BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 23. Februar 2011
über die staatliche Beihilfe C 58/06 (ex NN 98/05) Deutschlands für Bahnen der Stadt Monheim (BSM) und Rheinische Bahngesellschaft (RBG) im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 632)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/501/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 teilte die Kommission Deutschland ihre Entscheidung mit, das „alte Finanzierungssystem“ des Verkehrsverbunds Rhein-Ruhr (im Folgenden „VRR“) als bestehende Beihilfe zu betrachten und in Bezug auf das „neue Finanzierungssystem“ (3) des VRR, auf dessen Grundlage die Rheinische Bahngesellschaft AG (im Folgenden „RBG“) und die Bahnen der Stadt Monheim GmbH (im Folgenden „BSM“) Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erhalten, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen; gleichzeitig forderte sie Deutschland zur Stellungnahme auf. Auf Ersuchen Deutschlands wurde am 1. Februar 2007 eine Sitzung abgehalten. Deutschland übermittelte seine Stellungnahmen am 18. April 2007 und 4. Mai 2007.
(2)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 31. März 2007 (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, innerhalb eines Monats nach dieser Veröffentlichung zu den betreffenden Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(3)
Die Kommission hat die Stellungnahme eines Beteiligten erhalten. Mit Schreiben vom 29. Mai 2007 übermittelte sie diese Stellungnahme Deutschland. Deutschland erhielt Gelegenheit, sich innerhalb eines Monats dazu zu äußern. Die Anmerkungen Deutschlands gingen mit Schreiben vom 29. Juni 2007 bei der Kommission ein.
(4)
Auf Ersuchen Deutschlands wurde am 31. Januar 2008 eine weitere Sitzung abgehalten. Nach dieser Sitzung übermittelte Deutschland, wie von der Kommission gefordert, am 5. Mai 2008 und 3. Juli 2008 zusätzliche Angaben.
(5)
Mit Schreiben vom 2. Oktober 2007, 30. Januar 2008 und 4. April 2008 erläuterte der Beteiligte seine ursprünglichen Ausführungen näher.
(6)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2008 ersuchte die Kommission Deutschland um weitere Klarstellungen hinsichtlich der vorgelegten Informationen; Deutschland erhielt ferner Gelegenheit, binnen eines Monats auf die zusätzlichen Klarstellungen von Seiten des Beteiligten zu antworten. Deutschland übermittelte Antwortschreiben mit Datum vom 5. August 2008 und 30. September 2008.
(7)
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2009 forderte die Kommission Deutschland und den Beteiligten auf, bis zum 10. Januar 2010 Stellungnahmen zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates (5) - zu übermitteln. Deutschland und der Beteiligte beantragten eine Fristverlängerung. Die Kommission verlängerte die Frist für beide Parteien bis zum 12. Januar 2010. Mit Schreiben vom 12. Januar 2010 erhielt die Kommission die Stellungnahme Deutschlands. Der Beteiligte übermittelte keine Stellungnahme innerhalb der Frist. Mit Schreiben vom 13. Januar 2010 teilte der Beteiligte der Kommission mit, dass er nicht mehr an einer Einbindung in das Verfahren interessiert sei.
(8)
Mit Schreiben vom 12. Januar 2010 teilte Deutschland der Kommission zudem mit, dass die Betrauungsakte für die RBG und die BMS sowie das neue Finanzierungssystem des VRR geändert worden seien, um sie mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 in Einklang zu bringen.
2. DIE BETEILIGTEN
(9)
Der VRR wurde von mehreren Städten und Kreisen im Rhein-Ruhr-Gebiet eingerichtet, um die Aufgabe der Städte und Kreise in Bezug auf die Planung und Organisation des öffentlichen Personennahverkehrs in ihrem Gebiet zu erfüllen und Ausgleichzahlungen für die Erbringung von öffentlichen Verkehrsdiensten zu leisten. Der VRR besteht aus zwei rechtlich getrennten Körperschaften des öffentlichen Rechts, dem „Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr“ (im Folgenden „ZV VRR“) (6) und dem „Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR“ (im Folgenden „VRR AöR“) (7).
(10)
Der ZV VRR ist berechtigt, von den ihm angehörenden Städten und Kreisen Umlagen zu erheben, um Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zu finanzieren. Rechtsgrundlage für die Umlagen sind §§ 19 und 20 der Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr vom 21. Juni 2006 in der Fassung vom 10. Dezember 2008 (im Folgenden „Satzung des ZV VRR“) (8).
(11)
Die durch die in Rede stehenden Maßnahmen mutmaßlich begünstigten Unternehmen RBG (9) und BSM (10) sind im öffentlichen Nahverkehr (Busse, Straßenbahnen und Bahnen) im Raum Düsseldorfer tätig. Ihre Strecken sind Teil des öffentlichen Verkehrsnetzes des VRR.
(12)
RBG und BSM bedienen die Strecken des öffentlichen Personennahverkehrs auf der Grundlage von Genehmigungen, die ihnen von der Bezirksregierung Düsseldorf gemäß Personenbeförderungsgesetz (im Folgenden „PBefG“), insbesondere § 13 PBefG, erteilt worden sind. Mit der Genehmigung erhält der Antragsteller das ausschließliche Recht zur Bedienung der jeweiligen Strecke; im Gegenzug muss das Unternehmen, das die Genehmigung erhält, Verkehrsleistungen des öffentlichen Nahverkehrs nach den in der Genehmigung niedergelegten Bedingungen erbringen, in der insbesondere die Bedienungshäufigkeit, die bedienten Kilometer und andere Qualitätsparameter festgelegt sind.
3. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
3.1. TITEL, BUDGET UND DAUER
(13)
Titel: Finanzielle Unterstützung für die BSM und die RBG.
(14)
Das Jahresbudget beträgt zwischen […] (11) und […] Mio. EUR für die BSM und zwischen […] und […] Mio. EUR für die RBG. Das Budget für die Ausgleichszahlungen gemäß der Finanzierungsrichtlinie und den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag stammt aus öffentlichen Mitteln. Die Finanzierungsrichtlinie und der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag gelten unbefristet.
3.2. BEGÜNSTIGTE UND ZIEL
(15)
Begünstigte der in Rede stehenden Ausgleichzahlungen sind die beiden Unternehmen RBG und BSM.
(16)
Ziel der Maßnahme ist die angemessene Bedienung der Bevölkerung durch öffentlichen Personennahverkehr. Nach § 4 der Satzung des ZV VRR hat die Zusammenarbeit zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen, dem VRR und den Verkehrsunternehmen das Ziel, durch koordinierte Planung und Ausgestaltung des Leistungsangebotes, durch einheitliche und nutzerfreundliche Tarife, durch eine koordinierte Fahrgastinformation unter Berücksichtigung der Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen, sowie durch einheitliche Qualitätsstandards die Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs zu steigern.
4. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
4.1. GEGENSTAND DES VERFAHRENS
(17)
Die Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens betrifft nur die Ausgleichzahlungen an die RBG und die BSM, die auf dem mit Beschluss des VRR vom 28. Juni 2005 geschaffenen „neuen Finanzierungssystem“ beruhen und sich auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bei den Bus- und Straßenbahnverkehrsdiensten beziehen. Daher betrifft auch dieser abschließende Beschluss nur diese Ausgleichzahlungen an die RBG und die BSM.
4.2. DAS „NEUE FINANZIERUNGSSYSTEM“
(18)
In ihrer Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission die folgenden beiden Finanzierungsmaßnahmenpakete für die RBG und die BSM festgestellt:
-
die Finanzierung von Verkehrsunternehmen im Rhein-Ruhr-Gebiet, wie etwa die RBG und die BSM, durch den VRR und
-
die Quersubventionierung der RBG und der BSM durch die städtischen Holdinggesellschaften der Stadt Düsseldorf und der Stadt Monheim.
(19)
Die Rechtsgrundlage für beide Maßnahmenpakete sind die am 28. Juni 2005 angenommene Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (im Folgenden „Finanzierungsrichtlinie“) und ihre Anhänge (12).
(20)
Die Rechtsgrundlage für das zweite Finanzierungsmaßnahmenpaket bilden außerdem die bilateralen Verträge zwischen der RBG bzw. der BSM und den Holdinggesellschaften der Stadt Düsseldorf bzw. der Stadt Monheim.
4.2.1. FINANZIERUNG DER RBG UND DER BSM DURCH DEN VRR
(21)
Der VRR leistet Zahlungen an die Unternehmen, die in seinem Gebiet öffentliche Verkehrsdienste erbringen, um einen Teil ihrer Kosten zu decken. Mit Beschluss vom 28. Juni 2005 wurde das seit 1990 geltende Finanzierungssystem (das „alte Finanzierungssystem“) durch ein neues, wesentlich geändertes System (das „neue Finanzierungssystem“) ersetzt.
(22)
Das neue Finanzierungssystem wurde zuletzt am 10. September 2009 im Hinblick auf das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1370/2007 am 3. Dezember 2009 geändert.
(23)
Mit der Reform vom 28. Juni 2005 sollte das VRR-Finanzierungssystem mit dem Urteil in der Rechtssache Altmark (13) in Einklang gebracht werden. In den Abschnitten 5.4.3 bis 5.4.5 der Finanzierungsrichtlinie wird dargelegt, wie das Urteil in der Rechtssache Altmark, insbesondere das vierte Kriterium, umzusetzen ist. Nach Abschnitt 5.4.3 wird die Höhe der Subventionen auf der Grundlage der Kostenanalyse eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens bestimmt, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es die auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen kann. Nach Abschnitt 5.4.4 legt der VRR jährlich auf der Grundlage dieser Analyse Parameter für die Berechnung der Ausgleichsbeträge für jede der vier nachstehend beschriebenen Kategorien fest; eine Methode zur Aktualisierung (bzw. Indexierung) dieser Parameter ist in Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie festgelegt. Nach Abschnitt 5.4.5 sind die Ausgleichsbeträge für die einzelnen Unternehmen auf die dem jeweiligen Unternehmen bei Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nachweislich entstehenden Kosten begrenzt und die Parameter für die Berechnung des Ausgleichs turnusmäßig einer gutachterlichen Prüfung zu unterziehen.
(24)
Das neue Finanzierungssystem wird in der Finanzierungsrichtlinie und deren Anhängen ausführlich beschrieben.
(25)
Nach Abschnitt 2.1 der Finanzierungsrichtlinie finanziert der VRR die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auf seinem Gebiet. In den Abschnitten 2.2.1 bis 2.2.4 sind vier Kostenkategorien festgelegt, die durch den VRR finanziert werden können. Die Kategorien werden in Anlage 1 der Finanzierungsrichtlinie genauer erläutert. Die vier Kategorien sind folgende (die verwendeten Abkürzungen entsprechen der Nummerierung der Kostenkategorien in der Finanzierungsrichtlinie):
(26)
a)
Infrastrukturvorhaltung (im Folgenden „Kostenkategorie 1“): Diese Kategorie umfasst die Kosten für den Bau und die Instandhaltung von ortsfesten Anlagen und damit verbundenen Sicherheits- und Navigationssystemen. Der Begriff „Infrastruktur“ umfasst Straßenbahnschienen, separate Busspuren, P&R-Anlagen, Bushaltestellen, Bahnhöfe, Garagen und Werkstätten sowie Sicherheits- und Navigationssysteme. Diese Kategorie umfasst auch die Kosten für das zur Erfüllung dieser Aufgaben benötigte Personal.
(27)
b)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Regie- und Vertriebsaufgaben (im Folgenden „Kostenkategorie 2“): Diese Kategorie umfasst alle Mehrkosten, die Verkehrsunternehmen durch ihre Mitgliedschaft im VRR entstehen. Diese Mehrkosten entstehen durch zentralisierte Planung und Koordinierung, Marketing und Finanzmanagement, Vertrieb sowie Kontrolle veranlasster Leistungen.
(28)
c)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards (im Folgenden „Kostenkategorie 3“): Diese Kategorie umfasst alle Mehrkosten, die aufgrund von Fahrzeugqualitätsstandards entstehen. Die Verkehrsunternehmen können die Erstattung der Mehrkosten für die Anschaffung von klimatisierten Fahrzeugen, Videoüberwachung, Niederflurtechnik, Gasantrieb, Behindertenlift oder umweltfreundlicherem Motor beantragen.
(29)
d)
Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich. Diese Kategorie wird in drei Subkategorien unterteilt:
I.
Mehrkosten aufgrund der unmittelbar vom Aufgabenträger oder vom VRR auferlegten Verpflichtung, nicht lukrative Dienste in Schwachverkehrszeiten zu erbringen (im Folgenden „Kostenkategorie 4a“),
II.
sozialpolitische Verpflichtungen in Verbindung mit den Vorgaben des Anteilseigners im Betriebsbereich (14) (im Folgenden „Kostenkategorie 4b“); sowie
III.
Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben gemäß individuellem Nachweis, die zu einem wirtschaftlichen Nachteil führen (im Folgenden „Kostenkategorie 4c“).
(30)
Nach der Finanzierungsrichtlinie können öffentliche Verkehrsunternehmen einen Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste beantragen. Der Antrag muss die in Abschnitten 5, 7 und 8 der Finanzierungsrichtlinie vorgeschriebenen Unterlagen enthalten, wie etwa die Berechnung der Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Angabe etwaiger Finanzierungsmittel anderer Stellen. Verkehrsunternehmen müssen ihren Antrag auf Ausgleichzahlungen spätestens zum 31. Oktober des dem Beginn der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung vorausgehenden Jahres stellen.
(31)
Auf Grundlage der von den Verkehrsunternehmen nach Abschnitt 5.4.2 und Anlage 2 der Finanzierungsrichtlinie übermittelten Informationen berechnet der VRR die Ausgleichzahlungen, die die Kosten widerspiegeln müssen, die einem durchschnittlichen, gut geführtem Unternehmen für die Erfüllung derselben Verpflichtungen entstehen würden. Der VRR erlässt dann einen Finanzierungsbescheid. Dieser rechtsverbindliche Bescheid bestätigt die Betrauung und legt die Ausgleichzahlungen für jede der vier Kostenkategorien fest. Am Ende eines jeden Jahres muss das öffentliche Verkehrsunternehmen seine Einnahmen und seine Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen schriftlich nachweisen. Dies wird vom VRR geprüft. Im Anschluss wird ein zweiter bindender Verwaltungsbescheid erlassen, in dem der genaue Betrag festgesetzt ist, den das Unternehmen als Ausgleich erhält.
4.2.2. FINANZIERUNG DER RBG UND DER BSM DURCH QUERSUBVENTIONIERUNG
(32)
In der Satzung des ZV VRR ist die Möglichkeit vorgesehen, dass die Städte und Kreise, die Eigentümer einer Verkehrsunternehmens sind, diesem unmittelbar einen Ausgleich zahlen und den entsprechenden Betrag von ihrer Umlage an den ZV VRR abziehen.
(33)
§ 19 der Satzung des ZV VRR sieht fünf verschiedene Formen solcher unmittelbaren Zahlungen vor:
-
freiwillige unmittelbare und mittelbare Leistungen der Stadt oder des Kreises einschließlich Erträgen aus der Einlage von Wertpapieren in das Verkehrsunternehmen durch die Stadt oder den Kreis;
-
freiwillige Leistungen Dritter;
-
Quersubventionierung in Form von Einnahmenaufteilungsverträgen, wenn das Verkehrsunternehmen Teil einer Holdinggesellschaft ist und seine Verluste durch die Gewinne anderer Unternehmen, z. B. Versorgungsbetriebe, gedeckt werden;
-
Gewinnausschüttung von Unternehmen, an denen das Verkehrsunternehmen Beteiligungen oder Anteile hält;
-
Differenz zwischen der Umlage und dem Gesamtfehlbetrag des Verkehrsunternehmens.
(34)
Die nach § 19 der Satzung des ZV VRR gezahlten Beträge werden bei der Berechnung des Ausgleichs, den der VRR dem Verkehrsunternehmen zahlt, berücksichtigt. Nach Abschnitt 8 der Finanzierungsrichtlinie ist der Antrag eines Unternehmens auf Finanzierung durch den VRR abzulehnen, sofern der (kommunale) Anteilseigner von einer oder mehreren der in § 19 der Satzung des ZV VRR genannten Optionen Gebrauch gemacht hat. Dieser Betrag wird von den Zahlungen abgezogen, auf die das Verkehrsunternehmen nach der Finanzierungsrichtlinie Anspruch hat.
(35)
Sowohl die Stadt Düsseldorf als auch die Stadt Monheim haben die Möglichkeiten nach § 19 der Satzung des ZV VRR genutzt und Verträge mit der RBG bzw. der BSM geschlossen. Diese werden in den folgenden Erwägungsgründen beschrieben.
(36)
Die vorgebliche Quersubventionierung der RBG durch die Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: Laut den vom ursprünglichen Beschwerdeführer vorgelegten Informationen überträgt die Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH offenbar auf der Grundlage von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen die Gewinne ihrer profitablen Holdings - Stadtwerke Düsseldorf AG und Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - an die defizitären Tochterunternehmen RBG und Bädergesellschaft Düsseldorf.
(37)
Die vorgebliche Quersubventionierung der RBG durch die Stadt Düsseldorf: Außerdem verwies die Kommission, basierend auf den vom ursprünglichen Beschwerdeführer vorgelegten Angaben, auf die Direktsubventionen, die die RBG von der Stadt Düsseldorf erhalten hat. Diese Subventionen stammen offenbar aus den Dividenden, die die Stadt Düsseldorf für ihren Aktienanteil von 1,1 % an der RWE AG erhält.
(38)
Jährliche Zahlungen Düsseldorfs an die RBG: In seiner Antwort auf die Eröffnungsentscheidung stellte Deutschland klar, dass zwischen der Stadtwerke Düsseldorf AG and der Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (seit dem 18.6.2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, im Folgenden „Holdinggesellschaft“) zu keinem Zeitpunkt ein Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag bestand. Es erfolgten jedoch jährliche Zahlungen der Holdinggesellschaft an die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung; diese Zahlungen werden bei der Berechnung des Ausgleichs für die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung durch den VRR berücksichtigt. Deutschland stellt weiterhin klar, dass die Dividenden der RWE-Aktien an die Stadt und nicht an die RBG gezahlt werden.
(39)
Die Quersubventionierung der BSM: Laut vom ursprünglichen Beschwerdeführer übermittelten Informationen dienen die Gewinne des letztgenannten Unternehmens aufgrund eines Vertrags zwischen der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH und den Elektrizitätswerken der Stadt Monheim GmbH zur Finanzierung der jährlichen Verluste der BSM. Die BSM ist eine 100 %ige Tochter der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
In seiner Antwort auf die Eröffnungsentscheidung stellte Deutschland klar, dass am 27. Oktober 1987 zwischen der BSM und der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH ein Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geschlossen wurde, der am 1. Januar 1988 in Kraft trat. Nach § 4 Absatz 1 dieses Vertrags werden sämtliche Gewinne der BSM an die Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH ausgezahlt, die umgekehrt alle Verluste der BSM ausgleicht.
4.3. ZWEIFEL DER KOMMISSION HINSICHTLICH DER AUF GRUNDLAGE DES „NEUEN FINANZIERUNGSSYSTEMS“ GELEISTETEN AUSGLEICHSZAHLUNGEN AN DIE RBG UND DIE BSM
4.3.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(41)
Hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe gelangte die Kommission bei der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens zu dem Schluss, dass die beiden in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Mittel umfassen und dem Staat zugerechnet werden können.
(42)
In der Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens erläuterte die Kommission, dass nach Auffassung Deutschlands durch die in Rede stehenden Finanzierungsmaßnahmen kein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, da alle vier Altmark-Kriterien erfüllt seien und die Finanzierungsmaßnahmen nicht geeignet seien, den Wettbewerb zu verfälschen oder den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Auf der Grundlage der von Deutschland im Laufe der vorläufigen Prüfung vorgelegten Informationen äußerte die Kommission diesbezüglich jedoch folgende Zweifel:
(43)
In Bezug auf das ersten Altmark-Kriterium gelangte die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass im VRR tätigen Unternehmen durch die Genehmigungen zur Bedienung von Bus- und Straßenbahnlinien, die ihnen von der zuständigen Regionalbehörde erteilt wurden, eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auferlegt wurde.
(44)
In Bezug auf das zweite Altmark-Kriterium äußerte die Kommission Zweifel, ob alle vier Kostenkategorien tatsächlich eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung darstellen, und ob die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung klar definiert wurden. Auch war unklar, ob nicht zumindest ein Teil der Kosten der in Rede stehenden Maßnahmen in ihrem eigenen unternehmerischen Interesse von den betreffenden Unternehmen getragen werden und daher nur aus den Einnahmen aus Fahrkartenverkäufen gedeckt werden sollte. Die Kommission stellte außerdem fest, dass Deutschland keine detaillierten Informationen zu den Parametern und der Methode zur Berechnung der Ausgleichzahlungen übermittelt hatte.
(45)
In der Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht ausschließen, dass der Ausgleich über das hinausgeht, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken (drittes Altmark-Kriterium).
(46)
Da die Genehmigungen für Verkehrsunternehmen im VRR unmittelbar ohne öffentliche Ausschreibung erteilt wurden, äußerte die Kommission Zweifel, ob das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist. Sie verfügte nicht über hinreichende Informationen, um beurteilen zu können, ob der auf der Grundlage der durchschnittlichen Kosten aller durch den VRR finanzierten Unternehmen berechnete Ausgleich den Kosten entspricht, die ein gut geführtes Unternehmen, das Verkehrsmittel zur Verfügung stellt, zu tragen hat.
(47)
In der Eröffnungsentscheidung vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Finanzierung der in Rede stehenden Maßnahmen sich auf den zwischenstaatlichen Handel auswirken und den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verfälschen oder zu verfälschen drohen könnte.
4.3.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(48)
Da die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausschließen konnte, hat sie deren mögliche Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 93 AEUV geprüft.
(49)
Nach dem Altmark-Urteil könnte Artikel 93 AEUV nicht unmittelbar angewandt werden, sondern nur über die drei auf seiner Grundlage angenommenen Verordnungen des Rates (16). Daher wurde angenommen, dass die Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (17) und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr (18) den rechtlichen Rahmen für die Bewertung der Vereinbarkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen mit dem Binnenmarkt bilden.
(50)
In der Eröffnungsentscheidung ging die Kommission davon aus, dass Deutschland die betreffenden Verkehrsdienste aus dem Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen hatte und daher nur die Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 der anwendbare rechtliche Rahmen sei.
(51)
Hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 äußerte die Kommission Zweifel, ob die Verpflichtungen, für die BSM und die RBG Ausgleichszahlungen erhalten, gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen darstellen und ob die gezahlten Beträge den für diese Verpflichtungen anfallenden Kosten entsprechen.
5. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS (19)
5.1. UMFANG DES VERFAHRENS
(52)
Deutschland hat zunächst Hintergrundinformationen zur Umsetzung des neuen Finanzierungssystems geliefert. Es stellte insbesondere klar, dass das alte Finanzierungssystem bis Ende 2005 (31. Dezember 2005) in Kraft blieb. Das neue, am 28. Juni 2005 beschlossene Finanzierungssystem trat am 1. Januar 2006 in Kraft.
(53)
Deutschland betont, dass die zu Beginn des laufenden Verfahrens eingegangene Beschwerde von der Stadt Langenfeld mit Schreiben vom 27. Januar 1999 eingelegt und am 21. Januar 2004 erneuert wurde. Daher sollte sich das Verfahren der Kommission nach Ansicht Deutschlands nur auf das alte Finanzierungssystem beziehen, das bis Ende 2005 in Kraft war. Deutschland zieht die Entscheidung der Kommission zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens in Bezug auf das neue Finanzierungssystem in Zweifel. Es legt dar, dass die Kommission in Ermangelung einer Beschwerde, die sich speziell auf das seit 2006 geltende neue Finanzierungssystem bezieht, keine ausreichend detaillierte vorläufige Würdigung vorgenommen habe und Deutschland somit keine Gelegenheit zur Klärung noch offener Fragen hatte.
5.2. DAS SEIT 2006 GELTENDE NEUE FINANZIERUNGSSYSTEM
(54)
Deutschland zufolge ist das neue Finanzierungssystem so ausgestaltet, dass die Einhaltung der vier Altmark-Kriterien sichergestellt wird. Zu diesem Zweck werden alle Finanzströme - Direktzahlungen und Quersubventionen - bei der Berechnung der Ausgleichszahlungen, die der VRR für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen an Verkehrsunternehmen leistet, berücksichtigt.
5.3. DEFINITION DER GEMEINWIRTSCHAFTLICHEN VERPFLICHTUNGEN (ERSTES ALTMARK-KRITERIUM)
(55)
Deutschland hat zu den Bedenken der Kommission im Hinblick auf die Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und den Betrauungsakt (Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung) sowie im Hinblick auf die Kostenkategorien 1, 2, 3 und 4 (Erwägungsgründe 62 bis 71 der Eröffnungsentscheidung) Stellung genommen.
5.3.1. BETRAUUNGSAKT
(56)
Bezüglich der Frage, ob Verkehrsunternehmen im VRR tatsächlich klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllen müssen, präzisiert Deutschland, dass die gemäß dem PBefG erteilten Genehmigungen (20) zur Bedienung von Bus- und Straßenbahnlinien nicht die einzige Rechtsgrundlage hierfür bilden. Diese gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen werden außerdem im Nahverkehrsplan (21) bzw. für einen Übergangszeitraum nach dem Inkrafttreten des „neuen Finanzierungssystems“ (22) in den Beschlüssen der betreffenden Stadt- und Bezirksräte und den entsprechenden Finanzierungsbescheiden des VRR auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie des VRR weiter präzisiert. Die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfolgt daher durch einen dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den entsprechenden Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie).
(57)
In Bezug auf die RBG hat der Düsseldorfer Stadtrat das neue Finanzierungssystem des VRR mit Beschluss vom 15. Dezember 2005 gebilligt. Gemäß diesem Beschluss basiert der Nahverkehrsplan der Stadt Düsseldorf ferner auf der Finanzierungsrichtlinie, die Teil des neuen Finanzierungssystems ist. Der Nahverkehrsplan 2002-2007 wurde vom Düsseldorfer Stadtrat am 20. März 2003 beschlossen. Die RBG unterliegt ferner den Nahverkehrsplänen angrenzender Städte und Kreise (Rhein-Kreis in Neuss, Stadt Neuss, Kreis Mettmann). Alle diese Nahverkehrspläne enthalten Bestimmungen betreffend das von der RBG bereitzustellende Netz (Dienste und Infrastruktur). Die RBG verfügt im Rahmen des PBefG über Genehmigungen für die von ihr betriebenen Bus- und (über- und unterirdischen) Straßenbahnlinien.
(58)
Für die BSM haben der Stadtrat von Monheim und der Bezirksrat Mettmann das neue Finanzierungssystem des VRR mit Beschlüssen vom 10. November 2005 bzw. 19. Dezember 2005 gebilligt. Der letztgenannte Beschluss besagt ferner, dass der Nahverkehrsplan für den Kreis Mettmann (23) mit dem neuen Finanzierungssystem in Einklang gebracht werden muss. Der Nahverkehrsplan 2004 für den Kreis Mettmann enthält Bestimmungen betreffend das von BSM bereitzustellende Netz (Dienste und Infrastruktur). Die BSM verfügt aufgrund des PBefG über Genehmigungen für die von ihr bedienten Buslinien.
5.3.2. KOSTENKATEGORIE 1: INFRASTRUKTURVORHALTUNG:
(59)
Deutschland präzisiert, dass das Unternehmen für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste mit Fahrzeugen ausgestattet sein muss. In Deutschland und allen anderen Mitgliedstaaten werde die zur Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste genutzte Infrastruktur in der Regel vom Staat bereitgestellt. Daher wird nach Ansicht Deutschlands den betreffenden Betreibern durch die Bereitstellung der Infrastruktur kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt. Deutschland betont außerdem, dass der VRR nur die Unterhaltung, nicht aber den Bau der Infrastruktur finanziert. Außerdem finanziert der VRR nicht die vollen Unterhaltungskosten, sondern nur die Fixkosten (die variablen Kosten der Infrastrukturnutzung werden nicht ausgeglichen). Deutschland legt eine Analyse der sich aus der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ergebenden Mehrbelastung vor, in der mehrere Kriterien, insbesondere die Nutzung der Infrastrukturkapazität, berücksichtigt werden. Einnahmen, die sich aus der Nutzung der Infrastruktur ergeben (z. B. Werbung) wurden bei der Berechnung der zusätzlichen Kosten in Abzug gebracht.
(60)
Nach dem PBefG und seinen Durchführungsvorschriften (24) sind die RBG und die BSM verpflichtet, die für den Betrieb der Verkehrsdienste, für die sie Genehmigungen besitzen, erforderliche Infrastruktur gemäß bestimmten Qualitätsstandards betriebsbereit zu halten (vor allem in Bezug auf die Ausstattung der Haltestellen). Für beide Unternehmen gelten zusätzliche, über diese Rechtvorschriften hinausgehende Anforderungen, die in der „Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991“ und den jeweils geltenden Nahverkehrsplänen enthalten sind. Bei der RBG betrifft dies beispielsweise ein dynamisches Fahrgastinformationssystem an 192 Haltestellen und ein computergestütztes Betriebsüberwachungssystem. Die zusätzlichen Anforderungen an die BSM betreffen Sicherheit, Information an den Haltestellen, Komfort und Sauberkeit.
5.3.3. KOSTENKATEGORIE 2: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE REGIE- UND VERTRIEBSMEHRKOSTEN
(61)
Deutschland gibt zusätzliche Erläuterungen zu dieser Kostenkategorie, die insbesondere durch Aufgaben im Bereich Regie und Vertrieb (z. B. Unterstützung von Abonnements, Bereitstellung von Park & Ride-Plätzen für Pendler und Werbung dafür, Unterstützung der Organisatoren von Großveranstaltungen, Call Center) bedingte Kosten umfasst, sowie zur Einnahmenverteilung und weiteren Koordinierungsaufgaben. In dieser Kostenkategorie werden die zuzurechnenden Einnahmen abgezogen, damit die durch die behördlich festgesetzte Mehrbelastung bedingten Mehrkosten berechnet werden können.
(62)
Für diese Kategorie gelten keine rechtlichen Anforderungen. RBG und BSM müssen diese Aufgaben im Rahmen einer Kooperationsvereinbarung und einer Vereinbarung über die Einnahmenverteilung, die sie mit dem VRR geschlossen haben und die Vorbedingung für ihre Beteiligung am Finanzierungssystem des VRR sind, wahrnehmen. Die Richtlinien zur Kooperationsvereinbarung enthalten Einzelheiten zu diesen Aufgaben. Sowohl RBG als auch BSM müssen gemäß dem Nahverkehrsplan des Kreises Mettmann weitere Aufgaben in dieser Kategorie erfüllen. Der jeweilige Finanzierungsbescheid des VRR stellt die letzte Stufe des Betrauungsakts dar.
5.3.4. KOSTENKATEGORIE 3: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE FAHRZEUGQUALITÄTS-STANDARDS
(63)
Nach den Präzisierungen Deutschlands ergeben sich die mit den Fahrzeugqualitätsstandards verbundenen Mehrkosten aus Anforderungen, die vom VRR und/oder den Aufgabenträgern festgelegt wurden. Es handelt sich dabei beispielsweise um umweltfreundlichere Fahrzeuge als gesetzlich vorgeschrieben, den Einsatz von klimatisierten Fahrzeugen oder Niederflurfahrzeugen. Diese Anforderungen können für den gesamte VRR-Bereich oder auf lokaler Ebene von den betreffenden Städten oder Kreisen festgelegt werden. Für die Berechnung der Mehrbelastung für die Unternehmen des öffentlichen Nahverkehrs gelten die gleichen Grundsätze wie bei den vorgenannten Kategorien.
(64)
Der Nahverkehrsplan der Stadt Düsseldorf verpflichtet die RBG, in Niederflurfahrzeuge und besonders umweltfreundliche Fahrzeuge zu investieren. Des Weiteren hat der Stadtrat von Düsseldorf die RBG verpflichtet, in ihre Fahrzeuge mit Dieselmotor Partikelfilter einzubauen. Gemäß dem Nahverkehrsplan des Kreises Mettmann muss die BSM in Niederflurfahrzeuge investieren.
5.3.5. KOSTENKATEGORIE 4: VERBUND- BZW. AUFGABENTRÄGERBEDINGTE VERKEHRSMEHR- ODER ANDERSLEISTUNGEN IM BETRIEBSBEREICH:
(65)
Deutschland stellt klar, dass diese Kategorie sich aus drei klar definierten Unterkategorien zusammensetzt:
(66)
i)
Kostenkategorie 4a: Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben: Wie Deutschland erläutert, sind gemäß den Vorgaben des Aufgabenträgers in Schwachverkehrszeiten (25) erbrachte Dienste nicht lukrativ. Diese Dienste sind jedoch behördlich (vom VRR oder den jeweiligen Städten und Kreisen) aus Gründen der Zugänglichkeit der Verkehrsdienste verbindlich vorgeschrieben. Die Verpflichtungen der RBG zur Erbringung von Verkehrsdiensten in Schwachverkehrszeiten sind in den Nahverkehrsplänen der Stadt Düsseldorf, des Rhein-Kreises in Neuss und des Kreises Mettmann niedergelegt. Die BSM ist im Rahmen der erteilten Genehmigungen und des Nahverkehrsplans des Kreises Mettmann verpflichtet, Verkehrsdienste in Schwachverkehrszeiten zu erbringen. Der jeweilige Finanzierungsbescheid des VRR stellt die letzte Stufe des Betrauungsakts dar.
(67)
ii)
Kostenkategorie 4b: Sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich - Vorgaben des Anteilseigners: Zu dieser Kategorie präzisieret Deutschland, dass RBG und BSM verpflichtet sind, den mit dem Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen ausgehandelten Tarifvertrag anzuwenden, was zu höheren durchschnittlichen Tabellenlöhnen führt. Die städtischen Unternehmen sind außerdem nach den Tarifverträgen, die von Privatunternehmen der Branche normalerweise nicht abgeschlossen werden, verpflichtet, eine betriebliche Altersversorgung anzubieten oder dazu beizutragen. Aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der (öffentlichen) Zusatzversorgungskasse muss die RBG für ihre Beschäftigten Beiträge an diese Kasse entrichten. Auch die BSM ist aufgrund eines besonderen Tarifvertrags verpflichtet, eine betriebliche Altersversorgung anzubieten. Diese Kosten werden berechnet als Differenz zwischen der Referenzlohntabelle (der im Tarifvertrag enthaltenen, normalerweise von Privatunternehmen angewandten Lohntabelle TV-N, Gruppe V Stufe 2) und dem tatsächlichen Lohn einschließlich der tatsächlichen Zusatzkosten für die betriebliche Altersversorgung.
(68)
(iii)
Kostenkategorie 4c: Sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen: Deutschland erläutert, dass es sich hierbei um eine offene Kategorie handelt, in der anhand von Einzelnachweisen ein Ausgleich für wirtschaftliche Nachteile gewährt werden kann, die durch betriebliche Anforderungen oder Vorgaben für den öffentlichen Nahverkehr bedingt sind (z. B. besondere Umweltschutzanforderungen und das Angebot von Zusatzdiensten anlässlich öffentlicher Großveranstaltungen). Deutschland stellt klar, dass für RBG und BSM keine derartigen Vorgaben gelten.
5.4. PARAMETER, AUF DEREN GRUNDLAGE DER AUSGLEICH BERECHNET WIRD (ZWEITES ALTMARK-KRITERIUM)
(69)
Zu Beginn der Stellungnahme erläuterte Deutschland das Verfahren zur Festlegung der Parameter für die Ausgleichsberechnung und legte entsprechende Informationen vor.
(70)
Bei den Parametern für die Berechnung des Ausgleichs unterscheidet Deutschland zwischen den verschiedenen Kostenkategorien.
(71)
In Bezug auf die Infrastrukturvorhaltung (Kostenkategorie 1) präzisiert Deutschland, dass der VRR bei der Berechnung des Ausgleichs je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig einen bestimmten Betrag pro Schienen- oder Straßenkilometer als Parameter zugrunde legt.
(72)
Was die Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben (Kostenkategorie 2) betrifft, so legt der VRR den Angaben Deutschlands zufolge der Ausgleichsberechnung je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig einen bestimmten Einnahmenbetrag der kassentechnischen Einnahmen zugrunde.
(73)
Zu den Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Fahrzeugqualitätsstandards (Kostenkategorie 3) präzisiert Deutschland, dass es sich bei dem Parameter für die Ausgleichsberechnung je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig um einen bestimmten, auf der Mindestqualität eines Standardfahrzeugs beruhenden Betrag handelt.
(74)
Bei den Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich (Kostenkategorie 4) unterscheidet Deutschland drei Unterkategorien.
(75)
Bei der ersten Unterkategorie „Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben“ (Kostenkategorie 4a) legt der VRR zur Ausgleichsberechnung einen Parameter zugrunde, der auf der Differenz zwischen Grenzerlösen und Grenzkosten pro Kilometer beruht. Dieser richtet sich nach dem Bedienungsgebiet und Betriebszweig.
(76)
Bei der zweiten Unterkategorie handelt es sich bei dem Parameter um einen Betrag, der sich aus dem Vergleich der höheren Löhne mit den Regelungen einer bestimmten Tarifvereinbarung („TV-N, Gruppe V, Stufe 2“) (Kostenkategorie 4b), die nahezu die gleichen Lohntabellen enthält, ergibt. Anhand dieses Parameters wird dann je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig der Betrag pro Fahrer bestimmt.
(77)
Schließlich werden nach Angaben Deutschlands sonstige Anforderungen im Zusammenhang mit dem Betrieb oder dem von der zuständigen Behörde oder dem VRR auferlegten System, die individuell begründet werden und zu einem wirtschaftlichen Nachteil (Kostenkategorie 4c) führen, stets einzeln berechnet, sofern sie ordnungsgemäß dokumentiert sind.
5.5. KEINE ÜBERKOMPENSATION (DRITTES ALTMARK-KRITERIUM)
(78)
Deutschland erläutert, dass alle Verkehrsunternehmen im VRR jährliche Verwendungsnachweise vorlegen müssen, um zu belegen, dass in Bezug auf gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen keine Überkompensation stattfindet.
(79)
Aus diesen Verwendungsnachweisen müssen die in Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen entstandenen tatsächlichen Kosten (Ausgaben minus Einnahmen) hervorgehen, die dann von einem Wirtschaftsprüfer und vom VRR auf Richtigkeit und Vollständigkeit überprüft werden. Sollte der VRR aufgrund dieser Verwendungsnachweise feststellen, dass eine Überkompensation vorliegt, so würden Deutschland zufolge die zuviel gezahlten Mittel zurückgefordert.
(80)
Im Hinblick auf die Rückforderung ist zwischen Ausgleichzahlungen des VRR auf der Grundlage eines Verwaltungsakts und direkten Ausgleichszahlungen an das Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR zu unterscheiden.
(81)
In ersterem Fall wird der Verwaltungsakt nach der Finanzierungsrichtlinie als positiver Finanzierungsbescheid bezeichnet. Nach Abschnitt 7.4.1 der Finanzierungsrichtlinie ordnet der VRR selbst die Rückführung zuviel gezahlter Mittel an.
(82)
Im zweiten Fall erlässt der VRR zunächst einen ablehnenden Finanzierungsbescheid nach Abschnitt 7.4. der Finanzierungsrichtlinie oder eine verbindliche Mitteilung über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge. Für diesen Fall sieht Abschnitt 8.3 der Finanzierungsrichtlinie vor, dass der VRR die Stadt oder den Kreis, die/der Anteilseigner des Verkehrsunternehmens ist, darüber informiert, dass er/sie zur Rückforderung der zuviel gezahlten Mittel verpflichtet ist.
5.6. DURCHSCHNITTLICHES, GUT GEFÜHRTES UND ANGEMESSEN MIT TRANSPORTMITTELN AUSGESTATTETES UNTERNEHMEN (VIERTES ALTMARK-KRITERIUM)
(83)
Deutschland stellt klar, dass - entgegen der Stellungnahme der Kommission in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens - bei der Festsetzung der Parameter zur Berechnung des Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen alle verfügbaren Informationen von öffentlichen und privaten Verkehrsunternehmen innerhalb oder außerhalb des VRR-Gebiets berücksichtigt werden. Der VRR hat die Kosten (d. h. die Soll-Daten), die sich aus Tätigkeiten im Rahmen der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in den ersten drei Kategorien durch ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ergeben, mit Unterstützung seines eigenen Sachverständigen/Rechnungsprüfers, der Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH (im Folgenden „IVT“), ermittelt. IVT liegen aus einer vergleichenden Analyse Vergleichsdaten einer Vielzahl in Deutschland und Österreich niedergelassener Verkehrsunternehmen vor. Die Soll-Daten wurden vom VRR unter Berücksichtigung bestimmter (z. B. regionaler) Besonderheiten angepasst. Die Soll-Daten für die vierte Kategorie werden unter Bezugnahme auf bestimmte regionale Marktdaten ermittelt.
(84)
Abschließend legt der VRR eine Marge für die durchschnittlichen Marktpreise der einzelnen Kostenkategorien fest. Diese Soll-Daten wurden für das Jahr 2003 ermittelt und nach einem Index in Einklang mit Anlage 9 zur Finanzierungsrichtlinie (Bestimmungen über die „kostenseitige Fortschreibung“) sowie gemäß den Volumenerhöhungen/-abnahmen und Strukturänderungen aktualisiert.
(85)
Deutschland hebt besonders hervor, dass seiner Auffassung nach die Tatsache, dass ein Unternehmen eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllt (indem es beispielsweise aufgrund sozialpolitischer Entscheidungen seinen Beschäftigten höhere Löhne zahlt) nicht den Schluss erlaubt, das Unternehmen sei nicht gut geführt.
5.7. WETTBEWERBSVERFÄLSCHUNG UND AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(86)
Nach Ansicht Deutschlands wirkt sich die öffentliche Finanzierung der Unterhaltungskosten der Infrastruktur nicht auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten aus, weil diese Infrastruktur ausschließlich vom Empfänger dieser Finanzmittel genutzt wird. Des Weiteren werde durch die Finanzierung von Unterhaltungskosten kein gesonderter, dem Wettbewerb geöffneter Markt, d. h. der örtliche regionale Verkehrsmarkt, beeinträchtigt, da das Finanzierungssystem des VRR verhindere, dass für Infrastrukturunterhaltungskosten zweckgebundene Mittel (bei für den Wettbewerb geschlossenen Märkten) von Verkehrsunternehmen in einem dem Wettbewerb geöffneten Markt verwendet werden. Außerdem müssen die öffentlichen Verkehrsunternehmen getrennte Bücher für die einzelnen Kostenkategorien führen.
5.8. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(87)
Da nach Ansicht Deutschlands keine staatliche Beihilfe zugunsten der RBG oder der BSM vorliegt, nimmt es nur in Bezug auf die zweite Unterkategorie der vierten Kategorie, d. h. die sozialpolitischen Verpflichtungen im Betriebsbereich aufgrund von Vorgaben des Anteilseigners, zur Vereinbarkeit der mutmaßlichen Beihilfe Stellung (26). Deutschland führt an, dass der Ausgleich für die höheren Lohnkosten in jedem Fall auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
5.9. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT AUF DER GRUNDLAGE DER VERORDNUNG (EG) NR. 1370/2007
(88)
Da die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 am 3. Dezember 2009 in Kraft trat, forderte die Kommission Deutschland auf, zur Vereinbarkeit des „neuen Finanzierungssystems“ mit dem Binnenmarkt auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Stellung zu nehmen.
(89)
Deutschland ist grundsätzlich der Auffassung, dass die Kommission die Vereinbarkeit des „neuen Finanzierungssystems“ mit dem Binnenmarkt erst ab dem 3. Dezember 2009 auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 prüfen sollte.
(90)
Des Weiteren führt Deutschland an, dass das „neue Finanzierungssystem“ - sofern es eine Beihilfe darstellen sollte - auch mit den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vereinbar ist.
(91)
Deutschland informierte die Kommission außerdem über die folgenden Anpassungen des „neuen Finanzierungssystems“, mit denen den Anforderungen der Verordnung Nr. 1370/2007 entsprochen werden soll:
(92)
a)
Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen: Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die der RBG (mit Beschluss der zuständigen Behörde vom 25. Juni 2009) und der BSM (mit Beschluss der zuständigen Behörde vom 26. November 2009) auferlegt wurden, wurden in einem einzigen, auf eine Laufzeit von 10 Jahren befristeten öffentlichen Dienstleistungsauftrag zusammengefasst.
(93)
b)
Anwendung des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007: Der finanzielle Nettoeffekt wird im Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 berechnet.
6. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(94)
Bei der Kommission sind lediglich Bemerkungen eines Beteiligten eingegangen, der um vertrauliche Behandlung ersuchte. Der ursprüngliche Beschwerdeführer, die Stadt Langenfeld, hat keine Stellungnahme abgegeben.
(95)
Der Beteiligte zieht die Feststellung der Kommission, wonach es sich bei dem „alten Finanzierungssystem“ um eine bestehende Beihilfe handelt, in Zweifel.
(96)
Bezüglich der Quersubventionierung legt der Beteiligte dar, dass es sich hierbei um eine in der Regel als „kommunaler Querverbund“ bezeichnete Praxis handele, die einer Vielzahl städtischer Holdinggesellschaften in Deutschland gemein sei, jedoch nach Angaben des Beteiligten durch ein Urteil des Bundesfinanzhofs in Frage gestellt werde (27). Nach Ansicht des Beteiligten kann, wenn eine solche Quersubventionierung durch einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag erfolgt, angesichts der automatischen Abführung eine Überkompensation nicht ausgeschlossen werden. Der Beteiligte bestreitet, das der VRR bei der praktischen Anwendung seines Finanzierungssystems die Quersubventionierung tatsächlich berücksichtigt und somit seine Finanzierungsbeträge entsprechend anpasst.
(97)
Hinsichtlich der Finanzierung durch den VRR legt der Beteiligte dar, dass das neue Finanzierungssystem des VRR aus den nachstehenden Gründen in der Praxis nicht der Finanzierungsrichtlinie entsprechend angewendet wird.
(98)
Nach Angaben des Beteiligten werden die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen in intransparenter Weise zusammen mit den Verkehrsunternehmen festgelegt. Ein dreifacher Betrauungsakt müsse das Erfordernis der Klarheit genauso erfüllen wie ein einziger Betrauungsakt. Nach Ansicht des Beteiligten können die gemäß PBefG erteilten Genehmigungen in der Regel nicht als Auferlegung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung angesehen werden, da sie auf Initiative der betreffenden Verkehrsunternehmen gewährt werden, die somit auch die Bedingungen für die Erbringung ihrer Dienste bestimmen. Außerdem kann ein Verkehrsunternehmen selbst um eine spätere Anpassung der Genehmigung ersuchen. Der Beteiligte vertritt ferner die Auffassung, dass die Nahverkehrspläne keinen geeigneten Betrauungsakt darstellen, da durch sie keine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auferlegt, sondern nur sehr allgemeine politische Ziele festgelegt werden.
(99)
Bezüglich der Infrastrukturvorhaltung gibt der Beteiligte an, dass die Verpflichtungen nicht genau definiert seien und lediglich ein Rahmen von Maßnahmen, die ganz allgemein finanzierbar seien, dargelegt werde. Der Beteiligte erklärt ferner, ein Großteil der Investitionen in dieser Kategorie würde normalerweise von den Verkehrsunternehmen in ihrem eigenen wirtschaftlichen Interesse getätigt.
(100)
Bezüglich der Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben argumentiert der Beteiligte, die mit der Teilnahme an einem Verkehrsverbund wie dem VRR zusammenhängenden Regie- und Vertriebsaufgaben seien ein Aspekt der allgemeinen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen dieses Sektors. Praktisch kein Verkehrsunternehmen ist außerhalb eines Verkehrsverbunds tätig. Daher ist nach Ansicht des Beteiligten die Erfüllung der verbundbedingten Regie- und Vertriebsaufgaben eine notwendige Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigung, die sonst von der zuständigen Behörden versagt würde. Schließlich bringe die Beteiligung an einem Verkehrsverbund bestimmte wirtschaftliche Vorteile mit sich, z. B. größenbedingte Einsparungen.
(101)
Bezüglich der verbund- bzw. aufgabenträgerbedingten Fahrzeugqualitätsstandards bringt der Beteiligte vor, im neuen Finanzierungssystem des VRR sei nicht genau definiert, welchen Fahrzeugtyp die Verkehrsunternehmen allein im eigenen wirtschaftlichen Interesse kaufen würden.
(102)
Zu den Mehrkosten nicht lukrativer Fahrten in Schwachverkehrszeiten - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben erklärt der Beteiligte, solche Dienste könnten bei guter Planung zu Grenzkosten erbracht werden, da nach Ansicht des Beteiligten das Verkehrsunternehmen seinen Fahrzeug- und Personalbedarf gemäß dem Bedarf in Spitzenzeiten zu berechnen hat.
(103)
Bezüglich der sozialpolitischen Verpflichtungen im Betriebsbereich aufgrund von Vorgaben des Anteilseigners bringt der Beteiligte vor, der Anfall höherer Personalkosten könne nicht als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung oder Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden, da er nicht mit der Erbringung von Verkehrsdiensten zusammenhängt.
(104)
Bezüglich der sonstigen Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingten Vorgaben - Aufgabenträger- bzw. Verbundvorgaben - gemäß individuellem Nachweis, die zu wirtschaftlichen Nachteilen führen, argumentiert der Beteiligte, dass sie nicht als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung angesehen werden könnten und dass es sich dabei nicht um Vorgaben für die Verkehrsunternehmen handele.
(105)
Im Hinblick auf das zweite Altmark-Kriterium betont der Beteiligte, dass es für die zweite und dritte Unterkategorie der vierten Kategorie von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im neuen Finanzierungssystem des VRR kein gemeinsames System für die Festlegung der Parameter gebe. Nach Angaben des Beteiligten können Wettbewerber die Festlegung der Parameter in keiner der Kategorien auf ihre Korrektheit prüfen, da sie nicht veröffentlicht werden. Zudem sei über den Haushalt des VRR für das Jahr 2006 erst im Februar/März 2006 abgestimmt worden. Dies deute darauf hin, dass die Parameter für das Jahr 2006 nicht im Voraus festgelegt wurden.
(106)
Im Hinblick auf das dritte Altmark-Kriterium gibt der Beteiligte an, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht vollständig getrennt von den gewerblichen Tätigkeiten der Verkehrsunternehmen betrachtet werden könnten. Zudem müsse eine Überkompensation für jede Kategorie einzeln geprüft werden. Nach Ansicht des Beteiligten ist mit dem neuen Finanzierungssystem nicht sichergestellt, dass die jeweiligen Einnahmen oder sonstigen mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbundenen wirtschaftlichen Vorteile in den verschiedenen Kategorien berücksichtigt werden. Da die Quersubventionierung automatisch erfolge, sei es unmöglich, mit dem Finanzierungssystem des VRR eine Überkompensation zu verhindern.
(107)
Im Hinblick auf das vierte Altmark-Kriterium gibt der Beteiligte an, dass er auf der Grundlage der ihm vorliegenden Informationen die Angemessenheit der vom VRR angewandten Benchmarking-Methode nicht beurteilen könne. Die Gesamtzahl der Unternehmen, deren Daten herangezogen werden, sei nicht dafür entscheidend, ob diese Vergleichsdaten die Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens widerspiegeln. Vielmehr hänge dies von der korrekten Auswahl der Unternehmen und der korrekten Gewichtung der Daten aus verschiedenen Arten von Unternehmen ab.
(108)
Hinsichtlich der Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten teilt der Beteiligte die vorläufige Einschätzung der Kommission, wonach die Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(109)
Nach Ansicht des Beteiligten ist die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 im vorliegenden Fall anwendbar. Deutschland habe nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die betreffenden Dienstleistungen vom Anwendungsbereich der Verordnung auszunehmen. Die Argumentation des BVerwG, das gegenteilig entschieden hat, sei fehlerhaft. Nach Ansicht des Beteiligten entsprechen die fraglichen Maßnahmen nicht den Bestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und sind daher nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(110)
Allgemein bringt der Beteiligte vor, dass der VRR nicht über die erforderlichen Mittel verfüge, um die Einhaltung der Bestimmungen des neuen Finanzierungssystems zu überwachen. Der VRR könne daher die Erfüllung des vierten Altmark-Kriteriums nicht gewährleisten.
(111)
Schließlich geht der Beteiligte insbesondere in seinen späteren Stellungnahmen ausführlich auf die Art und Weise ein, in der sich der VRR durch die Beiträge seiner Mitgliedstädte und -kreise finanziert.
7. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DES BETEILIGTEN
(112)
Deutschland brachte zunächst vor, dass es der Kommission alle erforderlichen Informationen vorgelegt hätte und eine Stellungnahme zu den Aussagen des Beteiligten daher nicht erforderlich sei. Später nahm Deutschland jedoch zu bestimmten Aussagen des Beteiligten Stellung.
(113)
Deutschland stellt klar, dass der Haushalt des VRR für die eigentliche Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Festlegung der Parameter nicht von Bedeutung sei. Derzeit bestehe keine Verpflichtung, die Daten zur Festlegung der Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlung zu veröffentlichen.
(114)
Deutschland widerspricht der Aussage des Beteiligten, dass Dienstleistungen in Schwachverkehrszeiten zu Grenzkosten erbracht werden können. Es bestreitet zudem, dass die Beteiligung an einem Verkehrsverbund eine allgemeine Voraussetzung für die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste darstellt.
(115)
Deutschland betont, dass Einnahmen, die bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in den verschiedenen Kategorien anfallen, tatsächlich korrekt den einzelnen Kategorien zugewiesen werden und der VRR unangemessen hohe Gewinne in jedem Fall überprüfen würde.
(116)
Deutschland stellt klar, dass die Übertragung der Verpflichtung zur Einhaltung höherer Fahrzeugqualitätsstandards auf öffentliche Personennahverkehrspläne, Entscheidungen der zuständigen Stadt- oder Kreisräte und die Finanzierungsrichtlinie der VRR zurückgeht.
(117)
Hinsichtlich der Quersubventionierung betont Deutschland, dass die Gewinn- und Verlustübertragung nur in der Buchhaltung automatisch erfolge, dies jedoch auf die Zahlung selbst nicht zutreffe.
8. UMFANG DES VERFAHRENS UND DES ENDGÜLTIGEN BESCHLUSSES
(118)
Im vorliegenden Fall hat Deutschland argumentiert, dass die Kommission nicht berechtigt sei, einen Beschluss nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (28) (jetzt Artikel 108 AEUV) zu erlassen, da sich die Beschwerde der Stadt Langenfeld ursprünglich auf das alte Finanzierungssystem bezog, auf das sich das in Rede stehende förmliche Prüfverfahren nicht erstreckt.
(119)
Die Kommission weist darauf hin, dass sie im Einklang mit den Bestimmungen von Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorgegangen ist, wonach sie jegliche ihr vorliegenden Informationen gleich welcher Herkunft im Hinblick auf unzulässige staatliche Beihilfen zu prüfen hat. Darüber hinaus hat sie im Einklang mit ihren Verpflichtungen nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eine vorläufige Würdigung vorgenommen.
(120)
Es ist der Kommission daher nicht untersagt, im vorliegenden Fall einen Beschluss über den Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens bezüglich des neuen Finanzierungssystems zu erlassen. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass sich die derzeitige Prüfung nicht auf das alte Finanzierungssystem bezieht.
(121)
In Bezug auf die Finanzierung für die Erfüllung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung ging die Kommission in der Eröffnungsentscheidung davon aus, dass das „neue Finanzierungssystem“ am 28. Juni 2005 in Kraft trat, d. h. an dem Tag, an dem der Beschluss über seine Umsetzung gefasst wurde.
(122)
Wie Deutschland während des förmlichen Prüfverfahrens jedoch klarstellte, trat das neue Finanzierungssystem nicht mit der Beschlussfassung, am 28. Juni 2005, sondern erst am 1. Januar 2006 in Kraft.
(123)
Die Kommission kann somit den Schluss ziehen, dass das alte Finanzierungssystem bis zum 31. Dezember 2005 in Kraft war. Wie die Kommission bereits in ihrer Entscheidung vom 20. Dezember 2006 ausgeführt hat, handelt es sich beim alten Finanzierungssystem um eine bestehende Beihilfe. Die Kommission beschränkt ihre Würdigung daher auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 2006.
(124)
Deutschland hat der Kommission mitgeteilt, dass das neue Finanzierungssystem im September 2009 mit Blick auf das Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geändert wurde. Insbesondere wurden die Betrauungsakte und die Ausgleichsvorschriften in der Finanzierungsrichtlinie geändert.
(125)
Die Kommission ist der Auffassung, dass sie sich keine abschließende Meinung über das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe und die mögliche Vereinbarkeit des geänderten neuen Finanzierungssystems mit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bilden kann, ohne Deutschland vorher die Möglichkeit zur Stellungnahme zu möglichen Bedenken der Kommission im Hinblick auf die Änderungen zu geben.
(126)
Daher beschränkt die Kommission diesen abschließenden Beschluss auf die Ausgleichszahlungen an die RBG und die BSM, die auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems und der Einnahmenaufteilungsverträge für die Jahre 2006 bis 2009 geleistet wurden, ohne zur 2009 mit Blick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderte Finanzierungsrichtlinie und zum 2009 mit Blick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderten Betrauungsakt Stellung zu nehmen. Die Kommission behält sich das Recht vor, die 2009 im Hinblick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderte Finanzierungsrichtlinie und den 2009 im Hinblick auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 geänderten Betrauungsakt zu prüfen, falls Zweifel an deren Vereinbarkeit mit den EU-Beihilfevorschriften auftreten.
9. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
(127)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
9.1. STAATLICHE MITTEL UND ZURECHENBARKEIT ZUM STAAT
(128)
Zur Prüfung des Einsatzes staatlicher Mittel und ihrer Zurechenbarkeit ist zwischen den Ausgleichzahlungen des VRR an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie einerseits und direkten Zahlungen an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR andererseits zu unterscheiden.
(129)
Zu den Ausgleichzahlungen des VRR an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie stellt die Kommission fest, dass der VRR eine Anstalt des öffentlichen Rechts ist, die aus Finanzierungsbeiträgen finanziert wird, die die dem VRR angehörenden Städte und Kreise entrichten. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beträge aus staatlichen Mitteln gezahlt werden. Der VRR ist Teil der regionalen Verwaltung. Seine Finanzierungsbescheide sind daher auch dem Staat zuzurechnen.
(130)
Zu den direkten Zahlungen an Verkehrsunternehmen auf der Grundlage von § 19 der Satzung des ZV VRR in Verbindung mit den Einnahmenaufteilungsverträgen stellt die Kommission fest, dass alle fünf nach dieser Regelung vorgesehenen Optionen öffentlichen Unternehmen oder Stellen zuzurechnen sind.
(131)
Die Kommission stellt fest, dass die Zahlungen an die RBG und die BSM, die über Einnahmenaufteilungsverträge bzw. Anteilseignervereinbarungen erfolgen, auch von öffentlichen Unternehmen stammen. Die Stadt Düsseldorf hält 100 % der Anteile an der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH und die Stadt Monheim hält 100 % der Anteile an der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Aus diesem Grund und unabhängig von ihrem Status als Körperschaft oder sonstigem Rechtsstatus sind beide öffentliche Unternehmen im Sinne von Artikel 2 Absatz b der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (29).
(132)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Zahlungen der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH bzw. der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH an die RBG bzw. die BSM aus staatlichen Mitteln finanziert werden.
(133)
Allerdings hat der Gerichtshof auch entschieden, dass, wenn der Staat in der Lage ist, ein öffentliches Unternehmen zu kontrollieren und einen beherrschenden Einfluss auf dessen Tätigkeiten auszuüben, nicht ohne weiteres vermutet werden kann, dass diese Kontrolle in einem konkreten Fall tatsächlich ausgeübt wird. Ein öffentliches Unternehmen kann je nach dem Maß an Selbständigkeit, das ihm der Staat belässt, mehr oder weniger unabhängig handeln. Die bloße Tatsache, dass ein öffentliches Unternehmen unter staatlicher Kontrolle steht, genügt daher nicht, um Maßnahmen dieses Unternehmens wie die in Rede stehenden finanziellen Unterstützungsmaßnahmen dem Staat zuzurechnen. Es muss außerdem geprüft werden, ob davon auszugehen ist, dass die Behörden in irgendeiner Weise am Erlass dieser Maßnahmen beteiligt waren. Diesbezüglich hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Zurechenbarkeit einer Beihilfemaßnahme eines öffentlichen Unternehmens an den Staat aus einem Komplex von Indizien abgeleitet werden kann, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem diese Maßnahme ergangen ist (30).
(134)
Solche Indizien sind möglicherweise die Eingliederung des öffentlichen Unternehmens in die Strukturen der öffentlichen Verwaltung, die Art seiner Tätigkeit und deren Ausübung auf dem Markt unter normalen Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsteilnehmern, der Rechtsstatus des Unternehmens (ob es also dem öffentlichen Recht oder dem allgemeinen Gesellschaftsrecht unterliegt), die Intensität der behördlichen Aufsicht über die Unternehmensführung oder jedes andere Indiz, das im konkreten Fall auf eine Beteiligung der Behörden oder auf die Unwahrscheinlichkeit einer fehlenden Beteiligung am Erlass einer Maßnahme hinweist, wobei auch deren Umfang, ihr Inhalt oder ihre Bedingungen zu berücksichtigen sind (31).
(135)
Die Kommission stellt im Hinblick auf die Erbringung öffentlicher Verkehrsdienste erstens fest, dass diese Tätigkeiten allgemein in Politikbereichen wie der Verkehrspolitik, der regionalen wirtschaftlichen Entwicklung oder der Stadt- und Raumplanung von grundlegender Bedeutung sind. Die Behörden sind in der Regel nicht unbeteiligt, wenn Entscheidungen über Ausgleichzahlungen für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung getroffen werden.
(136)
Zweitens stellt die Kommission im Hinblick auf die Aufsicht über die Tätigkeiten der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH und der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH durch den Staat fest, dass den neuesten verfügbaren Informationen zufolge sieben der zehn Mitglieder des Aufsichtsrats der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH Mitglieder des Düsseldorfer Stadtrats (32) sind und dass alle sieben Mitglieder des Aufsichtsrats der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH Mitglieder des Monheimer Stadtrats (33) sind. In beiden Fällen zählt der Bürgermeister zu den Aufsichtsratsmitgliedern.
(137)
Die Kommission stellt drittens fest, dass über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geleistete Zahlungen der Genehmigung des Aufsichtsrats der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH unterlagen. Für Kapitalübertragungen der Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH ist ebenfalls die Genehmigung ihres Aufsichtsrats erforderlich.
(138)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Beschlüsse der jeweiligen Holding-Unternehmen der Stadt Düsseldorf und der Stadt Monheim, Zahlungen an die RBG und die BSM zu leisten, ebenfalls dem Staat zurechenbar sind.
(139)
Daher gelangt die Kommission zu den Schluss, dass die Maßnahmen aus staatlichen Mitteln finanziert werden und Deutschland zurechenbar sind.
9.2. SELEKTIVER WIRTSCHAFTLICHER VORTEIL
(140)
Es ist dann festzustellen, ob der RBG und der BSM durch die Maßnahmen ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird.
(141)
Aus dem Altmark-Urteil folgt, „dass eine staatliche Maßnahme nicht unter Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV) fällt, soweit sie als Ausgleich anzusehen ist, der die Gegenleistung für Leistungen bildet, die von den Unternehmen, denen sie zugute kommt, zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden, so dass diese Unternehmen in Wirklichkeit keinen finanziellen Vorteil erhalten und die genannte Maßnahme somit nicht bewirkt, dass sie gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere Wettbewerbsstellung gelangen. Ein derartiger Ausgleich ist im konkreten Fall jedoch nur dann nicht als staatliche Beihilfe zu qualifizieren, wenn eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind“ (34).
(142)
Hierzu gibt Deutschland an, dass die Finanzierung der RBG und der BSM durch die in Rede stehende Maßnahmen - sowohl die Finanzierung durch Quersubventionierung bzw. die Direktfinanzierung durch die öffentlichen Anteilseigner der jeweiligen Unternehmen als auch die Direktfinanzierung durch den VRR - den vier Kriterien des Altmark-Urteils entspreche und daher nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden könne.
9.2.1. DAS BEGÜNSTIGTE UNTERNEHMEN IST TATSÄCHLICH MIT DER ERFÜLLUNG KLAR DEFINIERTER GEMEINWIRTSCHAFTLICHER VERPFLICHTUNGEN BETRAUT
(143)
Erstens muss dem genannten Urteil zufolge festgestellt werden, ob „das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut“ wurde und ob diese Verpflichtungen „klar definiert“ sind.
(144)
Im vorliegenden Fall sind die RBG und die BSM kraft eines so genannten dreifachen Betrauungsakts mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut; bei diesem dreifachen Betrauungsakt handelt es sich um:
-
die Genehmigungen der Bezirksregierung Düsseldorf,
-
die Personennahverkehrspläne der Stadt Düsseldorf, der Stadt Neuss, des Rheinkreises Neuss und des Kreises Mettmann,
-
die jeweiligen positiven und ablehnenden Finanzierungsbescheide über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge, die der VRR auf der Grundlage von Abschnitt 7.2 der Finanzierungsrichtlinie erlässt.
(145)
Deutschland hat der Kommission Kopien dieser Akte vorgelegt.
(146)
Als Antwort auf die Stellungsnahme des Beteiligten stellt die Kommission fest, dass es zur Erfüllung des ersten Altmark-Kriteriums nicht unbedingt erforderlich ist, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung in einem einzigen Akt übertragen wird, wenngleich dies die Transparenz erhöhen würde.
(147)
In der Eröffnungsentscheidung hatte die Kommission die Auffassung vertreten, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung im vorliegenden Fall die Erbringung öffentlicher Personenverkehrsdienste per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der RBG und BSM nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen umfasst (siehe Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung).
(148)
Ferner stellt die Kommission fest, dass sich die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der RBG und der BSM zur Personenbeförderung aus den erteilten Genehmigungen sowie aus der Verpflichtung zur Einhaltung der Personennahverkehrspläne hinsichtlich der Frequenzen, Routen und sonstigen Anforderungen ergibt; in dem auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie erteilten Finanzierungsbescheid des VRR werden diese Bedingungen weiter ausgeführt.
(149)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung im vorliegenden Fall die gesamte Erbringung öffentlicher Personenverkehrsdienste per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen, über die die RBG und die BSM verfügen, umfasst (siehe Erwägungsgrund 61 der Eröffnungsentscheidung).
(150)
Dies bedeutet, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung nicht auf die vier Kostenkategorien beschränkt ist, für die die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich fordern können, sondern sich auch auf die Bereitstellung von Verkehrsdiensten während der Spitzenzeiten erstreckt. Die Definition der vier Kostenkategorien, für die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich fordern können, kommt nur bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem zweiten Altmark-Kriterium zum Tragen.
(151)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung, die die RBG und die BSM erfüllen müssen - d. h., alle in den Genehmigungen und Personennahverkehrsplänen festgelegte Verkehrsdienste -, im dreifachen Betrauungsakt klar und eindeutig festgelegt ist.
9.2.2. DIE PARAMETER, ANHAND DEREN DER AUSGLEICH BERECHNET WIRD, SIND ZUVOR OBJEKTIV UND TRANSPARENT AUFGESTELLT WORDEN
(152)
Zweitens muss die Kommission feststellen, ob „die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt“ wurden.
(153)
Die Kommission weist darauf hin, dass es für die Erfüllung des zweiten Altmark-Kriteriums nicht erforderlich ist, dass der genaue Ausgleichsbetrag im Voraus festgesetzt wird, solange die Methodik und die einschlägigen Parameter für die Berechnung dieses Betrags im Voraus in einer Weise festgelegt werden, die keinen Spielraum für spätere ermessensbedingte Abweichungen lässt.
(154)
In der Eröffnungsentscheidung hatte die Kommission Zweifel geäußert, ob alle vier Kostenkategorien, für die in der Finanzierungsrichtlinie Ausgleichzahlungen vorgesehen sind, sich tatsächlich auf eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung beziehen, ob diese klar definiert ist und ob nicht zumindest ein Teil der unter diese Kostenkategorien fallenden Kosten von den Unternehmen in deren eigenem wirtschaftlichen Interesse selbst getragen werden sollte (siehe Erwägungsgründe 61 bis 75 der Eröffnungsentscheidung). Deutschland und der Beteiligte haben zu diesem Punkt weitere Informationen übermittelt.
(155)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass die vier Kostenkategorien entgegen dem Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie selbst keine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung darstellen (siehe auch vorstehenden Abschnitt über die Erfüllung des ersten Altmark-Kriteriums) (35), sondern Kostenkategorien festlegen, für die die Verkehrsunternehmen einen Ausgleich beantragen können. Sie decken nicht alle Kostenkategorien eines Verkehrsunternehmens ab. Insbesondere umfassen sie weder die Fahrzeugvorhaltung (sondern nur zusätzliche Qualitätsanforderungen) noch wettbewerbsfähige Gehälter, die in Spitzenverkehrszeiten auf lukrativen Strecken gezahlt werden. Auf diesen Punkt wird ebenfalls im Abschnitt zur Prüfung des dritten und vierten Altmark-Kriteriums weiter eingegangen.
(156)
Des Weiteren muss die Kommission jeden der Punkte untersuchen, zu denen sie Zweifel geäußert hat, und sie mit Blick auf die eingegangenen Stellungnahmen prüfen. Die Zweifel der Kommission betrafen die folgenden Punkte:
-
Entsprechen die Kostenkategorien Kosten, die durch die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen entstehen?
-
Ist es möglich, eine offene Kostenkategorie einzubeziehen, wie es in der Finanzierungsrichtlinie der Fall ist?
-
Sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, vorab objektiv und transparent aufgestellt worden?
(157)
Kostenkategorie 1: Infrastrukturvorhaltung.
(158)
Aus den von Deutschland zusätzlich übermittelten Informationen kann die Kommission schließen, dass der für diese Kostenkategorie gezahlte Ausgleich auf die Infrastruktur beschränkt ist, die für die Erbringung von öffentlichen Verkehrsdiensten per Bus, Straßenbahn und Bahn auf der Grundlage der der RBG und der BSM nach §§ 8 und 13 PBefG erteilten Genehmigungen notwendig ist. Zur genauen Definition der Infrastruktur stellt die Kommission fest, dass der dreifache Betrauungsakt die von den Verkehrsunternehmen bereitzustellende Infrastruktur klar festlegt.
(159)
Die Kommission hatte keine Zweifel im Hinblick auf die Kostenkategorie 2 vorgebracht.
(160)
Kostenkategorie 3: Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Fahrzeugqualitätsstandards
(161)
Zu diesem Punkt stellt die Kommission fest, dass Deutschland nachgewiesen hat, dass die Verkehrsunternehmen keine Fahrzeuge mit dem erforderlichen Qualitätsstandard kaufen würden, da mögliche Mehreinnahmen, die durch die bessere Servicequalität erzielt werden könnten, nicht ausreichend seien, um die zusätzlichen Kosten zu decken.
(162)
Kostenkategorie 4: Verbund- bzw. aufgabenträgerbedingte Verkehrsmehr- oder Andersleistungen im Betriebsbereich
(163)
Zu diesem Punkt stellt die Kommission fest, dass Deutschland im Hinblick auf Dienste in Schwachverkehrszeiten nachgewiesen hat, dass die Verkehrsunternehmen diese nicht in ihrem eigenen wirtschaftlichen Interesse erbringen würden.
(164)
Der zweite Zweifel im Hinblick auf diesen Punkt betraf die Tatsache, dass die dritte Unterkategorie der Kostenkategorie 4 eine offene Kostenkategorie war, durch die Verkehrsunternehmen Ausgleichszahlungen für sonstige Vorgaben im Betriebsbereich bzw. systembedingte Vorgaben (gem. Aufgabenträger- und/oder Verbundvorgaben), die individuell nachgewiesen werden und zu einem wirtschaftlichen Nachteil führen, beantragen können.
(165)
Die Kommission stellt hierzu fest, dass Deutschland mitgeteilt hat, dass die RBG und die BSM keine Ausgleichzahlungen im Rahmen dieser Unterkategorie erhalten haben.
(166)
In Anlage 2 und 8 der Finanzierungsrichtlinie ist die Methode zur Berechnung der Ausgleichszahlung festgelegt, auf die die einzelnen Verkehrsunternehmen Anspruch haben.
(167)
Anlage 2 enthält eine detaillierte Beschreibung der vier Kostenkategorien sowie Abfrageblätter, mit denen dem VRR die Informationen zu übermitteln sind, auf deren Grundlage er die Ausgleichszahlung für jede der vier Kostenkategorien für jeden der bedienten Betriebszweige (Bus, Straßenbahn, Bahn) berechnet. Dies umfasst eine Beschreibung der Informationen, die für die Berechnung der Kosten für die bereitgestellte Infrastruktur (Kostenkategorie 1), für Regie- und Vertriebsaufgaben (Kostenkategorie 2), für zusätzliche Fahrzeugqualitätsstandards (Kostenkategorie 3), für Fahrten in Schwachverkehrszeiten (Kostenkategorie 4a) und für sozialpolitische Verpflichtungen im Rahmen von Tarifverträgen (Kostenkategorie 4b) benötigt werden.
(168)
Die Kosten, die den Verkehrsunternehmen durch jede der möglichen Maßnahmen entstehen, die unter die vier Kostenkategorien fallen, müssen zugewiesen werden. Anlage 2 enthält eine Definition der anwendbaren Kostenkategorien nach Rechnungslegungsgrundsätzen sowie Abfrageblätter, die von den Verkehrsunternehmen bei der Angabe ihrer laufenden Kosten verwendet werden müssen. In Anlage 2 sind jedoch keine genauen Parameter in Euro angegeben. Es wird sogar betont, dass die Parameter für jedes Bedienungsgebiet und jeden Betriebszweig einzeln festgelegt werden müssen.
(169)
Die Berechnung der in die Kostenkategorien 1, 2 und 3 fallenden Kosten muss auf der Grundlage von Kostenkategorien zur Rechnungslegung und unter Berücksichtigung von Material- und Energiekosten, Miet- oder Leasingkosten, Overhead-Kosten sowie Abschreibungen und Zinsen erfolgen. Für die erste Unterkategorie der Kostenkategorie 4 verwendet der VRR einen Parameter für die Ausgleichsberechnung, der auf der Differenz zwischen den Grenzeinnahmen und den Grenzkosten pro Nutzwagen-Kilometer basiert und sich nach Betriebszweig und Bedienungsgebiet richtet. Für die zweite Unterkategorie der Kostenkategorie 4 - sozialpolitische Verpflichtungen im Betriebsbereich (gemäß Vorgaben des Anteilseigners) - ist der Parameter ein Kostensatz, der durch den Vergleich der höheren Löhne mit den Bestimmungen eines bestimmten Tarifvertrags ermittelt wird („TV-N, Gruppe V, Stufe 2“). Dieser Betrag wird per Fahrer ermittelt (bereinigt um Fremdunternehmen und Fahrer, die ab dem 1.1.2006 bzw. ab erstmaliger Anwendung des TV-N angestellt wurden) und unterscheidet sich je nach Bedienungsgebiet und Betriebszweig, da die verschiedenen Verkehrsunternehmen unterschiedliche Tarifverträge und zusätzliche Sozialleistungen ausgehandelt haben.
(170)
Die Ausgangsdaten stammen aus dem Jahr 2003 und wurden nach einem Index in Einklang mit Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie (Bestimmungen über die „kostenseitige Fortschreibung“) aktualisiert. Anlage 9 beinhaltet eine Reihe von Indizes, die jeweils einer bestimmten Kostenart zugeordnet und so gewählt sind, dass sie die durchschnittliche Preisentwicklung für eine bestimmte Kostenart möglichst genau widerspiegeln.
(171)
Deutschland hat der Kommission die ablehnenden Finanzierungsbescheide übermittelt, die der RBG und der BSM vom VRR nach Abschnitt 7.4.2 der Finanzierungsrichtlinie übermittelt wurden. Die Finanzierungsbescheide enthalten zu jeder Kostenkategorie die folgenden Informationen: Parameter in Euro je Leistungseinheit; Anzahl der Leistungseinheiten; Ausgleichsbetrag, der als Produkt des Parameters pro Leistungseinheit und der Anzahl der Leistungseinheiten definiert ist.
(172)
Zur Verdeutlichung sind nachstehend die Parameter für die RBG für den Betrieb der Stadtbahn 2007 aufgeführt (36):
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Local network Baustein = Component Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parameter in EUR per cost unit Leistungseinheit = Cost unit Ausgleichsbetrag in EUR = Amount of compensation in EUR Summe = Sum]
(173)
Die Abkürzungen BS 1-4c beziehen sich auf die einzelnen Kostenkategorien. Für jede der vier Kostenkategorien wird für jeden von der BSM und der RBG bedienten Betriebszweig (in diesem Beispiel die Stadtbahn) ein Parameter in Euro festgelegt. Dieser Parameter wird dann mit der erwarteten Leistungseinheitsanzahl multipliziert. Der sich so ergebende Betrag wird als der vorläufige Ausgleichsbetrag festgesetzt.
(174)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Methode, die in den der RBG und der BSM vom VRR übermittelten Finanzierungsbescheiden für die Berechnung der Ausgleichzahlungen angewandt wird, auf zuvor in objektiver und transparenter Weise aufgestellten Parametern beruht.
(175)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das zweite Altmark-Kriterium erfüllt ist.
9.2.3. KEINE ÜBERKOMPENSATION
(176)
Die dritte im Altmark-Urteil genannte Voraussetzung lautet, dass der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, „was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken“.
(177)
Die Kommission ist der Auffassung, dass in Bezug auf die Erfüllung dieses Kriteriums zunächst zu prüfen ist, ob allein durch die ablehnenden Finanzierungsbescheide, die der VRR für die RBG und die BSM erstellt, eine Überkompensation ausgeschlossen werden kann. Sollte dies nicht der Fall sein, so prüft die Kommission in einem zweiten Schritt, ob Deutschland belegt hat, dass die konkrete Anwendung für die Jahre 2006 bis 2009 in Verbindung mit den bestehenden Verträgen zwischen den Unternehmen und den Gemeinden, in deren Eigentum sie stehen, ausreicht, um eine Überkompensation der RBG und der BSM auszuschließen.
(178)
Die Kommission stellt fest, dass in den Abschnitten 5, 7 und 8 der Finanzierungsrichtlinie das Verfahren zur Gewährung des Ausgleichs ausführlich dargelegt ist. Verkehrsunternehmen müssen ihren Antrag auf Ausgleichzahlungen spätestens zum 31. Oktober des dem Beginn der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung vorausgehenden Jahres stellen. In Abschnitt 5.4 der Finanzierungsrichtlinie ist die maximale Höhe der Ausgleichszahlung festgelegt, auf die ein Unternehmen Anspruch hat. Zu diesem Zweck sind drei verschiedene Obergrenzen festgelegt, und zwar für den Ausgleichsbetrag, den Finanzierungsbetrag und die verfügbaren Finanzmittel.
(179)
Der Ausgleichsbetrag wird auf der Grundlage der in Anlage 2 der Finanzierungsrichtlinie definierten Angaben für jeder der vier Kostenkategorien berechnet. Auf Grundlage der von den Verkehrsunternehmen nach Anlage 2 übermittelten Informationen berechnet der VRR Parameter, die die Kosten widerspiegeln müssen, die einem durchschnittlichen, gut geführtem Unternehmen für die Erfüllung derselben Verpflichtungen entstehen würden, und die in den Finanzierungsbescheiden ausgewiesen sind.
(180)
Als Finanzierungsbetrag gelten die Finanzierungsmittel, die einer bestimmten Gemeinde zur Verfügung stehen. Diese erhöhen sich ggf. um sämtliche Überschüsse, die ein Verkehrsunternehmen durch Tätigkeiten, die nicht in die vier Kostenkategorien fallen, erzielt.
(181)
Die verfügbaren Finanzierungsmittel sind definiert als die Differenz zwischen dem Ausgleichsbetrag und dem Finanzierungsbetrag.
(182)
Der VRR trifft eine vorläufige Entscheidung über die Ausgleichszahlung, auf die ein Verkehrsunternehmen Anspruch hat, und zahlt den Ausgleich in vier Teilbeträgen am 15. Februar, 15. Mai, 15. August und 15. November aus. Die Auszahlung zum 15. Februar erfolgt auf Grundlage des Bescheids für das Vorjahr; Änderungen werden in der Teilbetragsrate zum 15. Mai berücksichtigt (siehe Abschnitt 7.3 der Finanzierungsrichtlinie).
(183)
Für Unternehmen wie die RBG und die BSM, die ihre Ausgleichzahlung über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag bzw. durch einen Vertrag mit ihrer Holdinggesellschaft erhalten, gelten besondere Regeln. In diesen Fällen erlässt der VRR einen ablehnenden Bescheid. In dem Bescheid ist die Ausgleichzahlung festgehalten, auf die das Unternehmen Anspruch hat. Alternativ sieht die Finanzierungsrichtlinie vor, dass solche Unternehmen eine verbindliche Mitteilung über die Höhe der zulässigen Ausgleichsbeträge beantragen können (siehe Erwägungsgrund 7.2 der Finanzierungsrichtlinie).
(184)
Die Finanzierungsrichtlinie sieht für letzteren Fall außerdem vor, dass im Falle der Beihilferelevanz das begünstigte Unternehmen zusammen mit der Gemeinde, die sein Eigentümer ist, vorab Regelungen zur Vermeidung einer Überkompensation treffen muss. Da Deutschland der Auffassung ist, dass die in Rede stehende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, wurden bisher keine entsprechendem Maßnahmen getroffen.
(185)
Die Verkehrsunternehmen müssen in jedem Jahr die tatsächlichen Kosten, die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden sind, angeben. Der VRR prüft diese Angaben und ordnet im Fall, dass der im Voraus berechnete Ausgleich die tatsächlichen Kosten übersteigt, die Rückforderung der Überschüsse an.
(186)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der derzeitige Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie aus den folgenden Gründen allein nicht ausreichend ist, um eine Überkompensation der RBG und der BSM auszuschließen:
a)
Die Erlöse aus lukrativen Verkehrsdiensten in Spitzenverkehrszeiten werden nicht berücksichtigt: Nach dem derzeitigen Wortlaut der Finanzierungsrichtlinie gelten nur die Unternehmen auferlegten Verpflichtungen, die unter die vier Kostenkategorien fallen, für die die Finanzierungsrichtlinie eine Ausgleichszahlung vorsieht, als gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Die Berechnung des Ausgleichsbetrags berücksichtigt Erlöse aus Diensten, die in die vier Kostenkategorien fallen, d. h., insbesondere Dienste in Schwachverkehrszeiten und in abgelegenen Gebieten; Erlöse aus lukrativen Verkehrsdiensten in Spitzenzeiten sind jedoch ausgenommen.
b)
Kein Rückforderungsmechanismus für nach Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen erhaltene Überkompensationen: In ihrer derzeitigen Form sieht die Finanzierungsrichtlinie für Unternehmen, die Ausgleichszahlungen vom VRR erhalten, und Unternehmen, die einen Ausgleich in Form von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen erhalten, eine unterschiedliche Behandlung vor. Während erstere nur über den Ausgleichsbetrag verfügen, der nach der Finanzierungsrichtlinie berechnet wurde, erhalten letztere eine vollständige Deckung ihrer Kosten. Sie sind berechtigt, die Differenz zwischen ihren tatsächlichen Verlusten und dem Betrag, der ihnen auf der Grundlage der Finanzierungsrichtlinie zusteht, einzubehalten, da es kein rechtsverbindliches Verfahren gibt, das den VRR zu einer Rückforderung dieser Differenz berechtigen würde.
(187)
Der Ausgleich für die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen kann im vorliegenden Fall direkt durch Beiträge der öffentlichen Anteilseigner der betreffenden Unternehmen, über einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag und/oder durch den VRR erfolgen. Die Kommission stellt fest, dass das dritte Altmark-Kriterium nicht vorschreibt, dass die Zahlungen durch die Organisationsbehörde - hier den VRR - erfolgen müssen. Es muss jedoch gewährleistet sein, dass der jährliche Ausgleich nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um alle tatsächlich mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbundenen Kosten zu decken.
(188)
In den Finanzierungsbescheiden ist festgelegt, dass der darin festgelegte Betrag der vorbehaltlich einer nachträglichen Prüfung der tatsächlich entstandenen Kosten zu zahlende Höchstbetrag ist. Als maximaler Finanzierungsbetrag gelten die Finanzierungsmittel, die für eine bestimmte Gemeinde zur Verfügung stehen.
(189)
Die Verkehrsunternehmen müssen in jedem Jahr die tatsächlichen Kosten, die ihnen durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden sind, angeben. Die nachträgliche Prüfung spiegelt die tatsächlichen Kosten wider, die in jedem Betriebszweig in jeder der vier Kategorien angefallen sind. Die Summe der nachträglich ermittelten Kosten wird dann mit der Summe der vorläufig angegebenen Kosten verglichen. Die nachträgliche Berechnung wird in Finanzierungsbescheiden festgehalten, deren Struktur der der vorläufigen Finanzierungsbescheide entspricht, um einen Vergleich zu ermöglichen. Nach Angaben Deutschlands werden diese vorläufigen und nachträglichen Finanzierungsbescheide für die RBG und die BSM für jedes zu prüfende Jahr erstellt. Der VRR prüft diese Angaben und ordnet im Fall, dass der vorläufige Ausgleich die tatsächlichen Kosten übersteigt, die Rückforderung der Überschüsse an. Die Finanzierungsrichtlinie sieht jedoch keine detaillierte Regelung zu Überkompensationen oder zur Methode für die Rückforderung zuviel gezahlter Mittel vor.
(190)
Daher muss die Kommission für den Zeitraum vom 1. Januar 2006 bis zum 31. Dezember 2009 prüfen, ob die BSM und die RBG eine Überkompensation erhalten haben. Deutschland hat der Kommission Informationen zu den tatsächlichen Zahlungen an die BSM und die RBG übermittelt. Hierzu hat Deutschland der Kommission die jährlichen Gewinn- und Verlustrechnungen der RBG und der BSM zukommen lassen. Die Einnahmen und Kosten eines jeden Unternehmens werden jährlich von Wirtschaftsprüfern geprüft, die auch die jeweiligen Jahresabschlüsse bestätig haben.
(191)
2006 sind der RBG Verluste im Umfang von 65 Mio. EUR entstanden (37). Die Verluste wurden durch eine Verlustübernahme durch das Land Nordrhein-Westfalen und den VRR in Höhe von 64,1 Mio. EUR gedeckt. Dieser Betrag ist um 7 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. 2007 beliefen sich die notwendigen Ausgleichszahlungen des Landes Nordrhein-Westfalen und des VRR an die RBG auf insgesamt 52,2 Mio. EUR. Dieser Betrag ist um 17,5 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. Die RBG erzielte 2007 einen Bilanzgewinn von null. 2008 erhielt die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Ausgleichzahlungen in Höhe von 41,9 Mio. EUR, die ihre Verluste deckten, wodurch die RBG einen Bilanzgewinn von null erzielte. Dieser Betrag ist um 14,1 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte. 2009 erhielt die RBG für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen Ausgleichzahlungen in Höhe von 45,3 Mio. EUR, die ihre Verluste deckten, wodurch die RBG einen Bilanzgewinn von null erzielte. Dieser Betrag ist um 11,4 Mio. EUR geringer als der, auf den die RBG laut Finanzierungsbescheid des VRR Anspruch gehabt hätte.
(192)
In den Jahren 2006-2009 beliefen sich die Verluste der BSM im öffentlichen Personenverkehr auf folgende Beträge[…] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) und […] EUR (2009). Beim Vergleich dieser Verluste mit den in den Finanzierungsbescheiden festgesetzten Beträgen stellt die Kommission fest, dass die Verluste der BSM im öffentlichen Personenverkehr die in den Finanzierungsbescheiden festgesetzten Beträge übersteigen. Die Gesamtverluste - d. h. die Summe der in den Finanzierungsbescheiden bewilligten Beträge und die zusätzlichen Verluste - wurden durch den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag mit der Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH gedeckt, so dass sich der Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag der BSM auf null belief.
(193)
Die Kommission stellt fest, dass die Übernahme der zusätzlichen Verluste nicht etwa auf dem neuen Finanzierungssystem beruht, sondern ausschließlich auf dem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag. Dieser Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag wurde geschlossen, bevor der Markt für Busverkehrsdienste 1995 in einigen Mitgliedstaaten geöffnet wurde. Da diese Marktöffnung eine Eigenentscheidung der Mitgliedstaaten war, handelt es sich bei dem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag - sofern er eine Beihilfe darstellen sollte (39) - nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verfahrensverordnung um eine bestehende Beihilfe.
(194)
Die Kommission stell fest, dass der Markt für Personenverkehrsdienste mit Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 durch unionsrechtliche Rechtsvorschriften zum 3. Dezember 2009 geöffnet wurde. Nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten infolge der Liberalisierung der Tätigkeiten durch einen Rechtsakt der Union alle bestehenden Beihilfen für Personenverkehrsdienste ab diesem Datum als neue Beihilfen. Aus den in den Erwägungsgründen 114 bis 124 ausgeführten Gründen deckt dieser Beschluss nur den Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ab.
(195)
Demzufolge kann die Kommission für den Zeitraum zwischen 2006 und 2009 feststellen, dass die BSM und die RBG auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems keine Überkompensationen erhalten haben und dass das dritte Altmark-Kriterium somit im Hinblick auf Zahlungen auf der Grundlage des neuen Finanzierungssystems erfüllt ist.
9.2.4. DURCHSCHNITTLICHES, GUT GEFÜHRTES UND ANGEMESSEN MIT TRANSPORTMITTELN AUSGESTATTETES UNTERNEHMEN
(196)
Schließlich sieht das Altmark-Urteil vor, dass „die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden [ist], die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind“.
(197)
Weder die RBG noch die BSM wurden mit der fraglichen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Rahmen eines offenen, transparenten und diskriminierungsfreien Ausschreibungsverfahrens betraut. Somit hat die Kommission bezüglich der Frage, ob die vierte im Altmark-Urteil genannte Voraussetzung erfüllt ist, die dort vorgesehene zweite Alternative zu prüfen, wonach die Höhe des Ausgleichsbetrags auf der Grundlage einer Analyse der Kosten eines durchschnittlichen, gut geführten Unternehmens, das angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, zu berechnen ist.
(198)
Deutschland führt an, dass die bei der Berechnung der Ausgleichszahlung angewandten Parameter auf der Grundlage der Durchschnittskosten aller Unternehmen festgelegt werden, die dem Finanzierungssystem des VRR angehören.
(199)
Während des förmlichen Prüfverfahrens hat Deutschland mitgeteilt, dass der VRR die Kosten, die einem gut geführten und angemessen mit Transportmitteln ausgestatteten durchschnittlichen Unternehmen bei der Erfüllung der unter die vier Kostenkategorien fallenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstehen würden, anhand der statistischen Daten seines Gutachters ermittelt hat. Die Daten wurden dann vom VRR unter Berücksichtigung bestimmter (z. B. regionaler) Besonderheiten angepasst. Anhand der Analyse legt der VRR eine Marge für die durchschnittlichen Marktpreise in den einzelnen Kostenkategorien fest.
(200)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission erstens fest, dass mit der Heranziehung statistischer Daten sichergestellt werden soll, dass der Ausgleichsbetrag unter Zugrundelegung der Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens festgesetzt wird.
(201)
Zweitens verfügen alle Betreiber, die öffentliche Verkehrsdienste erbringen, über eine Genehmigung bzw. einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag und müssen bestimmte, ihnen durch die Genehmigungen bzw. Verträge auferlegten Anforderungen erfüllen (z. B. müssen sie angemessen mit Transportmitteln ausgestattet sein, um die erforderlichen Qualitätsanforderungen zu erfüllen).
(202)
Wie jedoch in der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens festgestellt, kann die Zugrundelegung der statistisch ermittelten Beförderungskosten nicht per se zu der Schlussfolgerung führen, dass Betreiber, die sich bereit erklärt haben, die Dienstleistungen gemäß diesen Parametern zu erbringen, als gut geführte Unternehmen anzusehen sind. Die statistischen Daten, die als Grundlage für die Festsetzung dieses Betrags herangezogen wurden, betreffen lediglich die tatsächlichen Kosten von Verkehrsdiensten in den unterschiedlichen Regionen (Deutschland und Österreich) im Jahr 2003. Somit kann keineswegs davon ausgegangen werden, dass der Durchschnitt dieser Kosten den Kosten eines rentabel arbeitenden Unternehmens entspricht. Die Kommission kam auch in den abschließenden Entscheidungen in der Sache C 3/08 - Southern Moravia Bus Companies (40) und in der Sache C 16/07 - Postbus AG (41) zu diesem Schluss. Die in letzterer Entscheidung in den Erwägungsgründen 85 und 86 aufgeführten Gründe haben auch für diesen Beschluss Gültigkeit.
(203)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass die statistischen Daten für das Jahr 2003 ermittelt und dann im Einklang mit einem Index gemäß Anlage 9 der Finanzierungsrichtlinie sowie gemäß Volumenzunahmen/-abnahmen und Strukturänderungen jährlich aktualisiert wurden. Für die kostenseitige Fortschreibung der statistischen Preisindizes werden weitgehend die Methoden, die auch beim Warenkorb des ÖPNV vom Verband Deutscher Verkehrsunternehmen angewandt werden, sowie Daten des statistischen Bundesamtes verwendet. Ein solches Aktualisierungsverfahren kann jedoch die in der Zwischenzeit in der Branche erzielten Effizienzgewinne nicht umfassend widerspiegeln.
(204)
Die Kommission stellt schließlich fest, dass aus der Tatsache, dass die Finanzierungsrichtlinie eine Kostenkategorie 4b (Ausgleich für Mehrkosten, die aufgrund der politisch induzierten Anwendung von Personaltarifen, die oberhalb der Kosten marktüblicher Vergütungsmodelle liegen, entstehen) vorsieht, sich ableiten lässt, dass Verkehrsunternehmen im VRR Löhne zahlen, die über marktüblichen Löhnen liegen. Deutschland hat bestätigt, dass die RBG und die BSM solche Löhne zahlen und Ausgleichszahlungen im Rahmen der Kostenkategorie 4b erhalten.
(205)
Alles in allem ergibt sich aus den Nachweisen, die die Kommission erhalten hat, nicht, dass die Höhe der Ausgleichzahlungen berechnet wurde, indem die der RBG und der BSM entstandenen Kosten mit denen eines gut geführten Unternehmens verglichen wurden. Die Höhe der Ausgleichszahlung wurde daher nicht unter Bezugnahme auf ein gut geführtes Unternehmen berechnet.
(206)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass das vierte Altmark-Kriterium hinsichtlich der Zahlungen, die an die RBG und die BSM als Ausgleich für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen geleistet werden, nicht erfüllt ist.
9.2.5. SCHLUSSFOLGERUNG
(207)
Da das vierte Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist, hat das Finanzierungssystem im vorliegenden Fall nach Ansicht der Kommission zu einem wirtschaftlichen Vorteil für die RBG und die BSM geführt.
9.3. VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS
(208)
Das Finanzierungssystem könnte zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen, da die öffentliche Finanzierung die Position der mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung betrauten Unternehmen stärkt und es diesen ermöglicht, diese Vorteile für eine Verlängerung der Betrauung zu nutzen, während Wettbewerber diese Vorteile nicht nutzen können, wenn sie Interesse an einer Betrauung bekunden. Die Tatsache, dass die Unternehmen möglicherweise als interne Unternehmen eingestuft werden, verhindert nicht mögliche Auswirkungen auf den Wettbewerb, da diese Unternehmen zusammen mit anderen öffentlichen und privaten Unternehmen auf einem Markt tätig sind.
(209)
Des Weiteren könnten die Unternehmen, die Finanzierungsmittel erhalten, diese Vorteile im Wettbewerb mit anderen Unternehmen auf anderen Märkten nutzen.
9.4. AUSWIRKUNGEN AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(210)
Nach ständiger Rechtssprechung ist der Handel zwischen den Mitgliedstaaten als beeinträchtigt anzusehen, wenn eine mit einem Vorteil verbundene Maßnahme die Position eines Unternehmens im Vergleich zu seinen Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt (42). Eine solche Stärkung der Position des begünstigten Unternehmens im Wettbewerb mit anderen Unternehmen im Handel innerhalb der Union verfälscht daher nicht nur den Wettbewerb (oder droht ihn zu verfälschen), sondern beeinträchtigt auch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten (43).
(211)
Es ist daher zu prüfen, ob die den Verkehrsunternehmen RBG und BSM durch den VRR gewährten Finanzierungsmittel einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen, der ihre Position im Vergleich zu ihren Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt.
(212)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass der Markt für Personennahverkehrsdienste in Deutschland, auf dem diese Unternehmen tätig sind, für den Wettbewerb von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten geöffnet ist (44).
(213)
Ferner stellte das Gericht in seinem Altmark-Urteil Folgendes fest:
„77.
Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es keineswegs ausgeschlossen ist, dass sich ein öffentlicher Zuschuss, der einem Unternehmen gewährt wird, das ausschließlich örtliche oder regionale Verkehrsdienste und keine Verkehrsdienste außerhalb seines Heimatstaats leistet, gleichwohl auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken kann.
78.
Gewährt nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen einen öffentlichen Zuschuss, so kann dadurch die Erbringung von Verkehrsdiensten durch dieses Unternehmen beibehalten oder ausgeweitet werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Verkehrsdienste auf dem Markt dieses Staates zu erbringen, verringern…“ (45)
(214)
Die Kommission stellt ferner fest, dass die mit einem wirtschaftlichen Vorteil verbundene öffentliche Finanzierung der Verkehrsunternehmen RBG und BSM durch den VRR deren finanzielle Lage verbessert. Dank dieser gestärkten finanziellen Situation ist es ihnen möglich, die Verkehrsdienste weiterhin zu erbringen. Sie führt außerdem dazu, dass sich die Chancen anderer Unternehmen aus Deutschland und anderen Mitgliedstaaten verringern, ihre Verkehrsdienste in dem von diesen beiden Verkehrsunternehmen bedienten Markt (dem Raum Düsseldorf) anzubieten, wenngleich dies rechtlich möglich ist.
(215)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Finanzierung der RBG und der BSM als Ausgleich für die Erfüllung gemeinschaftlicher Verpflichtungen ihre Position gegenüber ihren Wettbewerbern im Handel innerhalb der Union stärkt und daher den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
9.5. SCHLUSSFOLGERUNG
(216)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass es sich bei den der RBG und der BSM für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen gewährten Finanzierungsmitteln um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV handelt.
10. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(217)
Artikel 93 AEUV sieht Bedingungen für die Vereinbarkeit von Beihilfen vor, die im Zusammenhang mit der Koordinierung des Verkehrs oder der Übernahme von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Verkehrsbereich gewährt werden.
(218)
Die Kommission stellt fest, dass Artikel 106 Absatz 2 im vorliegenden Fall nicht auf die Unternehmen im Bereich des öffentlichen Verkehrs angewandt werden kann, da Artikel 93 eine lex specialis zu Artikel 106 Absatz 2 darstellt (46).
(219)
Nach dem Altmark-Urteil (47) konnte Artikel 93 AEUV nicht unmittelbar angewandt werden, sondern nur aufgrund von Verordnungen des Rates, insbesondere aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70.
(220)
Am 3. Dezember 2009 trat die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Mit dieser Verordnung wurden zugleich die Verordnungen (EWG) Nr. 1191/69 und (EWG) Nr. 1107/70 des Rates aufgehoben.
(221)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gilt für Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, die den öffentlichen Personenverkehr mit der Eisenbahn und andere Arten des Schienenverkehrs sowie auf der Straße betreffen. Daher muss die Kommission die Vereinbarkeit der vorliegenden Maßnahmen mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 prüfen, die den zum Zeitpunkt der Kommissionsentscheidung geltenden Rechtsakt darstellte.
(222)
In der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind die Bedingungen festgelegt, unter denen die zuständige Behörde einen Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen in Form von Personenverkehrsdiensten zahlen kann, die über öffentliche Dienstleistungsaufträge erbracht werden. Im vorliegenden Fall erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie).
(223)
Die Kommission stellt weiter fest, dass der Beteiligte die Anwendbarkeit der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im vorliegenden Fall nicht bestritten hat. Die Kommission stellt außerdem fest, dass Deutschland der Auffassung ist, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 grundsätzlich nur auf Ausgleichsleistungen Anwendung finden sollte, die seit dem 3. Dezember 2009 gewährt wurden.
(224)
Nach Prüfung der von Deutschland vorgebrachten Argumente ist die Kommission jedoch zu dem Schluss gelangt, dass diese die Anwendung ratione temporis der Beihilfevorschriften nicht in Frage stellen, wonach die Kommission ihre Argumentation auf die zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden Rechtsvorschriften stützen muss. Die Kommission ist der Auffassung, dass die öffentlichen Dienstleistungsaufträge aus folgenden Gründen auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu prüfen sind:
(225)
Die Kommission stellt erstens fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 selbst die Modalitäten ihres Inkrafttretens regelt und ihre Anwendung ratione temporis vorsieht. Nach Artikel 12 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist diese am 3. Dezember 2009 in Kraft getreten. Nach Artikel 10 Absatz 1 wird die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zu diesem Datum aufgehoben. Somit kann die Kommission ihre Würdigung nicht mehr auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 stützen, die zum Zeitpunkt des Entscheidungserlasses nicht mehr in Kraft war, sondern muss sich auf die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 stützen.
(226)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 keinerlei Hinweise darauf enthält, dass diese nicht auf öffentliche Dienstleistungsaufträge anwendbar wäre, die vor ihrem Inkrafttreten vergeben worden sind. So enthält Artikel 8 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Übergangsregelungen für Aufträge, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung vergeben wurden. Diese Bestimmung stellt im Grunde eine Ausnahme von der Anwendung von Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung dar, der die Anwendung der in Artikel 5 festgelegten Vorschriften zur Auftragsvergabe betrifft. Es ist somit festzustellen, dass die Ausnahmeregelungen für die Auftragsvergabe in der Übergangszeit nicht erforderlich gewesen wären, wenn öffentliche Dienstleistungsaufträge, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung vergeben wurden, nicht in deren Anwendungsbereich fallen würden. So bestätigt Artikel 8 im Gegenteil, dass die übrigen Bestimmungen der Verordnung für diese Aufträge gelten.
(227)
Drittens weist die Kommission darauf hin, dass die Bekanntmachung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln (48) im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist. So ist in dieser Bekanntmachung ausdrücklich festgelegt, dass sie die Auslegung der Verordnungen des Rates und der Kommission im Bereich der staatlichen Beihilfen unberührt lässt. Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sieht jedoch Regeln für ihre zeitliche Anwendung vor.
(228)
Viertens betont die Kommission, dass der Gerichtshof ebenfalls den Grundsatz bestätigt hat, wonach die neue Vorschrift unmittelbar auf die künftigen Auswirkungen eines Sachverhalts anzuwenden ist, der unter der Geltung der alten Vorschrift entstanden ist. Er hat auch entschieden, dass der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht so weit ausgedehnt werden darf, dass die Anwendung einer neuen Vorschrift auf die künftigen Auswirkungen von Sachverhalten, die unter der Geltung der alten Regelung entstanden sind, schlechthin ausgeschlossen ist (49).
(229)
Fünftens hat der Gerichtshof entschieden, dass die Vorschriften des materiellen Gemeinschaftsrechts so auszulegen sind, dass sie für vor ihrem Inkrafttreten abgeschlossene Sachverhalte nur gelten, soweit aus ihrem Wortlaut, ihrer Zielsetzung oder ihrem Aufbau eindeutig hervorgeht, dass ihnen eine solche Wirkung beizumessen ist (50). Diese letzte Bedingung ist, wie in Randummer 228 ausgeführt, im Fall der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 eindeutig erfüllt.
(230)
Sechstens stellt die Kommission außerdem fest, dass der Gerichtshof im selben Urteil außerdem zu dem Schluss gekommen ist, dass, falls sich die rechtliche Regelung, die zum Zeitpunkt der Anmeldung eines Beihilfevorhabens eines Mitgliedstaats galt, ändert, bevor die Kommission ihre Entscheidung trifft, die Kommission auf der Grundlage der neuen Vorschriften entscheiden muss (51). Der Gerichtshof hat ferner ausgeführt, dass mit der Anmeldung einer geplanten Beihilfe durch einen Mitgliedstaat keine endgültige Rechtslage und kein Vertrauensschutz geschaffen werden, was zur Folge hätte, dass die Kommission über die Vereinbarkeit dieser Beihilfen mit dem Binnenmarkt aufgrund der zum Zeitpunkt dieser Anmeldung geltenden Vorschriften entschiede. Folglich wäre es widersprüchlich, einem Mitgliedstaat, der hingegen der Anmeldepflicht nicht nachgekommen ist, zu gestatten, durch die Vergabe unrechtmäßiger Beihilfen eine endgültige Rechtslage zu schaffen.
(231)
Folglich findet im vorliegenden Fall die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Anwendung (52).
10.1. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT AUF DER GRUNDLAGE DER VERORDNUNG (EG) NR. 1370/2007
(232)
Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 muss „eine gemäß dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste … mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein“. Im Weiteren prüft die Kommission, ob die Finanzierungsrichtlinie und die auf ihrer Grundlage erfolgten Ausgleichszahlungen an die RBG und die BSM die Bestimmungen nach Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erfüllen.
(233)
Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gilt: „Gewährt eine zuständige Behörde dem ausgewählten Betreiber ausschließliche Rechte und/oder Ausgleichsleistungen gleich welcher Art für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen, so erfolgt dies im Rahmen eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags.“
(234)
Im vorliegenden Fall erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie). Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 entsprochen wird.
(235)
In Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist folgender obligatorischer Inhalt öffentlicher Dienstleistungsaufträge festgelegt:
(236)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a - Klar definierte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen: Wie in Abschnitt 8.2.1.ausgeführt, wurden die RBG und die BSM mit klar definierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraut.
(237)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b - Die Parameter, anhand deren die Ausgleichsleistung berechnet wird, sind zuvor in objektiver und transparenter Weise aufzustellen, so dass übermäßige Ausgleichleistungen vermieden werden: Wie in Abschnitt 9.2.2 dargelegt, werden die Parameter für die Ausgleichzahlungen im ablehnenden Finanzierungsbescheid in objektiver und transparenter Weise unter Angabe des Höchstbetrags für jede Kostenkategorie betreffend jeden Betriebszweig festgelegt, bevor die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllt wird.
(238)
Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c und Artikel 4 Absatz 2 Durchführungsvorschriften für die Aufteilung der Kosten und der Einnahmen: Auf der Grundlage der vorstehend genannten Parameter bestehen klare Durchführungsvorschriften für die Aufteilung der Kosten und Einnahmen, die sich auf die vier Kostenkategorien, für die der Ausgleich erfolgt, beziehen. Für jede der vier verschiedenen Kategorien gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen werden die Kosten und Erlöse getrennten Konten zugewiesen, wobei die nach deutschem Recht geltenden Rechnungslegungsgrundsätze Anwendung finden und eine jährliche Prüfung durch einen neutralen Wirtschaftsprüfer und den VRR vorgenommen wird.
(239)
Artikel 4 Absatz 3 - Befristung der öffentlichen Dienstleistungsaufträge auf eine Laufzeit von höchstens 10 Jahren für Busverkehrsdienste und von höchstens 15 Jahren für Personenverkehrsdienste mit der Eisenbahn oder anderen schienengestützten Verkehrsträgern: Ursprünglich erfolgte die Betrauung mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen durch den so genannten dreifachen Betrauungsakt (d. h. durch die Genehmigungen, die Nahverkehrspläne und den Finanzierungsbescheid des VRR auf der Grundlage seiner Finanzierungsrichtlinie). Infolge des Inkrafttretens der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 wurden die den Verkehrsunternehmen auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jeweils in einem einzigen Akt mit einer auf 10 Jahre befristeten Laufzeit zusammengefasst. Für öffentliche Dienstleistungsaufträge, die bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bestanden, gelten Übergangsregelungen. Nach Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 können Dienstleistungsaufträge, die nach dem 26. Juli 2000 und vor dem 3. Dezember 2009 nach einem anderen Verfahren als einem fairen wettbewerblichen Vergabeverfahren vergeben wurden, für ihre vorgesehene Laufzeit gültig bleiben, sofern ihre Laufzeit begrenzt und mit den Laufzeiten gemäß Artikel 4 vergleichbar ist. Im vorliegenden Fall wurde der Auftrag in dem in Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe d genannten Zeitraum vergeben, ohne dass ein Vergabeverfahren durchgeführt wurde. Daher gilt die befristete Laufzeit nach Artikel 4. Die Auftragslaufzeit ist nun auf 10 Jahre begrenzt; daher steht sie mit den Vorschriften nach Artikel 4 Absatz 3 im Einklang.
(240)
Artikel 4 Absatz 5 - Erfordernis der Einhaltung bestimmter Sozialstandards: Die anwendbaren Tarifverträge sind in den jeweiligen Akten angegeben, da RBG und BSM verpflichtet sind, den mit dem Kommunalen Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen ausgehandelten Tarifvertrag anzuwenden.
(241)
Artikel 4 Absatz 6 - Erfordernis der Einhaltung bestimmter Qualitätsstandards: Die Bestimmungen zu den Qualitätsstandards sind in den jeweiligen Betrauungsakten angegeben.
(242)
Aufgrund der Ausführungen in Erwägungsgrund 54ff. ist die Kommission der Auffassung, dass der dreifache Betrauungsakt alle obligatorischen Bestimmungen nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 enthält.
(243)
In Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sind die Bestimmungen zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge festgelegt. Nach den Übergangsbestimmungen nach Artikel 8 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 muss die Vergabe von Aufträgen für den öffentlichen Verkehr auf Schiene und Straße jedoch erst ab dem 3. Dezember 2019 im Einklang mit Artikel 5 erfolgen. Daher sind die Bestimmungen von Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
(244)
Die Kommission weist Deutschland erneut darauf hin, dass die Mitgliedstaaten während dieses Übergangszeitraums Maßnahmen treffen müssen, um Artikel 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 schrittweise anzuwenden.
(245)
Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 müssen alle Ausgleichsleistungen den Bestimmungen des Artikels 4 und des Anhangs der Verordnung entsprechen.
(246)
Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass, wie vorstehend ausgeführt, im vorliegenden Fall allen Bestimmungen des Artikels 4 entsprochen wurde.
(247)
Im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist festgelegt, dass die Ausgleichsleistung den Betrag nicht überschreiten darf, der dem aus den folgenden Faktoren zusammengesetzten finanziellen Betrag entspricht: Kosten, die in Verbindung mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstehen, abzüglich Einnahmen aus Tarifentgelten, abzüglich aller positiven finanziellen Auswirkungen, die innerhalb des Netzes entstehen, das im Rahmen der betreffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung(en) betrieben wird, zuzüglich eines angemessenen Gewinns. Des Weiteren ist im Anhang festgelegt, dass die Berechnung der Kosten und Einnahmen anhand der geltenden Rechnungslegungs- und Steuervorschriften erfolgen muss. Ferner muss die Rechnungslegung aus Gründen der Transparenz getrennt erfolgen.
(248)
Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen, wie in Abschnitt 9.2.3 dargelegt, in Einklang mit den Bestimmungen des Anhangs erfolgt und dass die Ausgleichszahlungen nicht zu einer Überkompensation führten. Nach der Ermittlung der Erlöse aus Nutzungsentgelten, der Einnahmen, anderer positiver finanzieller Auswirkungen und der mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verbunden Kosten ergab sich, dass der BSM und der RBG durch die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen jährlich Verluste entstanden. Diese Verluste wurden in den Jahren 2006 bis 2009 jeweils durch Ausgleichzahlungen gedeckt, wodurch sich ein Bilanzgewinn von Null ergab.
(249)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass die Unternehmen im vorliegenden Fall keinen angemessenen Gewinn erhalten. Die den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zugeordneten Kosten und Einnahmen werden zudem geprüft, so dass sie mit den geltenden Rechnungslegungs- und Steuervorschriften im Einklang stehen. Zur Erhöhung der Transparenz erfolgt die Rechnungslegung der betreffenden Unternehmen für die Dienste, die unter die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung fallen, und für Tätigkeiten, die nicht darunter fallen, getrennt.
(250)
Aufgrund der vorstehenden Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Ausgleichzahlung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen Überkompensationen verhindert und mit den Bestimmungen der Artikel 4 und 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und deren Anhang im Einklang steht.
(251)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die allgemeinen Grundsätze für die beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt im vorliegenden Fall eingehalten wurden. Die Kommission stellt ferner fest, dass die Prüfung der Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen zugunsten der RBG und der BSM nach der Verordnung (EG) Nr. 1107/70 zu denselben Schlussfolgerungen führen würde.
(252)
Die Kommission gelangt somit zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe zugunsten der RBG und der BSM gemäß Artikel 93 AEUV und Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
11. SCHLUSSFOLGERUNG
(253)
Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 und Artikel 93 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die Kommission weist darauf hin, dass dieser Beschluss die Vereinbarkeit der Maßnahmen als staatliche Beihilfen mit dem Binnenmarkt betrifft und dass diese Würdigung nicht der Prüfung der Kommission im Hinblick auf die Anwendung der Rechtsvorschriften der Union für das öffentliche Auftragswesen und Konzessionen in diesem Fall vorgreift.
(254)
Die Kommission weist darauf hin, dass sie nach der ständigen Rechtssprechung des Gerichts die Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt unabhängig von einem etwaigen Verstoß gegen eine andere Rechtsvorschrift der Union prüfen kann, sofern letztere nicht so untrennbar mit dem Beihilfegegenstand verbunden ist, dass eine getrennte Prüfung nicht möglich ist.
(255)
Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass ein etwaiger Verstoß gegen die Vorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen, wie etwa die in Rede stehende Vergabe der Genehmigungen an die BSM und die RBG, nicht zwangsläufig wettbewerbsverfälschende Auswirkungen hätte, die die durch die Beihilfe entstehende Wettbewerbsverfälschung noch verstärken. Dieser Beschluss beschränkt sich somit auf die Prüfung der staatlichen Beihilfen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatlichen Beihilfen, die Deutschland der Rheinbahn AG und den Bahnen der Stadt Monheim in den Jahren 2006-2009 auf der Grundlage der Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr gewährt hat, sind nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und Artikel 93 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 23. Februar 2011
DECIZIA COMISIEI
din 23 februarie 2011
privind ajutorul de stat C 58/06 (ex NN 98/05) acordat de Germania în favoarea Bahnen der Stadt Monheim (BSM) și Rheinische Bahngesellschaft (RBG) din cadrul Verkehrsverbund Rhein-Ruhr
[notificată cu numărul C(2011) 632]
(Numai textul în limba germană este autentic)
(Text cu relevanță pentru SEE)
(2011/501/UE)
COMISIA EUROPEANĂ,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) (1),
având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),
după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în temeiul articolelor menționate (2) și având în vedere aceste observații,
întrucât:
1. PROCEDURĂ
(1)
Prin scrisoarea din 21 decembrie 2006, Comisia a informat Germania cu privire la decizia sa de a considera „vechiul sistem de finanțare” al Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (Rețeaua de transport Rin-Ruhr - „VRR”) drept un ajutor existent și de a iniția procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din TFUE cu privire la „noul sistem de finanțare” (3) al VRR, pe baza căruia Rheinische Bahngesellschaft AG („RBG”) și Bahnen der Stadt Monheim GmbH („BSM”) primesc plăți compensatorii pentru obligațiile de serviciu public, și a solicitat Germaniei să își prezinte observațiile. La cererea Germaniei, a avut loc o reuniune în data de 1 februarie 2007. Germania a transmis observațiile sale la 18 aprilie și 4 mai 2007.
(2)
Decizia Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 31 martie 2007 (4). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în cauză în termen de o lună de la data publicării.
(3)
Comisia a primit observațiile unei părți interesate. Aceasta le-a transmis Germaniei prin scrisoarea din 29 mai 2007. Germaniei i s-a oferit posibilitatea de a răspunde la acestea în termen de o lună. Comisia a primit observațiile Germaniei prin scrisoarea din 29 iunie 2007.
(4)
La solicitarea Germaniei, la 31 ianuarie 2008 a avut loc o altă reuniune. În urma acestei reuniuni, Germania a transmis informații suplimentare, la cererea Comisiei, în datele de 5 mai și 3 iulie 2008.
(5)
Prin scrisorile din 2 octombrie 2007, 30 ianuarie 2008 și 4 aprilie 2008, partea interesată a oferit clarificări suplimentare cu privire la observațiile sale inițiale.
(6)
Prin scrisoarea din 10 iulie 2008, Comisia a solicitat clarificări suplimentare din partea Germaniei cu privire la informațiile prezentate; de asemenea, Germaniei i s-a oferit posibilitatea de a răspunde în termen de o lună la clarificările suplimentare oferite de partea interesată. Germania a răspuns prin scrisorile din 5 august 2008 și 30 septembrie 2008.
(7)
Prin scrisoarea din 16 decembrie 2009, Comisia a solicitat Germaniei și părții interesate să își prezinte până la 10 ianuarie 2010 observațiile cu privire la compatibilitatea măsurilor în cauză cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70 ale Consiliului (5). Germania și partea interesată au solicitat prelungirea termenului limită. Comisia a prelungit termenul limită pentru ambele părți până la data de 12 ianuarie 2010. Prin scrisoarea din 12 ianuarie 2010, Comisia a primit observațiile Germaniei. Partea interesată nu a prezentat nici un fel de observații până la expirarea termenului limită. Prin scrisoarea din 13 ianuarie 2010, partea interesată a informat Comisia că nu mai este interesată să ia parte la procedură.
(8)
De asemenea, prin scrisoarea din 12 ianuarie 2010, Germania a informat Comisia cu privire la modificarea actelor de încredințare pentru RBG și BSM și a noului sistem de finanțare VRR pentru a respecta dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.
2. PĂRțILE
(9)
VRR a fost creată de diverse orașe și districte din regiunea Rin-Ruhr în vederea îndeplinirii sarcinii orașelor și districtelor de planificare și organizare a transportului public local de călători în cadrul teritoriilor respective și a acordării de compensări pentru servicii publice pentru prestarea de servicii de transport public. VRR este alcătuită din două organisme publice distincte din punct de vedere juridic, respectiv Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr („ZV VRR”) (6) și Verkehrsverbund Rhein-Ruhr AöR („VRR AöR”) (7).
(10)
ZV VRR are dreptul de a percepe contribuții de la orașele și districtele sale membre în scopul finanțării compensațiilor pentru obligațiile de serviciu public. Temeiul juridic pentru perceperea acestor taxe este reprezentat de alineatele 19-20 din Ordonanța ZV VRR (Zweckverbandssatzung für den Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Ruhr) din 21 iunie 2006, modificată la 10 decembrie 2008 („Ordonanța ZV VRR”) (8).
(11)
Atât RBG (9) cât și BSM (10), presupușii beneficiari ai măsurilor în discuție, sunt întreprinderi de transport public (autobuz, tramvai și transport feroviar) din regiunea Düsseldorf. Rutele pe care operează fac parte din rețeaua de transport public a VRR.
(12)
RBG și BSM operează rutele lor de transport public de călători în baza autorizațiilor care le-au fost acordate de autoritățile regionale competente din Düsseldorf în temeiul Legii privind transportul de călători (Personenbeförderungsgesetz - „PBefG”), mai precis punctul 13 din PBefG. Autorizațiile oferă posesorului dreptul exclusiv de operare; în schimb, întreprinderea care deține o autorizație trebuie să asigure serviciul de transport public în conformitate cu condițiile stabilite în cadrul autorizației, care indică în special frecvența, numărul de kilometri parcurși și alți parametri de calitate.
3. DESCRIEREA DETALIATĂ A MĂSURII
3.1. TITLU, BUGET, DURATĂ
(13)
Titlu: Sprijin financiar pentru BSM și RBG.
(14)
Bugetul anual se încadrează între […] (11) și […] milioane EUR pentru BSM și între […] și […] milioane EUR pentru RBG. Bugetul pentru plățile compensatorii în temeiul Orientărilor privind finanțarea și acordurilor de control și transfer de profit/pierderi provine din resurse publice. Orientările privind finanțarea și acordurile de control și transfer de profit/pierderi au o durată nelimitată.
3.2. BENEFICIARI șI OBIECTIV
(15)
Beneficiarii plăților compensatorii în discuție sunt cele două societăți RBG și BSM.
(16)
Obiectivul măsurilor este acela de a asigura populației un transport public de călători proporțional. Colaborarea dintre landul Renania de Nord-Westfalia, VRR și furnizorii de servicii de transport are ca obiectiv creșterea atractivității transportului public de călători prin planificare coordonată și printr-un sistem de transport coordonat, prin tarife uniforme și accesibile călătorilor, prin informarea coordonată a călătorilor - ținând cont și de necesitățile persoanelor cu handicap - și prin standarde uniforme de calitate, astfel cum se prevede la punctul 4 din Ordonanța ZV VRR.
4. TEMEIUL INIțIERII PROCEDURII
4.1. DOMENIUL DE APLICARE AL PROCEDURII
(17)
Decizia de inițiere a procedurii privește doar plățile compensatorii către RBG și BSM bazate pe noul sistem de finanțare instituit prin Decizia VRR din 28 iunie 2005 și referitoare la obligațiile de serviciu public din cadrul serviciilor de transport cu autobuzul și cu tramvaiul. În consecință, domeniul de aplicare al acestei decizii finale este, de asemenea, limitat la acele plăți compensatorii pentru RBG și BSM.
4.2. NOUL SISTEM DE FINANțARE
(18)
Comisia a identificat următoarele două seturi de măsuri de finanțare cu privire la RBG și BSM în decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare:
-
finanțarea întreprinderilor din sectorul transporturilor din regiunea Rin-Ruhr, cum ar fi RBG și BSM, prin intermediul VRR; și
-
subvenționarea încrucișată a societăților RBG și BSM prin societățile holding municipale din orașele Düsseldorf și Monheim.
(19)
Temeiul juridic pentru ambele seturi de măsuri este reprezentat de Orientările privind finanțarea transportului public în cadrul VRR (Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr- „Orientările privind finanțarea”), adoptate la 28 iunie 2005, și de anexele acestora (12).
(20)
Pentru al doilea set de măsuri de finanțare, temeiul juridic este reprezentat, în plus, de contracte bilaterale încheiate între RBG și BSM, pe de o parte, și societățile holding municipale din orașele Düsseldorf și Monheim, pe de altă parte.
4.2.1. FINANțAREA SOCIETĂțILOR RBG șI BSM PRIN VRR
(21)
VRR efectuează plăți către întreprinderile care prestează servicii de transport public pe teritoriul său pentru a acoperi o parte din cheltuielile acestora. Prin decizia din 28 iunie 2005, sistemul de finanțare aplicat începând cu 1990 („vechiul sistem de finanțare”) a fost înlocuit cu un sistem nou, modificat substanțial („noul sistem de finanțare”).
(22)
Noul sistem de finanțare a fost modificat ultima dată la 10 septembrie 2009 pentru a fi adaptat la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, intrat în vigoare la 3 decembrie 2009.
(23)
Reforma sistemului de finanțare VRR din 28 iunie 2005 a apărut ca urmare a dorinței de aliniere a sistemului de finanțare la hotărârea Altmark a Curții de Justiție (13). Punctele 5.4.3-5.4.5 din Orientările privind finanțarea specifică modul în care trebuie pusă în aplicare hotărârea Altmark, în special cel de al patrulea criteriu. Punctul 5.4.3 prevede că valoarea subvențiilor este stabilită în baza unei analize a costurilor unei întreprinderi tipice, bine gestionate, echipate corespunzător cu mijloace de transport pentru a putea îndeplini obligațiile de serviciu public impuse. Punctul 5.4.4 prevede că, în baza acestei analize, VRR va dezvolta parametri pentru calcularea anuală a plăților compensatorii pentru fiecare dintre cele patru categorii descrise mai jos; o metodă pentru actualizarea (sau indexarea) acestor parametri este prezentată în anexa 9 la Orientările privind finanțarea. Punctul 5.4.5 prevede că subvențiile pentru fiecare întreprindere se limitează la costurile efective suportate de întreprindere pentru îndeplinirea obligațiilor sale de serviciu public, ținând cont de încasările relevante, și că parametrii de calcul al plăților compensatorii trebuie examinați și verificați periodic de un auditor.
(24)
Noul sistem de finanțare este descris pe larg în Orientările privind finanțarea și în anexele acestora.
(25)
Potrivit punctului 2.1 din Orientările privind finanțarea, VRR finanțează îndeplinirea obligațiilor de serviciu public pe teritoriul său. Punctele 2.2.1-2.2.4 definesc cele patru categorii diferite de costuri, care pot face obiectul finanțării VRR. Aceste categorii sunt descrise apoi pe larg în anexa 1 la Orientările privind finanțarea. Cele patru categorii sunt următoarele (abrevierile utilizate corespund numerotării categoriilor de costuri din Orientările privind finanțarea):
(26)
(a)
Asigurarea infrastructurii (denumită în continuare categoria de costuri 1): această categorie cuprinde costurile rezultate din construcția și întreținerea instalațiilor fixe, precum și a sistemelor de securitate și de navigare asociate acestor instalații fixe. „Infrastructura” include șine de tramvai, benzi rutiere pentru autobuze, stații tip „park and ride”, stații de autobuz, gări, garaje și depouri, precum și sisteme de navigare și de securitate. Această categorie include și costurile aferente personalului necesar pentru îndeplinirea acestor sarcini.
(27)
(b)
Sarcini de management și marketing impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă (denumite în continuare categoria de costuri 2): această categorie cuprinde toate costurile suplimentare ale întreprinderilor de transport rezultate din statutul de membru al VRR. Costurile suplimentare rezultă din planificarea și coordonarea centralizată, din managementul financiar și de marketing, din vânzarea produselor și controlul operațiilor.
(28)
(c)
Standarde privind calitatea vehiculelor, impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă (denumite în continuare categoria de costuri 3): această categorie cuprinde toate costurile suplimentare generate de cerințele privind vehiculele și materialul rulant. Întreprinderile de transport pot solicita rambursarea cheltuielilor suplimentare rezultate din achiziția de vehicule cu climatizare, cu supraveghere video, cu podea joasă, cu motor cu gaz, cu platformă de ridicare pentru persoanele cu handicap sau cu un motor mai ecologic.
(29)
(d)
Servicii suplimentare de transport sau alte servicii legate de operarea impusă de VRR sau de autoritatea locală competentă. Această categorie prezintă trei subcategorii:
I.
costurile suplimentare generate de serviciile neprofitabile în afara orelor de vârf impuse direct de autoritatea locală competentă sau de VRR (denumite în continuare „categoria de costuri 4a”);
II.
obligații sociale în legătură cu activitățile impuse de acționar (14) (denumite în continuare „categoria de costuri 4b”); și
III.
cerințele legate de operare sau cerințele inerente sistemului, care sunt impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR, care sunt justificate individual și care conduc la un dezavantaj economic (denumite în continuare „categoria de costuri 4c”).
(30)
Potrivit Orientărilor privind finanțarea, societățile de transport public pot solicita compensații pentru executarea serviciilor de transport public. Cererea trebuie să conțină elementele obligatorii expuse la secțiunile 5, 7 și 8 din Orientările privind finanțarea, cum ar fi calculele de bază pentru îndeplinirea obligației de serviciu public și posibilele plăți de la terțe părți. Întreprinderile de transport trebuie să depună cererea lor de compensație până cel târziu la 31 octombrie a anului care precedă anul pentru care solicită compensația.
(31)
Pe baza informațiilor prezentate de întreprinderile de transport conform punctului 5.4.2 și a anexei 2 din Orientările privind finanțarea, VRR calculează compensația, care trebuie să reflecte costurile pe care o întreprindere obișnuită, bine gestionată le-ar înregistra în momentul îndeplinirii acelorași obligații. VRR emite apoi o notificare de finanțare (Finanzierungsbescheid). Acest act obligatoriu din punct de vedere juridic confirmă încredințarea și stabilește plățile compensatorii pentru fiecare dintre cele patru categorii de finanțare. La sfârșitul fiecărui an, operatorul de servicii publice trebuie să aducă o dovadă scrisă cu privire la venitul și la cheltuielile efectuate pentru îndeplinirea obligațiilor de serviciu public. Acest document este verificat de VRR. Ulterior se va emite o a doua decizie administrativă obligatorie din punct de vedere juridic, prin care se va stabili suma exactă care va fi acordată operatorului drept compensație.
4.2.2. FINANțAREA SOCIETĂțILOR RBG șI BSM PRIN SUBVENțIONARE ÎNCRUCIșATĂ
(32)
Ordonanța ZV VRR prevede posibilitatea ca orașele și districtele care dețin o întreprindere de transport să compenseze direct întreprinderea de transport respectivă și să deducă suma corespunzătoare din contribuția datorată ZV VRR.
(33)
Punctul 19 din Ordonanța ZV VRR prevede cinci forme diferite de astfel de plăți directe, și anume:
-
contribuții voluntare directe și indirecte ale orașului sau ale districtului, inclusiv dividende pentru acțiunile pe care orașul sau districtul le deține la întreprinderea de transport;
-
contribuții voluntare realizate de terțe părți;
-
subvenții încrucișate sub forma unui acord de control și de transfer de profit/pierderi în situațiile în care întreprinderea de transport face parte dintr-o societate holding, iar pierderile sale sunt acoperite de profitul altor întreprinderi, de exemplu, societăți furnizoare de energie electrică și de gaz;
-
dividende de la întreprinderile la care societatea de transport deține participații sau acțiuni;
-
diferența dintre taxe și pierderile totale ale întreprinderii de transport.
(34)
Sumele plătite în baza dispozițiilor articolului 19 din Ordonanța ZV VRR sunt incluse în calculul compensației plătite de VRR întreprinderilor de transport. Punctul 8 din Orientările privind finanțarea prevede că cererea de finanțare prin VRR a unei întreprinderi de transport trebuie respinsă atunci când acționarul (municipal) a făcut uz de una sau mai multe dintre opțiunile prevăzute la punctul 19 din Ordonanța ZV VRR. Această sumă va fi dedusă din plățile la care întreprinderea de transport are dreptul în baza Orientărilor privind finanțarea.
(35)
Atât orașul Düsseldorf, cât și orașul Monheim au utilizat posibilitățile oferite prin punctul 19 din Ordonanța ZV VRR, încheind acorduri cu RBG și BSM. Acestea sunt prezentate în următoarele considerente.
(36)
Pretinsa subvenționare încrucișată a RBG prin Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH: potrivit informațiilor furnizate de reclamantul inițial, se pare că, în baza acordurilor de transfer de profit și pierderi, Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH transferă profitul realizat de societățile sale profitabile - Stadtwerke Düsseldorf AG și Umschlagsgesellschaft für Kraftwerkbrennstoffe mbH - către filialele sale RBG și Bädergesellschaft Düsseldorf, care înregistrează pierderi.
(37)
Pretinsa subvenționare încrucișată a RBG de către orașul Düsseldorf: în plus, potrivit informațiilor furnizate de reclamantul inițial, Comisia a făcut referire și la subvențiile acordate direct din orașul Düsseldorf societății RBG. Se pare că aceste subvenții au fost acordate din dividendele pe care orașul Düsseldorf le-a primit pentru pachetul de acțiuni de 1,1 % la RWE AG.
(38)
Plăți anuale de la orașul Düsseldorf către RBG: în răspunsul său cu privire la decizia de inițiere a procedurii, Germania a declarat că nu a existat niciodată un acord de control și de transfer de profit/pierderi între Stadtwerke Düsseldorf AG și Düsseldorfer Stadtwerke Gesellschaft für Beteiligungen mbH (începând cu 18 iunie 2007: Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH - „societatea holding”). Cu toate acestea, societatea holding a efectuat plăți anuale către RBG pentru executarea obligației de serviciu public, iar aceste plăți sunt incluse în calculul compensației acordate de VRR pentru obligația de serviciu public. În plus, autoritățile germane au susținut că dividendele obținute pentru acțiunile RWE sunt plătite la bugetul orașului și nu sunt transferate către RBG.
(39)
Subvenționarea încrucișată a BSM: potrivit informațiilor furnizate de reclamantul inițial, în baza unui contract încheiat între Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH și Elektrizitätswerke der Stadt Monheim GmbH, profitul celei din urmă este utilizat pentru finanțarea pierderilor anuale ale BSM. BSM este o filială deținută integral de Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH (15).
(40)
În răspunsul său la decizia de inițiere a procedurii, Germania a declarat că s-a încheiat un acord de control și de transfer de profit/pierderi între BSM și Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH la data de 27 octombrie 1987, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 1988. Conform prevederilor de la punctul 4 paragraful 1 al acestui acord, toate profiturile realizate de BSM trebuie transferate către Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH și, în schimb, aceasta din urmă trebuie să compenseze toate pierderile înregistrate de BSM.
4.3. REZERVE EXPRIMATE DE COMISIE CU PRIVIRE LA PLĂțILE COMPENSATORII CĂTRE RBG șI BSM ÎN BAZA NOULUI SISTEM DE FINANțARE
4.3.1. EXISTENțA AJUTORULUI
(41)
Referitor la existența unui ajutor de stat, Comisia, în cadrul inițierii procedurii oficiale de investigare, a ajuns la concluzia că ambele măsuri în cauză au implicat resurse de stat și au fost imputabile statului.
(42)
În decizia de inițiere a procedurii de investigare, Comisia a explicat că Germania era de părere că măsurile de finanțare în cauză nu ofereau un avantaj economic selectiv, deoarece îndeplineau toate cele patru criterii Altmark și nu erau susceptibile să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre. Cu toate acestea, în baza informațiilor oferite de Germania în cursul examinării preliminare, Comisia și-a exprimat următoarele rezerve în acest sens:
(43)
Referitor la primul criteriu Altmark, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că întreprinderile care operau în cadrul VRR aveau o obligație de serviciu public impusă prin autorizațiile de operare a rutelor de autobuz și de tramvai, care le-au fost acordate de autoritatea regională competentă.
(44)
În legătură cu cel de al doilea criteriu Altmark, Comisia și-a exprimat îndoiala că toate cele patru categorii de costuri constituiau realmente o obligație de serviciu public și că obligațiile de serviciu public au fost definite în mod clar. De asemenea, era neclar dacă cel puțin o parte din costurile măsurilor în cauză trebuie plătită de întreprinderi în propriul interes comercial și, din acest motiv, trebuie acoperite exclusiv din venitul realizat din vânzarea biletelor. Comisia a afirmat, de asemenea, că Germania nu a transmis informații detaliate cu privire la parametrii și la metoda de calculare a compensației.
(45)
În cadrul deciziei de inițiere a procedurii, Comisia nu a putut exclude posibilitatea ca această compensație să depășească suma necesară pentru acoperirea integrală sau parțială a cheltuielilor suportate în momentul executării obligațiilor de serviciu public (al treilea criteriu Altmark).
(46)
Întrucât autorizațiile pentru întreprinderile de transport din cadrul VRR au fost acordate direct, fără licitație publică, Comisia și-a exprimat îndoiala legată de respectarea celui de al patrulea criteriu Altmark. Nu deținea suficiente informații pentru a putea evalua dacă acel calcul al compensației, stabilit în baza costurilor medii ale tuturor întreprinderilor vizate de finanțarea VRR, corespundea nivelului de costuri ale unei întreprinderi tipice, bine gestionate, care asigură mijloace de transport.
(47)
În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a susținut că finanțarea măsurilor în cauză poate afecta schimburile comerciale între state și poate denatura sau amenința să denatureze concurența pe piața internă.
4.3.2. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAțA INTERNĂ
(48)
Ajungând la concluzia că nu poate exclude existența unui ajutor de stat, Comisia a analizat posibila compatibilitate a acestuia cu piața internă în temeiul articolului 93 din TFUE.
(49)
Potrivit hotărârii Altmark, articolul 93 din TFUE nu putea fi aplicat direct, ci doar prin intermediul celor trei regulamente ale Consiliului adoptate în baza acestuia (16). În consecință, s-a considerat că Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 al Consiliului din 26 iunie 1969 privind acțiunea statelor membre în ceea ce privește obligațiile inerente noțiunii de serviciu public în domeniul transportului feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (17) și Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 al Consiliului din 4 iunie 1970 privind acordarea ajutoarelor de stat pentru transportul feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare (18) formează cadrul juridic aplicabil pentru evaluarea compatibilității obligațiilor de serviciu public.
(50)
În cadrul deciziei de inițiere a procedurii, Comisia a considerat că Germania a exclus serviciile de transport relevante din domeniul de aplicare al Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 și că, prin urmare, doar Regulamentul (CEE) nr. 1107/70 reprezenta cadrul legal aplicabil.
(51)
Referitor la compatibilitatea ajutorului în baza articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 1107/70, Comisia și-a exprimat îndoiala că obligațiile pentru care BSM și RBG au beneficiat de compensație constituiau obligații de serviciu public și că sumele plătite corespundeau cheltuielilor înregistrate la executarea acelor obligații.
5. OBSERVAțII DIN PARTEA GERMANIEI (19)
5.1. DOMENIUL DE APLICARE AL PROCEDURII
(52)
În introducere, Germania a oferit informații generale cu privire la punerea în aplicare a noului sistem de finanțare. A arătat în special că vechiul sistem de finanțare a rămas în vigoare până la sfârșitul anului 2005 (31 decembrie 2005). Noul sistem de finanțare, stabilit la 28 iunie 2005, a intrat în vigoare de la 1 ianuarie 2006.
(53)
Germania a subliniat că plângerea depusă la începutul actualei proceduri a fost înaintată de orașul Langenfeld prin scrisoarea din 27 ianuarie 1999 și că aceasta a fost reînnoită la 21 ianuarie 2004. Astfel, în opinia Germaniei, procedura Comisiei trebuie să privească numai vechiul sistem de finanțare, în vigoare până la sfârșitul anului 2005. Germania a contestat decizia Comisiei de inițiere a procedurii oficiale de investigare privind noul sistem de finanțare. A argumentat că, în lipsa unei plângeri vizând în mod specific noul sistem de finanțare aplicat începând cu anul 2006, Comisia nu a realizat o evaluare preliminară suficient de detaliată și că, prin urmare, Germania nu a avut posibilitatea de a clarifica problemele încă deschise.
5.2. NOUL SISTEM DE FINANțARE APLICABIL ÎNCEPÂND CU 2006
(54)
Germania a explicat că noul sistem de finanțare a fost conceput pentru a asigura respectarea celor patru criterii Altmark. În acest scop, toate fluxurile financiare - fie plăți directe, fie subvenții încrucișate - au fost incluse în calculul plăților compensatorii de serviciu public acordate de VRR întreprinderilor de transport.
5.3. DEFINIțIA OBLIGAțIILOR DE SERVICIU PUBLIC (PRIMUL CRITERIU ALTMARK)
(55)
Germania a răspuns rezervelor exprimate de Comisie făcând referire la definiția obligațiilor de serviciu public și la actul de încredințare (considerentul 61 din decizia de inițiere a procedurii) și la categoriile de costuri 1, 2, 3 și 4 (considerentele 62-71 din decizia de inițiere a procedurii).
5.3.1. ACTUL DE ÎNCREDINțARE
(56)
Referitor la întrebarea dacă întreprinderile de transport din cadrul VRR trebuie realmente să își achite obligațiile de serviciu public definite în mod clar, Germania a declarat că autorizațiile (20) emise pentru operarea rutelor de autobuz și de tramvai în condițiile Legii privind transportul de călători (Personenbeförderungsgesetz - PBefG) nu reprezintă, în această privință, singurul temei juridic. În plus, Planul de transport public local (Nahverkehrsplan) (21) sau, pentru o scurtă perioadă după intrarea în vigoare a noului sistem de finanțare (22), deciziile consiliilor orașelor și districtelor respective, precum și notificările de finanțare corespunzătoare emise de VRR în baza Orientărilor privind finanțarea aduc clarificări suplimentare privind obligațiile de serviciu public. Prin urmare, obligațiile de serviciu public sunt impuse prin intermediul unui act triplu de încredințare (adică prin autorizații, Planurile de transport public local și notificarea de finanțare corespunzătoare emisă de VRR în baza Orientărilor privind finanțarea).
(57)
Referitor la RBG, consiliul municipal Düsseldorf a aprobat noul sistem de finanțare al VRR prin decizia din 15 decembrie 2005, în care a hotărât, de asemenea, să întemeieze propriile Planuri de transport public local pe Orientările privind finanțarea, care fac parte din noul sistem de finanțare. Planul de transport public local 2002-2007 a fost stabilită de consiliul municipal Düsseldorf la 20 martie 2003. RBG se supune, de asemenea, Planurilor de transport public local ale orașelor și districtelor învecinate (districtul Rin Neuss, orașul Neuss, districtul Mettmann). Toate aceste Planuri de transport public local conțin dispoziții referitoare la rețeaua (de servicii și infrastructură) care trebuie asigurată de către RBG. RBG deține autorizații în baza PBefG pentru rutele de autobuz și de tramvai (suprateran și subteran) pe care le operează.
(58)
Referitor la BSM, consiliul municipal Monheim și consiliul municipal Mettmann au aprobat noul sistem de finanțare VRR prin deciziile din 10 noiembrie 2005 și, respectiv, 19 decembrie 2005. A doua decizie prevede și faptul că Planul de transport public local pentru districtul Mettmann (23) trebuie aliniată la noul sistem de finanțare. Planul de transport public local 2004 pentru districtul Mettmann conține dispoziții referitoare la rețeaua (de servicii și infrastructură) care trebuie asigurată de BSM. BSM deține autorizații în baza PBefG pentru rutele de autobuz pe care le operează.
5.3.2. CATEGORIA DE COSTURI 1: ASIGURAREA INFRASTRUCTURII
(59)
Germania a afirmat că, pentru executarea obligațiilor de serviciu public, întreprinderea trebuie să fie dotată cu vehicule. A subliniat faptul că, în Germania și în toate celelalte state membre, infrastructura utilizată pentru asigurarea serviciilor de transport public este pusă la dispoziție în mod obișnuit de stat. În consecință, Germania este de părere că asigurarea infrastructurii nu conferă niciun avantaj economic operatorilor în cauză. În plus, a subliniat faptul că VRR finanțează doar întreținerea, nu și construcția infrastructurii. De asemenea, VRR nu finanțează costurile totale de întreținere, ci doar costurile fixe (costurile variabile rezultate din utilizarea infrastructurii nu sunt compensate). Germania a prezentat o analiză a sarcinii adiționale rezultate din obligația de serviciu public ținând cont de numeroase criterii, în special de exploatarea capacității infrastructurii. Orice venit rezultat din utilizarea infrastructurii (de exemplu, publicitate) a fost scăzut din calculul costurilor suplimentare.
(60)
În baza PBefG și a legislației de aplicare a acesteia (24), RBG și BSM sunt obligate să mențină în stare de funcționare infrastructura necesară pentru executarea serviciilor de transport pentru care sunt autorizate, în conformitate cu anumite standarde de calitate (cel mai important punct fiind dotarea stațiilor). Ambele fac obiectul unor cerințe suplimentare, care depășesc aceste cerințe juridice și care sunt cuprinse în Orientările VRR privind dotarea stațiilor (Richtlinie Haltestellenausstattung im VRR 08/1991) și în Planurile de transport public local aplicabile pentru fiecare în parte. Pentru RBG, de exemplu, acest lucru presupune un sistem dinamic de informare a călătorilor la 192 dintre stații și un sistem computerizat pentru controlul operațiilor. Cerințele suplimentare pentru BSM se referă la securitate, informare în stații, confort și curățenie.
5.3.3. CATEGORIA DE COSTURI 2: SARCINI DE MANAGEMENT șI MARKETING IMPUSE DE VRR SAU DE AUTORITATEA LOCALĂ COMPETENTĂ
(61)
Germania a oferit clarificări suplimentare cu privire la această categorie de costuri, care conține în special costurile rezultate din activitățile de vânzare și marketing (de exemplu, sprijin pentru abonamente, oferirea de facilități pentru navetiști, cum ar fi zone tip „park and ride”, și promovarea acestora, susținere pentru organizatorii de mari evenimente, call centers), alocarea veniturilor și alte sarcini de coordonare. În această categorie, venitul atribuibil este dedus în scopul calculării costurilor legate de sarcina suplimentară impusă de autoritățile publice.
(62)
Această categorie nu include cerințe juridice. RBG și BSM au obligația de a executa aceste sarcini în baza unui acord de cooperare și a unui acord de alocare a venitului, care au fost încheiate cu VRR și care reprezintă o condiție prealabilă pentru participarea acestora la sistemul de finanțare VRR. Orientările acordului de cooperare conțin detalii cu privire la aceste sarcini. Atât RBG, cât și BSM fac obiectul unor sarcini suplimentare din această categorie, în condițiile Planului de transport public local al districtului Mettmann. Notificarea de finanțare aferentă emisă de VRR trebuie considerată a fi ultima etapă a actului de încredințare.
5.3.4. CATEGORIA DE COSTURI 3: STANDARDE PRIVIND CALITATEA VEHICULELOR, IMPUSE DE VRR SAU DE AUTORITATEA LOCALĂ COMPETENTĂ
(63)
Potrivit clarificărilor oferite de Germania, costurile suplimentare asociate standardelor privind calitatea vehiculelor decurg din cerințele stabilite de VRR și/sau de autoritățile locale. Aceste cerințe de calitate sunt, de exemplu, vehicule mai ecologice decât cele impuse de lege sau utilizarea de vehicule climatizate sau cu podea joasă. Aceste cerințe pot fi stabilite pentru întreaga regiune VRR sau la nivel local de orașele sau districtele respective. Aceleași principii ca în categoriile anterioare se aplică pentru calcularea sarcinii suplimentare pentru întreprinderile de transport public.
(64)
Planul de transport public local a orașului Düsseldorf obligă RBG să investească în vehicule cu podea joasă și în vehicule mai ecologice. Mai mult decât atât, consiliul municipal Düsseldorf a obligat RBG să monteze filtre de particule la vehiculele sale cu motoare diesel. În baza condițiilor Planului de transport public local al districtului Mettmann, BSM trebuie să investească în vehicule cu podea joasă.
5.3.5. CATEGORIA DE COSTURI 4: SERVICII DE TRANSPORT SUPLIMENTARE SAU ALTE SERVICII LEGATE DE OPERARE IMPUSE DE VRR SAU DE AUTORITATEA LOCALĂ COMPETENTĂ
(65)
Germania a declarat că această categorie este alcătuită din trei subcategorii clar definite:
(66)
(i)
Categoria de costuri 4a: costurile suplimentare generate de serviciile neprofitabile în afara orelor de vârf impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR: Germania a explicat că serviciile de transport public asigurate în afara orelor de vârf (25), solicitate de autoritățile publice, nu sunt profitabile. Totuși, aceste servicii sunt solicitate de autoritățile publice (VRR sau orașele și districtele respective) din motive de accesibilitate a serviciilor de transport. Obligațiile RBG de a asigura servicii de transport în afara orelor de vârf sunt stabilite în Planurile de transport public local ale orașului Düsseldorf, ale districtului Rin Neuss și ale districtului Mettmann. BSM este obligată să asigure servicii de transport în afara orelor de vârf în temeiul autorizațiilor acordate și în temeiul Planului de transport public local a districtului Mettmann. Notificarea de finanțare aferentă emisă de VRR trebuie considerată a fi ultima etapă a actului de încredințare.
(67)
(ii)
Categoria de costuri 4b: obligații sociale în legătură cu operarea impusă de acționar: referitor la această categorie, Germania a explicat că RBG și BSM sunt obligate să aplice acordul colectiv încheiat de Asociația municipală a angajatorilor din Renania de Nord-Westfalia (Kommunaler Arbeitgeberverband Nordrhein-Westfalen), ce are ca rezultat o grilă de salarii medii mai mari. Întreprinderile municipale sunt, de asemenea, obligate să opereze și/sau să contribuie la schemele de pensii ale societății, în temeiul acordurilor colective care, în mod normal, nu sunt încheiate de întreprinderile private din sector. În baza participării la un fond (public) de pensii suplimentare, RBG trebuie să contribuie pentru angajații săi la acest fond. În egală măsură, BSM este obligată să opereze o schemă de pensii a societății în baza acordului colectiv specific. Costurile sunt calculate ca diferență între grila de salarizare de referință (grila de salarizare inclusă în acordul colectiv TV-N, grupa V, pasul 2, aplicată în mod obișnuit de întreprinderi private) și salariul efectiv, care include și costurile suplimentare efective ale schemei de pensii a societății.
(68)
(iii)
Categoria de costuri 4c: alte cerințe în legătură cu operarea sau cerințe inerente sistemului, care sunt impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR, care sunt justificate individual și care duc la un dezavantaj economic: Germania a explicat că această categorie este o categorie deschisă, prin care, în baza unei dovezi individuale, poate fi acordată o compensație pentru dezavantaje economice rezultate din cerințele privind operarea sau cerințele referitoare la operarea unui sistem de transport public (de exemplu, cerințe speciale referitoare la protecția mediului și oferirea unor servicii suplimentare pentru evenimente publice de amploare). Germania a subliniat că RBG și BSM nu fac obiectul unor astfel de cerințe.
5.4. PARAMETRII ÎN BAZA CĂRORA SE CALCULEAZĂ COMPENSAțIA (AL DOILEA CRITERIU ALTMARK)
(69)
În introducere, Germania a oferit informații cu privire la și a descris procesul de stabilire a parametrilor pentru calcularea compensației.
(70)
În legătură cu parametri aplicați pentru calcularea compensației, Germania a făcut o distincție între diferitele categorii de costuri.
(71)
Referitor la asigurarea infrastructurii (categoria de costuri 1), Germania a declarat că VRR utilizează pentru serviciile de transport un anumit număr de kilometri de șine sau de șosea - specific fiecărei rețele locale (Bedienungsgebiet) și fiecărui mod de operare (Betriebszweig) - ca parametru pentru calcularea compensației.
(72)
Referitor la sarcinile de management și marketing impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă (categoria de costuri 2), VRR utilizează - potrivit Germaniei - un anumit număr de tarife în legătură cu încasările nete din majorarea tarifelor, specific fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare, ca parametru pentru calcularea compensației.
(73)
Referitor la standardele privind calitatea vehiculelor, impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă (categoria de costuri 3), Germania a declarat că parametrul pentru calcularea compensației cuprinde un anumit număr bazat pe un vehicul standard de calitate minimă, numărul fiind specific fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare.
(74)
Referitor la serviciile suplimentare de transport sau alte servicii în legătură cu operarea impusă de VRR sau de autoritatea locală competentă (categoria de costuri 4), Germania a făcut distincție între cele trei subcategorii.
(75)
Pentru prima subcategorie, și anume, costurile suplimentare rezultate din serviciile neprofitabile prestate în afara perioadelor de vârf, impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR (categoria de costuri 4a), VRR utilizează un parametru pentru calcularea compensației bazat pe diferența între venitul marginal și costurile marginale pe kilometru. Acest lucru este specific fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare.
(76)
Referitor la a doua subcategorie, parametrul constă într-o valoare determinată prin compararea salariului mai mare cu dispozițiile unui anumit acord colectiv („TV-N, grupa V, pasul 2”) (categoria de costuri 4b), care se consideră a conține aproape aceleași grile de salarizare, și stabilirea ulterioară a unui număr pentru fiecare șofer, specific fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare.
(77)
În final, potrivit Germaniei, alte cerințe în legătură cu operarea sau cerințe inerente sistemului, care sunt impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR, care sunt justificate individual și care conduc la un dezavantaj economic (categoria de costuri 4c) sunt calculate întotdeauna individual, cu condiția ca acestea să fie documentate corespunzător.
5.5. INEXISTENțA SUPRACOMPENSĂRII (AL TREILEA CRITERIU ALTMARK)
(78)
Germania a explicat că VRR solicită tuturor întreprinderilor de transport din cadrul VRR să depună rapoarte anuale cu privire la cheltuielile din fonduri cu scopul de a dovedi inexistența unei supracompensări cu privire la obligațiile de serviciu public.
(79)
Aceste rapoarte trebuie să conțină costurile efective (cheltuieli minus venituri) generate la îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, acestea fiind verificate ulterior de un contabil certificat și de VRR în privința corectitudinii și a caracterului complet. Potrivit Germaniei, dacă VRR descoperă că, în baza acestor rapoarte, există o supracompensare, această supracompensare va fi recuperată.
(80)
Pentru recuperare, este necesar să se facă distincție între compensația acordată de VRR în baza unei decizii administrative și compensația plătită direct întreprinderii de transport în baza punctului 19 din Ordonanța ZV VRR.
(81)
În primul caz, decizia administrativă este numită o „notificare pozitivă de finanțare” (positiver Finanzierungsbescheid), potrivit Orientărilor privind finanțarea. Conform punctului 7.4.1 din Orientările privind finanțarea, VRR însăși dispune recuperarea oricărei supracompensări.
(82)
În cel de al doilea caz, VRR emite întâi o „notificare negativă de finanțare” (ablehnender Finanzierungsbescheid) conform punctului 7.4.2 din Orientările privind finanțarea sau o „notificare cu caracter obligatoriu privind cuantumul compensației admise”. Într-o astfel de situație, punctul 8.3 din Orientările privind finanțarea prevede că VRR trebuie să informeze orașul sau districtul în proprietatea căruia se află întreprinderea de transport în privința obligației sale de a recupera supracompensarea.
5.6. ÎNTREPRINDERE TIPICĂ, BINE GESTIONATĂ șI ECHIPATĂ CORESPUNZĂTOR CU MIJLOACE DE TRANSPORT (AL PATRULEA CRITERIU ALTMARK)
(83)
Germania a declarat, contrar observației Comisiei din cadrul deciziei de inițiere a procedurii oficiale de investigare, că parametrii pentru calcularea compensației de serviciu public au fost prezentați și țin seama de toate informațiile disponibile oferite de întreprinderile publice și private din cadrul sau în afara zonei VRR. VRR a stabilit costurile (adică, datele țintă) care rezultă din activitățile de executare a obligațiilor de serviciu public din primele trei categorii aparținând unei întreprinderi tipice, bine gestionate în colaborare cu propriul expert/auditor, Industrie- und Verkehrstreuhand GmbH („IVT” sau „expertul”). IVT dispune de date comparative, rezultate dintr-o analiză comparativă, privind un număr mare de întreprinderi de transport cu sediul în Germania și Austria. Datele țintă au fost ajustate de VRR, ținând cont de anumite caracteristici specifice (de exemplu, regionale). Datele țintă pentru a patra categorie sunt stabilite prin referire la anumite date privind piața regională.
(84)
La finalul analizei sale, VRR definește o marjă pentru prețurile medii ale pieței pentru diferitele categorii de costuri. Aceste date țintă au fost stabilite pentru anul 2003 și sunt actualizate în funcție de un indice în conformitate cu anexa 9 la Orientările privind finanțarea (dispoziții referitoare la „evoluția nivelului prețurilor în timp”) și cu reducerea/creșterea volumului și schimbările la nivelul structurilor.
(85)
Germania a subliniat în special faptul că, în opinia sa, dacă o întreprindere îndeplinește o obligație de serviciu public (cum ar fi, de exemplu, retribuirea angajaților cu salarii mai mari decât nivelul normal ca urmare a unor decizii de politică) nu se poate trage concluzia că o astfel de întreprindere nu este bine gestionată.
5.7. DENATURAREA CONCURENțEI șI AFECTAREA SCHIMBURILOR DINTRE STATELE MEMBRE
(86)
Germania a exprimat opinia că finanțarea publică în scopul acoperirii costurilor de întreținere a infrastructurii nu afectează schimburile dintre statele membre, deoarece această infrastructură este utilizată exclusiv de beneficiarul acestei finanțări. În plus, a argumentat că finanțarea în scopul acoperirii costurilor de întreținere a infrastructurii nu afectează o piață distinctă deschisă concurenței, adică piața de transport regional-local, deoarece sistemul de finanțare al VRR previne ca finanțarea alocată pentru acoperirea costurilor de întreținere a infrastructurii (unde piața este închisă concurenței) să fie utilizată de întreprinderile de transport pe piața deschisă concurenței. Mai mult decât atât, operatorii de servicii de transport public trebuie să asigure conturi separate pentru diferitele categorii de costuri.
5.8. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAțA INTERNĂ
(87)
Fiind de părere că nu există niciun ajutor de stat în favoarea RBG sau BSM, Germania a prezentat observații privind compatibilitatea ajutorului pretins numai referitor la a doua subcategorie a celei de-a patra categorii, și anume, obligațiile sociale în legătură cu funcționarea impusă de acționar (26). Aceasta a argumentat că o compensație a unei grile de salarii mai mari este, în orice caz, compatibilă cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) din TFUE.
5.9. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI ÎN TEMEIUL REGULAMENTULUI (CE) NR. 1370/2007
(88)
Întrucât Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009, Comisia a solicitat Germaniei să își prezinte observațiile cu privire la compatibilitatea noului sistem de finanțare cu piața internă în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.
(89)
În principiu, Germania era de părere că evaluarea compatibilității noului sistem de finanțare de către Comisie trebuie să se realizeze în baza Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 abia începând cu 3 decembrie 2009.
(90)
Mai mult decât atât, Germania a argumentat că noul sistem de finanțare - în cazul în care implică un ajutor de stat - este, de asemenea, compatibil cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(91)
Germania a informat, de asemenea, Comisia cu privire la următoarele adaptări la noul sistem de finanțare pentru a îndeplini cerințele Regulamentului (CE) nr. 1370/2007:
(92)
(a)
Încredințarea misiunii de serviciu public: obligațiile de serviciu public impuse pentru RBG (decizia autorității competente din 25 iunie 2009) și pentru BSM (decizia autorității competente din 26 noiembrie 2009) au fost centralizate într-un singur contract de servicii publice cu o durată limitată la 10 ani.
(93)
(b)
Aplicarea anexei la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007: efectul financiar net va fi calculat în funcție de dispozițiile anexei la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
6. OBSERVAțIILE PĂRțILOR TERțE
(94)
Comisia a primit observațiile unei părți interesate, care a solicitat un tratament confidențial. Reclamantul inițial, orașul Langenfeld, nu a prezentat observații.
(95)
Partea interesată a contestat constatarea Comisiei potrivit căreia vechiul sistem de finanțare este un ajutor existent.
(96)
În ceea ce privește finanțarea prin subvenționare încrucișată, partea terță a afirmat că aceasta este o practică numită în mod obișnuit „kommunaler Querverbund”, comună unui număr mare de societăți holding municipale din Germania, fapt ce, potrivit părții terțe, a fost pus la îndoială printr-o hotărâre a Curții Federale de Finanțe din Germania (27). În opinia părții terțe, acolo unde apare o astfel de subvenționare încrucișată prin intermediul unui acord de control și de transfer de profit/pierderi, nu există nicio posibilitate de a evita supracompensarea având în vedere caracterul automat al transferului. Partea terță a contestat faptul că, în realitate, VRR ține cont de subvenționarea încrucișată când pune în practică sistemul său financiar și că, în consecință, VRR adaptează în mod corespunzător sumele de finanțare.
(97)
În ceea ce privește finanțarea prin VRR, partea terță a argumentat că noul sistem de finanțare al VRR nu este pus în practică în conformitate cu indicațiile formulate în Orientările privind finanțarea din următoarele motive:
(98)
Potrivit părții terțe, obligațiile de serviciu public sunt definite într-un mod netransparent în colaborare cu înseși întreprinderile de transport. A argumentat că un act triplu de încredințare trebuie să corespundă cerinței de claritate la fel ca un act simplu. Aceasta a susținut că, în general, autorizațiile acordate în baza PBefG nu pot fi considerate a fi impunerea unei obligații de serviciu public, deoarece sunt acordate la inițiativa întreprinderii de transport în cauză, care, prin urmare, definește și condițiile serviciului său. În plus, întreprinderea de transport însăși poate solicita o ajustare ulterioară a autorizației. Partea terță a considerat, de asemenea, că Planurile de transport public local nu reprezintă un act adecvat de încredințare, deoarece nu impun nicio obligație, ci, mai curând, doar definesc - în mod general - obiective politice.
(99)
Referitor la asigurarea infrastructurii, partea terță a afirmat că nu există o definiție exactă a obligațiilor și că doar cadrul măsurilor care pot fi, în general, finanțate a fost clarificat. Mai mult, partea terță a afirmat că cea mai mare parte a investiției din această categorie ar fi suportată, în mod normal, de întreprinderile de transport în propriul interes economic.
(100)
Referitor la sarcinile de management și marketing impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă, partea terță a argumentat că sarcinile de management și marketing în legătură cu participarea la o asociație de transport, cum ar fi VRR, reprezintă un aspect al cadrului economic general din acest sector. În realitate, nicio întreprindere de transport nu operează în afara sistemului unei asociații de transport. În consecință, potrivit părții terțe, îndeplinirea sarcinilor de management și marketing impuse de o asociație de transport reprezintă o condiție prealabilă necesară pentru obținerea unei autorizații, care, în caz contrar, ar fi refuzată de autoritatea competentă. În cele din urmă, statutul de membru al unei asociații de transport aduce cu sine anumite beneficii economice, de exemplu, economii de scară.
(101)
În legătură cu standardele privind calitatea vehiculelor, impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă, partea terță a prezentat observația că noul sistem de finanțare VRR nu definește exact ce tip de vehicul ar fi achiziționat de întreprinderile de transport exclusiv din propriul interes economic.
(102)
Referitor la costurile suplimentare generate de serviciile neprofitabile în afara orelor de vârf impuse direct de autoritatea locală competentă sau de VRR, partea terță a declarat că astfel de servicii pot fi prestate cu un cost marginal, dacă sunt planificate corespunzător, întreprinderea de transport trebuind să calculeze, în opinia sa, cerințele privind vehiculele și personalul în funcție de necesarul la orele de vârf.
(103)
Referitor la obligațiile sociale în legătură cu prestația impusă de acționar, partea terță a prezentat observația că suportarea unor cheltuieli mai mari privind personalul nu poate fi considerată o obligație de serviciu public sau un serviciu de interes economic general, deoarece nu se raportează la dispoziția privind serviciile de transport.
(104)
Referitor la alte cerințe legate de operare sau cerințe inerente sistemului, impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR, care sunt justificate individual și care conduc la un dezavantaj economic, partea terță a argumentat că acestea nu pot fi considerate obligații de serviciu public și că, în realitate, nu sunt impuse întreprinderilor de transport.
(105)
În ceea ce privește al doilea criteriu Altmark, partea terță a subliniat faptul că niciun sistem comun de definire a parametrilor nu se aplică pentru a doua și a treia subcategorie din categoria a patra de obligații de serviciu public din noul sistem de finanțare al VRR. Potrivit părții terțe, corectitudinea parametrilor stabiliți în toate categoriile nu poate fi verificată de concurenți, deoarece parametrii nu sunt publicați. În plus, bugetul VRR pentru 2006 a fost votat abia în februarie/martie 2006. Conform părții terțe, acest lucru arată că parametrii pentru 2006 nu au fost stabiliți în prealabil.
(106)
În ceea ce privește al treilea criteriu Altmark, partea terță a considerat că obligațiile de serviciu public nu pot fi evaluate complet separat de activitățile comerciale ale întreprinderilor de transport. Mai mult, supracompensarea trebuie evaluată separat pentru fiecare categorie în parte. În opinia părții terțe, noul sistem de finanțare nu asigură faptul că, în diversele categorii, se ține cont de veniturile relevante sau de alte avantaje economice în legătură cu obligația de serviciu public. Caracterul automat al mecanismului de subvenționare încrucișată nu permite evitarea supracompensării în sistemul de finanțare al VRR.
(107)
În ceea ce privește al patrulea criteriu Altmark, partea terță a argumentat că, în baza informațiilor de care dispunea, nu a putut evalua caracterul adecvat al metodei de analiză comparativă a performanțelor aplicată de VRR. A declarat că numărul total de întreprinderi ale căror date comparative sunt analizate nu este hotărâtor pentru a determina dacă aceste date comparative reflectă costurile unei întreprinderi medii, bine gestionate. În opinia acesteia, ceea ce contează este selectarea corectă a întreprinderilor și ponderarea corectă a datelor colectate de la întreprinderi de diferite tipuri.
(108)
Referitor la efectul asupra concurenței și asupra schimburilor dintre statele membre, partea terță a fost de acord cu evaluarea preliminară a Comisiei și, în consecință, a considerat că măsurile constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
(109)
În opinia părții terțe, Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 este aplicabil în prezentul caz. Germania nu a făcut uz de posibilitatea de excludere a serviciilor în cauză din domeniul de aplicare al regulamentului. Argumentarea BVerwG, care a pronunțat o decizie opusă, este eronată. Din punctul de vedere al părții terțe, măsurile în cauză nu respectă dispozițiile Regulamentului (CEE) nr. 1191/69 și, prin urmare, nu sunt compatibile cu piața internă.
(110)
Într-o notă generală, partea terță a argumentat că VRR nu dispune de mijloacele necesare pentru monitorizarea conformității cu dispozițiile noului sistem de finanțare. În consecință, VRR nu poate asigura conformitatea cu al patrulea criteriu Altmark.
(111)
În final, partea terță a oferit ample comentarii, în special în cadrul observațiilor prezentate ulterior, cu privire la modul în care VRR se finanțează prin contribuțiile percepute de la orașele și districtele membre.
7. OBSERVAțIILE GERMANIEI CU PRIVIRE LA OBSERVAțIILE PĂRțII TERțE
(112)
În introducere, Germania a declarat că a furnizat Comisiei toate informațiile necesare și că, prin urmare, nu a fost necesar să includă observații referitoare la aspectele aduse în discuție de partea terță în observațiile sale. Cu toate acestea, Germania a răspuns ulterior la anumite observații prezentate de partea terță.
(113)
Germania a declarat că bugetul VRR nu are nicio importanță pentru încredințarea efectivă a obligațiilor de serviciu public sau pentru definirea parametrilor. A explicat că, în prezent, nu există nicio obligație de a publica date referitoare la stabilirea parametrilor pentru calcularea compensației.
(114)
Germania a contestat argumentul părții terțe conform căruia serviciile în afara orelor de vârf pot fi prestate la un cost marginal. De asemenea, a contestat că statutul de membru al unei asociații de transport reprezintă o condiție generală prealabilă pentru realizarea activităților de transport public.
(115)
Germania a subliniat faptul că veniturile conexe activităților de executare a obligațiilor de serviciu public în diferitele categorii au fost realmente atribuite corect categoriilor respective și că, în orice caz, VRR ar analiza profiturile nefiresc de mari.
(116)
Germania a arătat că încredințarea obligației de îndeplinire a unor standarde mai ridicate privind calitatea vehiculelor rezultă din Planurile de transport public local, din deciziile consiliului competent al orașului sau al districtului și din Orientările VRR privind finanțarea.
(117)
Referitor la subvenționarea încrucișată, Germania a subliniat faptul că elementul automat în cadrul unui transfer de profit și pierderi se reflectă doar în contabilitate și că plata efectivă a sumelor nu se efectuează automat.
8. DOMENIUL DE APLICARE AL PROCEDURII șI DECIZIA FINALĂ
(118)
În prezentul caz, Germania a argumentat că, întrucât plângerea orașului Langenfeld viza vechiul sistem de finanțare, care nu a făcut obiectul procedurii oficiale de investigare în cauză, Comisia, în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Comisiei din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 [în prezent articolul 108 din TFUE] din Tratatul CE (28), nu are dreptul de a lua o decizie.
(119)
Comisia notează că a acționat în conformitate cu dispozițiile articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, deoarece trebuie să analizeze orice informație deținută, obținută din orice sursă, referitoare la presupusul ajutor de stat ilegal. Mai mult decât atât, a realizat și o evaluare preliminară în conformitate cu cerințele articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999.
(120)
Din acest motiv, nu se poate exclude posibilitatea Comisiei de a lua o decizie în prezentul caz pentru a închide procedura oficială de investigare cu privire la noul sistem de finanțare. Comisia evidențiază și faptul că prezenta investigație nu vizează vechiul sistem de finanțare.
(121)
Referitor la finanțarea în scopul executării obligației de serviciu public, Comisia a presupus în cadrul deciziei de inițiere că noul sistem de finanțare a intrat în vigoare la 28 iunie 2005, adică data adoptării deciziei de punere în aplicare.
(122)
Cu toate acestea, astfel cum Germania a precizat în timpul procedurii oficiale de investigare, noul sistem de finanțare a intrat în vigoare abia la 1 ianuarie 2006 și nu concomitent cu adoptarea deciziei la 28 iunie 2005.
(123)
Așadar, Comisia poate concluziona că vechiul sistem de finanțare a rămas în vigoare până la 31 decembrie 2005. Astfel cum Comisia a explicat deja în decizia sa din 20 decembrie 2006, vechiul sistem de finanțare constituie ajutor existent. În consecință, Comisia își va limita evaluarea la perioada începând din 1 ianuarie 2006.
(124)
Germania a informat Comisia asupra faptului că noul sistem de finanțare a fost modificat în septembrie 2009 în lumina intrării în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007. Mai precis, au fost modificate actele de încredințare și normele de compensare din Orientările privind finanțarea.
(125)
Comisia consideră că nu este posibilă adoptarea unei poziții finale cu privire la existența ajutorului de stat și la posibila compatibilitate a noului sistem financiar astfel modificat cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, fără a oferi în prealabil Germaniei posibilitatea de a prezenta observații referitoare la eventualele rezerve ale Comisiei cu privire la aceste modificări.
(126)
Așadar, fără a consulta Orientările privind finanțarea modificate în 2009 în lumina Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și actele de încredințare modificate în 2009 în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, Comisia limitează această decizie finală la plățile compensatorii efectuate către RBG și BSM în baza noului sistem de finanțare și a acordurilor de partajare a veniturilor pentru perioada 2006-2009. Comisia își rezervă dreptul de a evalua Orientările privind finanțarea modificate în 2009 în lumina Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 și actele de încredințare modificate în 2009 în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 în cazul în care apar îndoieli cu privire la conformitatea acestora cu normele UE privind ajutoarele de stat.
9. EXISTENțA AJUTORULUI DE STAT
(127)
Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede că „sunt compatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”.
9.1. RESURSELE DE STAT șI IMPUTABILITATEA STATULUI
(128)
Pentru evaluarea existenței resurselor de stat și imputabilitatea acestora este necesar să se facă distincția între plățile compensatorii acordate de VRR întreprinderilor de transport în baza Orientărilor privind finanțarea, pe de o parte, și plățile directe efectuate către întreprinderile de transport în baza punctului 19 din Ordonanța ZV VRR, pe de altă parte.
(129)
Referitor la plățile compensatorii acordate de VRR întreprinderilor de transport în baza Orientărilor privind finanțarea, Comisia observă că VRR este un organ public finanțat prin contribuțiile percepute orașelor și districtelor membre ale acestuia. Prin urmare, Comisia concluzionează că aceste sume sunt plătite din resurse de stat. VRR face parte din administrația regională. Așadar, deciziile sale de finanțare sunt, de asemenea, imputabile statului.
(130)
Referitor la plățile directe efectuate către întreprinderile de transport, în baza punctului 19 din Ordonanța ZV VRR, în legătură cu acordurile de partajare a veniturilor, Comisia afirmă că toate cele cinci opțiuni prevăzute în acest regulament provin de la întreprinderi sau organe publice.
(131)
Comisia observă că plățile efectuate către RBG și BSM prin acorduri de partajare a veniturilor sau acorduri încheiate cu acționarul provin, de asemenea, de la întreprinderi publice. Orașul Düsseldorf deține 100 % din acțiunile Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH, iar orașul Monheim deține 100 % din acțiunile Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Din acest motiv, indiferent de statutul lor corporativ sau alt statut legal, ambele sunt întreprinderi în sensul articolului 2 litera (b) din Directiva 2006/111/CE a Comisiei din 16 noiembrie 2006 privind transparența relațiilor financiare dintre statele membre și întreprinderile publice, precum și transparența relațiilor financiare din cadrul anumitor întreprinderi (29).
(132)
Prin urmare, Comisia concluzionează că fondurile acordate societăților RBG și BSM prin Holding der Landeshaupstadt Düsseldorf GmbH și Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH sunt finanțate din resurse de stat.
(133)
Cu toate acestea, Curtea de Justiție a decis, de asemenea, că, deși statul este în măsură să controleze o întreprindere publică și să exercite o influență dominantă asupra operațiunilor sale, exercitarea efectivă a acestui control într-un caz particular nu poate fi presupusă automat. O întreprindere publică poate acționa într-un mod mai mult sau mai puțin independent, în funcție de gradul de autonomie acordat acesteia de către stat. În consecință, simplul fapt că o întreprindere publică se află sub controlul statului nu este suficient ca măsurile luate de acea întreprindere, de exemplu, finanțarea întreprinderilor în cauză, să fie considerate a fi imputabile statului. Este necesară și analizarea măsurii în care autoritățile publice trebuie considerate a fi implicate, într-un fel sau altul, în procesul de adoptare a acestor măsuri. Referitor la acest punct, Curtea a arătat că posibilitatea de a imputa statului o măsură luată de o întreprindere publică poate fi dedusă dintr-un set de indicatori rezultați din circumstanțele acestui caz și din contextul în care s-a luat acea măsură (30).
(134)
Acești indicatori pot fi integrarea întreprinderii în structurile administrației publice, natura activităților sale și exercitarea acestora din urmă pe piață, în condiții normale de concurență, cu operatori privați, statutul legal al întreprinderii (în sensul intrării sub incidența dreptului public sau a dreptului uzual al societăților comerciale), intensitatea supravegherii exercitate de autoritățile publice asupra conducerii întreprinderii sau orice alt indicator care arată, în cazul de față, o implicare a autorităților publice în procesul de adoptare a unei măsuri sau improbabilitatea implicării acestora, ținându-se cont și de amploarea măsurii, de conținutul acesteia sau de condițiile pe care le cuprinde (31).
(135)
În primul rând, Comisia observă că, în general, în ceea ce privește prestarea de servicii de transport public, acestea sunt activități care joacă un rol fundamental în cadrul mai multor politici: politica privind transporturile, politica de dezvoltare economică regională sau politica de planificare a orașelor și a țării. În general, autoritățile publice nu sunt „absente” când se iau decizii cu privire la compensarea unei obligații de serviciu public.
(136)
În al doilea rând, în ceea ce privește supravegherea activităților societăților Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH și Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH de către stat, Comisia afirmă că, potrivit celor mai recente informații disponibile, șapte din cei zece membri ai consiliului de supraveghere al Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH sunt membri ai consiliului municipal al orașului Düsseldorf (32) și că toți cei șapte membri ai consiliului de supraveghere al Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH sunt membri ai consiliului municipal al orașului Monheim (33). În ambele cazuri, primarul este unul dintre acești membri.
(137)
În al treilea rând, Comisia observă, în plus, că plățile efectuate prin intermediul unui acord de control și transfer al profitului/pierderilor au fost supuse aprobării consiliului de supraveghere al Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH. Deopotrivă, transferurile de capital ale Holding der Landeshauptstadt Düsseldorf GmbH necesită aprobarea consiliului de supraveghere al acesteia.
(138)
În lumina celor prezentate anterior, Comisia concluzionează că deciziile ca holdingurile respective ale orașelor Düsseldorf și Monheim să efectueze plăți către RBG și BSM sunt imputabile statului.
(139)
În lumina celor prezentate anterior, Comisia concluzionează că măsurile sunt finanțate prin resurse de stat și sunt imputabile Germaniei.
9.2. AVANTAJ ECONOMIC SELECTIV
(140)
În continuare, trebuie stabilit dacă măsurile conferă un avantaj economic selectiv societăților RBG și BSM.
(141)
Din hotărârea Altmark reiese că „în cazul în care o măsură de stat trebuie considerată drept compensație pentru serviciile prestate de către întreprinderile beneficiare în vederea executării obligațiilor de serviciu public, astfel încât respectivele întreprinderi nu beneficiază de un avantaj financiar real, iar măsura nu determină, prin urmare, o poziție mai avantajoasă din punct de vedere competitiv a întreprinderilor în cauză față de întreprinderile concurente, atunci respectiva măsură nu intră sub incidența articolului 92 alineatul (1) din tratat [în prezent, articolul 107 alineatul (1) din TFUE]. Cu toate acestea, pentru ca o astfel de compensație să nu poată fi calificată drept ajutor de stat într-un caz concret, trebuie îndeplinite mai multe condiții” (34).
(142)
În acest sens, autoritățile germane susțin că finanțarea societăților RBG și BSM prin măsurile în cauză - atât finanțarea asigurată prin subvenționare încrucișată, cât și finanțarea asigurată direct de către acționarii publici ai întreprinderilor în cauză și finanțarea directă prin VRR - respectă cele patru criterii ale hotărârii Altmark și, prin urmare, nu pot fi considerate ajutor în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
9.2.1. ÎNTREPRINDEREA BENEFICIARĂ TREBUIE REALMENTE SĂ ÎșI ACHITE OBLIGAțIILE DE SERVICIU PUBLIC DEFINITE ÎN MOD CLAR
(143)
În primul rând, potrivit hotărârii menționate anterior, este necesar să se stabilească în ce măsură „întreprinderea beneficiară trebuie realmente să își achite obligațiile de serviciu public și (dacă) aceste obligații trebuie să fie definite în mod clar”.
(144)
În cazul de față, societăților RBG și BSM li s-a încredințat executarea de obligații de serviciu public prin așa-numitul act triplu de încredințare, și anume:
-
autorizațiile acordate de Guvernul regional din Düsseldorf;
-
Planurile de transport public local ale orașelor Düsseldorf și Neuss, ale districtului Rin Neuss și ale districtului Mettmann și
-
notificările de finanțare pozitive și negative privind valoarea compensării admise, emise de VRR în baza punctului 7.2. din Orientările privind finanțarea.
(145)
Autoritățile germane au prezentat Comisiei copii ale acestor acte.
(146)
Ca răspuns la observațiile părții terțe, Comisia consideră că, deși impunerea obligației de serviciu public prin intermediul unui singur act ar fi sporit transparența, acest lucru nu este neapărat necesar pentru a îndeplini primul criteriu Altmark.
(147)
În decizia sa de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia a considerat că, în cazul de față, obligația de serviciu public cuprinde prestarea de servicii publice de transport de călători cu autobuzul, tramvaiul sau transport feroviar în baza autorizațiilor deținute de RBG și BSM conform punctelor 8 și 13 din PbefG (a se vedea considerentul 61 din decizia de inițiere).
(148)
În plus, Comisia observă că obligația de serviciu public a societăților RBG și BSM de a asigura servicii de transport de călători decurge din autorizațiile obținute, împreună cu cerința de respectare a Planurilor de transport public local în ceea ce privește frecvența, rutele deservite și alte cerințe; notificările de finanțare ale VRR, bazate pe Orientările privind finanțarea, oferă detalii suplimentare cu privire la aceste condiții.
(149)
Prin urmare, Comisia concluzionează că, în cazul de față, obligația de serviciu public cuprinde asigurarea completă a serviciilor publice de transport de călători cu autobuzul, tramvaiul și transport feroviar în baza autorizațiilor deținute de RBG și BSM conform articolelor 8 și 13 din PbefG.
150)
Aceasta înseamnă că obligațiile de serviciu public nu sunt limitate la cele patru categorii de costuri pentru care întreprinderile de transport pot solicita compensații, ci includ și asigurarea serviciilor de transport în perioadele de vârf. Definiția celor patru categorii de costuri pentru care întreprinderile de transport pot solicita compensații este importantă numai pentru evaluarea conformității cu cel de al doilea criteriu Altmark.
(151)
Prin urmare, Comisia concluzionează că actul triplu de încredințare stabilește în mod clar și specific obligațiile de serviciu public pe care RBG și BSM trebuie să le execute, și anume, toate serviciile de transport definite în autorizații și Planurile de transport public local.
9.2.2. PARAMETRII ÎN BAZA CĂRORA SE CALCULEAZĂ COMPENSAțIA AU FOST STABILIțI ANTICIPAT ÎNTR-O MANIERĂ OBIECTIVĂ șI TRANSPARENTĂ
(152)
În al doilea rând, Comisia trebuie să stabilească dacă „parametrii în baza cărora se calculează compensația au fost stabiliți anticipat într-o manieră obiectivă și transparentă”.
(153)
Comisia notează că, în vederea îndeplinirii celui de al doilea criteriu Altmark, nu este necesar să se stabilească anticipat suma totală a compensației atâta timp cât metodologia și parametrii relevanți pentru calcularea acestei sume au fost stabiliți anticipat într-o manieră care nu permite ajustări discreționare ulterioare.
(154)
În cadrul deciziei sale de inițiere a procedurii oficiale de investigare, Comisia și-a exprimat îndoiala cu privire la măsura în care toate cele patru categorii de costuri pentru care Orientările privind finanțarea prevăd plăți compensatorii se referă într-adevăr la o obligație de serviciu public, dacă au fost definite în mod clar și dacă cel puțin o parte din costurile acoperite de categoriile de costuri nu ar trebui plătită de întreprinderi în propriul interes comercial (a se vedea considerentele 61-75 din decizia de inițiere a procedurii). Autoritățile germane și părțile terțe au furnizat informații suplimentare cu privire la acest punct.
(155)
Comisia declară în primul rând că cele patru categorii de costuri, contrar formulării Orientărilor privind finanțarea, nu constituie în sine obligații de serviciu public (a se vedea și secțiunea anterioară cu privire la îndeplinirea primului criteriu Altmark) (35). Ele definesc mai curând categorii de costuri pentru care întreprinderile de transport pot solicita compensații. Aceste categorii de costuri nu acoperă toate categoriile de costuri ale unei întreprinderi de transport. Mai precis, acestea exclud asigurarea de bază cu vehicule de transport (numai cerințele de calitate suplimentare sunt acoperite), precum și salarii competitive acordate în timpul orelor de vârf pentru rutele profitabile. Acest punct va fi dezvoltat în continuare și în secțiunile de evaluare a criteriilor Altmark trei și patru.
(156)
De asemenea, Comisia trebuie să analizeze fiecare dintre punctele care au ridicat îndoieli și să le evalueze în lumina observațiilor primite. Rezervele exprimate de Comisie au vizat următoarele puncte:
-
Categoriile de costuri corespund costurilor care reprezintă costuri pentru achitarea obligațiilor de serviciu public?
-
Este posibilă includerea, ca în cazul Orientărilor privind finanțarea, a unei „categorii deschise de costuri”?
-
Parametrii în baza cărora se calculează compensația au fost stabiliți anticipat într-o manieră obiectivă și transparentă?
(157)
Categoria de costuri 1: asigurarea infrastructurii
(158)
În baza informațiilor suplimentare furnizate de Germania, Comisia poate conchide că acea compensație plătită în baza acestei categorii se limitează la infrastructura necesară pentru asigurarea serviciilor publice de transport de călători cu autobuzul, cu tramvaiul sau transport feroviar în baza autorizațiilor deținute de RBG și BSM conform articolelor 8 și 13 din PbefG. Referitor la definiția exactă a infrastructurii, Comisia arată că actul triplu de încredințare definește în mod clar infrastructura care trebuie asigurată de întreprinderile de transport.
(159)
Comisia nu a exprimat îndoieli cu privire la categoria de costuri 2.
(160)
Categoria de costuri 3: standarde privind calitatea vehiculelor, impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă
(161)
Referitor la acest punct, Comisia concluzionează că Germania a dovedit că întreprinderile de transport nu ar cumpăra vehicule cu nivelul de calitate cerut, deoarece orice venit adițional generat de calitatea superioară a serviciilor nu ar fi suficient pentru compensarea costurilor suplimentare.
(162)
Categoria de costuri 4: servicii suplimentare de transport sau alte servicii legate de operare impuse de VRR sau de autoritatea locală competentă
(163)
Referitor la acest punct, Comisia conchide că, în ceea ce privește serviciile în afara orelor de vârf, Germania a dovedit că întreprinderile de transport nu ar asigura aceste servicii în propriul interes comercial.
(164)
A doua rezervă referitoare la acest punct a vizat faptul că a treia subcategorie din categoria de costuri 4 a fost o categorie deschisă, care a permis întreprinderilor de transport să solicite compensații pentru orice alte cerințe legate de operare sau sistem (impuse de autoritatea locală competentă sau de VRR), care sunt justificate individual și conduc la un dezavantaj economic.
(165)
Referitor la acest aspect, Comisia declară că Germania a informat Comisia cu privire la faptul RBG și BSM nu au beneficiat de plăți compensatorii în cadrul acestei subcategorii.
(166)
Metoda de calcul al compensației de care poate beneficia o singură întreprindere de transport este descrisă în anexele 2 și 8 la Orientările privind finanțarea.
(167)
Anexa 2 conține o descriere detaliată a celor patru categorii de costuri, precum și formulare de completat pentru a transmite VRR informațiile în baza cărora VRR calculează compensația pentru fiecare dintre cele patru categorii de costuri referitoare la fiecare dintre serviciile asigurate (autobuz, tramvai, transport feroviar). Aceasta include o descriere a informațiilor necesare pentru infrastructura pusă la dispoziție (categoria de costuri 1), pentru calcularea costurilor privind sarcinile de management și marketing (categoria de costuri 2), pentru calcularea costurilor pentru standarde suplimentare de calitate a vehiculelor (categoria de costuri 3), pentru calcularea serviciilor în afara orelor de vârf (categoria de costuri 4a) și pentru calcularea costurilor în vederea achitării obligațiilor sociale în baza acordurilor colective (categoria de costuri 4b).
(168)
Costurile suportate de întreprinderile de transport pentru fiecare dintre măsurile posibile acceptate în baza celor patru categorii de costuri trebuie alocate. Anexa 2 stabilește categoriile de costuri aplicabile în conformitate cu standardele de contabilitate și conține formulare pentru ca întreprinderile de transport să raporteze costurile lor curente. Nu conține,totuși, parametri exacți exprimați în EUR. Dimpotrivă, accentuează faptul că parametrii trebuie stabiliți individual pentru fiecare rețea locală și pentru fiecare mod de operare.
(169)
Pentru categoriile de costuri 1, 2 și 3, costurile trebuie calculate utilizând categorii contabile de costuri și costuri pentru material și energie, costuri pentru închiriere sau leasing, cheltuieli generale, depreciere și dobândă. Pentru categoria de costuri 4, prima subcategorie, VRR utilizează pentru calculul compensației un parametru care se bazează pe diferența între venitul marginal și costurile marginale pe kilometru și care este specific fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare. Pentru a doua subcategorie din categoria de costuri 4, obligațiile sociale impuse de acționar, parametrul conține o sumă stabilită prin compararea salariului mai mare cu dispozițiile unui anumit acord colectiv („TV-N, grupul V, pasul 2”). Această sumă este calculată pentru fiecare șofer (ajustată pentru serviciile subcontractate la întreprinderi externe și pentru șoferii angajați după 1 ianuarie 2006 sau după ce TV-N a devenit aplicabil pentru prima oară) și este specifică fiecărei rețele locale și fiecărui mod de operare, deoarece diferitele întreprinderi de transport public au negociat diferite acorduri colective și avantaje sociale suplimentare.
(170)
Datele de bază au fost colectate în 2003 și sunt actualizate în funcție de un indice în conformitate cu anexa 9 la Orientările privind finanțarea (dispoziții referitoare la „evoluția nivelului prețurilor în timp”). Anexa 9 conține un număr de indici, fiecare aferent unui anumit tip de costuri, care sunt aleși pentru a reflecta îndeaproape creșterea medie a prețurilor pentru o categorie de costuri dată.
(171)
Germania a transmis Comisiei notificările negative de finanțare emise de VRR, în conformitate cu punctul 7.4.2 din Orientările privind finanțarea, pentru RBG și BSM. Notificările de finanțare conțin pentru fiecare categorie de costuri următoarele informații: parametrul în EUR per unitate de cost; numărul de unități de cost; cuantumul plății compensatorii definite ca fiind produsul dintre parametrul per unitate de cost și numărul de unități de cost.
(172)
În baza unei figuri, parametrii din 2007 pentru RBG pentru operarea „Stadtbahn” (metrou ușor) (36) erau următorii:
Bedienungsgebiet
Baustein
Parameter in EUR je Leistungseinheit
Leistungseinheit
Ausgleichsbetrag in EUR
Rheinbahn
BS 1
[…]
[…]
[…]
BS 2
[…]
[…]
[…]
BS 3
[…]
[…]
[…]
BS 4a
[…]
[…]
[…]
BS 4b
[…]
[…]
[…]
BS 4c
[…]
[…]
[…]
Summe
[…]
[…]
[…]
[Bedienungsgebiet = Rețea locală Baustein = Componentă Parameter in EUR je Leistungseinheit = Parametru în EUR per unitate de cost Leistungseinheit = Unitate de cost Ausgleichsbetrag in EUR = Valoarea compensației în EUR Summe = Sumă]
(173)
„BS 1-4c” face referire la toate cele patru categorii de costuri. Pentru fiecare dintre cele patru categorii de costuri din fiecare sector de transport (în acest caz, Stadtbahn) operat de BSM și RBG, se stabilește un parametru exprimat în euro. Parametrul este înmulțit apoi cu unitatea presupusă a fi cheltuită. Suma rezultată este suma stabilită ca valoarea ex ante a compensației.
(174)
În consecință, Comisia conchide că notificările de finanțare emise de VRR pentru RBG și BSM conțin un calcul al compensației bazat pe parametri stabiliți anticipat într-o manieră obiectivă și transparentă.
(175)
Prin urmare, Comisia concluzionează îndeplinirea celui de al doilea criteriu Altmark.
9.2.3. INEXISTENțA SUPRACOMPENSĂRII
(176)
A treia condiție enumerată în hotărârea Altmark este că „valoarea compensației nu depășește necesarul pentru acoperirea integrală sau parțială a costurilor înregistrate prin executarea obligațiilor de serviciu public, luând în considerare veniturile aferente și un profit rezonabil pentru executarea obligațiilor respective”.
(177)
Comisia consideră că, referitor la îndeplinirea acestui criteriu, este indicat să se verifice întâi dacă notificările de finanțare negative emise de VRR pentru RBG și BSM, luate fiecare în parte, permit excluderea unei supracompensări. Dacă nu este cazul, Comisia evaluează într-o a doua etapă dacă dovada Germaniei privind aplicarea concretă pentru perioada 2006-2009, în combinație cu acordurile existente dintre întreprinderi și municipalitățile care le dețin, este suficientă pentru a exclude o supracompensare pentru RBG și BSM.
(178)
Comisia observă că secțiunile 5, 7 și 8 din Orientările privind finanțarea conțin o descriere detaliată a procedurii de acordare a compensației. Întreprinderile de transport trebuie să depună cererea lor de compensare până cel târziu la data de 31 octombrie a anului anterior celui pentru care solicită compensația. Punctul 5.4 din Orientările privind finanțarea stabilește cuantumul maxim al compensației de care poate beneficia o întreprindere de transport. În acest scop sunt definite trei plafoane diferite: cuantumul compensației; cuantumul finanțării și resursele financiare disponibile.
(179)
Valoarea compensației se calculează în baza informațiilor definite în anexa 2 la Orientările privind finanțarea pentru fiecare dintre cele patru categorii de costuri. Conform informațiilor puse la dispoziție de întreprinderile de transport în conformitate cu anexa 2, VRR calculează parametri care trebuie să reflecte costurile pe care le-ar suporta o întreprindere medie, bine gestionată la îndeplinirea acelorași obligații și care sunt înregistrate în notificările de finanțare.
(180)
Cuantumul finanțării este definit ca valoarea fondurilor disponibile pentru o anumită municipalitate. Acestea sunt majorate cu orice profit al întreprinderii de transport realizat din activități desfășurate în afara cadrului celor patru categorii de compensații.
(181)
Resursele financiare disponibile sunt definite ca fiind diferența între cuantumul compensației și cuantumul finanțării.
(182)
VRR adoptă o decizie preliminară cu privire la compensația de care poate beneficia o întreprindere de transport și acordă compensația în patru tranșe la data de 15 februarie, 15 mai, 15 august și 15 noiembrie. Plata din data de 15 februarie se bazează pe decizia pentru anul anterior; orice modificări sunt rectificate prin tranșa plătită la 15 mai (a se vedea punctul 7.3 din Orientările privind finanțarea).
(183)
Pentru întreprinderi ca RBG și BSM, care primesc compensațiile prin intermediul unui acord de control și transfer de profit/pierderi sau prin intermediul unui acord cu societatea holding din care fac parte, se aplică norme speciale. În cazurile acestea, VRR va adopta o decizie de respingere a plății compensatorii. Această decizie menționează compensația de care poate beneficia întreprinderea. Ca alternativă, Orientările privind finanțarea prevăd ca astfel de întreprinderi să poată solicita o comunicare cu caracter obligatoriu, care să specifice compensația la care au dreptul (a se vedea punctul 7.2 din Orientările privind finanțarea).
(184)
Pentru acest ultim caz, Orientările privind finanțarea prevăd, de asemenea, că, atunci când compensația constituie ajutor de stat, întreprinderea beneficiară, împreună cu municipalitatea care o deține, trebuie să ia în prealabil măsuri pentru a evita o supracompensare. Deoarece Germania nu consideră că prezenta măsură constituie ajutor de stat, până în momentul de față nu au fost puse în aplicare astfel de măsuri preventive.
(185)
Întreprinderile de transport trebuie să raporteze anual costurile efective suportate la executarea obligațiilor de serviciu public. VRR verifică aceste rapoarte și, în cazul în care compensația calculată anticipat depășește costurile efective, dispune recuperarea sumelor excedentare.
(186)
Comisia consideră că, în forma lor actuală, Orientările privind finanțarea, ca document în sine, nu sunt suficiente pentru a garanta absența supracompensării pentru RBG și BSM, din următoarele motive:
(a)
Nu se ține seama de profiturile realizate din prestarea de servicii de transport profitabile în perioade de vârf: în forma lor actuală, Orientările privind finanțarea consideră drept obligații de serviciu public doar obligațiile impuse întreprinderilor cu privire la cele patru categorii de costuri pentru care Orientările privind finanțarea prevăd compensații. La calcularea compensației se ține cont și de veniturile realizate din serviciile acoperite de cele patru categorii de costuri, cu alte cuvinte, în special serviciile în afara perioadelor de vârf și către zone îndepărtate, dar acestea exclud profiturile realizate din servicii de transport profitabile asigurate în perioade de vârf.
(b)
Nu există un mecanism de recuperare a supracompensării primite în baza acordurilor de control și transfer de profit/pierderi și a acordurilor încheiate cu acționarul: în forma lor actuală, Orientările privind finanțarea tratează întreprinderile de transport care primesc compensații de la VRR diferit față de întreprinderile de transport care beneficiază de compensații sub formă de acorduri de control și transfer de profit/pierderi și acorduri încheiate cu acționarul. În timp ce întreprinderile din prima categorie au la dispoziție numai cuantumul corespunzător compensației calculate conform Orientărilor privind finanțarea, cele din urmă beneficiază de acoperirea totală a cheltuielilor. Acestea au dreptul de a păstra orice sumă rezultată din diferența dintre pierderile lor efective și suma de care pot beneficia în baza Orientărilor privind finanțarea, deoarece nu există nicio procedură obligatorie din punct de vedere legal care să permită VRR să recupereze diferența.
(187)
În cazul de față, compensațiile pentru serviciul public pot fi plătite în mod direct prin contribuții încasate de la acționarii publici ai întreprinderilor în cauză, prin intermediul unui acord de control și transfer de profit/pierderi și/sau de către VRR. Comisia arată că, pentru a îndeplini al treilea criteriu Altmark, nu există nicio cerință potrivit căreia plățile trebuie efectuate de autoritatea organizatoare, cum ar fi VRR. Cu toate acestea, trebuie să se asigure că această compensație anuală nu depășește necesarul pentru acoperirea costurilor efective generate de obligația de serviciu public.
(188)
Notificările de finanțare precizează că suma stabilită în cadrul acestora constituie suma maximă de plată sub rezerva unei verificări ex-post a costurilor efective generate. Cuantumul maxim al finanțării este definit ca valoarea fondurilor disponibile pentru o anumită municipalitate.
(189)
Întreprinderile de transport trebuie să raporteze anual costurile efective suportate la executarea obligațiilor de serviciu public. Evaluarea ex-post reflectă costurile efective generate pentru fiecare dintre cele patru categorii de costuri în fiecare sector de transport. Suma costurilor ex-post este comparată apoi cu suma din calculele ex-ante. Calculul ex-post este prezentat într-o notificare de finanțare, structurată la fel ca notificările de finanțare ex-ante, pentru a facilita realizarea unei comparații. Potrivit Germaniei, aceste notificări de finanțare sunt realizate ex-ante și ex-post pentru RBG și BSM pentru fiecare dintre anii supuși evaluării. VRR verifică aceste rapoarte și, în cazul în care compensația calculată anterior depășește costurile efective, dispune recuperarea sumelor excedentare. Cu toate acestea, Orientările privind finanțarea nu prevăd norme detaliate cu privire la supracompensare sau la metoda de recuperare a unei sume excedentare.
(190)
În consecință, pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2006 și 31 decembrie 2009, Comisia trebuie să verifice dacă BSM și RBG au beneficiat de supracompensări. Germania a oferit Comisiei informații cu privire la plățile efective realizate către BSM și RBG. În acest sens, a transmis Comisiei conturile anuale de profit și pierderi ale RBG și BSM. Veniturile și cheltuielile fiecărei societăți sunt verificate anual de către contabili publici autorizați, care certifică, de asemenea, bilanțurile anuale respective.
(191)
În 2006, RBG a înregistrat pierderi în valoare de 65 de milioane EUR (37). Pierderile au fost acoperite prin procedura de asumare a pierderii de către landul Renania de Nord-Westfalia și de VRR până la valoarea de 64,1 milioane EUR. Prin urmare, cu 7 milioane EUR mai puțin decât ar fi trebuit să obțină RBG potrivit notificării de finanțare emise de VRR. În 2007, plățile compensatorii generale necesare efectuate către RBG de landul Renania de Nord-Westfalia și de VRR se ridicau la suma de 52,2 milioane EUR. Prin urmare, 17,5 milioane EUR mai puțin decât ar fi trebuit să obțină RBG potrivit notificării de finanțare emise de VRR. Profitul net al RBG pentru anul 2007 a fost zero. În 2008, pentru executarea obligațiilor de serviciu public, RBG a obținut de la landul Renania de Nord-Westfalia și de la VRR plăți compensatorii în valoare de 41,9 milioane EUR, care i-au acoperit pierderile, astfel încât profitul net al RBG a fost zero. Prin urmare, cu 14,1 milioane EUR mai puțin decât ar fi trebuit să obțină RBG potrivit notificării de finanțare emise de VRR. În 2009, pentru achitarea obligațiilor de serviciu public, RBG a obținut de la landul Renania de Nord-Westfalia și de la VRR plăți compensatorii în valoare de 45,3 milioane EUR, care i-au acoperit pierderile, astfel încât profitul net al RBG a fost zero. Prin urmare, cu 11,4 milioane EUR mai puțin decât ar fi trebuit să obțină RBG potrivit notificării de finanțare emise de VRR.
(192)
În perioada 2006-2009, BSM a înregistrat anual următoarele pierderi în sectorul de transport public de călători: […] EUR (2006), […] EUR (2007), […] EUR (38) (2008) și […] EUR (2009). La compararea acestor pierderi cu sumele stabilite în cadrul notificărilor de finanțare, Comisia a remarcat că pierderile înregistrate de BSM în sectorul de transport public de călători au depășit sumele stabilite în cadrul notificărilor de finanțare. Pierderile totale, adică totalul cuantumurilor autorizate în cadrul notificărilor de finanțare și pierderile suplimentare, au fost acoperite prin procedura de absorbție a pierderilor prin intermediul acordului de control și transfer de profit/pierderi existent, încheiat cu Monheimer Versorgungs- und Verkehrs-GmbH, rezultând profit anual/pierdere anuală zero.
(193)
Referitor la absorbția pierderilor suplimentare, Comisia arată că aceasta se bazează nu pe noul sistem financiar, ci doar pe acordul de control și transfer de profit/pierderi. Acest acord de control și transfer de profit/pierderi a fost încheiat înainte ca, în anul 1995, numeroase state membre să deschidă piața pentru transportul cu autobuzul. Deoarece această deschidere a pieței este rezultatul unei decizii spontane a statelor membre, acordul de control și transfer de profit/pierderi - dacă ar constitui ajutor (39) - a devenit ajutor existent în temeiul articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul de procedură.
(194)
Comisia subliniază faptul că piața pentru transportul public de pasageri a fost deschisă concurenței prin legea UE din 3 decembrie 2009, odată cu intrarea în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007. Potrivit articolului 1 litera (b) punctul (v) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999, ca urmare a liberalizării activității printr-un act comunitar, toate ajutoarele existente pentru transportul public de călători au devenit, așadar, de la acea dată, ajutoare noi. Din motivele expuse anterior la considerentele 114-124, prezenta decizie acoperă doar perioada până la intrarea în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.
(195)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia poate concluziona că, pentru perioada 2006-2009, BSM și RBG nu au obținut supracompensări bazate pe noul sistem de finanțare și că, prin urmare, al treilea criteriu Altmark a fost îndeplinit în ceea ce privește plățile bazate pe noul sistem de finanțare.
9.2.4. ÎNTREPRINDERE TIPICĂ, BINE GESTIONATĂ șI ECHIPATĂ CORESPUNZĂTOR CU MIJLOACE DE TRANSPORT
(196)
În cele din urmă, hotărârea Altmark arată că „în cazul în care întreprinderea care trebuie să își achite obligațiile de serviciu public … nu este aleasă printr-o procedură de achiziții publice … nivelul compensației necesare a fost determinat în baza unei analize a costurilor pe care o întreprindere medie, bine gestionată și echipată în mod corespunzător cu mijloacele de transport care să îi permită respectarea cerințelor de serviciu public necesare, le-ar fi înregistrat pentru executarea respectivelor obligații, luând în considerare veniturile aferente și un profit rezonabil pentru executarea respectivei obligații”.
(197)
Nici RBG, nici BSM nu le-au fost încredințate obligațiile de serviciu public în cauză în cadrul unei proceduri deschise, transparente și nediscriminatorii de achiziții publice. În consecință, Comisia trebuie să examineze a doua alternativă prevăzută în cel de al patrulea criteriu Altmark, care prevede că nivelul compensației trebuie determinat în baza unei analize a costurilor unei întreprinderi tipice, bine gestionate și echipate corespunzător.
(198)
Germania argumentează că parametrii în baza cărora se calculează compensația sunt stabiliți în baza costurilor medii ale tuturor întreprinderilor care se supun sistemului de finanțare al VRR.
(199)
Pe parcursul procedurii oficiale de investigare, Germania a afirmat că VRR a stabilit costurile suportate de o întreprindere tipică, bine gestionată și echipată corespunzător cu mijloace de transport pentru executarea activităților vizate de cele patru categorii de costuri în baza unor date statistice elaborate de expertul său. Aceste date au fost ajustate ulterior de VRR, ținând cont de anumite caracteristici specifice (de exemplu, regionale). În încheierea analizei, VRR stabilește o marjă pentru prețurile medii ale pieței în diferitele categorii de costuri.
(200)
În acest context, Comisia subliniază în primul rând că utilizarea datelor statistice are drept scop asigurarea faptului că acea compensație a fost stabilită prin raportarea la costurile unei întreprinderi tipice.
(201)
În al doilea rând, toți operatorii care furnizează servicii de transport public dețin o autorizație și/sau un contract de servicii publice și trebuie să îndeplinească anumite cerințe impuse prin autorizații și/sau prin contracte de servicii publice (de exemplu, trebuie să fie echipați corespunzător cu mijloace de transport pentru a îndeplini cerințele de calitate necesare).
(202)
Cu toate acestea, astfel cum s-a menționat în decizia de inițiere a procedurii, utilizarea costului statistic de transport nu poate duce per se la concluzia că operatorii care au acceptat să presteze servicii în baza acestor parametri trebuie considerați transportatori bine gestionați. Datele statistice care au servit ca bază pentru stabilirea acestui cuantum vizează doar costurile efective generate din serviciile de transport în diferitele regiuni (Germania și Austria) în 2003. Prin urmare, nu există nicio dovadă potrivit căreia o medie a acestor costuri reprezintă costurile unei întreprinderi eficiente. Comisia a ajuns la această concluzie și în deciziile sale finale în cazul C 3/08 Societăți de autobuze din Moravia de Sud (40) și în cazul C 16/07 Postbus AG (41). Motivele expuse la considerentele 85 și 86 ale celei de a doua decizii se aplică și pentru prezenta decizie.
(203)
Mai mult decât atât, Comisia subliniază faptul că datele statistice au fost stabilite pentru anul 2003 și actualizate ulterior, în funcție de un indice, în conformitate cu anexa 9 la Orientările privind finanțarea și în funcție de creșterea/reducerea volumului și de schimbările la nivelul structurilor. Indicele folosește un indice statistic de prețuri, aplicând o metodologie bazată pe un coș de produse, utilizată de Asociația Germană a Întreprinderilor din Transporturi (Verband deutscher Verkehrsunternehmen) pentru sectorul de servicii publice de transport, utilizând date de la Biroul German de Statistică. Cu toate acestea, o astfel de procedură de actualizare nu poate reflecta în totalitate câștigurile de eficiență înregistrate între timp în acest sector.
(204)
În cele din urmă, Comisia declară că tocmai existența categoriei de costuri 4b în Orientările privind finanțarea (care prevede compensarea costurilor suplimentare rezultate din aplicarea, impusă pe plan politic, a grilelor de salarizare care se află la un nivel mai ridicat decât grilele de salarizare care pot fi observate în mod normal pe piață) arată că întreprinderile de transport din cadrul VRR acordă salarii mai mari decât cele care pot fi observate în mod normal pe piață. Germania a confirmat faptul că RBG și BSM acordă astfel de salarii și că obțin plăți compensatorii în baza categoriei de costuri 4b.
(205)
În încheiere, dovada prezentată Comisiei nu arată că nivelul compensației a fost calculat prin compararea costurilor înregistrate de RBG și BSM cu cele ale unei întreprinderi bine gestionate. Așadar, nivelul compensației nu a fost calculat prin raportarea la o întreprindere bine gestionată.
(206)
În consecință, Comisia concluzionează că al patrulea criteriu Altmark nu a fost îndeplinit în ceea ce privește plățile efectuate către RBG și BSM drept compensație pentru achitarea obligațiilor de serviciu public.
9.2.5. CONCLUZIE
(207)
Întrucât al patrulea criteriu Altmark nu a fost îndeplinit, Comisia consideră că sistemul de finanțare în cauză a oferit un avantaj economic societăților RBG și BSM.
9.3. DENATURAREA CONCURENțEI
(208)
Sistemul de finanțare poate duce la o denaturare a concurenței, deoarece finanțarea publică consolidează poziția operatorilor responsabili pentru obligația de serviciu public și le permite să utilizeze aceste avantaje pentru prelungirea perioadei de încredințare, în timp ce concurența nu a putut utiliza aceste avantaje în momentul solicitării încredințării. Faptul că societățile pot fi calificate drept societăți proprii nu împiedică un posibil efect asupra concurenței, dat fiind că aceste societăți acționează pe o piață împreună cu alte societăți publice și private.
(209)
În plus, operatorii care beneficiază de finanțare ar putea utiliza aceste avantaje pentru a concura cu alte societăți pe alte piețe.
9.4. EFECTUL ASUPRA SCHIMBURILOR COMERCIALE DINTRE STATELE MEMBRE
(210)
Potrivit jurisprudenței constante, se consideră că schimburile comerciale dintre statele membre sunt afectate atunci când o măsură constituind un avantaj consolidează poziția unei întreprinderi față de alte întreprinderi concurente în domeniul schimburilor comerciale intracomunitare (42). În consecință, această consolidare a poziției întreprinderii beneficiare față de alte întreprinderi concurente în domeniul schimburilor comerciale intracomunitare, nu doar că va denatura (va amenința să denatureze) concurența, ci, de asemenea, va afecta schimburile comerciale între statele membre (43).
(211)
Prin urmare, este necesar să se evalueze dacă finanțarea acordată întreprinderilor de transport RBG și BSM de către VRR constituie un avantaj economic care consolidează poziția acestor întreprinderi comparativ cu alte întreprinderi concurente în domeniul schimburilor comerciale intracomunitare.
(212)
La începutul analizei, Comisia amintește că piața pe care își desfășoară activitatea aceste întreprinderi pentru a furniza servicii publice de transport local în Germania este o piață deschisă concurenței altor întreprinderi stabilite în alte state membre (44).
(213)
De asemenea, Curtea de Justiție a declarat în hotărârea Altmark:
„77.
În acest sens, trebuie observat că nu este imposibil ca o subvenție publică acordată unei întreprinderi care furnizează doar servicii locale sau regionale de transport și care nu furnizează servicii de transport în afara țării de proveniență, indiferent de natura acestora, să aibă totuși un efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.
78.
Dacă un stat membru acordă o subvenție publică unei întreprinderi, furnizarea serviciilor de transport de către întreprinderea în cauză poate fi menținută sau intensificată din acest motiv, rezultatul fiind că întreprinderile cu sediul în alt stat au mai puțin șanse de a-și oferi serviciile de transport pe piața din respectivul stat membru …” (45).
(214)
În plus, Comisia afirmă că finanțarea publică acordată întreprinderilor de transport RBG și BSM de către VRR, constituind un avantaj economic pentru acestea, consolidează situația financiară a acestora. Această situație financiară consolidată le permite să mențină furnizarea serviciilor de transport. O altă consecință este faptul că șansele altor întreprinderi din Germania, precum și din alte state membre de a furniza propriile servicii de transport pe piața deservită de aceste două întreprinderi (regiunea Düsseldorf) sunt diminuate, deși, din punct de vedere legal, aceasta le este permisă.
(215)
În consecință, Comisia concluzionează că finanțarea compensației de serviciu public pentru RBG și BSM consolidează poziția acestora față de alte întreprinderi concurente în domeniul schimburilor comerciale intracomunitare și că aceasta afectează, prin urmare, schimburile comerciale dintre statele membre.
9.5. CONCLUZIE
(216)
Din motivele expuse mai sus, Comisia concluzionează că finanțarea acordată societăților RBG și BSM de către VRR pentru achitarea obligațiilor de serviciu public constituie ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din TFUE.
10. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAțA INTERNĂ
(217)
Articolul 93 din TFUE vizează condițiile de compatibilitate a ajutorului acordat în domeniul coordonării transportului și al obligației de serviciu public în transport.
(218)
Comisia afirmă că, drept consecință a faptului că articolul 93 constituie lex specialis cu privire la articolul 106 alineatul (2), articolul 106 alineatul (2) nu poate fi, prin urmare, aplicat în cazul întreprinderilor de transport public în cauză (46).
(219)
Potrivit hotărârii Altmark (47), articolul 93 din TFUE nu a putut fi aplicat direct, ci doar în baza unor regulamente ale Consiliului, în special Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 sau Regulamentul (CEE) nr. 1107/70.
(220)
La 3 decembrie 2009 a intrat în vigoare Regulamentul (CE) nr. 1370/2007. De asemenea, acest regulament a abrogat Regulamentele (CEE) nr. 1191/69 și (CEE) nr. 1107/70.
(221)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 se aplică pentru compensarea obligațiilor de serviciu public privind serviciile publice de transport feroviar, pe alte tipuri de șine și rutier de călători. Prin urmare, Comisia trebuie să evalueze compatibilitatea cu piața internă a măsurilor din cazul de față în baza Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, regulamentul în vigoare la data adoptării deciziei Comisiei.
(222)
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 stabilește condițiile în care autoritățile competente pot compensa obligațiile de serviciu public pentru transportul de călători executate în baza unor contracte de servicii publice. În cazul de față, obligațiile de serviciu public au fost impuse prin așa-numitul act triplu de încredințare (cu alte cuvinte, prin intermediul unor autorizații, al Planurilor de transport public local și al notificării respective de finanțare emise de VRR în baza Orientărilor VRR privind finanțarea).
(223)
În plus, Comisia notează că partea interesată nu a contestat aplicabilitatea Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 în prezentul caz. Comisia arată, de asemenea, că Germania este de părere că Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 trebuie aplicat, în principiu, doar pentru plățile efectuate începând cu data de 3 decembrie 2009.
(224)
În urma analizării argumentelor prezentate de Germania, Comisia a ajuns, însă, la concluzia că acestea nu pun la îndoială aplicarea ratione temporis a normelor privind ajutoarele de stat, pe care Comisia trebuie să își bazeze argumentația privind legea aplicabilă la data adoptării deciziei. Comisia consideră că acele contracte de servicii publice trebuie analizate în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 din următoarele motive:
(225)
În primul rând, Comisia subliniază faptul că Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 prevede procedurile referitoare la intrarea în vigoare și la aplicarea sa ratione temporis. Potrivit articolului 12, Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 a intrat în vigoare la 3 decembrie 2009. În temeiul articolului 10 alineatul (1), Regulamentul (CEE) nr. 1191/69 a fost abrogat la aceeași dată. Astfel, Comisia nu își mai poate întemeia evaluarea pe Regulamentul (CEE) nr. 1191/69, deoarece nu mai era în vigoare la momentul când aceasta a adoptat decizia; în schimb, trebuie să își bazeze evaluarea pe Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(226)
În al doilea rând, Comisia subliniază că Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 nu indică faptul că nu se aplică acelor contracte de servicii publice încheiate anterior intrării sale în vigoare. Astfel, articolul 8 alineatul (3) din Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 prezintă măsuri tranzitorii pentru contractele atribuite anterior intrării în vigoare a regulamentului. În realitate, această dispoziție reprezintă o excepție de la aplicarea articolului 8 alineatul (2) din regulament, care vizează aplicarea dispozițiilor articolului 5 cu privire la atribuirea contractelor. Trebuie remarcat că aceste măsuri tranzitorii excepționale pentru atribuirea contractelor nu ar fi fost necesare dacă acele contracte de servicii publice atribuite anterior intrării în vigoare a regulamentului nu ar fi intrat sub incidența acestuia. Dimpotrivă, articolul 8 confirmă astfel că celelalte dispoziții ale regulamentului se aplică pentru aceste contracte.
(227)
În al treilea rând, Comisia subliniază că observația sa privind stabilirea normelor aplicabile pentru evaluarea ajutorului de stat ilegal (48) nu este aplicabilă în prezentul caz. În cadrul observației se menționează expres că aceasta nu aduce atingere interpretării regulamentelor Consiliului și ale Comisiei în domeniul ajutorului de stat. De asemenea, Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 stabilește în mod specific normele pentru aplicarea temporară a acestuia.
(228)
În al patrulea rând, Comisia subliniază faptul că principiul aplicării imediate a noilor norme asupra viitoarelor efecte ale unei situații generate în cadrul vechii norme a fost confirmat de Curtea de Justiție. Curtea a reținut și faptul că principiul așteptărilor legitime nu poate fi extins până la a împiedica în general aplicarea unei noi norme pentru efectele viitoare ale unor situații generate în cadrul normei anterioare (49).
(229)
În al cincilea rând, Curtea a reținut faptul că normele fundamentale de drept comunitar trebuie interpretate ca aplicându-se situațiilor existente anterior intrării lor în vigoare numai în măsura în care, din condițiile, obiectivele sau din schema lor generală se poate deduce în mod clar că un astfel de efect trebuie acordat acestora (50). După cum se precizează la considerentul 228, această ultimă condiție este îndeplinită în mod clar în cazul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007.
(230)
În al șaselea rând, Comisia subliniază faptul că, în cadrul aceleași hotărâri, Curtea a tras concluzia că, atunci când legislația în vigoare la data notificării unei scheme de ajutoare propusă a unui stat membru se modifică înainte de luarea unei decizii de către Comisie, aceasta din urmă trebuie să își întemeieze decizia pe noile norme (51). În plus, Curtea a afirmat că notificarea unui stat membru cu privire la o schemă de ajutoare propusă nu generează o situație juridică stabilită definitiv sau o așteptare legitimă care să necesite hotărârea Comisiei cu privire la compatibilitatea ajutorului cu piața internă prin aplicarea normelor în vigoare la data notificării. Prin urmare, situația în care, prin acordarea unui ajutor, se permite unui stat membru care nu a respectat obligația de notificare să creeze o situație juridică stabilită definitiv ar fi contradictorie.
(231)
În consecință, Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 este aplicabil în cazul de față (52).
10.1. COMPATIBILITATEA AJUTORULUI CU PIAțA INTERNĂ ÎN TEMEIUL REGULAMENTULUI (CE) NR. 1370/2007
(232)
Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 „compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători … achitată în conformitate cu prezentul regulament este compatibilă cu piața comună”. În cele ce urmează, Comisia va analiza dacă Orientările privind finanțarea și compensațiile acordate în baza acestora societăților RBG și BSM îndeplinesc cerințele prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(233)
Potrivit articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, „în cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice”.
(234)
În cazul de față, obligațiile de serviciu public au fost impuse de așa-numitul act triplu de încredințare (cu alte cuvinte, prin intermediul autorizațiilor, al Planurilor de transport public local și al notificării respective de finanțare emise de VRR în baza Orientărilor VRR privind finanțarea). Prin urmare, Comisia concluzionează că dispozițiile articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 sunt respectate.
(235)
Articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 stabilește următorul conținut obligatoriu al contractelor de servicii publice:
(236)
Articolul 4 alineatul (1) litera (a) - Obligație de serviciu public clar definită: astfel cum s-a arătat în secțiunea 8.2.1, RBG și BSM li s-a încredințat o obligație de serviciu public clar definită.
(237)
Articolul 4 alineatul (1) litera (b) - Parametrii în baza cărora se calculează compensația trebuie stabiliți în prealabil într-un mod obiectiv și transparent, care să prevină supracompensarea: astfel cum s-a arătat în secțiunea 9.2.2, parametrii compensației sunt stabiliți înainte de achitarea obligației de serviciu public în cadrul notificării negative de finanțare, într-un mod obiectiv și transparent, specificând cuantumul maxim pentru fiecare dintre categoriile de costuri privind fiecare zonă de transport.
(238)
Articolul 4 alineatul (1) litera (c) și articolul 4 alineatul (2) - Măsuri cu privire la alocarea costurilor și veniturilor: în baza parametrilor la care se face referire mai sus, există măsuri clare cu privire la alocarea costurilor și veniturilor legate de cele patru categorii de costuri pentru care se acordă compensația. Pentru fiecare dintre cele patru categorii diferite de obligații de serviciu public, costurile și veniturile sunt alocate separat, în conturi separate, utilizând principii standard de contabilitate aplicabile în temeiul legislației germane, cu o analiză anuală realizată de contabili publici autorizați și de VRR.
(239)
Articolul 4 alineatul (3) - Durata contractelor de servicii publice este limitată la 10 ani pentru serviciile de transport cu autobuzul și cu autocarul și la 15 ani pentru serviciile de transport de călători pe calea ferată și cu alte moduri de transport pe șine: inițial, obligațiile de serviciu public au fost impuse de așa-numitul act triplu de încredințare (cu alte cuvinte, prin intermediul autorizațiilor, al Planurilor de transport public local și al notificării respective de finanțare emise de VRR în temeiul Orientărilor VRR privind finanțarea). După intrarea în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, acestea au fost rezumate într-un singur contract de servicii publice pentru fiecare dintre întreprinderi, având o durată limitată de 10 ani. Pentru contractele de servicii publice deja încheiate la momentul intrării în vigoare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, se aplică dispoziții provizorii. Potrivit articolului 8 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, contractele de servicii publice încheiate după 26 iulie 2000 și înainte de 3 decembrie 2009, pe baza unei proceduri, alta decât o procedură competitivă echitabilă de atribuire, rămân valabile până la expirare, cu condiția să fie încheiate pe termen limitat, comparabil cu duratele menționate la articolul 4. În cazul de față, contractul a fost încheiat în perioada menționată în articolul 8 alineatul (3) litera (d), în lipsa unei proceduri de atribuire. Prin urmare, se aplică termenul limitat prezentat în articolul 4. Durata contractului este limitată acum la 10 ani; așadar, acesta îndeplinește cerințele articolului 4 alineatul (3).
(240)
Articolul 4 alineatul (5) - Cerința de respectare a anumitor standarde sociale: acordurile colective aplicabile sunt indicate în documentele respective, întrucât RBG și BSM sunt obligate să aplice acordul colectiv încheiat de Asociația municipală a angajatorilor din Renania de Nord-Westfalia.
(241)
Articolul 4 alineatul (6) - Cerința de respectare a anumitor standarde de calitate: dispozițiile privind standardele de calitate sunt indicate în actele de încredințare respective.
(242)
În lumina considerentelor stabilite la considerentul 54 și următoarele, Comisia consideră că actul triplu de încredințare include toate dispozițiile obligatorii prevăzute la articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(243)
Articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 cuprinde dispoziții privind atribuirea de contracte de servicii publice, însă, potrivit dispozițiilor provizorii din articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, atribuirea de contracte de servicii publice feroviare și rutiere respectă cerințele articolului 5 numai începând cu 3 decembrie 2019. Astfel, dispozițiile articolului 5 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 nu sunt aplicabile în cazul de față.
(244)
Comisia dorește să amintească Germaniei că, în această perioadă provizorie, statele membre trebuie să ia măsuri pentru a respecta articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
(245)
Potrivit articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007, orice compensație respectă dispozițiile prevăzute la articolul 4 și în anexa la regulament.
(246)
În primul rând, Comisia amintește că, astfel cum s-a explicat mai sus, toate dispozițiile prevăzute la articolul 4 au fost îndeplinite în prezentul caz.
(247)
Anexa la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 prevede că această compensație nu poate depăși o sumă care corespunde unui cuantum alcătuit din următorii factori: costurile suportate în legătură cu obligația de serviciu public minus venitul din vânzarea biletelor, minus orice efecte financiare pozitive generate în cadrul rețelei exploatate în temeiul obligației de serviciu public, plus un profit rezonabil. În plus, anexa solicită ca venitul și costurile să fie calculate în conformitate cu normele contabile și fiscale în vigoare. Mai mult, din motive de transparență, trebuie să existe o separare a conturilor.
(248)
În cazul de față, Comisia afirmă că această compensație de serviciu public este calculată în conformitate cu cerințele din anexă, astfel cum este descris mai sus în secțiunea 9.2.3, și că plățile compensatorii nu au generat o supracompensare. După calcularea sumelor încasate din tarife, a veniturilor, a altor efecte financiare pozitive și a costurilor legate de obligația de serviciu public, s-a constatat că BSM și RBG au înregistrat în fiecare an un deficit în ceea ce privește achitarea obligației de serviciu public. Deficitul a fost acoperit în fiecare an în perioada 2006-2009 de plăți compensatorii care au condus la un profit net de zero.
(249)
De asemenea, Comisia arată că, în acest caz, întreprinderile în cauză nu au realizat un profit rezonabil. Costurile și veniturile atribuite obligației de serviciu public sunt, de asemenea, auditate astfel încât să respecte normele contabile și fiscale în vigoare. Din motive de transparență, întreprinderile în cauză dețin conturi separate pentru activitățile care intră sub incidența obligației de serviciu public și pentru cele care se află în afara obligației de serviciu public.
(250)
Având în vedere cele de mai sus, Comisia concluzionează că această compensație de serviciu public împiedică orice supracompensare și este în conformitate cu cerințele articolelor 4 și 6 din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 și ale anexei la regulament.
(251)
În consecință, Comisia este de părere că principiile generale de evaluare a compatibilității pentru ajutor sunt respectate în prezentul caz. În plus, Comisia afirmă că o evaluare a compensației de serviciu public în favoarea societăților RBG și BSM în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1107/70 ar conduce la aceeași concluzie.
(252)
Prin urmare, Comisia conchide că ajutorul acordat în favoarea societăților RBG și BSM este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 93 din TFUE și al articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
11. CONCLUZIE
(253)
Comisia consideră că ajutorul este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 și al articolului 93 din TFUE. Comisia subliniază că această decizie vizează compatibilitatea măsurilor, sub forma unui ajutor de stat, cu piața internă și că această evaluare nu aduce prejudicii analizei Comisiei referitoare la aplicarea în cazul de față a legislației comunitare privind contractele și concesiunile publice.
(254)
Comisia subliniază că, potrivit jurisprudenței constante a Curții de Justiție, poate evalua compatibilitatea ajutorului de stat cu piața internă independent de orice încălcare a unei altei dispoziții a legislației comunitare, cu condiția ca această încălcare să nu fie atât de strâns legată de obiectul ajutorului încât să fie imposibilă evaluarea separată a acestora.
(255)
În prezentul caz, Comisia declară că orice încălcare a dispozițiilor privind contractele și concesiunile publice, cum ar fi acordarea autorizațiilor în cauză societăților BSM și RBG, nu ar avea neapărat un efect de denaturare a concurenței, care să amplifice ulterior denaturarea concurenței rezultate din ajutorul de stat. Prin urmare, această decizie se limitează la analizarea ajutorului de stat,
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Ajutorul de stat acordat de Germania în favoarea Rheinbahn AG și Bahnen der Stadt Monheim în perioada 2006-2009 în temeiul Richtlinie zur Finanzierung des ÖSPV im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr este compatibil cu piața internă în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 și al articolului 93 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Articolul 2
Prezenta decizie se adresează Republicii Federale Germania.
Adoptată la Bruxelles, 23 februarie 2011.