dem gegenwärtigen Erneuerbare-Energien-Gesetz eingehen wird.
(78)
Österreich führt des Weiteren an, OeMAG sei ein privates Unternehmen und keine Körperschaft des öffentlichen Rechts wie die Körperschaften, die den Urteilen in den Fällen Air France und Salvat Père zugrunde lagen. Den österreichischen Behörden sei eine Kontrolle über OeMAG nur durch die nachträgliche Prüfung der Konten und die Entziehung der Konzession möglich.
(79)
Die Kommission weist diesbezüglich unter Verweis auf den Fall Essent darauf hin, dass es unerheblich ist, ob der Staat eine private oder öffentliche Einrichtung mit der Erhebung und Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe betraut. Aus den Ausführungen des Gerichtshofshofs geht nicht hervor, ob SEP in öffentlichem oder privatem Eigentum war, folglich ist dies unerheblich für die Würdigung. Dies steht im Einklang mit Randnummer 106 der Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in der Rechtssache Essent und mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Steinike (36).
(80)
Der Umstand, dass OeMAG ein privat kontrolliertes Unternehmen ist, schließt also nicht das Vorliegen staatlicher Mittel aus. Die entscheidende Frage ist vielmehr, ob OeMAG vom Staat bestimmt wurde, eine Abgabe zu erheben und zu verwalten.
(81)
Österreich führt weiter aus, der Staatshaushalt trage keine etwaigen Verluste von OeMAG, und die Rolle der öffentlichen Behörden beschränke sich darauf, die Preise für den Kauf und Verkauf von Ökostrom festzulegen. Daher gebe es keine Belastung für den Staatshaushalt, wie dies in den Fällen Sloman Neptun und Pearle geltend gemacht wurde.
(82)
Diesbezüglich betont die Kommission unter Verweis auf den Fall Essent, dass Mittel, die privaten Einrichtungen zur Verfügung stehen, die vom Staat für die Erhebung und Verwaltung einer Abgabe ernannt wurden, staatliche Mittel darstellen. Dementsprechend ist ein Nachlass betreffend die Höhe der Abgabe, die von bestimmten ihr unterliegenden Unternehmen zu zahlen ist, hinreichend, um eine Belastung für den Staat darzustellen.
(83)
Im Hinblick auf das Argument Österreichs, dem zufolge Energie-Control GmbH keinen Ermessenspielraum bei der Erteilung der Befreiung von der Abnahmepflicht für energieintensive Unternehmen habe, weist die Kommission auf die Ausführungen von Generalanwalt Mengozzi hin, der unter Randnummer 109 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Essent erläutert hat, dass es für die Beurteilung der Frage, ob bestimmte Mittel staatliche Mittel darstellen, unerheblich ist, ob die vom Staat zur Erhebung und Verwaltung der Abgabe bestimmte Mittelsperson über einen Ermessenspielraum verfügt.
(84)
Hinsichtlich des letzten Argumentes Österreichs, dass nämlich der von den Stromversorgern an OeMAG entrichtete Gesamtbetrag nicht vom Befreiungsmechanismus betroffen sei und sich lediglich die Verteilung des Gesamtbetrags auf die verschiedenen Kategorien von Endverbrauchern ändere, weist die Kommission darauf hin, dass der Umstand, dass Einbußen an staatlichen Einnahmen durch eine Steigerung staatlicher Einnahmen aus anderen Quellen ausgeglichen werden, im Hinblick auf den Einsatz staatlicher Mittel ebenfalls unerheblich ist. Entscheidend ist vielmehr, dass ein Unternehmen begünstigt wird und diese Begünstigung zu Einbußen bei den Einnahmen des Staats von diesem Unternehmen führt. Es versteht sich von selbst, dass der Staat letztlich andere Einnahmequellen finden muss, um die Einbußen auszugleichen.
(85)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der Sachverhalt im vorliegenden Fall dem in den Fällen Essent und Steinike geprüften Sachverhalt entspricht; sämtliche in den beiden letztgenannten Fällen festgelegten Kriterien für das Vorliegen staatlicher Mittel sind erfüllt. Folglich ist die zu bewertende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(86)
Die Verwendung der von OeMAG kontrollierten Mittel ist gesetzlich durch das ÖSG geregelt. Daher kann die Verwendung der Mittel dem Staat zugerechnet werden.
(87)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass infolge des Befreiungsmechanismus Einbußen an staatlichen Mitteln entstehen und dies dem Staat zuzurechnen ist.
5.1.3. Selektivität der Maßnahme
(88)
Die Kommission erinnert an die Möglichkeit, dass die Maßnahme zwar - theoretisch - sowohl in Bezug auf die Unternehmen als auch in Bezug auf die Wirtschaftszweige neutral erscheinen, aber dennoch - in der Praxis - selektiv sein könnte.
(89)
Österreich führt an, der Befreiungsmechanismus bilde keine staatliche Beihilfe, da er nicht selektiv sei, sondern vielmehr eine allgemeine Maßnahme darstelle, die allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offen stehe. Erstens macht Österreich geltend, dass die 0,5%-Schwelle in der angemeldeten Regelung keine Einschränkungen in Bezug auf bestimmte Produktionszweige, die Größe des Unternehmens oder andere selektive Kriterien umfasse (37). Zweitens stellt Österreich fest, dass die Maßnahme de facto 2 300 Unternehmen aus 19 verschiedenen Wirtschaftszweigen betreffe, was zeige, dass die Maßnahme - in Wirklichkeit - allen Unternehmen und Wirtschaftszweigen offenstehe.
(90)
Eine Maßnahme ist selektiv, wenn sie nur bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt. Sie ist hingegen nicht selektiv, wenn sie für alle Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gilt.
(91)
Was die erste Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die 0,5%-Schwelle nicht ausreicht, um die angemeldete Regelung als allgemeine Maßnahme zu bezeichnen. Die Kommission stellt im Gegenteil fest, dass infolge dieser Schwelle nicht alle Unternehmen im Inland von der angemeldeten Maßnahme profitieren können.
(92)
Österreich machte geltend, dass die angemeldete Maßnahme Unternehmen vorbehalten ist, deren Kosten infolge ihres Beitrags zur Förderung von Ökostrom um mehr als 0,5 % ihres Nettoproduktionswerts steigen. Die Kommission stellt fest, dass diese Voraussetzungen der Definition energieintensiver Produktionszweige nach Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe a der Energiesteuerrichtlinie sehr nahe kommen (38). Österreich argumentiert jedoch, dass diese 0,5%-Schwelle nicht ausreiche, um die angemeldete Maßnahme als selektiv zu bezeichnen. Nach Auffassung Österreichs wird diese Ansicht durch das Adria Wien-Urteil des Gerichtshofes unterstützt. In diesem Urteil beurteilte der Gerichtshof eine (teilweise) Vergütung der Energieabgaben, die Unternehmen, deren Energieabgaben über 0,35 % ihres Nettoproduktionswertes lagen, gewährt wurde. Der Gerichtshof stellte Folgendes fest: „(…) nationale Maßnahmen, die eine teilweise Vergütung von Energieabgaben auf Erdgas und elektrische Energie vorsehen, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 92 EG-Vertrag [inzwischen Artikel 107 AEUV] dar, wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (39)
(93)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass dieses Urteil die Feststellung von Selektivität in Bezug auf die 0,5%-Schwelle in der vorliegenden Sache nicht ausschließt. Die Kommission stellt fest, dass es sich bei dem Urteil um eine auf Ersuchen eines österreichischen Gerichtshofs erlassene Vorabentscheidung handelte, in der die bestehende Energieabgabenvergütungsregelung beurteilt wurde. Der österreichische Gerichtshof hatte zwei Fragen vorgelegt. Erstens hatte er gefragt, ob die Abgabenvergütung im Rahmen der bestehenden Regelung als selektiv zu betrachten sei, weil sie ausschließlich Unternehmen, die körperliche Güter herstellen, gewährt werde. Zweitens hatte er die (hypothetische) Frage aufgeworfen, wie der Gerichtshof eine Abgabenvergütung bewerten würde, die nicht auf Unternehmen beschränkt wäre, deren Schwerpunkt in der Herstellung körperlicher Wirtschaftsgüter besteht, sondern allen Unternehmen unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt würde.
(94)
In Bezug auf die erste Frage stellte der Gerichtshof fest, dass die Maßnahme durch Beschränkung der Abgabenvergütung auf Unternehmen, die körperliche Wirtschaftsgüter herstellen, selektiv wurde. Angesichts der hypothetischen Art der zweiten Frage, wie der Gerichtshof eine allen Wirtschaftszweigen offenstehende Abgabevergütung bewerten würde, antwortete der Gerichtshof in recht allgemeiner Weise. Er stellte fest, dass eine Maßnahme selektiv ist, wenn sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, während sie nicht selektiv ist, wenn sie allen Unternehmen im Inland unterschiedslos gewährt wird (40). Anschließend zog der Gerichtshof den Schluss, dass nationale Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen “… wenn sie allen Unternehmen im Inland unabhängig vom Gegenstand ihrer Tätigkeit gewährt werden.“ (41) Der Gerichtshof stellte jedoch nicht fest, ob eine Maßnahme, die einer 0,35%-Schwelle unterliegt, seiner Ansicht nach tatsächlich für alle Unternehmen gilt. Dies stellte auch Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen zum anschließenden Urteil des Gerichtshofes fest: “… die Wirkung der 0,35%-Schwelle (wurde) vom Gerichtshof im Urteil Adria-Wien [nicht] untersucht“. (42) Der Gerichtshof musste nicht beurteilen, ob der Befreiungsmechanismus als solcher (d. h. ohne die Beschränkung auf Unternehmen, die überwiegend körperliche Wirtschaftsgüter produzieren) de facto selektiv war. Der Gerichtshof schloss daher nicht aus, dass die 0,35%-Schwelle dann selektiv wäre, wenn sie dazu führen würde, dass die Maßnahme de facto nicht für alle Unternehmen im Inland gelten würde.
(95)
Die Kommission vertritt im Gegensatz die Auffassung, dass der Gerichtshof bestimmte Anhaltspunkte dafür gab, dass eine derartige Schwelle selektiv sein könnte, auch wenn die Maßnahme möglicherweise für eine Reihe verschiedener Wirtschaftszweige gilt. So stellte der Gerichtshof in seiner Antwort auf die zweite Frage insbesondere fest, dass eine staatliche Maßnahme weder aufgrund der Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden kann (43). Ferner stellt die Kommission fest, dass eine große Zahl nicht sektorspezifischer Maßnahmen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs als selektiv betrachtet werden kann, wenn sie - de facto - nicht allen Unternehmen im Inland gewährt wird (44). Aus dem Vorstehenden folgt, dass auch Maßnahmen, die allen Wirtschaftszweigen gewährt werden, aus dem Grund als selektiv betrachtet werden können, dass sie de facto nicht allen Unternehmen im jeweiligen Land gewährt werden.
(96)
Diese Ansicht kommt auch in einer Entscheidung der Kommission über die österreichische Energieabgabenvergütung zum Ausdruck (45). Im Anschluss an das vorstehend genannte Urteil des Gerichtshofs hatte Österreich die Maßnahme in der Weise ausgeweitet, dass nun Unternehmen aller Wirtschaftszweige die Energieabgabenvergütung in Anspruch nehmen konnten. In ihrer Würdigung der geänderten Regelung betrachtete die Kommission die Maßnahme aber nach wie vor als selektiv, denn wenngleich die Vergütung formal für alle Unternehmen gilt, kommt sie de facto nur Unternehmen zugute, die einen hohen Energieverbrauch im Verhältnis zum Nettoproduktionswert aufweisen (46). Die Kommission zog den Schluss, dass es sich bei der Abgabenvergütung um eine rechtswidrige (d. h. nicht angemeldete) und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe handelte (47).
(97)
Die Auswirkungen der Entscheidung der Kommission führten später dazu, dass ein österreichisches Verwaltungsgericht um eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs ersuchte (48). Die von dem österreichischen Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen bezogen sich auf den Geltungsbereich der Auswirkungen der Rechtswidrigkeit der Abgabenvergütung, und der Gerichtshof unterzog den Aspekt der Selektivität keiner erneuten Beurteilung. Dieser Aspekt war hingegen Gegenstand der Anmerkungen des Generalanwalts. In seinen Schlussanträgen stellte der Generalanwalt fest: “… wie die Kommission hervorhebt, [würde] dadurch, dass Vergütungen nur jenen Dienstleistungsunternehmen (zusätzlich zu Unternehmen des produzierenden Gewerbes) gewährt würden, die nicht nach der 0,35%-Schwelle ausgeschlossen sind, lediglich der Kreis der Empfänger der Beihilfe erweitert. Damit würden der Beihilfe jedoch nicht ihre Wirkungen als solche genommen, da ein Selektivitätskriterium bestehen bliebe.“ (49) Der Generalanwalt stellte weiter fest: „Die Begründung der Kommission in ihrer Entscheidung von 2004 überzeugt, soweit es um die Selektivität der 0,35%-Schwelle in der geänderten Regelung geht, (…)“. (50)
(98)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass die 0,5%-Schwelle im vorliegenden Fall ein Selektionskriterium ist, mit dem die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme auf energieintensive Unternehmen beschränkt wird, während nicht energieintensive Unternehmen ausgeschlossen werden. Unabhängig von der Zahl der Wirtschaftszweige, die von der Maßnahme profitieren, führt die Schwelle an sich somit dazu, dass die angemeldete Maßnahme nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Daher lässt die Schwelle die angemeldete Maßnahme selektiv werden.
(99)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass lediglich diejenigen Unternehmen den zu prüfenden Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, denen nach dem österreichischen Energieabgabenvergütungsgesetz, das Gegenstand der Entscheidung der Kommission über die staatliche Beihilfe C-33/03 war, eine Abgabenvergütung gewährt wird. Die Argumentation der Kommission in jener Entscheidung gilt entsprechend auch im vorliegenden Fall.
(100)
Was die zweite von Österreich dargelegte Argumentationslinie betrifft, stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme auch deshalb selektiv ist, weil sie sich de facto vorrangig an eine beschränkte Zahl von Unternehmen wendet, die bestimmte energieintensive Güter herstellen. Die Kommission stellt fest, dass der Rechtsprechung des Gerichtshofes zufolge eine Maßnahme nicht anhand ihrer Ziele oder Ursachen sondern anhand ihrer Auswirkungen geprüft werden muss (51). Auch wenn eine Maßnahme formal allen Wirtschaftszweigen und Unternehmen zugute kommt, kann sie daher dennoch als selektiv betrachtet werden, wenn sie de facto nicht allen Unternehmen im Inland zugute kommt. Der Gerichtshof stellte dazu fest: „Weder aufgrund der großen Zahl der begünstigten Unternehmen noch aufgrund der Verschiedenartigkeit und der Bedeutung der Wirtschaftszweige, zu denen diese Unternehmen gehören, [kann eine Regelung] als eine allgemeine wirtschaftspolitische Maßnahme angesehen werden“. (52)
(101)
Bei ihrer Prüfung stellte die Kommission fest, dass die angemeldete Regelung sich vorrangig auf sehr wenige, zumeist Güter produzierende Unternehmen konzentriert. In diesem Zusammenhang legte Österreich am 9. September 2010 Daten vor, die auf der derzeitigen Anwendung der Regelung mit Beihilfeintensitäten unterhalb der Anmeldeschwellen basierten. Diesen Daten zufolge haben von den rund 300 000 österreichischen Unternehmen nur rund 2 000 die Inanspruchnahme der Regelung beantragt (d. h. weniger als 1 % aller österreichischen Unternehmen). Ferner kommen im Rahmen der gegenwärtigen Anwendung der Regelung rund 66 % der Mittel Unternehmen zugute, die in der „Produktion von Gütern“ tätig sind (53). In Bezug auf den Fall, dass Österreich die Beihilfeintensitäten über die De-Minimis-Schwellen, unterhalb derer die Regelung zurzeit vorläufig angewendet wird, anheben sollte, stellte die Kommission ferner fest, dass die Maßnahme sich dann vermutlich noch stärker auf in der Güterproduktion tätige Unternehmen konzentrieren würde. Dies zeigt sich daran, dass auf der Grundlage der von Österreich vorgelegten Daten nur zwölf Unternehmen von höheren Beihilfeintensitäten profitieren würden, als es im Rahmen der derzeit anwendbaren Fassung der Regelung der Fall ist, und dass nur zwei dieser Unternehmen im Verkehrssektor tätig sind, während zehn von ihnen auf die Güterproduktion entfallen (54).
(102)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Regelung der Mehrheit der Wirtschaftszweige der österreichischen Wirtschaft überhaupt nicht oder nur in geringem Maße zugute kommen wird, während hauptsächlich Unternehmen in einem dieser Wirtschaftszweige, nämlich der Produktion von Gütern, begünstigt werden. Unabhängig von der Anzahl der Wirtschaftszweige, in denen Unternehmen von der Maßnahme profitieren könnten, konzentriert sich die Maßnahme hauptsächlich auf Güter produzierende Unternehmen und ist daher de facto als selektiv zu betrachten.
(103)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus selektiv ist, weil er zum einen die 0,5%-Schwelle vorsieht, durch die die Maßnahme energieintensiven Unternehmen vorbehalten wird, und weil zum anderen diese Unternehmen vorrangig in der Produktion von Gütern tätig sind.
(104)
Die Kommission stellt fest, dass eine Maßnahme trotz ihres selektiven Charakters die Bedingung der Selektivität nicht erfüllt, wenn sie durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist (55). Die Kommission hält fest, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der betreffende Mitgliedstaat den Nachweis hierfür erbringen muss (56).
(105)
Den Ausführungen des Gerichtshofs zufolge ist dabei zwischen den mit einer bestimmten Steuerregelung verfolgten Zielen, die außerhalb dieser Regelung liegen, und den dem Steuersystem selbst inhärenten Mechanismen, die zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sind, zu unterscheiden. Allein die letztgenannten Mechanismen kommen als Begründung unter Bezug auf die Natur bzw. den inneren Aufbau des Steuersystems, zu dem die Maßnahme gehört, in Betracht (57). Die extrinsischen Ziele müssen im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung berücksichtigt werden (58).
(106)
Österreich vertritt die Auffassung, die Differenzierung der Beträge nach § 22c des ÖSG ziele darauf ab, den Kapazitäten der Unternehmen im Zusammenhang mit der Entrichtung zusätzlicher Abgaben Rechnung zu tragen. Des Weiteren würden die im ÖSG vorgesehenen Umweltvorteile durch den Befreiungsmechanismus nicht beeinträchtigt, da die Beihilfebeträge zur Förderung der Ökostromerzeugung nicht gesenkt würden. Nur durch die Senkung der Umweltkosten für bestimmte Unternehmen könne ein nachhaltiger Finanzierungsmechanismus für Ökostrom geschaffen werden, der notwendig sei, um die Förderung erneuerbarer Energien zu gewährleisten.
(107)
Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass das intrinsische Ziel des mit dem Verrechnungspreis eingerichteten Systems die Erzielung von Einnahmen ist, die insbesondere zur Förderung erneuerbarer Energien eingesetzt werden sollen. Der Befreiungsmechanismus basiert hingegen auf dem Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen zu steigern, indem diese einen niedrigeren Elektrizitätspreis zahlen müssen, und auf diese Weise die Akzeptanz für das auf dem Verrechnungspreis basierende System zu stärken. Hiermit wird ein außerhalb der Logik und des inneren Aufbaus des Systems liegendes Ziel verfolgt.
(108)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann die Verfolgung eines solchen extrinsischen Ziels nicht zur Rechtfertigung einer Maßnahme aufgrund der Natur bzw. des inneren Aufbaus des Steuersystems herangezogen werden (59). Dies kann nur im Zuge der Vereinbarkeitsprüfung analysiert werden (60).
(109)
Die Kommission stellt fest, dass in den beiden von Österreich angeführten Entscheidungen über staatliche Beihilfen, mit denen das Argument gestützt werden soll, der Befreiungsmechanismus sei durch die Logik und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt, eine andere Situation vorlag. Die Entscheidung N 271/06 zu den Steuervorschriften Dänemarks im Zusammenhang mit Wärmeüberschüssen zielte darauf ab, bei sämtlichen Energieerzeugnissen die Neutralität der steuerlichen Behandlung sicherzustellen, und nicht darauf, die Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Die Entscheidung N 860/06 über Energiesteuerbefreiungen in Deutschland für Energieerzeugnisse mit zweierlei Verwendungszweck basierte auf dem Grundsatz, nur als Heiz- oder Kraftstoff verwendete Energieerzeugnisse zu besteuern.
(110)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die angemeldete Befreiung energieintensiver Produktionszweige nicht durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist.
(111)
Infolgedessen zieht die Kommission den Schluss, dass die angemeldete Maßnahme die Bedingung der Selektivität erfüllt, da sie de facto selektiv ist und nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist.
5.1.4. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(112)
Die Begünstigten der Maßnahme, die nach Auffassung der Kommission eine Betriebsbeihilfe darstellt, sind überwiegend in der Erzeugung von energieintensiven Gütern wie Metall oder Papiererzeugnissen tätig (61). In diesen Wirtschaftszweigen findet Handel zwischen Mitgliedstaaten statt, und die Unternehmen stehen mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb. Deshalb ist die in Rede stehende Maßnahme geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel im Binnenmarkt zu beeinträchtigen.
5.1.5. Schlussfolgerung
(113)
Die Kommission zieht den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil er eine Einbuße an staatlichen Mitteln bewirkt, die energieintensiven Unternehmen einen selektiven Vorteil verschafft. Folglich könnte die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen.
5.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(114)
Österreich hat sich verpflichtet, die Beihilfe nicht vor der Genehmigung durch die Europäische Kommission durchzuführen. Österreich hat die Maßnahme vor ihrer Durchführung angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung aus Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen (62).
5.3. Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(115)
Die Kommission kann staatliche Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss der Mitgliedstaat den Nachweis erbringen, dass eine Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (63).
(116)
Die Kommission hat bei Beihilfesachen, die unter Artikel 107 Absatz 3 AEUV fallen, einen großen Ermessenspielraum (64). In Ausübung dieses Ermessens hat sie Leitlinien und Mitteilungen veröffentlicht, in denen die Kriterien festgelegt sind, nach denen bestimmte Arten von Beihilfen auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können. Die Kommission ist nach der ständigen Rechtsprechung durch die von ihr im Bereich Beihilfenkontrolle veröffentlichten Leitlinien und Mitteilungen gebunden, soweit diese nicht von den Vorschriften des AEUV abweichen und von den Mitgliedstaaten anerkannt sind (65).
(117)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die angemeldete Beihilfe in den Anwendungsbereich einer oder mehrerer Leitlinien oder Mitteilungen fällt und als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann, weil sie die darin festgelegten Vereinbarkeitskriterien erfüllt.
(118)
Österreich macht geltend, dass die angemeldete Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (66) fällt bzw. diese Leitlinien entsprechend anzuwenden sind. Darüber hinaus vertritt Österreich die Auffassung, dass die Beihilfe in den Anwendungsbereich der AGVO fällt (67).
(119)
Es gibt jedoch klar definierte Situationen, in denen Betriebsbeihilfen gewährt werden können. Insbesondere können Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen unter bestimmten Voraussetzungen auf der Grundlage von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (68) oder von Artikel 25 AGVO (69) gewährt werden. Ferner können Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden.
5.3.1. Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(120)
Der Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist wie folgt definiert (70):
„(58)
Diese Leitlinien gelten für staatliche Umweltschutzbeihilfen. Sie werden im Einklang mit anderen Maßnahmen der Gemeinschaft im Beihilfesektor, anderen Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und des Vertrags über die Europäische Union sowie dem auf der Grundlage dieser Verträge erlassenen abgeleiteten Recht angewandt.
(59)
Sie gelten für Beihilfen (24) zur Förderung des Umweltschutzes in allen Bereichen des EG-Vertrags, einschließlich der Bereiche, in denen für staatliche Beihilfen besondere Gemeinschaftsvorschriften gelten (Stahl, Schiffbau, Kraftfahrzeuge, Kunstfasern, Verkehr, Steinkohlenbergbau, Landwirtschaft und Fischerei), sofern diese nichts anderes bestimmen.“
(121)
Nach Randnummer 70 Nummer 1 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen ist Umweltschutz jede Maßnahme, die darauf abzielt, einer Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt oder der natürlichen Ressourcen durch die Tätigkeit des Beihilfeempfängers abzuhelfen, vorzubeugen oder die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung zu vermindern oder eine rationellere Nutzung dieser Ressourcen einschließlich Energiesparmaßnahmen und die Nutzung erneuerbarer Energien zu fördern. Aus Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geht hervor, dass Maßnahmen, die zumindest mittelbar eine Verbesserung des Umweltschutzes bewirken, in den Anwendungsbereich der Umweltschutzleitlinien fallen.
(122)
Österreich ist der Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus aus zwei Gründen mittelbar zum Umweltschutz beiträgt: Der Mechanismus ist zum einen eine wesentliche Voraussetzung dafür, die politische Unterstützung für eine Erhöhung des Verrechnungspreises auf einem höherem Niveau zu gewährleisten, die wiederum notwendig ist, um einen weiteren Ausbau der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien zu finanzieren, und er zieht zum anderen höhere Preise für den Stromverbrauch nach sich, wodurch ein Anreiz zu energieeffizienterem Handeln entsteht.
(123)
Die Kommission stellt hinsichtlich des ersten Arguments fest, dass zwischen dem Verrechnungspreis und der Steigerung der Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Energien kein notwendiger Zusammenhang besteht. Österreich ist durch die Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG (im Folgenden „Erneuerbare-Energien-Richtlinie“ genannt) (71) verpflichtet, seine Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern. Es steht Österreich jedoch frei, zu entscheiden, wie dies finanziert wird. Österreich könnte z. B. auch Steuereinnahmen verwenden. Der Befreiungsmechanismus ist daher nicht notwendig, um die Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Quellen zu steigern.
(124)
Hinsichtlich des zweiten Arguments stellt die Kommission fest, dass der Befreiungsmechanismus wie eine Deckelung funktioniert. Der von energieintensiven Unternehmen gezahlte durchschnittliche Elektrizitätspreis sinkt mit jeder zusätzlich verbrauchten kWh, die über der Schwelle liegt. Anstatt einen Anreiz zur Förderung von Energieeffizienz zu setzen, führt der Befreiungsmechanismus eher zu einer Senkung der Energieeffizienz.
(125)
Die Kommission kommt daher zu der Schlussfolgerung, dass der Befreiungsmechanismus nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fällt.
(126)
Selbst wenn die Maßnahme in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen würde, was hier nicht der Fall ist, stellt die Kommission fest, dass sie nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnte, da die in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind.
(127)
In Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen wird im Zusammenhang mit der Vereinbarkeitsprüfung zwischen gemeinschaftsrechtlich geregelten und nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Umweltsteuern unterschieden. Die parafiskalische Abgabe in Form des Verrechnungspreises stellt keine auf Unionsebene geregelte Umweltsteuer dar. Die Kommission stellt vor diesem Hintergrund fest, dass in der Erneuerbare-Energien-Richtlinie verbindliche Ziele im Zusammenhang mit erneuerbaren Energien festgelegt sind, den Mitgliedstaaten aber die Entscheidung überlassen wird, wie sie diese Ziele erreichen.
(128)
Der Befreiungsmechanismus müsste daher nach den für nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte Umweltsteuern geltenden Regeln gemäß Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden (72).
(129)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, an den Marktanteilen und an der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (73). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt. (74) Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (75).
(130)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (76). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig ist oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beiträgt.
5.3.2. Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen
(131)
In Anbetracht der Tatsache, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus nicht einmal mittelbar zum Umweltschutz beiträgt, hat die Kommission des Weiteren geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen genehmigen könnte.
(132)
Österreich zufolge könnte der Befreiungsmechanismus in Analogie zu den Vorschriften über Steuerermäßigungen für gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern in den Randnummern 152 und 153 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen geprüft werden. In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zwei Arten der Prüfung von Umweltsteuerermäßigungen vorgesehen sind, die zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen führen könnten. Erstens enthält Kapitel 4 Vorschriften für Ermäßigungen von im Rahmen der Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern, die ohne weitere Prüfung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können, sofern die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge eingehalten werden. Zweitens enthält Kapitel 4 bestimmte Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern sowie Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern, die unterhalb der in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge liegen. Nach diesen Regeln muss der Mitgliedstaat unter anderem umfassende Angaben zur Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Maßnahme machen. Österreich argumentiert, die Kommission könne den Befreiungsmechanismus für parafiskalische Abgaben auf der Grundlage genehmigen, dass die begünstigten Unternehmen mindestens die Mindestbeträge der österreichischen Energiesteuer entrichten.
(133)
Die Kommission stellt fest, dass es in ihrer Entscheidungspraxis bzw. in der Rechtsprechung der Europäischen Gerichte keine Präzedenzfälle gibt, in denen die Regeln für die Prüfung gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern unter Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen in Analogie zu parafiskalischen Abgaben angewandt wurden.
(134)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann eine Norm des EU-Rechts in Analogie angewendet werden, wenn die folgenden beiden Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann (77). In Anbetracht dieser Voraussetzungen stellt die Kommission fest, dass Analogien im EU-Recht nur in Ausnahmefällen angewendet werden.
(135)
Erstens müssen die auf den jeweiligen Sachverhalt anwendbaren Regeln weitgehend denen entsprechen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Da Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen Umweltsteuerbefreiungen bzw. -ermäßigungen vorsieht, müssen die Regeln, die die angemeldeten Abgaben im Rahmen des ÖSG betreffen, den auf Umweltsteuern anwendbaren Regeln weitgehend entsprechen.
Die Kommission stellte jedoch fest, dass die nach EU-Recht in Bezug auf Umweltsteuern bestehende Rechtssituation nicht mit der nach EU-Recht in Bezug auf parafiskalische Abgaben bestehenden Situation vergleichbar ist. Während das EU-Recht keine spezifischen Regeln für parafiskalische Abgaben vorsieht, sieht es spezifische Regeln für die Erhebung von Umweltsteuern vor. Dabei handelt es sich insbesondere um die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge sowie um Befreiungen von diesen Mindestbeträgen, die unter den Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO gewährt werden. Im Hinblick auf parafiskalische Abgaben stellt die Kommission fest, dass es weder Regeln zu Befreiungen oder Ermäßigungen noch Regeln zu Mindestsätzen gibt.
(136)
Daher zieht die Kommission den Schluss, dass die im Rahmen der österreichischen Regelung bestehenden parafiskalischen Abgaben keinen Regeln unterliegen, die den für Umweltsteuern nach EU-Recht geltenden Regeln entsprechen.
(137)
Zweitens müssen die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln eine Lücke enthalten, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann.
(138)
Maßnahmen, die nicht in den Anwendungsbereich der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen fallen, können jedoch nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden. Die Kommission konnte daher in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen keine derartige „Lacuna“ feststellen, die eine Prüfung der angemeldeten Maßnahme durch Anwendung einer analogen Prüfung rechtfertigen würde. Diese Schlussfolgerung gilt für beide Szenarien, für Analogien zu gemeinschaftsrechtlich geregelten und zu nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Steuern.
(139)
Ferner könnte dem Fehlen von Regeln für Befreiungen von parafiskalischen Abgaben nicht durch Ziehen einer Analogie zu den nach EU-Recht bestehenden Regeln zu Ermäßigungen der Energiesteuern abgeholfen werden. Dazu stellt die Kommission fest, dass eine analoge Anwendung der Regeln für Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern auf nicht gemeinschaftsrechtlich geregelte parafiskalische Abgaben auch bedeuten würde, dass Unternehmen die Mindeststeuerbeträge der Energiesteuerrichtlinie durch Zahlung derartiger parafiskalischer Abgaben einhalten könnten. Ein derartiger Ansatz steht daher nicht im Einklang mit dem Sinn der Energiesteuerrichtlinie. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Mindestsätze der Energiesteuerrichtlinie allein zum Zweck der Anwendung im Rahmen des gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuersystems festgesetzt wurden. Ihre Verwendung als Benchmark außerhalb des gemeinschaftsrechtlich geregelten Bereichs würde eine Anwendung bewirken, die nicht vorgesehen war. Die Mindestsätze wurden eindeutig nicht mit dem Ziel festgesetzt, die Gesamtbelastung zu bestimmen, die energieintensive Unternehmen aufgrund umweltspezifischer Regulierungsmaßnahmen, so wie sie sich insbesondere aus Finanzierungsmechanismen für Einspeisetarife ergeben, tragen sollten. Bei einem derartigen Ansatz würde auch vernachlässigt, dass die Politik auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen eine nachsichtige Vorgehensweise in Bezug auf Steuerbefreiungen oberhalb eines gemeinschaftsrechtlich geregelten Mindestsatzes aus dem Grund akzeptiert, dass die Gleichbehandlung zumindest in gewissem Maße durch die Einhaltung der in allen Mitgliedstaaten geltenden Mindestsätze gewährleistet wird. Dieses Argument gilt jedoch nicht für sich aus nicht gemeinschaftsrechtlich geregelten Einspeisetarifsystemen ergebende Belastungen, bei denen es durch Abweichungen von den Standardbeiträgen zu Wettbewerbsverfälschungen kommen kann.
(140)
Aus dem Vorstehenden folgt, dass das Fehlen von Regeln über die Ermäßigung parafiskalischer Abgaben keine mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbare Lücke darstellt, die durch Ziehen einer Analogie zu den bestehenden Regeln über Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern geschlossen werden könnte.
(141)
Selbst wenn eine analoge Anwendung möglich wäre, könnte der Befreiungsmechanismus aus den unter den Randnummern 129 bis 133 angeführten Gründen in jedem Fall nicht als vereinbar angesehen werden.
(142)
Die Kommission schließt aus dem Vorstehenden, dass sie keine Analogie zwischen dem angemeldeten Befreiungsmechanismus und den Regeln für die Prüfung von Ermäßigungen gemeinschaftsrechtlich geregelter Energiesteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien über Umweltschutzbeihilfen herstellen und den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.3. Analogie zu Artikel 25 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO)
(143)
Die Kommission hat ferner geprüft, ob sie den Befreiungsmechanismus in Analogie zu Artikel 25 AGVO genehmigen könnte.
(144)
Nach der Auffassung Österreichs lässt der unterschiedliche Wortlaut von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen und Artikel 25 AGVO einen gewissen Spielraum für eine Genehmigung der Maßnahme in Analogie zu Artikel 25 AGVO. Österreich machte geltend, dass es in Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen heißt:
„Steuerermäßigungen oder -befreiungen im Falle gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern, insbesondere durch die Richtlinie 2003/96/EG geregelter Steuern, sind nur dann mit Artikel 87 EG-Vertrag vereinbar, wenn sie gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässig sind und den dort festgelegten Grenzen und Bedingungen entsprechen.“
(145)
Artikel 25 AGVO lautet hingegen:
„Umweltschutzbeihilferegelungen in Form von Steuerermäßigungen nach Maßgabe der Richtlinie 2003/96/EG sind im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und von der Anmeldepflicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag freigestellt, wenn die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllt sind.“ (78)
(146)
Aus dem vorstehenden Wortlaut schloss Österreich, dass Artikel 25 AGVO möglicherweise weiter gefasst ist als Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen. Österreich argumentierte, dass Randnummer 152 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen möglicherweise nur für durch die Energiesteuerrichtlinie gemeinschaftsrechtlich geregelte Steuern gelte, wohingegen Artikel 25 AGVO lediglich verlange, dass der Befreiungsmechanismus die in der Energiesteuerrichtlinie festgesetzten Mindeststeuerbeträge einhalte, auch wenn es sich nicht um eine gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuer handele. Nach Ansicht Österreichs könnte Artikel 25 AGVO daher auf die Ermäßigung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern angewendet werden, die für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnten, sofern das allgemeine Steuersystem die Mindestenergiesteuerbeträge einhält. Österreich räumte zwar ein, dass die im Rahmen des ÖSG geleisteten Beiträge keine Steuern sind (79), machte aber geltend, dass der angemeldete Befreiungsmechanismus in Analogie zur Bestimmung zu Umweltsteuern in Artikel 25 AGVO geprüft und genehmigt werden könnte.
(147)
Nach Ansicht der Kommission besteht jedoch kein Spielraum für eine Analogie zu Artikel 25 AGVO. Erstens entsprechen die auf den vorliegenden Sachverhalt anwendbaren Regeln nicht weitgehend denen, deren analoge Anwendung angestrebt wird. Dem Wortlaut von Artikel 25 AGVO ist eindeutig zu entnehmen, dass diese Vorschrift nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Umweltsteuern gilt. In diesem Sinne ist die Einstufung als Energiesteuer eine „Voraussetzung“ für die Anwendung von Artikel 25 AGVO. Diese Auslegung wird auch dadurch unterstützt, dass aus der Logik des Systems der AGVO hervorgeht, dass ihr Geltungsbereich nicht über die Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen, auf die sie sich bezieht, hinausgehen kann. Artikel 25 der AGVO gilt daher eindeutig nur für durch die Energiesteuerrichtlinie geregelte Energiesteuern. Wie bereits dargelegt sind die im Rahmen des Ökosteuergesetzes geleisteten Beiträge jedoch keine Umweltsteuern, und die Vorschriften der Energiesteuerrichtlinie finden keine Anwendung auf sie. Daraus folgt, dass die Regeln für Energiesteuern und die Regeln für die österreichischen Einspeisetarife nicht weitgehend vergleichbar sind. Zweitens enthalten die auf den Sachverhalt anwendbaren Regeln keine Lücke, die mit einem allgemeinen Grundsatz des EU-Rechts unvereinbar ist und die durch die analoge Anwendung geschlossen werden kann. Steuerermäßigungen oder vergleichbare Maßnahmen, die nicht durch die AGVO abgedeckt sind, sind nicht per se mit dem EU-Recht unvereinbar, sondern bedürfen lediglich der Einhaltung der allgemeinen Anmeldepflicht nach Artikel 108 AEUV. Sie können dann nach den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen oder - falls diese nicht anwendbar sind - unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft und für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden. Daraus folgt, dass die auf die Prüfung der österreichischen Beihilferegelung anwendbaren Regeln keine mit dem EU-Recht unvereinbare Lücke enthalten.
(148)
Aus dem Vorstehenden zieht die Kommission den Schluss, dass sie keine Analogie zwischen den Beiträgen im Rahmen des Ökosteuergesetzes und gemeinschaftsrechtlich geregelten Energiesteuern nach Artikel 25 AGVO herstellen und sie den Befreiungsmechanismus daher nicht auf der Grundlage einer derartigen Analogie genehmigen kann.
5.3.4. Vereinbarkeit auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(149)
Die Kommission stellt fest, dass Österreich nicht geltend gemacht hat, der Befreiungsmechanismus könne direkt auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden. Da der Mitgliedstaat die Gründe vorbringen muss, aufgrund deren die Vereinbarkeit der Beihilfe festgestellt werden kann (80), und nachweisen muss, dass die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt sind, darf Österreich schon aus diesem Grund nicht diese Grundlage für die Vereinbarkeit heranziehen.
(150)
Die Kommission hat dennoch untersucht, ob der Befreiungsmechanismus auf dieser Rechtsgrundlage als vereinbar angesehen werden könnte.
(151)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Kommission eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn die Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse beiträgt (81), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (82) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(152)
Entsprechend ist es gängige Kommissionspraxis (83), dass Maßnahmen direkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar erklärt werden können, wenn sie notwendig und verhältnismäßig sind und die positiven Auswirkungen auf das Ziel von gemeinsamem Interesse die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb und Handel überwiegen. In diesem Zusammenhang erachtet es die Kommission als angemessen, die folgenden Fragen zu prüfen:
1.
Ist die Zielsetzung der Beihilfemaßnahme klar definiert und von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen? Insbesondere:
a)
Ist die Beihilfemaßnahmen ein geeignetes und notwendiges Instrument, oder gibt es andere, besser geeignete Instrumente?
b)
Entsteht durch die Beihilfe ein Anreiz, d. h. wird durch die Beihilfe das Verhalten von Unternehmen beeinflusst?
c)
Ist die Beihilfe verhältnismäßig, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
(153)
Nach Angaben Österreichs dient die Maßnahme in erster Linie dem Umweltschutz. Wie unter Randnummer 126 bis 129 dargelegt, leistet der Befreiungsmechanismus jedoch keinen Beitrag zum Umweltschutz.
(154)
Darüber hinaus wird die umweltentlastende Wirkung der Maßnahme durch eine allgemeine Erhöhung der Einspeisetarife erreicht, was - nach Auffassung Österreichs - nicht möglich wäre, ohne die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen durch den angemeldeten Befreiungsmechanismus sicherzustellen. Die österreichischen Behörden erkennen in ihren Ausführungen außerdem an, dass mit dem Befreiungsmechanismus darauf abgezielt wird, die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen in Österreich gegenüber Wettbewerbern in anderen Mitgliedstaaten zu steigern. Die Kommission hat in ihrer Entscheidungspraxis nie akzeptiert, dass derartige Beihilfen zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beitragen.
(155)
Die einzige Ausnahme hiervon stellt Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen dar. Doch auch wenn die Kommission eine Senkung einer Umweltsteuer akzeptiert, verlangt sie, dass Mindeststeuerbeträge entrichtet werden. Der Gesamtbeitrag, den das von der Steuerermäßigung profitierende Unternehmen zu den Steuereinnahmen insgesamt leistet, steigt daher mit jeder verursachten Verschmutzungseinheit weiter an. Im vorliegenden Fall ist die Lage jedoch anders. Der Beitrag wird ab einer Höhe von 0,5 % des Nettoproduktionswerts gedeckelt. Zusätzlich verursachte Verschmutzungseinheiten unterliegen keinen parafiskalischen Abgaben mehr. Dies bedeutet, dass der Beitrag pro verursachter Verschmutzungseinheit mit jeder zusätzlichen Einheit schrumpft. Das System bietet somit einen Anreiz, zusätzliche Ressourcen zu verbrauchen, anstatt die Ressourcen zu schonen.
(156)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Beihilfe nicht zu einem Ziel von gemeinsamem Interesse beiträgt.
(157)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „(…) Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 [inzwischen Artikel 107 Absatz 3 AEUV] fallen (…)“. (84) Der Gerichtshof stellt weiter fest: „Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen“. (85) In Bezug auf den vorliegenden Fall vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Befreiungsmechanismus eine Betriebsbeihilfe darstellt, da er die begünstigten Unternehmen von einem Teil ihrer Strombeschaffungskosten befreit, die sie normalerweise im Rahmen ihrer laufenden Geschäftstätigkeit tragen müssten.
(158)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass Betriebsbeihilfen in jedem Fall kein angemessenes politisches Instrument zur Erreichung dieses Ziels darstellen, selbst wenn die Wettbewerbsfähigkeit ein im gemeinsamen Interesse liegendes Ziel wäre.
(159)
In Bezug auf Umweltsteuern hat die Kommission eine beschränkte Ausnahme von diesem Grundsatz akzeptiert, wobei sie aber ein bestimmtes Ziel vor Augen hatte. Umweltsteuerermäßigungen und -befreiungen zugunsten bestimmter Wirtschaftszweige oder Gruppen von Unternehmen sind nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen zulässig, wenn sie es ermöglichen, andere Unternehmen stärker zu besteuern, so dass es zu einer insgesamt besseren Internalisierung der Kosten und einem besseren Schutz der Umwelt kommt. Daher vertrat die Kommission die Auffassung, dass Beihilfen dieser Art sich als erforderlich erweisen können, um die negativen externen Effekte indirekt aufzufangen, weil sie die Einführung bzw. Aufrechterhaltung relativ hoher nationaler Umweltsteuern ermöglichen.
(160)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Beiträge zur Förderung von Ökostrom, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, keine Umweltsteuern im Sinne der Randnummer 70 Absatz 14 und der Randnummer 151 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen darstellen. Steuern sind Abgaben, die in den allgemeinen Staatshaushalt fließen. Die Beiträge, von denen die begünstigten Unternehmen im Rahmen der angemeldeten Regelung befreit werden sollen, fließen jedoch nicht in den allgemeinen Staatshaushalt. Sie werden im Gegenteil ausschließlich zur Finanzierung der Beiträge an die OeMAG verwendet, die Ökostromerzeuger durch Einspeisetarife unterstützt. Folglich stellen diese Beiträge keine Umweltsteuern dar.
(161)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die Möglichkeit einer Ausnahme von der in den Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen enthaltenen allgemeinen Regel der Unvereinbarkeit von Betriebsbeihilfen restriktiv ausgelegt werden sollte. Als Ausnahme sollte Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen daher auf Umweltsteuern beschränkt werden.
(162)
Ferner stellt die Kommission wie bereits dargelegt fest, dass die Anwendung von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen auf parafiskalische Abgaben den Zielen dieser Regeln und der Energiesteuerrichtlinie im Hinblick auf gemeinschaftsrechtlich geregelte Energiesteuern zuwiderlaufen würde. Des Weiteren könnte ein derartiger Ansatz auch zu einer allgemeinen Anwendung dieser Bestimmungen auf parafiskalische Abgaben im Umweltschutzbereich (z. B. parafiskalische Abgaben auf Abfall usw.) führen. Eine derart weite Anwendung geht über den Geltungsbereich und die Ziele von Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen hinaus.
(163)
Folglich vertritt die Kommission die Auffassung, dass Betriebsbeihilfen, die in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben gewährt werden, kein geeignetes Instrument bilden, um den Umweltschutz zu verbessern. Die Kommission stellt fest, dass sie die Voraussetzungen in Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen bisher nicht auf andere Arten von Belastungen und parafiskalischen Abgaben angewendet hat.
(164)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass der Umfang einer Umweltsteuer, auch wenn lediglich der ermäßigte Steuersatz Anwendung findet, direkt proportional zum Umfang der von dem einschlägigen Unternehmen verursachten Umweltverschmutzung ist. Selbst bei der Anwendung zu einem ermäßigten Satz stellt die Umweltsteuer für Unternehmen weiterhin einen Anreiz dar, die Ressourcen zu schonen. Im vorliegenden Fall wird der Beitrag jedoch ab einer bestimmten Höhe gedeckelt. Darüber liegende Verschmutzungseinheiten werden nicht mehr besteuert. Durch den Befreiungsmechanismus verliert die parafiskalische Abgabe jeglichen Anreiz für ressourcenschonendes Handeln.
(165)
Für den Fall, dass Betriebsbeihilfen in Form von Ermäßigungen parafiskalischer Abgaben als geeignetes politisches Instrument anerkannt würden, stellt die Kommission weiter fest, dass für die Prüfung der Erforderlichkeit und Angemessenheit derartiger Betriebsbeihilfen eine Untersuchung erforderlich wäre, die mit der Prüfung von Ermäßigungen nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Umweltsteuern nach Kapitel 4 der Leitlinien für Umweltschutzbeihilfen (86) vergleichbar ist, weil die Untersuchung nicht gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern nach Kapitel 4 die allgemeinen Grundsätze der nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV anwendbaren eingehenden wirtschaftlichen Prüfung widerspiegelt.
(166)
Nach diesen Bestimmungen muss der Mitgliedstaat Informationen über die von den Befreiungen/Ermäßigungen erfassten Wirtschaftszweige oder Gruppen von Beihilfeempfängern, über die Situation der Hauptbegünstigten in jedem betroffenen Wirtschaftszweig sowie über die Art und Weise, wie die Besteuerung zum Umweltschutz beiträgt, übermitteln. Die begünstigten Wirtschaftszweige sollten sachgerecht beschrieben werden, und die größten Begünstigten in jedem Wirtschaftszweig (gemessen insbesondere am Umsatz, den Marktanteilen und der Bemessungsgrundlage) sollten angegeben werden (87). Auf der Grundlage dieser Informationen muss die Kommission prüfen, ob die Umweltsteuerermäßigungen oder -befreiungen notwendig und verhältnismäßig sind. Was das Kriterium der Notwendigkeit betrifft, muss die Auswahl der Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien erfolgen; die Umweltsteuer muss ohne die Ermäßigung einen erheblichen Anstieg der Produktionskosten zur Folge haben, der nicht an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt (88). Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, muss der jeweilige Mitgliedstaat aufzeigen, dass jeder Empfänger einen Anteil der nationalen Steuer zahlt, der weitgehend der ökologischen Leistung entspricht, dass er mindestens 20 % der nationalen Steuer entrichtet, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt, und dass die Ermäßigungen oder Befreiungen an den Abschluss von Vereinbarungen zur Erreichung von Umweltschutzzielen gebunden sind (89).
(167)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass Österreich die vorstehend genannten Informationen - trotz mehrerer Aufforderungen der Kommission - nicht übermittelt hat (90). Folglich konnte die Kommission nicht prüfen, ob die Beihilfe notwendig und verhältnismäßig war oder in welcher Weise sie zum Umweltschutz beitragen würde.
(168)
Schließlich konnte Österreich außerdem nicht nachweisen, dass der Befreiungsmechanismus einen Anreizeffekt enthält.
(169)
Die Kommission weist darauf hin, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Betriebsbeihilfen dieser Art den Wettbewerb zu verfälschen und die Handelsbedingungen zu beeinträchtigen drohen (91). Im vorliegenden Fall wird die wettbewerbsverzerrende Wirkung verstärkt, da die Unternehmen, die den Befreiungsmechanismus in Anspruch nehmen können, bereits Betriebsbeihilfen in Form von Steuerermäßigungen bei der Energiebesteuerung erhalten. Die Gewährung einer zweiten Betriebsbeihilfe, die zusätzlich nicht befristet ist, würde Wettbewerbsverzerrungen bewirken und den Handel in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderliefe, beeinträchtigen.
(170)
Die Kommission zieht daher den Schluss, dass der Befreiungsmechanismus nicht auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
5.4. Schlussfolgerung
(171)
In Anbetracht des Vorstehenden hat die Kommission sowohl die Förderung der Ökostromerzeuger als auch den Befreiungsmechanismus für energieintensive Unternehmen geprüft. Was die Förderung der Ökostromerzeuger betrifft, stellt die Kommission fest, dass sie diese Maßnahme in ihrer Entscheidung vom 22. Juli 2009 als mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe eingestuft hat. Was den Befreiungsmechanismus betrifft, der Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens war, stellt die Kommission fest, dass auch diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV bildet. Nach Auffassung der Kommission kommt für den Befreiungsmechanismus, der eine reine Betriebsbeihilfe darstellt, jedoch keine der im AEUV vorgesehenen Ausnahmen vom allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in Betracht.
Unter Berücksichtigung aller der Kommission zur Kenntnis gebrachten Fakten kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar einzustufen ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Form einer teilweisen Befreiung von der Verpflichtung zur Abnahme von Ökostrom, die Österreich energieintensiven Unternehmen zu gewähren beabsichtigt, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Die Beihilfe darf folglich nicht gewährt werden.
Artikel 2
Österreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um ihm nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 8. März 2011
DECIZIA COMISIEI
din 8 martie 2011
privind măsura de ajutor de stat C 24/09 (ex N 446/08) - Ajutor de stat în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie în conformitate cu legea austriacă privind energia electrică ecologică
[notificată cu numărul C(2011) 1363]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/528/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu dispozițiile sus-menționate (1) și având în vedere observațiile acestora,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
La 27 iunie 2008, Austria a adresat Comisiei o notificare prealabilă cu privire la modificările pe care intenționa să le efectueze la Legea privind energia electrică ecologică (denumită în continuare „Legea”). În 2006, Comisia considerase că legea respectivă, în forma valabilă la acel moment, era compatibilă cu piața internă (2). La 4 septembrie 2008, Austria a notificat o nouă versiune a Legii, care face obiectul prezentei decizii.
(2)
Prin scrisoarea din 28 octombrie 2008, Comisia a solicitat informații suplimentare. Austria a transmis informațiile suplimentare prin scrisoarea din 22 decembrie 2008, după ce îi fusese adresată o atenționare. În urma întâlnirii cu reprezentanții Austriei, la 11 februarie 2009, Comisia a solicitat noi informații prin scrisoarea din 19 februarie 2009. Austria a furnizat aceste informații prin scrisoarea din 17 martie 2009. Comisia a solicitat noi informații prin scrisoarea din 8 mai 2009, informații pe care Austria le-a comunicat prin scrisorile din 9 și, respectiv, 19 iunie 2009.
(3)
La 9 iulie 2008, Comisia a primit o plângere din partea Camerei de Muncă a Austriei (Bundesarbeitskammer) referitoare la una dintre măsurile prevăzute de Lege, care favorizează întreprinderile mari consumatoare de energie electrică.
(4)
La 22 iulie 2009, Comisia a adoptat o decizie hibrid: a aprobat măsurile de ajutor în favoarea producătorilor de energie electrică ecologică, pe care le-a considerat conforme cu orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru protecția mediului („Orientările comunitare privind ajutorul de stat pentru protecția mediului” (denumite în continuare „Orientările”) (3), însă a decis inițierea procedurii oficiale de investigare pentru mecanismul de scutire introdus în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie electrică (4).
(5)
Prin scrisoarea din 23 iulie 2009, Comisia a informat Austria cu privire la această decizie și a solicitat furnizarea tuturor informațiilor necesare în vederea evaluării măsurii.
(6)
Comisia a publicat decizia respectivă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (5) și a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile.
(7)
Prin scrisoarea din 19 august 2009, Austria a solicitat o prelungire a termenului-limită prevăzut pentru comunicarea unui răspuns, acceptată de către Comisie prin scrisoarea din 9 septembrie 2009. În cele din urmă, Austria și-a prezentat observațiile la 8 octombrie 2009.
(8)
Între timp, prin scrisoarea din 7 octombrie 2009, Camera de Muncă a Austriei a comunicat observațiile sale asupra măsurii de sprijin în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie. Comisia a invitat Austria să își prezinte punctul de vedere cu privire la aceste considerente. Austria și-a comunicat observațiile la 23 decembrie 2009 și a furnizat informații suplimentare la 23 aprilie 2010.
(9)
Prin scrisorile din 21 iunie 2010 și, respectiv, 19 iulie 2010, Comisia a solicitat Austriei informații suplimentare pe care aceasta le-a furnizat la 13 septembrie 2010. La solicitarea Austriei, la 9 iulie 2010, a avut loc o reuniune între reprezentanții Comisiei și cei ai Austriei.
(10)
Într-o scrisoare din 24 noiembrie 2010, Austria sublinia importanța Legii privind energia electrică ecologică și solicita o decizie în legătură cu aceasta până la începutul lunii decembrie 2010. Comisia a răspuns acestei scrisori la 7 decembrie 2010. O nouă reuniune cu reprezentanții Austriei a avut loc la 9 decembrie 2010.
(11)
Prin scrisoarea din 30 decembrie 2010, Austria a reiterat argumentele în favoarea măsurii pe care le-a comunicat pe parcursul procedurii și a solicitat Comisiei aprobarea mecanismului de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie. Comisia a răspuns acestei scrisori la 25 ianuarie 2011.
2. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
(12)
În decizia de inițiere a procedurii din 22 iulie 2009, Comisia a aprobat legea modificată, cu o singură excepție - secțiunea 22c care instituie mecanismul de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie. În consecință, descrierea prezentată se va referi doar la acest mecanism.
2.1. Mecanismul de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie
(13)
Secțiunea 3 din Lege stipulează că Austria va acorda o concesiune uneia sau mai multor întreprinderi pentru a îndeplini sarcinile unui centru de reglementare în materie de energie electrică ecologică (Ökostromabwicklungstelle, „centru de reglementare”). În special, concesionarii vor cumpăra energie electrică ecologică de la producători, la un preț fix, și o vor vinde apoi furnizorilor de energie electrică, tot la un preț fix. Furnizorii de energie electrică sunt obligați să cumpere de la un centru de reglementare un procent din totalul lor general de aprovizionare: procentul impus corespunde unei cote părți medii de energie electrică ecologică din cantitatea totală de energie electrică vândută în Austria.
(14)
În prezent, Austria a acordat o singură concesiune la nivelul întregii țări, unui singur centru de reglementare, și anume Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG”). OeMAG este o societate anonimă obișnuită, guvernată mai degrabă de dreptul privat decât de cel public, al cărei audit este efectuat de către un expert contabil. Societatea este monitorizată de Ministerul Federal al Economiei și Muncii din Austria și de E-Control GmbH, organismul austriac de reglementare în sectorul energetic. Componentele esențiale în punerea în aplicare a măsurii în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie (cum ar fi sistemul de alocare a energiei electrice către distribuitorii de energie electrică, prețul plătit de aceștia sau contribuția care va fi plătită de către consumatori) sunt stabilite în avans de autorități, prin lege sau ordin executiv. Orice litigiu apărut între întreprinderile implicate este soluționat de instanțele competente obișnuite, mai degrabă decât prin proceduri administrative.
(15)
OeMAG este o societate cu răspundere limitată aflată în proprietatea unor operatori din sistemul de distribuție, bănci și întreprinderi industriale: 24,4 % din totalul participațiilor sunt deținute de Verbund-APG, iar restul de către VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG și Smart Technologies, cu 12,6 % fiecare. Verbund-APG este o filială deținută integral de Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); un pachet de 51 % din acțiunile Verbund AG este deținut de Republica Austria. VKW Netz AG este proprietatea societății Illwerke AG, în cadrul căreia 95,5 % din acțiuni sunt deținute de Provincia Vorarlberg. TIWAG-Netz AG este proprietatea societății TIWAG AG, care la rândul ei este deținută integral de Provincia Tirol. CISMO GmbH este proprietatea Oesterreichische Kontrollbank AG, a unor operatori ai sistemului de distribuție și unor întreprinderi din sectorul energiei electrice și gazelor naturale. Oesterreichische Kontrollbank AG este proprietatea unor bănci austriece. Investkredit Bank AG este deținută, în principal, de Volksbanken. Smart Technologies este deținută de Siemens. Astfel, acționarii controlați de stat dețin 49,6 %, iar acționarii aflați sub control privat dețin 50,4 % din acțiunile societății OeMAG. Comisia nu dispune de nici un element care să sugereze că acționarii controlați de către stat își pot exercita controlul sau cel puțin pot controla în comun societatea OeMAG.
(16)
Secțiunea 22c alineatul (1) din Lege instituie un mecanism care dă dreptul întreprinderilor mari consumatoare de energie să solicite furnizorului lor să nu le livreze energie electrică ecologică. Pentru a fi eligibile, întreprinderile mari consumatoare de energie trebuie să demonstreze că îndeplinesc următoarele două condiții:
(a)
trebuie să îndeplinească condițiile pentru rambursarea acordată în temeiul legii privind reducerea impozitelor energetice (Energieabgabevergütungsgesetz); și
(b)
cheltuielile pentru energie electrică ecologică ale întreprinderilor trebuie să reprezinte 0,5 % din valoarea producției lor nete.
Scutirea se aprobă pe baza unei cereri depuse la entitatea de reglementare, E-Control.
(17)
Dacă se acordă scutirea, furnizorilor de energie electrică li se interzice prin lege să perceapă costurile suplimentare corespunzătoare producției de energie ecologică de la acești mari consumatori de energie.
(18)
Secțiunea 22c alineatul (5) din Lege stipulează că în contractele dintre distribuitorii de energie electrică și marii consumatori de energie electrică trebuie să se prevadă că distribuitorul nu va furniza energie electrică ecologică clientului și nu va transfera costurile corespunzătoare acestui tip de energie. Orice prevedere contractuală contrară este nulă și neavenită. (6)
(19)
În cazul în care o întreprindere mare consumatoare de energie este scutită de la obligația de cumpărare, aceasta trebuie să efectueze o plată compensatorie către OeMAG, egală cu 0,5 % din valoarea producției sale nete realizate în anul calendaristic anterior [secțiunea 22c alineatul (2) din Lege].
2.2. Rezumatul deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare
(20)
În notificarea adresată Comisiei, Austria invoca faptul că mecanismul de scutire trebuie evaluat în mod independent de schema generală de ajutor pentru producătorii ecologici, deoarece acest mecanism se referă exclusiv la „relațiile de afaceri private” dintre întreprinderile mari consumatoare de energie și distribuitori. Austria susținea că scutirea nu constituie ajutor de stat și chiar dacă ar constitui ar fi, în orice caz, compatibilă cu piața internă, prin analogie cu prevederile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului.
(21)
În ceea ce privește existența unui ajutor de stat, Comisia constata, în decizia de inițiere, că derogarea de la mecanismul de finanțare nu poate fi evaluată separat de mecanismul de finanțare propriu-zis. Comisia consideră că o excepție sau derogare este întotdeauna inseparabil legată de norma relevantă, astfel încât derogarea face parte integrantă din schema generală și trebuie evaluată în consecință, în temeiul legislației privind ajutoarele de stat. În plus, legislația permite distribuitorilor care au în portofoliu o mare parte din clienții scutiți să solicite scutirea de la obligația aplicării unui tarif fix; astfel, schema putea provoca pierderi directe și societății OeMAG, ceea ce susține concluzia privind existența unui ajutor de stat (7).
(22)
Comisia și-a exprimat rezervele cu privire la compatibilitatea mecanismului de scutire cu normele privind ajutoarele de stat. Din aceste motive, Comisia a decis inițierea procedurii oficiale de investigare a acestui mecanism.
(23)
În așteptarea unei decizii finale din partea Comisiei, Austria a acordat avantajele prevăzute în mecanismul de scutire (8) pe baza dispoziției din Cadrul comunitar temporar, care permite acordarea de ajutoare de până la 500 000 EUR în perioada 1 ianuarie 2008-31 decembrie 2010 (9). Comisia a aprobat acest sistem ca parte a măsurii de ajutor de stat N 47a/09 Valori limitate ale ajutorului compatibil în temeiul Cadrului temporar („Österreichregelung Kleinbeihilfen”) (10). Această schemă poate fi aplicată firmelor care nu se aflau în dificultate la 1 iulie 2008, în toate sectoarele economiei, cu excepția pescuitului și producției agricole primare. Peste 2 000 de întreprinderi au beneficiat de această măsură.
3. OBSERVAȚIILE PREZENTATE DE AUSTRIA
(24)
La fel ca în fazele de notificare prealabilă și de notificare, Austria își menține opinia conform căreia măsura de sprijin în favoarea întreprinderilor mari consumatoare de energie nu constituie ajutor de stat, întrucât aceasta nu implică utilizarea resurselor de stat și nu este selectivă.
(25)
Chiar dacă mecanismul de scutire ar constitui ajutor de stat, Austria consideră că, în orice caz, acesta ar putea fi declarat compatibil cu piața internă, prin analogie cu dispozițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului, ale articolului 25 din Regulamentul (CE) nr. 800/2008 al Comisiei din 6 august 2008 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața comună în aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat („Regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare”), (11) precum și ale articolului 17 din Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice și a electricității („Directiva privind impozitarea energiei”) (12).
3.1. Resurse de stat și imputabilitatea
(26)
În ceea ce privește resursele de stat, Austria consideră că Legea este analogă cu legea germană privind energia regenerabilă (Erneuerbare-Energien-Gesetz) care, în interpretarea Austriei, nu implică utilizarea resurselor de stat. Austria face, în acest sens, trimitere la hotărârea Curții de Justiție în cauza PreussenElektra (13).
(27)
În opinia Austriei, mecanismele de scutire instituite de Legea austriacă privind energia electrică ecologică și legea germană privind energia regenerabilă au următoarele caracteristici comune:
(a)
în ambele sisteme costul suplimentar rezultând din tariful fix garantat este suportat de către furnizorii de energie electrică, care sunt obligați să cumpere într-o anumită proporție energie regenerabilă la un preț fix;
(b)
în ambele sisteme, furnizorii de energie electrică sunt liberi să nu cumpere energie electrică regenerabilă pentru clienții care sunt scutiți de obligația de a cumpăra astfel de energie electrică regenerabilă;
(c)
în ambele sisteme, obligația de a cumpăra energie electrică regenerabilă de la producători este impusă participanților pe piață care nu prestează un serviciu public; acești participanți pe piață au dreptul de a transfera costurile suplimentare furnizorilor de energie electrică, iar obligațiile de cumpărare și prețurile sunt stabilite prin lege;
(d)
în ambele sisteme, autoritatea de reglementare veghează să nu existe nicio supracompensare a vreunei întreprinderi care are obligația de a cumpăra energie electrică regenerabilă de la producători.
(28)
La punctele 42-48 din decizia de inițiere, Comisia explică în detaliu de ce și în ce sens măsura supusă evaluării este comparabilă cu măsura examinată de Curtea de Justiție în cauza Essent (14). Austria respinge aceste constatări, invocând motivele prezentate în continuare.
(a)
OeMAG nu este un organism desemnat de către stat în scopul colectării unei taxe. În interpretarea Austriei, operatorii de rețele din Germania joacă exact același rol ca și OeMAG în Austria.
(b)
OeMAG este o întreprindere privată, nu un organism guvernat de dreptul public, cum sunt corporațiile puse în discuție în hotărârile pronunțate în cauzele Air France (15) și Salvat Père (16). Statul nu are competența de a numi membri ai conducerii sau ai consiliului de supraveghere, nici competențe de supraveghere sau drepturi de veto în ceea ce privește deciziile societății OeMAG. Statul nu are competența de a prelua funcțiile societății OeMAG.
(c)
Orice litigiu care implică OeMAG se soluționează de către instanțele ordinare.
(d)
Singurul control public căruia i se supune societatea OeMAG este un audit ex post efectuat de către Curtea de Conturi a Austriei.
(e)
Bugetul statului nu acoperă nicio pierdere pe care societatea OeMAG ar putea să o înregistreze. Rolul autorităților publice este limitat la stabilirea prețurilor de cumpărare și vânzare a energiei electrice regenerabile. Prin urmare, nu există nicio sarcină asupra bugetului de stat de tipul celor demonstrate în cauzele Sloman Neptun (17) și Pearle (18).
(f)
E-Control nu dispune de o marjă de apreciere în privința acordării sau neacordării unei scutiri, în temeiul secțiunii 22c din Lege.
(g)
Suma totală pe care furnizorii de energie electrică o plătesc societății OeMAG nu este influențată de mecanismul de scutire, singura modificare constând în modul de repartizare a sumei globale între diferitele categorii de consumatori finali de energie electrică.
3.2. Selectivitatea
(29)
Austria susține că scutirea acordată întreprinderilor mari consumatoare de energie electrică nu constituie ajutor de stat, întrucât nu este selectivă.
(30)
Întreprinderile mari consumatoare de energie sunt scutite doar parțial de la finanțarea pentru sprijinirea producătorilor de energie electrică ecologică. Ele sunt obligate să efectueze o plată compensatorie de 0,5 % din valoarea producției lor nete direct către societatea OeMAG, continuând astfel că contribuie la finanțarea sprijinului pentru producția de energie electrică ecologică.
(31)
Făcând trimitere la hotărârea pronunțată în cauza Adria-Wien Pipeline (19), Austria susține că măsura nu este limitată de jure la anumite sectoare ale economiei, nici nu este selectivă de facto. Chiar dacă la prima vedere există o selectivitate, aceasta este, în orice caz, justificată de logica sistemului.
(32)
Selectivitatea de jure: Legea privind energia electrică ecologică nu limitează măsura la anumite sectoare ale economiei sau la întreprinderi de anumită dimensiune, nici nu include alte criterii selective. În sprijinul acestui argument, Austria indică faptul că nici un element din jurisprudență nu sugerează că este îndeplinit criteriul privind selectivitatea ajutorului de stat din simplul motiv că s-a stabilit un prag al valorii producției nete. În plus, Austria subliniază faptul că măsura nu este limitată la anumite sectoare ale economiei sau la întreprinderi de o anumită dimensiune, nici nu se supune altor criterii selective: în baza acordurilor temporare aflate în derulare, măsura afectează 19 sectoare diverse și aproximativ 2 300 de întreprinderi. Astfel, măsura nu este, de jure, selectivă.
(33)
Selectivitatea de facto: În opinia Austriei, numărul mare de sectoare și întreprinderi afectate de mecanismul de scutire și faptul că măsura nu este limitată la anumite sectoare sau la întreprinderi de anumită dimensiune, sau supusă altor criterii selective, demonstrează că măsura este de facto o măsură generală. Austria arată că această poziție este susținută și de considerentele din cauza Adria-Wien Pipeline. Pentru pronunțarea hotărârii în cauza Adria-Wien Pipeline, Curtea de Justiție a fost nevoită să ia în considerare o rambursare parțială a unei taxe pe energie acordată întreprinderilor în cazul în care taxa depășea 0,35 % din valoarea producției nete a acestora. Curtea a considerat că „măsurile naționale care prevăd compensarea impozitelor energetice pe gaze naturale și energie electrică nu constituie ajutor de stat în înțelesul articolului 92 din Tratatul CE (în prezent, articolul 107 din TFUE) … atunci când se aplică tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național, indiferent de obiectul lor de activitate” (20).
(34)
Justificarea prin logica sistemului: În ceea ce privește structura mecanismului de refinanțare și scutire, Austria consideră că modelul de diferențiere a taxelor este analog cu cel existent în alte sisteme finanțate din taxe și impozite. Diferențierea se face în funcție de capacitatea întreprinderilor de a suporta taxe suplimentare; aceasta corespunde logicii sistemului și, în consecință, nu constituie ajutor de stat. Austria consideră că acest punct de vedere a fost, de asemenea, luat în considerare de către Comisie în două decizii anterioare privind ajutorul de stat (21).
(35)
De asemenea, Austria subliniază că mecanismul de scutire nu afectează ajutoarele pentru protecția mediului prevăzute în Lege, întrucât valoarea ajutorului disponibil pentru sprijinirea producției de energie electrică ecologică nu este redusă. Reducerea taxelor de mediu pentru anumite întreprinderi este singurul mod de instituire a unui mecanism de finanțare durabil pentru energia electrică ecologică, necesar în scopul asigurării unui sprijin pentru sursele de energie regenerabilă.
3.3. Compatibilitatea
(36)
În ceea ce privește problema compatibilității, Austria susține că dispozițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului se pot aplica, prin analogie, mecanismului de scutire.
(37)
Capitolul 4 din Orientări (punctele 151-159) stabilește condițiile de acordare a ajutoarelor de stat sub forma reducerilor sau exceptărilor de la plata taxelor de mediu și prevede două tipuri de evaluare. În primul rând, atunci când ajutorul se acordă sub forma reducerii sau exceptării de la plata unei taxe de mediu care a fost armonizată la nivel comunitar, măsura este compatibilă, cu condiția ca beneficiarii să plătească cel puțin nivelul minim al taxei comunitare, stabilit prin Directiva privind impozitarea energiei (22). Atunci când măsura prevede reduceri sau scutiri de la plata taxelor de mediu armonizate care depășesc aceste niveluri minime de impozitare sau în cazul reducerilor sau scutirilor de la plata unor taxe de mediu care nu au fost armonizate, statul membru trebuie să prezinte informații detaliate cu privire la necesitatea și proporționalitatea măsurii.
(38)
Austria propune ca, în cazul de față, să se aplice prin analogie capitolul 4 din Orientări, referitor la ajutoarele acordate sub forma reducerilor sau scutirilor de la plata taxelor de mediu. În opinia Austriei, măsura poate fi evaluată, în special, prin analogie cu dispozițiile privind taxele de mediu armonizate. Pe acest temei juridic, mecanismul de scutire poate fi considerat compatibil, cu condiția ca întreprinderile în cauză să plătească nivelul minim al taxei stabilit în Directiva privind impozitarea energiei, respectiv 0,50 EUR/MWh, taxă pe care, de altfel, aceste întreprinderi o plătesc. În consecință, reducerea suplimentară din cadrul regimului de tarife fixe, sub forma unei scutiri parțiale de la contribuția la finanțarea acestuia poate fi considerată compatibilă, întrucât contribuția obligatorie la finanțarea sprijinului pentru producția de energie electrică ecologică funcționează în continuare ca o completare a taxei minime pentru energie electrică.
(39)
Austria consideră că mecanismul de scutire conduce, în mod indirect cel puțin, la un nivel mai ridicat al protecției mediului. În opinia sa, mecanismul de scutire este necesar pentru a face posibilă o majorare generală a sumei pe care consumatorii de energie electrică o plătesc pentru energia electrică regenerabilă.
(40)
În susținerea acestui argument, Austria face o paralelă între textul de la punctul 152 al Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului și textul articolului 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare (23). Comparând mai multe versiuni lingvistice ale textului regulamentului, Austria ajunge la concluzia că articolul 25 are o sferă de aplicare mai largă decât cea a punctului 152 din Orientări: reducerile taxelor de mediu menționate la punctul 152 din Orientări se referă la taxe pe energie care au fost complet armonizate, însă, din articolul 25 al aceluiași regulament, rezultă în mod clar că sunt exceptate reducerile taxelor de mediu - reduceri ale unei taxe pe energie electrică în temeiul Directivei privind impozitarea energiei - cu condiția îndeplinirii cerințelor impuse de această directivă. De fapt, mecanismul de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie reia cerințele privind reducerile taxelor, stabilite de Directiva privind impozitarea energiei. În consecință, logica, evaluările și abordarea din Directiva privind impozitarea energiei, precum și dispozițiile referitoare la aceasta, cum ar fi articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare, sunt aplicabile mecanismului de scutire propus. Atât mecanismul de scutire, cât și sistemul de instituire a taxei pe consumul de energie electrică îndeplinesc cerințele Directivei privind impozitarea energiei, prin urmare sunt justificate în temeiul articolului 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare sau sunt compatibile cu piața internă, prin analogie cu acest articol (24).
(41)
Austria face trimitere la Documentul comun de revizuire a Orientărilor comunitare privind ajutorul de stat pentru protecția mediului și a Directivei privind impozitarea energiei, din 7 decembrie 2006 (25). Documentul comun stabilește cu claritate faptul că statele membre au nevoie de flexibilitate pentru a se putea diferenția în mod rezonabil. Natura și logica impozitelor și taxelor de mediu implică scutiri și niveluri diferite. Prin urmare, statele membre au înțeles că Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului și Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare trebuie interpretate în sens larg.
(42)
În cele din urmă, Austria furnizează argumente detaliate pentru a demonstra că și în alte state membre sunt instituite sisteme similare, subliniind că Legea privind energia electrică ecologică este, în mare măsură, comparabilă cu legea germană privind energia regenerabilă. Întrucât întreprinderile mari consumatoare de energie din Austria concurează cu întreprinderi din alte state membre (de exemplu, din Germania) și din afara UE, mecanismul de scutire este esențial pentru a evita poziționarea lor dezavantajoasă în cadrul concurenței internaționale.
4. OBSERVAȚIILE PRIMITE DE LA PĂRȚI TERȚE
(43)
Camera de Muncă a Austriei a transmis observații cu privire la inițierea procedurii oficiale de investigare. Organizația, care numără 3,2 milioane de membri, consideră că sistemul de finanțare prevăzut de Legea privind energia electrică ecologică implică ajutoare de stat. Organizația nu împărtășește opinia Austriei potrivit căreia mecanismul de scutire pentru marii consumatori de energie este compatibil cu legislația privind ajutoarele de stat. Mecanismul instituie o sarcină suplimentară asupra întreprinderilor mici și mijlocii (IMM-urilor) și asupra consumatorilor casnici, care sunt obligați să achite costurile suplimentare ale energiei ecologice, deși nu sunt principalii consumatori. Acest lucru conduce la denaturarea concurenței, în detrimentul întreprinderilor mici și mijlocii.
(44)
Camera de Muncă face trimitere la decizia din 4 iulie 2006 a Comisiei în care aceasta constată că tarifele fixe constituie ajutor de stat (26). Întrucât cadrul juridic care reglementează tarifele fixe nu s-a modificat de atunci, Camera susține că sistemul de sprijin prevăzut în Legea din 2008 privind energia electrică ecologică continuă să implice ajutoare de stat. Camera nu înțelege modul în care Austria poate susține acum o poziție diferită de cea exprimată la momentul notificării versiunii anterioare a Legii.
(45)
Camera nu împărtășește opinia Austriei, potrivit căreia scutirea marilor consumatori de la obligația de cumpărare, astfel cum prevede Legea, trebuie privită din același unghi ca plafonul stabilit pentru taxa pe energie. Austria, făcând trimitere la o decizie anterioară a Comisiei, de aprobare a unui plafon al taxei pe energie, solicită acum aprobarea mecanismului de scutire pentru marii consumatori de energie electrică, ceea ce este inadmisibil. Camera consideră că analogia invocată nu este legitimă.
(46)
Plafonul taxei pe energie constituie ajutor de stat acordat prin sistemul fiscal, care urmărește, cel puțin în mod indirect, îmbunătățirea protecției mediului, în timp ce scutirea de la obligația de cumpărare pentru marii consumatori de energie nu urmărește niciun obiectiv legat de mediu și nu poate fi subsumată Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului.
(47)
Întrucât Legea prevede, în mod specific, scutirea marilor consumatori de la obligația de cumpărare, dispoziția nu poate fi privită ca o reducere sau scutire de la plata taxelor de mediu, în înțelesul capitolului 4 din Orientări.
(48)
De asemenea, chiar dacă, prin analogie, ar fi posibilă aplicarea capitolului 4 din Orientări, mecanismul de scutire nu ar fi compatibil cu acesta, din următoarele motive: măsura nu a fost limitată la o perioadă de 10 ani; în condițiile de piață actuale, elasticitatea prețurilor a fost suficient de mare pentru a asigura faptul că orice creștere a costurilor de producție ale industriilor în cauză (cum ar fi industria hârtiei și a oțelului) poate avea repercusiuni asupra consumatorilor; aceasta însemnând că mecanismul de scutire nu îndeplinește condiția de la punctul 158 litera (c) din Orientări.
(49)
Scutirea nu este proporțională, deoarece marilor consumatori de energie nu li se impune să consume energie electrică ecologică, astfel încât evoluția prețurilor energiei regenerabile către nivelul prețului de piață ar fi întârziată. Numai IMM-urile și consumatorii casnici au obligația de a achita costurile suplimentare ale producției de energie electrică ecologică, deși consumă doar cantități mici de energie. Prin urmare, mecanismul de scutire nu îndeplinește nici condiția de la punctul 159 litera (a) din Orientări.
(50)
De asemenea, nu au existat acorduri de tipul celor menționate la punctul 159 litera (c) din Orientări, prin care marii consumatori de energie se obligă să realizeze obiectivele Legii. În sfârșit, mecanismul de scutire pentru marii consumatori de energie nu a contribuit la eficiența energetică sau la utilizarea în mod ecologic a energiei, ci dimpotrivă a scutit acești consumatori de la plata contribuției pentru realizarea obiectivelor de mediu la nivelul UE.
(51)
În consecință, secțiunea 22 din Lege constituie o măsură de ajutor operațional sui generis, care nu produce niciun beneficiu legat de protecția mediului și nu se înscrie în domeniul de aplicare al Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului. Nefiind limitat în timp și nici planificat să descrească pe măsura trecerii timpului, denaturând, în principal, concurența în detrimentul IMM-urilor, acest ajutor nu ar trebui autorizat.
5. EVALUAREA
(52)
Comisia a examinat măsura notificată în lumina articolelor 107 și următoarele din TFUE și a articolelor 61 și următoarele din Acordul privind SEE (27).
(53)
Comisia subliniază faptul că, înainte de toate, legislația notificată conține două măsuri separate, ambele fiind examinate în conformitate cu legislația privind ajutoarele de stat în decizia din 22 iulie 2009 a Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare (28). Legea prevede acordarea ajutorului sub forma unui tarif fix, în avantajul producătorilor de energie electrică ecologică. De asemenea, Legea conține o prevedere potrivit căreia marii consumatori de energie pot fi, în anumite condiții, scutiți parțial de obligația achitării tarifului fix. În decizia din 22 iulie 2009, Comisia accepta faptul că tarifele fixe, stabilite în avantajul producătorilor de energie electrică ecologică constituie ajutor de stat compatibil cu piața internă, însă își exprima rezervele cu privire la compatibilitatea acestui mecanism cu normele privind ajutoarele de stat și, în consecință, a inițiat procedura oficială de investigare a acestui aspect al Legii. În decizia din 22 iulie 2009, Comisia a aprobat sprijinul acordat producătorilor de energie electrică ecologică, afirmând că este un ajutor de stat compatibil, dar nu a adoptat o poziție definitivă cu privire la evaluarea scutirii marilor consumatori de energie de la obligația de cumpărare ca ajutor de stat sau nu și, în cazul din urmă, compatibilitatea mecanismului de scutire cu normele privind ajutoarele de stat. Aceste aspecte au fost analizate în cadrul procedurii oficiale de investigare care a condus la prezenta decizie. Totuși, astfel cum se explică mai jos, concluziile deciziei din 22 iulie 2009, potrivit cărora fondurile canalizate prin intermediul OeMAG către producătorii de energie electrică ecologică reprezintă resurse de stat, sunt importante pentru stabilirea prezenței resurselor de stat în cadrul mecanismului care scutește marii consumatori de energie de contribuția la aceste fonduri.
5.1. Prezența ajutorului de stat
(54)
O măsură constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE atunci când: în primul rând, conferă un avantaj beneficiarilor; în al doilea rând, este finanțată de către stat sau prin resurse de stat; în al treilea rând, favorizează întreprinderile sau activitățile economice selectate și, în al patrulea rând, are potențialul de a afecta schimburile comerciale între statele membre și de a denatura sau amenința să denatureze concurența pe piața internă.
5.1.1. Avantajul
(55)
În cazul în care eventualul avantaj rezultă dintr-o scutire totală sau parțială de la plata unei taxe legale, singura problemă care se ridică este dacă, în cadrul unui anumit sistem legal, o măsură de ajutor este de natură să favorizeze anumite întreprinderi sau producția anumitor bunuri în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în comparație cu alte întreprinderi care se află într-o situație de fapt și de drept comparabilă din perspectiva obiectivului urmărit prin măsura respectivă (29).
(56)
În cazul de față, obiectivul urmărit de măsură este colectarea de venituri din taxele percepute de la utilizatorii de energie electrică, în scopul finanțării producției de energie electrică din surse regenerabile. Întreprinderile mari consumatoare de energie se află în aceeași situație de drept și de fapt ca ceilalți utilizatori de energie electrică, deoarece toți consumă energie electrică pe care o cumpără de la furnizorii de energie electrică care, la rândul lor, au obligația de a cumpăra o anumită cantitate de energie electrică regenerabilă la un preț fixat prin lege („preț de compensare” (Verrechnungspreis)]. În absența mecanismului de scutire, întreprinderile mari consumatoare de energie ar fi obligate să plătească furnizorilor lor costuri suplimentare pentru energia electrică ecologică, care se reflectă în factura lor la energie electrică. Astfel, furnizorii de energie electrică transferă costurile suplimentare care rezultă din obligația lor de a cumpăra energie electrică ecologică de la centrul de reglementare. Alți utilizatori de energie electrică, aflați în aceeași situație de drept și de fapt, întrucât toți cumpără energie electrică, nu beneficiază de această posibilitate. În consecință, mecanismul de scutire favorizează întreprinderile mari consumatoare de energie în detrimentul celorlalți consumatori
(57)
Pe baza unei scutiri acordate de E-Control, întreprinderile mari consumatoare de energie au dreptul de a solicita să nu li se livreze energie electrică ecologică, iar furnizorilor de energie electrică le este interzis prin lege să transfere orice costuri suplimentare pe care le suportă ca urmare a obligației de a cumpăra energie electrică ecologică de la centrul de reglementare, asupra întreprinderilor scutite. În schimb, întreprinderile mari consumatoare de energie plătesc centrului echivalentul a 0,5 % din valoarea producției lor nete.
(58)
Efectul mecanismului de scutire este, așadar, de a plafona la un anumit nivel contribuția industriilor mari consumatoare de energie la veniturile centrului. Astfel, ele sunt scutite parțial, prin lege, de la taxa pe care ar trebui să o suporte în condiții de piață normale. În concluzie, mecanismul de scutire conferă un avantaj întreprinderilor care sunt eligibile pentru a beneficia de acesta.
(59)
În opinia Austriei, scutirea respectivă poate totaliza până la 44 de milioane EUR anual (30). Astfel, măsura constituie un avantaj pentru aceste întreprinderi mari consumatoare de energie.
5.1.2. Resurse de stat și imputabilitatea
Jurisprudența arată că un avantaj poate fi considerat ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE numai dacă este acordat, în mod direct sau indirect, prin resurse de stat, iar utilizarea acestor resurse este imputabilă statului (31).
(60)
În această privință, Austria prezintă un dublu argument: în primul rând, fondurile aflate sub controlul OeMAG nu constituie resurse de stat; în al doilea rând, chiar dacă fondurile controlate de OeMAG constituie resurse de stat, reducerea veniturilor OeMAG ca efect al mecanismului de scutire nu reduce resursele de stat, deoarece nu există nicio implicare a statului sub nivelul OeMAG (respectiv la nivelul marilor consumatori de energie și al distribuitorilor de energie electrică).
(61)
Comisia constată că mecanismul de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie reduce veniturile centrului de reglementare OeMAG, întrucât furnizorii de energie electrică nu sunt obligați să cumpere energie electrică din surse regenerabile pentru întreprinderile mari consumatoare de energie cărora le-a fost acordată o scutire, iar plățile directe efectuate de aceste întreprinderi către OeMAG sunt mai mici decât sumele pe care OeMAG le-ar fi încasat în cazul în care întreprinderile respective nu ar fi beneficiat de această scutire.
(62)
În consecință, Comisia trebuie să stabilească dacă resursele care, conform Legii privind energia electrică ecologică, se află sub controlul centrului de reglementare, respectiv al OeMAG, constituie resurse de stat. În cazul unui răspuns afirmativ, măsura care face obiectul evaluării conduce la o reducere a veniturilor statului și este, prin urmare, finanțată din resurse de stat.
(63)
În cauza Essent (32), întreprinderii SEP, aflată în proprietatea mai multor producători de energie electrică, statul îi încredințase obligația de serviciu public de a colecta venituri dintr-o suprataxă impusă utilizatorilor rețelei de energie electrică. Legea nu permitea SEP să utilizeze veniturile din suprataxă în alte scopuri decât cel stabilit de lege, respectiv de a acoperi costurile irecuperabile suportate de întreprinderile de energie electrică în contextul liberalizării pieței energiei electrice.
(64)
Curtea de Justiție a constatat că suprataxa percepută de SEP constituia o resursă a statului, deoarece erau îndeplinite următoarele condiții:
(a)
suprataxa era o taxă impusă entităților private printr-un act al autorității publice (punctele 47-66 din hotărâre);
(b)
statul atribuise întreprinderii SEP sarcina operării unui serviciu economic de interes general, și anume de colectare a taxei (punctul 68);
(c)
SEP nu era autorizată să utilizeze produsul acestei taxe suplimentare în alte scopuri decât cele definite de lege și era monitorizată strict în privința îndeplinirii acestei sarcini (punctul 69).
(65)
Hotărârea a stabilit cu claritate că măsura în cauză diferă de cea examinată în cauza PreussenElektra, întrucât în aceasta din urmă „întreprinderile nu erau mandatate de stat pentru a gera o resursă de stat, ci erau obligate să cumpere utilizând resurse financiare proprii” (33). În decizia de inițiere a procedurii din 22 iulie 2009, Comisia constata că OeMAG a fost creată și autorizată de statul austriac și că, potrivit documentelor de constituire, acesteia i-a fost atribuită sarcina administrării resurselor necesare sprijinirii energiei electrice ecologice. Comisia a ajuns la concluzia că simplul fapt că OeMAG este o societate privată nu este suficient pentru a demonstra că măsura nu implică un ajutor de stat. În mod special, măsura notificată nu este comparabilă cu sistemul aplicat în cauza PreussenElektra, care se referea la relațiile dintre întreprinderi private, fără implicarea vreunui organism intermediar, în timp ce Legea austriacă privind energia electrică ecologică a atribuit societății OeMAG sarcina colectării și repartizării fondurilor destinate producției de energie electrică ecologică.
(66)
De asemenea, Curtea a făcut deosebirea între cauza Essent și cauzele Pearle și PreussenElektra: în cauza Pearle, fondurile colectate de un organism profesional nu erau utilizate în scopul unei politici decise de autoritățile publice, ci pentru o campanie publicitară privată, în timp ce, în cazul PreussenElektra, întreprinderile private producătoare de energie electrică obligate să cumpere energie regenerabilă la un preț fix, utilizau propriile resurse și nu sume rezultate în urma unei taxe colectate în numele statului (punctele 72-74).
(67)
Prin urmare, în cazul de față, Comisia trebuie să aprecieze dacă OeMAG a fost desemnată de către stat să colecteze și să administreze taxa, ca în cazul SEP, sau utilizează propriile fonduri, ca în cazul întreprinderilor implicate în cauza PreussenElektra (34).
(68)
Prezența unei taxe: Comisia trebuie să stabilească, în primul rând, dacă sumele colectate de OeMAG constituie o taxă. secțiunile 10 și 19 din Legea privind energia electrică ecologică obligă furnizorii de energie electrică să cumpere un anumit volum de energie electrică regenerabilă la un preț mai mare decât prețul pieței, numit „preț de compensare” (Verrechnungspreis). secțiunea 22b din Lege prevede că nivelul prețului de compensare va fi stabilit anual, prin ordin al Ministrului Federal al Economiei și Muncii, și stabilește, în continuare, valorile implicite. Diferența dintre prețul pieței la energia electrică și prețul de compensare, stabilit printr-un act al autorității publice, constituie o taxă pe energie electrică. În cazul de față, taxa nu este plătită altor actori din piață angajați în afaceri comerciale obișnuite, ca în cazul PreussenElektra când Curtea a constatat că nu sunt implicate resurse de stat, ci plățile se efectuează către un organism având sarcina specifică de a colecta și repartiza aceste fonduri exclusiv în scopuri de interes public.
(69)
Desemnarea unui organism privat în scopul colectării și administrării taxei: Legea prevede că taxa va fi percepută nu de către stat, ci de o entitate juridică căreia i-a fost acordată concesiunea pentru a acționa ca un centru de reglementare. O astfel de concesiune, pentru întreg teritoriul Austriei, este în prezent deținută de OeMAG. Concesiunea atribuie societății OeMAG sarcina de a îndeplini obligațiile unui serviciu public de colectare a unei taxe, sub forma prețului de compensare, de la toți furnizorii de energie electrică.
(70)
Furnizorii de energie electrică sunt, în general, liberi să transfere această taxă consumatorilor de energie electrică și, din punct de vedere economic, se poate presupune că, în mod normal, vor proceda astfel. Legea le interzice însă transferarea acestei taxe către întreprinderile mari consumatoare de energie care au fost scutite, în conformitate cu secțiunea 22c din Lege, de la obligația cumpărării de energie electrică regenerabilă.
(71)
Comisia concluzionează că statul a încredințat societății OeMAG prestarea unui serviciu economic de interes general, respectiv colectarea și administrarea taxei.
(72)
Controlul fondurilor și utilizarea în scopul prevăzut de lege: secțiunea 23 din Lege obligă OeMAG să depună într-un cont special veniturile obținute în urma achitării prețului de compensare. Fondurile colectate în acest cont pot fi utilizate exclusiv în scopul cumpărării de energie electrică regenerabilă. OeMAG trebuie să garanteze Ministerului Federal al Economiei și Muncii sau Curții de Conturi accesul, în orice moment, la toate documentele contului. Indiferent de structura acționariatului societății OeMAG, secțiunea 15 din Lege obligă, de asemenea, Curtea de Conturi să efectueze audituri ex post la OeMAG.
(73)
Comisia concluzionează că OeMAG are obligația de a utiliza fondurile în scopul prevăzut de lege și că statul exercită un control strict asupra utilizării acestor fonduri.
(74)
Prin corelare cu cauzele Essent și Steinike, Comisia concluzionează că fondurile colectate și gestionate de OeMAG constituie resurse de stat.
(75)
Austria a prezentat o serie de argumente în sprijinul opiniei sale potrivit căreia situația OeMAG este mai degrabă comparabilă cu cea din cazul PreussenElektra decât cu cea din cazul Essent. În cadrul următoarelor considerente se va demonstra că aceste argumente sunt contrazise de analiză.
(76)
Comisia constată, înainte de toate, că Austria compară Legea energiei electrice ecologice cu legea germană privind energia regenerabilă, atât în forma anterioară, cât și în cea actuală a acesteia, făcând trimitere la hotărârea Curții de Justiție din 13 martie 2001 în cauza PreussenElektra (35). Însă comparația nu este relevantă pentru problema pusă în discuție în cazul de față. În prezenta decizie, Comisia examinează doar măsura propusă și nu va încerca să evalueze legislația germană sau orice altă legislație similară: fiecare caz trebuie tratat în funcție de particularitățile sale. În ceea ce privește argumentele prezentate, trebuie, totuși, menționat faptul că legislația austriacă diferă substanțial de legea germană avută în vedere în cauza PreussenElektra în care Curtea de Justiție a considerat că numai avantajele acordate în mod direct de către stat sau de către un organism privat desemnat sau creat de stat pot implica utilizarea resurselor de stat. În cauza respectivă, Curtea constata că obligația de cumpărare impusă întreprinderilor furnizoare de energie electrică nu implică un transfer direct sau indirect de resurse de stat. Mecanismul notificat în cazul de față nu este identic, așadar, cu schema examinată în cauza PreussenElektra. Astfel cum arăta în decizia de inițiere din 22 iulie 2009, Comisia consideră că mecanismul de scutire austriac implică utilizarea unor resurse imputabile statului. Mecanismul de scutire austriac diferă de cel german, în special prin faptul că prevede un organism intermediar ca OeMAG, desemnat de către stat, iar statul monitorizează și controlează colectarea și repartizarea resurselor administrate de acest organism. De asemenea, Comisia consideră că mecanismul austriac poate permite efectuarea de plăți directe din partea statului către OeMAG.
(77)
În privința legii germane actuale privind energia regenerabilă, trebuie amintit faptul că această măsură nu face obiectul prezentei decizii; Comisia nu a efectuat încă o evaluare a acesteia, în consecință nu poate realiza o analiză amănunțită a unei presupuse analogii între legea austriacă privind energia electrică ecologică și forma actuală a legii germane privind energia regenerabilă.
(78)
Pe de altă parte, Austria susține că OeMAG este o întreprindere privată, nu un organism de drept public, cum sunt întreprinderile luate în considerare în hotărârile pronunțate în cauzele Air France și Salvat Père. Autoritățile austriece pot exercita controlul asupra OeMAG doar prin verificarea ex post a conturilor acesteia și prin retragerea concesiunii.
(79)
Comisia subliniază, în această privință, că hotărârea în cauza Essent a stabilit în mod clar faptul că, atunci când statul desemnează un organism pentru a colecta și administra venituri dintr-o taxă, nu are importanță dacă acel organism este public sau privat. În concluziile sale, Curtea nu a indicat în niciun fel dacă SEP era întreprindere publică sau privată, ceea ce înseamnă că acest lucru nu a fost relevant pentru pronunțarea unei hotărâri. Această constatare este conformă cu punctul 106 al concluziilor avocatului general Mengozzi în cauza Essent, precum și cu hotărârea Curții de Justiție în cauza Steinike (36).
(80)
În consecință, faptul că OeMAG este o întreprindere controlată de entități private nu exclude prezența resurselor de stat. Aspectul decisiv este dacă aceasta a fost desemnată de către stat să colecteze și să administreze o taxă.
(81)
De asemenea, Austria susține că nicio pierdere înregistrată de OeMAG nu este acoperită de la bugetul de stat și că rolul autorităților publice se limitează la fixarea prețurilor de cumpărare și vânzare de energie electrică regenerabilă; prin urmare, nu există nicio sarcină pentru bugetul statului, de tipul celei demonstrate în cauzele Sloman Neptun și Pearle.
(82)
Comisia menționează că, potrivit hotărârii pronunțate în cauza Essent, sumele aflate la dispoziția unei entități private desemnate de către stat să colecteze și să administreze o taxă constituie o resursă a statului. În consecință, o reducere a nivelului taxei plătite de anumite întreprinderi supuse taxei respective este suficientă pentru a constitui o sarcină pentru stat.
(83)
În ceea ce privește argumentul Austriei potrivit căruia E-Control nu dispune de o marjă de apreciere la exceptarea întreprinderilor mari consumatoare de energie de la obligația de cumpărare, Comisia subliniază că, pentru a răspunde la întrebarea dacă aceste fonduri constituie resurse de stat, faptul că organismul desemnat să colecteze și să administreze taxa nu are putere de decizie este lipsit de relevanță, astfel cum explică avocatul general Mengozzi la punctul 109 din opinia sa privind cauza Essent.
(84)
Ultimul argument al Austriei este că suma totală pe care furnizorii de energie electrică o plătesc către OeMAG nu este afectată de mecanismul de scutire care modifică doar repartizarea acestei sume totale între diferitele categorii de consumatori finali de energie electrică; Comisia amintește că, pentru a răspunde la întrebarea dacă sunt utilizate resurse de stat, faptul că o pierdere de venituri ale statului poate fi compensată printr-o creștere a veniturilor din alte surse este lipsit de relevanță. Esențial este faptul că o întreprindere beneficiază de un avantaj și că acest avantaj reduce veniturile statului obținute de la acea întreprindere. În mod evident, statul va trebui să găsească, în ultimă instanță, alte surse de venituri pentru a completa lipsa.
(85)
Comisia concluzionează că faptele din cazul în speță corespund faptelor luate în considerare în cauzele Essent și Steinike: toate condițiile privind prezența resurselor de stat stabilite în cauzele Essent și Steinike sunt îndeplinite. Măsura care face obiectul evaluării este, așadar, finanțată din resurse de stat.
(86)
Utilizarea fondurilor sub controlul OeMAG este reglementată prin lege, și anume Legea privind energia electrică ecologică. Prin urmare, utilizarea fondurilor este imputabilă statului.
(87)
Se constată că mecanismul de scutire conduce la o pierdere de resurse de stat, care este imputabilă acestuia.
5.1.3. Selectivitatea măsurii
(88)
Comisia subliniază că, deși în teorie măsura ar putea părea neutră atât în ceea ce privește întreprinderile, cât și sectoarele economice, în practică aceasta poate fi totuși selectivă.
(89)
Austria susține că mecanismul de scutire nu constituie ajutor de stat, nefiind o măsură selectivă, ci una generală pentru toate întreprinderile și sectoarele. În primul rând, Austria susține că pragul de 0,5 % prevăzut de schema notificată nu impune nicio restricție în privința industriilor specifice, dimensiunii întreprinderii sau altor criterii selective (37). În al doilea rând, Austria a constatat că măsura afectează în fapt un număr de 2 300 de întreprinderi din 19 sectoare diferite și afirmă că acest lucru demonstrează că măsura este, într-adevăr, deschisă tuturor întreprinderilor și sectoarelor economiei.
(90)
O măsură este selectivă atunci când favorizează numai anumite întreprinderi sau producția de anumite bunuri și neselectivă dacă se aplică tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național, indiferent de obiectul lor de activitate.
(91)
Comisia consideră că simpla existență a unui prag de 0,5 % nu constituie un argument suficient pentru a califica schema notificată drept măsură generală. Dimpotrivă, Comisia constată că, în urma introducerii acestui prag, nu toate întreprinderile de pe teritoriul național pot beneficia de avantajele măsurii notificate.
(92)
Austria a susținut că măsura notificată este rezervată întreprinderilor ale căror costuri cresc cu peste 0,5 % din valoarea producției nete ca rezultat al contribuției plătite în sprijinul energiei electrice ecologice. Comisia observă că aceste condiții se aseamănă foarte mult cu cerințele definiției unei „întreprinderi mari consumatoare de energie” din articolul 17 alineatul (1) litera (a) din Directiva privind impozitarea energiei (38). Austria susține că pragul de 0,5 % nu este suficient pentru ca măsura notificată să fie considerată selectivă. În opinia Austriei, această concluzie este susținută de hotărârea Curții de Justiție pronunțate în cauza Adria-Wien Pipeline. În hotărârea respectivă, Curtea a trebuit să ia în considerare compensarea parțială a unei taxe pe energie, acordată firmelor în cazul în care taxa depășea 0,35 % din valoarea producției lor nete. Curtea a stabilit că „măsurile naționale care prevăd compensarea impozitului energetic pe gaze naturale și energie electrică nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 92 din Tratatul CE (în prezent, articolul 107 din TFUE) … atunci când se aplică tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național, indiferent de obiectul lor de activitate” (39).
(93)
Cu toate acestea, Comisia consideră că hotărârea nu împiedică stabilirea selectivității în ceea ce privește pragul de 0,5 % despre care este vorba în cazul de față. Hotărârea era doar preliminară, ca răspuns la solicitarea unei instanțe austriece în privința schemei existente de reducere a taxelor pe energie. Solicitarea instanței austriece cuprindea două aspecte. În primul rând, aceasta dorea să știe dacă faptul că, în cadrul schemei existente, reducerea impozitului este acordată numai întreprinderilor angajate în producția de bunuri înseamnă că acea compensare este selectivă. În al doilea rând, instanța a adresat întrebarea ipotetică despre cum va evalua Curtea o reducere de impozit care nu este limitată doar la întreprinderile angajate în principal în producția de bunuri, ci este aplicabilă tuturor întreprinderilor, indiferent de obiectul lor de activitate.
(94)
La prima întrebare, Curtea a răspuns că limitarea reducerii impozitului la producători conferă un caracter selectiv măsurii. În privința naturii ipotetice a celei de-a doua întrebări, despre modul în care Curtea ar evalua o reducere de impozit aplicabilă tuturor sectoarelor economiei, răspunsul a fost formulat în termeni destul de generali. Curtea a afirmat că o măsură este selectivă atunci când favorizează anumite întreprinderi sau producția de anumite bunuri și neselectivă când creează avantaje pentru toate întreprinderile de pe teritoriul național, fără nicio deosebire (40). Curtea a concluzionat că măsurile naționale nu constituie ajutor de stat „dacă se aplică tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național, indiferent de obiectul lor de activitate” (41). Curtea nu a oferit nicio indicație cu privire la faptul că o măsură limitată la pragul de 0,35 % ar trebui considerată ca fiind aplicabilă tuturor întreprinderilor. Acest lucru a fost menționat de către avocatul general Jacobs în avizul emis într-o cauză ulterioară prezentată în fața Curții: „efectul pragului de 0,35 % nu a fost analizat de Curtea de Justiție în cauza Adria-Wien” (42). Curtea nu a trebuit să decidă dacă mecanismul de scutire în sine (adică fără limitare la întreprinderile angajate în mod primordial în producția de bunuri) este selectiv de facto. Astfel, Curtea nu a exclus posibilitatea ca pragul de 0,35 % să fie selectiv dacă efectele acestuia constau în faptul că, în practică, măsura nu este deschisă tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național.
(95)
Comisia este, într-adevăr, de părere că au fost oferite, de către Curte, unele indicații cu privire la faptul că un astfel de prag poate fi selectiv chiar dacă măsura este deschisă mai multor sectoare diferite. În răspunsul la cea de-a doua întrebare, Curtea a menționat, în mod special, că „nici numărul mare de întreprinderi eligibile și nici diversitatea și dimensiunea sectoarelor cărora le aparțin aceste întreprinderi nu constituie un argument suficient pentru a concluziona că o inițiativă a statului reprezintă o măsură generală de politică economică” (43). Potrivit jurisprudenței, multe măsuri care nu sunt specifice anumitor sectoare pot fi considerate selective dacă acestea nu sunt disponibile de facto tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național (44). Prin urmare, chiar și măsurile care sunt disponibile tuturor sectoarelor pot fi considerate selective deoarece nu sunt disponibile de facto tuturor întreprinderilor de pe teritoriul respectiv.
(96)
Această opinie este reflectată și de o decizie a Comisiei privind reducerea impozitului austriac pe energie (45). În urma hotărârii Curții de Justiție la care s-a făcut referire, Austria a extins măsura, astfel încât să includă întreprinderi din toate sectoarele. În evaluarea schemei modificate, Comisia a constatat însă că măsura este totuși selectivă, deoarece, chiar dacă reducerea este, în mod formal, disponibilă tuturor întreprinderilor, în practică singurele întreprinderi care vor beneficia de acest avantaj vor fi cele cu un consum mare de energie raportat la valoarea producției lor nete (46). Comisia a concluzionat că reducerea de impozit constituie un ajutor de stat ilegal (nenotificat) și este incompatibilă cu piața internă (47).
(97)
Efectele deciziei Comisiei au determinat ulterior o instanță administrativă din Austria să solicite Curții de Justiție o hotărâre preliminară (48). Întrebările adresate de instanța austriacă se refereau la sfera efectelor ilegalității reducerii de impozit, iar Curtea de Justiție nu a redeschis problema selectivității. Aspectul a fost, totuși, pus în discuție de avocatul general. În opinia sa, avocatul general menționa că „așa cum subliniază Comisia, acordarea de reduceri doar întreprinderilor de servicii (pe lângă întreprinderile de producție) care nu sunt excluse prin pragul de 0,35 % ar avea drept consecință simpla lărgire a cercului de beneficiari ai ajutorului. Aceasta nu ar elimina însă efectele ajutorului ca atare, deoarece s-ar menține un criteriu de selectivitate” (49). De asemenea, avocatul general a afirmat că „raționamentul Comisiei aplicat în decizia din 2004 este convingător în ceea ce privește natura selectivă a pragului de 0,35 % prevăzut de schema modificată” (50).
(98)
Comisia concluzionează că, în cazul de față, pragul de 0,5 % constituie un criteriu de selecție care limitează avantajele măsurii notificate la întreprinderile mari consumatoare de energie și exclude întreprinderile care nu sunt mari consumatoare de energie. Indiferent de numărul de sectoare care se califică, existența pragului face ca nu toate întreprinderile de pe teritoriul național să poată beneficia de măsura notificată. În consecință, pragul conferă măsurii notificate un caracter selectiv.
(99)
De asemenea, Comisia menționează că, pentru a putea beneficia de mecanismul de scutire care face obiectul prezentei evaluări, întreprinderile trebuie să fie eligibile pentru o reducere a impozitului pe energie, în conformitate cu legea austriacă privind reducerea impozitului energetic, care a făcut obiectul deciziei Comisiei privind reducerea taxei austriece pe energie. În cazul de față, raționamentul din decizia respectivă a Comisiei se aplică, așadar, mutatis mutandis.
(100)
În ceea ce privește al doilea argument prezentat de Austria, Comisia constată că măsura notificată este selectivă și pentru că, în practică, vizează în special un număr limitat de întreprinderi care desfășoară activități axate pe producția de anumite bunuri necesitând un consum mare de energie. Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție, o măsură trebuie analizată nu în funcție de cauze sau scopuri, ci de efectele ei (51). Prin urmare, chiar dacă, în termeni oficiali, o măsură este disponibilă tuturor sectoarelor și tuturor întreprinderilor, aceasta poate fi totuși considerată selectivă dacă, în practică, nu este disponibilă tuturor întreprinderilor de pe teritoriul național. Curtea de Justiție a stabilit că „nici numărul mare de întreprinderi beneficiare și nici diversitatea și importanța sectoarelor industriale cărora aceste întreprinderi le aparțin nu garantează concluzia că schema (o schemă) de ajutor constituie o măsură generală de politică economică” (52).
(101)
În ancheta efectuată, Comisia a constatat că schema notificată viza în special un număr foarte mic de întreprinderi, majoritatea angajate în producția de bunuri. La 9 septembrie 2010, Austria a prezentat date colectate pe baza schemei, astfel cum aceasta este pusă în aplicare în prezent, respectiv cu intensități ale ajutorului situate sub pragurile de notificare. Potrivit acestei informări, din aproximativ 300 000 de întreprinderi din Austria, numărul celor care au solicitat beneficii în cadrul schemei este de numai 2 000 sau mai puțin de 1 % din numărul total al întreprinderilor austriece. Pe măsură ce schema a fost pusă în aplicare, aproximativ 66 % din beneficii au fost direcționate către întreprinderi din sectorul „producției de bunuri” (53). Comisia observă că, dacă Austria ar crește valoarea ajutorului peste pragurile minime la care schema operează în mod provizoriu, cel mai probabil măsura ar viza și mai mult întreprinderile care desfășoară activități axate pe producția de bunuri. Această constatare este demonstrată de faptul că, pe baza informațiilor furnizate de Austria, doar 12 întreprinderi ar beneficia de intensități ale ajutorului mai mari decât cele prevăzute în versiunea aplicată în prezent a schemei, precum și de faptul că, dintre aceste întreprinderi, doar două operează în sectorul transporturilor, celelalte 10 fiind angajate în producția de bunuri (54).
(102)
Comisia concluzionează că schema notificată va oferi un avantaj nesemnificativ sau niciun avantaj majorității sectoarelor din economia austriacă și va favoriza, în principal, întreprinderile care desfășoară activități în una dintre ramurile producției de bunuri. Indiferent de numărul sectoarelor în care întreprinderile ar putea beneficia de ajutor ca rezultat al măsurii, măsura vizează, în primul rând, întreprinderile care desfășoară activități axate pe producția de bunuri și, prin urmare, este considerată selectivă de facto.
(103)
Comisia concluzionează că mecanismul de scutire notificat este selectiv, atât pentru că prevede un prag de 0,5 % care limitează măsura la întreprinderile mari consumatoare de energie, cât și pentru că aceste întreprinderi desfășoară, în principal, activități axate pe producția de bunuri.
(104)
Comisia menționează că o măsură, chiar și atunci când are un caracter selectiv, nu îndeplinește condiția de selectivitate dacă este justificată de natura sau schema generală a sistemului din care face parte (55). În conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, statelor membre le revine sarcina de demonstra acest aspect (56).
(105)
Potrivit Curții, „trebuie efectuată o distincție între obiectivele atribuite unui anumit sistem fiscal care sunt exterioare acestuia, pe de o parte, și mecanismele inerente sistemului fiscal care sunt necesare realizării unor asemenea obiective, pe de altă parte”. Doar cele din urmă pot fi justificate de natura sau schema generală a sistemului fiscal din care face parte măsura (57). Orice obiective exterioare trebuie luate în considerare în faza în care ajutorul este evaluat în privința compatibilității (58).
(106)
Austria consideră că diferențierea taxelor introdusă de secțiunea 22c a Legii este destinată să permită întreprinderilor de capacități diferite să suporte cheltuieli suplimentare. De asemenea, Austria consideră că mecanismul de scutire nu afectează beneficiile cu privire la mediu prevăzute de Lege, deoarece valoarea ajutorului disponibil pentru sprijinirea producției de energie electrică ecologică nu se micșorează. Austria pretinde că doar prin reducerea taxelor de mediu pentru anumite întreprinderi se poate stabili un mecanism de finanțare durabil pentru energia electrică ecologică, necesar asigurării sprijinului pentru sursele de energie regenerabilă.
(107)
În această privință, Comisia menționează că obiectivul intrinsec al sistemului stabilit prin prețul de compensare este de a crește veniturile cu scopul specific de promovare a energiei regenerabile. Mecanismul de scutire urmărește însă atingerea obiectivului de îmbunătățire a competitivității întreprinderilor mari consumatoare de energie și, prin aceasta, îmbunătățirea acceptabilității sistemului bazat pe prețul de compensare. Acest obiectiv este extrinsec rațiunii și schemei generale a sistemului.
(108)
Curtea de Justiție a considerat că urmărirea unui astfel de obiectiv extrinsec nu poate fi invocată pentru a justifica o măsură prin referire la natura sau schema generală a sistemului fiscal (59). Aceasta poate fi analizată doar în momentul în care ajutorul trebuie evaluat în privința compatibilității (60).
(109)
În susținerea acestei opinii, potrivit căreia mecanismul de scutire este justificat de rațiunea și schema generală a sistemului, Austria face referire la două decizii referitoare la ajutoare de stat, însă în cazurile respective situația era diferită. Măsura de ajutor de stat N 271/06, impozitul danez pe excedentul de căldură, nu viza îmbunătățirea competitivității, ci tratamentul fiscal egal pentru toate produsele energetice. Măsura de ajutor N 860/06, scutirea de la impozitul german pe energie pentru procesele cu dublă utilizare se baza pe principiul că produsele energetice trebuie impozitate doar atunci când sunt utilizate pentru încălzire sau drept carburanți.
(110)
Prin urmare, scutirea notificată pentru industriile mari consumatoare de energie nu este justificată de natura sau schema generală a sistemului din care face parte.
(111)
Comisia concluzionează că măsura notificată îndeplinește condiția de selectivitate, fiind selectivă de facto, și că nu este justificată prin natura sau schema generală a sistemului.
5.1.4. Denaturarea concurenței și impactul asupra schimburilor comerciale
(112)
Beneficiarii măsurii care constituie un ajutor de exploatare în opinia Comisiei, sunt în majoritate angajați în producția de bunuri mari consumatoare de energie, precum produse din metal sau hârtie (61). Acestea sunt industrii în cadrul cărora au loc schimburi comerciale între statele membre, iar întreprinderile dintr-un stat membru concurează cu întreprinderi din alte state membre. Prin urmare, măsura în cauză poate denatura concurența și afecta schimburile comerciale de pe piața internă.
5.1.5. Concluzie
(113)
Comisia concluzionează că mecanismul de scutire constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE deoarece are un efect de reducere a resurselor de stat și conferă astfel un avantaj selectiv întreprinderilor mari consumatoare de energie. În consecință, măsura poate afecta schimburile comerciale între statele membre și denatura concurența pe piața internă.
5.2. Legalitatea ajutorului
(114)
Austria s-a angajat să nu pună în aplicare ajutorul înainte de a obține aprobarea Comisiei Europene. Austria a notificat măsura înainte de o pune în aplicare, respectând astfel obligația prevăzută la articolul 108 alineatul (3) din TFUE (62).
5.3. Compatibilitatea ajutorului
(115)
În conformitate cu dispozițiile articolului 107 alineatul (3) din TFUE, Comisia poate declara ajutorul de stat compatibil cu piața internă. Conform jurisprudenței, sarcina prezentării de probe pentru a demonstra că o măsură este compatibilă revine statului membru (63).
(116)
În cazurile de ajutor care intră sub incidența articolului 107 alineatul (3) din TFUE, Comisia dispune de o largă putere de apreciere (64). În exercitarea puterii sale de apreciere, Comisia a adoptat orientări și comunicări prin care sunt stabilite criteriile de declarare a anumitor tipuri de ajutoare ca fiind compatibile cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) din TFUE. Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție, orientările și comunicările adoptate în domeniul supravegherii ajutoarelor de stat sunt obligatorii pentru Comisie, în măsura în care acestea nu se îndepărtează de normele tratatului și sunt acceptate de statele membre (65).
(117)
În consecință, este necesar să se analizeze, în primul rând, dacă ajutorul notificat se înscrie în domeniul de aplicare al unuia sau al mai multor seturi de orientări sau comunicări și poate fi declarat compatibil cu piața internă deoarece satisface condițiile de compatibilitate stabilite de acestea.
(118)
Austria susține că măsura notificată se înscrie în domeniul de aplicare al Orientărilor privind ajutorul de stat pentru protecția mediului (66) sau că acestea sunt aplicabile prin analogie. În plus, Austria susține că ajutorul intră în sfera de aplicare a Regulamentului general de exceptare pe categorii de ajutoare (67).
(119)
Există însă situații clar definite în care poate fi acordat ajutor de exploatare. În mod special, ajutorul de exploatare sub forma reducerii de impozite poate fi acordat, în condiții specifice, în conformitate cu dispozițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul de stat pentru protecția mediului (68) sau ale articolului 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare (69). În anumite condiții, ajutorul poate fi evaluat și în mod direct, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
5.3.1. Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului
(120)
Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului definesc domeniul lor de aplicare după cum urmează (70):
„(58)
Prezentele Orientări se aplică ajutorului de stat pentru protecția mediului. Acestea se aplică în conformitate cu alte politici comunitare privind ajutorul de stat, cu alte dispoziții ale Tratatului de instituire a Comunității Europene și ale Tratatului privind Uniunea Europeană și cu legislația adoptată în temeiul tratatelor în cauză.
(59)
Prezentele Orientări se aplică ajutorului pentru susținerea protecției mediului în toate sectoarele reglementate de Tratatul CE. Acestea se aplică, de asemenea, sectoarelor supuse normelor comunitare specifice privind ajutorul de stat (prelucrarea oțelului, construcțiile navale, autovehiculele, fibrele sintetice, transportul, cărbunele, agricultura și pescuitul), cu condiția ca aceste norme specifice să nu conțină dispoziții contrare.”
(121)
Punctul 70 alineatul (1) din Orientări definește „protecția mediului” drept „orice acțiune destinată să remedieze sau să prevină prejudiciile aduse mediului fizic sau resurselor naturale de către activitățile unui beneficiar, să reducă riscul unor asemenea prejudicii sau să conducă la o utilizare mai eficientă a resurselor naturale, inclusiv măsurile de economisire a energiei și utilizarea surselor de energie regenerabile”. Punctul 151 stipulează că, pentru ca o măsură să se înscrie în domeniul de aplicare al Orientărilor, este suficient ca aceasta să îmbunătățească indirect nivelul de protecție a mediului.
(122)
Austria consideră că mecanismul de scutire contribuie în mod indirect la protecția mediului, din două motive: este o condiție prealabilă necesară în vederea asigurării sprijinului politic pentru majorarea prețului de compensare, măsură necesară pentru finanțarea creșterii în continuare a producției de energie electrică regenerabilă și, în al doilea rând, majorează prețul utilizării de energie electrică, stimulând astfel eficiența energetică.
(123)
În ceea ce privește primul argument, Comisia observă că nu există nicio legătură necesară între prețul de compensare și o creștere a nivelului producției de energie electrică regenerabilă. În temeiul Directivei 2009/28/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile, de modificare și, ulterior, de abrogare a Directivelor 2001/77/CE și 2003/30/CE („Directiva privind energia din surse regenerabile”) (71), Austria este obligată să crească producția de energie electrică din surse regenerabile, însă este liberă să aleagă modul în care dorește să finanțeze această creștere. De exemplu, Austria ar putea utiliza veniturile fiscale. Astfel, mecanismul de scutire nu este necesar pentru a crește producția de energie regenerabilă.
(124)
În privința celui de-al doilea argument, Comisia constată că mecanismul de scutire funcționează ca un plafon. Prin urmare, prețul mediu al energiei electrice plătit de întreprinderile mari consumatoare de energie scade cu fiecare kilowatt-oră în plus pe care acestea îl consumă peste pragul respectiv. În realitate, mecanismul de scutire reduce eficiența energetică, în loc să o încurajeze.
(125)
Comisia concluzionează că mecanismul de scutire nu se încadrează în domeniul de aplicare al Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului.
(126)
Totuși, chiar dacă măsura s-ar încadra în domeniul de aplicare al Orientărilor (ceea ce nu este cazul), Comisia constată că aceasta nu ar putea fi declarată compatibilă, deoarece condițiile stipulate la capitolul 4 din Orientări nu sunt satisfăcute, din motivele de mai jos.
(127)
În scopul evaluării compatibilității, capitolul 4 din Orientări face distincția între taxele de mediu armonizate și taxele de mediu nearmonizate. Taxa parafiscală reprezentată de prețul de compensare nu este o taxă de mediu armonizată la nivelul Uniunii. Directiva privind energia din surse regenerabile stabilește obiective obligatorii pentru energia regenerabilă, însă permite statelor membre să decidă asupra modului de realizare a acestor obiective.
(128)
Prin urmare, mecanismul de scutire ar trebui evaluat pe baza normelor privind taxele de mediu nearmonizate, prevăzute la capitolul 4 din Orientări (72).
(129)
În conformitate cu dispozițiile menționate, statul membru trebuie să furnizeze informații cu privire la sectoarele sau categoriile respective de beneficiari care fac obiectul scutirilor sau reducerilor, cu privire la situația beneficiarilor principali din fiecare sector în cauză, precum și la modul în care impozitarea poate contribui la protecția mediului. Sectoarele scutite trebuie descrise corect și trebuie furnizată o listă cu beneficiarii cei mai importanți din fiecare sector (ținându-se seama, în special, de cifra de afaceri, de cotele de piață și de valoarea bazei de impozitare) (73). Pe baza acestor informații, Comisia trebuie să aprecieze dacă reducerile sau scutirile de la taxele de mediu sunt necesare și proporționale. În privința necesității, alegerea beneficiarilor trebuie să se bazeze pe criterii obiective și transparente, iar taxa de mediu fără reducere trebuie să conducă la o creștere substanțială a costurilor de producție care nu pot fi transferate consumatorilor fără a determina scăderi semnificative ale vânzărilor (74). În ceea ce privește proporționalitatea, statul membru trebuie să demonstreze că fiecare beneficiar individual plătește un procent din nivelul impozitului național care este, în mare măsură, echivalent performanțelor sale de mediu, sau cel puțin 20 % din valoarea impozitului național, cu excepția cazului în care poate fi justificat un nivel inferior, și că reducerile sau scutirile sunt condiționate de încheierea unor acorduri al căror scop este atingerea obiectivelor de mediu (75).
(130)
Deși Comisia a solicitat în mod repetat, Austria nu a furnizat aceste informații (76). În consecință, Comisia nu a putut stabili dacă ajutorul este necesar și proporțional sau modul în care acesta ar putea contribui la protecția mediului.
5.3.2. Analogia cu capitolul 4 din Orientări
(131)
Având în vedere faptul că mecanismul de scutire notificat nu contribuie la protecția mediului nici măcar în mod indirect, Comisia a analizat dacă acesta ar putea fi aprobat prin analogie cu capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului.
(132)
În opinia Austriei, mecanismul de scutire poate fi evaluat prin analogie cu normele privind reducerile fiscale pentru taxele pe energie armonizate, stabilite la punctele 152-153 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului. Capitolul 4 din Orientări prevede două tipuri de evaluare a reducerilor taxelor de mediu, care pot conduce la concluzii diferite. În primul rând, capitolul 4 stabilește normele privind reducerea taxelor pe energie armonizate în temeiul Directivei privind impozitarea energiei, care poate fi declarată compatibilă fără o analiză suplimentară, cu condiția respectării nivelurilor minime de impozitare stabilite în Directiva privind impozitarea energiei. În al doilea rând, capitolul 4 stabilește normele specifice privind evaluarea reducerilor taxelor de mediu care nu au fost armonizate și a reducerilor taxelor de mediu armonizate situate sub nivelurile minime de impozitare stabilite în Directiva privind impozitarea energiei. În oricare dintre aceste cazuri, statul membru trebuie să furnizeze, între altele, informații detaliate cu privire la necesitatea și proporționalitatea măsurii. Austria susține că mecanismul de scutire de la taxele parafiscale ar putea fi aprobat de către Comisie pe baza faptului că beneficiarii plătesc cel puțin nivelul minim al taxelor austriece pe energie.
(133)
Comisia constată că nu există precedent în deciziile sale sau în hotărârile instanțelor europene, în care normele privind evaluarea taxelor armonizate pe energie, în conformitate cu capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului, să fi fost aplicate, prin analogie, taxelor parafiscale.
(134)
Potrivit jurisprudenței constante a Curții de Justiție, o normă din legislația Uniunii poate fi aplicată prin analogie dacă sunt îndeplinite următoarele două condiții: în primul rând, normele aplicabile în cazul respectiv trebuie să fie foarte asemănătoare cu cele pentru care se solicită aplicarea prin analogie; în al doilea rând, normele aplicabile în cazul respectiv trebuie să conțină o omisiune care este incompatibilă cu un principiu general al dreptului UE și care poate fi remediată prin analogie (77). Având în vedere aceste condiții, Comisia constată că analogia poate fi invocată în dreptul UE doar în circumstanțe excepționale.
(135)
În primul rând, normele aplicabile în cazul respectiv trebuie să fie foarte asemănătoare cu cele pentru care se solicită aplicarea prin analogie. Întrucât capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului se referă la reducerile sau scutirile privind taxele de mediu, normele care guvernează taxele notificate în baza Legii privind energia electrică ecologică ar trebui să fie similare cu cele care se aplică taxelor de mediu.
Comisia constată însă că situația juridică în ceea ce privește taxele de mediu conforme cu dreptul comunitar nu este comparabilă cu situația juridică privind taxele parafiscale conforme cu dreptul comunitar. Deși în dreptul comunitar nu există nicio normă specifică privind taxele parafiscale, există norme specifice privind taxele pe energie. Acestea includ, în special, nivelurile minime de impozitare stabilite prin Directiva privind impozitarea energiei, precum și excepțiile de la aceste niveluri minime, în condițiile stipulate în capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului și în articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare. Pentru taxele parafiscale nu există norme referitoare la scutiri sau reduceri, nici norme privind nivelurile minime de impozitare.
(136)
Comisia concluzionează că taxele parafiscale stabilite pe baza schemei austriece nu sunt guvernate de norme similare celor care se aplică taxelor de mediu în conformitate cu dreptul comunitar.
(137)
În al doilea rând, normele aplicabile cazului trebuie să conțină o omisiune care este incompatibilă cu un principiu general al dreptului Uniunii și care poate fi remediată prin analogie.
(138)
Cu toate acestea, măsurile care nu se încadrează în domeniul de aplicare al Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului pot fi totuși evaluate în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Prin urmare, Comisia nu a constatat nicio omisiune în Orientări care ar putea justifica evaluarea prin analogie a măsurilor notificate. Această concluzie este aceeași indiferent dacă este vorba de analogia cu taxele armonizate sau cu cele nearmonizate.
(139)
De asemenea, absența normelor privind scutirile de la taxele parafiscale nu ar putea fi remediată, în niciun caz, prin analogie cu normele care reglementează reducerile taxelor pe energie conforme cu dreptul comunitar. Dacă normele care guvernează reducerile de taxe pe energie armonizate s-ar aplica prin analogie taxelor parafiscale nearmonizate, întreprinderile ar putea respecta nivelurile minime de impozitare stabilite în Directiva privind impozitarea energiei, prin plata acestor taxe parafiscale. O astfel de abordare nu este, așadar, în spiritul Directivei privind impozitarea energiei. Comisia consideră că ratele minime stabilite în Directiva privind impozitarea energiei au drept unic scop aplicarea lor în cadrul sistemului armonizat de impozitare a energiei. Utilizarea acestor niveluri drept criteriu de referință în afara sferei armonizate ar determina aplicarea lor într-un scop diferit față de cel intenționat. În mod clar, nivelurile minime nu au fost stabilite în scopul definirii sarcinii globale pe care întreprinderile mari consumatoare de energie trebuie să o suporte ca rezultat al măsurilor de reglementare privind protecția mediului, cum ar fi, în special, cele care decurg din mecanismele de finanțare prin tarife fixe. De asemenea, o astfel de abordare ar trece cu vederea faptul că politica privind ajutoarele de stat acceptă o atitudine îngăduitoare față de scutirile fiscale situate peste un nivel minim armonizat, deoarece asigură condiții de egalitate, cel puțin într-o oarecare măsură, prin respectarea nivelurilor minime aplicabile în toate statele membre. Acest argument nu se aplică sarcinilor care decurg din sistemele de tarife fixe, care nu sunt armonizate, și în care orice abatere de la contribuțiile standard poate cauza denaturarea concurenței.
(140)
Prin urmare, absența normelor privind reducerea taxelor parafiscale nu constituie o omisiune care este incompatibilă cu un principiu general al dreptului comunitar și care ar putea fi remediată prin analogie cu normele existente privind reducerile taxelor pe energie armonizate.
(141)
În orice situație, chiar dacă aceste norme ar putea fi aplicate prin analogie, mecanismul de scutire nu ar putea fi considerat compatibil, din motivele prezentate la considerentele 129-133.
(142)
Comisia concluzionează că nu se poate face o analogie între mecanismul de scutire notificat și normele privind evaluarea reducerilor taxelor pe energie armonizate, în conformitate cu capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului și că, în consecință, nu poate aproba mecanismul de scutire pe baza acestei analogii.
5.3.3. Analogia cu articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare
(143)
Comisia a examinat, de asemenea, posibilitatea aprobării mecanismului de scutire pe baza analogiei cu articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare.
(144)
Austria consideră că diferențele dintre textul capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului și textul articolului 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare ar putea permite aprobarea măsurii prin analogie cu articolul 25 din regulament. Austria subliniază că punctul 152 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului are următorul conținut:
„Pentru a fi autorizate în temeiul articolului 87 din Tratatul CE, reducerile sau scutirile de taxe armonizate, în special cele armonizate prin Directiva 2003/96/CE, trebuie să fie compatibile cu legislația comunitară aplicabilă relevantă și respectă limitele și condițiile prevăzute de aceasta”,
(145)
iar articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare conține următorul text:
„Schemele de ajutoare de mediu sub forma unor reduceri ale taxelor de mediu care îndeplinesc condițiile Directivei 2003/96/CE sunt compatibile cu piața comună în sensul articolului 87 alineatul (3) din tratat și sunt exceptate de la obligația de notificare prevăzută la articolul 88 alineatul (3) din tratat dacă îndeplinesc condițiile prevăzute la alineatele (2) și (3) ale prezentului articol.” (78)
(146)
Austria concluzionează că sensul articolului 25 din regulament poate fi mai larg decât cel al punctului 152 din Orientări. Austria susține că, în timp ce punctul 152 din Orientări se poate aplica doar taxelor armonizate prin Directiva privind impozitarea energiei, articolul 25 din regulament prevede doar obligația ca mecanismul de scutire să respecte nivelurile minime de impozitare stabilite în Directiva privind impozitarea energiei, chiar dacă nu este vorba de o taxă pe energie care a fost armonizată. Prin urmare, articolul 25 din regulament poate fi aplicat reducerilor de taxe de mediu care nu au fost armonizate, care pot fi considerate compatibile, cu condiția ca sistemul fiscal global să respecte nivelurile minime de impozitare a energiei. Austria recunoaște că respectivele contribuții plătite în temeiul Legii privind energia electrică ecologică nu reprezintă un impozit (79), și susține că mecanismul de scutire notificat poate fi evaluat și aprobat prin analogie cu dispoziția privind taxele de mediu, stipulată la articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare.
(147)
Totuși, în opinia Comisiei, analogia cu articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare nu este posibilă. În primul rând, normele aplicabile în cazul de față nu sunt similare celor pentru care se solicită aplicarea prin analogie. Textul articolului 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare indică în mod clar faptul că articolul se aplică exclusiv taxelor de mediu armonizate în temeiul Directivei privind impozitarea energiei. Clasificarea ca taxă pe energie este astfel o „condiție” pentru aplicabilitatea articolului 25 din regulament. Această interpretare este susținută de faptul că, din însăși logica sistemului prevăzut de Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare, reiese că acesta nu poate avea un domeniu de aplicare mai mare decât cel al Orientărilor privind ajutorul pentru protecția mediului, la care face referire. Prin urmare, articolul 25 din regulament se aplică în mod clar doar taxelor pe energie care au fost armonizate prin Directiva privind impozitarea energiei. Astfel cum s-a explicat anterior, contribuțiile plătite în baza Legii privind energia electrică ecologică nu reprezintă taxe de mediu, iar normele conținute în Directiva privind impozitarea energiei nu se aplică acestor contribuții. Prin urmare, normele care reglementează taxele pe energie nu sunt similare normelor care reglementează sistemul austriac al tarifelor fixe. În al doilea rând, normele aplicabile în cazul de față nu conțin o omisiune care este incompatibilă cu un principiu general al dreptului Uniunii și care poate fi remediată prin analogie. Reducerile fiscale sau măsurile similare care nu sunt acoperite de Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare nu sunt, în mod automat, incompatibile cu dreptul Uniunii: acestea trebuie doar să respecte obligația generală de notificare în conformitate cu articolul 108 din TFUE. Ulterior, aceste norme pot fi evaluate și considerate compatibile în conformitate cu Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului sau, dacă Orientările nu se aplică, direct cu dispozițiile articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Prin urmare, normele aplicabile evaluării schemei de ajutor austriece nu conțin o omisiune incompatibilă cu dreptul Uniunii Europene.
(148)
Comisia concluzionează că nu este posibilă o analogie între contribuțiile plătite în baza Legii privind energia electrică ecologică și taxele pe energie armonizate, menționate la articolul 25 din Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare și că, în consecință, nu poate aproba mecanismul de scutire pe baza acestei analogii.
5.3.4. Compatibilitatea în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE
(149)
Comisia menționează că Austria nu a susținut că mecanismul de scutire poate fi declarat compatibil direct pe baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Statul membru are sarcina de a prezenta orice temei de compatibilitate (80) și de a demonstra că sunt îndeplinite condițiile respective necesare, de aceea Austria nu poate invoca acest temei în privința compatibilității.
(150)
Cu toate acestea, Comisia a analizat dacă ar putea declara mecanismul de scutire compatibil pe acest temei juridic.
(151)
Articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE stipulează că „ ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun” pot fi considerate compatibile cu piața internă. Potrivit jurisprudenței, Comisia poate declara un ajutor de stat compatibil cu piața internă dacă acesta contribuie la atingerea unui obiectiv de interes comun (81), este necesar pentru atingerea acestui obiectiv (82) și nu afectează în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(152)
În consecință, conform practicii curente a Comisiei, măsurile pot fi declarate compatibile direct, în conformitate cu dispozițiile articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE dacă sunt necesare și proporționale și dacă efectele pozitive pentru obiectivul comun compensează efectele negative asupra concurenței și schimburilor comerciale (83). În cazul de față, Comisia consideră oportun să ridice problemele următoare:
1.
Scopul măsurii de ajutor în cauză este un obiectiv de interes comun?
2.
Este acest ajutor conceput în mod corespunzător pentru atingerea obiectivului de interes comun? Și, în mod special:
(a)
Reprezintă măsura de ajutor un instrument adecvat și necesar sau există alte instrumente mai adecvate?
(b)
Are acest ajutor un efect de stimulare sau, cu alte cuvinte, schimbă comportamentul întreprinderilor?
(c)
Este măsura de ajutor proporțională sau, cu alte cuvinte, s-ar putea obține aceeași schimbare de comportament cu mai puțin ajutor?
3.
Sunt denaturarea concurenței și efectul asupra comerțului limitate, astfel încât bilanțul total să fie pozitiv?
(153)
Austria susține că principalul obiectiv al măsurii este protecția mediului însă, astfel cum s-a demonstrat la considerentele 126-129, mecanismul de scutire nu contribuie la protecția mediului.
(154)
În plus, orice efect al acestei măsuri, în ceea ce privește protecția mediului, va fi realizat printr-o creștere globală a tarifelor fixe, creștere care, în opinia Austriei, nu ar fi posibilă fără asigurarea menținerii competitivității întreprinderilor mari consumatoare de energie cu ajutorul mecanismului de scutire notificat. După cum autoritățile austriece recunosc, de fapt, în argumentațiile prezentate, obiectivul mecanismului de scutire este îmbunătățirea competitivității întreprinderilor mari consumatoare de energie din Austria față de concurenții din alte state membre. În deciziile adoptate, Comisia nu a considerat niciodată că astfel de ajutoare pot contribui la un obiectiv de interes comun.
(155)
Singura excepție de la această practică o constituie capitolul 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului. Chiar în cazul în care aprobă o reducere a unei taxe de mediu, Comisia impune totuși un nivel minim al taxei care trebuie plătit. Aceasta înseamnă că, în total, contribuția la veniturile fiscale globale a întreprinderii care beneficiază de reducerea de impozit crește totuși cu fiecare unitate de poluare. În cazul de față, situația este diferită. Contribuția este plafonată la 0,5 % din valoarea producției nete. Orice unitate de poluare în plus nu mai este supusă taxei parafiscale. Astfel, contribuția pe unitate de poluare scade cu fiecare unitate în plus. Prin urmare, în loc să încurajeze utilizarea eficientă a resurselor, sistemul oferă un stimulent pentru utilizarea resurselor suplimentare.
(156)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul nu contribuie la atingerea unui obiectiv de interes comun.
(157)
Potrivit jurisprudenței, „ajutorul de exploatare, și anume ajutorul care urmărește scutirea unei întreprinderi de costurile pe care ar trebui să le suporte ea însăși în mod normal în cadrul gestionării curente sau al activităților sale normale, nu se înscriu, în principiu, în domeniul de aplicare al articolului 92 alineatul (3) [în prezent articolul 107 alineatul (3) din TFUE]” (84). Astfel cum au indicat instanțele, „potrivit jurisprudenței relevante, în principiu, aceste ajutoare denaturează condițiile de concurență în sectoarele în care sunt acordate, fără a fi totuși capabile, prin însăși natura lor, să atingă unul dintre obiectivele stabilite prin dispozițiile derogatorii menționate anterior” (85). În cazul de față, Comisia consideră că mecanismul de scutire constituie ajutor de exploatare, deoarece scutește beneficiarii de o parte din costurile de cumpărare de energie electrică, pe care ar trebui să le suporte ei înșiși în mod normal în cadrul activității de zi cu zi.
(158)
Prin urmare, chiar dacă îmbunătățirea competitivității ar fi un obiectiv de interes comun, Comisia consideră că în niciun caz ajutorul pentru funcționare nu ar reprezenta un instrument adecvat pentru atingerea acestui obiectiv.
(159)
În ceea ce privește taxele de mediu, Comisia a acceptat o excepție limitată de la acest principiu, având însă în vedere un obiectiv specific. În conformitate cu dispozițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului, reducerile sau scutirile de taxe de mediu privind anumite sectoare sau categorii de întreprinderi sunt admisibile dacă pot face posibilă adoptarea unor taxe mai mari pentru alte întreprinderi, având astfel ca rezultat o îmbunătățire globală a internalizării costurilor, precum și crearea de noi stimulente pentru îmbunătățirea nivelului de protecție a mediului. În cazul de față, Comisia a considerat că acest tip de ajutor ar putea fi necesar pentru a viza indirect efectele externe negative prin facilitarea introducerii sau menținerii unor taxe de mediu la nivel național relativ ridicate.
(160)
Cu toate acestea, Comisia consideră că respectivele contribuții la susținerea energiei electrice ecologice, de la care vor fi scutiți beneficiarii schemei notificate, nu constituie o taxă de mediu în sensul punctului 70 subpunctul 14 și al punctului 151 din Orientări. Taxele se plătesc la bugetul general al statului. Contribuțiile de la care sunt scutiți beneficiarii schemei notificate nu sunt plătite la bugetul general al statului, ci sunt utilizate exclusiv pentru finanțarea contribuțiilor la OeMAG, care sprijină producătorii de energie electrică ecologică prin sistemul tarifelor fixe. În consecință, aceste contribuții nu constituie o taxă de mediu.
(161)
Comisia consideră că orice excepție de la regula generală a incompatibilității ajutoarelor pentru funcționare, stipulată în Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului, trebuie să fie interpretată în mod restrictiv. Prin urmare, fiind o excepție, capitolul 4 din Orientări trebuie limitat la taxele de mediu.
(162)
De asemenea, astfel cum s-a explicat anterior, aplicarea dispozițiilor capitolului 4 din Orientări la taxele parafiscale ar contrazice obiectivele normelor cuprinse în Directiva privind impozitarea energiei, care se referă la taxele pe energie armonizate. O astfel de abordare ar putea avea drept rezultat aplicarea generală a acestor dispoziții la taxele parafiscale din domeniul protecției mediului (de exemplu, taxe parafiscale pe deșeuri sau similare). Această aplicare extinsă depășește domeniul de aplicare și obiectivele capitolului 4 din Orientări.
(163)
În consecință, Comisia consideră că ajutorul pentru funcționare sub forma reducerii taxelor parafiscale nu reprezintă un instrument adecvat pentru îmbunătățirea nivelului de protecție a mediului. Până în prezent, Comisia nu a aplicat niciodată condițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului la alte tipuri de impozite și taxe parafiscale.
(164)
Comisia constată că volumul unei taxe de mediu, chiar dacă se aplică doar un nivel redus al acesteia, este direct proporțional cu nivelul de poluare generat de întreprinderea în cauză. În cazul de față, contribuția este însă plafonată la un anumit nivel. Orice consum care depășește acest nivel nu mai este impozitat. Acest mecanism de scutire lipsește taxa parafiscală de orice capacitate de stimulare a unui comportament în direcția utilizării eficiente a resurselor.
(165)
În situația în care s-ar admite că ajutorul pentru funcționare sub forma reducerii taxelor parafiscale a reprezentat un instrument politic adecvat, ajutorul de exploatare implicat ar trebui evaluat în privința necesității și proporționalității, în același mod cu reducerile taxelor de mediu nearmonizate, în conformitate cu dispozițiile capitolului 4 din Orientările privind ajutorul pentru protecția mediului (86), întrucât evaluarea taxelor de mediu nearmonizate în conformitate cu dispozițiile capitolului 4 reflectă principiile generale ale analizei economice detaliate în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
(166)
Potrivit acestor dispoziții, statul membru trebuie să furnizeze informații cu privire la sectoarele sau la categoriile respective de beneficiari care fac obiectul scutirilor sau reducerilor, la situația principalilor beneficiari din fiecare sector în cauză, precum și la modul în care impozitarea poate contribui la protecția mediului. Sectoarele scutite trebuie descrise corect și trebuie furnizată o listă cu beneficiarii cei mai importanți din fiecare sector (ținându-se seama, în special, de cifra de afaceri, de cotele de piață și de valoarea bazei de impozitare) (87). Pe baza acestor informații, Comisia trebuie să aprecieze dacă reducerile sau scutirile de la taxele de mediu sunt necesare și proporționale. În privința necesității, alegerea beneficiarilor trebuie să se bazeze pe criterii obiective și transparente, iar taxa de mediu fără reducere trebuie să conducă la o creștere substanțială a costurilor de producție care nu pot fi transferate la consumatori fără a determina scăderi semnificative ale vânzărilor (88). În ceea ce privește proporționalitatea, statul membru trebuie să demonstreze că fiecare beneficiar individual plătește un procent din nivelul impozitului național care este în mare măsură echivalent performanțelor sale de mediu, sau cel puțin 20 % din valoarea impozitului național, cu excepția cazului în care un nivel inferior poate fi justificat, și că reducerile sau scutirile sunt condiționate de încheierea unor acorduri al căror scop este atingerea obiectivelor de mediu (89).
(167)
Deși Comisia i-a solicitat în mod repetat, Austria nu a furnizat aceste informații (90). În consecință, Comisia nu a putut stabili dacă ajutorul este necesar și proporțional sau modul în care acesta ar putea contribui la protecția mediului.
(168)
În fine, Austria nu a reușit să demonstreze că mecanismul de scutire va avea un efect de stimulare.
(169)
Potrivit jurisprudenței, ajutorul de exploatare amenință să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale (91). În cazul de față, efectul de denaturare este agravat de faptul că întreprinderile eligibile pentru a beneficia de mecanismul de scutire primesc deja un ajutor de exploatare sub forma unui nivel redus al impozitării energiei. Acordarea unei a doua forme de ajutor de exploatare, care, în plus, nu este limitat în timp, ar conduce la denaturarea concurenței și ar afecta schimburile comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(170)
Comisia concluzionează că mecanismul de scutire nu poate fi declarat compatibil în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
5.4. Concluzii
(171)
Având în vedere considerațiile prezentate mai sus, Comisia a evaluat schema de sprijin pentru producătorii de energie electrică ecologică și mecanismul de scutire pentru întreprinderile mari consumatoare de energie. În decizia sa de inițiere din 22 iulie 2009, Comisia a constatat că schema de sprijin pentru producătorii de energie electrică ecologică constituie ajutor de stat, însă este compatibilă cu piața internă. Prin decizie s-a inițiat o procedură oficială de investigare a mecanismului de scutire; Comisia constată acum că măsura respectivă constituie, de asemenea, ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Totuși, Comisia consideră că mecanismul de scutire reprezintă pur și simplu un ajutor de exploatare și nu este eligibil pentru niciuna dintre derogările (permise de TFUE) de la regula generală privind interzicerea ajutoarelor de stat.
Având în vedere toate elementele supuse atenției sale, Comisia concluzionează că ajutorul de stat pe care Austria intenționează să îl acorde întreprinderilor mari consumatoare de energie trebuie considerat incompatibil cu piața internă,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat sub forma unei scutiri parțiale de la obligația de cumpărare de energie electrică ecologică, pe care Austria intenționează să îl acorde întreprinderilor mari consumatoare de energie, este incompatibil cu piața internă.
În consecință, acest ajutor nu poate fi pus în aplicare.
Articolul 2
Austria va informa Comisia, în termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, cu privire la măsurile luate pentru respectarea acesteia.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Austria.
Adoptată la Bruxelles, 8 martie 2011.