BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 26. Januar 2011
über die Beihilferegelungen C 50/07 (ex N 894/06), die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit durchzuführen plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 267)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/319/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem genannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2006 hat Frankreich Beihilferegelungen zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen („contrats d’assurance maladie solidaires et responsables“, im Folgenden „Solidarverträge“ genannt), wie im Entwurf des Haushaltsberichtigungsgesetzes für das Haushaltsjahr 2006 beabsichtigt, bei der Kommission angemeldet. Die maßgeblichen Bestimmungen sind in Artikel 88 des französischen Haushaltsberichtigungsgesetzes Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 für das Haushaltsjahr 2006 (3) niedergelegt worden. Mit Schreiben vom 26. Februar, 11. Mai und 18. September 2007 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 13. November 2007 hat die Kommission Frankreich von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Beihilfe das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den betreffenden Beihilfen Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 übermittelte Frankreich seine Stellungnahme zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten.
(5)
Bei der Kommission gingen von mehreren Beteiligten Stellungnahmen zu dieser Sache ein. Sie übermittelte diese zwecks Stellungnahme an Frankreich. Mit Schreiben vom 8. Mai 2008 gingen die Kommentare Frankreichs bei der Kommission ein.
(6)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(7)
Im Februar 2009 übermittelten einige Beteiligte der Kommission zusätzliche Informationen.
(8)
Nach einer Sitzung der Dienststellen der Kommission und der französischen Behörden am 2. Juni 2009 verpflichteten sich die französische Behörden zu analysieren, ob gewisse Änderungen in die angemeldeten Beihilferegelungen eingearbeitet werden könnten, und den Dienststellen der Kommission das Ergebnis ihrer Analyse zeitnah mitzuteilen.
(9)
Mit Schreiben vom 22. September 2009 räumte die Kommission Frankreich eine Frist von 20 Arbeitstagen ein, um die Analyse zu übermitteln.
(10)
Mit Schreiben vom 3. November 2009 ersuchten die französischen Behörden um Aussetzung des förmlichen Prüfverfahrens bis zum 1. April 2010.
(11)
Mit Datum vom 17. November 2009 erteilte die Kommission in Anwendung des Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (5) ihr Einverständnis, das förmliche Prüfverfahren bis zum 1. April 2010 auszusetzen, um Frankreich zu ermöglichen, sein Gesetzesvorhaben mit den Beihilfevorschriften in Einklang zu bringen und die notwendigen Konsultationen durchzuführen.
(12)
Mit Schreiben vom 26. April 2010 setzten die französischen Behörden die Kommission davon in Kenntnis, dass am 17. Mai 2010 bei ihr ein möglicherweise geändertes Regelungsvorhaben eingehen würde.
(13)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 übermittelten die französischen Behörden der Kommission Informationen, ohne jedoch Änderungen der angemeldeten Regelungen in Betracht zu ziehen.
II. GENAUE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(14)
Zwei unterschiedliche steuerliche Maßnahmen führten zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten:
(15)
Die erste angemeldete Maßnahme sieht eine Befreiung von der Körperschaftsteuer, eingeführt in Artikel 207-2 des französischen Allgemeinen Steuergesetzbuches (kurz „CGI“), und von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe (6) (Artikel 1461-1 CGI) für die Verwaltung von sogenannten Solidarverträgen im Bereich der Krankenversicherung vor. Diese Befreiungen würden allen Versicherungsträgern zugute kommen, die diese Verträge anbieten: Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit („mutuelles“) und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine („unions“), die dem Gesetzbuch über die Versicherung auf Gegenseitigkeit („code de la mutualité“) unterliegen, Versorgungswerken („institutions de prévoyance“), die Titel III Buch IX französisches Sozialgesetzbuch („code de la sécurité sociale“) oder Buch VII Landwirtschaftsgesetzbuch („code rural“) unterliegen, sowie allen Versicherungsunternehmen, die dem Französischen Versicherungsgesetzbuch („code des assurances“) unterliegen.
(16)
Das Hauptziel der Maßnahme besteht darin, durch die Förderung dieser Art von Verträgen die Zusatzkrankenversicherung der französischen Bevölkerung auszubauen. Die Maßnahme würde die Befreiungsregelung für die Steuer auf Versicherungsvereinbarungen ergänzen, die für dieselbe Art von Verträgen gilt und von der Kommission durch ihre Entscheidungen vom 2. Juni 2004 (7) und vom 29. Oktober 2010 (8) genehmigt wurde.
(17)
Die von dieser Befreiung betroffenen Krankenversicherungsverträge wurden im Jahr 2001 in Frankreich eingeführt (9). Zum Einen handelt es sich um Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht und zum Anderen um Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit.
(18)
Diese Verträge müssen, um förderfähig zu sein, insbesondere folgende Voraussetzungen erfüllen:
-
Der Versicherungsträger darf für den Beitritt zu fakultativen Verträgen keine medizinischen Informationen über den Versicherten verlangen.
-
Die Beitrags- oder Prämienhöhe richtet sich nicht nach dem Gesundheitszustand des Versicherten.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz muss zwingend Leistungen der Prävention und Beratungen sowie Verordnungen des behandelnden Arztes abdecken.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz darf keine Beteiligung an medizinischen Kosten abdecken, die der Versicherte möglicherweise vorlegt und ihren Grund darin haben, dass entweder Kassentarife für bestimmte Behandlungen oder Beratungen überschritten wurden oder kein behandelnder Arzt angegeben wurde.
(19)
Damit die Versicherungsträger die Vorzugsbehandlung in Anspruch nehmen können, müssen sie ferner bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl von Solidarverträgen in ihrem gesamten Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen. Die Schwellenwerte hängen von der Art der Verträge ab:
-
Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 150 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 80 % bis 90 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger abgeschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit ausmachen (10).
-
Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 120 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 90 % bis 95 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger geschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht ausmachen (11).
(20)
Schließlich müssen die Versicherungsträger, denen die Regelung zugute kommt, noch mindestens eine der nachfolgenden Voraussetzungen erfüllen:
-
sie müssen eine nach der sozialen Situation der Versicherungsnehmer und der teilnehmenden Mitglieder tarifliche Staffelung oder eine Übernahme der Versicherungsbeiträge anbieten;
-
die teilnehmenden Mitglieder und die Versicherungsnehmer, die eine Unterstützung für den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung erhalten (12), stellen mindestens einen Anteil von 3 % bis 6 % der Mitglieder oder Versicherungsnehmer von Krankenversicherungsverträgen im Rahmen von Individual- und Kollektivgeschäften mit Beitrittsfreiheit, die bei dem Träger abgeschlossen werden (13);
-
Personen im Alter ab fünfundsechzig Jahren machen mindestens zwischen 15 % und 20 % der teilnehmenden Mitglieder oder Versicherungsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (14);
-
Personen im Alter unter fünfundzwanzig Jahren machen mindestens zwischen 28 % und 35 % der Vertragsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (15).
(21)
Den französischen Behörden zufolge erzwingen die letztgenannten Kriterien eine generationenübergreifende oder tariflich abgestufte Versicherung auf Gegenseitigkeit und führen ein Mindestniveau tatsächlicher Solidarität ein. Sie zielten darauf ab, die Verbreitung von Solidarverträgen und den Versicherungsschutz der gesamten Bevölkerung zu fördern, insbesondere durch die Aufnahme eines signifikanten Anteils jüngerer bzw. älterer Menschen, den beiden Altersgruppen, die wegen geringer Einkünfte (junge Menschen) oder potenzieller Kosten (ältere Menschen) die größten Schwierigkeiten haben, eine (zusätzliche) Krankenversicherung abzuschließen.
(22)
Ferner schreibt die Maßnahme vor, dass diese Kriterien auf der Ebene der Personengruppen aufgrund ihrer in Frankreich besteuerbaren Tätigkeiten beurteilt werden sollen. Dadurch soll das Umgehen der Maßnahme bzw. Ausgestaltungen verhindert werden, die zu einer Konzentration dieser Risikoart in einigen Ad-hoc-Strukturen führen und dem Ziel der Versicherung auf Gegenseitigkeit widersprechen.
(23)
Nach Auffassung der französischen Behörden verfolgten alle diese Voraussetzungen das Ziel, für die Versicherungsträger einen Anreiz zu schaffen, diese Verträge stärker zu verbreiten, an der Verwirklichung des allgemeinen Grund- und Zusatzkrankenversicherungsschutzes mitzuwirken und der gesamten Bevölkerung eine Zusatzkrankenversicherung im Rahmen regulierter Tarifbedingungen anzubieten. Die Maßnahme zielt insbesondere auf Personen ab, denen es infolge ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage nicht möglich ist, individuell über eine Versicherung zu verfügen.
(24)
Das Inkrafttreten der steuerlichen Maßnahmen, das ursprünglich im Hinblick auf die Befreiung von der Körperschaftssteuer für den 1. Januar 2008 und im Hinblick auf die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für das Haushaltsjahr 2010 vorgesehen war, wurde in Erwartung, dass die betroffenen Regelungen von der Kommission genehmigt werden, auf den 1. Januar 2012 bzw. auf das Haushaltsjahr 2013 verlegt.
(25)
Die zweite steuerliche Maßnahme zielt darauf ab, es den Versicherungsträgern zu ermöglichen, den steuerlichen Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimmte Kollektivverträge über Zusatzversicherungen (Artikel 39d GD CGI) in Anspruch zu nehmen, der über die Grenzen der geltenden Rechtsnormen für derartige Rückstellungen (Artikel 39d GB) hinausgeht.
(26)
Die Bildung einer versicherungstechnischen Rückstellung (16) ist durch die für die Versicherungsträger geltende buchhalterische und aufsichtsrechtliche Regelung vorgesehen. Artikel 30 der Richtlinie 91/674/EWG des Rates vom 19. Dezember 1991 über den Jahresabschluss und den konsolidierten Abschluss von Versicherungsunternehmen (17) definiert die Schwankungsrückstellung wie folgt: „Die Schwankungsrückstellung umfasst alle Beträge, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zurückzustellen sind, um Schwankungen im Schadenverlauf künftiger Jahre auszugleichen oder besonderen Risiken Rechnung zu tragen.“
(27)
Im vorliegenden Fall ist die Schwankungsrückstellung dazu bestimmt, die Schwankungen im Schadenverlauf im Zusammenhang mit Kollektivgeschäften auszugleichen, die die Risiken Tod oder Personenschaden (Berufsunfähigkeit und Invalidität) abdecken. Diese Schwankungen im Ergebnis (von einem Geschäftsjahr zum nächsten) würden mit dem Unterschied zusammenhängen, der zwischen der tatsächlichen Leistung des in den abgeschlossenen Versicherungsverträgen vorgesehenen Versicherungsschutzes und den Hypothesen der Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes, die bei der Erarbeitung der Tarifierung der Versicherungsprämien zugrunde gelegt wurden, besteht. Die Rückstellung erlaubt den Ausgleich der versicherungstechnischen Ergebnisse im Zusammenhang mit den betroffenen Geschäften, um bedeutende Schwankungen im Schadenverlauf abzudecken, die möglicherweise erst später festgestellt werden.
(28)
Den französischen Behörden zufolge sei die neue Schwankungsrückstellung nach Artikel 39d GD Teil des allgemeinen Ziels, das von den Versicherungsträgern bereitgestellte Angebot für Vorsorgeversicherungen, die im Rahmen eines sogenannten „Benennungsverfahrens“ („procédure de désignation“) abgeschlossen werden, auszubauen und zu verbessern. Davon betroffen sind Zusatz-Kollektivversicherungen, die sich aus berufsständischen oder branchenbezogenen Tarifvereinbarungen oder -verträgen, aus Unternehmenstarifverträgen oder aus Entscheidungen des Arbeitgebers ergeben und in deren Rahmen die Sozialpartner den Versicherungsträger benennen („Benennungsverfahren“). Die Benennung verpflichtet den benannten Versicherungsträger, die zwischen den Sozialpartnern tarifvertraglich ausgehandelten Bedingungen einzuhalten (18) (einschließlich der Klauseln zur Anpassung der Tarife). Die Benennung gilt für eine Höchstdauer von fünf Jahren, nach deren Ablauf der benannte Träger zwingend erneut überprüft werden muss. Die Verträge mit Benennungsklausel, die auf Branchenebene durch Vereinbarung der Sozialpartner geschlossen werden, werden stets durch den für die soziale Sicherheit zuständigen französischen Minister durch Erlass ausgeweitet und für verbindlich erklärt. Ab diesem Zeitpunkt gelten sie ohne weiteres für alle Arbeitnehmer und ehemalige Arbeitnehmer der Branche sowie für deren anspruchsberechtigte Angehörige (unabhängig von Gesundheitszustand und Alter), und ihre Arbeitgeber sind verpflichtet, den Vertrag mit dem benannten Versicherungsträger zu übernehmen (19).
(29)
Nach Ansicht der französischen Behörden kann durch die Benennung bei dem benannten Versicherungsträger ein günstigeres Verhältnis zwischen Versicherungsbeitrag und Versicherungsschutz durchgesetzt werden. Ferner könnte allen Arbeitnehmern eines Wirtschaftszweigs unabhängig von der Betriebsgröße derselbe Versicherungsschutz ermöglicht werden. Die Benennung würde auch eine regelmäßige Nachprüfung der Organisationsmodalitäten für die Verteilung der Risiken sowie der Benennung des Versicherungsträgers beinhalten.
(30)
Die Maßnahme würde es auch ermöglichen, zugunsten des einzelnen Verbrauchers die Regulierung der Tarife und die Qualität der Leistungen zu verbessern, die bei Eintreten schwerwiegender Ereignisse wie Invalidität, Berufsunfähigkeit oder Tod erbracht werden, welche für den Versicherten oder seine Familie schwerwiegende soziale und finanzielle Folgen haben (zusätzliche Ausgaben, Verlust von Einkünften, sozialer Ausschluss usw.).
(31)
Der Rückstellungsmechanismus zugunsten des Versicherungsschutzes bei Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit, der im Rahmen eines Benennungsverfahrens abgeschlossen wird, soll den benannten Versicherungsträgern insbesondere Folgendes ermöglichen:
-
Übernahme der Verlustabweichungen gegenüber der ursprünglich kalkulierten Standardabweichung bei dieser Art von Verträgen. Diese könnten sich aus Schwankungen im Schadenverlauf (Schadenhöhe und Schadenquote) oder der Verlagerung des Risikos (Veränderung der Daten, aufgrund derer die ursprüngliche Tarifierung erarbeitet wurde) ergeben;
-
Verbesserung der Eigenmittel und der Solvabilitätsmarge für die diese Geschäfte anbietenden Versicherungsträger dank der Bildung einer Sonderrückstellung.
(32)
In der Praxis darf die jährliche Rückstellungszuführung in den Grenzen des versicherungstechnischen Ergebnisses (20) der betroffenen Umsätze in Abzug gebracht werden. Der Gesamtbetrag der Rückstellung darf 130 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Die Rückstellung wird für den Ausgleich versicherungstechnischer Verluste eines Geschäftsjahrs verwendet, dabei wird zunächst die älteste jährliche Zuführung aufgebraucht.
(33)
Die innerhalb von zehn Jahren nicht verwendeten Jahresrückstellungen werden einer Sonderrücklage zugeführt, die steuerfrei ist. Die Höhe dieser Sonderrücklage darf 70 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen betroffenen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Der Überschuss dieser Rückstellungen wird zehn Jahre nach ihrer buchmäßigen Erfassung dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
(34)
Unter den Bedingungen der geltenden Rechtsnormen dürfen die Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen (Artikel 39d GB) derzeit steuerfreie Schwankungsrückstellungen im Zusammenhang mit Grupppenversicherungsgeschäften gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit oder Invalidität im Rahmen folgender Grenzen bilden:
-
die jährliche Zuführung zur Rückstellung ist auf 75 % des versicherungstechnischen Ergebnisses der betroffenen Verträge beschränkt;
-
der Gesamtrückstellungsbetrag darf gegenüber der Summe der Versicherungsbeiträge für die im Laufe des Geschäftsjahrs erworbenen entsprechenden Verträge einen Anteil von 23 % bis 100 %, der von der Zahl der Versicherten abhängt, nicht übersteigen.
Jede Rückstellung wird dem Ausgleich versicherungstechnischer Verluste des Geschäftsjahrs zugewiesen, wobei die älteste jährliche Zuführung zuerst verwendet wird. Rückstellungen, die binnen zehn Jahren nicht verwendet werden konnten, werden dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
III. GRÜNDE, DIE ZUR EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS FÜHRTEN
(35)
Die Kommission hat in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vom 13. November 2007 ihre Zweifel daran zum Ausdruck gebracht, ob auf die beiden betroffenen steuerlichen Maßnahmen (21) Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV angewendet werden kann.
(36)
Zur ersten Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) stellte die Kommission fest, dass Frankreich nicht den Beweis erbracht hatte, dass der Vorteil in vollem Umfang an die Verbraucher weitergegeben wird.
(37)
Die Kommission hatte auch Zweifel daran, dass eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware verhindert wird, wenn die betroffenen Versicherungsträger bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) bzw. den Anteil (Quote von 80/90 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen müssen.
(38)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) war die Kommission der Auffassung, dass offenbar keine der drei Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV erfüllt war.
(39)
Erstens schien nach Auffassung der Kommission die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme nicht in vollem Umfang nachgewiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags, d. h. einen Zeitpunkt vor Eintritt des Versicherungsfalls abstellt.
(40)
Zweitens erschien eine vollständige Weitergabe der Beihilfe an den Verbraucher/Versicherten in noch größerem Maße als bei der ersten Maßnahme hypothetisch und zufallsbedingt. Ferner schien die Weitergabe des Vorteils möglicherweise auch den Arbeitgebern zugute zu kommen, weil sie ebenfalls zur Finanzierung des Versicherungsvertrags beitragen.
(41)
Drittens schien sich die starke Konzentration auf dem Markt der nach dem „Benennungsverfahren“ vergebenen Verträge in den Händen der Versorgungswerke im aktuellen Kontext de facto diskriminierend zum Vorteil dieser Einrichtungen auswirken zu können.
IV. BEMERKUNGEN DER BETEILIGTEN
(42)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens gingen Stellungnahmen von Seiten des Landesverbands der französischen Versicherung auf Gegenseitigkeit (FNMF), des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA), des Technischen Zentrums der Versorgungswerke (CTIP), des Landesverbands der privaten Gesundheits- und Sozialwerke (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux, UNIOPSS), des Landesverbands der Frauenkomitees für die Früherkennung von Krebserkrankungen (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), des Landesverbands der Verbraucher (UFC - Que choisir) sowie eines ungenannten Dritten ein.
(43)
Die meisten Beteiligten beurteilen die beiden steuerlichen Maßnahmen positiv und schließen sich in ihren Bemerkungen im Wesentlichen den Argumenten an, die von den französischen Behörden vorgebracht wurden. Sie betonen die starke Konkurrenz auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen sowie die hervorragende Marktliquidität. Ferner unterstreichen sie, dass die von den beiden Maßnahmen betroffenen Versicherungen, Unzulänglichkeiten der französischen Sozialversicherung ausgleichen würden. Durch die Schaffung steuerlicher Anreize, die alle Akteure der Zusatzkrankenversicherung leicht in Anspruch nehmen könnten, würden die französischen Behörden die Voraussetzungen dafür schaffen, das Marksegment der aufgrund ihres Risikoprofils oder ihrer Solvenz auf den ersten Blick als uninteressant erscheinenden Personen in ein Segment mit neuer wirtschaftlicher Attraktivität zu verwandeln.
(44)
Zur ersten Maßnahme (Steuerbefreiung für die Solidarverträge) gibt der FFSA jedoch zu bedenken, dass die Schwellenwerte zu hoch seien, was ein klarer Vorteil für die Marktbeteiligten darstellen würde, die bereits jetzt stark auf dem Markt vertreten sind. Der Verband FFSA kann zwar nachvollziehen, dass ein Schwellenwert verwaltungstechnisch zu komplizierte Situationen verhindern soll, ist aber der Auffassung, dass dieser Schwellenwert auf keinen Fall infolge seiner Höhe die Gewährung der Beihilfe behindern darf. Ferner ist er der Auffassung, dass die Kriterien, die mit der Struktur der versicherten Personengruppe (Anteil von unter fünfundzwanzigjährigen Personen, von Rentnern usw.) zusammenhängen, dazu führten, dass die Empfänger der Beihilfe ohne echte Begründung angesichts der postulierten Zielsetzung ausgewählt würden. Diese Kriterien begünstigten homogene Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, in denen Kriterien wie Status oder Beruf Beitrittsvoraussetzungen sind, und benachteiligten die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die allen Bevölkerungskategorien offen stehen. Die Kriterien würden möglicherweise auch eine unterschiedliche Behandlung der Versicherten nach sich ziehen.
(45)
Das CTIP stellt fest, dass die von den Versicherungsträgern angebotenen Dienstleistungen bedeutende Investitionen erfordern, damit sie qualitativ hochwertig sind. Diese Investitionen müssten über hinreichend große Gruppen von Versicherten amortisiert werden können. Dies sei eine Erklärung für die Schwellenwerte.
(46)
Ferner nimmt das CTIP darauf Bezug, dass die Versicherungsunternehmen innerhalb der Europäischen Union dazu verpflichtet sind, eine Solvabilitätsmarge zu bilden. Sollte das ganze versicherungstechnische Ergebnis den Versicherten zufließen, könnte das Erfordernis der Solvabilität nicht erfüllt werden. Daher wäre es durchaus normal, dass zumindest ein Teilbetrag des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken.
(47)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass nach Rechtsprechung des Gerichtshofes die tarifvertraglichen beruflichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen der Europäischen Union fallen (22). Im Übrigen dürften derartige Systeme nicht mit Gewerbesteuer belegt werden, da es sich um Versicherungen handele, die die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung ausgleichen und auf Tarifverträgen und Tarifvereinbarungen beruhen.
(48)
Der FNMF macht außerdem geltend, dass die erste Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Einerseits wäre die Beihilfe dazu bestimmt, die auf den Merkmalen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierende Zusatzkrankenversicherung unter Voraussetzungen zu fördern, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Maßnahme ziele darauf ab, eine Schwäche des Marktes auszugleichen, denn er führe tendenziell zu einer Spaltung der Bevölkerung und sei nicht in der Lage, den allgemeinen sozialen Schutz für wirtschaftlich unrentable Bevölkerungskategorien effizient zu gewährleisten. Andererseits sei die Beihilfe erforderlich und angemessen, da mit den bisher durchgeführten Maßnahmen das angestrebte Ziel nicht erreicht werden konnte.
(49)
Ein ungenannter Dritter betont, dass der französische Staat zu wenig statistische Erkenntnisse und Daten über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen tätigen Unternehmen besäße. Daher könnte keine objektive Analyse der Situation durchgeführt werden.
(50)
Ferner bezieht sich derselbe ungenannte Dritte auf die Entwicklung der von den Unternehmen des Wirtschaftszweigs zwischen 2001 und 2007 erzielten Gewinnmargen. Während der Umsatz der betroffenen Unternehmen in diesem Zeitraum um 50 % gestiegen sein soll, seien die Ausgaben für Versicherungsleistungen derselben Versicherer lediglich um 35 % gewachsen. Die Bruttogewinnspannen seien somit innerhalb von sechs Jahren um 15 % gestiegen.
(51)
In Bezug auf die zweite Maßnahme (Schwankungsrückstellung) vertritt der Französische Verband der Versicherungsgesellschaften FFSA die Auffassung, es gebe keine Rechtfertigung dafür, dass die Verträge mit Benennungsklausel gegenüber den betrieblichen Gruppenversicherungsverträgen, die dieselben Risiken abdecken, steuerlich bevorzugt werden. Für beide gelte das Prinzip der Bildung einer Rückstellung und die Risiken seien dieselben, mit einer breiter angelegten Versicherung auf Gegenseitigkeit im Falle der Verträge mit Benennungsklausel, welche die Intensität der Risiken beschränke. Ferner wäre die Maßnahme de facto den Versorgungswerken vorbehalten. Zwar hätten die Sozialpartner das Recht, den Versicherungsträger frei zu wählen, aber nahezu alle dieser Verträge würden in der Praxis das Versorgungswerk benennen, das auf Initiative der Sozialpartner gegründet worden ist.
(52)
Das CTIP hält es für normal, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Bildung von Versorgungswerken ausgesprochen hätten, die sie später auch verwalten können.
(53)
Ferner weist das CTIP auf die Verpflichtungen hin, die die Versicherungsträger im Falle der Benennung zu erfüllen haben:
-
Strenge Anwendung der in der Tarifvereinbarung oder dem Tarifvertrag vorgesehenen Bestimmungen (Versicherungsschutz, Tarife, Anpassungsklauseln, Aufrechterhaltung der Ansprüche bei Eintritt einer prekären Lage usw.);
-
Verbot der Aussetzung des Versicherungsschutzes sogar bei Nichtzahlung der Beiträge;
-
Pflicht zur Versicherung aller Betriebe, die in den Anwendungsbereich der Vereinbarung oder des Tarifvertrags fallen;
-
Ausgleich des Versicherungstarifs über den gesamten Konjunkturzyklus des versicherten Wirtschaftszweigs, um Tarifanstiege bei Wirtschaftskrisen eines Sektors zu korrigieren.
(54)
Das CTIP ist weiter der Auffassung, dass die tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt bilden und aus diesem Grund nicht mit Gewerbesteuern belegt werden dürfen. Folglich dürfte das System des zusätzlichen steuerlichen Abzugs für Schwankungsrückstellungen nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden.
(55)
Das CTIP und der FNMF halten die zweite Maßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für vereinbar, weil diese dazu bestimmt sei, die Entwicklung des Vorsorgemarktes zu fördern, ohne die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(56)
Ferner nimmt das CTIP auf das Urteil Albany (23) Bezug und weist darauf hin, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht einem Auftrag von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entsprechen. Würden die an tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit gebundenen Geschäfte der Versicherungsträger mit Gewerbesteuern belegt, so stünde dies im Widerspruch zur Erfüllung des Auftrags von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit dem die Versicherungsträger betraut wurden.
V. STELLUNGNAHME FRANKREICHS
(57)
Nach Auffassung der französischen Behörden werde die Weitergabe der Beihilfe an die einzelnen Verbraucher durch den Wettbewerbscharakter des Marktes für Zusatzkrankenversicherungen und durch die dank der Maßnahme erzielte Ersparnis sichergestellt.
(58)
Es bestünde nicht nur eine große Zahl von Marktteilnehmern (24), sondern es gebe auch zahlreiche und diverse Vertriebskanäle (Generalversicherungsagenten, Versicherungsmakler, Angestellte der Versicherungsträger, Direktverkauf über das Internet usw.). Ferner würde die französische Aufsichtsbehörde für Versicherungen und Versicherungen auf Gegenseitigkeit (ACAM) den Wettbewerbscharakter dieses Wirtschaftszweigs sicherstellen.
(59)
Daher dürften die Marktmechanismen gewährleisten, dass der Vorteil in Form geringerer finanzieller Beiträge der Versicherten an die Verbraucher weitergegeben wird, und es sei nicht notwendig, einen Mechanismus der obligatorischen Umverteilung der Steuerersparnis einzurichten. Ferner würde die durch die Maßnahme erzielte Ersparnis sicherstellen, dass der Vorteil den Verbrauchergruppen zugute kommt, die wegen ihres Alters oder ihrer geringen finanziellen Mittel von einer Zusatzkrankenversicherung ausgeschlossen sind.
(60)
Zur Frage einer möglichen Diskriminierung zugunsten bestimmter Versicherungsträger stellt Frankreich fest, dass die Schwellenwerte für die Versicherungsträger einen Anreiz schaffen würden, das „negative Risiko“, das im Alter oder in der finanziellen Lage der betroffenen Personen liegt, in ihrem Portefeuille zu verteilen.
(61)
Mit einem zu geringen Anteil oder einer zu geringen Anzahl von Solidarverträgen könnte das Ziel der Verteilung der Risiken nicht erreicht werden. Ohne derartige Schwellenwerte würden die geplanten Befreiungen für die Versicherungsträger Mitnahmeeffekte auslösen. Der Wettbewerb allein (ohne Festlegung eines Schwellenwerts) würde lediglich bewirken, dass der Steuervorteil an die Endverbraucher weitergegeben wird und die Versicherungsträger ihrer Marktanteile halten können, ohne jedoch eine Erhöhung der Versicherungsquote zu gewährleisten. Der zweifache Schwellenwert (Prozentsatz bzw. absoluter Wert) wäre somit eine unabdingbare Voraussetzung für die Erhöhung der Versicherungsquote derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien.
(62)
Im Zusammenhang mit der ständigen Verteuerung der Zusatzkrankenversicherungen würde der Vorschlag eines steuerlichen Anreizes, der diesen Bevölkerungskategorien zugute kommt, eine große Bedeutung für die nationale Solidarität haben.
(63)
Zunächst heben die französischen Behörden hervor, dass die steuerliche Maßnahme nicht in vollem Umfang als Beihilfe angesehen werden dürfe. Es dürfte lediglich der Teil der Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft werden, der sich nicht durch die Besonderheit der betreffenden Versicherungstätigkeit gemäß der aufsichtsrechtlichen Normen begründen lässt.
(64)
Die Besonderheiten der Benennungsverträge, die mit den strengen Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung zusammenhängen, würden diese Verträge besonders sensibel für das Risiko von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung.
(65)
Einerseits betreffen die Risiken, die im Rahmen von branchenbezogenen Tarifvereinbarungen abgeschlossenen Benennungsverträgen versichert sind, eine Bevölkerungskategorie, die besonders mit einem Wirtschaftszweig verbunden und daher konjunkturellen Abschwüngen dieses Sektors besonders stark ausgesetzt ist. Die langfristige Antizipierung dieser Konjunkturzyklen erfordere somit einen langfristigen Ausgleich der Ergebnisse der Benennung.
(66)
Andererseits würde die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgegangenen Benennungsverträge logischerweise eine begrenzte Bevölkerungskategorie betreffen und rechtfertigten daher erhöhte Rückstellungsquoten infolge starker Schwankungen im Schadenverlauf.
(67)
So wäre der über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehende steuerliche Abzug von Zuführungen für derartige Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen verordnungsrechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt.
(68)
Nichtsdestotrotz stellen die französischen Behörden fest, dass es sehr schwierig sei, Quoten über zulässige Rückstellungen für diese Geschäfte zu begründen, weil die Bestimmung eines „Normalniveaus“ der Rückstellungen für derart spezifische Risiken fachlich schwierig sei. Die französischen Behörden weisen jedoch darauf hin, dass Obergrenzen für die Abzugsfähigkeit der Rückstellungen in Absprache mit dem Wirtschaftszweig festgelegt worden sind.
(69)
Frankreich erklärt in Bezug auf die Vereinbarkeit mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV, dass alle drei Voraussetzungen dieser Bestimmung eingehalten würden. Im Hinblick auf die soziale Zweckbestimmung der Beihilfe weist das Land darauf hin, dass die im Rahmen von branchenbezogenen Vereinbarungen ausgehandelten Kollektivversicherungsverträge eine größere Verteilung der Risiken sowie geringere als die auf dem Markt der Individualverträge üblichen Prämien gewährleisten und zugleich den Arbeitnehmern und ihren Angehörigen einen erhöhten Versicherungsschutz ermöglichen.
(70)
Auf das Argument der Kommission, die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme sei nicht in vollem Umfang erwiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt, erwidert Frankreich, dass die Zuteilung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls die einzige Möglichkeit darstelle, die angestrebte soziale Zweckbestimmung zu erreichen.
(71)
Bezüglich der Weitergabe der Beihilfe an die Endverbraucher unterscheidet Frankreich zunächst zwischen branchenbezogenen Tarifvereinbarungen und Unternehmenstarifverträgen. Obwohl sich der erste Bereich tatsächlich durch eine vorherrschende Stellung der Versorgungswerke auszeichne, würde dort eine neue Dynamik einsetzen und künftig hätten auch die übrigen Wirtschaftsbeteiligten des Versicherungsmarktes an diesem Markt Interesse. In jedem Fall fände ein echter Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken statt, was bereits jetzt eine maximale Weitergabe des Vorteils zugunsten der Versicherten garantiere. Im zweiten Bereich (Unternehmenstarifverträge) bestünde im Hinblick auf die Verträge ein sehr starker Wettbewerb und es könnte keine Monopolstellung zugunsten der Versorgungswerke festgestellt werden.
(72)
Den französischen Behörden zufolge könne aus der Reduzierung oder Begrenzung der Tarife, die dem Unternehmen zugute kommt, derselbe Schluss gezogen werden. Denn die Beteiligung des Arbeitgebers an der Finanzierung des Versicherungsschutzes entspreche einer Lohnergänzung für die Arbeitnehmer/Versicherten und stelle somit einen Vorteil für diese dar.
(73)
Frankreich erklärt in Bezug auf das Bestehen einer De-facto-Diskriminierung zugunsten der Versorgungswerke, dass die Maßnahme alle Marktbeteiligten, unabhängig von ihrem rechtlichen Status, gleich behandeln würde. Auf dem Vorsorgemarkt gäbe es keine Monopolstellung der Versorgungswerke und dieser Markt würde sich bereits jetzt durch einen starken Wettbewerb zwischen den wichtigsten Wirtschaftsteilnehmern auszeichnen.
(74)
Ferner ruft Frankreich in Erinnerung, dass die Wahl des Versicherungsträgers (Benennungsverfahren) der Verantwortung des Arbeitgebers und der Personalvertreter unterliegt. Dieses Verfahren und der damit verbundene Aufruf zum Wettbewerb würden transparent und unter den üblichen Bedingungen einer offenen Ausschreibung erfolgen. Der Aufruf zum Wettbewerb erfolge durch Ausschreibung bei mehreren Versicherern auf der Grundlage eines von den Sozialpartnern erstellten Leistungsverzeichnisses.
(75)
Ferner ist Frankreich der Auffassung, dass die beurteilte Maßnahme in jedem Falle als eine Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, angesehen werden kann. Die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme würde belegen, welche Bedeutung die Entwicklung des Vorsorgemarktes in der Zukunft habe.
(76)
Den französischen Behörden zufolge würde die Förderung von Versorgungsverträgen nach dem Benennungsverfahren darauf abzielen, Systeme für die zusätzliche soziale Sicherung einzurichten, die den Arbeitnehmern einen günstigeren und größeren Schutz zur Verfügung stellen und zugleich den sozialen Dialog sowie die Mitbestimmung fördern.
(77)
Schließlich fügt Frankreich an, dass die Zusatzversicherungsdienstleistungen im Bereich der Vorsorge im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden können. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zu dem Leistungssystem Pflicht ist und dieses paritätisch verwaltet wird.
(78)
Der Tarifvertrag, der einen bestimmten Versicherungsschutz vorsieht und den Versicherer benennt, kann durch Erlass des zuständigen Ministers gemäß einem Ausweitungsverfahren (Artikel L 911-3 und 911-4 französisches Sozialgesetzbuch) für alle Arbeitnehmer, ehemaligen Arbeitnehmer und anspruchsberechtigten Angehörigen verpflichtend vorgeschrieben werden. Dieser Erlass sollte als jene Rechtshandlung angesehen werden, mit deren Hilfe der Mitgliedstaat die Pflichten des öffentlichen Dienstes an ein Unternehmen überträgt.
(79)
Frankreich gibt zu, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (25), vorsieht. Es stellt jedoch fest, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die aus der Verwaltung der Dienstleistung entstehen.
VI. FRANKREICHS ANTWORT AUF DIE VON DRITTEN ABGEGEBENEN STELLUNGNAHMEN
(80)
Die französischen Behörden nehmen die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zur Kenntnis und gehen insbesondere auf die Bemerkungen des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA) ein.
(81)
Zur steuerlichen Befreiung zugunsten der Solidarverträge erklären die französischen Behörden, dass die Zusammensetzung der Portefeuilles der Versicherungsträger homogen sei. Dies bedeute, dass heute der Anteil von Solidarverträgen gegenüber anderen Krankenversicherungsverträgen bei den drei großen Arten von auf dem Markt tätigen Versicherungsträgern (Unternehmen, die dem „code des assurances“ unterliegen, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die dem „code de la mutualité“ unterliegen, und Vorsorgewerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen) gleich groß sei.
(82)
Frankreich unterstreicht im Hinblick auf die neue Schwankungsrückstellung, dass allen Marktbeteiligten die Möglichkeit offen stehe, berufsständische Benennungsverträge abzuschließen. Dies gelte für französische wie ausländische Marktbeteiligte, die auf dem Markt der Zusatzvorsorge tätig sind.
(83)
Schließlich, ergänzt Frankreich, profitierten die Versorgungswerke nicht von einer Monopolstellung und daher bestünde auch kein diskriminierender Vorteil zu ihren Gunsten. Die Tatsache, dass sich der Markt nur langsam und schrittweise dem Wettbewerb öffne, sei historisch begründet, würde jedoch nicht den bestehenden Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken in Frage stellen. Die Tatsache, dass die Versorgungswerke auf diesem Sektor besser spezialisiert seien, reiche nicht aus, um eine Form der Diskriminierung nachzuweisen.
VII. ZUSÄTZLICHE VON FRANKREICH VORGELEGTE INFORMATIONEN NACH AUSSETZUNG DES VERFAHRENS
(84)
Während des Prüfverfahrens schlugen die Dienststellen der Kommission Frankreich einige Möglichkeiten vor, um die Beihilferegelungen auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar zu machen.
(85)
Im Hinblick auf die erste Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) wurden folgende Möglichkeiten angeboten:
-
um das zweite Kriterium einhalten zu können (tatsächliche Weitergabe des Vorteils), wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, den Mechanismus der Schwellenwerte zu überarbeiten.
(86)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 teilte Frankreich jedoch seinen Beschluss mit, die angemeldete Beihilferegelung unverändert beizubehalten, und bekräftigte seine Analyse, der zufolge die angemeldeten Regelungen gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar seien.
(87)
Frankreich ergänzte in demselben Schreiben, dass die Zusatzkrankenversicherungsverträge ein Produkt zur Kundenbindung der Versicherten darstellen würden, mit dessen Hilfe später denselben Versicherten einträglichere Produkte wie Lebensversicherungsverträge angeboten werden könnten. Zwecks Kundenbindung würden die Marktteilnehmer daher motiviert, eine attraktive Tarifpolitik zu betreiben. Unter diesen Bedingungen hätte der dem Versicherungsträger eingeräumte und über die Beiträge an die Versicherten weitergegebene Steuervorteil die direkte Folge, dass seine Mitbewerber ihre Tarife anpassen. Auf diese Weise würde eine Weitergabe des Vorteils zugunsten aller Versicherten gewährleistet.
(88)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (zusätzliche steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) schlug die Kommission Frankreich folgende Möglichkeiten vor:
-
um das zweite Kriterium (tatsächliche Weitergabe des Vorteils) einhalten zu können, wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, die Einführung eines verbindlichen und transparenten Ausschreibungsverfahrens für die Zuteilung der Benennungsverträge anzustreben.
(89)
Wie im Falle der ersten Maßnahme hat Frankreich jedoch beschlossen, die angemeldete Beihilferegelung zur Förderung der kollektiven Vorsorge unverändert beizubehalten.
(90)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 bekräftigte Frankreich erneut, dass die Benennung mit besonders strengen Auflagen einhergehe, die eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung rechtfertigen würden. Daher könnte die Schwankungsrückstellung nur in sehr begrenzten Umfang als staatliche Beihilfe, die im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen sei, angesehen werden.
VIII. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
VIII.1 Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen
(91)
Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Albany (26) behauptet das CTIP, dass die tarifvertraglichen betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des EU-Rechts fallen.
(92)
Die Kommission stellt indes fest, dass sich die Maßnahme, auf die sich die oben zitierte Rechtsprechung bezieht, vor allem auf die gesetzlich vorgeschriebene Mitgliedschaft von Industrieunternehmen in einem Betriebsrentenfonds bezieht, der in den Genuss eines Exklusivrechtes kommt. In diesem Zusammenhang muss festgestellt werden, dass die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme auch auf Individual- sowie Kollektivverträge mit Beitrittsfreiheit abzielt. Ferner gilt für Kollektivverträge mit Beitrittspflicht, auf die die Maßnahme abzielt, dass sie im Rahmen der freien Wahl der Sozialpartner, derartige Tarifvereinbarungen abzuschließen, ausgehandelt werden, nicht jedoch im Rahmen einer gesetzlichen Pflicht, derartige Vereinbarungen zu schließen oder einem Betriebsrentenfonds bzw. einem sektorübergreifenden Fonds wie im Falle Albany beizutreten.
(93)
Weiter bestätigt das Urteil des Gerichtshofs, dass Zusatzversicherungssysteme zum gesetzlichen Sozialversicherungssystem, wie jenes, das im vorliegenden Falle von den französischen Behörden angemeldet wurde, den Wettbewerbsbestimmungen unterliegen und dass die Fonds, die derartige Systeme bilden, sehr wohl Unternehmen im Sinne von Artikel 101 ff. AEUV (27) darstellen.
(94)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Versicherungssystem, auf das die erste Maßnahme abzielt, durchaus den Wettbewerbsregeln des Vertrags und insbesondere den Bestimmungen über das Verbot staatlicher Beihilfen unterliegt.
(95)
Die französische Sozialversicherung („Sécurité sociale“) (Pflichtkrankenversicherung) erstattet nur einen Teil der Kosten für die Gesundheitsversorgung der Sozialversicherten. Folglich tragen die Zusatzkrankenversicherungen den Teil der Leistungen, der nicht durch das System der Pflichtkrankenversicherung finanziert wird.
(96)
Der Markt der Zusatzkrankenversicherung umfasst im Wesentlichen drei Arten von Wirtschaftsbeteiligten:
-
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine, die dem „code de la mutualité“ unterliegen;
-
Vorsorgewerke die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen;
-
Versicherungsgesellschaften, die dem „code des assurances“ unterliegen.
(97)
Einem Schreiben der französischen Behörden vom 21. Dezember 2007 zufolge sind 263 Versicherungsunternehmen, 66 Versorgungswerke und 1 201 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit auf dem französischen Markt der Zusatzkrankenversicherung tätig. Ferner geben die französischen Behörden an, dass die 20 führenden Marktteilnehmer im Jahr 2006 lediglich 35 % des Marktes für sich beanspruchten, wobei keiner der Marktteilnehmer mehr als 4 % Marktanteile besaß. Im Übrigen bestanden 65 % des Marktes aus Marktteilnehmern, die weniger als 1 % der Marktanteile besaßen (28).
(98)
Nach amtlichen im Jahr 2009 veröffentlichten Zahlen soll es Ende 2008 nur noch 876 Versicherungsträger auf dem Markt gegeben haben und ihre Zahl sei seit 2001 kontinuierlich zurückgegangen (von 2001 bis 2008 Rückgang um 48 %) (29). Es bestünden 748 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, 92 Versicherungsgesellschaften und 36 Versorgungswerke.
(99)
Nach einer neueren Analyse der französischen Wettbewerbsbehörde („Autorité française de la Concurrence“) würden der Allgemeine Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit für das Bildungswesen („Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN“) (Marktanteil von 7,7 %), die Versicherung auf Gegenseitigkeit Groupama (30) (Marktanteil von 6,7 %) bzw. die Versicherungsgesellschaft Swiss Life (Marktanteil von 4 %) (31) die größten Marktanteile des Marktes für individuelle Zusatzkrankenversicherungen halten.
(100)
Auf dem Markt der kollektiven Zusatzversicherungen würden die größten Marktanteile auf die Versicherungsgesellschaft Axa (Marktanteil von 17,51 %), die Gruppe der Versorgungswerke Malakoff-Médéric (Marktanteil von 8,7 %) bzw. auf den Zusammenschluss AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (Marktanteil von 6,9 %) (33) entfallen.
(101)
Trotz diesbezüglicher an die französischen Behörden gerichteten Anfragen verfügt die Kommission über keine genaueren Informationen über die Struktur des Zusatzkrankenversicherungsmarktes, wie beispielsweise über die Zusammenschlüsse von Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit, von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit, von Vereinigungen von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit und Versorgungswerken. Ferner waren die französischen Behörden trotz diesbezüglicher Anfragen von Seiten der Kommission nicht in der Lage, statistische Angaben über Solidarverträge zu übermitteln (weder auf allgemeiner Ebene noch in Bezug auf die verschiedenen Arten der Marktteilnehmer). Die in den Tabellen zu den Erwägungen 102 und 103 angegebenen statistischen Daten beziehen sich daher auf den gesamten Markt der Zusatzkrankenversicherung und schließen die Verträge ein, die nicht die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme erfüllen. Ein Bericht des französischen Rechnungshofes aus dem Jahr 2008 (34) hebt ferner hervor, dass viel zu wenig statistische Angaben über die Zusatzversicherung vorliegen. Dies gelte im Hinblick auf die Zahl der Versicherten, ihre Verteilung auf die verschiedenen Arten von Versicherern und die verschiedenen Vertragstypen (Individualvertrag, freiwilliger Kollektivvertrag und verbindlich vorgeschriebener Kollektivvertrag) sowie in Bezug auf die Höhe der Kostenerstattungen nach Haushalts- und Einkommenskategorien. Ausgehend von Analysen der französischen Wettbewerbsbehörde erscheint der Markt der Individualverträge (35), der jedoch nur einen der von der ersten angemeldeten Maßnahme betroffenen Untermärkte darstellt, gleichwohl als fragmentiert, wenn nicht als sehr fragmentiert.
(102)
Von 2001 bis 2007 hat sich der Sektor stark entwickelt, wie die Tabelle am Ende der Erwägung verdeutlicht (36). Der Gesamtumsatz dieser Versicherungsträger erreichte 2007 den Betrag von 27,4 Mrd. EUR und stieg somit gegenüber 2001 um 55,8 %, d. h. die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate betrug 7,6 %. Der Jahresumsatz 2008 würde 29 Mrd. EUR überschreiten und ein Wachstum von 6 % gegenüber 2007 (37) aufweisen.
Umsatzentwicklung der Träger von Zusatzversicherungen 2001-2007
(in Mrd. EUR)
Versicherungsvereine auf Gegenseitig-keit
Versorgungswerke
Versicherungsgesellschaften
Gesamt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Zahlenangaben ergab sich folgende Verteilung von Individual- und Kollektivverträgen (Angaben für das Jahr 2004):
Versorgungswerke
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit
Versicherungsgesellschaften
Kollektivverträge
38 %
33 %
29 %
Individualverträge
6 %
67 %
27 %
Individual- und Kollektivverträge
18 %
54 %
28 %
(104)
Während die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine vor allem Individualverträge vertreiben, bieten die Versorgungswerke im Wesentlichen Verträge kollektiver Natur an (betriebliche oder branchenübergreifende Verträge). Die Versicherungsgesellschaften weisen ein ausgewogeneres Portefeuille auf.
(105)
Ferner ist die Versicherungsrate der Bevölkerung deutlich von 84 % im Jahr 1996 auf 92,8 % im Jahr 2006 angestiegen. Im Bereich der Versicherungen auf Gegenseitigkeit werden 32 bis 38 Mio. Versicherte gezählt, bei den Versicherungsgesellschaften sind es 13 Mio. Versicherte und bei den Versorgungswerken 11 Mio. Versicherte. Außerdem kommen 4 Mio. Versicherte in den Genuss des CMU-C (Universelle Krankenversicherung), der mittellosen Personen einen kostenlosen zusätzlichen Krankenversicherungsschutz bietet. Dies bedeutet, dass heute zwischen 7 % und 8 % der Franzosen und Französinnen über keinen zusätzlichen Versicherungsschutz verfügen (38).
(106)
Nach Artikel 107 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(107)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar, wenn sie die folgenden kumulativen Voraussetzungen erfüllt: 1) die Maßnahme verschafft einen Vorteil; 2) durch die Bereitstellung staatlicher Mittel; 3) dieser Vorteil ist selektiv; 4) die Maßnahme verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(108)
Zweifellos bilden die Befreiungen oder Senkungen der Körperschaftssteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe, die eine von den betroffenen Unternehmen normalerweise zu tragende Belastung aufheben bzw. reduzieren, einen Vorteil für ihren Begünstigten (39). In dieser Hinsicht stellen die Steuerbefreiungen oder -senkungen also wirtschaftliche Vorteile dar.
(109)
Im Hinblick auf die Verweise des CTIP, es bestünde möglicherweise ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark (40) festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 144: die dritte Voraussetzung im Falle Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich daher um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(110)
Die Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(111)
Die Maßnahme weist zudem einen selektiven Charakter auf. Dieser ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). In diesem Zusammenhang muss zunächst festgestellt werden, dass die Körperschaftssteuer eine Steuer darstellt, die auf alle Unternehmen Anwendung findet, und zwar unabhängig von dem Wirtschaftszweig, in dem sie tätig sind. Eine Befreiung von dieser Steuer, die ausschließlich dem Versicherungssektor zugute kommt, stellt somit eine Abweichung von der allgemeinen Regelung der Körperschaftssteuer dar, die auf diese Weise bestimmte Unternehmen besonders bevorzugt. Dies gilt analog für die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe. Ferner begünstigt die fragliche Befreiung innerhalb des Versicherungssektors den Abschluss bestimmter Krankenversicherungsverträge, im vorliegenden Falle von Solidarverträgen. Die Maßnahme begünstigt somit Versicherungsträger, die an „Solidarverträge“ gebunden sind, zum Nachteil von Versicherungsträgern, die an „klassische“ Verträge gebunden sind.
(112)
Neben der Tatsache, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, ist in Erinnerung zu rufen, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern (41).
(113)
Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird daher gestärkt. Folglich kann die Maßnahme Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(114)
Daher ist festzustellen, dass die erste Maßnahme in der Tat eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Frankreich bestreitet diese rechtliche Einstufung nicht.
(115)
Da die angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei.
(116)
In Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV heißt es: „Mit dem Binnenmarkt vereinbar sind: a) Beihilfen soziale Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden.“
(117)
Danach ist eine Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die drei folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
1.
die Beihilfe muss eine soziale Zweckbestimmung haben;
2.
sie muss einzelnen Verbrauchern gewährt werden;
3.
sie muss ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Ware gewährt werden.
(118)
Es ist zunächst festzustellen, dass es sich bei Artikel 107 Absatz 2 AEUV um eine Ausnahme von dem in Artikel 107 Absatz 1 AEUV niedergelegten allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen handelt, und daher diese Bestimmung eng auszulegen ist (42).
(119)
Jedoch muss in Bezug auf die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV darauf hingewiesen werden, dass die Kommission in ihrer Entscheidungspraxis nicht ausschließt, dass die Beihilfe einem Vermittler gewährt werden kann, der sie an die einzelnen Verbraucher weitergibt. (43). Nichtsdestoweniger ist es in einem solchen Falle erforderlich, dass der eingerichtete Mechanismus eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an den Endverbraucher sicherstellt.
(120)
Die Kommission stellt fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist, da sie darauf abzielt, Personen den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung zu ermöglichen, für die dies wegen ihres Alters, ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage schwierig ist. Artikel 207 CGI sieht in der Tat vor, dass die Versicherungsträger soziale Kriterien einzuhalten haben, damit ihnen die Maßnahme zugute kommt (44). Diese Kriterien führen Mindestanteile bestimmter schwächerer Bevölkerungsgruppen, wie Personen mit geringem Einkommen oder ältere Menschen, im Versicherungsportefeuille der betroffenen Träger ein. Der von den französischen Behörden übermittelte Vorentwurf des Dekrets, der bestimmte Modalitäten der tariflichen Staffelung nach der sozialen Situation der Versicherten (45) festlegt, bestätigt die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme, die schwächeren Bevölkerungsgruppen zugute kommen soll.
(121)
Dagegen stellte die Kommission anhand der Prüfung der Maßnahme nicht fest, dass die Beihilfe tatsächlich den einzelnen Verbrauchern zugute kommt (zweite Voraussetzung).
(122)
Den französischen Behörden zufolge würden die den Unternehmen gewährten Beilhilfen indirekt den einzelnen Verbrauchern zugute kommen. Der starke Wettbewerb auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen würde die Weitergabe der durch die Unternehmen bezogenen Beihilfen an den Verbraucher sicherstellen, und zwar über die Festsetzung der Prämienhöhe, die der Verbraucher zu zahlen hat.
(123)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die von Frankreich bereits angewandte Befreiung von der Steuer auf Solidar-Krankenversicherungsverträge von der Kommission als eine Beihilfe angesehen wurde, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV (46) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. In diesem Fall bestand in der Tat kein Zweifel daran, dass die Steuerbefreiung in erster Stelle den einzelnen Verbrauchern zugutekommen würde, weil diese tatsächlich die Steuerlast zu tragen hatten. Da die Steuer einen Bestandteil der Prämie ausmachte, reduzierte die Steuerbefreiung zugunsten der Solidarverträge die Höhe der Prämie um genau diesen Betrag.
(124)
Im vorliegenden Falle wird die Beihilfe nicht durch Befreiung von einer indirekten Steuer gewährt, die zur Prämienhöhe proportional ist und zu Lasten der Versicherten geht, sondern durch eine Befreiung von der Körperschaftssteuer, die auf der Grundlage der Gewinne berechnet wird, die der Versicherungsträger mit sämtlichen mit den Versicherten abgeschlossenen Solidarverträgen erzielt.
(125)
Es ist zumindest ungewiss, ob die Befreiung von der Körperschaftssteuer tatsächlich an den Endverbraucher weitergegeben wird. Zum Einen verfügt die Kommission über keine Erkenntnisse, die belegen, dass sich die Körperschaftssteuer (und die Befreiung von dieser Steuer) tatsächlich auf die einzelnen Verbraucher des betroffenen Marktes auswirkt. Ferner zeigte ein kürzlich vorgelegter Bericht des französischen Rechnungshofes, dass die Gewinnmargen im Krankenversicherungssektor in den vergangenen Jahren sehr deutlich gestiegen sind (von 12 % im Jahr 2003 auf 23 % im Jahr 2007) (47). Im Zusammenhang mit der deutlichen Erhöhung der Gewinnmargen kann man kaum davon ausgehen, dass ein Marktmechanismus besteht, der die tatsächliche Weitergabe der Körperschaftssteuerbefreiung an die Endverbraucher gewährleistet.
(126)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass ein Teil der Gewinne der Bildung von Rückstellungen zugeführt werden muss, um die Pflichten der Solvabilität einzuhalten. Daher sei es durchaus normal, dass zumindest ein Teil des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken. Dieses Argument ist eher ein Beleg dafür, dass die Maßnahme zu einer Erhöhung der Gewinne der Versicherungsträger und zu keiner Preissenkung für den Versicherungsschutz der Verbraucher führt.
(127)
Schließlich stellt das Argument Frankreichs, die Zusatzkrankenversicherungsverträge wären für die Versicherungsträger ein Produkt zur Kundenbindung und würden sie zu einer attraktiven Tarifpolitik anregen, die Würdigung der Kommission in keiner Weise in Frage. In der Tat muss in Erinnerung gerufen werden, dass Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV verlangt, dass der Vorteil tatsächlich an die einzelnen Verbraucher rückabgetreten wird. Daher kann die Tatsache, dass nur ein Anreiz dazu besteht, einen Teil des Vorteils an die Endverbraucher rückabzutreten, nicht das Erfordernis nach einer tatsächlichen Rückabtretung erfüllen.
(128)
Die Kommission stellt daher fest, dass die Maßnahme nicht die tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantiert, wie Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV voraussetzt.
(129)
Ferner gelangt die Kommission bei der Prüfung zu dem Schluss, dass das Tatbestandsmerkmal der Nicht-Diskriminierung nach der Herkunft der Ware (dritte Voraussetzung) nicht eingehalten wird. Um feststellen zu können, ob die Voraussetzung eingehalten wird, ist zu prüfen, ob den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommt, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt, und dass keine Marktzutrittsbeschränkung für die in der Europäischen Union niedergelassenen Versicherungsträger besteht (48). Denn die Unternehmen, die in den Genuss der Regelung kommen möchten, müssen neben den Voraussetzungen in Bezug auf die Art der förderfähigen Verträge zudem Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) oder den Anteil (Quoten von 85 %/93 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Zusatzkrankenversicherungsverträgen einhalten.
(130)
Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Schwellenwerte einen Anreiz schaffen würden, diese Art von Verträgen stark zu entwickeln und so das „negative Risiko“, das im Alter oder Einkommensniveau der Versicherten liegt, im Portefeuille der Versicherungsträger zu verteilen. Ferner seien sie notwendig, um zu verhindern, dass sich der Steuervorteil auf einen zu geringen Geschäftsanteil der Träger erstreckt, damit die Ziele der Solidarität und der Verteilung der Risiken erreicht werden können. Nur durch einen Mechanismus, der den Versicherungsträgern in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen eine Mindestanzahl oder einen Mindestanteil von Solidarverträgen in signifikanter Höhe vorschreibt, könnte garantiert werden, dass die soziale Zielsetzung der Maßnahme verfolgt wird. Ohne diesen Schwellenwertmechanismus hätte keine Bestimmung garantieren können, die Versicherungsrate derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien zu erhöhen, und die Steuerbefreiungen hätten lediglich einen Mitnahmeeffekt bei den Versicherungsträgern ausgelöst. Der anteilige Schwellenwert würde es den kleinen Versicherungsträgern, die nahezu ausschließlich solche Verträge anbieten, ermöglichen, in den Genuss der Maßnahme zu gelangen, ohne den rein quantitativen Schwellenwert zu erreichen, wohingegen die absoluten Schwellenwerte es jenen Trägern erlauben würde, die eine bedeutende Zahl dieser Art von Verträgen (jedoch nicht ausschließlich solche) anbieten.
(131)
Zunächst stellt die Kommission fest, dass die französischen Behörden weder genaue Informationen über die aktuelle Verteilung der Solidarverträge auf die verschiedenen Marktteilnehmer noch über die Zahl und den Anteil dieser Verträge in ihren Portefeuilles vorlegen konnten. Indes geht aus der Analyse der Kommission hervor, dass die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit rechtlich verpflichtet sind, nur Solidarverträge anzubieten (49). In der Praxis zeigt sich ferner, dass die Versorgungswerke derselben Verpflichtung unterliegen. Die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Versorgungswerke dürften daher immer den anteilsmäßigen Schwellenwert einhalten, während die Versicherungsgesellschaften, die nur begrenzt auf dem Markt der Solidarverträge vertreten sind und sich dort engagieren möchten, Schwierigkeiten haben könnten, die Kriterien der Schwellenwerte (sowohl im Hinblick auf den Anteil als auch auf den absoluten Wert) zu erfüllen und so in den Genuss der Steuerbefreiungen zu gelangen. Dies wäre insbesondere für Versicherungsgesellschaften der Fall, die bereits ein umfangreiches Portefeuille von „klassischen“ Zusatzkrankenversicherungsverträgen besitzen, die nicht die Voraussetzungen für Solidarverträge erfüllen.
(132)
In diesem Zusammenhang würden die Schwellenwerte daher nicht zu gleichen Bemühungen unabhängig von der Art des Versicherungsträgers führen und wirkten nicht als Anreiz auf die Versicherungsträger, die die Schwellenwerte bereits erfüllen (insbesondere die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die Vereinigungen der Versicherungsvereine und die Versorgungswerke). Im Gegensatz zu der Behauptung Frankreichs ist die Einführung von Schwellenwerten kein probates Mittel, um einen eventuellen Mitnahmeeffekt zu verhindern.
(133)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Schwellenwerte schlichtweg eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware hervorrufen. Die Schwellenwerte können eine bestimme Anzahl von Versicherungsträgern von der Steuerbefreiung ausschließen, obwohl sie Solidarverträge anbieten würden, die die französischen Behörden unterstützen möchten. Ferner könnten derartige Schwellenwerte jenen Trägern einen Vorteil verschaffen, die bereits auf dem Markt vertreten sind, und für bestimmte Marktteilnehmer eine Marktzutrittsbeschränkung darstellen, die diese Werte nicht einhalten könnten oder nicht sicher sind, sie einhalten zu können.
(134)
Schließlich besteht die Wahrscheinlichkeit, dass die Beihilfehöhe je nach Versicherungsträger infolge der mit den betreffenden Geschäften erzielten Gewinne schwankt. Dies würde der Anforderung widersprechen, nach der den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommen muss, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt. (50)
(135)
Daher ist festzustellen, dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zur Förderung von Solidarverträgen nicht mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(136)
Auch wenn Frankreich nicht explizit eine andere Bestimmung zur Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen anführt, ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall keine der Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 AEUV zutreffen.
(137)
Bezüglich der Bestimmungen von Artikel 107 Absatz 2 AEUV, die nicht unter Buchstabe a aufgeführt sind, ist festzustellen, dass die Voraussetzungen der Vereinbarkeit nach Buchstabe b und c im vorliegenden Falle ganz klar keine Anwendung finden.
(138)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV kann eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bestimmt ist, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(139)
Dem FNMF zufolge würde die Beihilfe dazu bestimmt, die Entwicklung der auf der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Zusatzkrankenversicherung zu fördern, und zwar unter Voraussetzungen, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Nichtsdestoweniger hat die Kommission trotz wiederholter Anfragen von den französischen Behörden keine Zahlenangaben erhalten, die die Anwendbarkeit der genannten Voraussetzung der Vereinbarkeit im Sinne der vorausgegangenen Erwägung abstützen. Sie erhielt ebenso wenig Zahlenangaben zur Auswirkung der bestehenden steuerlichen Maßnahmen auf die Verteilung der Solidarverträge und auch nicht in Bezug auf das Verhältnis zwischen dem angestrebten Zusatzvorteil und den zusätzlichen Kosten oder Anforderungen, die mit der Verwaltung derartiger Verträge verbunden sind. Die Kommission kann daher nicht feststellen, ob die angestrebten Steuerbefreiungen erforderlich und angemessen sind, um das beschriebene Ziel zu erreichen. Jedenfalls ist festzustellen, dass die Befreiung von der Körperschaftssteuer weder mit der Durchführung von Investitionen noch mit der Schaffung von Arbeitsplätzen oder spezifischen Projekten verbunden ist. Sie stellt somit eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe dar, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(140)
Schließlich führte Frankreich kein weiteres Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(141)
Das CTIP ist der Auffassung, dass Maßnahmen, die - wie die fragliche Maßnahme - auf Tarifverträgen und -vereinbarungen beruhen, das Ziel hätten, die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung auszugleichen. Die Kommission stellt fest, dass das CTIP das Bestehen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht expressis verbis anführt und dass Frankreich, das die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Vertrag nachweisen müsste, Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht zitiert. Unter diesen Umständen ist die Kommission nicht in der Lage, die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe im Lichte von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen. Ferner äußert die Kommission die nachfolgenden Bemerkungen.
(142)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht vor, dass für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, die Vorschriften des Vertrags gelten, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(143)
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum verfügen, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können, wobei jene Wirtschaftszweige ausgenommen sind, in denen bereits eine Regelung der Europäischen Union zu dieser Frage vorliegt. Selbst wenn man annimmt, dass im vorliegenden Fall eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorliegt (was Frankreich nicht behauptet), ist festzustellen, dass im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV der dem mit einer öffentlichen Aufgabe betrauten Unternehmen gezahlte Ausgleich nicht die Kosten übersteigen darf, die zur Erbringung der öffentlichen Dienstleistung erforderlich sind, wobei die diesbezüglichen Einnahmen sowie ein angemessener Gewinn für die Erfüllung der Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(144)
Hierzu ist lediglich anzumerken, dass die fragliche steuerliche Maßnahme keinen Mechanismus umfasst, der einen zu hohen Ausgleich für die Kosten der Versicherungsträger zur Erfüllung der Aufgabe verhindert. In der Tat ist festzustellen, dass die Höhe der fraglichen Beihilfe (Steuerbefreiungen für die betroffenen Geschäfte) in keiner Weise an die Zusatzkosten der Versicherungsträger gekoppelt ist. Sie ist ebenso wenig an die von den Versicherten gezahlten Prämien oder die Zahl der Verträge gekoppelt.
(145)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die fragliche Maßnahme in keinem Fall nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden könnte.
VIII.2 Steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimme Kollektivverträge über Zusatzkrankenversicherungen
(146)
Der „Vorsorgemarkt“ umfasst Geschäfte, die Prävention und Versicherungsschutz gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Risiken der Beeinträchtigung der körperlichen Integrität oder im Zusammenhang mit Mutterschaft, Risiken der Berufsunfähigkeit und der Invalidität oder das Risiko der Arbeitslosigkeit (51) in Ergänzung des gesetzlichen Sozialversicherungssystems zum Ziel haben.
(147)
Der Versicherungsschutz durch Vorsorge ermöglicht:
-
einen leichteren Zugang zu medizinischer Behandlung durch zusätzliche Erstattung der Gesundheitsausgaben bei Krankheit, Mutterschaft, Unfall usw.;
-
die Fortzahlung des gesamten oder teilweisen Entgelts bei Krankheitsurlaub, Invalidität oder Berufsunfähigkeit;
-
die Sicherstellung einer Kapitalsumme oder von Rentenzahlungen an den Ehegatten und die Kinder im Sterbefall des Versicherten;
-
eine Zusatzzahlung bei Pflegbedürftigkeit.
(148)
Drei Arten von Unternehmen sind auf diesem Markt tätig: die Gesellschaften, die dem französischen „code des assurances“ unterliegen (Versicherungsgesellschaften, Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit und Tochterunternehmen von Banken), die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die im „code de la mutualité“ geregelt sind, und die Versorgungswerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen.
(149)
Die Vorsorgeversicherung kann entweder kollektiv abgeschlossen werden, indem man einem Kollektivvertrag über den Arbeitgeber, den Berufszweig oder die Branche beitritt, oder individuell, indem man sich direkt an eine Versicherungsgesellschaft oder einen Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit wendet.
(150)
Heute ist die überwiegende Mehrheit von Arbeitnehmern über kollektive Vorsorgeverträge abgesichert. Der Beitritt kann verpflichtend oder freiwillig erfolgen.
(151)
Ein kollektives Vorsorgesystem erfolgt im Rahmen eines Dreiecksverhältnisses:
-
der Arbeitgeber verpflichtet sich gegenüber den Arbeitnehmern und schließt hierzu einen Versicherungsvertrag ab (52),
-
der Versicherungsträger versichert das Risiko als Gegenleistung für die Zahlung der Beiträge,
-
die Arbeitnehmer sind die Begünstigten.
(152)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Schätzungen lag der Jahresumsatz des Vorsorgemarktes im Jahr 2005 bei 20 Mrd. EUR (Kollektiv- und Individualversicherungen). Den größten Marktanteil hatten die Versicherungsgesellschaften mit 71 % der erhobenen Beiträge inne, während die Versorgungswerke und die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit 21 % bzw. 8 % des Marktes für sich beanspruchten. Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Angaben auf sämtliche Vertragskategorien des Wirtschaftszweigs beziehen: Individualvertrag, Kollektivvertrag mit Beitrittsfreiheit und Kollektivertrag mit Beitrittspflicht.
(153)
Ferner schätzen die französischen Behörden, dass der Markt nach dem berufsständischen Benennungsverfahren (53) für die Risiken Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität mehr als 4 Mrd. EUR ausmacht und nahezu sämtliche durch die Versorgungswerke versicherten Vorsorgegeschäfte (4,2 Mrd. EUR) sowie einen Teil der Kollektivverträge der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit abdeckt. Jedoch wurden keine genauen Zahlenangaben über den Marktanteil der letztgenannten Träger am Benennungsverfahren mitgeteilt.
(154)
Obwohl Frankreich in der Anmeldung nicht bestritten hat, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, bemerkte Frankreich später, dass zumindest ein Teil der Regelung nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen werden dürfte, und zwar wegen der Besonderheiten der Benennungsverträge (strenge Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung). Diese Auflagen würden die Verträge besonders sensibel für Risiken von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung und somit eine höhere steuerliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen, ohne dass dies einen Vorteil begründen würde.
(155)
Frankreich ist daher der Auffassung, dass ein über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehender Anteil des Steuerabzugs für Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen rechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt sei und nicht den Tatbestand eines Vorteils erfülle.
(156)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Maßnahme einen Vorteil für die betroffenen Versicherungsträger herbeiführt.
(157)
Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 des oben genannten französischen allgemeinen Steuergesetzbuches sieht eine Abzugsfähigkeit vor für: „Rückstellungen, die gebildet wurden, um genau bezeichnete Verluste oder Belastungen auszugleichen, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden, vorausgesetzt, dass diese tatsächlich in der Buchführung des Geschäftsjahres festgestellt worden sind.“ Das Gesetzbuch sieht in bestimmten Fällen eine pauschale Abzugsfähigkeit für bestimmte Arten von Geschäften vor. Dies gilt insbesondere im Bereich der Versicherung und Rückversicherung, für die Artikel 39 d G bis 39 d GD CGI besondere Regeln für die Abzugsfähigkeit von Rückstellungen vorsehen, um den Besonderheiten des Versicherungssektors, dessen Haupttätigkeit genau darin besteht, Risiken abzudecken, Rechnung zu tragen. Um feststellen zu können, ob gegebenenfalls ein Vorteil vorliegt, ist somit zu prüfen, ob die durch die fragliche Maßnahme betroffenen Geschäfte tatsächlich zusätzliche Verluste oder Belastungen im Sinne von Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 CGI in dem Maße nach sich ziehen, wie dies Artikel 39 d GD vorsieht.
(158)
Zunächst ist der Grundsatz zu akzeptieren, wonach Art und Intensität des Schadenverlaufs im Bereich der Zusatzversicherung gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität je nach versicherter Bevölkerungskategorie und nach den Modalitäten des Versicherungsschutzes (Individualverträge/Kollektivverträge, freiwillige Verträge/Pflichtverträge) schwanken können.
(159)
Die Verträge, die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgehen, einschließlich der aus solchen Tarifverträgen resultierenden Benennungsverträge, betreffen eine begrenzte Bevölkerungsgruppe. Sie ziehen ein „Spitzenrisiko“ (Risiko des Eintritts des Schadensereignisses in dem betroffenen Unternehmen) nach sich, wobei nicht immer die Möglichkeit gegeben ist, die Risiken auf eine große Bevölkerungsgruppe zu verteilen. Die Tarifverträge, die sich auf einen Wirtschaftszweig (eine Branche) beziehen, betreffen eine größere Bevölkerungsgruppe und weisen daher von vorneherein eine breitere Verteilung der Risiken auf. Für diese Vertragsart bestünde dennoch eine starke Korrelation zwischen Schadenverlauf und Krisenperioden, die einen Wirtschaftssektor insgesamt treffen können. Dem CTIP zufolge würden Krisenperioden die Volatilität der Schadensereignisse auf Branchenebene verstärken.
(160)
Zu den aus einem Unternehmenstarifvertrag resultierenden kollektiven Benennungsverträgen stellt die Kommission fest, dass kein Grund für die Annahme besteht, Art und Intensität (und somit die Schwankung) des Schadenverlaufrisikos würden sich erheblich von der Situation unterscheiden, wenn dieselbe Art von Vertrag außerhalb paritätischer Verhandlungen zwischen Gewerkschaft und Arbeitgeber abgeschlossen wird (und somit außerhalb des Benennungsverfahrens).
(161)
Da keine genauen Informationen über die Schadenhäufigkeit in diesem Sektor vorliegen, kann keinesfalls der Schluss gezogen werden, dass die Schwankungen der Risiken, die den branchenbezogenen Benennungsverträgen innewohnen (Verträge, die sich durch eine größere konjunkturelle Sensibilität, aber auch durch eine breitere Verteilung der Risiken auszeichnen), größer ausfallen würden als bei denselben Risiken in Zusammenhang mit Unternehmensverträgen (Verträge, die sich durch ein Spitzenrisiko und eine geringere Verteilung der Risiken auszeichnen).
(162)
Selbst wenn die von Frankreich angeführten Auflagen im Zusammenhang mit der Benennung tatsächlich zusätzlichen Druck auf die von den Versicherungsträgern erhobenen Prämien ausüben würden, muss festgestellt werden, dass es sich dabei um einen Umstand handelt, der die Einnahmen und nicht den Schadenaufwand betrifft. Diese Art von Risiko (Verlust von Einnahmen) fällt nicht unter Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5oCGI und kann daher keinen Anspruch auf steuerabzugsfähige Schwankungsrückstellungen begründen.
(163)
Es gibt somit keinen Nachweis dafür, dass Verträge mit Benennungsklausel und betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken absichern, unterschiedliche Risiken aufweisen. Folglich bewirkt die zusätzliche steuerliche Abzugsfähigkeit nach Artikel 39d GD CGI, dass die steuerliche Belastung der Gesellschaften, die die betroffenen Unternehmen normalerweise tragen müssten, verringert oder aufgehoben wird. Aus diesem Grund verschafft der zusätzliche Steuerabzug einen wirtschaftlichen Vorteil.
(164)
Zu den Hinweisen Frankreichs und des CTIP, es bestünde gegebenenfalls ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eine Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 189 - die dritte Voraussetzung der Rechtsprechung im Fall Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich hier also sehr wohl um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(165)
Die durch die Maßnahme eingeräumten Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(166)
Aus den bereits im Hinblick auf die erste Maßnahme dargestellten Gründen weist auch die zweite Maßnahme einen selektiven Charakter auf. Die Selektivität ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). Die Maßnahme kommt bestimmten Unternehmen des Versicherungssektors zugute, die Kollektivverträge für den Versicherungsschutz im Zusammenhang mit Tod und Personenschäden im Rahmen des Benennungsverfahrens durch die Sozialpartner abschließen. Die Maßnahme findet also keine Anwendung auf Verträge, die dieselben Risiken außerhalb des Benennungsverfahrens abdecken. Ferner ist festzustellen, dass die Maßnahme keine Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen findet, die dieselben Risiken tragen müssen.
(167)
Nichtsdestotrotz ist zu prüfen, ob die Selektivität nicht durch Wesen und Logik des Referenzsteuersystems gerechtfertigt ist. Zwar sieht der CGI im Bereich des steuerlichen Abzugs für Rückstellungen eine pauschale Abzugsfähigkeit für Zuführungen für bestimmte Rückstellungen vor, aber aus den oben dargelegten Gründen (siehe Erwägungsgründe 156 bis 163) ist eine Abzugsfähigkeit, die den nach Artikel 39 d GB vorgesehenen Betrag überschreitet, nicht durch die dem System immanente Logik gerechtfertigt, denn dieses sieht eine Rückstellung in Höhe der Verluste oder Belastungen vor, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden.
(168)
Schließlich muss nicht nur darauf hingewiesen werden, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, sondern auch auf die Tatsache, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern. Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird so gestärkt. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der verbindliche Charakter der Benennungsverträge die Wettbewerbsverzerrung verstärkt. Die Maßnahme kann daher Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handel innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(169)
Daher ist festzustellen, dass die zweite Maßnahme tatsächlich eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil sie eine höhere Abzugsfähigkeit als die Abzugsfähigkeit nach Artikel 39 d GB CGI vorsieht.
(170)
Da die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die fragliche Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(171)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist. Denn schließlich, so die französischen Behörden, zielen die im Rahmen einer Benennungsklausel verwalteten Geschäfte darauf ab, einen möglichst großen Versicherungsschutz der Arbeitnehmer gegenüber jenen Risiken zu fördern, die von der gesetzlichen französischen Sozialversicherung unzureichend abgedeckt sind (Tod, Berufsunfähigkeit, Invalidität). Die soziale Zweckbestimmung zeigt sich in der breiten Verteilung der Risiken auf verschiedene Generationen und Arbeitnehmerkategorien, im einheitlichen Beitrag (keine Diskriminierung nach Alter, Geschlecht und Gesundheitszustand) sowie in sozialen Maßnahmen (kostenlose Ansprüche bei Arbeitslosigkeit, für unterhaltsberechtigte Kinder usw.). Ferner ist in einem rein individuellen und freiwilligen Rahmen zu erwarten, dass sich Arbeitnehmergruppen mit geringem Einkommen gegen einen Versicherungsschutz für außergewöhnliche, aber schwerwiegende Risiken entscheiden.
(172)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vertrat die Kommission die Auffassung, dass die soziale Zweckbestimmung der Maßnahmen nicht in vollem Umfang erwiesen sei, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt (d. h. einen Zeitpunkt vor Eintreten des Versicherungsfalls). Es muss jedoch, wie Frankreich hervorhebt, festgestellt werden, dass die Gewährung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls mithilfe einer Versicherung gegen das fragliche Risiko tatsächlich die einzige Möglichkeit darstellt, um das angestrebte soziale Ziel zu erreichen.
(173)
Dagegen ergab die Prüfung der Maßnahme durch die Kommission aus den bereits im Rahmen der Prüfung der ersten Maßnahme dargelegten Gründen nicht den Nachweis, dass die Beihilfemaßnahme eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantieren würde (zweite Voraussetzung). Die zusätzliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen bewirkt die Senkung oder Aufhebung der steuerlichen Belastung der Gesellschaften und hat somit eine analoge Wirkung wie die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme.
(174)
Zu dem von der Kommission in ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vorgebrachten Argument, die mögliche Weitergabe des den Versicherungsträgern gewährten Vorteils könnte gegebenenfalls nicht nur den Versicherten/Arbeitnehmern, sondern auch den Arbeitgebern zugute kommen (die zur Prämienzahlung beitragen), erklären Frankeich und das CTIP, dass die Beteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung der tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt und somit einen Vorteil darstelle. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Finanzierung eines Versicherungssystems zugunsten von Arbeitnehmern durch den Arbeitgeber zwar tatsächlich einen Vorteil für die Arbeitnehmer darstellt, aber eine mögliche Verringerung der Beiträge zweifellos auch eine Verringerung der Belastungen für den Arbeitgeber und somit einen Vorteil zu seinen Gunsten darstellt.
(175)
In Bezug auf die mögliche Diskriminierung nach der Herkunft der Waren (dritte Voraussetzung) bekräftigt die Kommission ihre Würdigung, der zufolge die starke derzeitige Konzentration der Geschäfte im Zusammenhang mit Benennungsverträgen in den Händen der Versorgungswerke zu einer De-facto-Diskriminierung zugunsten dieser Einrichtungen führt. Obwohl Frankreich nicht in der Lage gewesen sei, genaue Informationen über die Aufteilung des Marktes für Benennungsverträge zwischen den verschiedenen Marktteilnehmern vorzulegen, stellt die Kommission aufgrund ihr zur Verfügung stehender Informationen fest, dass derzeit die große Mehrheit der Benennungsverträge von Versorgungswerken verwaltet wird.
(176)
Obwohl nach Auskunft der französischen Behörden die Auswahl des zu benennenden Versicherungsträgers allein bei den Sozialpartnern liegt, ist festzustellen, dass die Sozialpartner nicht gesetzlich verpflichtet sind, für die Benennung des Versicherungsträgers eine Ausschreibung unter allen Marktbeteiligten durchzuführen. Der FFSA stellt ohne Widerspruch durch die französischen Behörden die Behauptung auf, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Einrichtung eines Versorgungswerks aussprechen, dessen Verwaltung sie später selbst sicherstellen können.
(177)
Aus der Rechtsprechung in der oben genannten Rechtssache Albany geht hervor, dass im Rahmen von Tarifverhandlungen zwischen Sozialpartnern geschlossene Vereinbarungen, die soziale Zweckbestimmungen verfolgen, nicht unter Artikel 101 Absatz 1 AEUV über das Kartellverbot fallen. Dennoch ist festzustellen, dass diese Rechtsprechung, wie oben ausgeführt, keinesfalls impliziert, dass eine Beihilfe, die im Rahmen eines Benennungsverfahrens einem Versicherungsträger gewährt wird, mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(178)
Andere Versicherungsträger als Versorgungswerke, insbesondere Versicherungsgesellschaften, die auf dem Markt der kollektiven betrieblichen Vorsorge tätig sind, können folglich diskriminiert werden, weil die Sozialpartner nicht zur Durchführung von Ausschreibungen verpflichtet sind, die jedem interessierten Marktteilnehmer die Abgabe eines Angebots für die zwischen den Sozialpartnern vereinbarten Leistungen und den Erhalt des Zuschlags wegen der besseren Qualität seiner Dienstleistungen und/oder ihres günstigeren Preises ermöglichen würde. Zum Vergleich ist darauf hinzuweisen, dass bestimmte französische Zusatzkrankenversicherungssysteme einen Auswahlmechanismus für den (die) Versicherungsträger auf der Grundlage eines transparenten Ausschreibungsverfahrens (54) vorsehen.
(179)
Daher ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass zwei der drei Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht erfüllt sind und dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zugunsten der Benennungsverträge im Vorsorgebereich mit dem Binnenmarkt auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV nicht vereinbar ist.
(180)
Die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe b und c AEUV finden im vorliegenden Fall ganz klar keine Anwendung.
(181)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV weist Frankreich darauf hin, dass die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme belegen würde, wie wichtig die Entwicklung des Vorsorgemarktes in Zukunft sei. Diese Entwicklung würde mit der Zielsetzung einer verbesserten öffentlichen Gesundheit, der Bekämpfung prekärer Verhältnisse, der Förderung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts sowie des sozialen Dialogs und des Arbeitnehmerschutzes einhergehen, die Zielsetzungen der Europäischen Union von gemeinsamem Interesse seien. Die Kommission hält jedoch die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme für nicht erwiesen. Die Kommission stellt analog zu ihren Ausführungen bei der Prüfung des Vorteiltatbestandes fest, dass es in keiner Weise gerechtfertigt sei, dass betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken versichern, jedoch nicht im Rahmen von Benennungsverträgen abgeschlossen werden, von der Inanspruchnahme der Maßnahme ausgeschlossen sind. Die Maßnahme ist folglich insofern nicht angemessen, als sie außerhalb der Benennung abgeschlossene Verträge ausschließt. Ferner ist festzustellen, wie die Kommission bereits für die erste Maßnahme darlegte, dass die Maßnahme eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe darstellt, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(182)
Schließlich führte Frankreich kein Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(183)
Frankreich und dem CTIP zufolge können zusätzliche Versicherungsleistungen im Vorsorgebereich im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zum Leistungssystem verbindlich vorgeschrieben ist und seine Verwaltung paritätisch erfolgt. Das CTIP verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Rechtssache Albany (55) und führt aus, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erfüllen.
(184)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV lautet: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(185)
Wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme (56) festgestellt wurde, verfügen die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können.
(186)
Ferner stellt die Kommission fest, dass der Gerichtshof in der oben genannten Rechtssache Albany zu dem Schluss gelangt, dass die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Verwaltung eines Zusatzrentensystems in einem bestimmten Wirtschaftszweig als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann und dabei die Bedeutung der sozialen Funktion der Zusatzrenten unterstreicht.
(187)
In diesem Zusammenhang ist nicht auszuschließen, dass die von den Versicherungsträgern im Rahmen der Benennung durch die Sozialpartner erbrachten Dienstleistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden können. Dies gilt insofern, als die zwischen den Sozialpartnern im Rahmen der Benennung geschlossene Vereinbarung für alle Unternehmen (oder für das betroffene Unternehmen) des Wirtschaftszweigs verbindlich vorgeschrieben wird und Risiken versichert, die durch das öffentliche System der sozialen Sicherheit nicht oder unzureichend abgedeckt sind. Jedoch müssen, wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme festgestellt wurde (57), die finanziellen Maßnahmen zur Unterstützung eines derartigen Mechanismus auf die Summe beschränkt werden, die erforderlich ist, um die Zusatzkosten auszugleichen, die den Versicherungsträgern aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen.
(188)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (58), definiert die Voraussetzungen, unter denen die Kommission einen solchen Ausgleich als vereinbar mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV ansieht. Insbesondere darf der Ausgleich nicht über die Kosten hinausgehen, die aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen, unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns für die Erbringung der Dienstleistung.
(189)
Hierzu ist jedoch festzustellen, dass die aus der zusätzlichen Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen resultierende Steuerersparnis diese Voraussetzung nicht erfüllt. Es kann keine Verbindung zwischen dem Betrag der Steuerersparnis und den Kosten für die Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen hergestellt werden.
(190)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 erkennt Frankreich an, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen vorsieht. Frankreich ist jedoch der Auffassung, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die sich aus der Verwaltung der Dienstleistung ergeben.
(191)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die durch den Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungen strikt einzuhalten sind, da sie das erforderliche Gleichgewicht zwischen dem reibungslosen Funktionieren der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einerseits und der Nicht-Beeinträchtigung der Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Ausmaß, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft, andererseits sicherstellt.
(192)
Daher stellt die Kommission fest, dass die Voraussetzungen von Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wie im Gemeinschaftsrahmen genauer ausgeführt, nicht eingehalten sind und dass die Maßnahme daher auf der Grundlage dieser Bestimmung als nicht mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
IX. SCHLUSSFOLGERUNG
(193)
Die Kommission stellt fest, dass die von Frankreich angemeldeten Beihilferegelungen zur Förderung von Solidarverträgen sowie kollektiver Vorsorgeverträge staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Ferner stellt sie fest, dass aufgrund der Modalitäten ihrer Durchführung trotz der nachgewiesenen sozialen Zweckbestimmung der betroffenen Beihilferegelungen keine der Voraussetzungen nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 sowie nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV erfüllt sind. Die beiden Beihilferegelungen müssen daher als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehen werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilferegelungen, die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen einerseits und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität andererseits in Anwendung von Artikel 207 Absatz 2, Artikel 1461 Ziffer 1o und Artikel 39d GD Code général des impôts (Allgemeines Steuergesetzbuch) durchzuführen beabsichtigt, stellen staatliche Beihilfen dar, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind.
Daher dürfen diese Beihilferegelungen nicht durchgeführt werden.
Artikel 2
Frankreich unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses über die Maßnahmen, die ergriffen wurden, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 26. Januar 2011
DECIZIA COMISIEI
din 26 ianuarie 2011
privind schemele de ajutor C 50/07 (ex N 894/06) pe care Franța intenționează să le pună în aplicare în favoarea elaborării de contracte de asigurări de sănătate de tip solidar și responsabil și de contracte de asigurări complementare colective împotriva riscurilor de deces, de incapacitate și de invaliditate
[notificată cu numărul C(2011) 267]
(Numai textul în limba franceză este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/319/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf (1),
după invitarea părților interesate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolul menționat anterior (2) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
I. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 28 decembrie 2006, Franța a notificat Comisia cu privire la schemele de ajutor în favoarea elaborării de contracte de asigurări de sănătate de tip solidar și responsabil, astfel cum erau prevăzute într-un proiect de lege rectificativă a finanțelor pentru 2006. Dispozițiile acestor scheme se regăsesc la articolul 88 din Legea nr. 2006-1771 rectificativă a finanțelor pentru 2006 din 30 decembrie 2006 (3). Franța i-a comunicat Comisiei informații suplimentare prin scrisorile din 26 februarie, 11 mai și 18 septembrie 2007.
(2)
Prin scrisoarea din 13 noiembrie 2007, Comisia a informat Franța cu privire la decizia sa de a iniția, pentru ajutorul în cauză, procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din tratat (TFUE).
(3)
Decizia Comisiei de a iniția procedura oficială de investigare a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (4). Comisia a invitat părțile interesate să îi prezinte observațiile cu privire la schemele de ajutor în cauză.
(4)
Franța și-a transmis observațiile cu privire la decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare prin scrisoarea din 21 decembrie 2007.
(5)
Comisia a primit observații referitoare la acest subiect de la o serie de terți interesați și le-a transmis Franței, dându-i posibilitatea să îi transmită observații cu privire la acestea. Franța i-a transmis Comisiei observații în acest sens prin scrisoarea din 8 mai 2008.
(6)
Franța i-a trimis Comisiei informații suplimentare prin scrisoarea din 31 octombrie 2008.
(7)
Anumiți terți interesați i-au transmis Comisiei informații suplimentare în cursul lunii februarie 2009.
(8)
În urma unei reuniuni dintre serviciile Comisiei și autoritățile franceze din data de 2 iunie 2009, acestea din urmă s-au angajat să analizeze posibilitatea efectuării unor modificări ale schemelor notificate și să transmită cât mai curând posibil această analiză serviciilor Comisiei.
(9)
Prin scrisoarea din 22 septembrie 2009, Comisia i-a acordat Franței un termen de 20 de zile lucrătoare pentru a-i transmite analiza respectivă.
(10)
Prin scrisoarea din 3 noiembrie 2009, autoritățile franceze au solicitat suspendarea procedurii oficiale de investigare până la 1 aprilie 2010.
(11)
În data de 17 novembre 2009, Comisia și-a exprimat acordul cu privire la suspendarea procedurii oficiale de investigare până la 1 aprilie 2010, în aplicarea Codului celor mai bune practici de desfășurare a procedurilor de control al ajutoarelor de stat (5), pentru a-i permite Franței să își adapteze proiectul de lege și să efectueze consultările necesare.
(12)
Prin scrisoarea din 26 aprilie 2010, autoritățile franceze au informat Comisia că la 17 mai 2010 îi va parveni un posibil proiect de schemă modificată.
(13)
Prin scrisoarea din 27 mai 2010, autoritățile franceze i-au transmis informații Comisiei, fără a intenționa însă să modifice schemele notificate.
II. DESCRIEREA DETALIATĂ A AJUTORULUI
(14)
Două dispozitive fiscale au făcut obiectul deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare:
(15)
Prima măsură notificată reprezintă un sistem de scutire de la plata impozitului pe profit, introdus de articol 207-2 din Codul general al impozitelor (CGI), și de la plata contribuției economice teritoriale (6) [articolul 1461-1o din CGI] a societăților care desfășoară operațiuni de gestionare a anumitor contracte de asigurare de sănătate denumite „de tip solidar și responsabil”. De aceste scutiri ar beneficia toate organismele care oferă tipurile de contracte menționate anterior: întreprinderile mutuale (mutuelles) și uniunile reglementate de Codul mutualității (Code de la mutualité), instituțiile de prevedere reglementate de volumul IX titlul III din Codul securității sociale sau de volumul VII din Codul rural, precum și toate societățile de asigurări reglementate de Codul asigurărilor.
(16)
Obiectivul principal al acestei măsuri este ca, prin elaborarea acestui tip de contracte, o mai mare parte a populației franceze să beneficieze de asigurarea de sănătate complementară. Astfel, măsura ar fi complementară sistemului de scutire de la plata taxei pe convențiile de asigurare care se aplică aceluiași tip de contracte și pe care Comisia l-a autorizat prin deciziile din 2 iunie 2004 (7) și 29 octombrie 2010 (8).
(17)
Contractele de asigurări de sănătate care fac obiectul acestui sistem de scutire de plată au fost introduse în Franța în 2001 (9). Este vorba, pe de o parte, de contracte privind operațiuni colective în cazul cărora aderarea este obligatorie și, pe de altă parte, de contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă.
(18)
Pentru a fi eligibile, aceste contracte trebuie să îndeplinească în special următoarele condiții:
-
pentru aderarea la contracte facultative, organismele de asigurare nu îi vor solicita persoanei asigurate nicio informație medicală;
-
valoarea cotizațiilor sau a primelor nu va fi stabilită în funcție de starea de sănătate a persoanei asigurate;
-
garanțiile acordate trebuie să acopere prestațiile legate de prevenție și consultațiile medicului curant, precum și rețetele acestuia;
-
garanțiile acordate nu vor acoperi partea din cheltuielile medicale pe care persoana asigurată este posibil să o suporte fie ca urmare a depășirii onorariilor pentru anumite servicii medicale sau al anumitor consultații, fie ca urmare a faptului că nu a fost desemnat un medic curant.
(19)
Pentru a beneficia de regimul preferențial, organismele de asigurare vor trebui, printre altele, să respecte anumite praguri privind numărul de contracte de asigurare de sănătate de tip solidar și responsabil din ansamblul portofoliului lor de contracte de asigurare de sănătate. Aceste praguri variază în funcție de natura contractelor:
-
în cazul contractelor privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă
Partea acestora din portofoliu trebuie să reprezinte 150 000 de persoane sau un procent minim (stabilit prin decret) cuprins între 80 % și 90 % din ansamblul subscriitorilor și membrilor participanți care sunt părți la contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă, subscrise în cadrul organismului respectiv (10).
-
în cazul contractelor privind operațiuni colective în cazul cărora aderarea este obligatorie
Partea acestora din portofoliu trebuie să reprezinte 120 000 de persoane sau un procent minim (stabilit prin decret) cuprins între 90 % și 95 % din ansamblul subscriitorilor și membrilor participanți care sunt părți la contracte privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este obligatorie, subscrise în cadrul organismului respectiv (11).
(20)
În fine, organismele beneficiare vor trebui să respecte și cel puțin una dintre următoarele condiții:
-
să stabilească o modulare a tarifelor sau a prestațiilor oferite în urma cotizațiilor în funcție de situația socială a subscriitorilor și a membrilor participanți;
-
membrii participanți și subscriitorii care beneficiază de un ajutor la achiziționarea unei asigurări de sănătate complementare (12) trebuie să reprezinte cel puțin între 3 % și 6 % din numărul membrilor participanți sau persoanelor asigurate care beneficiază de contracte de asigurare de sănătate privind operațiuni individuale și colective în cazul cărora aderarea este facultativă, subscrise în cadrul organismului respectiv (13);
-
persoanele cu vârsta de cel puțin șaizeci și cinci de ani trebuie să reprezinte cel puțin între 15 % și 20 % din numărul membrilor participanți sau al subscriitorilor care beneficiază de contracte de asigurare de sănătate subscrise în cadrul organismului respectiv (14);
-
persoanele cu vârsta mai mică de douăzeci și cinci de ani trebuie să reprezinte cel puțin între 28 % și 35 % din numărul beneficiarilor de contracte de asigurare de sănătate subscrise în cadrul organismului respectiv (15).
(21)
Conform autorităților franceze, aceste din urmă criterii impun o mutualizare din perspectiva tarifelor sau a generațiilor și realizarea unui nivel minim de solidaritate efectivă. Acestea ar viza încurajarea oferirii de contracte de tip solidar și responsabil și acoperirea întregii populații, în special prin asigurarea unei proporții semnificative a tinerilor sau a persoanelor în vârstă, două categorii care întâmpină cele mai multe greutăți în obținerea unei asigurări de sănătate (complementară) din cauza resurselor reduse de care dispun (în cazul tinerilor) sau a costului potențial (în cazul persoanelor în vârstă).
(22)
În plus, dispozitivul impune ca aceste criterii să fie apreciate la nivel de grupuri, în funcție de activitățile lor impozabile în Franța. Obiectivul acestei dispoziții l-ar constitui evitarea eludării dispozitivului sau a unor manevre care să ducă la concentrarea acestui tip de risc în câteva structuri ad hoc, ceea ce ar contraveni obiectivului mutualizării.
(23)
Conform autorităților franceze, toate aceste condiții ar avea drept obiectiv încurajarea organismelor de asigurare să difuzeze aceste contracte, să participe la punerea în practică a asigurării de sănătate universală de bază și a celei complementare și să ofere o asigurare de sănătate complementară întregii populații, în condiții tarifare ținute sub control. Sunt vizate în special persoanele a căror stare de sănătate sau ale căror capacități financiare nu le permit să dispună individual de asigurare.
(24)
Intrarea în vigoare a acestui dispozitiv fiscal, prevăzută inițial a avea loc la 1 ianuarie 2008 în ceea ce privește scutirea de la plata impozitului pe profit și pentru exercițiul 2010 în ceea ce privește scutirea de la plata contribuției economice teritoriale, a fost reportată până la 1 ianuarie 2012, respectiv exercițiul 2013, în așteptarea aprobării de către Comisie a schemelor respective.
(25)
Obiectivul acestui al doilea dispozitiv fiscal este de a le permite organismelor de asigurare să beneficieze de o deducere fiscală a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare aferente anumitor contracte de asigurări complementare colective (articolul 39d GD din CGI) mai mare decât cea permisă de regimul de drept comun (articolul 39d GB) pentru astfel de dispoziții.
(26)
Constituirea unui provizion tehnic pentru egalizare (16) este prevăzută de reglementarea contabilă și prudențială a organismelor de asigurare. Articolul 30 din Directiva 91/674/CEE a Consiliului din 19 decembrie 1991 privind situațiile financiare anuale și situațiile financiare consolidate ale întreprinderilor de asigurare (17) definește noțiunea de provizioane pentru egalizare astfel: „provizioanele pentru egalizare cuprind toate sumele destinate, în conformitate cu acte cu putere de lege sau măsuri administrative, egalizării fluctuațiilor ratelor la despăgubiri pentru anii următori sau acoperirea riscurilor speciale.”
(27)
În cazul analizat în prezenta decizie, provizionul pentru egalizare este utilizat pentru a face față fluctuației ratei daunei aferente operațiunilor colective care acoperă riscurile de deces sau de vătămare corporală (incapacitate și invaliditate). Aceste fluctuații ale rezultatului (de la un exercițiu la altul) ar fi legate de execuția efectivă a garanțiilor prevăzute de contractele de asigurare subscrise, în raport cu ipotezele de execuție a garanțiilor avute în vedere la elaborarea tarifelor primelor de asigurare. Provizionul permite compensarea rezultatelor tehnice ale operațiunilor în cauză, pentru a acoperi fluctuațiile importante ale ratei daunei ce pot fi constatate ulterior.
(28)
Conform autorităților franceze, noul provizion pentru egalizare menționat la articolul 39d din GD contribuie la atingerea obiectivului general de dezvoltare și ameliorare a ofertei, de către organismele de asigurare, a garanțiilor de prevedere subscrise în cadrul așa-numitei proceduri „de desemnare”. Sunt vizate garanțiile colective complementare care rezultă din convenții sau acorduri colective profesionale sau interprofesionale, din acorduri la nivel de întreprindere sau din decizii luate de angajator, în care organismul de asigurare este desemnat de partenerii sociali („procedura de desemnare”). Această desemnare implică pentru organismul desemnat obligația de a respecta condițiile convenționale negociate de partenerii sociali (18) (inclusiv clauzele privind reajustarea tarifelor). Desemnarea este valabilă cel mult cinci ani, la sfârșitul acestei perioade fiind necesară o reexaminare a organismului desemnat. Contractele care prevăd o clauză de desemnare la nivel de branșă profesională, prin acordul partenerilor sociali, fac întotdeauna obiectul unui ordin privind prelungirea, emis de ministrul securității sociale. Prin urmare, sunt aplicabile de plin drept tuturor salariaților și foștilor salariați din branșa respectivă, precum și avânzilor-cauză ai acestora (indiferent de starea lor de sănătate și de vârstă), iar angajatorii acestora sunt obligați să subscrie și să se afilieze la organismul desemnat (19).
(29)
Conform autorităților franceze, desemnarea permite obținerea de la organismul desemnat a unui raport cotizație/garanție mai avantajos și accesul tuturor salariaților dintr-un sector economic la aceleași garanții, indiferent de dimensiunea întreprinderii în care lucrează. Desemnarea ar implica, de asemenea, o reexaminare periodică a modalităților de organizare a mutualizării riscurilor și a desemnării organismului în cauză.
(30)
Această măsură ar permite, de asemenea, să se amelioreze, în beneficiul consumatorului individual, ținerea sub control a tarifelor și a calității prestațiilor furnizate în momentul concretizării unor riscuri grave, precum invaliditatea, incapacitatea sau decesul, care pentru persoana asigurată sau pentru familia acesteia au consecințe sociale și financiare semnificative (cheltuieli suplimentare, pierderea veniturilor, marginalizarea etc.).
(31)
Mai precis, obiectivul mecanismului de alocare de provizioane pentru garanțiile aferente decesului, invalidității și incapacității, subscrise în cadrul unei proceduri de desemnare, este de a le permite organismelor de asigurare desemnate:
-
să acopere diferențele în minus înregistrate în ceea ce privește acest tip de contracte în raport cu media prevăzută inițial, care ar putea rezulta în urma caracterului aleatoriu al dezastrelor în ceea ce privește valoarea și numărul acestora sau din deriva riscului (modificarea datelor pe baza cărora se stabilise tariful inițial);
-
să îmbunătățească fondurile proprii și marja de solvabilitate a organismelor care propun aceste operațiuni, datorită constituirii unui provizion special.
(32)
În practică, se admite deducerea alocării anuale pentru provizion, în limita beneficiului tehnic (20) al operațiunilor în cauză. Valoarea totală a provizionului nu poate depăși 130 % din valoarea totală a cotizațiilor aferente tuturor acestor operațiuni realizate în cursul exercițiului respectiv. Provizionul este alocat compensării rezultatelor tehnice deficitare ale exercițiului, în ordinea vechimii fondurilor alocate anuale.
(33)
Fondurile anuale alocate dar neutilizate în termen de zece ani sunt transferate într-o rezervă specială scutită de impozit. Valoarea acestei rezerve speciale nu poate depăși 70 % din valoarea totală a cotizațiilor aferente tuturor operațiuni respective realizate în cursul exercițiului. Excedentul acestor fonduri este raportat profitului impozabil după o perioadă de 10 ani de la înregistrarea contabilă a acestora.
(34)
În prezent, în regimul de drept comun, societățile de asigurare și de reasigurare (articolul 39d GB) pot constitui provizioane pentru egalizare aferente operațiunilor de asigurare în grup împotriva riscurilor de deces, de incapacitate sau de invaliditate fără să plătească impozit, în limitele următoare:
-
fondurile alocate anual provizionului să fie limitate la 75 % din beneficiul tehnic al contractelor în cauză;
-
valoarea totală a provizionului să nu depășească, în raport cu cotizațiile aferente contractelor în cauză percepute în cursul exercițiului respectiv, un procent cuprins între 23 % și 100 %, în funcție de numărul persoanelor asigurate.
Fiecare provizion este alocat compensării rezultatelor tehnice deficitare ale exercițiului, în ordinea vechimii fondurilor anuale. În plus, fondurile alocate care nu au putut fi utilizate într-o perioadă de 10 ani se includ în beneficiul impozabil.
III. MOTIVELE INIȚIERII PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE
(35)
În decizia sa din 13 noiembrie 2007 de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia și-a exprimat îndoielile cu privire la aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE în ceea ce privește cele două măsuri fiscale (21).
(36)
Referitor la prima măsură (scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil), Comisia estimează că Franța nu a adus dovada transferului integral al avantajului către consumatori.
(37)
De asemenea, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la respectarea condiției de nediscriminare în ceea ce privește originea produsului, având în vedere că s-au stabilit praguri privind numărul (120 000/150 000 de contracte) sau proporția (80/90 %) de contracte de tip solidar și responsabil din portofoliul contractelor de asigurare de sănătate al organismelor de asigurare în cauză.
(38)
În ceea ce privește a doua măsură (deducerea fiscală a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare), Comisia a considerat că niciuna dintre cele trei condiții de aplicare a articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE nu părea îndeplinită.
(39)
În primul rând, conform Comisiei, caracterul social al măsurii nu părea a fi pe deplin demonstrat în faza de subscriere a contractului de asigurare, adică înainte ca evenimentele grave respective să survină.
(40)
În al doilea rând, transferul integral al ajutorului către consumator/persoana asigurată părea și mai ipotetic și aleatoriu decât în cazul măsurii precedente. În plus, părea că de avantaj puteau beneficia și angajatorii, în măsura în care și aceștia contribuie la finanțarea contractului.
(41)
În al treilea rând, gradul ridicat de concentrare a pieței contractelor de desemnare în mâinile instituțiilor de prevedere în contextul actual părea să poată duce la o discriminare de facto de care să beneficieze aceste instituții.
IV. OBSERVAȚIILE PĂRȚILOR INTERESATE
(42)
Ca urmare a publicării deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, au fost primite observații din partea Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), precum și din partea unui terț care și-a păstrat anonimatul.
(43)
Majoritatea părților interesate privesc favorabil cele două măsuri fiscale și, în general, observațiile acestora susțin argumentele expuse de autoritățile franceze. Aceste părți interesate subliniază existența unei concurențe puternice pe piața asigurărilor de sănătate complementare, precum și un grad ridicat de lichiditate a pieței. Acestea subliniază, de asemenea, faptul că prestațiile care fac obiectul celor două măsuri compensează deficiențele securității sociale. Prin crearea unor stimulente fiscale ușor accesibile de către toți actorii din domeniul asigurărilor de sănătate complementare, autoritățile franceze ar crea condițiile pentru transformarea segmentului persoanelor care a priori sunt puțin interesante din punct de vedere al profilului de risc sau al solvabilității într-un segment care prezintă o nouă atracție economică.
(44)
În ceea ce privește prima măsură (scutirea pentru contractele de tip solidar și responsabil), FFSA este îngrijorată totuși de existența unor praguri prea ridicate, care ar constitui un avantaj clar pentru operatorii care sunt deja puternic prezenți pe piață. Chiar dacă FFSA înțelege că se utilizează principiul impunerii unui prag pentru a evita situațiile a căror gestionare ar fi prea complexă, aceasta estimează că este indispensabil ca, având în vedere nivelul său, acest prag să nu constituie un obstacol în calea acordării ajutorului. FFSA estimează, de asemenea, că acele criterii care sunt legate de structura populației beneficiare (procent din persoanele cu vârsta sub 25 de ani, procent de pensionari etc.) duc la o selecție a beneficiarilor ajutorului care nu are o justificare reală din punct de vedere al obiectivului declarat. Aceste criterii ar avantaja întreprinderile mutuale omogene, în cazul cărora accesul este condiționat de criterii legate de statut sau de profesie, în detrimentul întreprinderilor mutuale deschise tuturor segmentelor populației. Aceste criterii ar determina, de asemenea, un eventual tratament diferențiat al persoanelor asigurate.
(45)
În ceea ce privește CTIP, aceasta precizează că, pentru a fi de calitate, serviciile propuse de organismele de asigurare necesită investiții importante care trebuie să poată fi amortizate pe grupe suficient de numeroase de persoane asigurate. Acest obiectiv ar explica existența pragurilor.
(46)
CTIP se referă și la obligația impusă întreprinderilor de asigurare din cadrul Uniunii Europene de a constitui o marjă de solvabilitate. Dacă beneficiile tehnice ar trebui să revină în totalitate persoanelor asigurate, nu ar mai fi îndeplinită condiția de solvabilitate. Prin urmare, nu ar fi neobișnuit ca măcar o parte din avantaj să fie utilizată la acoperirea, în totalitate sau parțial, a creșterii anuale a cerinței de solvabilitate.
(47)
În plus, CTIP precizează că, în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, prin natura și obiectul lor, regimurile profesionale convenționale nu intră sub incidența dispozițiilor dreptului Uniunii Europene în materie de concurență (22). În plus, astfel de regimuri nu pot face obiectul impozitelor comerciale, fiind vorba de asigurări care compensează deficiențele securității sociale și care sunt fondate pe convenții și acorduri colective.
(48)
FNMF invocă, de asemenea, compatibilitatea primei măsuri în baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Pe de o parte, ajutorul ar fi destinat facilitării dezvoltării asigurărilor de sănătate complementare care respectă caracterul solidar și responsabil într-un mod care să nu modifice condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun. Măsura ar viza compensarea unei deficiențe a pieței care tinde să producă o segmentare a categoriilor de populație, piața nepermițând să se asigure în mod eficient bunăstarea globală a categoriilor de populație nerentabile. Pe de altă parte, FNMF consideră că ajutorul este necesar și proporțional, prin dispozitivele instituite anterior neputându-se atinge obiectivul urmărit.
(49)
Un terț anonim subliniază deficitul de cunoștințe și de date statistice ale statului francez cu privire la situația economică și financiară a întreprinderilor care își desfășoară activitatea pe piața asigurărilor de sănătate complementare. Prin urmare, orice analiză obiectivă a situației ar fi imposibilă.
(50)
Același terț anonim se referă și la evoluția, între 2001 și 2007, a marjelor de profit realizate de întreprinderile care își desfășoară activitatea în acest sector. În timp ce cifra de afaceri a întreprinderilor în cauză ar fi crescut cu 50 % în perioada menționată anterior, cheltuielile cu prestațiile ale acelorași asigurători nu ar fi crescut decât cu 35 %. Prin urmare, marjele de exploatare ar fi crescut cu 15 % în 6 ani.
(51)
În ceea ce privește a doua măsură (provizioane pentru egalizare), FFSA este de părere că nimic nu justifică un regim fiscal mai avantajos pentru contractele cu clauză de desemnare față de contractele de grup ale întreprinderilor care acoperă aceleași riscuri. Motivul constituirii provizionului, precum și riscurile sunt aceleași, mutualizarea mai largă limitând intensitatea în cazul contractelor cu clauză de desemnare. În plus, măsura ar fi, în fapt, rezervată instituțiilor de prevedere. Chiar dacă alegerea organismului de asigurare de către partenerii sociali ar fi liberă din punct de vedere juridic, cvasitotalitatea acestui tip de contracte desemnează, în practică, instituția de prevedere constituită la inițiativa partenerilor sociali.
(52)
În ceea ce o privește, CTIP estimează că este normal ca partenerii sociali să prefere să opteze pentru constituirea unei instituții de prevedere a cărei gestionare o pot asigura ulterior.
(53)
În plus, CTIP reamintește de constrângerile cu care s-ar confrunta organismele de asigurare în caz de desemnare:
-
aplicarea stricto sensu a dispozițiilor prevăzute în acordul sau în convenția colectivă (garanții, tarife, clauze de revalorizare, menținerea drepturilor în cazul situațiilor precare etc.)
-
interdicția suspendării garanțiilor, chiar și în caz de neplată;
-
obligația de asigurare a tuturor întreprinderilor care intră în domeniul de aplicare al acordului sau al convenției;
-
necesitatea ajustării tarifului pe durata ciclului sectorului economic în cauză, pentru a se realiza o corelare cu creșterile tarifare din timpul crizelor economice ce afectează un sector profesional.
(54)
CTIP estimează, de asemenea, că regimurile convenționale de protecție socială complementară reprezintă remunerație pentru salariați și, din acest motiv, nu pot face obiectul impozitelor comerciale. Prin urmare, dispozitivul de deducere complementară a provizioanelor pentru egalizare nu ar trebui calificat drept ajutor de stat.
(55)
CTIP și FNMF invocă, de asemenea, compatibilitatea celei de a doua măsuri în sensul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, precizând că aceasta ar fi destinată facilitării dezvoltării pieței prevederii fără să se modifice condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun.
(56)
În plus, CTIP face trimitere la cauza Albany (23), precizând că regimurile convenționale de protecție socială la care aderarea este obligatorie îndeplinesc o misiune de interes economic general. Aplicarea de impozite comerciale operațiunilor legate de regimurile convenționale de protecție socială instituite de un organism de asigurare ar fi în contradicție cu exercitarea misiunii de interes economic general conferită organismelor de asigurare.
V. OBSERVAȚIILE FRANȚEI
(57)
În ceea ce privește repercusiunea ajutorului asupra consumatorilor individuali, autoritățile franceze afirmă că va fi asigurată prin caracterul concurențial al pieței asigurărilor de sănătate complementare și prin economia în sine pe care o presupune măsura.
(58)
Conform autorităților franceze, nu numai că numărul actorilor de pe piață ar fi ridicat (24), dar și circuitele de distribuție ar fi numeroase și variate (agenți generali de asigurare, intermediari de asigurări, salariați ai organismelor de asigurare, vânzări directe prin Internet etc.). Caracterul concurențial al sectorului ar mai fi garantat și prin intermediul Autorității de control al asigurărilor și al întreprinderilor (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles - ACAM).
(59)
Prin urmare, mecanismele pieței ar trebui să garanteze transferul avantajului asupra consumatorilor sub forma unei diminuări a participării financiare a persoanei asigurate, fără a fi necesară instituirea unui mecanism de redistribuire obligatorie a economiei fiscale. În plus, economia măsurii ar garanta faptul că de avantaj beneficiază categorii de consumatori excluse din acoperirea oferită de asigurările de sănătate complementare ca urmare a vârstei sau resurselor acestora.
(60)
În ceea ce privește o eventuală discriminare care ar favoriza anumite organisme, Franța precizează că pragurile stimulează organismele de asigurare să mutualizeze în portofoliul lor „riscul rău”, caracterizat de vârsta sau de nivelul resurselor persoanelor în cauză.
(61)
O proporție sau un număr insuficient de contracte de tip solidar și responsabil nu ar permite atingerea acestui obiectiv de mutualizare și, în lipsa unor astfel de praguri, scutirile prevăzute ar reprezenta pentru organismele de asigurare un efect nesperat. Jocul concurenței în sine (fără instituirea unui prag) ar avea drept unic efect transferul avantajului fiscal asupra consumatorului final și acordarea posibilității organismelor de asigurare de a-și păstra cotele lor de piață fără a asigura o creștere a ratei acoperirii. Mecanismul pragului dublu (procent sau valoare absolută) ar fi, prin urmare, un element indispensabil al creșterii ratei acoperirii categoriilor de populație care nu beneficiază în prezent de acoperire.
(62)
În contextul scumpirii constante a asigurărilor de sănătate complementare, propunerea unui stimulent fiscal destinat acestor categorii de populație ar fi cu adevărat o manifestare a solidarității naționale.
(63)
Autoritățile franceze remarcă în primul rând că dispozitivul fiscal nu ar trebui considerat a fi integral un ajutor. Calificarea de „ajutor de stat” ar trebui rezervată doar acelei părți a dispozitivului care nu ar fi justificată de specificitatea activității de asigurare în cauză având în vedere normele prudențiale.
(64)
Ca urmare a specificităților contractelor de desemnare, care prevăd constrângeri puternice în ceea ce privește tarifele, selecția riscurilor și gestionarea, aceste contracte ar fi extrem de sensibile la riscurile de derive ale ratelor daunei comparativ cu estimările inițiale și ar justifica pe deplin, prin urmare, un regim de acordare de fonduri extrem de prudent.
(65)
Pe de o parte, riscurile acoperite de contractele de desemnare încheiate în cadrul acordurilor colective la nivel de ramură de activitate se referă la o populație legată în mod specific de un sector de activitate, aceasta fiind, prin urmare, deosebit de sensibilă la ciclicitatea ce afectează sectorul. În consecință, anticiparea pe termen lung a acestor cicluri ar necesita o compensare pe termen lung a rezultatelor desemnării.
(66)
Pe de altă parte, contractele de desemnare rezultate în urma acordurilor la nivel de întreprindere s-ar referi în mod necesar la o populație restrânsă și ar justifica, prin urmare, rate ale provizioanelor majorate ca urmare a fluctuațiilor importante ale ratei daunei.
(67)
Deducerea fiscală a fondurilor alocate unor astfel de provizioane în condiții adaptate și mai stricte decât cele ale dispozitivului fiscal de drept comun prevăzut la articolul 39d GB din CGI s-ar justifica astfel dintr-o perspectivă normativă și prudențială.
(68)
Cu toate acestea, autoritățile franceze indică faptul că este foarte dificil să se justifice în mod precis ratele fondurilor admisibile pentru aceste operațiuni, având în vedere dificultatea tehnică de a evalua un nivel „normal” de constituire de provizioane pentru riscuri atât de specifice. Autoritățile franceze precizează însă că plafoanele de deductibilitate a fondurilor alocate provizioanelor au fost stabilite împreună cu fiecare sector vizat.
(69)
În ceea ce privește compatibilitatea ajutorului cu articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE, Franța afirmă că sunt respectate cele trei condiții ale acestuia. În ceea ce privește caracterul social al ajutorului, Franța precizează că prin contractele colective negociate în cadrul acordurilor la nivel de ramură de activitate se asigură un grad ridicat de mutualizare a riscurilor, precum și un nivel al primelor mai redus decât pe piața contractelor individuale, permițându-le în același timp salariaților și familiei acestora să acceadă la garanții ridicate.
(70)
Ca răspuns la argumentul Comisiei conform căruia caracterul social al măsurii nu ar fi pe deplin demonstrat dacă situația este analizată în momentul subscrierii contractului, Franța afirmă că atribuirea ajutorului înainte de realizarea riscului este singurul mijloc prin care se poate atinge obiectivul social urmărit.
(71)
În ceea ce privește transferul ajutorului asupra consumatorului final, Franța stabilește în primul rând o distincție între acordurile colective la nivel de ramură de activitate și acordurile la nivel de întreprindere. Referitor la prima categorie, chiar dacă ar fi posibil ca într-adevăr acestea să fie caracterizate printr-o predominanță a instituțiilor de prevedere, această piață ar face obiectul unei noi dinamici și ceilalți actori din domeniul asigurărilor ar începe să se intereseze de această piață. Concurența dintre instituțiile de prevedere ar fi în orice caz reală și ar permite deja să se garanteze un transfer maxim al beneficiilor asupra persoanei asigurate. În ceea ce privește a doua categorie (acorduri la nivel de întreprindere), există o concurență extrem de puternică între acorduri și nu se poate considera că există vreo situație de monopol al instituțiilor de prevedere.
(72)
Conform autorităților franceze, același raționament poate fi aplicat atunci când diminuarea sau moderarea tarifelor se face în profitul întreprinderii. De fapt, participarea angajatorului la finanțarea garanției corespunde unui complement la salariul angajatului/persoanei asigurate, reprezentând, prin urmare, un avantaj pentru acesta/aceasta din urmă.
(73)
În ceea ce privește existența unei discriminări de facto de care ar profita instituțiile de prevedere, Franța precizează că măsura asigură un tratament egal pentru toți operatorii, indiferent de statutul lor. Pe piața prevederii nu s-ar înregistra o situație de monopol al instituțiilor de prevedere și aceasta ar fi deja caracterizată de o concurență importantă între principalii actori.
(74)
Franța reamintește, de asemenea, faptul că alegerea organismului de asigurare (procedura de desemnare) este responsabilitatea angajatorului și a reprezentanților personalului. Transparența și existența concurenței în cadrul acestui proces ar fi asigurată în condițiile obișnuite ale unei piețe deschise concurenței. Existența concurenței s-ar asigura prin cereri de ofertă din partea mai multor asigurători, pe baza unui caiet de sarcini elaborat de partenerii sociali.
(75)
În plus, Franța estimează că măsura evaluată ar putea fi în orice caz considerată ajutor destinat facilitării dezvoltării anumitor activități economice și care nu modifică condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care să contravină interesului comun, în conformitate cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE. Obiectivul social demonstrat al măsurii ar dovedi importanța pe care o va avea în viitor dezvoltarea pieței prevederii.
(76)
Conform autorităților franceze, elaborarea contractelor de prevedere care implică o procedură de desemnare ar viza dezvoltarea instituirii de regimuri de protecție socială complementară mai favorabile, prin care se asigură o protecție mai mare salariaților, favorizându-se în același timp dialogul social și participarea lucrătorilor.
(77)
În fine, Franța adaugă că prestațiile de asigurări complementare în materie de prevedere în cadrul procedurii de desemnare pot fi considerate serviciu de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, în special atunci când aderarea la un regim de prestații este obligatorie și când gestionarea sa se efectuează într-un cadru paritar.
(78)
Convenția colectivă care prevede garanții și desemnează asigurătorul poate avea un caracter obligatoriu pentru toți salariații, foștii salariați și avânzii-cauză, conform unei proceduri de extindere (articolul L 911-3 și 911-4 din Codul securității sociale) printr-un ordin al ministrului competent. Acest ordin ar trebui considerat actul prin care statul membru îi încredințează unei întreprinderi obligații de serviciu public.
(79)
Franța admite că valoarea compensației (economie fiscală) pentru serviciul de interes economic general nu respectă condițiile prevăzute de Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (25). Cu toate acestea, estimează că aceste condiții nu sunt adaptate la specificitățile operațiunilor în cauză. Conform Franței, mecanismul deductibilității fiscale este mai adaptat și mai flexibil decât o subvenție, având în vedere evaluarea precisă a costurilor suplimentare care rezultă din gestionarea serviciului.
VI. REACȚIA FRANȚEI LA OBSERVAȚIILE TERȚILOR
(80)
Autoritățile franceze iau notă de observațiile terților și răspund în special observațiilor formulate de Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
În ceea ce privește scutirea fiscală pentru contractele de tip solidar și responsabil, autoritățile franceze indică faptul că portofoliile organismelor de asigurare au o componență omogenă, proporția contractelor de tip solidar și responsabil față de celelalte tipuri de contracte de asigurări de sănătate fiind în prezent echivalentă în cadrul celor trei mari categorii de organisme de asigurare care intervin pe această piață (întreprinderi care fac obiectul Codului privind asigurările, întreprinderi mutuale care fac obiectul Codului privind ajutorul reciproc și instituții de prevedere care fac obiectul Codului privind securitatea socială).
(82)
În ceea ce privește noul provizion pentru egalizare, Franța subliniază că posibilitatea de a încheia contracte de desemnare profesională este deschisă tuturor operatorilor, atât francezi, cât și străini, activi pe piața prevederii complementare.
(83)
În fine, Franța adaugă că instituțiile de prevedere nu dețin monopol asupra pieței și că, prin urmare, nu există niciun avantaj cu efect discriminatoriu. Faptul că deschiderea pieței spre concurență ar fi lentă și treptată ar ține de un factor istoric, dar aceasta nu pune sub semnul întrebării concurența existentă între instituțiile de prevedere. Faptul că instituțiile de prevedere ar fi mai specializate în acest sector nu ar fi îndeajuns pentru a stabili existența vreunei discriminări.
VII. INFORMAȚII SUPLIMENTARE PREZENTATE DE FRANȚA DUPĂ SUSPENDAREA PROCEDURII
(84)
În cursul procedurii de examinare, serviciile Comisiei i-au propus Franței unele modalități prin care să se asigure compatibilitatea schemelor de ajutor cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatul (2) din TFUE.
(85)
În ceea ce privește prima măsură (scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil), i-au fost făcute Franței următoarele propuneri:
-
pentru a fi respectat cel de al doilea criteriu (transferul efectiv al avantajului), i s-a propus Franței să se inspire din sistemul de acordare de subvenții aprobat anterior de Comisie pentru asigurările de sănătate complementare pentru funcționarii francezi (N 911/06), din sistemul de credit fiscal în beneficiul consumatorilor individuali sau din orice sistem ce permite garantarea unui transfer efectiv al ajutorului;
-
pentru a evita orice discriminare, autoritățile franceze au fost invitate să revizuiască mecanismul pragurilor.
(86)
Prin scrisoarea din 27 mai 2010, Franța a indicat însă că a decis să mențină neschimbată schema de ajutor pe care o notificase și a confirmat analiza pe care o făcuse anterior, conform căreia schemele notificate ar fi fost compatibile cu piața internă în sensul articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(87)
În aceeași scrisoare, Franța a adăugat că contractele de asigurări de sănătate complementare constituie un produs de fidelizare a persoanelor asigurate care oferă posibilitatea ca ulterior să li se propună acelorași persoane asigurate produse mai avantajoase financiar, ca de exemplu contracte de asigurări de viață. Prin urmare, pentru a fideliza clienții, actorii de pe piață ar fi încurajați să practice o politică tarifară atractivă. În aceste condiții, avantajul fiscal acordat de un organism și care este transferat de acesta asupra cotizațiilor persoanelor asigurate va avea ca efect direct o adaptare a tarifelor concurenților lui, asigurând astfel un transfer al avantajului asupra tuturor persoanelor asigurate.
(88)
În ceea ce privește a doua măsură (deducere fiscală suplimentară a fondurilor alocate pentru provizioanele pentru egalizare), serviciile Comisiei i-au propus Franței următoarele variante:
-
pentru a fi respectat cel de al doilea criteriu (transferul efectiv al avantajului), i s-a propus Franței să se inspire din sistemul de acordare de subvenții aprobat anterior de Comisie pentru asigurările de sănătate complementare pentru funcționarii francezi (N 911/06), din sistemul de credit fiscal în beneficiul consumatorilor individuali sau din orice sistem ce permite garantarea unui transfer efectiv al ajutorului;
-
pentru a evita orice discriminare, autoritățile franceze au fost invitate să aibă în vedere introducerea unui mecanism obligatoriu și transparent de asigurare a concurenței în ceea ce privește atribuirea contractelor de desemnare.
(89)
La fel ca în cazul primei măsuri, Franța a indicat însă că a decis să mențină neschimbată schema de ajutor pe care o notificase în favoarea dezvoltării prevederii colective.
(90)
În scrisoarea sa din 27 mai 2010, Franța a reafirmat faptul că desemnarea este însoțită de constrângeri extrem de puternice, ceea ce ar justifica un regim de alocare de fonduri extrem de prudent. Prin urmare, numai într-o măsură foarte limitată constituirea unui provizion pentru egalizare ar putea fi considerată ajutor de stat și compatibilitatea ei cu piața internă ar trebui examinată.
VIII. EVALUAREA AJUTORULUI
VIII.1. Scutirea de la plata impozitului pe profit și a contribuției economice teritoriale aferente activităților de gestionare a contractelor de tip solidar și responsabil
(91)
Referitor la jurisprudența Curții de Justiție în cauza Albany (26), CTIP afirmă că, prin natura și obiectul lor, regimurile profesionale convenționale nu intră sub incidența dispozițiilor dreptului Uniunii în materie de concurență.
(92)
Comisia remarcă totuși că măsura vizată de jurisprudența menționată anterior se raportează în principal la afilierea legală obligatorie a întreprinderilor industriale la un fond sectorial de pensie care beneficiază de un drept exclusiv. În acest sens, trebuie subliniat faptul că regimul de scutire aferent primei măsuri vizează atât contracte individuale, cât și contracte colective în cazul cărora aderarea este facultativă. În plus, contractele colective în cazul cărora aderarea este obligatorie vizate de măsură se înscriu în cadrul posibilității pe care o au partenerii sociali de a alege să încheie astfel de convenții colective și nu în cadrul unei obligații legale de a încheia astfel de acorduri sau de a adera la un fond sectorial sau intersectorial, cum era cazul în cauza Albany.
(93)
Hotărârea Curții confirmă și faptul că regimurile de acoperire a riscurilor care completează sistemul legal de securitate socială, ca cel notificat de autoritățile franceze în cazul analizat în prezenta decizie, fac obiectul normelor privind concurența și că fondurile constitutive ale unor astfel de regimuri se încadrează în noțiunea de „întreprindere” în sensul articolului 101 și a articolelor următoare din TFUE (27).
(94)
Prin urmare, Comisia estimează că regimul de asigurări vizat de prima măsură face obiectul normelor tratatului privind concurența, în special al normelor în materie de interzicere a ajutoarelor de stat.
(95)
Sistemul de securitate socială (sistemul de asigurări de sănătate obligatorii) nu le rambursează persoanelor asigurate în cadrul acestuia decât o parte din tratamentele medicale. Prin urmare, asigurările de sănătate complementare acoperă partea de prestații care nu este finanțată de sistemul de asigurări de sănătate obligatoriu.
(96)
Pe piața asigurărilor de sănătate complementare sunt prezente următoarele trei grupe de actori:
-
întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale reglementate de Codul mutualității;
-
instituțiile de prevedere reglementate de Codul securității sociale;
-
societățile de asigurări reglementate de Codul asigurărilor.
(97)
Conform unei scrisori a autorităților franceze din 21 decembrie 2007, pe piața asigurărilor de sănătate complementare ar interveni 263 de societăți de asigurare, 66 de instituții de prevedere și 1 201 de întreprinderi mutuale. Autoritățile franceze au indicat, de asemenea, că în 2006 primii 20 de actori de pe piață nu reprezentau decât 35 % din piață, fără ca vreunul să depășească 4 %, și că 65 % din piață era constituită din actori a căror cotă de piață era mai mică de 1 % (28).
(98)
Or, conform cifrelor oficiale publicate în 2009, numărul actorilor de pe această piață nu reprezentau mai mult de 876 de operatori la sfârșitul anului 2008, diminuându-se continuu începând cu 2001 (în 2008 numărul acestora era cu 48 % mai mic față de 2001) (29). Conform acelorași cifre, numărul întreprinderilor mutuale era de 748, cel al societăților de asigurare - de 92, iar cel al instituțiilor de prevedere - de 36.
(99)
Conform unei analize recente făcute de Autoritatea franceză în domeniul concurenței (Autorité française de la Concurrence), cele mai mari cote de piață de pe piața asigurărilor de sănătate complementare individuale ar fi deținute de Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (cotă de piață de 7,7 %), de întreprinderea mutuală de asigurări Groupama (30) (cotă de piață de 6,7 %) și, de asemenea, de societatea de asigurări Swiss Life (cotă de piață de 4 %) (31).
(100)
În ceea ce privește piața asigurărilor de sănătate complementare colective, cele mai mari cote de piață le-ar reveni societății de asigurare Axa (cotă de piață de 17,51 %), grupului de instituții de prevedere Malakoff-Médéric (cotă de piață de 8,7 %) și, de asemenea, entității AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (cotă de piață de 6,9 %) (33).
(101)
În ciuda cererilor în acest sens adresate autorităților franceze, Comisiei nu i-au fost furnizate informații mai precise privind structura pieței asigurărilor de sănătate complementare, ca de exemplu informații referitoare la grupările de întreprinderi mutuale, întreprinderile mutuale, uniunile de întreprinderi mutuale și instituțiile de prevedere. În plus, în ciuda cererilor în acest sens ale Comisiei, autoritățile franceze nu au fost în măsură să îi transmită statistici privind contractele de tip solidar și responsabil (atât privind numărul total al acestora, cât și statistici la nivel de categorie de actori de pe piață). Statisticile din tabelul de la considerentele 102 și 103 se referă, prin urmare, la întreaga piață a asigurărilor de sănătate complementare, inclusiv la contractele care nu îndeplinesc condițiile prin care se poate beneficia de măsura notificată. Într-un raport publicat în 2008 (34) de Curtea de Conturi franceză se subliniază, de altfel, carențele statistice importante în materie de asigurări complementare referitor la numărul de persoane asigurate, la repartizarea lor între diferitele categorii de asigurători și diferitele tipuri de contracte (contract individual, contract colectiv facultativ și contract colectiv obligatoriu) și la valoarea cheltuielilor rambursate în funcție de categoriile de gospodării și de venituri. Pe baza analizelor efectuate de autoritatea în domeniul concurenței, această piață pare totuși fragmentată sau chiar foarte fragmentată în ceea ce privește contractele individuale (35), acestea neconstituind, însă, decât una dintre subpiețele vizate de prima măsură notificată.
(102)
Între 2001 și 2007, acest sector s-a dezvoltat puternic, după cum o demonstrează tabelul de la sfârșitul acestui considerent (36). Cifra de afaceri globală a acestor organisme a atins 27,4 miliarde EUR în 2007, ceea ce reprezintă o creștere de 55,8 % față de 2001 și o rată de creștere anuală medie de 7,6 %. Cifra de afaceri aferentă anului 2008 ar depăși 29 de miliarde EUR și ar reprezenta o creștere de 6 % față de cea înregistrată în 2007 (37).
Evoluția cifrei de afaceri a organismelor complementare între 2001 și 2007
(în miliarde EUR)
Întreprinderi mutuale
Instituții de prevedere
Societăți de asigurare
Total
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Conform cifrelor transmise de autoritățile franceze, repartiția între contractele individuale și colective s-ar efectua în modul următor (cifre aferente anului 2004):
Instituții de prevedere
Întreprinderi mutuale
Societăți de asigurare
Contracte colective
38 %
33 %
29 %
Contracte individuale
6 %
67 %
27 %
Contracte colective + individuale
18 %
54 %
28 %
(104)
Dacă întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale oferă în principal contracte individuale, instituțiile de prevedere oferă în esență contracte de tip colectiv (contracte colective la nivel de întreprindere sau de ramură de activitate). În ceea ce privește societățile de asigurări, acestea au un portofoliu mai echilibrat.
(105)
În plus, rata acoperirii populației a crescut semnificativ, de la 84 % în 1996, la 92,8 % în 2006. Între 32 și 38 de milioane de persoane beneficiază de asigurările oferite de mutualități, 13 milioane de persoane beneficiază de asigurările oferite de societățile de asigurare și 11 milioane de cele oferite de instituțiile de prevedere, la care trebuie adăugate peste 4 milioane de persoane care beneficiază de fondul CMU-C (asigurare de sănătate universală), acesta oferindu-le o asigurare de sănătate complementară gratuită persoanelor celor mai defavorizate. Prin urmare, s-ar părea că, în prezent, între 7 % și 8 % din francezi nu dispun de asigurare complementară (38).
(106)
Conform articolului 107 din TFUE, sunt „incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
(107)
Calificarea unei măsuri drept ajutor de stat presupune, prin urmare, îndeplinirea următoarelor condiții cumulative: 1. măsura în cauză să fi conferit un avantaj, 2. să fi fost utilizate resurse de stat, 3. avantajul să fi fost selectiv și 4. măsura în cauză să fi denaturat sau să amenințe să denatureze concurența și să fie de natură să afecteze schimburile comerciale între statele membre.
(108)
Nu există îndoială că scutirea de la plata impozitului sau reducerea impozitului, precum și scutirea de la plata contribuției economice teritoriale sau reducerea acesteia, reprezentând eliminarea sau reducerea unei cheltuieli pe care societățile în cauză ar trebui în mod normal să le suporte, reprezintă un avantaj pentru beneficiarul acestor măsuri (39). Prin urmare, aceste scutiri sau reduceri fiscale reprezintă avantaje economice.
(109)
În ceea ce privește referirile făcute de CTIP la o eventuală misiune de serviciu public, Comisia remarcă faptul că acele condiții identificate în cauza Altmark (40) (necesare pentru a exclude însăși calificarea drept ajutor în anumite cazuri de servicii de interes economic general) nu sunt îndeplinite în cazul analizat în prezenta decizie (a se vedea, în special, punctul 144 a treia condiție din hotărârea în cauza Altmark, ce constă de fapt în lipsa unei supracompensări). Prin urmare, este clar că în acest caz există un avantaj economic.
(110)
Aceste avantaje sunt acordate de statul francez, care renunță astfel la perceperea unor venituri fiscale. Prin urmare, acest avantaj se acordă prin intermediul resurselor de stat.
(111)
Măsura are și un caracter selectiv. Selectivitatea rezultă, pe de o parte, din limitarea măsurii în cauză la un sector al economiei, și anume la sectorul asigurărilor, și, pe de altă parte, din limitarea acesteia în cadrul sectorului respectiv la un anumit tip de contracte (subsector). În acest sens, trebuie constatat în primul rând că impozitul pe care trebuie să îl plătească societățile reprezintă un impozit pe care trebuie să îl plătească toate societățile, indiferent de sectorul în care își desfășoară acestea activitatea. Prin urmare, acordarea unei scutiri de la plata acestui impozit doar în sectorul asigurărilor constituie o derogare de la regimul general de impozitare a societăților, ceea ce favorizează în mod specific anumite întreprinderi. Același lucru este valabil și în cazul scutirii de la plata contribuției economice teritoriale. În plus, scutirea în cauză favorizează, de asemenea, în cadrul sectorului asigurărilor, apariția anumitor tipuri de contracte de asigurări de sănătate, mai precis a contractelor de asigurare de sănătate de tip solidar și responsabil. Prin urmare, măsura îi favorizează pe operatorii supuși contractelor „solidare” în detrimentul celor supuși contractelor „clasice”.
(112)
În fine, în afară de faptul că sectorul asigurărilor face obiectul schimburilor comerciale în cadrul Uniunii Europene, trebuie reamintit faptul că atunci când un stat membru acordă un ajutor unei întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau poate crește, consecința fiind diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața statului membru respectiv (41).
(113)
Poziția întreprinderilor în cauză va fi, prin urmare, consolidată în schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene. În consecință, această măsură este susceptibilă să creeze denaturări ale concurenței și să afecteze schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene.
(114)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că prima măsură constituie efectiv ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Franța nu contestă această calificare.
(115)
Întrucât măsura notificată reprezintă ajutor de stat, trebuie analizată compatibilitatea sa cu piața internă. Autoritățile franceze consideră că măsura în cauză constituie ajutor de stat compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(116)
Articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE prevede că „sunt compatibile cu piața internă: (a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcție de originea produselor”.
(117)
O măsură de ajutor de stat este compatibilă pe baza acestei dispoziții dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele trei condiții:
1.
ajutorul trebuie să aibă un caracter social;
2.
acesta trebuie acordat consumatorilor individuali;
3.
acesta trebuie acordat fără discriminare în ceea ce privește originea produselor.
(118)
Trebuie precizat în primul rând că articolul 107 alineatul (2) din TFUE derogă de la principiul interdicției ajutoarelor de stat, astfel cum este enunțat la articolul 107 alineatul (1) din TFUE și trebuie, prin urmare, interpretat în mod restrictiv (42).
(119)
În ceea ce privește în special aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE, trebuie precizat, cu toate acestea, că practica decizională a Comisiei nu exclude posibilitatea ca ajutorul să îi fie acordat unui intermediar care să asigure repercutarea ajutorului asupra consumatorilor individuali (43). Cu toate acestea, într-un astfel de caz, este necesar ca mecanismul instituit să garanteze repercutarea efectivă a ajutorului asupra consumatorului final.
(120)
Comisia estimează că primul criteriu, și anume caracterul social al măsurii, este îndeplinit, având în vedere că obiectivul măsurii este acela de a permite persoanelor cărora, din cauza vârstei, a stării de sănătate sau a resurselor financiare, întâmpină dificultăți să acceadă la o asigurare de sănătate complementară. De fapt, articolul 207 din CGI prevede criterii de natură socială care trebuie respectate de organismele de asigurare pentru a beneficia de măsură (44). Aceste criterii introduc procente minime aferente anumitor categorii fragile de populație, cum ar fi persoanele cu venituri reduse sau persoanele în vârstă, în portofoliul de asigurări al organismelor în cauză. Avanproiectul de decret transmis de autoritățile franceze, în care sunt precizate anumite modalități de modulare a tarifelor în funcție de situația socială a persoanelor asigurate (45), confirmă caracterul social al măsurii de care beneficiază categoriile fragile de populație.
(121)
În schimb, în urma examinării măsurii de către Comisie nu s-a putut considera că de ajutor ar beneficia efectiv consumatorii individuali (criteriul al doilea).
(122)
Conform autorităților franceze, de ajutoarele acordate întreprinderilor ar beneficia indirect consumatorii individuali. Concurența puternică de pe piața asigurărilor de sănătate complementare ar garanta transferul ajutoarelor primite de către întreprinderi către consumator prin stabilirea valorii primelor cerute consumatorului.
(123)
În acest sens, trebuie remarcat faptul că scutirea de la plata taxei pe contractele de asigurare de sănătate de tip solidar aplicată de Franța a fost considerată de către Comisie a fi ajutor compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE (46). De fapt, în acest caz nu existau îndoieli că de scutirea de la plata taxei beneficiau în primul rând consumatorii individuali, aceștia fiind cei care trebuiau să suporte în mod efectiv această taxă. Valoarea taxei constituia o componentă a valorii primelor, astfel că scutirea de la plata taxei aferentă contractelor de tip solidar ducea la diminuarea valorii primelor cu suma respectivă.
(124)
În cazul analizat în prezenta decizie, ajutorul nu este acordat prin intermediul unei scutiri indirecte de la plata taxei proporționale cu valoarea primelor pe care trebuie să plătească persoanele asigurate, ci prin intermediul unei scutiri a societăților de la plata impozitului, calculată pe baza profitului realizat de organismul de asigurare aferent tuturor persoanelor asigurate care au subscris un contract de tip solidar și responsabil.
(125)
Repercutarea efectivă asupra consumatorului final a scutirii de la plata impozitului este cel puțin incertă. Pe de o parte, Comisia nu dispune de elemente care să îi permită să demonstreze că impozitarea (și scutirea de la plata unui astfel de impozit) se repercutează efectiv asupra consumatorilor individuali pe piața în cauză. În plus, într-un raport recent al Curții de Conturi franceze se indica faptul că în sectorul asigurărilor de sănătate marjele de profit au crescut foarte mult în ultimii ani (de la 12 % în 2003 la 23 % în 2007) (47). În contextul creșterii semnificative a marjelor de profit, este dificil să se concluzioneze că ar exista un mecanism de piață care să garanteze că scutirea societăților de la plata impozitului s-ar repercuta efectiv asupra consumatorilor finali.
(126)
CTIP afirmă, de altfel, că o parte din profit trebuie alocată constituirii de rezerve, în vederea respectării obligațiilor în materie de solvabilitate și că nu ar fi neobișnuit ca cel puțin o parte din profit să servească la acoperirea, totală sau parțială, a creșterii anuale a cerințelor de solvabilitate. Acest argument ar tinde să demonstreze că măsura va duce mai degrabă la o creștere a profitului organismelor de asigurare decât la o diminuare a prețurilor acoperirii riscurilor în cauză pentru consumatori.
(127)
În fine, argumentul Franței conform căruia contractele de asigurări de sănătate complementare constituie un produs de fidelizare pentru organismele de asigurare, care ar fi încurajate să practice o politică tarifară atractivă nu constituie un contraargument la aprecierea efectuată de Comisie. Într-adevăr, trebuie reamintit faptul că articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE prevede obligația ca avantajul să fie efectiv retrocedat consumatorilor individuali. Prin urmare, existența unei simple încurajări de a retroceda o parte a avantajului consumatorilor finali nu ar putea respecta cerința de realizare a unei retrocedări efective.
(128)
Prin urmare, Comisia estimează că măsura nu garantează transferul efectiv al avantajului către consumatorii individuali, astfel cum se prevede la articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(129)
Analiza efectuată de Comisie concluzionează, de asemenea, că nu a fost respectată condiția privind absența discriminării în ceea ce privește originea produsului (al treilea criteriu). Pentru a se analiza dacă această condiție este respectată, trebuie verificat dacă respectivii consumatorii beneficiază de ajutorul în cauză indiferent de agentul economic care furnizează produsul sau serviciul susceptibil să ducă la atingerea obiectivului de natură socială invocat de statul membru în cauză și trebuie să nu existe nicio barieră în calea intrării pe piață a organismelor de asigurare stabilite în Uniunea Europeană (48). Or, în afara condițiilor privind tipul de contracte eligibile, întreprinderile care doresc să beneficieze de acest regim trebuie să respecte anumite praguri privind numărul (120 000/150 000 de contracte) sau proporția (rată de 85 %/93 %) de contracte de tip solidar și responsabil din portofoliul de contracte de asigurări de sănătate complementare.
(130)
Autoritățile franceze estimează că aceste praguri constituie un stimulent pentru elaborarea masivă de acest tip de contracte, prin mutualizarea în portofoliul lor a „riscului rău”, caracterizat de vârsta sau de nivelul resurselor persoanei asigurate și că acestea sunt necesare pentru a se atinge obiectivele de solidaritate și de mutualizare, evitându-se ca avantajul fiscal să corespundă doar unei fracțiuni prea mici a activității organismelor respective. Atingerea obiectivului de natură socială al măsurii nu ar putea fi asigurat decât printr-un mecanism care să le impună organismelor de asigurare obligația de a deține în portofoliul lor de contracte de asigurări de sănătate un număr minim sau un procent semnificativ de contracte de tip solidar și responsabil. În absența unui astfel de mecanism de stabilire a unor praguri, nicio dispoziție nu ar fi permis să se garanteze o creștere a ratei de asigurare a grupurilor de populație care nu sunt acoperite în prezent, iar scutirile fiscale nu ar avea drept rezultat decât un efect nesperat pentru organismele de asigurare. Pragul exprimat în procente le-ar permite organismelor mici a căror activitate cvasiexclusivă ar reprezenta-o aceste contracte să atingă un prag pur cantitativ pentru a beneficia de măsură, în timp ce pragurile exprimate în valoare absolută le-ar permite organismelor care oferă un număr semnificativ de astfel de contracte (fără a oferi exclusiv acest tip de contracte) să beneficieze de măsură.
(131)
Comisia constată în primul rând că autoritățile franceze nu au putut furniza nicio informație precisă nici cu privire la repartiția actuală a contractelor de tip solidar și responsabil între diferiții actori de pe piață, nici în ceea ce privește numărul și procentul acestor contracte în portofoliile lor. Din analiza Comisiei reiese însă că întreprinderile mutuale și uniunile de întreprinderi mutuale sunt obligate prin lege să ofere doar contracte de tip solidar (49). În practică, se pare că și instituțiile de prevedere au această obligație. Prin urmare, întreprinderile mutuale și instituțiile de prevedere ar trebui să îndeplinească întotdeauna criteriul privind pragul exprimat în procente, în timp ce societăților de asigurare care au o prezență limitată pe piața contractelor de tip solidar și care doresc să își consolideze prezența pe piața respectivă, le-ar putea fi dificil să îndeplinească criteriile aferente atingerii pragului (atât în ceea ce privește proporția, cât și valoarea absolută) și deci să beneficieze de scutirile fiscale. Acest lucru ar fi în special valabil în cazul societăților de asigurare care au un portofoliu existent important de contracte de asigurări de sănătate complementare „clasice” care nu îndeplinesc condițiile necesare pentru a fi considerate contracte de tip solidar.
(132)
În acest context, pragurile nu ar duce, prin urmare, la un efort echivalent, indiferent de organismul de asigurare, și nu ar avea un efect de stimulare pentru organismele de asigurare care îndeplinesc deja criteriile aferente pragului (în special întreprinderile mutuale, uniunile de întreprinderi mutuale și instituțiile de prevedere). Contrar afirmațiilor Franței, introducerea unor praguri nu este deci de natură să evite un eventual efect nesperat.
(133)
Conform Comisiei, aceste praguri nu ar avea drept efect decât o discriminare în ceea ce privește originea produsului. Astfel, aceste praguri par susceptibile să împiedice o serie de organisme să beneficieze de scutirea de impozit chiar dacă acestea ar oferi contractele de tip solidar și responsabil pe care autoritățile franceze doresc să le sprijine. În afară de aceasta, existența acestor praguri ar putea avantaja organismele deja prezente pe piață și ar putea constitui o barieră în calea intrării pe piața respectivă pentru anumiți actori care nu le-ar putea respecta sau care s-ar teme că nu le-ar putea respecta.
(134)
În fine, este probabil ca valoarea ajutorului să varieze de la un organism de asigurare la altul, în funcție de profiturile realizate din operațiunile respective, ceea ce nu ar respecta cerința conform căreia consumatorii trebuie să beneficieze de ajutorul în cauză indiferent de agentul economic care furnizează produsul sau serviciul susceptibil să ducă la atingerea obiectivului de natură socială invocat de statul membru în cauză (50).
(135)
Prin urmare, trebuie concluzionat că schema de ajutor notificată de Franța în favoarea elaborării de contracte de tip solidar și responsabil nu este compatibilă cu piața internă în baza articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(136)
Chiar dacă Franța nu invocă explicit altă dispoziție privind compatibilitatea ajutoarelor de stat, trebuie constatat că niciunul dintre criteriile de compatibilitate prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) din TFUE nu se aplică în ceea ce privește cazul analizat.
(137)
Referitor la celelalte dispoziții ale articolului 107 alineatul (2) din TFUE decât cele prevăzute la litera (a), trebuie constatat că criteriile de compatibilitate prevăzute la literele (b) și (c) nu se aplică în mod evident cazului analizat.
(138)
În baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, un ajutor poate fi considerat compatibil dacă este destinat să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
(139)
FNMF susține că ajutorul ar fi destinat facilitării dezvoltării asigurărilor de sănătate complementare care respectă caracterul solidar și responsabil în condiții care nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Cu toate acestea, în ciuda cererilor Comisiei, autoritățile franceze nu i-au furnizat cifrele necesare pentru a-i permite să stabilească aplicabilitatea criteriului de compatibilitate menționat la considerentul anterior, nici cifrele privind efectul măsurilor fiscale existente asupra difuzării contractelor de tip solidar și responsabil și nici cele privind raportul dintre avantajul suplimentar avut în vedere și costurile sau cerințele suplimentare legate de gestionarea acestor tipuri de contracte. Prin urmare, Comisia nu este în măsură să se asigure că noile scutiri avute în vedere pentru atingerea obiectivului descris sunt necesare și proporționale. Trebuie constatat totuși că scutirea de la plata impozitului pe profit nu este legată de realizarea de investiții și nici de crearea de locuri de muncă sau de proiecte specifice. Această scutire constituie, prin urmare, o diminuare cu caracter continuu a cheltuielilor ce constituie ajutor de funcționare, care conform unei practici constante, nu este susceptibil să fie declarat compatibil în cadrul articolului 107 alineatul (3) din TFUE.
(140)
În fine, Franța nu a invocat vreun alt criteriu de compatibilitate prevăzut la articolul 107 alineatul (3) din TFUE.
(141)
Conform CTIP, măsurile bazate pe convenții și acorduri colective, precum măsura în cauză, ar avea drept obiectiv compensarea deficiențelor sistemului de securitate socială. Comisia constată că CTIP nu invocă explicit existența unui serviciu de interes economic general și că Franța, căreia i-ar reveni sarcina de a demonstra compatibilitatea ajutorului în cauză cu tratatul, nu invocă articolul 106 alineatul (2) din TFUE. În aceste circumstanțe, Comisia nu este în măsură să aprecieze compatibilitatea ajutorului în cauză în lumina articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În plus, Comisia face următoarele observații.
(142)
Articolul 106 alineatul (2) din TFUE prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona servicii de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. Dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii.
(143)
Din jurisprudența Curții de Justiție rezultă că, exceptând sectoarele în care această chestiune face deja obiectul unei reglementări a Uniunii Europene, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general. Or, chiar dacă s-ar presupune că obiectul cazului analizat în prezenta decizie îl constituie un serviciu de interes economic general (Franța nu a susținut însă acest lucru), trebuie constatat că, în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, compensarea acordată întreprinderilor cărora li s-a încredințat o misiune de serviciu public nu poate depăși costurile furnizării serviciului public respectiv, ținând seama de veniturile aferente acestuia, precum și de un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
(144)
În acest sens, este suficient să se constate că măsura fiscală în cauză nu conține un mecanism care să permită excluderea unei supracompensări în raport cu costurile sarcinii suportate de agenții respectivi. De fapt, trebuie constatat că valoarea ajutorului în cauză (scutiri fiscale aferente operațiunilor respective) nu este legată în niciun fel de costurile suplimentare suportate de organismele de asigurare. Nu este legată nici de primele plătite de persoanele asigurate, nici de numărul de contracte.
(145)
În acest context, Comisia concluzionează că măsura în cauză nu ar putea fi în niciun caz declarată compatibilă cu piața internă pe baza articolului 106 alineatul (2) din TFUE.
VIII.2. Deducerea fiscală a cheltuielilor cu provizioanele pentru egalizare aferente anumitor contracte de asigurări complementare colective
(146)
Piața „prevederii” cuprinde operațiunile al căror obiect îl constituie prevenirea și acoperirea riscului de deces, a riscurilor care aduc atingere integrității fizice a persoanei sau legate de maternitate sau a riscurilor de incapacitate de muncă ori de invaliditate sau a riscului de șomaj (51), fiind complementară sistemului legal de securitate socială.
(147)
Asigurările oferite pe piața prevederii permit:
-
facilitarea accesului la îngrijiri medicale, fiind prevăzută rambursarea complementară a cheltuielilor de sănătate în caz de boală, de maternitate, de accident etc.;
-
asigurarea menținerii totale sau parțiale a salariului în caz de încetare a activității, de invaliditate sau de incapacitate;
-
garantarea unui capital și a unor rente pentru soț (soție) și copii în caz de deces al persoanei asigurate;
-
acordarea unui supliment financiar în caz de dependență.
(148)
Pe această piață sunt prezente trei categorii de întreprinderi: societățile reglementate de Codul asigurărilor (societăți de asigurări, întreprinderi mutuale de asigurări și filiale de bănci), întreprinderile mutuale reglementate de Codul mutualității și instituțiile de prevedere reglementate de Codul privind securitatea socială.
(149)
Asigurarea de prevedere poate fi subscrisă fie colectiv, aderând la un contract colectiv prin intermediul angajatorului sau a unei branșe profesionale sau interprofesionale, fie individual, prin contactarea directă a unei societăți de asigurări sau a unei întreprinderi mutuale.
(150)
În prezent, o mare majoritate a salariaților este asigurată printr-un contract de prevedere colectiv. Aderarea la un astfel de contract poate fi obligatorie sau facultativă.
(151)
Regimul colectiv de prevedere presupune o relație triunghiulară:
-
angajatorul se angajează față de salariați și, în temeiul acestui angajament, subscrie un contract de asigurare (52);
-
organismul de asigurare acoperă riscul în schimbul încasării cotizațiilor;
-
beneficiarii sunt salariații.
(152)
Conform estimărilor comunicate de autoritățile franceze pentru anul 2005, cifra de afaceri anuală de pe piața prevederii era de 20 de miliarde EUR (asigurări colective și individuale). Societățile de asigurare ar reprezenta cea mai mare parte a acestei piețe, cu 71 % din cotizațiile încasate, în timp ce instituțiile de prevedere și întreprinderile mutuale ar reprezenta 21 %, respectiv 8 % din piață. Trebuie precizat totuși că aceste cifre se raportează la ansamblul categoriilor de contracte din acest sector: contracte individuale, contracte colective în cazul cărora aderarea este facultativă și contracte colective în cazul cărora aderarea este obligatorie.
(153)
Autoritățile franceze estimează, de asemenea, că piața desemnării profesionale (53) pentru riscurile de deces, invaliditate și incapacitate depășește 4 miliarde EUR și că acoperă cvasitotalitatea operațiunilor de prevedere care fac obiectul activității instituțiilor de prevedere (4,2 miliarde EUR), precum și o parte din contractele colective ale societăților de asigurare și ale întreprinderilor mutuale. Nu a fost însă comunicată nicio cifră precisă cu privire la partea deținută de acestea pe piața desemnării.
(154)
Chiar dacă la notificarea măsurii Franța a admis calificarea acesteia drept ajutor de stat, a precizat ulterior că cel puțin o parte a dispozitivului nu ar trebui considerată ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, având în vedere specificitățile contractelor de desemnare (constrângeri puternice în ceea ce privește tarifele, selecția riscurilor și gestionarea) din cauza cărora aceste contracte ar fi extrem de sensibile la riscurile de derive ale ratei daunei comparativ cu estimările inițiale, justificând pe deplin, prin urmare, un regim de acordare de fonduri extrem de prudent și o mai mare deductibilitate fiscală a fondurilor alocate provizioanelor, fără să rezulte astfel vreun avantaj.
(155)
Prin urmare, Franța estimează că deducerea fiscală a fondurilor alocate în condiții adaptate și mai stricte decât cele ale dispozitivului fiscal de drept comun prevăzut la articolul 39d GB din CGI s-ar justifica astfel dintr-o perspectivă normativă și prudențială și nu ar constitui un avantaj.
(156)
Prin urmare, trebuie să se analizeze în primul rând dacă măsura duce la crearea vreunui avantaj pentru organismele de asigurare în cauză.
(157)
Articolul 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din codul menționat anterior prevede că sunt deductibile: „provizioanele constituite pentru a face față unor pierderi sau cheltuieli precizate în mod clar și care devin probabile ca urmare a unor evenimente în curs, cu condiția să fi fost efectiv constatate în înregistrările contabile ale exercițiului în cauză”. Codul prevede în anumite cazuri posibilitatea efectuării unei deductibilități forfetare pentru unele tipuri de operațiuni. Acest lucru este valabil în special în domeniul asigurării și reasigurării, pentru care articolele 39d G-39d GD din cod prevăd norme specifice în materie de deductibilitate a provizioanelor, pentru a ține seama de specificitățile sectorului asigurărilor, a cărui activitate principală o constituie tocmai acoperirea riscurilor. Pentru a stabili eventuala existență a unui avantaj, trebuie verificat dacă operațiunile care fac obiectul măsurii generează efectiv pierderi sau cheltuieli suplimentare, în sensul articolului 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din codul menționat anterior, în măsura prevăzută la articolul 39d GD.
(158)
A priori, trebuie acceptat principiul conform căruia natura și intensitatea riscurilor legate de rata daunei în sectorul asigurării complementare în ceea ce privește riscurile de deces, de invaliditate și de incapacitate pot varia în funcție de tipurile de categorii de populație asigurate și de modalitățile de acoperire a riscurilor (contracte individuale/colective, contracte facultative/obligatorii).
(159)
Contractele rezultate din acordurile la nivel de întreprindere, inclusiv contractele de desemnare rezultate din astfel de acorduri, privesc o populație restrânsă. Acestea determină apariția unui risc de „vârf” (risc de dezastru în întreprinderea în cauză) fără a oferi însă posibilitatea mutualizării acestuia la nivelul unei populații extinse. În ceea ce privește contractele colective care vizează un anumit sector (ramură de activitate), acestea privesc o categorie mai largă de populație, astfel că duc a priori la o mai mare mutualizare. Pentru acest din urmă tip de contract, ar exista totuși o strânsă corelare între rata daunei și perioadele de criză care pot afecta un întreg sector economic. Conform CTIP, perioadele de criză ar amplifica volatilitatea dezastrelor la nivel de ramură de activitate.
(160)
În ceea ce privește contractele colective de desemnare rezultate dintr-un acord la nivel de întreprindere, Comisia estimează că nu există motive pentru a crede că natura și intensitatea (și, prin urmare, fluctuația) riscului privind rata daunei ar diferi semnificativ de situația în care același tip de contract nu ar fi încheiat în cadrul unei negocieri la nivel paritar între sindicat și patronat (deci, nu ar fi încheiat în cadrul procedurii de desemnare).
(161)
În plus, în lipsa unor informații precise cu privire la frecvența dezastrelor în acest sector, nu se poate concluziona că fluctuațiile riscurilor specifice contractelor de desemnare la nivel de ramură de activitate (contracte care sunt mai sensibile la schimbarea circumstanțelor, dar care sunt în același timp caracterizate de un grad mai mare de mutualizare) ar fi mai mari decât aceleași riscuri, aferente de data aceasta contractelor colective la nivel de întreprindere (contracte care sunt caracterizate de existența unui risc de vârf și de un grad mai mic de mutualizare).
(162)
În afară de aceasta, în cazul în care constrângerile aferente desemnării invocate de Franța ar avea într-adevăr drept efect o presiune suplimentară la nivel de prime percepute de organismele de asigurare, trebuie constatat că este vorba de o circumstanță care poate afecta veniturile provenite din dezastre, și nu cheltuielile aferente acestora. Acest tip de risc (pierderea veniturilor) nu este, prin urmare, menționat la articolul 39 alineatul (1) paragraful al cincilea din CGI și nu este deci susceptibil să beneficieze de fondurile alocate provizioanelor deductibile.
(163)
Prin urmare, nu s-a demonstrat existența unei diferențe de risc între contractele cu clauză de desemnare și contractele de grup la nivel de întreprindere care acoperă aceleași riscuri. În consecință, efectul deductibilității fiscale suplimentare prevăzute la articolul 39d GD constă în reducerea sau eliminarea unei cheltuieli cu impozitul pe profit pe care întreprinderile în cauză ar trebui în mod normal să o suporte. Din acest motiv, deducerea suplimentară constituie un avantaj economic.
(164)
În ceea ce privește referirile făcute de Franța și CTIP la o eventuală misiune de serviciu public, Comisia remarcă faptul că acele condiții identificate în cauza Altmark (necesare pentru a exclude însăși calificarea drept ajutor în anumite cazuri de servicii de interes economic general) nu sunt îndeplinite în cazul analizat în prezenta decizie (a se vedea, în special, considerentul 189 - a treia condiție din jurisprudența Altmark care se referă la lipsa unei supracompensări). Prin urmare, este clar că în acest caz există un avantaj economic.
(165)
Avantajele conferite de măsură sunt acordate de statul francez, care renunță astfel la perceperea unor venituri fiscale. Prin urmare, statul francez acordă acest avantaj prin intermediul resurselor de stat.
(166)
Din motivele expuse deja în ceea ce privește prima măsură, a doua măsură are la rândul său un caracter selectiv. Selectivitatea rezultă, pe de o parte, din limitarea măsurii în cauză la un sector al economiei, și anume la sectorul asigurărilor, și, pe de altă parte, din limitarea acesteia în cadrul sectorului respectiv la un anumit tip de contracte (subsector). De măsură beneficiază unele întreprinderi din sectorul asigurărilor care încheie contracte colective ce acoperă riscurile de deces și de vătămare corporală în cadrul procedurii de desemnare de către partenerii sociali. Măsura nu se aplică deci contractelor ce acoperă aceleași riscuri, dar care nu au fost încheiate prin procedura de desemnare. Prin urmare, trebuie constatat că măsura nu se aplică întreprinderilor de reasigurare expuse aceluiași tip de risc.
(167)
Trebuie verificat însă dacă această selectivitate nu este justificată de natura și logica sistemului fiscal de referință. Chiar dacă CGI prevede în materie de deducere a provizioanelor o deductibilitate forfetară a fondurilor alocate anumitor tipuri de provizioane, trebuie constatat că, din motivele expuse mai sus (a se vedea considerentele 156-163), deductibilitatea care depășește valoarea prevăzută la articolul 39d GB nu este justificată de logica sistemului, care prevede constituirea de provizioane cu o valoare egală cu cea a pierderilor sau cheltuielilor care devin probabile ca urmare a evenimentelor în curs.
(168)
În fine, în afară de faptul că sectorul asigurărilor face obiectul schimburilor comerciale în cadrul Uniunii Europene, trebuie reamintit faptul că atunci când un stat membru acordă un ajutor unei întreprinderi, activitatea internă poate fi menținută sau poate crește, consecința fiind diminuarea șanselor întreprinderilor stabilite în alte state membre de a intra pe piața statului membru respectiv. Poziția întreprinderilor în cauză va fi, prin urmare, consolidată în schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene. Trebuie adăugat și că prin caracterul obligatoriu al contractelor de desemnare se consolidează denaturarea concurenței. În consecință, această măsură este susceptibilă să creeze denaturări ale concurenței și să afecteze schimburile comerciale din cadrul Uniunii Europene.
(169)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că a doua măsură constituie într-adevăr ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE, în măsura în care prevede un nivel al deductibilității mai mare decât cel prevăzut la articolul 39d GB din CGI.
(170)
Întrucât măsura reprezintă ajutor de stat, trebuie analizată compatibilitatea sa cu piața internă. Autoritățile franceze consideră că măsura în cauză constituie ajutor de stat compatibil, în aplicarea articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(171)
În primul rând, conform estimărilor Comisiei, caracterul social (primul criteriu) al măsurii este stabilit, în măsura în care, așa cum pretind autoritățile franceze, operațiunile gestionate în cadrul unei clauze de desemnare vizează favorizarea unei asigurări cât mai extinse a salariaților împotriva riscurilor acoperite în mică măsură de sistemul de securitate socială (deces, incapacitate, invaliditate). Caracterul social este diminuat ca urmare a gradului ridicat de mutualizare între generații și între categoriile de salariați, prin unicitatea cotizației (lipsa discriminării în funcție de vârstă, sex și stare de sănătate), precum și prin instituirea de măsuri cu caracter social (drepturi gratuite în caz de șomaj, pentru copiii aflați în întreținere etc.). Într-un cadru facultativ și pur individual, trebuie avută în vedere și eventualitatea ca salariații cu venituri reduse să nu subscrie garanții care acoperă riscuri grave, dar excepționale.
(172)
În decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare, conform estimărilor Comisiei caracterul social al măsurii nu era pe deplin demonstrat în faza de subscriere a contractului de asigurare (înainte să survină evenimentele grave respective). Trebuie constatat totuși că, așa cum susține Franța, atribuirea ajutorului înainte de concretizarea riscului, prin intermediul unei asigurări care să acopere riscurile în cauză, este efectiv singurul mijloc prin care se poate atinge obiectivul social urmărit.
(173)
În schimb, din motivele expuse deja în cadrul examinării primei măsuri, analiza măsurii de către Comisie nu a permis demonstrarea faptului că ajutorul ar garanta reflectarea efectivă a avantajului asupra consumatorilor individuali (al doilea criteriu). Deductibilitatea suplimentară a provizioanelor pentru egalizare are drept efect reducerea sau eliminarea unei cheltuieli cu impozitul pe profit, având, prin urmare, un efect echivalent dispozitivului de scutire aferent primei măsuri.
(174)
În ceea ce privește argumentul invocat de către Comisie în decizia de inițiere a procedurii oficiale de investigare conform căruia nu numai persoanele asigurate/angajații, dar și angajatorii (care contribuie la plata unei părți a primelor) ar trebui să beneficieze de eventuala repercutare a avantajului acordat organismelor de asigurare, atât Franța, cât și CTIP estimează că participarea angajatorului la finanțarea regimurilor convenționale de protecție socială complementară reprezintă remunerație pentru salariați și un avantaj acordat acestora. Comisia consideră totuși că, deși finanțarea de către angajator a unui regim de acoperire de care beneficiază salariații constituie un avantaj pentru angajați, nu poate fi pus la îndoială faptul că o eventuală reducere a cotizațiilor va reprezenta la rândul său o reducere a cheltuielilor pentru angajator și, prin urmare, va constitui un avantaj pentru acesta.
(175)
În ceea ce privește eventuala existență a unei discriminări legate de originea produselor (al treilea criteriu), Comisia își confirmă aprecierea conform căreia gradul ridicat de concentrare în mâinile instituțiilor de prevedere care caracterizează în prezent activitățile privind contractele de desemnare se traduce printr-o discriminare de facto de care beneficiază aceste instituții. Chiar dacă Franța nu a fost în măsură să furnizeze informații precise cu privire la împărțirea pieței desemnării între diferiții actori de pe piață, pe baza informațiilor de care dispune, Comisia observă că marea majoritate a contractelor de desemnare sunt gestionate în prezent de instituțiile de prevedere.
(176)
Deși conform autorităților franceze alegerea organismului de asigurare care va fi desemnat este în totalitate la latitudinea partenerilor sociali, trebuie constatat că nicio dispoziție legală nu îi obligă pe partenerii sociali să ceară oferte de la toți concurenții de pe piață atunci când desemnează organismul. FFSA susține - fără a fi contrazisă de autoritățile franceze - că, de obicei, partenerii sociali optează pentru constituirea unei instituții de prevedere a cărei gestionare o pot asigura ulterior.
(177)
Chiar dacă din jurisprudența Albany menționată anterior rezultă că acordurile încheiate în cadrul negocierilor colective între parteneri sociali care vizează obiective sociale nu fac obiectul articolului 107 alineatul (1) din TFUE privind interzicerea înțelegerilor, trebuie constatat că această jurisprudență nu implică în niciun caz, așa cum s-a indicat mai sus, ca un ajutor acordat unui organism de asigurare în cadrul unei proceduri de desemnare să fie compatibil cu articolul 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(178)
Prin urmare, celelalte organisme de asigurare - în afara instituțiile de prevedere -, în special societățile de asigurări active pe piața prevederii colective la nivel de întreprinderi pot fi discriminate, având în vedere că partenerii sociali nu sunt obligați să ceară oferte de la toți concurenții de pe piață, scopul acesteia fiind de a-i permite oricărui actor de pe piață interesat să depună o ofertă pentru a acoperi prestațiile convenite între partenerii sociali și să fie ales, ca urmare a calității superioare a serviciilor sale și/sau a prețului mai mic al acestora. Făcând o comparație, trebuie remarcat faptul că anumite dispozitive franceze de asigurări de sănătate complementare prevăd un mecanism de selectare a organismului (organismelor) de asigurare pe baza unei proceduri transparente de cerere de oferte de la toți concurenții de pe piață (54).
(179)
Trebuie concluzionat, prin urmare, că două din cele trei criterii de compatibilitate nu sunt îndeplinite și că schema de ajutor notificată de Franța în favoarea contractelor de desemnare din domeniul prevederii nu este compatibilă cu piața internă pe baza articolului 107 alineatul (2) litera (a) din TFUE.
(180)
Criteriile de compatibilitate prevăzute la articolului 107 alineatul (2) literele (b) și (c) din TFUE nu se aplică în mod evident cazului analizat.
(181)
În ceea ce privește compatibilitatea măsurii pe baza articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE, Franța precizează că obiectivul social demonstrat al măsurii ar dovedi importanța pe care o va avea în viitor dezvoltarea pieței prevederii. Dezvoltarea acestei piețe s-ar înscrie într-un obiectiv de sănătate publică, de combatere a sărăciei, de coeziune economică și socială, de dezvoltare a dialogului social și de protecție a lucrătorilor, care sunt obiective de interes comun ale Uniunii Europene. Comisia estimează totuși că nu s-a demonstrat că măsura este necesară și proporțională. Așa cum a precizat deja în analiza existenței unui avantaj, Comisia este de părere că nu se justifică faptul că de măsură nu beneficiază contractele de grup încheiate la nivel de întreprinderi care acoperă aceleași riscuri, dar nu au fost încheiate în cadrul procedurii de desemnare. Prin urmare, măsura este disproporționată în măsura în care nu include contractele încheiate în afara procedurii de desemnare. În plus, la fel ca în cazul constatării făcute deja de Comisie referitor la prima măsură, trebuie subliniat că măsura constituie o diminuare cu caracter continuu a cheltuielilor ce constituie ajutor de funcționare, care conform unei practici constante, nu este susceptibil să fie declarat compatibil în cadrul articolului 107 alineatul (3) din TFUE.
(182)
În fine, Franța nu a invocat niciun alt criteriu de compatibilitate prevăzut la articolul 107 alineatul (3) din TFUE.
(183)
Conform afirmațiilor Franței și ale CTIP, prestațiile de asigurări complementare în materie de prevedere în cadrul procedurii de desemnare pot fi considerate serviciu de interes economic general în sensul articolului 106 alineatul (2) din TFUE, în special atunci când aderarea la un regim de prestații este obligatorie și când gestionarea sa se efectuează într-un cadru paritar. CTIP face referire și la jurisprudența Curții de Justiție în cauza Albany (55), precizând că regimurile convenționale de protecție socială la care aderarea este obligatorie au o misiune de interes economic general.
(184)
Această dispoziție prevede că întreprinderile care au sarcina de a gestiona serviciile de interes economic general sau care prezintă caracter de monopol fiscal se supun normelor tratatelor și, în special, regulilor de concurență, în măsura în care aplicarea acestor norme nu împiedică, în drept sau în fapt, îndeplinirea misiunii speciale care le-a fost încredințată. În plus, dezvoltarea schimburilor comerciale nu trebuie să fie afectată într-o măsură care contravine intereselor Uniunii Europene.
(185)
După cum s-a relevat deja în cadrul examinării primei măsuri (56), statele membre dispun de o largă marjă de apreciere în ceea ce privește natura serviciilor care pot fi clasificate drept servicii de interes economic general.
(186)
Comisia remarcă, de asemenea, faptul că în cauza Albany, menționată anterior, concluzia Curții este că atribuirea unui drept exclusiv de gestionare într-un anumit sector a unui sistem de pensii complementar poate fi considerată serviciu de interes economic general, subliniind importanța funcției sociale atribuite pensiilor complementare.
(187)
În acest context, nu este exclus ca prestațiile furnizate de organismele de asigurare în cadrul desemnării efectuate de către partenerii sociali să poată fi considerate servicii de interes economic general în măsura în care acordul dintre partenerii sociali în cadrul desemnării devine obligatoriu pentru toate întreprinderile din sectorul în cauză (sau pentru întreprinderea în cauză) și acoperă riscuri neacoperite sau insuficient acoperite de sistemul public de securitate socială. Cu toate acestea, așa cum s-a menționat deja în cadrul examinării primei măsuri (57), măsurile financiare de sprijinire a unui astfel de mecanism trebuie limitate la ceea ce este necesar pentru a compensa costurile suplimentare pe care le suportă organismele de asigurare ca urmare a îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.
(188)
Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat sub forma compensațiilor pentru obligația de serviciu public (58) definește condițiile în care Comisia consideră o astfel de compensație compatibilă în temeiul articolului 106 alineatul (2) din TFUE. În special, compensarea acordată întreprinderilor nu poate depăși costurile furnizării serviciului public respectiv, ținând seama de veniturile aferente acestuia, precum și de un profit rezonabil pentru îndeplinirea acestor obligații.
(189)
În acest sens, trebuie totuși constatat că economia fiscală rezultată din deductibilitatea complementară a fondurilor alocate provizioanelor pentru egalizare nu îndeplinește această condiție. De fapt, nu se poate stabili nicio legătură între valoarea economiei fiscale și costurile aferente furnizării serviciului public.
(190)
În scrisoarea sa din 31 octombrie 2008, Franța admite că valoarea compensației (a economiei fiscale) pentru serviciul de interes economic general nu respectă condițiile prevăzute în cadrul comunitar. Cu toate acestea, Franța estimează că aceste condiții nu sunt adaptate specificităților operațiunilor în cauză. Conform Franței, mecanismul deductibilității fiscale este mai adaptat și mai flexibil decât o subvenție, având în vedere evaluarea precisă a costurilor suplimentare care rezultă din gestionarea serviciului.
(191)
Comisia consideră totuși că trebuie respectate strict criteriile stabilite în cadrul comunitar întrucât acestea permit asigurarea echilibrului necesar între, pe de o parte, buna funcționare a serviciilor de interes economic general și, pe de altă parte, absența dezvoltării de schimburi comerciale într-o măsură care contravine intereselor Uniunii Europene.
(192)
Prin urmare, Comisia consideră că nu sunt respectate condițiile prevăzute la articolul 106 alineatul (2) din TFUE astfel cum sunt ilustrate în cadrul comunitar și că, prin urmare, măsura nu poate fi declarată compatibilă cu piața internă pe baza acestei dispoziții.
IX. CONCLUZIE
(193)
Comisia constată că schemele de ajutor notificate de Franța în favoarea elaborării de contracte de tip solidar și responsabil și de contracte colective de prevedere constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE. Comisia constată, de asemenea, că în ciuda demonstrării obiectivului social al schemelor de ajutor respective, modalitățile de aplicare a acestora nu permit îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute la articolul 107 alineatele (2) și (3) și la articolul 106 alineatul (2) din TFUE. Prin urmare, cele două scheme de ajutor trebuie considerate incompatibile cu piața internă,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Schemele de ajutor pe care Franța intenționează să le pună în aplicarea în favoarea, pe de o parte, a elaborării de contracte de tip solidar și responsabil și, pe de altă parte, de contracte de asigurări complementare colective împotriva riscurilor de deces, de incapacitate și de invaliditate, în aplicarea articolului 207 alineatul (2), a articolului 1461-1o și a articolului 39d GD din Codul general al impozitelor, constituie ajutoare de stat incompatibile cu piața internă.
Din acest motiv, ajutoarele de stat respective nu pot fi puse în aplicare.
Articolul 2
Franța va informa Comisia, în termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, cu privire la măsurile luate pentru a se conforma dispozițiilor acesteia.
Articolul 3
Prezenta decizie se adresează Republicii Franceze.
Adoptată la Bruxelles, 26 ianuarie 2011.